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ECUADOR, ESTADO PLURINACIONAL?

Bartolom Clavero
Vicepresidente del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones Indgenas

El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social,


democrtico, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se
organiza en forma de repblica y se gobierna de manera descentralizada
(Constitucin del Ecuador. Art. 1). El leguaje normativo es un lenguaje peculiar, pues
cuando dice que algo es no quiere decir que lo sea, sino lo contrario: que no lo es. Y que
debe serlo. La norma no constata la existencia de un elemento, sino que dispone la
obligacin de producirlo. Se refiere a algo, no dado, sino por dar. La ciudadana
ecuatoriana es plurinacional y la Constitucin prescribe que, en correspondencia
democrtica, el Estado, que no lo es, debe serlo. Como escribe Alberto Acosta, el
reconocimiento del Estado plurinacional es un paso importante, pero insuficiente, ahora
toca construirlo.
El problema radica en que la Constitucin no ofrezca pautas explcitas, aunque
alguna indicacin efecta: La nacionalidad ecuatoriana es el vnculo jurdico poltico
de las personas con el Estado, sin perjuicio de su pertenencia a alguna de las
nacionalidades indgenas que coexisten en el Ecuador plurinacional (art. 6, pr. 2);
En el marco de la organizacin poltico administrativa podrn conformarse
circunscripciones territoriales indgenas o afroecuatorianas, que ejercern las
competencias del gobierno territorial autnomo correspondiente, y se regirn por
principios de interculturalidad, plurinacionalidad y de acuerdo con los derechos
colectivos (art. 257); Sern responsabilidades del Estado: 1. Velar, mediante polticas
permanentes, por la identificacin, proteccin, defensa, conservacin, restauracin,
difusin y acrecentamiento del patrimonio cultural tangible e intangible, de la riqueza
histrica, artstica, lingstica y arqueolgica, de la memoria colectiva y del conjunto
de valores y manifestaciones que configuran la identidad plurinacional, pluricultural y
multitnica del Ecuador (art. 380). No hay expresamente nada ms sobre
plurinacionalidad en la Constitucin del Ecuador, pero algo ya con todo esto se nos
dice.
En primer lugar, la plurinacionalidad se conecta con la existencia de las
nacionalidades indgenas del Ecuador de forma que incide, esto es debe incidir, en la
cuestin estricta de la nacionalidad ecuatoriana, la del Estado ahora as plurinacional,
pues comparece en su artculo. En segundo lugar, esto mismo se traduce en la facultad
indgena de formar circunscripciones territoriales propias y autnomas de acuerdo con
unos derechos colectivos registrados ampliamente en la misma Constitucin (art. 57, 60
y 171 sustancialmente). En tercer lugar, entre las primeras responsabilidades que la
norma constitucional asigna al Estado figura precisamente la de velar por el conjunto de
valores y manifestaciones que configuran la identidad plurinacional del Estado. La
Constitucin del Ecuador incorpora con valor igualmente constitucional el derecho
internacional de los derechos humanos, todo l, inclusive as la Declaracin de la
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, pero este derecho no
dispone nada de modo expreso sobre la plurinacionalidad. La Declaracin responde a
un planteamiento parecido al del artculo sexto citado de la Constitucin: Toda
persona indgena tiene derecho a una nacionalidad (art. 6): Los pueblos y las
personas indgenas tienen derecho a pertenecer a una comunidad o nacin indgena
(art. 9). Es bastante?
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No lo parece a la luz del mandato constituyente de un Estado plurinacional. Es
entonces el desarrollo constitucional por vas principalmente legislativa, de la nueva
legislacin de la nueva Asamblea Nacional, y ulteriormente jurisprudencial, de la nueva
jurisprudencia de la nueva Corte Constitucional, el que ha de concretar. Mas en este
punto, tras un par de aos prcticamente de vigencia de la Constitucin, surge el
problema de que ni por una va ni por otra se est produciendo el desarrollo anunciado y
obligado. Si el Estado es plurinacional por la existencia de nacionalidades indgenas
cuyos derechos internacionales adems se incorporan al orden constitucional, el
correspondiente rgimen de autonoma territorial no puede subsumirse en otras
autonomas tambin previstas por la Constitucin o tampoco ni siquiera asimilrseles.
Pues bien, esto es precisamente lo que hace el Cdigo Orgnico de Organizacin
Territorial, Autonoma y Descentralizacin que est punto de entrar en vigor. La
plurinacionalidad queda para la poesa de la Constitucin, lejos de la prosa de las leyes
y del trasiego de las polticas.
La Constitucin reconoce la justicia indgena (tt. IV: Participacin y
Organizacin del Poder; cap. IV: Funcin Judicial y Justicia Indgena; sec. II: Justicia
Indgena; art. 171: Las autoridades de las comunidades, pueblos y nacionalidades
indgenas ejercern funciones jurisdiccionales), lo que lgicamente ahora ha de
representar una dimensin de la autonoma indgena, de esta autonoma que responde no
slo a derecho constitucional de nacionalidad, sino tambin a derecho internacional de
pueblo o nacin, como se ha visto. En el mismo artculo 171 la Constitucin se dispone
que la ley establecer los mecanismos de coordinacin y cooperacin entre la
jurisdiccin indgena y la jurisdiccin ordinaria. Algo ms, y de verdadera
importancia, dice este mismo artculo: El Estado garantizar que las decisiones de la
jurisdiccin indgena sean respetadas por las instituciones y autoridades pblicas.
Dichas decisiones estarn sujetas al control de constitucionalidad conforme a un
parmetro que en el propio artculo no deja de especificarse, el definido no slo por la
Constitucin, sino tambin por los derechos humanos reconocidos en instrumentos
internacionales, esto es fundamentalmente, en el caso, por la Declaracin de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Por encima de la justicia
indgena slo se sita este control de constitucionalidad. En correspondencia, la
Constitucin puntualiza que la justicia indgena no representa el nivel ltimo del
sistema judicial por debajo de la jurisdiccin de paz (art. 189).
Todava no se ha acordado ni ha alcanzado siquiera estado parlamentario dicha
ley de coordinacin y cooperacin judicial, pero algo adelanta el ya promulgado Cdigo
Orgnico de la Funcin Judicial, el cual desvirta o al menos disloca el diseo
constitucional sobre justicia indgena. Sienta el mismo que la jurisdiccin y la
competencia nacen de la Constitucin y la ley (art. 7), lo cual, a la luz de la norma
constitucional y del derecho internacional que se ha constitucionalizado, resulta
sencillamente incierto en lo que respecta a la justicia indgena, pues es de ttulo y
responde a derecho propio. Mas el Cdigo la trata como si fuera criatura del Estado,
asimilndola adems a el arbitraje, la mediacin y otros medios alternativos de
solucin de conflictos (art. 17). En este contexto del Cdigo judicial, cuando se reitera
la disposicin de que la justicia indgena no est subordinada a la justicia de paz, parece
estrsele situando a su mismo nivel, esto es al nivel inferior de la justicia del Estado
(art. 253). Sin embargo, el mismo Cdigo repite tambin la regla de que la justicia
indgena slo est sujeta al control de constitucionalidad, no a la justicia ordinaria (art.
344.e). Mas luego se capacita al Consejo de la Judicatura para la formacin de personal
judicial destinado a territorios mayoritariamente indgenas, bien que aadindose

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justamente acto seguido que no ejercer ningn tipo de atribucin, gobierno o
administracin respecto a la jurisdiccin indgena (art. 346). Por otra parte, la
Constitucin ecuatoriana no requiere ni de la Corte Constitucional ni del Consejo de la
Judicatura, instituciones que alcanza la una y afecta la otra a la justicia indgena, que
sean constitutivamente plurinacionales, esto es que se formen con participacin de las
nacionalidades indgenas.
Hay ms detalles en la misma Constitucin que pueden desequilibrar de raiz la
condicin predicadamente plurinacional del Estado ecuatoriano. Ecuador es Estado
compuesto de una plualidad de naciones, pero la Constitucin puede reformarse sin
concurrencia de las mismas, mediante referndum indistinto de toda la ciudadana. A
esto se aade que la Presidencia de la Repblica cuenta con una participacin en el
ejercicio de la funcin legislativa pudiendo incluso en determinadas ocasiones
prevaleder su voluntad por encima de los acuerdos de la Asamblea General. La
Presidencia de la Repblica es una magistratura unipersonal, por lo que resulta
infactible que tenga una composicin plurinacional. En los momentos de la verdad de
ejercicio de poderes decisivos, la nacin ecuatoriana no slo es que prevalezca sobre las
naciones indgenas, sino que llega al extremo del ninguneo de las mismas.
Dnde queda en todo caso de momento y conforme a la Constitucin la
plurinacionalidad? Donde hemos dicho, en las nubes de la poesa, no en la escrituras
del derecho ni en la gramtica de la poltica. Es el problema de que la Constitucin
ecuatoriana, al contrario en este punto que la boliviana, no desarrolle la
plurinacionalidad dando incluso pie a su propia desvirtuacin o dislocacin si no se
atienden sus principios, unos principios constitucionales que integran principios
internacionales. De todas maneras, las leyes de desarrollo estn emprendiendo un
camino, si no ajeno por entero a la Constitucin, a sus espaldas. Para justificarlo,
partindose de su mismo artculo primero, se est teorizando la primaca de la
interculturalidad sobre la plurinacionalidad y, de hecho, a sus expensas. En dicho
mismo artculo inicial ha podido observarse que la primera antecede efectivamente a la
segunda. Implica esto prioridad?
Plurinacionalidad es reconocimiento de pueblos y, con ello, de culturas en pie
de igualdad. Interculturalidad es la relacin entre culturas que puede privilegiar, una
vezgarantizada la igualdad, una o ms de una de entre ellas para la respectiva y
conveniente comunicacin, salvo en el caso de los pueblos en aislamiento voluntario
cuya voluntad se compromete la Constitucin a respetar (art. 57, final). As, con
referencia a las lenguas, lo asume claramente la propia norma constitucional: El
castellano es el idioma oficial del Ecuador; el castellano, el kichwa y el shuar son
idiomas oficiales de relacin intercultural (art. 2, pr. 2). Dado que el castellano con
todas sus implicaciones es el que de hecho est en condiciones, hoy por hoy, de cumplir
la funcin, acentese la interculturalidad prescindindose de la plurinacionalidad, esto
es del imperativo constitucional de igualdad entre pueblos y culturas y particularmente
con respecto a los pueblos y culturas indgenas, y lo que se tendr es una nueva forma
de presumir el mestizaje para poder imponerlo, a costa esto nuevamente de los derechos
de unos y de otras, de pueblos y culturas. Es lo que se est haciendo con el fin de
justificar el desarrollo de la Constitucin en curso, el que vuelve la espalda a sus
principios.
De la Constitucin del Ecuador, prmese la interculturalidad a costa del
imperativo de la plurinacionalidad y lo que se tendr es otra vez una modalidad del
constitucionalismo mestizo que no acaba de cortar el cordn umbilical con el
colonialismo. Al fin y al cabo, a estas alturas, plurinacionalizar es la forma de
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descolonizar y as de democratizar, no el Estado a los pueblos indgenas, sino los
pueblos indgenas al Estado.

Nota 1: La cita inicial procede de Alberto Acosta y Esperanza Martnez (eds.),


Plurinacionalidad: Democracia en la diversidad, Quito, Abya Yala, 2009, p. 20. En el mismo
libro hay captulo que acenta la interculturalidad para neutralizar la plurinacionalidad
tergiversando la Constitucin: Galo Ramn Valarezo, Plurinacionalidad o interculturalidad en
la Constitucin? (pp. 125-160). La plurinacionalidad es una aportacin indgena, luego ha de
atenderse el planteamiento indgena: Luis Macas, Construyendo desde la historia: Resistencia
del movimiento indgena en el Ecuador (pp. 81-98). Pese a la Declaracin sobre los Derechos de
los Pueblos Indgenas, el enfoque correspondiente a la interculturalidad sin plurinacionalidad
es lamentablemente, con uno u otro nombre y con todas sus implicaciones, el asumido por
agencias y agentes de las Naciones Unidas cara al Ecuador. Por otra parte, hay un planteamiento
de multinacionalidad de matriz europea, inclusive la dispora, en cuyo campo de visin,
voluntariamente ignorante del colonialismo aqu persistente, tampoco entran los derechos
estrictos de los pueblos indgenas de Amrica Latina. La alusin final es a mi libro Geografa
Jurdica de Amrica Latina: Pueblos Indgenas entre Constituciones Mestizas, Mxico, Siglo
XXI, 2007, con captulo sobre el Ecuador. Alberto Acosta fue presidente de la Asamblea
Constituyente en su estacin ms abierta y creativa. Rene materiales: A. Acosta, Bitcora
Constituyente. Todo para la Patria, nada para nosotros!, Quito, Abya Yala, 2008. Galo
Ramn Valarezo, director del Sistema de Investigaciones y Desarrollo Comunitario
COMUNIDEC (Comunidad y Desarrollo en el Ecuador), es coautor de El Desarrollo Local en
el Ecuador. Historia, Actores y Mtodos, Quito, Abya Yala, 2004, con el pluriculturalimo
reducindose a localismo conforme a la tendencia de COMUNIDEC. Luis Macas estuvo entre
los fundadores y fue presidente de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador
(http://www.conaie.org) y es director del Instituto Cientfico de Culturas Indgenas Amawta
Runakunapak Yachay (http://icci.nativeweb.org), de materiales que tambin se compilan: Pablo
Dvalos (ed.), Yuyarinakuy. Digamos lo que somos, antes de que otros nos den diciendo lo que
no somos. Una minga de ideas, Quito, Abya Yala, 2001. Que siga la minga no slo de ideas.

Nota 2: Doy por prcticamente aprobado el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial,


Autonoma y Descentralizacin, otra pieza, y sta esencial, en el camino emprendido a espaldas
de las previsiones constitucionales respecto a los pueblos indgenas, por la razn de que una
Constitucin de democracia participativa, no slo representativa, como la ecuatoriana contiene
un mecanismo perverso de ndole netamente antidemocrtica en el momento de la aprobacin
final de la ley, a lo que ya he hecho referencia. Acordada por la Asamblea y objetada por la
Presidencia de la Repblica, como sucede en el caso y en una lnea lo ltimo adems que la
distancia an ms de la Constitucin, si no se alcanza una mayora parlamentaria de dos tercios
de las y los asamblestas en debate nico para ratificarse en el propio texto o no hay
pronunciamiento en treinta das, la ley entra en vigor con las objeciones presidenciales (art.
138). A efectos legislativos, la voluntad sin deliberacin pblica de la Presidencia prevalece
sobre la voluntad con deliberacin pblica de la Asamblea. A efectos de participacin
ciudadana, aunque la Constitucin slo prev que se distribuyan pblicamente extractos de los
proyectos de leyes antes de la deliberacin parlamentaria (art. 137), la Asamblea mantiene un
buen sitio (http://www.asambleanacional.gov.ec) con pgina para el seguimiento de los
expedientes a todo lo largo del proceso legislativo. No obstante, en casos como el del Cdigo
Territorial, lo que se hace es dejar en blanco los enlaces durante la fase final. Ocurre adems
que la Constitucin prev un trmite de treinta das para todo proyecto calificado de urgente en
materia econmica por la Presidencia de la Repblica (art. 140), de lo cual la misma abusa
presentando proyectos por esta va de urgencia, que dificulta o hasta impide la deliberacin,
para cualquier materia. Con todo esto se est enconando la polarizacin entre izquierda y
derecha parlamentarias de forma que agosta el espacio poltico extraparlamentario, pero por
igual constitucional en el Ecuador, tanto de la participacin ciudadana ms directa como de los
derechos de los pueblos. Los procedimientos urgentes tambin se utilizan para hurtar el derecho

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indgena a la consulta y el consentimiento que, segn la Declaracin sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas, constituye garanta de la libre determinacin.

(Originalmente publicado en http://clavero.derechosindigenas.org.


mayo, 2010.
Se permite la reproduccin en soporte digital,
no en el impreso, sin licencia del autor)