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Ley de vctimas en Colombia:
un balance
Angelika R ettberg*
DOI: http://dx.doi.org/10.7440/res54.2015.14
Ph.D. Political Science por Boston University (Estados
Unidos). Profesora del Departamento de Ciencia Poltica y
directora de la Maestra en Construccin de Paz, Universidad
de los Andes (Colombia). Correo electrnico: rettberg@
uniandes.edu.co
La Ley 1448 de 2011 o Ley de Vctimas y Restitucin de
Tierras cumpli cuatro aos de implementacin, y es
hora de hacer un balance. A nivel mundial, se trata del
proyecto de reparacin ms generoso, ms ambicioso
y ms complejo que cualquier otro programa de
reparacin, como concluy un estudio de la Universidad
de Harvard a finales del ao pasado (ICTJ 2015; Sikkink
et al. 2014). Por un lado, se reconocen ms formas
de victimizacin por un perodo ms largo que el de
cualquier otra ley. As, la fecha acordada desde la cual
se cuentan las vctimas en el marco de la ley es el 1 de
enero de 1985. Adems, el Artculo 3 de la ley reconoce
como vctimas a hombres y mujeres, mayores de 18
aos, que hayan sido afectados de forma directa por
una violacin al Derecho Internacional Humanitario
(DIH), en el marco del conflicto armado (realizada por
grupos armados ilegales y/o agentes del Estado), o que
lo haya sido un familiar en primer grado (padres, hijos
o hermanos) o su cnyuge o compaero, o el familiar en
segundo grado cuando faltan los de primer grado. Por
tanto, quedan cubiertas formas de victimizacin como
el homicidio, el secuestro, la desaparicin forzada, el
reclutamiento forzado y el desplazamiento forzado.
Este ltimo es el hecho victimizante que ha afectado
a un mayor nmero de personas en Colombia (se han
registrado ms de seis millones de casos ante el Registro
nico de Vctimas), que ubica al pas en el grupo de los
pases que ms desplazan a sus propios ciudadanos. Por
otro lado, la ley ha hecho nfasis en la integralidad de la
respuesta del Estado, en clara alusin a la combinacin
de estrategias econmicas, simblicas, psicolgicas,
educativas y polticas en la atencin a la poblacin sujeta
a reparacin. Segn una encuesta realizada en 2012m,
un 18% de la poblacin colombiana actual puede consi
derarse vctima del conflicto armado colombiano y, por
consiguiente, con derecho a reparacin (CMH 2012,19).
La ley recogi y transform muchos de los legados que
en materia de reparacin haba inaugurado la Ley 975
de Justicia y Paz de 2005, y dio, as, una continuidad
institucional de una dcada al tema de la reparacin
en Colombia. El andamiaje institucional en el que se
apoya la implementacin de la Ley de Vctimas ha
logrado desarrollar presencia en mltiples regiones
colombianas, consta de un proceso eficaz de registro y
atencin y ha logrado sistematizar la informacin de las
personas que se declaran vctimas, lo cual supera una
de las brechas clsicas en el monitoreo de las polticas
humanitarias, referida a la ausencia de datos compa
rables, y permite hacerle un cercano seguimiento a
la implementacin de la ley. Al amparo de la ley se ha
desarrollado una importante capacidad tcnica, que
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abarca desde la atencin psicolgica hasta la asesora
en la inversin de los recursos de la reparacin en las
diversas comunidades que lo requieren.
Ms notable, quizs, es la decisin poltica de no hacer
depender la reparacin de la verificacin de los hechos
victimizantes. Segn la ley, la condicin de vctima
se adquiere con independencia de que se identifique,
aprehenda, procese o condene al autor de la conducta
punible (Artculo 3, Ley 1448). Con ello, desde el Estado
se le dio un respaldo sin precedentes en la historia
nacional a la necesidad de reconocer a las vctimas,
declarar inaceptables los hechos que sufrieron y
reparar los daos, sin que la victimizacin haya sido
demostrada en un proceso judicial. En el contexto de un
conflicto de larga duracin y de instituciones judiciales
dbiles y desbordadas, esta decisin volvi factible el
desarrollo de proyectos de reparacin y desembolsos
que, en caso contrario, se hubieran quedado truncos
en el proceso de verificacin de hechos y definicin
de culpas y responsabilidades penales. Representa, a
su vez, un rasgo distintivo del modelo colombiano de
justicia transicional, que privilegia la reparacin y la
verdad (recogida en esfuerzos como los adelantados
por el Grupo de Memoria Histrica, los informes de la
Comisin Histrica del Conflicto y sus Vctimas, y los
resultados que produzca una eventual Comisin de la
Verdad que se origine del proceso de paz que actual
mente adelantan el gobierno y las Fuerzas Armadas
Revolucionarias FARC en La Habana) por encima
de las perspectivas de hacer justicia en un sentido
punitivo. En contraste con otros pases, en los que los
gobiernos se han resistido de mltiples maneras a este
reconocimiento, el Estado colombiano ha mostrado
claramente la voluntad poltica de promover y
adelantar las tareas relacionadas con la reparacin de
las vctimas colombianas, confirindole respaldo legal
y msculo financiero. En pocas palabras, en Colombia
ha habido reparacin debido al Estado colombiano, y
no a pesar de ste.
Hasta ahora, la ley goza de un amplio consenso y
apoyo popular en torno a su validez moral y poltica.
As lo sugieren datos de distintas encuestas. Segn
la encuesta realizada en 2012 conjuntamente por el
Centro de Memoria Histrica (CMH), la Fundacin
Social, la Organizacin Internacional de Migraciones
(OIM) y la Universidad de los Andes, por ejemplo, un
71% de una muestra representativa de la poblacin
colombiana estaba de acuerdo con la afirmacin
segn la cual las vctimas en general eran personas
inocentes que fueron injustamente afectadas (CMH
et al. 2012, 83). Adems, un 68% aprob la afirmacin
segn la cual las vctimas del conflicto armado an
no reciben la atencin que merecen por parte del
Estado (CMH et al. 2012, 87). Encuestas subsiguientes
han confirmado esta tendencia a apoyar la causa de
las vctimas por parte de la poblacin colombiana. Por
ejemplo, una encuesta realizada en 2012 por el Latin
rev.estud.soc. No. 54 octubre-diciembre Pp. 185-188 ISSN 0123-885X eISSN 1900-5180 DOI: http://dx.doi.org/10.7440/res54.2015.14
A m erican Public Opinion Project (LAPOP) encontr que
48,4% de una muestra representativa de la poblacin
nacional estaba de acuerdo con la afirmacin segn la
cual reparar a las vctimas de las FARC contribuira a
la reconciliacin (Garca, Rodrguez y Seligson 2013,
120). De igual manera, datos recogidos en 2014 por la
misma encuesta mostraron que un 49,1% apoya esa
opcin (Garca et al. 2014, 230).
A pesar de sus evidentes logros y de su apuesta
innovadora, la poltica para las vctimas enfrenta
diversos retos que vale la pena sealar. El primero
se refiere a la sostenibilidad fiscal. En el Documento
Conpes 3712 de diciembre de 2011 se fij un plan de
financiacin de $54,9 billones, que deben cubrir sus diez
aos de vigencia. Segn diversos expertos, muchos de
los supuestos en los que se basa este clculo han sido
ya excedidos (Bornacelly 2011; DNP 2011; Toro 2015;
Villar y Forero 2014; Zuluaga 2009) y dependen de que
se mantenga el desempeo econmico actual y que
se materialice el dividendo de la paz para la economa
colombiana. Cabe sealar, en ese sentido, la desacele
racin de la economa en los ltimos meses ocasionada
por la cada de los precios de los commodities, lo cual
afecta las perspectivas de crecimiento econmico en los
prximos aos y, con ello, la disponibilidad de recursos
para apalancar las tareas de la construccin de paz
(Fedesarrollo 2015).
Por otro lado, es claro que, as como el proceso de paz
actual ha sido diseado por los colombianos para los
colombianos, los costos de la implementacin de los
acuerdos y el mantenimiento de la actual estructura de
construccin de paz colombiana dependern principal
mente del bolsillo de los colombianos y de su voluntad
de asumir muchos de los costos que la paz implica. A
medida que se aclaran los distintos compromisos en
este tema (la materializacin de la as llamada paz terri
torial en las regiones colombianas, la atencin a miles
de desmovilizados adicionales a los ms de 55.000 que
ya ha reconocido la Agencia Colombiana para la Reinte
gracin en los ltimos aos [ACR 2015] y la reparacin
de millones de vctimas), se puede vaticinar que ms
temprano que tarde habr que priorizar entre las
tareas de la construccin de paz. Es entonces cuando
se revelar la naturaleza intrnsecamente poltica de la
construccin de paz y se pondrn a prueba el consenso
pblico y el apoyo popular a favor de la causa de las
vctimas. Ser el momento en el que se escucharn
con ms fuerza las voces que sealan el oportunismo
de algunas vctimas, la posible inviabilidad financiera
del esquema de reparacin y, en cualquier caso, la
manera en la que, en un mundo de recursos limitados,
la reparacin de las vctimas compite con otras necesi
dades, tambin importantes.
Un tercer reto se refiere a la generacin de expecta
tivas que se han desarrollado en torno a la poltica de
reparacin. Ya en la actualidad, la demanda excede

el ritmo y la capacidad de respuesta por parte de las
autoridades estatales. Segn el universo presente de
vctimas, ms del 90% est pendiente de reparacin.
Sin importar cun bien dotadas estn las oficinas y cun
calificados los equipos o, quizs, especialmente por
eso, se incrementa la impaciencia con respecto a las
promesas formuladas y las expectativas generadas.
A ello se suma la vigorosa presencia de organizaciones
que defienden la causa de las vctimas en el proceso
poltico, y cuya existencia responde, en parte, a los
incentivos institucionales que previo la misma ley. Por
ejemplo, se prev la participacin de estas organiza
ciones en el Sistema Nacional de Atencin y Reparacin
Integral a las Vctimas (art. 29), as como en los espacios
de diseo, implementacin y evaluacin de la poltica a
nivel nacional y territorial (arts. 14 y 161). Estas organi
zaciones operan como garantes de los derechos de las
vctimas y se han constituido en nuevos actores e inter
locutores en la escena poltica nacional (Rettberg 2015;
Mosquera 2015). Pasando de invisibles en procesos
anteriores a centrales a lo largo de la ltima dcada, las
vctimas aunque no siempre de forma coordinada
ejercen una creciente presin para defender su agenda
ante las instituciones encargadas de la reparacin, en
lnea con las promesas que se les han formulado.1Ms
all de la participacin de las organizaciones formales
en el acompaamiento de la poltica, grupos de
vctimas han recurrido a mecanismos de hecho, como
las tomas de edificios pblicos, y han hecho uso de su
derecho a la tutela contra funcionarios del proceso de
reparacin, con el propsito de presionar y precipitar
respuestas a sus demandas. A medida que se evidencie
la dificultad del Estado para dar respuesta a las expec
tativas generadas, todas estas manifestaciones podran
aumentar, no disminuir, buscando generar presin
para lograr atencin y desembolsos. Sin importar que
se estn logrando avances importantes, en esa compe
tencia que puede surgir entre vctimas por la limitada
atencin estatal se puede extraviar el espritu reparador
de esta poltica pblica.
Finalmente, la existencia de la ley y la apuesta a la
reparacin plantean una pregunta ms de fondo sobre
su efectividad. Ms all de montos, proyectos y capaci
dades tcnicas, debemos preguntarnos y preguntarles
a las vctimas: Cundo se sienten reparadas? Habr
punto de cierre de este proceso y cul ser l? En pocas
palabras, cmo y en qu medida esta ley va a contribuir
a la reconciliacin nacional? Es importante no ocultar ni
despreciar o desconocer la magnitud de las atrocidades
1 Cabe anotar, en este sentido, el elevado nmero de organi
zaciones de vctimas ms de 3.000, segn informacin
de la Unidad de Vctimas, as como el bajo porcentaje de
vctimas que se declaran parte de una organizacin (7%,
segn CMH etal. 2012). Ello plantea preguntas con respecto
a la representacin y las perspectivas de accin colectiva de
la totalidad de este grupo social (Rettberg 2013).
DEBATE 187
cometidas en el marco del conflicto colombiano, y todos
los esfuerzos en esa direccin deben recibir el apoyo del
Estado y de la sociedad civil. Pero un efecto perverso del
reconocimiento de sufrimientos diversos es que perpe
tuemos, en vez de superar, las divisiones y los agravios.
El espritu generoso, innovador y reconciliador de
la ley requiere que se conozcan estos retos y que se
prevengan y se superen. Adems, la reconciliacin
nacional, por su parte, requerir de este esquema de
reparacin un fuerte impulso a esfuerzos de educacin
y concientizacin a nivel nacional, y la superacin de las
muchas otras brechas sociales, polticas y econmicas
que atraviesan la sociedad colombiana.
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