Jucio de Audiencias Cpaca Tomo 2 PDF

RAMA JUDICIAL DEL PODER PBLICO
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA ADMINISTRATIVA
ESCUELA JUDICIAL RODRIGO LARA BONILLA

El juicio por audiencias en la Jurisdiccin de lo

Contencioso Administrativo
(Guas procesales de casos tpicos)

Segunda Parte. Tomo II.

Temas procesales especiales.

Mdulos de Aprendizaje Autodirigido
Diciembre de 2012

1

PRESIDENTE DEL CONSEJO DE ESTADO:

DR. GUSTAVO EDUARDO GMEZ ARANGUREN

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
SALA ADMINISTRATIVA

DR. NSTOR RAL CORREA HENAO
Presidente

Magistrados:
RICARDO HERNANDO MONROY CHURCH.
FRANCISCO JAVIER RICAURTE GMEZ.
PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA.
EDGAR CARLOS SANABRIA MELO.
JOS AGUSTN SUREZ ALBA.
DR. EDGAR CARLOS SANABRIA MELO

ESCUELA JUDICIAL
RODRIGO LARA BONILLA

MARA CRISTINA GMEZ ISAZA
Directora
2
AUTORES:

Colectivo de magistrados, magistradas y jueces en comisin para el
desarrollo del Plan de Formacin General y la implementacin de la L.
1437. Las comisiones fueron otorgadas mediante resolucin nm.
PSAR12-63 del 27 de febrero de 2012 y resolucin nm. PSAR12-
PSAR12-131 del 27 de abril de 2012, las cuales fueron prorrogadas
hasta el 19 de diciembre de 2012, mediante resoluciones n PSAR12-
300 del 29 de agosto de 2012 y n PSAR12-399 del 16 de octubre de
2012.

Por orden alfabtico:

Clara Elisa Cifuentes Ortiz. Magistrada del Tribunal
Administrativo de Boyac.

Juan Carlos Garzn Martnez. Magistrado del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.

William Hernndez Gmez. Magistrado del Tribunal
Administrativo de Caldas.

Mara Josefina Ibarra Rodrguez. Magistrada del Tribunal
Administrativo de Norte de Santander.

Sandra Lisseth Ibarra Vlez. Magistrada del Tribunal

Luis Manuel Lasso Lozano. Magistrado del Tribunal

Herney de Jess Ortiz Moncada. Juez cuarto administrativo de
Pereira.

3
Guillermo Poveda Perdomo. Juez noveno administrativo de Bogot.

Mara Victoria Quionez Triana. Magistrada del Tribunal
Administrativo de Magdalena.

Jorge Octavio Ramrez Ramrez. Magistrado del Tribunal
Administrativo de Antioquia.

Oscar A. Valero Nisimblat. Magistrado del Tribunal Administrativo
del Valle.

Mara del Pilar Veloza Parra. Magistrada del Tribunal
Administrativo de la Guajira.
4

TABLA DE CONTENIDO

PRIMERA PARTE.
TEMAS TRANSVERSALES. TOMO I

PRLOGO:
GUSTAVO EDUARDO GMEZ ARANGUREN
PRESIDENTE DEL CONSEJO DE ESTADO.

PRESENTACIN:
POR WILLIAM HERNNDEZ GMEZ.

UNIDAD 1

LA ORALIDAD EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

UNIDAD 2

LA GERENCIA DEL PROCESO. SISTEMAS DE CONTROL.
POR SANDRA LISSET IBARRA VLEZ.

UNIDAD 3

NOTIFICACIONES, TRASLADOS Y AVISOS.
POR HERNEY DE JESS ORTIZ MONTACADA.

UNIDAD 4

LOS RECURSOS ORDINARIOS EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.
POR CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ.

5

UNIDAD 5

MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.

UNIDAD 6.

MEDIDAS CAUTELARES DESDE LA ARGUMENTACIN.

UNIDAD 7.

LA SUSPENSIN PROVISIONAL ES LA NICA MEDIDA CAUTELAR APLICABLE
EN RELACIN CON LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS?
POR LUIS MANUEL LASSO LOZANO.

UNIDAD 8.

NULIDADES PROCESALES.
POR JORGE OCTAVIO RAMREZ RAMREZ.

UNIDAD 9.

ANLISIS COMPARATIVO Y CRTICO DE LA DENOMINADA INTERVENCIN
DE TERCEROS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
POR JUAN CARLOS GARZN MARTNEZ.

6

SEGUNDA PARTE
TEMAS ESPECIALES. TOMO II

UNIDAD 10.

OBJETO DE LA JURISDICCIN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

UNIDAD 11.

COMPETENCIA EN LA JURISDICCIN DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.

UNIDAD 12.

ETAPA ESCRITA EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

UNIDAD 13.

LA AUDIENCIA INICIAL.

UNIDAD 14.

OFERTA DE REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

7
UNIDAD 15.

PRINCIPALES MODIFICACIONES AL RGIMEN PROBATORIO EN EL CPACA.
POR JUAN CARLOS GARZN MARTNEZ.

UNIDAD 16.

CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS Y PROCESOS EJECUTIVOS.

UNIDAD 17.

EL PROCESO ELECTORAL.
POR OSCAR A. VALERO NISIMBLAT.

8
PRESENTACIN DEL TOMO II:

El lector y lectora encontrar en este tomo II el contenido correspondiente a la
segunda parte del mdulo El juicio por audiencias en la Jurisdiccin de lo
Contencioso Administrativo (Guas procesales de casos tpicos).

Para mayor comodidad y por razones prcticas de editorial se ha dividi en dos
partes el mdulo:

(i) Los temas transversales del CPACA. Tomo I
(ii) Los temas especiales del CPACA. Tomo II.

OBJETO DE LA JURISDICCIN DE
LO CONTENCIOSO
Unidad 10 ADMINISTRATIVA.

Por Jorge Octavio Ramrez Ramrez. Magistrado
del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Oe

Objetivos especficos de la unidad.

Revisar el estado actual de la normatividad, en especial del

C.P.A.C.A., en relacin con los asuntos que son del
conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa.
Establecer cules son los asuntos de conocimiento de la
Jurisdiccin Contencioso- Administrativa.
Estudiar algunos casos relacionados con el objeto de la
jurisdiccin.

Suministrar a los jueces (zas) los conceptos fundamentales
para resolver los problemas relacionados con el objeto de la
Jurisdiccin contencioso- administrativa.

10

CONCEPTOS CLAVES.

Introduccin

El rgano judicial (por disposicin Constitucional) tiene como objeto el administrar
justicia, aunque no de manera general, pues dentro de la Rama Judicial se da lo que
pudiera llamarse una separacin de funciones, que atiende al criterio de
especialidad para lograr cumplir a cabalidad con ese cometido Constitucional.

Esa divisin del trabajo, que explica la existencia de la Jurisdiccin Ordinaria o
Civil y las llamadas Jurisdicciones especializadas (la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa una de ellas), da lugar a una serie de situaciones atinentes al rgano
jurisdiccional que debe decidir la controversia, que en muchos de los casos inciden
en los tiempos y costos del proceso y en la realizacin del principio constitucional
de la pronta y cumplida justicia.

No puede ignorarse que la delimitacin del objeto de la Jurisdiccin es del resorte
del Legislador, de conformidad con las normas constitucionales, en especial el
debido proceso y el principio del Juez Natural, y que, adems su interpretacin y
aplicacin corresponde a los rganos jurisdiccionales, lo que permite comprender
los cambios normativos y jurisprudenciales que se presentan en esta materia,
inspirados la gran mayora de las veces en factores filosficos, polticos y
econmicos que inciden en la naturaleza, papel y fines de la Organizacin Estatal.

Al ser entonces la propia Carta Poltica la que establece un Juez (a) especializado
(a) para la Administracin, con el Consejo de Estado como su mximo rgano1, es
vlido afirmar que es el Juez Natural y que cualquier norma jurdica que pretenda
vaciar de contenido el mbito de control que est llamado a ejercer, se reputara
como inconstitucional.

El referido control jurisdiccional persigue asegurar la vigencia del principio de
legalidad de la actividad administrativa, de modo que los actos de la
administracin se adecen al ordenamiento jurdico y que, adems, se pueda exigir
a los diferentes rganos o sujetos de imputacin jurdica la consiguiente
responsabilidad patrimonial, no slo por la expedicin de dichos actos, sino en

1 Las competencias atribuidas al Consejo de Estado, como mximo rgano de la Jurisdiccin de lo Contencioso
Administrativo y cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administracin, fueron establecidas
por el Constituyente en los cnones 237 y 238 de la Constitucin Nacional, sin embargo, el desarrollo de stas
correspondi al legislador.
11
razn de los hechos, las operaciones administrativas y las operaciones
contractuales que realicen.

Hoy en da, en vigencia del C.P.A.C.A., ese control jurisdiccional por parte de lo
Contencioso-Administrativo, se basa y se reitera con fundamento en dos pautas,
que son indispensables para definir los problemas que se presenten en la materia:
una, razones de especialidad o especializacin y, otra, el reconocimiento de unas
reglas de derecho derogatorias del derecho comn u ordinario, a las cuales debe
sujetarse la Administracin, como autoridad estatal en ejercicio de potestades
pblicas.

Como se dijo, la concrecin o desarrollo de ese mandato constitucional
corresponde en primera instancia al Legislador, ya que es ste el que, atendiendo
las circunstancias polticas, sociales, econmicas, etc., distribuye la competencia
entre los diferentes rganos jurisdiccionales acatando los preceptos
constitucionales y, acudiendo adems a los diversos criterios que permiten calificar
como funcin administrativa2 una u otra actuacin de una entidad estatal, o
como tal o como funcin estatal, la que desarrolle un particular.

No puede pretenderse que en este escrito se aborde de manera integral el tema del
objeto de la Jurisdiccin. Por tal razn el estudio se circunscribir a aquellos
aspectos que son objeto de regulacin por la Ley 1437 o Cdigo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y confrontacin o cotejo con la
jurisprudencia existente.

Objeto de la Jurisdiccin Contencioso - Administrativa

En desarrollo del mandato constitucional el Legislador ha expedido una serie de
normas que buscan definir el objeto de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.

Las ltimas de ellas, son los artculos 103, 104 y 105 del C.P.A.C.A.

De acuerdo con esas disposiciones, el objeto de la jurisdiccin puede mirarse desde
dos puntos de vista. El primero como su propsito o finalidad, que no es otro que
la preservacin del ordenamiento jurdico y la efectividad de los derechos reconocidos en la
Constitucin Poltica y la Ley .

2Tales Criterios, orgnicos, materiales, formales, funcionales, son los que permite distinguir la actividad
administrativa de la otras actividades estatales o de la gestin de los particulares
12
El segundo, como el campo de accin o catalogo de asuntos que son del
conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa.

A partir de la Constitucin de 1991, la discusin que se presentaba entre la doctrina
y la jurisprudencia a fin de determinar el Juez del asunto, fue una constante.
Diferenciar la actividad administrativa propiamente dicha, de otro tipo de
actividades que no se reputaban tales (las de derecho privado, del resorte,
tradicionalmente del juez (a) ordinario), era objeto de muchas polmicas, pues en
esa discusin subyaca la diferenciacin entre las nociones de lo pblico y lo
privado, que dependen de una serie de consideraciones ideolgicas fundadas en lo
que se considera debe ser el papel del Estado, cuestin que en el caso colombiano
se acentuaba por la irrupcin de agentes particulares en sectores de la economa
que venan siendo atendidos de manera monoplica por el Estado o por la
adopcin de sistemas de gestin o de normas propias del trfico jurdico entre
particulares, producto del modelo econmico esbozado en la Constitucin y
desarrollado por el Legislador.

Tal situacin condujo a la Jurisprudencia a definir la jurisdiccin por el rgimen
jurdico aplicable a la entidad (de Derecho Privado- Juez (a) Ordinario; de Derecho
Pblico- Juez (a) Administrativo); por la existencia de clusulas exorbitantes, por
tratarse de un servicio pblico; con base en la clusula general de jurisdiccin
prevista en el artculo 16 del C.P.C., entre otros, convirtiendo la determinacin del
Juez (a) competente para conocer del asunto en una cuestin compleja,
problemtica e incierta en muchos casos, dado que la solucin adoptada no fue
siempre uniforme.

El Legislador busc poner fin a esa discusin con la Ley 1107, estableciendo como
factor relevante para determinar la competencia el denominado criterio orgnico o
subjetivo en el que lo determinante es la presencia de una entidad estatal, incluida
las entidades mixtas con capital pblico igual o superior al 50%, superando as el
criterio material del Decreto 01 de 1984, referida a las controversias y litigios
administrativos originados en la actividad de las entidades pblicas.

Sin embargo, el debate continu y de ello es reflejo la frmula transaccional
consagrada en el artculo 104 del C.P.A.C.A., que acogi ambos criterios: el
material y el orgnico o subjetivo para determinar los asuntos de conocimiento de
la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa, uniendo en una sola, las frmulas del
Decreto 01 de 1984 y de la Ley 1107, con el fin, de dar certeza a los ciudadanos
sobre el Juez que debe definir la controversia (si la contenciosa o la ordinaria), con
base en uno u otro o mediante la combinacin de ambos.
13

A esa conclusin se llega de la lectura de la citada norma pero en especial del
aparte que establece, que la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, conoce de las
controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones,
sujetos al derecho administrativo, en los que estn involucradas las entidades pblicas
o los particulares cuando ejerzan funcin administrativa, para reiterar, a continuacin
que tambin sern de su resorte los relativos a la responsabilidad extracontractual
o a contratos, de cualquier entidad pblica, sin importar el rgimen jurdico al que
este sometida, lo que no es mas que una expresin del criterio subjetivo u orgnico.

Naturalmente que el objeto de la jurisdiccin no se agota all, como se deduce de la
misma norma, al usar la expresin [l]a Jurisdiccin Contencioso Administrativo est
instituida para conocer, adems de lo dispuesto en la Constitucin Poltica y en leyes
especiales(entre otras, las Leyes 388, 393, 472 y 678 de 2001, referidas a la
expropiacin administrativa, acciones de cumplimiento, populares y la de
repeticin).

1.- EL CRITERIO MATERIAL

El criterio material, que puede reputarse como la regla general, define el campo de
accin de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, al indicar que son de su
conocimiento aquellos asuntos sujetos al derecho administrativo, propios de la
funcin administrativa, esto es, los que se rigen por principios y normas que son
ajenas o derogatorias del derecho privado o comn, como que es sa una de las
pautas que constituye, junto con la especialidad, la razn de ser de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa.

As las cosas, las discusiones acerca de lo que constituye funcin administrativa,
parcialmente superadas con el denominado criterio orgnico, pueden revivir,
habida cuenta de su trascendencia en lo que tiene que ver con servicios pblicos,
como la salud, la educacin, la seguridad social y los domiciliarios, objeto, todos
ellos de pronunciamientos de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura al momento
de definir los conflictos de competencia; sumado a ello que tambin son justiciables
por el Juez Administrativo, los particulares cuando ejerzan funcin
administrativa.

Algunos sostienen que el criterio material solo se consagr respecto de los
particulares que ejercen funcin administrativa, segn una variable de
interpretacin literal del artculo 104: conoce de las controversias y litigios originados
14
en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en
los que estn involucradas las entidades pblicas o los particulares cuando ejerzan
funcin administrativa

Pero tal tesis omite la expresin sujetos al derecho administrativo, que es
manifestacin precisamente de ese criterio material, e ignora los antecedentes de la
Ley, tanto en su fase preparatoria, por parte del Consejo de Estado, como en su
discusin en el Congreso de la Repblica.

En este ltimo, al discutir el proyecto de Ley, se dijo:

Con el fin de afianzar el criterio de la especializacin, el proyecto en el artculo 100
considera que para la definicin del objeto de la jurisdiccin, es necesario acudir a un
criterio material que hace que la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo
conozca de actos, hechos, operaciones y omisiones relacionados con el ejercicio de la
funcin administrativa.

Sin embargo, la dinmica de las actividades societarias hace que en ocasiones se tenga
que acudir al criterio orgnico para que el administrado tenga claridad frente a
aquellos temas en donde podran presentarse controversias sobre la jurisdiccin
competente, como sucede en caso de responsabilidad extracontractual y contractual,
cuyo conocimiento se asigna a la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo
siempre que una de las partes del litigio sea una entidad pblica.3

Desde luego que no es suficiente que se trate de una controversia o litigio en que se
encuentre involucrada una entidad pblica en ejercicio de funcin administrativa,
sino que se requiere, adems, que la materia sea de aquellas que se encuentran
sujetas al derecho administrativo, por lo que cobra vital importancia determinar o
establecer que asuntos lo estn, sin perder de vista, se repite, que una de las
caractersticas de tal concepto es la de contener reglas especiales y diferentes al
derecho comn, que disciplinan la actuacin de la administracin, como ocurre
cuando se trata del ejercicio de potestades o poderes pblicos, de la emisin de
actos administrativos propiamente dichos, es decir, el de formacin unilateral,
actos polticos o de gobierno (inciso 1 y numeral 5 del artculo 104); los que se
deriven directa o indirectamente de la relacin laboral estatutaria, propia del
empleado pblico (104.4.) ; y, tambin, en el caso de las clusulas exorbitantes
fijadas en los contratos de Empresas de Servicios Pblicos Domiciliarios Privadas,
que son por su naturaleza extraas al rgimen de contratacin entre particulares

3 Gaceta No. 1210 de 2009. Ponencia para primer debate en el Senado de la Repblica. Pgina 4.
15
(104.3.).

2.-CRITERIO ORGNICO

An cuando de manera prevalente se adopt un criterio material o funcional para
definir las controversias y litigios que seran de conocimiento de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa, lo cierto es que para algunos casos el Legislador
acudi a otros, tales como el orgnico o subjetivo, fundado en la naturaleza
jurdica del sujeto a controlar, abstraccin hecha del rgimen que le resulta
aplicable: si es una entidad pblica el asunto ser de competencia de la
jurisdiccin especializada.

La adopcin de dicho criterio por el Legislador, en controversias de
responsabilidad contractual y extracontractual (artculo 104.1 y 104.2) radica en
que no existe una razn vlida para que ese tipo de litigios sean dirimidos a la luz
de normas y criterios jurisprudenciales que restringan la aplicacin plena del
artculo 90 Constitucional.

Buscaba, pues, lograr unidad de Jurisdiccin, con miras a garantizar los derechos y
garantas de los administrados, como se concluye de justificaciones tales como
dado que la responsabilidad del estado est fundamentada en el artculo 90 de la C.P. su
aplicacin uniforme es relevante en la garanta de los derechos sustanciales de los asociados,
por ello esa responsabilidad incluida aquella derivada del acto mdico que se produce dentro
del marco de la seguridad social debe ser definida por la misma jurisdiccin, esto es, la
contencioso administrativa, la cual es la especializada en el tema.4

Eso explica que, para evitar confusin al aplicar el referido criterio, el pargrafo
104 del C.P.A.C.A., sealara: se entiende por entidad pblica todo rgano, organismo o
entidad estatal con independencia de su denominacin; las sociedades o empresas en las que
el Estado tenga una participacin igual o superior al 50% de su capital; y los entes con
aportes o participacin estatal igual o superior al 50%.

Dicha definicin, que es bastante amplia, comprende todos los rganos o entes que
hacen parte de la estructura del Estado, creados por la Constitucin, Leyes,
Ordenanzas, Acuerdos, descentralizados territorialmente o por servicios; directos

4 Gaceta No. 638 de 2010. Primer debate del proyecto de Cdigo en la Cmara. Pgina 5.
16
o indirectos, fruto de la sola voluntad de la Administracin o del concurso con
particulares u otros entes pblicos, llmense sociedades, empresas, fundaciones,
corporaciones, cooperativas, etc., siempre que la participacin pblica sea igual o
mayor que la particular, sin que importe, para efectos de la jurisdiccin, el rgimen
jurdico que le sea aplicable o la calificacin que de ella hagan otras leyes.

Contrario sensu, cuando la participacin sea inferior a dicho porcentaje, el control
de sus contratos y el juzgamiento de su responsabilidad corresponder a la Justicia
Ordinaria, salvo que por el criterio material pueda considerarse que ejerce una
funcin administrativa, como ocurre en el caso de contratos de cualquier E.S.P.D.
con inclusin de clusulas exorbitantes al derecho comn.

El criterio orgnico, entonces, se aplica a los casos [] relativos a la responsabilidad
extracontractual de cualquier entidad pblica, cualquiera que sea el rgimen aplicable [],
los relativos a los contratos, cualquiera que sea su rgimen, en los que sea parte una entidad
pblica o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado (artculos 104.1 y
104.2) y a los procesos ejecutivos originados en los contratos celebrados por esas
entidades (104.6.).

De las normas citadas, pueden extraerse las siguientes ideas:

2.1.- Cualquier controversia sobre responsabilidad extracontractual de una entidad
pblica, es de conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, sea
cual fuere el rgimen jurdico aplicable.

Caben all Universidades Pblicas, Empresas Sociales del Estado, Empresas
Industriales y Comerciales del Estado o asimiladas, etc.

Mencin especial merecen los eventos en los que se discuta la responsabilidad
mdica-hospitalaria de una entidad pblica, ya que a la la luz de la nueva
codificacin son de conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa,
sin necesidad de que se realice ninguna consideracin frente a la pertenencia o no
del ente al Sistema de Seguridad Social o a la calidad del vnculo que tena el
afectado con el mismo.

As se pone fin al debate entre la Jurisdiccin Laboral 5 y la Contencioso-
Administrativa6, respecto del juzgamiento de tales materias, regla que reitera el

5Sobre el particular ver, entre otros, los siguientes pronunciamientos proferidos por la Sala Laboral de la Corte
Suprema de justicia: sentencia del trece (13) de febrero de 2007, M.P.: Carlos Isaac Nader, exp.: 29519; sentencia
del veintisis (26) de abril de 2007, M.P.: Luis Javier Osorio Lpez, exp.: 30285
17
artculo 622 del C.G.P, al establecer que el Juez del Trabajo y de la Seguridad
Social, conoce de las controversias relativas a la prestacin de los servicios de la
Seguridad Social que se susciten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y
las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad mdica y los
relacionados con contratos7.

2.2.-En lo que toca con la responsabilidad contractual, son de conocimiento de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa las controversias derivadas de todos los
contratos en los que sea parte una entidad pblica, lo que incluye los contratos
celebrados por las empresas pblicas y mixtas de servicios pblicos.

2.3.-Tratndose de Empresas Prestadoras de Servicios Pblicos Domiciliarios, la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa ser la encargada de conocer:

a) De los litigios atinentes a sus contratos y su responsabilidad
extracontractual, si se trata de E.S.P.D. pblicas o mixtas, segn la
terminologa de la Ley 142.

Los litigios sobre estos mismos temas en los que sea parte una empresa privada de
servicios pblicos no son del resorte de esta jurisdiccin, sino de la ordinaria, en
tanto estos entes no se encuentran comprendidos dentro del concepto entidad
pblica.

b) De los contratos de las Empresas Privadas de Servicios Pblicos
Domiciliarios, donde se pacten o debieron pactarse clusulas
exorbitantes -art. 31 ley 142 de 1994, modificado por la ley 689 de 2001-.

Segn el texto legal, comprende no slo lo relativo a las controversias referidas al
ejercicio de los poderes exorbitantes, sino en relacin con todo el contrato.

c) Las controversias generadas por el ejercicio de potestades en relacin
con el uso del espacio pblico, la ocupacin temporal de inmuebles, la
constitucin de servidumbres y la enajenacin forzosa de bienes, que

6Al respecto pueden consultarse las sentencias que a continuacin se relacionan, proferidas por la Seccin
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: sentencias del diecinueve (19) de
septiembre de 2007, M.P.: Enrique Gil Botero, exp.: 15382 y 16010; sentencia del diecinueve (19) de octubre de
2007, M.P.: Enrique Gil Botero, exp.: 30871.
7La competencia del Juez del Trabajo para conocer de los asuntos relativos a la seguridad social deviene de lo
previsto en el ordinal 4 del artculo 2 de la Ley 712 de 2001

18
requieran adelantar las empresas de servicios pblicos domiciliarios
publicas, mixtas o privadas -art. 33 de la ley 142 de 1994-.

Esto, en aplicacin de la regla general prevista en el artculo 104 (esto es, al criterio
material), por tratarse de litigios sujetos al derecho administrativo, al implicar el
uso de poderes que no son propios de derecho comn u ordinario, lo que apareja
ejercicio de funcin administrativa, respecto del particular, y, con mayor razn
respecto de las entidades pblicas( ).

2.4.- Sin perjuicio del privilegio de cobro coactivo administrativo8, de los procesos
de ejecucin originados en los contratos celebrados por las entidades pblicas,
incluidas las E.S.P.D. pblicas o mixtas.

2.5.- El Legislador tambin asign a esta jurisdiccin las derivadas de los contratos
celebrados por los particulares que cumplan funciones propias del Estado, razn por la
que, a la luz del precepto, debe establecerse si el particular ejerce una funcin
pblica, nocin que es mucho ms amplia que la funcin administrativa
propiamente dicha. De no ser as, la competencia ser de la Jurisdiccin Ordinaria.

3.- DE LA NATURALEZA DEL VNCULO Y/O RELACIN JURDICA

El Legislador le asign a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa el
conocimiento de las controversias y litigios relativos a la relacin legal y reglamentaria
entre los servidores pblicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos cuando dicho
rgimen est administrado por una persona de derecho pblico (104.4 C.P.A.C.A.).

La primera de estas reglas no presenta ninguna variacin o modificacin respecto
de la situacin que se registraba en vigencia del Decreto 01 de 1984, ya que la
misma es una expresin propia de funcin administrativa, que, por lo mismo,
excluye, aquellos conflictos laborales de los trabajadores oficiales; aspecto este
ltimo que se previ expresamente en el artculo 105.4 del C.P.A.C.A.( )

El segundo de los supuestos de la norma s comporta un cambio sustancial. Los
nicos conflictos que conoca el Juez de lo Contencioso-Administrativo, en materia
pensional, eran aquellos referidos a los regmenes exceptuados de la Ley 100 de

La fijacin del criterio subjetivo, no excluye la aplicacin subsidiaria o residual del criterio material, si se trata,
de un particular en ejercicio de funcin administrativa
8 Cfr. Artculo 98 del C.P.A.C.A.
Algunos consideran que la jurisdiccin se ampli para todos los conflictos en que est involucrado un
empleado pblico. Vg, Fuero sindical del servidor, por ser relativo a la relacin reglamentaria.
19
1993 (art 279, Corporados; miembros de Fuerzas Militares y de Polica; afiliados al
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), as como los relativos al
rgimen de transicin previsto en tal codificacin, si se trataba de empleados
pblicos.

A raz de esta norma se conocern no slo de esos conflictos, sino de aquellos
otros relativos a la seguridad social de los empleados pblicos (salud, riesgos
profesionales y pensiones) siempre que el rgimen respectivo sea administrado por
una persona de derecho pblico.

La norma apareja una variacin grande a lo previsto en la Ley 712, ya que la
Jurisdiccin Laboral no ser la nica competente para conocer de los litigios
relativos a la seguridad social pues, a modo de ejemplo, se tiene que los litigios
derivados del rgimen de prima media con prestacin definida tratndose de
empleados pblicos seran del mbito de lo Contencioso Administrativo9.

Luego, la jurisdiccin competente dependera, en ltimas, de la eleccin efectuada
por el empleado pblico respecto del rgimen pensional o de la entidad
administradora del riesgo asegurado.

Algunos han criticado dicha norma bajo la idea de que desconoce el principio de
integridad de Jurisdiccin derivado de la unidad del rgimen de seguridad social
integral, previsto en la ley 100 de 1993, amn de que la relacin usuario-entidades
prestadoras no es de derecho administrativo.

Sin embargo, sus defensores sostienen que ello se inspira en un principio de
coherencia, en atencin a que la funcin desempeada por la entidad pblica,
administradora del rgimen correspondiente, s es ejercicio de funcin
administrativa, por lo que se justifica que sea el Juez especializado el que conozca
de tales asuntos.

Fue por ello que en los antecedentes legislativos se manifest sobre el particular lo
siguiente:

Por regla general los conflictos que surgen entre las entidades pblicas y los
empleados pblicos, los dirime la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo,

9 Tngase en cuenta que ese rgimen est administrado por una entidad pblica como lo es COLPENSIONES,
la que reemplaz en este punto al Instituto de los Seguros Sociales -encargado en principio de su
administracin, conforme lo dispuesto en el artculo 52 de la Ley 100 de 1993.-, conforme lo previsto en los
Decretos 2011, 2012 y 2013, todos de 2012.
20
pues la relacin legal y reglamentaria es, por excelencia, una expresin de derecho
administrativo (es la funcin pblica).

Cuando la seguridad social de los empleados est administrada por una entidad de
derecho pblico, el objeto de la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo
adquiere mayor relevancia, dado que no slo se trata de los derechos de un empleado
pblico, sino de la funcin administrativa que cumple la entidad pblica encargada
de administrar el sistema. Es, pues, una lnea de tcnica y coherencia jurdica que
la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo juzgue las controversias relativas a
la seguridad social de los empleados pblicos cuando estn afiliados a una entidad
pblica10
Empero, la discusin no termina. El C.G.P., posterior al C.P.A.C.A., modific el
numeral 4 del artculo 2 del Cdigo Procesal del Trabajo, asignndole al Juez
Laboral, el conocimiento de las controversias relativas a la prestacin de los servicios de
la Seguridad Social que se susciten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores
y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad mdica y
los relacionados con contratos11.

Tal modificacin, seguramente, revivir la discusin en lo que tiene que ver con los
riesgos profesionales, pensiones y salud, administrados por entidades pblicas, en
el caso de empleados vinculados por relacin legal o estatutaria, exceptuada la
responsabilidad mdica y los contratos celebrados por entidades pblicas para el
cumplimiento de tales actividades, como los de salud, rgimen subsidiado, etc.

4.- DE LA CALIDAD DEL ACTO

De conformidad con el ordinal 5 del artculo 104 del C.P.A.C.A., le corresponde a
la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa el conocimiento de los litigios y/o
controversias originados en actos polticos o de gobierno; regla que reitera el
control que de esos actos poda efectuarse desde el ao 1984.12

As las cosas, la presente regla no apareja consigo un cambio en lo dispuesto en la
legislacin anterior.

10 Gaceta No. 638 de 2010. Primer debate del proyecto de Cdigo en la Cmara. Pgina 5.
11 La competencia para conocer de los asuntos relativos a la seguridad social deviene de lo previsto en el
ordinal 4 del artculo 2 de la Ley 712 de 2001
12 La Corte Suprema de Justicia consider que los actos polticos o de gobierno eran una especie de actos
administrativos, susceptibles de control por vicios de forma y de fondo. Sentencia de constitucionalidad del
quince (15) de noviembre de 1984, M.P.: Ricardo Medina Moyano, proceso No: 1227.
21

5.- DE LOS PROCESOS DE EJECUCIN

La regla, en materia de procesos de ejecucin, es que ellos corresponden a la
Jurisdiccin Ordinaria (artculos 12 LEAJ y 16 del C.P.C.).

Por excepcin, se atribuyen a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, algunos
de ellos, lo que significa que solo puede tramitar aquellos que explcitamente se le
han asignado.

Tratndose de procesos ejecutivos, el Legislador asign a la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa aquellos derivados de las condenas impuestas y las
conciliaciones aprobadas por esta jurisdiccin, as como los provenientes de laudos
arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pblica; e igualmente los originados en los
contratos celebrados por esas entidades -104.6 del C.P.A.C.A.-.

5.1- De las condenas impuestas por la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.

Este supuesto no apareja ningn cambio sustancial en los procesos de ejecucin,
toda vez que el asunto ya era conocido por esta jurisdiccin, con ocasin de la
expedicin de la Ley 446 de 1998, en aplicacin del adagio el Juez de la accin debe
ser en todo caso el Juez de ejecucin. No obstante, de la norma se desprenden algunas
situaciones problemticas, debido a la existencia de posiciones contrarias.

La primera. Algunos consideran que el Juez de lo Contencioso-Administrativo slo
es competente para la ejecucin de aquellas condenas impuestas en contra de
entidades pblicas, proferidas por la misma jurisdiccin, no as de las que sean
condenatorias de personas particulares.

Tal aseveracin se fundamenta en el ordinal 1 del artculo 297 del C.P.A.C.A., que
al referirse al ttulo ejecutivo slo menciona las sentencias condenatorias en las que
se condene a una entidad pblica. Nada se dijo de los particulares que resulten
condenados por el juez especializado, por lo que su ejecucin debe adelantarse
ante el Juez Ordinario.

Otra. Con base en el mismo artculo 297, sostienen que como slo se habla de las
sentencias mediante las cuales se condene a la entidad pblica al pago de sumas de
dinero, otro tipo de sentencias, que impongan a la entidad pblica obligaciones
distintas al pago de sumas de dinero, son del resorte del Juez Ordinario.

22
Tales ideas, ignoran que la razn fundamental, por la cual se asign a la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa la ejecucin de sentencias, fue
precisamente la realizacin del principio el Juez de la accin debe ser en todo caso el
Juez de ejecucin.

Agrguese a ello que el artculo 104. 6, se refiere a las condenas impuestas por la
jurisdiccin, sin que distinga si el deudor, es entidad pblica o particular y mucho
menos el tipo de obligacin (dar, hacer, no hacer o pagar sumas de dinero).

Por lo dems, la regla que debe servir de pauta para asignar jurisdiccin debe ser el
artculo 104 citado y no el 297, que slo relaciona, a ttulo enunciativo, algunos
ttulos ejecutivos.

5.2.-De las conciliaciones aprobadas por la Jurisdiccin Especializada.

Aun cuando esta situacin no gozaba de regulacin expresa en vigencia de la
codificacin anterior, lo cierto es que por va jurisprudencial se haba considerado
que era del resorte de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.13

5.3.-Ejecucin de los laudos arbitrales en los que hubiere sido parte una entidad pblica.

El C.P.A.C.A., soluciona el problema que se presentaba en vigencia de la
legislacin anterior, puesto que bajo la misma se sostena que la ejecucin de estas
decisiones, que revisten el carcter de judiciales, deba adelantarse ante la
Jurisdiccin Ordinaria, en virtud de lo previsto en el pargrafo 2 del artculo 40
del Decreto-Ley 2279 de 1989. Posicin sostenida, adems, por el Consejo de
Estado en providencia del trece (13) de noviembre de 200314.

La norma slo se refiere a las entidades pblicas, lo que pondra en duda la
ejecucin de laudos en los que sean parte los particulares que cumplen funciones
propias del Estado.

No parece existir ninguna razn vlida que justifique el conocimiento de unos y no
de otros, ms si se considera que el Legislador asign a la jurisdiccin

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del siete (7) de febrero
de dos mil dos (2002), M.P.: Ricardo Hoyos Duque, Exp.: 20869. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, Sub-seccin C, providencia del siete (07) de marzo de 2011, M.P.: Enrique Gil
Botero, exp.: 39948.
14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, providencia del trece (13) de
noviembre de 2003, M.P.: Ricardo Hoyos Duque, exp.: 23757.

23
especializada el conocimiento de los recursos extraordinarios interpuestos en
contra de los laudos en los que participe bien una entidad pblica ora un particular
en ejercicio de funciones propias del Estado (art. 104.7 del C.PA.CA.).

En la discusin tercia la Ley 1563 del doce (12) de julio de 2012 por medio de la cual
se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones,
en tanto que asigna el conocimiento de la ejecucin de los laudos arbitrales
nacionales o internacionales proferidos dentro y fuera de Colombia 15 a la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, siempre que en ellos intervenga una
entidad pblica o un particular que desempee funciones administrativas, al tenor
de lo previsto en los artculos 4316 y, 168 ibdem.
Con base en esa norma debera entenderse excluida la ejecucin de los laudos en
los que sea parte un particular que desempee una funcin diferente a la
administrativa, as la misma sea de las que se denominan como propias del Estado.

Una solucin ms simple es la que brinda el C.G.P. artculo. 306 cuando dispone
[l]a jurisdiccin competente para conocer de la ejecucin del laudo arbitral es la misma que
conoce del recurso de anulacin de acuerdo con las normas generales de trmite y
competencia de cada jurisdiccin, lo que permite afirmar que la ejecucin de laudos
arbitrales donde sea parte un particular que cumpla funciones propias del Estado,
incluidas las administrativas, es de competencia de esta jurisdiccin.

5.4.- De la ejecucin de los contratos celebrados por entidades pblicas.

Bajo este precepto se integran al conocimiento de la Jurisdiccin de lo Contencioso
los ejecutivos de los contratos celebrados por las entidades pblicas, sin importar
el rgimen que deba aplicarse.

Advirtase que la norma no se refiri a la ejecucin de los contratos celebrados por
los particulares que ejercen funciones propias del Estado, lo que presenta cierta
incongruencia, toda vez que s le asign expresamente el conocimiento de los
relativos a contratos celebrados por ellos (art. 104.2 del C.P.A.C.A.).

15 Siempre que en este ltimo evento se trate del reconocimiento y ejecucin de lo previsto en el artculo 113 de
la Ley 1563.
16 El aparte pertinente de esta disposicin prev: De la ejecucin del laudo conocer la jurisdiccin ordinaria o la
contencioso administrativa, segn el caso. Si bien la norma no asigna expresamente el conocimiento de la

ejecucin a la jurisdiccin especializada, esa conclusin se deriva del tratamiento especial y diferente que se le
imprime a los laudos en los que participa una entidad pblica o un particular que desempee funcin
administrativa.
24
6.- DE LOS RECURSOS EXTRAORDINARIOS EN CONTRA DE LOS LAUDOS
ARBITRALES

Conforme lo previsto en el ordinal 7 del artculo 104 del C.P.A.C.A., le
corresponde a La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa conocer de los recursos
extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos
celebrados por entidades pblicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del
Estado.

Los recursos extraordinarios procedentes en contra de los laudos arbitrales en los
que sea parte una entidad pblica o un particular que desempee funciones
pblicas son los de anulacin y revisin, cuyo conocimiento corresponde al
Consejo de Estado, especficamente, a la Seccin Tercera de la Corporacin, de
conformidad con los artculos 149.7 del C.P.A.C.A. y 46 de la ley 1563 de 201217.

II-. DE LOS ASUNTOS EXCLUIDOS DEL CONOCIMIENTO DEL JUEZ
ADMNISTRATIVO

Orientado por la necesidad de determinar reglas claras y precisas para definir las
materias sometidas al conocimiento de la Jurisdiccin de lo Contencioso-
Administrativo, el artculo 105 del CPACA se ocup de determinar expresamente
los asuntos que por su naturaleza o por el rgimen que les resultaba aplicable NO
HARAN PARTE DEL OBJETO DE LA JURISDICCION.

El mbito clsico de control de la jurisdiccin contenciosa son los actos
administrativos, no el acto jurisdiccional, entendido ste, de conformidad con la
Ley Estatutaria de Administracin de Justicia como toda providencia dictada en
el curso de un proceso, por una autoridad investida de facultad jurisdiccional.18

En ese orden de ideas, por considerarse actividad jurisdiccional estn excluidas
del control contencioso-administrativo:

1.- Las decisiones proferidas en juicios de polica regulados especialmente por ley- artculo
105.3-.

17 Esta norma dispone en su tenor literal: Cuando se trate de recurso de anulacin y revisin de laudo arbitrales en los
que intervenga una entidad pblica o quien desempee funciones administrativas, ser competente la Seccin Tercera de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
18 Cfr. Art. 66 LEAJ.
25
Como regla general, la actividad policiva o policial de la administracin es
controlable por la Jurisdiccin Contenciosa-Administrativa, pues sta es ejercicio
de funcin administrativa. Sin embargo, una parte de aquella actividad escapa al
control de esta jurisdiccin especializada, de conformidad con el artculo 105. 3 del
C.P.A.C.A., que reproduce el inciso tercero del artculo 82 del C.C.A.

Tal disposicin encuentra respaldo en el artculo 116 de la Carta que autoriza,
excepcionalmente, la asignacin de funcin jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas y que, miradas las cosas desde un
punto de vista formal, califica la intervencin de la autoridad policiva como la
propia de un juez (a) en tanto []define provisionalmente una controversia o litigio,
en la cual las partes tienen generalmente y hacen valer unas pretensiones contrapuestas,
mientras la jurisdiccin ordinaria lo decide por sentencias que hagan trnsito a cosa
juzgada material []19.

El Consejo de Estado ha mantenido una posicin uniforme en el sentido de que en
materia de polica, la regla general es la naturaleza administrativa de las
decisiones. Solamente cuando las autoridades diriman una controversia entre dos
partes en conflicto, previo un trmite especialmente regulado por la ley, se estar
en presencia de una decisin proferida en juicio de polica, la cual se sustrae al
conocimiento de esta jurisdiccin20.

Naturalmente, que al ser el numeral tercero del artculo 105 una disposicin
excepcional su alcance debe ser restrictivo. Por eso, debe insistirse en que las
contravenciones o infracciones de polica, regulados en los cdigos o estatutos
vigentes no escapan al control contencioso administrativo, entre otras razones
porque no pueden calificarse como juicios, con las caractersticas descritas y,
porque adems sustraeran del control gran cantidad de actos dictados en ejercicio
del poder de polica, en contrava de los principios constitucionales y legales que
someten la actividad de la Administracin al control judicial.

En nuestro ordenamiento existen varios juicios civiles de polica regulados por ley,
que escapan al control de la Jurisdiccin de lo Contencioso-Administrativo. Como

19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del doce (12) de
septiembre de 1975, M.P.: Humberto Mora Osejo, exp.: 2258.
20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del cinco (05) de
diciembre de 2002, M.P.: Camilo Arciniegas Andrade, exp.: 5507. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del trece (13) de septiembre de 2001, M.P.: Mara Elena Giraldo
Gmez, exp.: 12915. Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena, auto del tres (03) de mayo de 1990, M.P.: Antonio Jos
de Isarri Restrepo, exp.: 5911 y, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera,
sentencia del cuatro (04) de mayo de 1995, M.P.: Ernesto Rafael Ariza, exp.: 3031.
26
tales se han calificado las querellas entre particulares tendientes a la recuperacin
del status, mediante el ejercicio de las acciones policivas reguladas en el Cdigo
Nacional de Polica y de las normas que lo complementan21; los procesos policivos
para amparar la posesin, la tenencia o una servidumbre22; conflictos jurdicos
entre particulares, relativos al ejercicio de las servidumbres mineras y a la
perturbacin y despojo en la exploracin y explotacin mineras, por lo cual las
decisiones que adopten dichas autoridades administrativas tienen por excepcin
naturaleza judicial y no administrativa23.

Contrario sensu, los actos de cierre de establecimientos por parte de las autoridades
de polica en cumplimiento de su funcin de velar porque se cumplan las normas
sobre usos del suelo, no comportan ejercicio de funcin jurisdiccional24; medidas
correctivas de demolicin de obras no son del tipo de providencias que ponen fin
a un juicio civil o penal de polica, equiparables a decisiones jurisdiccionales25;
constituye decisin administrativa la dictada en un juicio de polica que tiene por
objeto la recuperacin del espacio pblico y la de la recuperacin del statu quo de
la posesin de un predio de propiedad de la administracin en manos de
particulares26 y los procedimientos tendientes a la recuperacin de los bienes de
uso pblico27.

La premisa bsica entonces es que la actividad (funcin) de polica es por su
naturaleza administrativa, lo que equivale a decir que solo por excepcin se
pueden reputar como actividad jurisdiccional y que en caso de duda ella debe
resolverse a favor del control por parte del juez (a) administrativo.

21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del veinticinco (25) de
julio de 2002, M.P.: Olga Ins Navarrete Barrero, exp.: 7904.
22 Corte Constitucional. Sentencia del veintitrs (23) de abril de 1998. M.P.: Antonio Barrera Carbonell, exp.: T-
143204 (T-149-98).
23 Corte Constitucional. Sentencia del primero (1 ) de febrero de 2005, M.P.: Jaime Araujo Rentera, exp.:
D-5283 (C-063-05).
24 Consejo de Estado. Seccin Primera. Sentencia del cinco (05) de diciembre de 2002. M.P.: Camilo Arciniegas
Andrade, exp.; 5507

25 Corte Constitucional. Sentencia C-063 del 1 de febrero de 2005. Op. cit., citando dos sentencias de la Seccin
Primera del Consejo de Estado, con ponencia del consejero Humberto Mora Osejo, respectivamente: de 12 de
septiembre de 1975, actor Santiago Marroqun, expediente 2258, y de agosto 20 de 1976, actor Rafael Latorre y
otros, expediente 2248.
26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del cuatro (04) de abril
de 2001,M.P.:: Manuel Santiago Urueta Ayola, exp.: 6545. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Primera, sentencia del veinticinco (25) de julio de 2002, M.P.: Olga Ins Navarrete
Barrero, exp.: 7904. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin
tercera, sentencia del treinta (30) de octubre de 1997, M.P.: Daniel Surez Hernndez, exp.: ACU-042
27 Leyes 9 de 1989 y 388: Consejo de Estado, Sala Plena, auto del tres (03) de mayo de 1990, M.P.: Antonio Jos
de Isarri Restrepo, exp.: 5911

27
2- Los actos dictados por autoridades administrativas que ejercen funciones
jurisdiccionales.

La Constitucin en su artculo 116, permite que excepcionalmente la ley atribuya
funciones jurisdiccionales en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas, exceptundose la competencia para adelantar instruccin de
sumarios o juzgar delitos.

La atribucin de competencias jurisdiccionales a autoridades administrativas se
refleja fundamentalmente en algunas actuaciones de las Superintendencias de
Industria y Comercio, Financiera, Sociedades y de otras autoridades
administrativas, como la Direccin Nacional de Derechos de Autor, el Ministerio
de Justicia y del Derecho y el Instituto Nacional Agropecuario, que aparecen
relacionadas en el artculo 24 del C.G.P.
En esos casos, cuando se dan y, se den, los supuestos de atribucin de funciones
jurisdiccionales a autoridades administrativas, sus providencias escapan al control
contencioso administrativo, por constituir actuaciones estrictamente
jurisdiccionales, en virtud de lo dispuesto en el artculo 105. 2 del C.P.A.C.A. 28.
3-.- De los referentes a las Instituciones Financieras en el giro ordinario de sus negocios.

De acuerdo con el artculo 105.1 del C.P.A.C.A. no son del resorte de la
Jurisdiccin Administrativa los litigios relativos a la responsabilidad extra-
contractual y contractual de las entidades pblicas que tengan el carcter de
instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios
de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, siempre que
correspondan al giro ordinario de sus negocios. Tampoco lo sern los procesos
ejecutivos de los contratos celebrados por tales entes bajo la misma condicin.

Tres son los supuestos que deben reunirse para que se configure la exclusin. a)
Que se refiera a la responsabilidad patrimonial contractual y extracontractual; b)
La naturaleza de la entidad: financiera, aseguradora, intermediario de seguros o
valores vigilados por la Superintendencia Financiera c) que correspondan o deban
corresponder al giro ordinario de sus negocios.

Cfr. Consejo de Estado . Seccin Primera. Auto del 28 de noviembre de 2002. Radicado: 25000-23-24-000-2001-7916-01(7916). C.P.
28
r
Manuel U ueta Ayola Sobre el tema de las funciones jurisdiccionales por particulares, vanse entre otras las siguientes
providencias: Corte Constitucional. Sentencia C-384 del 5 de abril de 2000. M.P. Op. cit.. Sentencia C-592 de
1992;. Sentencia C-384 de 2000; Sentencia T-142 del 19 de febrero de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;. Sentencia C-672 de 1999;.
Sentencia C-415 del 28 de mayo de 2002. Op. cit.; . Sentencia C-1641 del 29 de noviembre de 2000. M.P.
Alejandro Martnez Caballero;. Sentencia C-649 de 2001;. Sentencia C-1143 de 2000; Consejo de Estado, Seccin
Primera. Auto del 28 de noviembre de 2002. Radicado: 25000-23-24-000-2001-7916-01(7916). Op. cit.
28
Lo dicho impone precisar que se entiende por giro ordinario de los negocios,
cuestin que corresponder a la Jurisprudencia, advirtiendo que la mayor o menor
amplitud del concepto determinar igualmente la jurisdiccin competente.

4- Los conflictos de carcter laboral surgidos entre las entidades pblicas y sus trabajadores
oficiales.

El artculo 105.4 del C.P.A.C.A., mantiene la tradicin jurdica, que viene de
tiempo atrs, que atribuye el conocimiento de los conflictos de los trabajadores
oficiales del Estado a la Justicia del Trabajo, por tener origen en una relacin
contractual.

5- Los actos dictados en los procesos disciplinarios, adelantados contra los funcionarios (as)
judiciales sin fuero y abogados en ejercicio de su profesin

El C.P.A.C.A. no los relaciona dentro de las materias excluidas del control de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, como s lo haca el artculo 82 del
derogado Decreto 01 de 198429.

Fue el Constituyente el que estableci la competencia jurisdiccional-disciplinaria
sobre los funcionarios (as) de la Rama Judicial carentes de fuero y sobre los
abogados en el ejercicio de su profesin (artculo 256-3 CP30), radicada en la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura31.

Se trata de decisiones jurisdiccionales que escapan al control contencioso-
administrativo, pues sus actos en materia disciplinaria son verdaderas sentencias.

6.- La actividad de conciliacin y de arbitraje

La actividad de conciliacin y arbitraje es ejercicio de funcin pblica
jurisdiccional -artculo 6, LEAJ-. Se excluyen entonces, de este control los laudos
arbitrales y las actas de conciliacin, emanadas, respectivamente de los tribunales
de arbitramento y de los centros de conciliacin.

29 El artculo 82 del C.C.A. prescriba que Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales
Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrn control
jurisdiccional
30 Sobre la organizacin y funciones de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ver artculo
111 y siguientes de la ley 270 de 1996.

31 Y en el orden territorial a los Consejos Seccionales de la Judicatura artculo 114 ley Estatutaria de
Administracin de Justicia-.
29
Cabe anotar que la responsabilidad patrimonial extracontractual, derivada de estas
actuaciones jurisdiccionales, s es del conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso
Administrativa.

Por lo dems, los artculos 104, 152.6 y, 154.6 del C.P.A.C.A., permiten llegar a tal
conclusin, pues los rbitros y conciliadores administran justicia, lo que permite
asimilarlos a agentes judiciales.

III.- DEFINICIN DE LA JURISDICCIN COMPETENTE

Determinar si la controversia que se somete a conocimiento del Juez (a)
Administrativo es de su resorte o no, es un factor que si se resuelve de manera
oportuna, puede evitar costos a las partes y adems generar ahorro en los tiempos
procesales.

En ese orden de ideas, si se considera que no se tienen atribuciones para conocer
del asunto, debe tenerse en cuenta que segn el artculo 168 del C.P.A.C.A., el juez
(a) mediante decisin motivada debe ordenar su remisin al competente. Para
todos los efectos legales, la fecha de presentacin de la demanda ser la inicial, esto
es, aquella puesta por el Juez (a) que ordena su remisin, elemento importante
para efectos de la caducidad de la accin.

Si se admite la demanda y el demandado considera que se presenta falta de
jurisdiccin, debe proponerlo como excepcin previa al momento de su
contestacin.

Otro remedio procesal se encuentra en los artculos 207 y 208 del C.P.A.C.A., que
remite, en lo que toca con las causales de nulidad, al C.P.C., hoy, y en un futuro
al C.G.P.

Todo, sin perjuicio del control oficioso de legalidad, artculo 208, que debe ejercer
el Juez en cada etapa del proceso, reiterado para la Audiencia Inicial (artculo
180.5), como uno de sus deberes, para solucionar las circunstancias constitutivas
de nulidad, como lo es la falta de jurisdiccin (numeral 1 del artculo 140 del
C.P.C.; 133.1 del C.G.P.).

La norma que regulaba el mal llamado conflicto de jurisdicciones (artculo 217 del
C.C.A.) no aparece en la nueva legislacin.

30
Sin embargo, nada obsta para que el mismo pueda provocarse, positiva o
negativamente, si se tiene en cuenta que se trata de una atribucin constitucional
de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura: dirimir los conflictos
de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones -artculo 256. 6,
constitucional-.

Ae. (AUTOEVALUACIN)

Este cuestionario de autoevaluacin ser muy til para medir sus conocimientos
sobre las sub-reglas desarrolladas por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Le
sugerimos que responda las preguntas antes de analizar los casos.

1. Por qu es importante definir la jurisdiccin competente para conocer una
controversia?
2. Qu implicaciones trajo la entrada en vigencia de la ley 1437 a la hora de definir
el objeto de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa?
3. Que criterios adopt el Legislador para determinar los asuntos sometidos al
conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa?
4. Puede calificarse el criterio material como regla general, en lo que toca con el
objeto de la jurisdiccin?
5. Qu criterio adopt el Legislador para adscribir a la jurisdiccin administrativa
las controversias de las E.S.P.D oficiales y mixtas en asuntos de responsabilidad
contractual y extracontractual?
6. Qu criterio adopt el Legislador para asignar el conocimiento de las
controversias de los particulares que cumplen funciones administrativas?
7. En que rgano jurisdiccional radica la competencia en materia laboral y de
seguridad social de los empleados (as) pblicos?
8. Qu se entiende por juicios de polica?
9. Los actos dictados en ejercicio de la funcin de polica, relativos a la
tranquilidad, la moralidad, la salubridad y el orden pblico son actos
administrativos susceptibles de control por el juez (a) administrativo?
10. Qu se entiende por actuaciones jurisdiccionales?
11. Los actos jurisdiccionales son controlables por la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa?
12. Cundo se detecta la falta de jurisdiccin, se debe anular todo lo actuado o
simplemente remitir el proceso a la jurisdiccin competente?

31
Ap (ACTIVIDADES PEDAGGICAS )

Guas procesales de casos tpicos:

T: Cierre de establecimiento.

C: Una universidad privada, demanda en ejercicio del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho a la Administracin Municipal, con el fin
de que se declare la nulidad del acto administrativo que orden el cierre definitivo
de su sede, por no ajustarse al POT.

Pj: Tiene jurisdiccin el Juez (a) administrativo para decidir sobre la controversia?

N: Anterior: Artculo 82 del C.C.A.
Actual: Artculos 104 y 105 del C.P.A.C.A.

Sj: Al respecto el Consejo de Estado ha dicho:

[] Los actos de cierre de establecimientos por parte de las autoridades de polica en
cumplimiento de su funcin de velar porque se cumplan las normas sobre usos del suelo, no
comportan ejercicio de funcin jurisdiccional. [] En materia de polica, la regla general es
su naturaleza administrativa. Solamente cuando las autoridades diriman una controversia
entre dos partes en conflicto, previo un trmite especialmente regulado por la ley, se estar
en presencia de una decisin proferida en juicio de polica, la cual se sustrae al conocimiento
de esta jurisdiccin. [] En el evento de restitucin de bienes de uso pblico, la autoridad
administrativa no acta como juez, entendiendo esta institucin en su sentido lato, es decir,
como aquella que dirime imparcialmente, controversias entre dos partes que persiguen
intereses opuestos. [] En los eventos que no se trate de un juicio policivo, la competencia
para conocer corresponde a la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, pues sta se
halla instituida entre otras cosas, para juzgar las controversias y litigios administrativos
originados en la actividad de las entidades pblicas. []32

32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del dos (02) de
diciembre de 2002, M.P.: Camilo Arciniegas Andrade, exp.: 5507.

32
Co: El acto mediante el cual la autoridad policiva realiza el cierre de un
establecimiento es susceptible de control por parte del juez (a) administrativo, ya
que no se trata de un juicio, puesto que no existen pretensiones contrapuestas.

///&&&///

T: Juicio policivo civil de amparo posesorio.

C: Una poseedora material se dirige a la Administracin Municipal, para que inicie
querella civil ordinaria de polica por perturbacin a la posesin, con el fin de que
le fuera amparada, disponiendo la cesacin de los actos perturbatorios.

Por no estar conforme con el procedimiento efectuado en el juicio policivo, la
seora demanda en ejercicio del medio de control de reparacin directa al
Municipio, para que le sean reconocidos los perjuicios econmicos causados. En la
demanda, se invoca el defectuoso funcionamiento de la Administracin de Justicia,
con ocasin del juicio sumario posesorio, puesto que en l no se logr la proteccin
de los derechos de posesin.

Pj: Puede el Juez (a) de lo Contencioso-Administrativo conocer de este medio de
control? Pueden impugnarse los actos que ponen fin a la actuacin policiva
descrita?

N: Anterior: Artculos 82 del C.C.A.
Actual: Artculos 104 y 105 del C.P.A.C.A.; Artculo 116 de la Constitucin
Nacional; Ley Estatutaria de Administracin de Justicia -270 de 1996-.

Sj: En palabras del Consejo de Estado:

[] Los juicios policivos tienen indudablemente, la naturaleza de judiciales. A esto se
debe que el CCA haya previsto que los actos expedidos en los juicios civiles de polica, entre
otros, no son objeto de control ante la justicia de lo Contencioso Administrativa. En
diversas oportunidades la Sala se ha pronunciado sobre el carcter judicial de los juicios
civiles de polica y especialmente sobre el amparo policivo posesorio; ha diferenciado entre la
funcin propiamente administrativa desarrollada en materia de polica y la funcin judicial
ejercida por tales autoridades. De lo anterior resulta importante resaltar, desde otro punto
de vista, que la mayora de las actuaciones de autoridades administrativas de polica s son
objeto de control de esta jurisdiccin, salvo como ya se explic cuando esas autoridades
actan en funcin judicial. En esos dos sentidos la Seccin Primera de esta Corporacin
resalt, en auto proferido el da 29 de marzo de 1996, que unos son los actos
33
administrativos de las autoridades de polica y otros son los actos judiciales de esas mismas
autoridades. Indic que los actos administrativos de las autoridades de polica son los
tendientes a la preservacin del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las
condiciones econmicas de convivencia social, los cuales por su naturaleza estn sujetos al
control judicial de la jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo. Respecto al segundo
tipo de actos, los judiciales de las autoridades de polica, seal que se diferencian
totalmente de los anteriores, por cuanto se expiden en funcin judicial y para dirimir un
conflicto. Igualmente, la Corte Constitucional ha coincidido con la posicin del Consejo de
Estado y en varios pronunciamientos, de juicios de tutela promovidos por va de hecho
judicial, ha calificado a los juicios civiles de polica, iniciados para proteccin del statu quo,
como manifestaciones del poder judicial del Estado, pueden consultarse al respecto las
siguientes sentencias: T-048/95; T-289/95, T-149/98; T-127/99 y T-629/99.[] 33

[] En repetidos pronunciamientos se ha delimitado el mbito de competencia en
relacin con las decisiones adoptadas en juicios civiles de polica. En efecto, partiendo de lo
sealado en el artculo 82 del C. C. A., se ha dicho que constituye decisin administrativa la
dictada en un juicio de polica que tiene por objeto la recuperacin del espacio pblico, la de
la recuperacin del status quo de la posesin de un predio de propiedad de la
administracin en manos de particulares, pues es del inters de la comunidad en general
este tipo de decisiones, que se requieren de la autoridad policiva, y que es la contencin
administrativa la jurisdiccin competente al efecto cuando la parte querellante sea una
entidad de derecho pblico, pues all no se vislumbra un mero conflicto entre particulares,
sino el inters de la administracin. De manera que, cuando se trata de querellas entre
particulares tendientes a la recuperacin del status, mediante el ejercicio de las acciones
policivas reguladas en el Cdigo Nacional de Polica y de las normas que lo complementan,
las decisiones que all se adopten no son revisables para la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo. []34
Co: Por tratarse de una actividad jurisdiccional de una autoridad administrativa,
es susceptible demandar la reparacin de daos causados por el defectuoso
funcionamiento de la Administracin de Justicia, de conformidad con la Ley, por
el medio de control de Reparacin Directa.

33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del trece (13) de
septiembre de 2001, M.P.: Mara Elena Giraldo Gmez, exp.: 12915.

34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del veinticinco (25) de
julio de 2002, M.P.: Olga Ins Navarrete, exp.: 7904. Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, providencia del ocho (08) de marzo de 2007, M.P.: Mauricio
Fajardo Gmez, exp.: 15883.

34
El acto que pone fin al procedimiento policivo regulado especialmente por ley, no
es susceptible de impugnacin por va de las acciones anulatorias, por encajar en
la excepcin prevista en el artculo 105.3 del C.P.A.C.A.

///&&&///

T: Restitucin de bien de uso pblico.

C: Se presenta demanda con el fin de obtener la nulidad de las resoluciones del
Alcalde Municipal, mediante las cuales se orden la restitucin de una va
calificada como de uso pblico.

Pj: Puede el Juez (a) Administrativo anular los actos de restitucin de bienes de
uso pblico?

Actual:: Artculos 104 y 105 del C.P.A.C.A.; Leyes 9 de 1989 y, 388 de 1997.

Sj: Expresa el Consejo de Estado:

[] Cuando se dictan actos para dirimir conflictos entre particulares, como acontece con
las medidas que se adoptan para proteger la posesin y tenencia de bienes, nos encontramos
con tpicas actuaciones de naturaleza jurisdiccional civil de polica, excluidas del control de
esta jurisdiccin por mandato del artculo 82 del CCA.. [] Las decisiones adoptadas en un
proceso de restitucin de un bien de uso pblico son eminentemente de carcter policivo
administrativo y no se asimilan a las sentencias proferidas en los juicios civiles de polica.
[]35

[] Es necesario distinguir los actos que ponen fin a actuaciones administrativas
correspondientes a procedimientos de polica, esto es, las que obedecen al ejercicio de las
facultades de control, vigilancia y sancin de las autoridades sobre las actividades de los
particulares, las cuales constituyen el ejercicio de una potestad administrativa, conocida
como polica administrativa, de aquellas decisiones sealadas en el inciso tercero del
artculo 82 del CCA., resultantes de juicios policivos, especialmente regulados por la ley y
en donde la autoridad policiva acta como juez frente a determinados conflictos jurdicos
causados por conductas de los particulares en su relaciones cotidianas o de vecindad, que la
doctrina y la jurisprudencia han tendido a tratar como actos jurisdiccionales. Mediante esas

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Ponente: Gabriel Eduardo
35
Mendoza Martelo. Sentencia del 17 de mayo de 2001. Radicacin nmero: 15001-23-31-000-2000-0687-01(6854).

35
decisiones, las autoridades de polica (inspecciones, alcaldes o gobernadores, segn el caso)
dirimen contiendas entre particulares sobre asuntos de incidencias jurdicas menores,
especialmente sealados y regulados por la ley. []36

[] Est consagrado en la legislacin y as lo ha admitido la doctrina y la jurisprudencia
de que cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesin, la tenencia o una
servidumbre, las autoridades de polica ejercen funcin jurisdiccional y las providencias que
dicten son actos jurisdiccionales, excluidos del control de la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo, y no actos administrativos. []37

[] La actividad de polica es la potestad de ejecucin material de las normas legales
dictadas en ejercicio del poder de polica y de los actos administrativos expedidos en
ejercicio de la funcin de polica, mediante el uso de la fuerza del Estado, por parte de los
miembros de la Polica Nacional, por ejemplo, al realizar un allanamiento, vigilar y
controlar el desarrollo de una manifestacin pblica o efectuar el cierre fsico de un
establecimiento abierto al pblico.[] La funcin de polica est sometida, como toda
funcin pblica, al principio de legalidad, y por su carcter administrativo es objeto de
control jurisdiccional, por parte de la jurisdiccin especial de lo contencioso administrativo.
[] No obstante, por excepcin las autoridades administrativas que ejercen dicha funcin
pueden ejercer funciones jurisdiccionales, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 116 de
la Constitucin, modificado por el Art. 1 del Acto Legislativo No. 03 de 2002, en virtud
del cual "excepcionalmente la ley podr atribuir funcin jurisdiccional en materias precisas
a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo, no les ser permitido adelantar
la instruccin de sumarios ni juzgar delitos". En concordancia con esta disposicin, el Art.
82 del CCA., modificado por el Art. 30 de la Ley 446 de 1998, que trata del objeto de la
jurisdiccin contencioso administrativa, establece que sta "no juzga las decisiones
proferidas en juicios de polica regulados especialmente por la ley". Esta disposicin tiene
como fundamento jurdico que en tal situacin aquellas autoridades dirimen conflictos
jurdicos entre particulares y, por tanto, ejercen materialmente una funcin jurisdiccional,
aunque con carcter provisional, mientras el juez ordinario adopta una decisin definitiva.
[]38

36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del cuatro (04) de abril
de 2001, M.P.: Manuel Urueta Ayola, exp.: 6545. En el mismo sentido, consultar, entre otras, Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera: i) providencia del veinticuatro (24) de enero de 2002,
M.P.: Olga Ins Navarrete Barrero, exp.: 7120; ii) auto del dieciocho (18) de agosto de 2011, M.P.: Mara
Elizabeth Garca Gonzlez, rdo.: 13001-23-31-000-2008-00426-01.

37 Corte Constitucional, sentencia del veintitrs (23) de abril de 1998, M.P.: Antonio Barrera Carbonell, exp.: T-
143204 (T-149-98).

38 Corte Constitucional, sentencia del primero (1) de febrero de 2005, M.P.: Jaime Araujo Rentera, exp.: D-5283
(C-063-05).
36

Co: Los actos que ordenen la restitucin de bienes de uso pblico son susceptibles
de impugnacin ante la Justicia Administrativa.

Como regla general, la actividad policiva de la administracin es controlable por la
jurisdiccin contenciosa administrativa, pues sta es ejercicio de funcin
administrativa.

En ese sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado que se ha venido citando,
conserva vigencia, a la luz de los artculos 104 y 105 del C.P.A.C.A.

///&&&///

T: Contravenciones de Trnsito.
C: Pedro Prez presenta demanda en contra del Instituto Municipal de Trnsito y

Transporte, a fin de que se declare la nulidad de las resoluciones, mediante las
cuales se le impuso una sancin en su calidad de conductor, por infraccin de las
disposiciones del Cdigo Nacional de Trnsito y en su lugar se declare sin efecto la
multa impuesta.

Pj: Tiene jurisdiccin el Juez (a) Administrativo para decidir sobre la
controversia?

Actual: Artculos 104 y 105 del C.P.A.C.A.

Sj: Expresa el Consejo de Estado:

[] En materia de polica, la regla general es su naturaleza administrativa. Solamente
cuando las autoridades diriman una controversia entre dos partes en conflicto, previo un
trmite especialmente regulado por la ley, se estar en presencia de una decisin proferida
en juicio de polica, la cual se sustrae al conocimiento de esta jurisdiccin. [] En los
eventos que no se trate de un juicio policivo, la competencia para conocer corresponde a la
Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, pues sta se halla instituida entre otras

37
cosas, para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de
las entidades pblicas. []39

Co: De acuerdo con la regla general expuesta, las sanciones impuestas por las
Autoridades de Trnsito en ejercicio de las funciones de Polica Administrativa,
como es el caso de las aplicables por incurrir en las infracciones o contravenciones
descritas en el Cdigo Nacional de Trnsito, son tpicas medidas administrativas y
las decisiones respectivas constituyen actos impugnables ante la Jurisdiccin.

No se trata de un juicio de polica regulado especialmente por ley, ya que no existen
pretensiones contrapuestas, ni la administracin acta como un tercero que
resuelve un conflicto de nter-partes.

La excepcin supone que las autoridades administrativas ejerzan funciones
jurisdiccionales o para-jurisdiccionales, como se infiere del artculo 116
constitucional y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del mismo
Consejo de Estado.

En este caso y en otros semejantes, la interpretacin debe ser restrictiva y en caso
de duda debe resolverse a favor de la regla general, que la califica, acudiendo a los
criterios orgnico, material y funcional, como administrativa.

///&&&///

T: Cobro Coactivo.

C: En virtud de un cobro coactivo de carcter administrativo, por deudas
relacionadas con el pago del impuesto de Industria y Comercio, una entidad
municipal expide una decisin ordenando seguir adelante con la ejecucin.

El deudor demanda, mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho, para que se anule dicha decisin y se declare que no est obligado al
pago.

Pj: El Juez (a) Contencioso-Administrativo tiene atribuciones para conocer este
asunto?

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del dos (02) de
39
diciembre de 2002, exp.: 5507.

Consejo de Estado. Sala de Lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Ponente: Camilo Arciniegas
Andrade, Sentencia del 2 de diciembre de 2002. Radicacin nmero: 25000-23-24-000-1998-0514-01(5507)
38

Actual: Artculos 101; 104 y 105 del C.PA.C.A.

Sj: Ha dicho el Consejo de Estado:

[] La jurisdiccin coactiva constituye una potestad especial de la administracin, que le
permite adelantar ante s el cobro de los crditos a su favor originados en multas,
contribuciones, alcances fiscales determinados por las contraloras, obligaciones
contractuales, garantas, sentencias de condena y las dems obligaciones que consten en un
ttulo ejecutivo, sin necesidad de recurrir al rgano jurisdiccional. Esa potestad obedece a la
necesidad de recaudar de manera expedita los recursos econmicos que legalmente le
corresponden y que son indispensables para el funcionamiento y la realizacin de los fines
de las entidades del Estado. Cabe preguntarse cul es la naturaleza jurdica de un
procedimiento de esta ndole. La tesis tanto de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado como de la Corte Constitucional es que se trata simplemente de un procedimiento
administrativo que "por naturaleza no entraa el ejercicio de la funcin jurisdiccional como
que en ella no se discuten derechos sino que se busca poder hacer efectivo el cobro de las
obligaciones tributarias o deudas fiscales surgidas de la potestad impositiva del Estado y se
pretende exigir su cumplimiento compulsivo cuando el sujeto pasivo de dicha obligacin lo
ha incumplido parcial o totalmente. [] 40

Co: Por tratarse de un procedimiento administrativo de cobro coactivo, el juez (a)
administrativo s tiene atribuciones para conocer este asunto.

Cabe anotar que conforme al artculo 101 del C.P.A.C.A., son demandables ante la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo, los actos administrativos que
deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la
ejecucin y los que liquiden el crdito.

///&&&///

T: Proceso disciplinario abogado.

40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del ocho (08) de
noviembre de 2002, M.P.: Ricardo Hoyos Duque, exp.: 13837. En el mismo sentido consultar Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: i) Seccin Tercera, providencia del tres (03) de noviembre de
2010, M.P.: Enrique Gil Botero, rdo.: 11001-03-15-000-2008-01250-00 (C), ii) Seccin Cuarta, providencia del
treinta y uno (31) de marzo de 2011, M.P.: Hugo Fernando Bastidas Barcenas, exp.: 18345.

39
C: Un abogado es sancionado por el Consejo Superior de la Judicatura y dentro de
los cuatro meses siguientes, presenta demanda ante la jurisdiccin de lo
contencioso administrativo buscando la nulidad del acto sancionatorio.

Pj: Puede el Juez (a) de lo Contencioso Administrativo conocer de sanciones
disciplinarias impuestas por el Consejo Superior de la Judicatura?

Actual: Artculos 254, 255 y, 256 de la Constitucin Nacional; 104 y 105 del
C.PA.C.A.

Sj: Manifiesta el Consejo de Estado:

[] Al respecto, sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C - 417 de octubre 4 de
1993, con ponencia del doctor Jos Gregorio Hernndez Galindo: La Constitucin de 1991
cre, pues, una jurisdiccin, cuya cabeza es la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, con el mismo nivel jerrquico de las dems (Ttulo VIII, captulo 7 de la Carta).
Sus actos en materia disciplinaria son verdaderas sentencias que no estn sujetas al
posterior estudio y pronunciamiento de otra jurisdiccin, como sera el caso de la
Contencioso Administrativa, si se admitiera la tesis sostenida por el Procurador en este
proceso, pues la Constitucin no lo prev as. Mal podra, entonces, negrseles tal categora
y atribuir a sus providencias el carcter de actos administrativos, pese a la estructura
institucional trazada por el Constituyente, lo que se reiter en la sentencia C - 037 de
febrero 5 de 1996 con ponencia del doctor Vladimiro Naranjo Mesa, al concluir que: Se
tiene, entonces, que las providencias que dicte la Sala Jurisdiccional Disciplinaria son en
realidad sentencias y, por tanto, cuentan con la misma fuerza y efectos jurdicos que
aquellas que profiera cualquier otra autoridad judicial. [] 41

Co: La Jurisdiccin Contencioso-administrativa no conoce de acciones respecto de
sanciones disciplinarias impuestas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Los actos expedidos por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, que sancionan a los funcionarios (as) de la rama judicial y a los
abogados en el ejercicio de su profesin, son actos excluidos del control
contencioso administrativo, por ser actos jurisdiccionales.

41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del cuatro (04) de
septiembre de 1997, M.P.: Ricardo Hoyos Duque, exp.: 10285.

40
No cambia lo dicho, el que no haya sido incluido en el artculo 105 del C.P.A.C.A.,
pues su definicin como jurisdiccionales, deviene de la Carta Poltica.

///&&&///

T: Actos jurisdiccionales superintendencias.

C: Se demandan en accin de nulidad y restablecimiento del derecho varias
resoluciones de la Superintendencia de Industria y Comercio que declaran a una
persona responsable por actividades de competencia desleal y le impone una
multa en su contra.

Pj: Puede conocer la jurisdiccin de lo contencioso administrativo de la legalidad
de los actos sancionatorios expedidos por la Superintendencia de Industria y
Comercio, por incurrir en competencia desleal?

N: Anterior: Artculo 82 del C.C.A.; 133 de la Ley 446 de 1998.
Actual: Artculo 105 del C.PA.C.A.; 24 del C.G.P.

Sj: Ha dicho el Consejo de Estado:

[] Cuando las conductas constitutivas de competencia desleal son denunciadas
mediante la accin respectiva ante la Superintendencia de Industria y Comercio, este
organismo no acta como de ordinario, es decir, como rgano de control, inspeccin y
vigilancia, sino que acta de conformidad con las especiales atribuciones sealadas en los
artculos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998 y, por ende, sus actuaciones, desde los puntos de
vista antes expuestos, pertenecen a la misma rbita de decisin de los jueces.; finalmente
concluy la Corporacin, En estas circunstancias, el recurso impetrado no tiene asidero,
luego se deber confirmar el auto apelado, dado que los actos jurisdiccionales escapan al
control de la jurisdiccin de lo contencioso administrativa.[]42

Co: La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, no conoce de la legalidad de actos
sancionatorios de la Superintendencia de Industria y Comercio por competencia
desleal, por tratarse de actos jurisdiccionales.

42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, auto del veintiocho (28) de
noviembre de 2002, M.P.: Manuel Santiago Urueta Ayola, exp.: 7916.

41
Por ello, su control se ejerce por va de los recursos contra las decisiones
adoptadas por las autoridades administrativas, no por medios de control, que
podramos calificar como externos, tales como la nulidad o nulidad y
restablecimiento del derecho.

Esa conclusin, que el control es interno por va de los recursos jurisdiccionales, se
extrae del artculo 24 del C.G.P.

///&&&///

T: Trabajador oficial, supresin del cargo.

C: Se demanda la terminacin de un contrato de trabajo de un trabajador oficial,
cuyo cargo se suprimi debido a una re-estructuracin administrativa.

Pj: Es competente la jurisdiccin de lo contencioso administrativo para conocer
sobre el asunto?

N: Actual: Artculo 105.4 del C.P.A.C.A.; ordinal 1 del artculo 2 del C.P.T.
Sj: Expresa el Consejo de Estado que:

En las anteriores condiciones, no comparte la Sala el criterio del apelante segn el cual, por
tratarse de actos administrativos, el conocimiento del proceso le corresponde a la jurisdiccin
contencioso administrativa, pues el C.C.A., ha sido claro en excluir del conocimiento de aqulla, los
asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carcter laboral, que provengan de un
contrato de trabajo. As lo disponen los artculos 132 y 134B del C.C.A.

Tampoco asiste razn al actor cuando afirma que en estricto sentido no hay un contrato de trabajo,
pues la jurisprudencia ha sido reiterativa en afirmar que el criterio para establecer cul es el tipo de
vinculacin laboral con la entidad demandada, no puede ser otro que el de la actividad
encomendada, pues la forma de nombramiento no cambia la calidad de empleado pblico a
trabajador oficial o viceversa.

As mismo, es claro que el actor no desconoca su carcter de trabajador oficial, pues as lo afirma
reiteradamente en la demanda.. []43

43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda, Sub-seccin A, providencia
del veintitrs (23) de agosto de 2007, exp.: 1172-07.

42
Co: El artculo 105.4 del CPACA excluye del control contencioso-administrativo los
conflictos de carcter laboral surgidos entre las entidades pblicas y sus
trabajadores oficiales.

Ellos, de acuerdo con el Cdigo Procesal del Trabajo, corresponden a los Jueces
Laborales, por tener origen en un contrato de trabajo.

///&&&///

T: Pensin de Vejez Empleado Pblico-.

C: Una empleada pblica presenta ante COLPENSIONES solicitud de pensin de
vejez invocando el cumplimiento de la edad y tiempo de servicio establecido en la
Ley 100 de 1993.

COLPENSIONES, por considerar que no cumple los requisitos, la niega, decisin
que es demandada en ejercicio del medio de control de nulidad y de
restablecimiento del derecho.

Pj: Es competente el juez (a) de lo contencioso administrativo para conocer las
controversias que se generen referentes al Sistema de Seguridad Social Integral?

N: Actual: Artculos 104.4 del C.P.A.C.A.; ordinal 4 del artculo 2 del Cdigo
de Procedimiento Laboral; 622 del C.G.P.

Sj: En vigencia del C.C.A, el Consejo Superior de la Judicatura, haba dicho:

[] Cuando la controversia a definir se relaciona con los derechos pensionales regulados
en la Ley 100 de 1993, la jurisdiccin ante la cual se tramitan esta clase de litigios es la
ordinaria laboral, La Ley 712 de 2001, que reform, entre otros, el artculo 2 del cdigo
procesal del trabajo, permite inferir claramente que la vocacin general de conocimiento de
estos conflictos corresponde al juez laboral, sin que para nada incida el carcter de empleado
otrabajador oficial que haya tenido el pensionado, ni la forma de vinculacin va contrato
de trabajo o acto administrativo, ni la ndole privada o pblica, nacional o territorial de la
entidad que haya reconocido la prestacin social en cuestin, o donde haya prestado sus
servicios, siempre que se trate de los regmenes generales pensionales previstos en la Ley
100 de 1993 y que no se encuentren entre las excepciones previstas en el artculo 279 de
esta legislacin.

43
No se debe desconocer que, tratndose del rgimen de excepcin consagrado en el artculo
279 de la Ley 100 de 1993, se preservarn las competencias establecidas en los Cdigos
Contencioso Administrativo y Procesal laboral, segn el caso, evento en el cual se debe
acudir a la naturaleza de la relacin jurdica y los actos jurdicos que se controviertan.
[]44.

[] Para efectos de definir la competencia en pensiones, debe efectuarse un estudio
mediante el cual se determine si el asunto:

a) Se relaciona con una de las excepciones previstas en el artculo 279 de la Ley 100 de
1993, caso en el cual, la competencia para definir el litigio, recae en la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa.

b) Si se refiere a la excepcin pretoriana creada por la Corte Constitucional (artculo 36 de
la Ley 100) necesariamente se analizar la naturaleza de la relacin jurdica y los actos
jurdicos que se controviertan, y siguiendo las indicaciones del Mximo Tribunal
Constitucional, se preservar la competencia establecida en los Cdigos Contencioso
Administrativa y Procesal Laboral.

c) Por fuera de estas excepciones, si se trata de una controversia suscitada entre afiliados,
beneficiarios o usuarios, empleadores y entidades administradoras o prestadoras del Sistema
de Seguridad Social Integral, cualquiera que sea la naturaleza de la relacin jurdica y de
los actos jurdicos que se controviertan, corresponder su conocimiento a la Jurisdiccin
Ordinaria, tal como lo dispone el numeral 4 del artculo 2 de la Ley 712 de 2001. []45

Co. El artculo 104.4, adscribe a la jurisdiccin contencioso-administrativa el
conocimiento de los conflictos atinentes a la Seguridad Social de los empleados
pblicos, cuando su rgimen est administrado por una persona de derecho
pblico.

Quiere decir lo anterior, que las sub-reglas jurisprudenciales fijadas para
establecer qu rgano jurisdiccional deba conocer de determinado asunto
pensional, desaparecieron porque el C.P.A.C.A., acude a un doble criterio: el

44 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, auto del veintids (22) de septiembre de 2004, M.P.:
Eduardo Campo Soto, rdo. No.: 20040148 02 152-19.

45 Consejo Superior de la Judicatura. Sala Disciplinaria, auto del tres (03) de marzo de 2004, M.P.: Fernando
Coral Villota, rdo. No.: 20040183 01-056-I-04

44
material, por tratarse de una relacin laboral estatutaria empleado pblico- y el
subjetivo, por ser una entidad pblica la administradora del riesgo.

Dicha modificacin normativa, supone, en principio, que los conflictos entre
empleados pblicos y entidades pblicas, Administradores de Salud, Pensiones y
Riesgos Profesionales, son de conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa.

Dicha norma (el artculo 104.4) ha sido criticada por la Justicia Laboral, pues en su
opinin desvertebra el sistema de Seguridad Social Integral, que cre la Ley 100 y
la Ley 712, lo que permitira explicar la reaccin que se plasm en el artculo 662
del C.G.P., norma posterior al C.P.A.C.A., que dispuso que competera a la Justicia
del Trabajo, el conocimiento de las controversias relativas a la prestacin de los
servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios,
los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad
mdica y los relacionados con contratos .

Con base en el artculo 622, se ha considerado que el conocimiento de los asuntos
relacionados con pensiones o riesgos profesionales, regulados por la Ley 100, sin
consideracin a la naturaleza de la relacin laboral- empleado pblico o no-,
volvieron a los Jueces Laborales, lo que revivira las sub-reglas jurisprudenciales
expuestas.

Seguramente que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
resolver el asunto por va jurisprudencial.

///&&&///

T: Fuero sindical.

C: Una entidad Municipal presenta demanda ante el Juzgado Administrativo, a fin
de que se le conceda permiso para despedir a un empleado pblico que goza de
fuero sindical.

Pj: Conoce la Justicia Administrativa de controversias relacionadas con el fuero
sindical?

N: Actual: Artculo 104.4 del C.P.A.C.A.; Ley 762, artculo 1.

45

Sj: Al respecto ha dicho el Consejo de Estado:

[] Cuando se est juzgando el fuero de las directivas sindicales, la jurisdiccin
competente es la ordinaria. Pero cuando la contienda verse sobre la legalidad o no de la
conformacin e inscripcin de la Junta Directiva del Sindicato, se est frente a un acto de la
administracin, y no frente al desconocimiento de la prerrogativa de un fuero sindical, por
lo que es la jurisdiccin contenciosa administrativa la competente para conocer el asunto.
[]46

[] Existe una competencia conferida de manera especial a la jurisdiccin ordinaria
laboral para conocer de "asuntos sobre fuero sindical". [] A partir de la sentencia C-593
de 1993, cualquier discusin acerca del fuero sindical de empleados pblicos, por regla
especial de competencia, es de conocimiento de la justicia ordinaria.[]Hasta antes de la
declaratoria de inexequibilidad del artculo 409 del Cdigo Sustantivo del Trabajo resultaba
intil acudir a la Jurisdiccin Contenciosa, con fundamento en que el conflicto se derivaba
de una relacin legal y reglamentaria, para solicitar proteccin de fuero sindical de un
empleado pblico pues, por expreso mandato del legislador, esta clase de servidores carecan
de l.[] Cuando uno de los argumentos del demandante sea la vulneracin del fuero
sindical, ello no implica que la jurisdiccin contenciosa administrativa pierda la
competencia para conocer de la legalidad de los actos administrativos, acusados por los
dems motivos inicialmente indicados. El asunto dejado en manos de la jurisdiccin
ordinaria laboral, no implica que ella est facultada para determinar si los actos
administrativos estn viciados por violacin de la ley, falsa motivacin o desviacin de
poder, ello es competencia exclusiva de la jurisdiccin contencioso administrativa. La las
prerrogativas del fuero sindical. []47

Co: El artculo 104.4, le asigna a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, los
conflictos relativos a la relacin legal y reglamentaria de los servidores pblicos y el
Estado.

Con fundamento en que se trata de una relacin laboral de empleado pblico, esto
es una relacin legal y reglamentaria, podra sostenerse que su conocimiento
corresponde a la Jurisdiccin Contencioso Administrativa.

46 Consejo de Estado. Seccin Segunda. Subseccin A. Ponente: Dolly Pedraza de Arenas. Sentencia de mayo 7
de 1998. Radicacin nmero 15627.
47 Consejo de Estado, Seccin Segunda, Sub-seccin A, sentencia del catorce (14) de marzo de 2002, M.P.:
Alberto Arango Mantilla, exp.: 2123-00

46

Sin embargo, los que sostienen que sigue en cabeza de la jurisdiccin laboral,
exponen que el C.P.A.C.A., no modific explcitamente la regla referente a los
conflictos originados en el fuero sindical, lo que quiere decir que ellos son de la
Justicia Laboral, conforme al Cdigo de Procedimiento Laboral.

La jurisprudencia, antes de la expedicin del C.P.A.C.A., sostena la tesis antes
transcrita.

///&&&///

T: Rgimen jurdico aplicable a las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado.

C: Se demanda la decisin mediante la cual una Empresa Industrial y Comercial
del Estado decide reajustar los precios de sus productos.

Pj: Puede demandarse la decisin de reajuste de precios ante la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa?

N: Actual: Artculo 104 del C.P.A.C.A.; 93 de la Ley 489 de 1998.


[] Por autoridad administrativa ha de entenderse aquella encargada de desarrollar la
funcin administrativa, actividad estatal realizada por la administracin para dar
cumplimiento a los cometidos estatales, mediante pronunciamientos jurdicos, ora
concretos o subjetivos, para crear, modificar o extinguir las situaciones jurdicas personales
o subjetivas.

Las empresas industriales y comerciales del Estado, si bien se encuentran enmarcadas
dentro de la estructura de la rama ejecutiva del poder pblico -artculo 115 Constitucin
Poltica- no son autoridades administrativas, en razn de la actividad que desarrollan , que
no es funcin administrativa, y por el sometimiento de sus actos y de sus hechos a las reglas
del derecho privado y a la justicia ordinaria, salvo respecto de aquellos actos que realicen
para el cumplimiento de funciones administrativas que les haya confiado la ley, en tanto
son actos administrativos -artculo 31 decreto 3130 de 1968-.

La circunstancia de que las empresas industriales y comerciales del Estado sean empresas
pblicas o "entidades estatales" para efectos de la contratacin -artculo 2 literal a, ley 80
47
de 1993-, no les transmite el carcter de autoridades administrativas; como tampoco la
circunstancia de que sus titulares o directivos sean empleados pblicos , pues la
competencia, entendida como poder para conocer y decidir sobre determinados asuntos o
como medida de las atribuciones que corresponden en el ejercicio de la funcin
administrativa, es un atributo de un rgano administrativo y no de su titular. []48

[] Respecto del rgimen de los actos y contratos de las empresas industriales y
comerciales, el artculo 93 de la Ley 489 de 1998 consagra:Artculo 93. Rgimen de los
actos y contratos. Los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado
para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestin econmica se
sujetaran a las disposiciones del Derecho Privado. Los contratos que celebren para el
cumplimiento de su objeto se sujetarn a las disposiciones del Estatuto General de
Contratacin de las entidades estatales, Pero tal rgimen, no excluye que las Empresas
Industriales y Comerciales profieran actos de naturaleza administrativa.

Las empresas industriales o comerciales del Estado, si bien se encuentran enmarcadas
dentro de la estructura de la rama ejecutiva del poder pblico -artculo 115 Constitucin
Poltica-, no son autoridades administrativas, en razn de la actividad que desarrollan, que
no es funcin administrativa, y por el sometimiento de sus actos y de sus hechos a las reglas
del derecho privado y a la jurisdiccin ordinaria, salvo respecto de aquellos actos que
realicen para el cumplimiento de funciones administrativas que les haya confiado la ley, en
tanto son actos administrativos -artculo 31 decreto 3130 de 1968-. Por antonomasia, las
empresas industriales y comerciales del Estado desarrollan actividades de naturaleza
industrial o comercial, conforme a las reglas del derecho privado -artculo 6 decreto 1050
de 1968-, salvo las excepciones legales, y ello responde a la concepcin reguladora de la
economa por el Estado, que ha determinado que ste asuma actividades directas de gestin
econmica, en concurrencia o con la colaboracin de la iniciativa de los particulares. []49

Co: El C.P.A.C.A. consagra, para el caso de la responsabilidad contractual y
extracontractual de cualquier entidad pblica, en los trminos del artculo 104, un
criterio subjetivo u orgnico.

48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, providencia del veintisis (26)
de febrero de 1998, M.P.: Juan Alberto Polo Figueroa, rdo. No.: ACU-171.

49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del veinte (20) de
mayo de 2004, M.P.: Olga Ins Navarrete Barrero, exp.: 6997. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sub-seccin B, providencia del veintiocho (28) de
septiembre de 2011, M.P.: Ruth Stella Correa Palacio, exp.: 15476.

48
Sin embargo, en relacin con otras actividades de las entidades pblicas, debe
tenerse en cuenta que el criterio aplicable es de tipo material, esto es, que se trate
de asuntos sujetos al derecho Administrativo, en ejercicio de funcin
administrativa.

Luego, si no se trata de cuestiones que se rijan por el derecho administrativo, como
pueden ser las propias del ejercicio de la actividad industrial y comercial, en
rgimen de competencia, no seran objeto de la jurisdiccin contencioso
administrativa.

///&&&///

T: Entidades Financieras Estatales. Giro Ordinario de los Negocios

C: Actuando por intermedio de apoderado judicial, el Banco Agrario de Colombia

S.A. demanda en proceso ejecutivo contractual a un particular, para hacer efectivo
el pago de las obligaciones contenidas en los pagars en blanco suscritos por el
deudor, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones dinerarias contradas
en virtud de contrato mutuo.

La demanda se presenta ante los Juzgados Administrativos.

Pj: Existe o no Jurisdiccin, para conocer del asunto?

N: C.P.A.C.A.: Artculo 105

Sj: De conformidad con lo establecido en el artculo 32, pargrafo primero, de la Ley 80 de
1993, reglamentado por el Decreto 679 de 1994, artculo 21, los contratos que celebren los
establecimientos de crdito, las compaas de seguros y las dems entidades financieras del
orden estatal, que correspondan al giro ordinario de las actividades propias de su objeto
social que estn autorizadas o reguladas por el estatuto orgnico del sistema financiero, se
regirn por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades, no
estando sujetas, por lo tanto, a las regulaciones contenidas en el Estatuto General de
Contratacin de la Administracin Pblica. Sin embargo, el rgimen de excepcin as
establecido no est excluyendo la atribucin a la jurisdiccin contencioso administrativa
para conocer de las controversias contractuales que se deriven de los contratos celebrados en
desarrollo de dichas actividades cuando el contratante sea tambin una entidad estatal de
aquellas que estn sujetas a dicho estatuto, caso en el cual la atribucin de competencia
prevista en el artculo 75 de la Ley 80 de 1993 se mantiene, en razn de la naturaleza que
49
adquiere el respectivo contrato. En otros trminos, si el contrato al cual se refiere la figura
exceptiva del pargrafo del artculo 32, lo celebra un establecimiento de crdito, compaa
de seguros u otra entidad financiera, siendo ella de carcter estatal, con un particular, la
regulacin y la jurisdiccin escaparn a lo previsto en la Ley 80 de 1993. Pero si el contrato
es celebrado, no con un particular, sino con otra entidad estatal, como ocurre en este caso en
que el contratista es el municipio de Buenaventura, es claro que los preceptos de dicha Ley,
al menos en cuanto a la jurisdiccin se refiere, no se ponen en duda.50

GIRO ORDINARIO DE LOS NEGOCIOS:

1.- Para la Sala no hay duda de que una entidad de esta naturaleza puede hacer, no slo lo
que dice la ley en forma expresa, sino tambin lo que se deriva del objeto o funcin
principal, a pesar de que no se encuentre expresamente definido en la ley. Esta aserto no se
opone al hecho de que las entidades financieras gocen de un rgimen especial, distinto del
previsto por el Cdigo de Comercio para las sociedades comerciales comunes, circunstancia
por la cual la interpretacin sobre su capacidad es ms restringida que las de las mentadas
sociedades, de modo que el simple acuerdo entre los socios no puede extender o ampliar el
objeto de la entidad; cosa que s puede ocurrir en materia comercial. La razn es simple. Las
entidades financieras estn fuertemente reguladas en el EOSF, norma que define qu puede
hacer una entidad de esta naturaleza, lo que implica un lmite a la libertad societaria en este
campo. Lo anterior no significa que las entidades financieras slo puedan realizar las
actividades estricta y precisamente relacionadas en el EOSF, pues, es claro que tambin
deben poder hacer todo aquello que est directamente relacionado con la funcin principal, a
fin de que puedan desarrollarla plenamente. En este caso, las actividades conexas con la
principal deben guardar una estrecha relacin de medio a fin, es decir, que lo que se realiza
debe ser necesario para desarrollar la actividad principal. Segn el artculo 99 del Cdigo
de Comercio, el giro ordinario de las actividades de una sociedad comercial no slo
comprende aquello que define en forma concreta su objeto social, sino todos los actos
directamente relacionados con el mismo, lo que denota que entre stos y aqullas debe
existir una relacin de necesidad que los hace parte del objeto de la sociedad. Siendo as las
cosas, resulta que el concepto giro ordinario de las actividades -tal como lo
refiere el art. 21 demandado- o tambin giro ordinario de los negocios -como lo
denominan otras normas-, hace relacin tanto a las actividades o negocios
realizados en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales,
expresamente definidas por la ley, como tambin a todo aquello que es conexo con
ellas y que se realiza para desarrollar la funcin principal, establecindose entre

50 Consejo de Estado ;Sala de lo Contencioso Administrativo; Seccin Tercera; Consejero ponente: Alier
Eduardo Hernndez Enrquez; auto del siete (7) de marzo de dos mil dos (2002);Radicacin nmero: 76001-23-
26-000-2000-1611-01(19057);Actor: Banco Agrario de Colombia S.A.; Demandado: Municipio de Buenaventura

50
estos dos una relacin de medio a fin, estrecha y complementaria. Pese a que se ha
precisado bastante lo que debe entenderse por lo que en la norma demandada -y a su vez la
que sta reglamenta- se denomina giro ordinario de las actividades, no puede
desconocerse que se trata de un concepto especialmente problemtico, sobre todo porque su
contenido no es absolutamente preciso y concreto, sino que corresponde a un tpico concepto
jurdico indeterminado.51

2.- La expresin giro ordinario de las actividades propias del objeto social,
comprende el concepto de actividades principales previstas en el objeto social para el cual
se constituy la sociedad, pero no se agota en ese punto. De hecho, el giro ordinario de las
actividades propias del objeto social debe incluir otros actos o negocios jurdicos cuya
relacin de con aquellas permitan concretar o materializar las actividades intrnsecas de la
naturaleza de la empresa social.

As, estima la Sala, que el giro ordinario de las actividades propias de los establecimientos de
crdito, las compaas de seguros y las dems entidades financieras de carcter estatal, est
intrnsecamente relacionado con la naturaleza de las actividades econmicas que stas estn
llamadas a desarrollar de manera habitual y profesional en este sector determinado de la
economa. De este modo, corresponden al giro ordinario de sus negocios todos los actos y
contratos relativos a la actividad principal, consignados en el acto de constitucin y aquellos
sin los cules la actividad econmica no se podra concretar, todos los cuales, dada la
naturaleza reglada del mismo, estn definidos en el Estatuto Orgnico del Sector
Financiero 52.

Co: El artculo 105 excluye del control del contencioso-administrativo, las
controversias extracontractuales, contractuales y los procesos ejecutivos de las
entidades financieras estatales, aseguradoras, intermediarios de seguros o
intermediarios de valores, siempre que correspondan al giro ordinario de los
negocios.

51 Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo;Seccin Tercera; Consejero Ponente: Alier Eduardo
Hernndez Enrquez; providencia del seis (6) de julio de dos mil cinco (2005);Radicacin nmero: 11001-03-
26-000-1995-01575-01(11575);Actor: Francisco Ignacio Herrera Gutierrez;Demandado: Gobierno Nacional

52 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del veintinueve (29) de mayo de 2003, M.P.:
Susana Montes de Echeverri, exp.: 1488. Cfr. Concepto 1488 de la Sala de Consulta y Servicio Civil; Exp.7456
del 14 de junio de 1996-. Al respecto consultar tambin Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del seis (06) de julio de 2005, M.P.: Alier Eduardo Hernndez
Enrquez, exp.: 11575.
51
Son entidades financieras estatales todas aquellas reguladas por el Estatuto
Orgnico del Sistema Financiero y que sean objeto de vigilancia por parte de la
Superintendencia Financiera.

En la jurisprudencia citada, se distingue entre el contrato celebrado entre la
entidad financiera estatal y una entidad estatal y el celebrado con un particular,
para efectos de la Jurisdiccin.

El artculo 105 no distingue, pero ello no excluye que la discusin en ese punto
contine, toda vez que la jurisprudencia deber definir si reitera la tesis expuesta,
haciendo primar la calidad de una de las partes (la entidad estatal), o la
naturaleza del asunto ( contrato celebrado por la entidad financiera estatal dentro
del giro ordinario de los negocios).

Otro aspecto que debe ser definido es que comprende el giro ordinario de los
negocios, problemtico en la medida en que la amplitud o restriccin del concepto,
incidir en el objeto de la jurisdiccin.

Para citar un ejemplo, algunos sostienen que un contrato para la construccin de la
sede de una entidad financiera estatal, no est comprendido dentro del giro
ordinario de sus negocios, lo que impone aplicar la regla general de que su
conocimiento corresponde a la jurisdiccin contenciosa, pues no se trata de
contratos que se celebran da a da y una pregunta semejante se hacen en relacin
con la responsabilidad extracontractual que no puede hacer parte del giro
ordinario de los negocios.53.

La Sala de Consulta y Servicio Civil, tambin ha conceptuado sobre el asunto, pero
parece circunscribir el concepto giro ordinario de los negocios a los contratos y
actividades propias del Estatuto Orgnico del Sistema Financiero.

En ese sentido, la pauta jurisprudencial expuesta por la Seccin Tercera, que es
ms amplia, en nuestra opinin, conserva vigencia en la medida que puede servir
para definir si se trata de una actividad principal o conexa o necesaria para
desarrollar su objeto social.

///&&&///

Cfr. Cardenas Meja Juan Pablo; EL OBJETO DE LA JURISDICCIN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA;
53
Seminario Internacional, Ley 1437- Memorias- Contraloria General de la Repblica Consejo de Estado
Bogota- 2011- pag 273 y ss.
52
T: Rgimen contractual de las Empresas de Servicios Pblicos Domiciliarios

C: Se demanda la nulidad absoluta de un contrato de Obra pblica celebrado entre
un contratista y una Empresa de Servicios Pblicos Domiciliarios privada, en el
cual se pactaron las clusulas exorbitantes contempladas en el ordinal 2 del
artculo 14 de la Ley 80 de 1993.

Pj: Cul jurisdiccin es la competente para conocer de la controversia?

N: Artculos 31 y 32 de la Ley 142 de 1994
C.P.A.C.A.: Artculo 104.3

Sj: Al respecto se ha pronunciado el Consejo de Estado:

[] Los actos y los contratos de las empresas de servicios domiciliarios son privados y
estn sometidos, por regla general, al derecho privado y sus conflictos dirimibles ante la
jurisdiccin ordinaria, no obstante esto, las empresas privadas pueden dictar ciertos actos
administrativos, susceptibles de recursos y de acciones contencioso administrativo, entre los
que puede citarse los de negativa a celebrar el contrato de servicios pblicos, los que
ordenan su suspensin o terminacin o deciden el corte del servicio y su facturacin -
artculo 154 inciso 1-, as mismo, esas empresas pueden celebrar contratos sometidos por
regla general al derecho privado y a la jurisdiccin ordinaria; y otros, como los de
prestacin de servicios regulados en los artculos 128 y siguientes; y los dems contratos
que contengan clusulas exorbitantes por imposicin o autorizacin de las Comisiones de
Regulacin, en los cuales el derecho pblico ser predominante y cuyas controversias sern
de la jurisdiccin administrativa -artculo 31 inciso segundo-, porque quien presta esos
servicios se convierte en copartcipe, por colaboracin, de la gestin estatal; o, en otras
palabras, cumple actividades o funciones administrativas. El ejercicio de las facultades
previstas en los artculos 33, 56, 57, 116, 117 y 118 de la ley 142, darn lugar a la
expedicin de actos controlables por la jurisdiccin administrativa, y los contratos
especiales enunciados en el artculo 39.1 que estar sometido al derecho pblico y a la
jurisdiccin administrativa []54.

La Corte Constitucional ha dicho:

Consejo de Estado. Sala Plena. Auto de septiembre 23 de 1997. Expediente: S -701-contractual. C. P. Carlos
54
Betancur Jaramillo.
53
[] En la ley 142 de 1992 las relaciones jurdicas entre los usuarios y las empresas
prestatarias de los servicios pblicos domiciliarios, tienen fundamentalmente una base
contractual. El contrato, "uniforme, consensual en virtud del cual una empresa de servicios
pblicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a
estipulaciones que han sido definidas por ellas para ofrecerlas a un nmero de usuarios no
determinados", se rige por las disposiciones de dicha ley, por las condiciones especiales que
se pactan con los usuarios, por las condiciones uniformes que sealan las empresas de
servicios pblicos, y por las normas del Cdigo del Comercio y del Cdigo Civil. Por lo
tanto, dicha relacin jurdica no slo se gobierna por las estipulaciones contractuales y el
derecho privado, sino por el derecho pblico, contenido en las normas de la Constitucin y
de la ley que establecen el rgimen o estatuto jurdico de los servicios pblicos domiciliarios,
las cuales son de orden pblico y de imperativo cumplimiento, porque estn destinadas a
asegurar la calidad y la eficiencia en la prestacin de los servicios, el ejercicio, la efectividad
y la proteccin de los derechos de los usuarios, y a impedir que las empresas de servicios
pblicos abusen de su posicin dominante. [] Si la ley le ha otorgado a las empresas el
repertorio de derechos, prerrogativas y privilegios que se han mencionado, que son propios
de las autoridades pblicas, tambin pueden serle aplicables los mecanismos del control de
legalidad que se han establecido para los actos administrativos que profieren las autoridades
administrativas, pues al lado de la prerrogativa pblica el derecho igualmente regula los
mecanismos para la proteccin de los derechos de los administrados []55.

Co: El artculo 104.3, consagr la tesis jurisprudencial expuesta, en el sentido de
que los procesos relativos a contratos celebrados por las E.S.P.D. particulares, en
los que se hayan pactado clusulas exorbitantes, son de conocimiento de la
jurisdiccin contencioso-administrativa.

A diferencia de lo que ocurre con las E.S.P.D. pblicas , en los trminos del
artculo 104, pargrafo,que dispone que sus ejecutivos con origen en contratos son
de esta Jurisdiccin- artculo 104.6-, la pregunta es si tambin quedan
comprendidos los ejecutivos que tengan origen en contratos con clusulas
exorbitantes.56

Todo, porque en los ejecutivos, no hay ejercicio de exorbitancia alguna, pues ellas,
las E.S.P.D .particulares deben adelantar el proceso ejecutivo en las mismas
condiciones que un particular y no gozan del privilegio de cobro coactivo.

Corte Constitucional. Ponente: Antonio Barrera Carbonell. Sentencia C-263 del 13 de junio de 1996.
55
El artculo 130 de la Ley 142, norma cuya derogatoria por el CPACA, es discutible, dispone que el cobro de
56
deudas por prestacion de servicios pblicos domiciliarios- contrato de condiciones uniformes-se cobran ante la
Jurisdiccin Ordinaria o por jurisdiccin coactiva, en el caso de las E.I.C.E. prestadoras del servicio.
54
///&&&///

T. Entidades Estatales. Procesos posesorios o reivindicatorios

C: Una entidad pblica presenta ante la Jurisdiccin Administrativa, demanda

reivindicatoria por un bien inmueble de su propiedad, que viene usufructuando
un particular.

La demanda se presenta ante los Juzgados Administrativos.

Pj: Existe o no Jurisdiccin, para conocer del asunto?

N: C.P.A.C.A.: Artculo 105

Sj: El asunto sometido a consideracin de la Sala est relacionado con la demanda
Ordinaria Reivindicatoria presentada mediante apoderado por el Instituto Nacional de Radio y
televisin Ltda. INRAVISIN, contra el seor DARO TIRADO MEJA, con el fin de
obtener por esta va la restitucin de un inmueble ubicado en el municipio de Medelln, as
como los frutos civiles y naturales producidos por el referido inmueble de propiedad de la
entidad demandante.

As tenemos que la normatividad contencioso administrativa establece entre otras las siguientes
acciones para materializar el ejercicio de los derechos, estas son la de nulidad, nulidad y
restablecimiento del derecho, reparacin directa, controversias contractuales, ejecutivos
derivados de contratos estatales y condenas impuestas por la nacin y definicin de
competencias administrativas, de conformidad con los artculos 84 y siguientes del Cdigo
Contencioso Administrativo.

Por tanto, para efectos del presente conflicto resulta claro que la accin que origin el conflicto
objeto de pronunciamiento, es la Reivindicatoria, es decir retrata de un proceso ordinario que no
se encuentra contemplado en los referidos artculos, pues esta clase de proceso se encuentra
regulado en el artculo 946 del Cdigo Civil

En consecuencia la Sala observa que como la pretensin solicitada por el demandante, es
obtener la restitucin de un bien inmueble ubicado en el municipio de Medelln, as como los
frutos civiles y naturales producidos por el referido inmueble de propiedad del Instituto
Nacional de Radio y Televisin Ltda. INRAVISIN, mediante proceso ordinario
55
Reivindicatorio, siendo sta accin reglamentada exclusivamente en el Cdigo Civil de
conformidad a las normas antes descritas, y se reitera el conocimiento de este tipo de procesos
no est enmarcada en las acciones contenciosas administrativas, por lo tanto el conflicto objeto
de estudio se dirimir en el sentido de atribuir el conocimiento a la Jurisdiccin Ordinaria
civil, en cabeza del Tribunal Superior de Medelln sala Segunda de Decisin Civil 57

Co. La solucin jurisprudencial parte de la naturaleza de la accin incoada. Hoy, a
la luz del artculo 105 del C.P.A.C.A., puede decirse que de ese tipo de asuntos,
donde la Administracin acta en las mismas condiciones de un particular, no
pueden reputarse como sujetos al derecho administrativo, ni como ejercicio de
funcin administrativa.

En ellos no se aplican normas derogatorias del derecho comn o se ejercen poderes
pblicas o potestades exorbitantes, lo que indica que su conocimiento corresponde
a la Justicia Ordinaria.

Consejo Superior de la JudicaturaSalaDisciplinaria; Auto del 29 de mayo de 2008; Ponente: Dra. Mara
57
Patricia Zea Ramos; Radicado 11001010200020080692 00

56
ANEXO 1
OBJETO DE LA JURISDICCIN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

57

LA COMPETENCIA EN LA
JURISDICCIN DE LO
Unidad 11 CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.


Oe


Examinar algunos casos relacionados con incompetencia por
el factor territorial o funcional.

Establecer si las soluciones dadas por la jurisprudencia en
vigencia del Decreto 01de 1984, son tiles para resolver las
que puedan presentarse en vigencia del CPACA.
Analizar algunos casos problemticos surgidos con las
nuevas reglas de competencia previstas en la ley 1437.
Hacer recomendaciones prcticas para el manejo de los
problemas que se presenten en relacin con este aspecto.

58
Co. CONTENIDO Y CUERPO DE LA UNIDAD.

1.- CONCEPTOS CLAVES.

1.1.- Competencia del Juez (a)

Entendida la jurisdiccin como la facultad de administrar justicia, de dirimir los
conflictos de intereses que corresponde en abstracto a todos los jueces (zas), y que
se concreta en uno de ellos slo en virtud de la competencia, es vlida la definicin
de que esta es simplemente la medida como se distribuye aquella entre las distintas
autoridades que la integran, en el caso concreto entre los rganos que conforman la
Jurisdiccin Contencioso Administrativa.

La competencia judicial se rige por el principio de legalidad, porque es
determinada por la ley; igualmente por el de imperatividad, porque no es
derogable por la voluntad de las partes ni de las autoridades; el principio de
inmodificabilidad, en cuanto no se puede variar en el curso de un proceso y el
principio de indelegabilidad, ya que no puede ser transferida por quien la detenta.
Es norma de orden pblico puesto que se funda en principios de inters general.

1.2.- Factores de Competencia

La competencia se fija de acuerdo con los siguientes factores:

I. Factor Objetivo.- Relacionado con la naturaleza del asunto y la cuanta.

II. Factor subjetivo.- Tiene que ver con la calidad de los sujetos de la relacin
jurdica.

III. Factor Territorial.- Por el lugar donde debe tramitarse el proceso.

IV. Factor Funcional.- Atribucin de funciones a jueces (zas) de distintos
grados dentro de un mismo proceso.

V. Factor de conexin.- En razn de este factor, el Juez (a) Administrativo
adquiere competencia para conocer de acciones que presentadas en forma
separada no le corresponderan, un ejemplo de ello en esta Jurisdiccin ocurre
59
cuando puede haber responsabilidad conjunta58, como ocurre en el caso de la
responsabilidad atribuible a una entidad estatal y un particular, conforme al
artculo 165.1 del C.P.A.C.A., que dispone que la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa ser competente para su conocimiento y resolucin, cuando se
presente acumulacin de pretensiones.

La competencia del Juez (a) es uno de los elementos bsicos en la configuracin de
la relacin jurdico-procesal, pues una vez definida, es posible determinar cul es
el funcionario y a quin le corresponde conocer o resolver un asunto especfico.

Por eso, para que se cumpla a cabalidad con este requisito se necesitan dos
condiciones: Primero, que se demande ante un juez (a) de la Jurisdiccin
Administrativa, esto es, ante un juez (a) unipersonal, ante el Tribunal Contencioso
Administrativo o ante el Consejo de Estado; y la segunda ante el rgano
competente entre los anteriores, segn corresponda a cada caso en concreto.

Las competencias estn reguladas, fundamentalmente, en los artculos 149 a 158 y
299 del C.P.A.C.A.

Existen otras normas que regulan o inciden en la competencia a las cuales se hace
referencia en el Anexo 1, pero en las citadas estn las reglas generales sobre la
materia.

Un ejemplo de lo dicho, lo constituyen los artculos 111.4 y 271 del C.P.A.C.A.,
que consagran la posibilidad de que asuntos conocidos por los Tribunales
Administrativos en segunda instancia, o por las Secciones o Subsecciones, que se
encuentren para fallo, puedan ser avocados por el Consejo de Estado, dada su
importancia jurdica, trascendencia econmica o social, o por la necesidad de
unificar jurisprudencia.

Ambas normas regulan supuestos distintos:

En el primer caso (artculo 111), tratndose de Tribunales, en procesos de segunda
instancia, que se encuentren para fallo, opera por requerimiento de la Sala Plena
de lo Contencioso- Administrativo y la decisin corresponde a las Secciones o
Subsecciones especializadas de la Corporacin.

58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sub-seccin A,
sentencia del veinticuatro (24) de marzo de 2011, M.P.: Mauricio Fajardo Gmez exp.: 19607.
60
En el segundo evento (artculo 271), Secciones, Subsecciones o Tribunales, cabe a
peticin de parte, de oficio, a solicitud del Ministerio Pblico, o por remisin que
hagan tales rganos judiciales.

Luego, sera posible, con base en el artculo 271, que los procesos de conocimiento
de los Tribunales, en nica, primera o segunda instancia pudieren ser remitidos
por estas Corporaciones al Consejo de Estado para que fueren decididos por l,
siempre que este ltimo considere que se da uno de los supuestos previstos en el
referido artculo, lo que indudablemente vara la competencia del Juez de segunda
instancia.

1.3.- Distribucin de competencias

Los asuntos que corresponden a la Jurisdiccin, se distribuyen entre los jueces
(zas), los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado.

El Consejo de Estado: a) como rgano de cierre de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa, por medio de los recursos extraordinarios de revisin y de
unificacin de jurisprudencia, el mecanismo eventual de revisin, y el ya
comentado en los artculos 11 y 271; b) como Juez de Conocimiento en los casos
previstos en el artculo 149 y en todos los dems de carcter Contencioso
Administrativo para los cuales no exista regla especial de competencia y, c)
como Juez Revisor o de segunda instancia, lo que se reflejar sin duda en el
volumen de trabajo y en los tiempos de sustanciacin y decisin de los procesos.

Los Tribunales Administrativos, con competencias en nica, primera y segunda
instancia.

Y por ltimo, los Juzgados Administrativos, como rganos de Primera Instancia y
excepcionalsimamente con asuntos en nica, lo que refleja el temor del Legislador
de otorgarles unas facultades similares a las de los Jueces Civiles de Circuito, sus
pares en la Jurisdiccin Ordinaria, lo que indudablemente hubiere incidido en la
eficacia y eficiencia de la gestin judicial.

Sea de ello lo que fuere, lo cierto es que, en relacin con las competencias, pueden
hacerse las siguientes anotaciones generales:

61

2.- MEDIOS DE CONTROL

2.1.-MEDIOS DE CONTROL DE SIMPLE NULIDAD, ELECTORAL Y
PRDIDA DE INVESTIDURA.

El Tribunal es el juez (a) de la legalidad, pues en aquel radica el conocimiento de la
gran mayora de los medios de control ordinarios donde est involucrado el inters
pblico Nulidad, Prdidas de Investidura y Electorales-.

2.1.1.- SIMPLE NULIDAD. La competencia se distribuye, atendiendo su
adscripcin al orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal, entre el
Consejo de Estado(en nica); los Tribunales y los Juzgados (en primera instancia)
respectivamente.

Esto supone una derogatoria tcita de la regla contenida en el artculo 197 de la
L.E.A.J., que prohbe asignarles el trmite y la decisin de acciones de nulidad
contra actos de carcter general a los Juzgados Administrativos.

2.1.2.- ELECTORAL Y PRDIDA DE INVESTIDURA. Dichos asuntos son de
conocimiento del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos, dada
seguramente la importancia que tienen en el funcionamiento de nuestra
democracia.

As se infiere de las reglas de competencia previstas en los artculos 151 y
siguientes, que asigna su conocimiento a dichas Corporaciones ya en nica, ora en
primera instancia, lo que se corrobora adems, con la competencia en materia de
prdidas de investidura de Corporados (Congresistas: Consejo de Estado;
Diputados, Concejales y Ediles: Tribunales.) y en el hecho de que en esa materia los
Juzgados tienen una competencia mnima y residual: No conocen de elecciones
populares, slo conocen de nombramientos o de elecciones que no tengan otra
regla explcita de competencia , en el caso de municipios de menos de 70.000
habitantes, que no sean capital de Departamento, y de la eleccin de Jueces de
Paz.

Por eso, los asuntos electorales se distribuyen entre el Consejo de Estado, que se
reserva el conocimiento de las elecciones populares de rganos nacionales y del
62
Alcalde Mayor de Bogot, y los Tribunales Administrativos a los cuales se
adscriben las competencias restantes, en materia de eleccin popular en
Departamentos, salvo el caso de Gobernadores, Distritos y Municipios.

En este ltimo caso( las elecciones Municipales)- corresponden a los Tribunales, en
primera o nica instancia, dependiendo si es capital de Departamento o,
atendiendo el nmero de habitantes (+/- 70.000).

Otro, criterio para la asignacin de competencias en materia electoral es el nivel
del empleo, para el cual se elige o se nombra (de representacin legal, directivo,
asesor, profesional, tcnico, asistencial o equivalentes) y el orden territorial al que
estn adscritos.

As, el Consejo de Estado conoce de actos de nombramiento de representantes
legales de entidades pblicas del orden nacional. Los Tribunales en los dems
casos, en primera instancia o nica instancia, tratndose de Departamentos,
Distritos o Municipios, si es capital de Departamentos o segn el nmero de
habitantes (+/-70.000 habitantes). Dependiendo, adems, del orden al cual estn
adscritos, se radica el conocimiento de asuntos electorales, en el Consejo de Estado
o en los Tribunales. Por ejemplo, elecciones efectuadas por el Congreso, la Corte
Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia,
Juntas o Consejos Directivos de Entes Autnomos del orden nacional y de las
Comisiones de Regulacin, corresponden al Consejo de Estado.

Las normas del C.P.A.C.A. distinguen entre actos de eleccin y actos de
nombramiento. As se infiere, por ejemplo, de los artculos 151 numerales 10, 11, 12
y 13 y 152.8, que hablan de eleccin y los artculos 152.9.y 155.9.

La distincin entre acto de eleccin y acto de nombramiento radica en la
naturaleza plural o unipersonal del rgano que expide el respectivo acto.

Tal distincin ha generado algunas discusiones, fundamentalmente, respecto de
nombramientos de empleados de niveles asesor, profesional, tcnico y asistencial
de los rdenes nacional y territorial, toda vez que el numeral 12 del artculo 151
habla es de actos de eleccin de estas mismas categoras de empleo.

Una posible solucin al problema sera entender que en esos casos el trmino acto
de eleccin comprende tambin el de nombramiento. En otras palabras, que en
algunos supuestos el Legislador utiliz el trmino acto de eleccin como sinnimo
de acto de nombramiento. En este orden de ideas, habra que entender que el
63
artculo 151.12 y 151.13 se refieren tanto a actos de eleccin propiamente dichos
como de nombramiento de empleados de tales niveles, en los rdenes nacional,
departamental y distrital.

Con esa anotacin, otro tipo de elecciones o nombramientos, corresponden a los
Tribunales en nica o primera instancia, con la precisin hecha respecto de la
competencia de los Juzgados Administrativos.

4.2.2.- OTROS MEDIOS DE CONTROL. De acuerdo con la distribucin de
competencias, los procesos referidos a los medios de control de nulidad y de
restablecimiento del derecho, reparacin directa, contractuales, repeticin se
reparten entre los Juzgados y los Tribunales Administrativos, en primera
instancia, dependiendo de la cuanta, de modo semejante a lo que dispona la
legislacin anterior(*)59.

La cuanta se sigue determinando en funcin del monto de la pretensin que se
fija en salarios mnimos legales mensuales vigentes, acatando la tesis de la Corte
Constitucional, en el sentido de que el factor cuanta para efectos de establecer la
competencia es vlido, siempre que se fundamente en un criterio general, abstracto
e impersonal como el monto global de la pretensin60, tal como lo es el concepto de
salarios mnimos mensuales61, al mismo tiempo que permite mantener actualizada
las cuantas.

Cabe precisar que las cuantas en materia laboral y tributaria, fueron disminuidas
de 100 y 300 S.M.L.M.V. a 50 y 100 S.M.L.M.V., con la finalidad de permitir que el
Consejo de Estado, por va del recurso de apelacin, pueda conocer de mayor
nmero de asuntos.

Algunos han criticado esta reforma, afirmando que constituye un factor ms de
congestin del Consejo de Estado e impide una divisin racional del trabajo entre

59 (*)Se exceptan las acciones de repeticin contra los altos funcionarios del Estado (Presidente,
vicepresidente, congresistas ministros, jefes de departamento administrativo, magistrados de las

altas cortes, procurador, fiscal y contralor. Magistrados de los tribunales) que son de conocimiento
del Consejo de Estado, menos las dirigidas contra los Consejeros de Estado que corresponden a la
Corte Suprema de Justicia.
60 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-345/93 y 351/93.
61 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C- 345/ 93 y C - 351/ 93.
64
los Tribunales y los Juzgados, que era una de las finalidades de la Legislacin
anterior, segn se infiere de sus antecedentes62.

Las competencias, cuando se trate de procesos sin cuanta, se asigna a los
Tribunales en nica instancia, si los actos son Departamentales, Distritales o
Municipales, y, al Consejo de Estado si son actos del orden nacional.

En materia disciplinaria, atendiendo el orden territorial, corresponde a los Jueces
(zas) Administrativos si son autoridades municipales o a los Tribunales, en nica,
sin son actos departamentales, siempre que no impliquen retiro temporal o
definitivo del servicio.

Igualmente conocern los Tribunales, en primera instancia, de las sanciones
impuestas por la Procuradura General de la Nacin, con excepcin de los actos
expedidos directamente por el Procurador, que son del resorte del Consejo de
Estado.

Otros asuntos, como se observa en el cuadro anexo, se reparten entre el Consejo de
Estado y los Tribunales, atendiendo a su naturaleza, con la excepcin del recurso
de insistencia contra funcionarios o autoridades del orden Municipal o Distrital
que corresponden a los Juzgados Administrativos, en nica instancia.

4.2.3.- ACCIONES CONSTITUCIONALES ESPECIALES. En esta materia
(tutela, cumplimiento, populares y de grupo), se conservan las reglas fijadas en las
normas anteriores a la Ley 1437, atendiendo el orden territorial al cual se encuentre
adscrita la autoridad u rgano demandado.

De lo expuesto precedentemente se deduce que el Consejo de Estado acta como
rgano de cierre por va de los recursos extraordinarios o del ordinario de
apelacin y como Juez de Conocimiento en los asuntos que se le adscriben en nica
instancia. Los Tribunales Administrativos fungen como jueces (zas) revisores en
segunda instancia, de los procesos decididos por los Juzgados Administrativos y
como jueces (zas) de conocimiento en los restantes asuntos, bien en nica o
segunda instancia. Y los Juzgados, operan como Jueces de Conocimiento, en
primera instancia, y slo en dos casos como rgano de nica instancia.

3.- COMPETENCIA POR EL FACTOR TERRITORIAL

62 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C- 046 del 1 de febrero de 2006; Ponente: Dr. lvaro Tafr
Galvis.
65

El fuero territorial lo seala, fundamentalmente, el artculo 156 del CPACA,
unificando las reglas que distingua el Decreto 01 de 1984, segn se tratare de la
Nacin o de las entidades territoriales o descentralizadas.

Las reglas pueden sintetizarse as:

Si es de simple nulidad, por el lugar de expedicin del acto.
En elecciones populares o efectuadas por Asambleas y Concejos, por el
Departamento donde ocurri la eleccin Tribunal con jurisdiccin en el
lugar-
Si se trata de nombramientos o elecciones de otros empleados, por el lugar
donde presten o deban prestar los servicios.
Si es de nulidad y restablecimiento, por el lugar de expedicin del acto o por
el domicilio del demandante, si la entidad demandada tiene oficina en dicho
lugar.63
En los laborales, por el lugar donde se prest o debi prestarse el servicio.
En materia de impuestos, por el lugar donde debi presentarse o se present
la declaracin o donde se practic la liquidacin oficial.
Si se trata de imposicin de sanciones, por el lugar donde ocurri el hecho o
acto que origin la sancin.
En los contractuales y ejecutivos contractuales, por el lugar donde se
ejecut o debi ejecutarse el contrato.
En reparacin directa, por el lugar donde ocurrieron los hechos o por el
domicilio principal de la entidad demandada, a eleccin del actor.
En los agrarios, el Tribunal donde est ubicado el inmueble. Si estuviere en
varios, en cualquiera de ellos a prevencin.
En los de ejecucin de condenas o conciliaciones, el Juez (a) del territorio
donde se profiri la sentencia.

4.- COMPETENCIA POR RAZN DE LA CUANTA

El artculo 157 sienta una regla general para determinar la cuanta: el valor de la
pretensin, que se establece por el monto de la multa o de los perjuicios causados,
segn la estimacin razonada que de ella se haga en la demanda.

63 Cfr. Auto del 9 de octubre de 2007; Ponente: Dr. Enrique Gil Botero; exp. 2007-00954
66
La cuanta se fija segn el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, []
sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios,
que se causen con posterioridad a la presentacin de aqulla. [] 64.

El original artculo 20 del C.P.C., cuando se trataba de acumulacin de
pretensiones, estableca que la cuanta se determinaba por el valor de la
pretensin mayor, regla que reitera el C.P.A.C.A., en el inciso segundo del artculo
157.

En este ltimo punto, hay una diferencia con el C.P.C. y el C.G.P., pues en aquel
(artculo 20) la cuanta se determina por el valor de la suma de todas las pretensiones
acumuladas al momento de la presentacin de la demanda, regla que se reitera en
el artculo 26 del C.G.P., con la expresin: el valor de todas las pretensiones al tiempo
de la demanda., cambio, que a nuestro juicio, solo se explica por la liquidacin del
arancel judicial, que consagra la ley 1394 y la intencin fallida del legislador de
aplicarlo tanto a los procesos de tipo declarativo, como de ejecucin.

Con la finalidad, adems, de evitar la manipulacin de las competencias, el
C.P.A.C.A., dispone que los perjuicios morales no tienen incidencia en la
determinacin de la cuanta, salvo en aquellos casos en los cuales slo se reclamen
estos, en cuyo caso, se tendrn en cuenta para el efecto.

En un futuro, cuando entre en vigencia el C.G.P.(*)65 , deber estudiarse si en
materia de cuanta, determinada con base en daos extra patrimoniales, como lo
son los morales, es aplicable al proceso Contencioso-Administrativo lo dispuesto
por el artculo 25: se tendrn en cuenta, slo para efectos de determinar la competencia
por razn de la cuanta, los parmetros jurisprudenciales mximos al momento de la
presentacin de la demanda, conforme al artculo 306 del C.P.A.C.A..

En ese orden de ideas, para efectos de la cuanta, siguen siendo aplicables las
pautas que ha fijado la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el sentido de que
deben tomarse separadamente los perjuicios morales y los materiales y dentro de
estos ltimos el dao emergente, el lucro cesante y los denominados a la vida de

64 Cfr. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccin Tercera, Consejero
Ponente: Alier E. Hernndez Enrquez, once (11) de marzo de dos mil cuatro (2004). expediente:
76001233100020010401401, nmero interno: 25.937 actor: Jorge Ivn Marmolejo. demandado:
Departamento del Valle.
65 Enero de 2014, segn su artculo 627.
67
relacin o a la salud 66 , pues cada uno de ellos tiene entidad propia e
independiente.67

Como reglas especiales, seala:

En asuntos tributarios, la cuanta se fija por el valor de la suma discutida por
concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones.
Cuando se reclame el pago de prestaciones peridicas de trmino indefinido, como
pensiones, por su valor desde el momento en que se causaron y hasta la
presentacin de la demanda, sin pasar tres aos.

En esta materia, creemos que subsiste lo dispuesto en la Ley 1450, art 198, relativo
a la estimacin de la cuanta sobre la base del clculo actuarial, en materia de
pensiones, pues dicha norma no fue derogada de manera expresa ni tcita por el
C.P.A.C.A..68

Dispone adems, que en las acciones de nulidad y restablecimiento no podr
omitirse el razonamiento de la cuanta, so pretexto de renunciar al
restablecimiento- artculo 157, inciso 3.-

La importancia del razonamiento de la cuanta, radica en que con fundamento en
ella se define la competencia funcional del Juzgado o del Tribunal, segn el monto
de la pretensin, a ms de que se trata de uno de los requisitos formales de la
demanda.

5.- CONTROL DE LA COMPETENCIA

El tratamiento de las irregularidades en punto a la competencia en materia
Contenciosa Administrativa en el C.P.A.C.A., es semejante al que traa el Decreto
01 de 1984, con algunas variantes, como veremos a continuacin.

La competencia se debe controlar en ciertos momentos procesales, teniendo en
cuenta los factores mencionados anteriormente. Las fases adecuadas son las
siguientes:

66 Denominacin introducida por el Consejo de Estado en sentencias del catorce (14) de septiembre
de 2011, M.P.: Enrique Gil Botero, Expedientes: 19.031 y, 38.222.

67 Cfr. entre otras Consejo de Estado, Seccin Tercera, Expediente 32.387, auto del 30 de marzo de
2006, Ponente: Ramiro Saavedra Becerra

68 En los casos a que hace referencia el ltimo inciso del artculo 157 de la Ley 1437 de 2011, la cuanta se
determinar por el valor del clculo actuarial.-Ley 1450, artculo 198-

68

a) Admisin de la demanda. Si el rgano jurisdiccional encuentra que no es
competente, debe remitirlo al que lo es, de conformidad con el artculo 168 del
C.P.A.C.A..

Si se admite la demanda y el demandado considera que se presenta un problema
de incompetencia, debe proponerlo como excepcin previa al momento de
contestar la demanda, aunque nada se opone a que se plantee el problema por va
de reposicin contra el auto admisorio de la demanda.

b) Otro remedio procesal se encuentra en los artculos 207 y 208 del C.P.A.C.A.,
que remite, en lo que toca con las causales de nulidad, al C.P.C. hoy, y en un
futuro al C.G.P..

Todo sin perjuicio de control oficioso de legalidad, artculo 208, que debe ejercer
el Juez en cada etapa del proceso, reiterado para la Audiencia Inicial artculo
180.5-, como uno de sus deberes, para solucionar las circunstancias constitutivas
de nulidad.

Dentro de las nulidades mencionadas en dichos artculos se encuentra
precisamente la incompetencia del Juez (a) (numeral 2 del artculo 140 del C.P.C.;
133. 1 del C.G.P.).

c) Igualmente, el artculo 158 del C.P.A.C.A. consagra el incidente especial de
conflictos de competencia, para aquellos eventos en los cuales se presenten
discrepancias entre Tribunales o Juzgados de diferentes Distritos Judiciales, o
entre Jueces del mismo Distrito, asignando a las Secciones especializadas del
Consejo de Estado o a la Sala Plena de los Tribunales Administrativos (esto ltimo
segn el artculo 123 ibdem), la decisin correspondiente.

No hay lugar a conflictos de competencias, cuando el proceso es remitido al
Juzgado o al Tribunal por su superior jerrquico -artculo 207 del C.P.A.C.A.; 148
inciso tercero del C.P.C. y 139 inciso 3. del C.G.P-.

El Juzgado o Tribunal que considere que la competencia corresponde al superior
jerrquico (funcional) deber remitirlo a ste, para que si lo considera avoque
conocimiento del asunto y declare la nulidad o, de lo contrario lo devuelva
nuevamente al inferior para que contine conociendo del mismo.

69
Cuando el Superior remita el proceso al inferior este deber asumir el
conocimiento del asunto y proceder en consecuencia.

Cuando se trata de un problema de competencia por el factor territorial, por
tratarse de una nulidad subsanable, si el demandado no propone la excepcin
previa, no podr alegarla posteriormente, ni el Juzgado o Tribunal que aprehendi
el conocimiento, podr invocarla para sustraerse del deber de sustanciar y fallar el
proceso.

Anotase, que esa regla se infiere de la legislacin actual y de la que trae el C.G.P.
en los artculos 16 y 139, que ser aplicable a todos aquellos supuestos de
incompetencia, distintos a los provenientes de los factores subjetivo o funcional.

Es razonable afirmar, de acuerdo con los artculos 146 y 148 del C.P.C. que las
pruebas practicadas conservan su validez y que la falta de competencia no afectar la
validez de la actuacin cumplida hasta la decisin del conflicto, segn expresin del
artculo 158 del C.P.A.C.A. o de la actuacin anterior al motivo de la nulidad, que se
vea afectada por sta.

A la misma conclusin se arriba, con mayor razn, a la luz de los artculos 138 y
139 del C.G.P., salvo tratndose del factor subjetivo o funcional, en cuyo caso el
Juez debe remitirlo al competente, con la precisin de que lo actuado conserva
validez, salvo la sentencia y lo tramitado despus de la declaratoria de nulidad.

Adems de las anteriores notas, vale acotar que contra el auto que ordena la
remisin, slo procede el recurso de reposicin (artculo 158 del C.P.A.C.A.) y que,
contra el auto que declare la nulidad por falta de competencia procede, segn las
reglas de competencia, el recurso de apelacin, si se trata de decisin de Juez o
Jueza y reposicin si se dicta por el Tribunal (artculos 242, 243. 6 e inciso
primero).

Ae. (AUTOEVALUACIN)

Este cuestionario de autoevaluacin ser muy til para medir sus conocimientos.
Le sugerimos que responda las preguntas antes de analizar los casos.

1. Cules son los factores que deben tenerse en cuenta para determinar la
competencia?
70
2. Qu reglas generales pueden sentarse en materia de distribucin de
competencias, entre los rganos que conforman la Jurisdiccin Contenciosa
Administrativa?
3. Cmo puede determinarse la competencia segn el factor territorial?
4. Cmo puede determinarse la competencia segn el factor funcional?
5. Qu reglas especiales consagra la Ley para determinar la competencia en
razn del factor territorial?
6. Qu tratamiento procesal le da el CPACA a los problemas relacionados con la
falta de competencia, por el factor territorial y por el factor funcional?
7. La falta de competencia en razn del factor territorial, es subsanable y
preclusiva?
8. La falta de competencia por el factor funcional, es subsanable y preclusiva?
9. Por qu exige la Ley la estimacin razonada de la cuanta?
10. Cundo nos encontramos ante un conflicto de competencias?
11. Puede presentarse un conflicto de competencias entre el juez (a) y su superior
funcional?
12. La declaratoria de nulidad por el factor funcional, afecta la validez de la
actuacin surtida y las pruebas practicadas?
13. En qu consiste el incidente especial de conflicto de competencias? Quines
pueden acudir a l?
14. Cul es el rgano judicial competente para conocer de las acciones de
repeticin, originadas en fallos condenatorios emitidos por los Tribunales?
15. Cul es el rgano judicial competente para conocer de las acciones de
responsabilidad por las actuaciones de la Rama Jurisdiccional?
16. Cul es el rgano jurisdiccional competente para conocer de los actos de
eleccin de Gobernadores?
17. Cul es el rgano jurisdiccional competente para conocer de actos de retiro
temporal o definitivo del servicio?
18. La cuanta se determina por la pretensin mayor. Para efectos de determinar
los perjuicios materiales es posible sumar el dao emergente y el lucro cesante?

Ap (ACTIVIDADES PEDAGGICAS )


COMPETENCIA POR EL FACTOR TERRITORIAL

T: Acto de adjudicacin:

71
C: Se presenta una demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de un
acto administrativo de adjudicacin y el consecuencial restablecimiento del
derecho.

Pj: Cmo se determina la competencia, segn el factor territorial?

N: Actual: Artculo 156.1 y 156.2 del C.P.A.C.A.
Anterior: 134 D, numeral 1 y 2 del C.C.A.

Sj: El Consejo de Estado, en vigencia del Decreto 01 de 1984, dijo al respecto que:

La competencia por razn del territorio, en asuntos de nulidad y restablecimiento
del derecho, depende de dos circunstancias diferentes, a saber: por el lugar donde se
expidi el acto o por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad
demandada tenga oficina en dicho lugar; por consiguiente, la demanda podr
presentarse en cualquiera de los dos lugares, a eleccin del demandante, a su
conveniencia, siempre, claro est, que en el ltimo supuesto se cumpla el requisito
consistente en que la entidad demandada tenga oficina en el domicilio del actor, pues
en caso contrario, la demanda deber ser interpuesta en el lugar donde se dict el
acto acusado.(69)

Co: Los actos precontractuales, conforme al artculo 141, inciso segundo del
C.P.A.C.A., se impugnan por los medios de control de nulidad y de
restablecimiento o de nulidad, en este ltimo caso, si se da uno de los supuestos
descritos en el artculo 137.

La modificacin introducida por el C.P.A.C.A., en materia de competencia, radica
en que tratndose de acciones de nulidad y de restablecimiento del derecho contra
actos subjetivos de cualquier entidad pblica (Nacional, Territorial o Por
Servicios), la competencia se define a eleccin del actor, por el lugar de expedicin
del acto o por el domicilio del demandante, si aquellas tiene oficina en dicho lugar-
artculo 156.2-.

Si el medio de control es de simple nulidad, la competencia se define por el lugar
de expedicin del acto- artculo 156.1- .

69 Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, del catorce (14)
de agosto de dos mil siete (2007), expediente radicacin numero: 11001-03-15-000-2007-00434-00

(C) CP: MAURICIO FAJARDO GOMEZ Bogot D. C.,).
72
///&&&///

T: Accin de reparacin directa: Demandado La Nacin.

C: XX, con domicilio en la ciudad de Pereira, presenta una demanda de reparacin
directa contra la Nacin (Ministerio de Defensa)-, por las lesiones sufridas durante
un operativo militar, en hechos ocurridos en el Departamento del Valle del Cauca.

La demanda es presentada ante los Jueces (zas) del Distrito Judicial de Risaralda, y,
notificada y contestada por la Nacin.

Encontrndose el proceso en estado de dictar sentencia la entidad demandada
propone la nulidad por falta de competencia territorial.

Pj: Puede decretarse la nulidad por falta de competencia territorial?

N: Actual: Artculos 156.6; 168; 208, 210 del CPACA; CPC los artculos 97, 140, 144
numerales 1 y 5, 145
Anterior: Artculos 134D numeral 2 f), 143 inciso final y 165, del CCA; y del
CPC los artculos 97, 142, 144 numerales 1 y 5, 145.
C.G.P. Artculos 16,100, 102, 133,135 y 136.1.

Sj: Segn el Consejo de Estado:

[] En materia de nulidades debe estarse a lo dispuesto en el CPC. El principio
general en materia de nulidades es el saneamiento de acuerdo con los principios de
economa, eficacia procesal y prevalencia de las normas sustnciales sobre las
procesales. La nulidad por falta de competencia territorial debe ser debatida y
declarada en la etapa inicial del proceso. De lo contrario debe entenderse saneada.

Si el demandado no interpuso recurso de reposicin contra el auto admisorio, ni lo
aleg como causal de nulidad al contestar la demanda perdi oportunidad para
cuestionar la validez de lo actuado en el proceso. [](70)

70 Providencia del Consejo de Estado, del 9 de diciembre de 2003. MP: Ligia Lpez Daz. Radicacin
nmero: 11001-03-15-000-2003-1259-01. Actor: Distribuidora y Comercializadora de Energa

Elctrica s.a. esp. Dicel s.a. esp. Demandado: Empresa Interconexin Elctrica S.A. ESP.: ISA y
otros.
73
Co: No hay lugar a declarar la nulidad por incompetencia territorial, por tratarse
de una nulidad subsanable y preclusiva.

En ese orden de ideas, la tesis jurisprudencial expuesta conserva vigencia, con la
anotacin que ella, la incompetencia territorial, debe ser alegada como excepcin
previa, pues de lo contrario se entiende saneada.

Cabe anotar que el C.G.P. reitera el mismo principio, en especial en el artculo 16,
cuando expresa que, la falta de competencia por factores distintos al subjetivo o
funcional es prorrogable cuando no se reclame a tiempo, y el juez seguir conociendo del
proceso

En cuanto a la competencia por el factor territorial, tratndose de acciones de
reparacin directa, que en el Decreto 01 de 1984 estaba determinada para el caso
de las entidades Nacionales por el lugar donde ocurrieron los hechos, hoy en da se
fija, sino consideracin al orden territorial, por el lugar de ocurrencia de los hechos
o por el domicilio de la entidad demandada, a eleccin del demandante.
///&&&///

T: Accin de reparacin directa: se discute la competencia por el factor territorial.

C: XX demanda a CAPRECOM por las lesiones sufridas prdida de una pierna-
como consecuencia de la ciruga que le fue practicada en la ESE -Hospital Antonio
Roldan Betancur- en el Municipio de Apartad.

La demanda la presenta ante los jueces (zas) administrativos de Bogot y al ser
notificado el auto admisorio, CAPRECOM recurre la providencia por considerar
que el competente por el factor territorial para conocer del proceso es el Juez (a) del
Circuito Administrativo de Turbo.

Pj: Cmo se determina la competencia por el factor territorial en acciones de
responsabilidad extracontractual por causa de cirugas?

N: Actual: CPACA: artculo 156. 6 y 168.
Anterior: CCA: artculos 134 D numeral 1 y 134, numeral 2 f), 143.

Sj: Segn el Consejo de Estado, en los procesos de reparacin directa, la
competencia, en razn del territorio, se determinar por el lugar donde se produjo o
debi producirse el acto o se realiz el hecho". El hecho que produjo el dao fue la
74
ciruga realizada al demandante. La competencia radica en el lugar donde se
efecto la intervencin. 71.

Co: El juez (a) puede ordenar la remisin del proceso de conformidad con el
artculo 168 del CPCA, pues el competente es el Juez (a) de Turbo, al aplicar la
sub-regla expuesta que conserva eficacia.

///&&&///

T: Reparacin Directa: nulidad por incompetencia territorial.

C: Se presenta ante los jueces (zas) administrativos de Bogot una demanda de
reparacin directa contra la Superintendencia Financiera, por parte de un
ciudadano con domicilio en la ciudad de Medelln, por falla en el servicio debido
a la omisin en la vigilancia y control del Banco CONSIGNEMOS, con domicilio
principal en la ciudad de Bogot, circunstancia que le caus unos daos cuya
indemnizacin reclama. La entidad al contestar la demanda, propone la causal de
nulidad por falta de competencia territorial, porque los hechos que fueron la causa
del dao ocurrieron en la ciudad de Medelln.

Pj: Cmo se determina la competencia territorial cuando el demandado es la
Nacin?

N: CCA: artculos 134D Numeral 2f), 143 y 165.


[] La competencia por razn del territorio en las demandas de reparacin directa
que se promuevan contra la Nacin, se determina por el lugar donde se produjeron
los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas.

El domicilio principal de la entidad vigilada es Bogot y por lo tanto, las labores de
inspeccin y vigilancia debieron cumplirse en dicho lugar. [] (72)

71 Cfr. Providencia del Consejo de Estado, del 18 de febrero de 2003. MP, Alier Eduardo Hernndez
Henrquez. Radicacin nmero: 11001-03-15-000-2002-1196-01(C-059). Actor: Fanny Garca Montes

Y Otros. Demandado: Caja Nacional De Previsin Social - Seccional Risaralda.
72 Providencia del CE, del 29 de octubre de 2002. Radicacin nmero: 11001-03-15-000-2002-0718-
01(C-037). MP: Ricardo Hoyos Duque. Actor: Maria Mercedes Tovar y otro.

75

Co: De acuerdo con la pauta jurisprudencial expuesta no debe declararse la
nulidad por falta de competencia territorial, pues el lugar de ejecucin de los
hechos es Bogot.
La subregla jurisprudencial conserva vigencia, en cuanto define el lugar de
ocurrencia de los hechos.

Sin embargo, auque podra ponerse en duda la anterior premisa, , en lo que toca
con el factor territorial, el C.P.A.C.A. introduce una modificacin, toda vez que en
materia de responsabilidad por reparacin directa, la competencia se determina
por el lugar donde ocurrieron los hechos o, por el domicilio o sede principal de la
entidad demandada, a eleccin del demandante, en cuyo caso, la conclusin sera
la misma, por ser Bogot la sede principal de la Superfinanciera.

///&&&///

T: Nulidad y restablecimiento del derecho: impuestos.

C: Se demanda la liquidacin oficial de revisin del impuesto nacional al
consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas, expedida por la Divisin de
Liquidacin de la Administracin Especial de Impuestos Nacionales de los
Grandes Contribuyentes de Bogot.

La liquidacin privada fue presentada en la ciudad de Ibagu y la demanda es
presentada ante los Jueces (zas) Administrativos de esa ciudad.

Pj: Cmo se determina la competencia por el factor territorial en materia de
impuestos?

N: Actual: CPACA: Artculo 156.7
Anterior: CCA: artculos 134B y 134D numeral 2 g).

Sj:
La Direccin de Aduanas e Impuestos Nacionales ejerce las competencias
administrativas en todo el territorio nacional. Por consiguiente la discusin judicial
del impuesto de cervezas, sifones, refajos y mezclas se debe surtir en la sede donde se
efectu el consumo y se present la liquidacin. (73)

73 Providencial del Consejo de Estado, del 25 de septiembre de 2001. MP: Jess Mara Lemos
Bustamante. Radicacin nmero: C-757. Actor: Sociedad Bavaria S.A.

76

Co: De acuerdo con el Consejo de Estado, la norma aplicable para determinar la
competencia territorial tratndose de acciones de nulidad y de restablecimiento del
derecho referidas al monto, asignacin de impuestos, tasas y contribuciones
nacionales, era el artculo 132-5, subrogado por el Decreto 597 de 1988, en
concordancia con el 134D. del CCA.

Esta ltima norma es idntica a la que trae el artculo 156. 7, slo que es aplicable
cualquiera que sea la entidad pblica demandada (Nacin, Departamento o
Municipio).

La competencia por el factor territorial, en materia de impuestos, tasas y
contribuciones, se determina por el lugar donde se present o debi presentarse la
declaracin o, en los dems casos, donde se practic la liquidacin oficial.

La declaracin privada inicial se present en el Departamento del Tolima, luego
corresponde conocer del asunto a los Jueces (zas) de dicho Distrito, sin que importe
para el caso que el impuesto sea del orden nacional y que el acto de determinacin
oficial del impuesto, se haya practicado en la ciudad de Bogot.
///&&&///

T: Nulidad y Restablecimiento del derecho, impuestos: se discute la competencia
territorial.

C: La Superintendencia Nacional de Salud expidi en Bogot, las liquidaciones de
la tasa de vigilancia a cargo de la Caja de Compensacin Familiar de Antioquia, las
que fueron pagadas en la ciudad de Medelln.

El demandante presenta demanda contra dicha liquidacin ante los Jueces (zas)
Administrativos de Antioquia, los cuales la remiten por competencia a los Jueces
(zas) Administrativos de Bogot.

Estos a su vez se declaran incompetentes para conocer del asunto.

Pj: Cmo se determina la competencia por el factor territorial en materia
impositiva?


77
Anterior: CCA el artculo 134 D, numeral 2, g).

Sj: De acuerdo con el Consejo de Estado:

[] La demandante no present declaracin tributaria, sino que la liquidacin se
efecto en la ciudad de Bogot. De conformidad con las normas de competencia por
el factor territorial es la liquidacin, practicada en la ciudad de Bogot, la que
determina la asignacin de proceso [].(74)

Co: De acuerdo con el artculo 156.7, la competencia se radica en los Jueces (zas)
Administrativos del Distrito Judicial de Bogot, pues all se practic la liquidacin
oficial.

La norma actual, se repite, es idntica a la del artculo 134D del C.C.A., con la
anotacin que es aplicable a cualquier tipo de entidad pblica demandada.

El rgano competente para resolver el conflicto de competencias entre Jueces (zas)
Administrativos de diferentes Distritos es el Consejo de Estado, de acuerdo con el
artculo 158 del C.P.A.C.A..

///&&&///

T: Nulidad y restablecimiento del derecho actos de las Superintendencias de
Servicios Pblicos Domiciliarios-

C: Se demanda la nulidad de los actos expedidos en su orden por las Empresas
Pblicas de Pereira, con domicilio principal en Pereira, mediante el cual se
impuso una sancin a XX y por el Director Territorial Occidente de la
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, con sede en Medelln, en el
que se declar inhibido para resolver un recurso de apelacin, contra el primero.

La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, que
consider que la competencia por razn del territorio, se determina por el lugar
donde se expidi el acto mediante la cual el Director Territorial Occidente, de la

74 Providencia del Consejo de Estado, del 29 julio 2003. MP: Nicols Pjaro Pearanda. Radicacin
nmero: 11001-03-15-000-2003-0807-01(C).Actor: Caja De Compensacin Familiar De Antioquia

COMFAMA-. Demandado: NACIN, Superintendencia Nacional De Salud.

78
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, se declar inhibido para
resolver un recurso de apelacin, en este caso la ciudad de Medelln.

El Tribunal Administrativo de Antioquia seala, que la competencia radica en el
lugar donde se expidi el acto que sancion a la actora, que fue en la ciudad de
Pereira.

Pj: Cul es el rgano competente para conocer de este proceso?

N: Actual: artculo 156.2 y 156.8
Anterior: CCA: artculos 134D numeral 2, h) y 215.


la calidad de sancionatorio que acompaa al acto acusado, hace que para
determinar la competencia por el factor territorial, deba acudirse a las previsiones
del literal h), numeral 2, del artculo 134D, el cual precisa: En los casos de
imposicin de sanciones, la competencia se determinar por el lugar donde se realiz
el acto o el hecho que dio origen a la sancin,... De lo anterior se concluye que para
efecto de establecer la competencia por el factor territorial, cuando la demandada sea
una autoridad del orden nacional, la accin interpuesta corresponda a una de
nulidad y restablecimiento del derecho y los demandados sean actos de imposicin de
sanciones, debe determinarse el lugar donde se realiz el acto que origin la
sancin.(75)

Co: La solucin dada por el Consejo de Estado es anterior a la vigencia de las
normas de la Ley 446 de 1998.

Hoy, conforme al numeral 8 del artculo 156 del C.P.A.C.A., la competencia por el
factor territorial, por tratarse de sanciones, se define por el lugar donde se realiz el
acto o el hecho que dio origen a la sancin, no por la regla del artculo 156.2 ibdem.

75 Providencia del Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, del
veintinueve (29) de enero de dos mil ocho (2008), CP: ALFONSO VARGAS RINCON proceso
Radicacin nmero: 11001-03-15-000-2007-00950-00(C). En relacin con la determinacin de la
competencia por el lugar donde se expidi el acto administrativo sancionatorio, se encuentran
tambin:, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta, providencia
del veintiuno (21) de marzo de 2007, M.P.: Juan ngel Palacio Hincapi, rdo.: 11001-03-15-000-2006-
01074-00; providencia del diecisiete (17) de marzo de 2009, M.P.: Mara Claudia Rojas Lassso rdo.:
11001-03-15- 000-2008-00354-00.

79

De igual forma debe procederse en el caso de cualquier sancin, disciplinaria o
pecuniaria, por ser esta norma de carcter especial.

///&&&///

T: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral.

C: Se demanda la nulidad del acto administrativo expedido por la Polica Nacional
en la Ciudad de Bogot, que niega el reconocimiento y pago de la prima de
actualizacin indexada, as como el reajuste de la asignacin de retiro y que a ttulo
de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada pagar dicha
prima y reajustar la asignacin.

La demanda es presentada en la ciudad de Bogot, lugar donde el actor prest sus
ltimos servicios.

Pj: Cmo se determina la competencia territorial en asuntos laborales?

N: Actual: CPACA: artculo 156.3
Anterior: CCA artculo 134 d numeral 2 Literal c).


Esta Sala ha definido que cuando el demandante ha prestado servicios personales de
carcter laboral, la competencia por razn del territorio se determina por el ltimo
lugar donde se prestaron tales servicios y slo en la medida en que no se configure esa
situacin, es decir cuando no se llegan a prestar esos servicios, se puede acudir a la
segunda regla que fija la norma, esto es, el lugar donde debieron prestarse.(76)

76 Providencia del Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, del dos (2) de
diciembre de dos mil ocho (2008), CP.: MAURICIO TORRES CUERVO en proceso Radicado nmero:
11001-03-15-000-2007-00766-00(C) . Cfr. Radicacin 11001031500020080044900, Consejero ponente: MARCO
ANTONIO VELILLA MORENO, providencia 24 de marzo de 2009, actor: BERTHA RIVERA DE CORRALES,
demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJERCITO; Radicacin 08001333100420100004401,
Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE, providencia 26 de julio de 2012, actor: HUGOBERTO
ALCAZAR MARTINEZ, demandado: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES.
80
Co: La competencia por el factor territorial en el caso del medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho laboral se define por el lugar donde se prest o
debieron prestarse los servicios, segn el artculo 156.3 del CPACA.

En esa materia se reproduce la norma de la legislacin anterior.

///&&&///

T: Accin de Grupo: competencia territorial, por el lugar donde ocurrieron los
hechos.

C: Varias personas presentan demanda en ejercicio de la accin de grupo en contra
del Ministerio de Defensa Nacional -Ejrcito Nacional y Polica Nacional-, con el
fin de que se les indemnice la totalidad de los perjuicios causados a los habitantes
de las reas urbanas y rurales del corregimiento especial de La Gabarra,
Jurisdiccin del municipio de Tib, Departamento de Norte de Santander.

La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el
que la remiti al Tribunal Administrativo de Norte de Santander por haber
ocurrido all los hechos que originan la accin.

Pj: Cmo se define la competencia por el factor territorial tratndose de acciones
de grupo?

N: La Ley 472 de 1998 artculo 51.


El actor present la demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
razn por la cual de acuerdo con la norma transcrita se deduce que a quien
corresponde conocer de este proceso es a dicho tribunal, el elegido por el actor para
instaurarla y que es la sede principal de la entidad demandada []. (77)

En pronunciamiento posterior dijo:

77 Providencia del Consejo de Estado, del dos de octubre de 2001. MP: Ricardo Hoyos Duque.
Radicacin nmero: C- 749.

81
De acuerdo con el artculo 51 de la ley 472 de 1998, la competencia territorial para el
conocimiento de las acciones de grupo puede corresponder a diferentes jueces, as: Al
juez del domicilio del demandante, en caso de que el grupo demandante tenga un
domicilio nico. Al juez del domicilio del demandado y siendo varios demandados
con diferentes domicilios al de cualquiera de ellos. Al juez del lugar donde ocurrieron
los hechos y habiendo sucedido en varios sitios, al de cualquiera de ellos.

Cuando en aplicacin de las reglas que se acaban de enlistar aparezcan varios jueces
como competentes para conocer de una accin de grupo, lo ser a prevencin aqul
ante quien el demandante decida presentar la demanda, porque la eleccin del juez
en esos eventos la dej la ley al accionante.78

Co: El C.P.A.C.A. no cambi las reglas de competencia en materia de acciones de
grupo o populares, que se siguen rigiendo por lo dispuesto en la Ley 472 de 1998.

La competencia por razn del territorio se define a prevencin, segn eleccin de
los actores, ya sea en el domicilio comn a todos o en la sede de la entidad
demandada.

///&&&///

T: Accin de Grupo.

C: Se presenta demanda ante un Juez (a) Administrativo (reparto) de Cali, a fin
de que se dejen sin efectos una serie de actos expedidos por una entidad del orden
nacional, respecto de un grupo de trabajadores que prestan sus servicios en ese
Departamento.

Pj: Es competente dicho Juez (a) para conocer de la accin grupo?
N: Ley 472, artculo 51 inciso segundo.

Sj: El Consejo de Estado, en un caso similar dijo:

78 Auto del 18 de septiembre de 2007, Exp. 2007 00946, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. En el mismo
sentido consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sub-
seccin C, providencia del veintiuno (21) de septiembre de 2011, M.P.: Jaime Orlando Santofimio
Gamboa, exp.: 40655.

82
[] La entidad que los expidi tiene jurisdiccin administrativa y desarrolla su
actividad en todo el territorio nacional y es evidente que los efectos de los mismos
pueden darse o concretarse en cualquier otro sitio del pas, distinto al de su
expedicin.

En la medida en que los efectos de los actos pueden materializarse en cualquiera de
las entidades territoriales, la situacin encaja en la segunda hiptesis prevista en el
artculo 51 inciso 2 de la ley 472, son varios los Tribunales administrativos
competentes.

Como la demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo del Valle del
Cauca, le corresponde a l conocer del asunto a prevencin, excluyendo a los dems
tribunales. [](79)

Co: De acuerdo con la solucin jurisprudencial expuesta, el Tribunal
Administrativo el Valle del Cauca es competente para conocer de la Accin.

///&&&///

COMPETENCIA POR EL FACTOR OBJETIVO- CUANTA-

T: Accin De Reparacin Directa -Cuanta-: Razonabilidad de la cuanta.

C: Se demanda a una entidad pblica en accin de reparacin directa. Al
relacionar sus pretensiones reclaman cada uno de los actores la cantidad de 501
(smlmv.), por concepto de perjuicios morales, sin dar ms explicaciones.

Pj: La estimacin de la cuanta para efectos de determinar la competencia
funcional, puede ser controlable por el Juez (a)?

N: Actual: CPACA: artculos 162.6 y 170.
Anterior: CCA: artculo 137 numeral 6. 143, inciso primero.
C.G.P., artculo 25

Sj: El Consejo de Estado ha dicho al respecto:

79 Providencia del Consejo de Estado, del 24 de febrero de 2004. MP: Rafael E. Ostau de Lafont
Pianeta. Radicacin nmero: 11001-03-15-000-2003-1371-01.

83
[] El sealamiento de la cuanta tiene por objeto determinar la competencia del
Juez y el procedimiento a seguir, aspectos que han de quedar definidos desde el
comienzo de la controversia y que no pueden variar por apreciaciones posteriores del
Juez o de las partes.

[] Cuando en la demanda se formulen varias pretensiones la cuanta del proceso
se determinar por el monto de la pretensin mayor. As se tiene que los perjuicios
por dao moral, dao emergente, y lucro cesante son pretensiones autnomas entre
s y, por lo tanto, no se pueden sumar para efectos de determinar la cuanta de las
pretensiones formuladas.

[]( 80)

Co: La estimacin razonada de la cuanta debe quedar definida en la etapa de
admisin y contestacin de la demanda, y en ese momento el Juez (a) puede
constatar el cumplimiento de dicho requisito formal de la demanda, para efectos
de determinar la competencia funcional. Tambin puede controlarse por va de las
excepciones previas, propuestas por el demandado, conforme al artculo 92 del
C.P.C.

Debe recordarse que la regla general es que los perjuicios morales no pueden
servir de referente para la fijacin de la cuanta, salvo cuando sean los nicos que
se reclamen.
En este ltimo caso, debe estudiarse lo dispuesto en el C.G.P., artculo 25, respecto
de los topes o parmetros jurisprudenciales mximos, para la tasacin de los
perjuicios morales utilizados en la jurisprudencia del Consejo de Estado, para
determinar la competencia por razn de la cuanta.

///&&&///

T: Estimacin razonada de la cuanta. Perjuicios morales.

C: Demanda un grupo familiar en accin de Reparacin Directa, con el fin de que
la entidad pblica sea declarada administrativa y extra contractualmente
responsable de los perjuicios materiales, morales y fisiolgicos causados por dejar

80 Providencia del Consejo de Estado del dos (02) de marzo de 2006, exp.: 31945, M.P.: Alier
Hernndez Enrquez.

84
dentro del cuerpo de la primera, una gasa en un procedimiento quirrgico
efectuado por la entidad. Por perjuicios morales piden:

1. Para la perjudicada directa 100 SMLMV., por perjuicios morales y 150 SMLMV.,
por daos fisiolgicos.

2. Para sus hijos (3), a cada uno 100 SMLMV., por concepto de perjuicios morales.

As mismo, piden condenar a la entidad a pagar a favor de la seora la cantidad de
mil ochocientos (1800) gramos oro, por cada ao dejado de trabajar.

Pj: La cuanta en el proceso contencioso administrativo se calcula sumando todos
los perjuicios que reclaman los actores?

N: Actual: CPACA: Artculo 157, inciso 2.
Anterior: C.C.A. Artculo 137, numeral 7; Artculo 20, numeral 2, del CPC.
C.G.P. Artculo 26


[] La Sala ha sostenido que, para determinar la pretensin de mayor valor,
existen reglas claras y especficas en el ordenamiento procesal. Luego, es del
contenido de las pretensiones, en conjunto con la estimacin razonada de la
cuanta, que puede deducirse cul de las pretensiones principales es la que se debe
tener en cuenta para efectos de establecer la cuanta del proceso.

En ese orden de ideas, dicha cuanta debe determinarse aplicando lo previsto en el
CPC, pues, segn el numeral 2o del artculo 20 de dicho ordenamiento, la cuanta
se determina por el valor de la pretensin mayor, cuando en la demanda se
acumulen varias pretensiones. A su vez, el numeral 1o, seala que la cuanta se
determina por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en
cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se
causen con posterioridad a la presentacin de aqulla. [] (81)

[] En este caso, afirma la demandante que el monto de las pretensiones de la
demanda, sumando los perjuicios por dao emergente, lucro cesante y los intereses

81 Consejo de Estado. Seccin Tercera, auto de 2 de febrero de 2005, exp. 27.527, Ponente: Dr. Alier
Eduardo Hernndez Enrquez. Actor: Fabio Ascencio Ramrez y Otros.

85
comerciales moratorios, supera la suma legal exigida para que ste proceso se
tramite en dos instancias.

Al respecto, dir la Sala que cuando se acumulan varias pretensiones en una sola
demanda, se debe tomar el valor de la pretensin mayor (Art. 20 # 2 del C.P.C). Es
claro, entonces, que la recurrente incurre en error al sumar el valor de todas las
pretensiones de la demanda, por concepto de dao emergente, lucro cesante e
intereses comerciales moratorios. [](82)

[] No obstante lo anterior, la Sala aclara que aunque por concepto de perjuicios
materiales se reclama una suma equivalente a $2000.000, que sera suficiente para
tramitar el proceso en segunda instancia, lo cierto es que esa cantidad no puede
tenerse en cuenta para establecer la cuanta del mismo, de una parte, porque es
consecuencia de la sumatoria de los rubros por dao emergente y lucro cesante,
pretensiones stas que por ser autnomas e independientes no pueden valorarse
conjuntamente para establecer la cuanta del proceso y, de otra, porque en la
demanda no se especific la forma en que deba distribuirse esta suma, luego debe
entenderse que corresponde hacerlo por partes iguales para cada uno de los tres
demandantes, esto es, de a $7.350.000 por cada uno, que tampoco alcanza el monto
exigido para tramitar el proceso en segunda instancia. [](83)

[] En consecuencia, los supuestos que deben tenerse en cuenta para determinar
la cuanta de un proceso son: Las pretensiones formuladas al tiempo de la demanda
y si aquellas son varias slo se tiene en cuenta la de mayor valor. [](84)

82 Consejo de Estado. Seccin Tercera, auto de 7 de diciembre de 2005, exp. 31231, Ponente: Dr. Alier
Eduardo Hernndez Enrquez. Sobre el particular ver, entre otros, i) providencia del tres (03) de
marzo de 2010, M.P.: Mauricio Fajardo Gmez, rdo.: 13001-23-31-000-1998-00149-02(37716) Actor:
JOAQUIN ROMERO ARIAS Y OTROS, demandado: MINISTERIO DE DEFENSA-POLICIA NACIONAL; ii)
providencia del veintiocho (28) de febrero de 2011, M.P.: Stella Conto Daz del Castillo, rdo.: 13001-23-31-000-
1994-09905-01(19280), actor: JORGE ENRIQUE MANJARREZ WILCHEZ, demandado: NACION-MINISTERIO
DE DEFENSA; iii) providencia del siete (07) de junio de 2012, M.P.: Olga Melida Valle de la Hoz, rdo.: 25000-
23-26-000-1999-01121-01(22016) actor: MARIA ILBA LIZARAZO ALVAREZ Y OTROS.
83 Consejo de Estado. Seccin Tercera, auto de 25 de mayo de 2006 exp. 25578, Ponente:. Dr.
Mauricio Fajardo Gmez.
84 Consejo de Estado. Seccin Tercera, auto de 30 de enero de 2003 exp. 22439, Ponente: Dra. Mara
Elena Giraldo Gmez.

86
Co: La jurisprudencia anterior se basaba en el texto del original artculo 20 del
C.P.C. que fue modificado por la ley 1395.

Conforme al C.P.C. la cuanta se determina por la sumatoria de todas las
pretensiones, mandato que reitera el artculo 26.1 del C.G.P. Sin embargo el
CPACA, trae regla especial que indica que cuando exista acumulacin de
pretensiones, la cuanta debe determinarse por el valor de la pretensin mayor, lo
que permite afirmar, que la jurisprudencia citada puede seguirse aplicando.

Lo mismo puede decirse respecto de la identidad de las pretensiones. El perjuicio
moral, el dao emergente, el lucro cesante y los perjuicios fisiolgicos constituyen
cada uno de ellos una pretensin independiente, razn por la cual no pueden
sumarse sino que deben considerarse de manera independiente, al igual que las
pretensiones de cada uno de los actores.

///&&&///

T: Estimacin de la Cuanta -razonamiento-.

C: Se demanda ante el Juez (a) Administrativo a la Nacin a fin de que sea
declarada responsable de los perjuicios materiales y morales causados por la
privacin injusta de la libertad.

Al formular la pretensin por perjuicios morales se reclama la cantidad de 500
SMLMV.

Pj: Debe el Juez (a) Administrativo admitir la demanda?

Anterior: LEAJ: Artculo 73


El asunto del cual ahora se ocupa la Sala se circunscribe a determinar cul es el juez
competente para conocer de las acciones de reparacin directa derivadas de la
responsabilidad extracontractual del Estado por los hechos de la Administracin de
Justicia, toda vez que para el Juzgado 15 Administrativo del Circuito de Cali, la
misma estara atribuida al Consejo de Estado en nica instancia, dada la
organizacin sistemtica de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa la cual
impedira a un juez de menor jerarqua juzgar el proceder de un juez de superior
87
jerarqua, como ocurre en este caso en la medida en que se pretende la declaracin de
responsabilidad del Estado por error judicial. El error jurisdiccional, ttulo de
responsabilidad que se invoca en este caso concreto para efecto de atribuirle
responsabilidad al Estado, se configura y se materializa a travs de una providencia
proferida en ejercicio de la funcin de impartir justicia. El artculo 73 de la Ley 270
de 1976, se ocupa de regular algunos aspectos relacionados con la competencia para
conocer de este tipo de acciones. Del citado artculo se derivan dos presupuestos
bsicos: primero, que cuando se pretenda la declaracin de responsabilidad del
Estado por razn de los perjuicios ocasionados por la Administracin de Justicia, por
expreso mandato legal, la procedente ser la accin de reparacin directa y, segundo,
que el conocimiento de dicha accin se atribuye al Consejo de Estado y a los
tribunales administrativos, Corporaciones que debern tramitarla con sujecin a las
reglas comunes de distribucin de competencia. De esa manera es claro que la Ley
Estatutaria de la Administracin de Justicia se ocup, en forma expresa, de
establecer las directrices bsicas que deben atenderse en materia de competencia para
la tramitacin de los procesos que se promuevan, en ejercicio de la accin de
reparacin directa, con el propsito de demandar la responsabilidad extracontractual
del Estado por los hechos derivados del ejercicio de las funciones jurisdiccionales.
Segn tales directrices, para conocer de las acciones de reparacin directa derivadas
del error jurisdiccional, de la privacin injusta de la libertad y del defectuoso
funcionamiento de la Administracin de Justicia, sern competentes, nicamente, el
Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos, lo cual significa que de dicha
competencia fueron excluidos los jueces administrativos del circuito cuyo
funcionamiento y existencia como parte integral de la Jurisdiccin de lo Contencioso
Administrativo fue contemplada tambin de manera expresa a lo largo de los
artculos 11-3, 42 y 197 de esa misma Ley Estatutaria. El anlisis histrico-
legislativo de la ley 270 de 1996 permite evidenciar con claridad que la intencin del
legislador fue la de excluir a los jueces administrativos del circuito del conocimiento
de las acciones de reparacin directa derivadas de los hechos de la Administracin de
Justicia. Resulta claro que la voluntad del legislador fue la de imponer un lmite
orgnico y funcional respecto del funcionario judicial llamado a conocer de las
acciones de reparacin directa previstas en la Ley Estatutaria de la Administracin
de Justicia, determinando que slo los Tribunales Administrativos y el Consejo de
Estado seran los competentes para tramitarlas.(85)

85 Consejo de Estado; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; Consejero ponente: Mauricio
Fajardo Gomez; auto de septiembre nueve (9) de dos mil ocho (2008) ; Radicacin numero: 11001-
03-26-000-2008-00009-00(IJ)

88
Co: El C.P.A.C.A. modific la regla de competencia prevista en el artculo 73 de la
LEAJ, que distribua la competencia en materia de responsabilidad por actividad
jurisdiccional, entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos.

Por tratarse de una norma de competencia, propia de una Ley ordinaria, el
C.P.A.C.A., dispuso que dichas materias se someteran a las reglas de distribucin
fijadas con base en la cuanta de la pretensin: Si no excede de 500 S.M.L.M.V.,
corresponde a los Jueces Administrativos.

///&&&///

T: Estimacin razonada de la cuanta. Requisito formal de la demanda.

C: Se demanda ante la Jurisdiccin contenciosa administrativa a la Nacin, a fin de
que sea declarada responsable de los perjuicios materiales y morales causados por
la privacin injusta de la libertad, pero sin razonar la cuanta para efectos de
determinar la competencia.

El juez (a), de conformidad con el art. 170 del C.P.A.C.A., concede al demandante
un plazo de 10 das para que corrija tal defecto, y transcurre el plazo sin que se
haya subsanado tal informalidad.

Pj: Debe el Juez (a) Administrativo rechazar la demanda?

N: Actual: CPACA: artculo 162.6 y 170
Anterior: CCA: Artculo 137, numeral 6, y 143, inciso 2.

Sj: Al respecto el Consejo de estado ha dicho:

[] Con fundamento en el artculo 143 del CCA., la Sala ha precisado que frente
al auto inadmisorio de la demanda el actor debe adoptar alguna de las siguientes
conductas procesales: impugnarlo a travs del recurso de reposicin, o, dar
cumplimiento a su parte resolutiva corrigiendo oportunamente el defecto all
expuesto, pues de no hacerlo se impondr el rechazo de la demanda. Sin embargo,
con fundamento en la garanta constitucional al derecho fundamental de acceso
efectivo a la administracin de justicia, as como en aplicacin del principio de
primaca del derecho sustancial, la Sala ha expresado que, si la decisin de rechazo
de la demanda se fundamenta en el incumplimiento de la orden de correccin, siendo
que dicha orden exige la observancia de requisitos legalmente no exigibles, el rechazo
de la demanda carece de fundamento legal. En el presente caso, el Tribunal adujo
89
como causal de inadmisin de la demanda, la falta de razonamiento de la cuanta.
Tomando en consideracin el contenido de la pretensin resarcitoria formulada por
el actor y el razonamiento de la cuanta efectuado, es posible concluir que fue
correcta la decisin del Tribunal al inadmitir la demanda, por cuanto en el texto de
la demanda no se contaba con elemento alguno que permitiera deducir la
razonabilidad de la cuanta sealada. Sin embargo, al haber exigido el Tribunal la
aportacin de las pruebas que soportan dicha cuantificacin, se le impuso al actor
una carga procesal que excede el verdadero contenido y alcance, ya precisado, del
deber de estimar razonadamente la cuanta y, por lo tanto, desde este punto de vista
dicha orden resulta contraria a derecho. Por consiguiente, si bien la solicitud
efectuada por el apoderado de la actora tendiente a obtener la prrroga o el plazo
fijado para corregir la demanda no era atendible, pues ste es fijado por la ley de
forma preclusiva, la circunstancia anotada haca por lo menos excusable el no
acatamiento de la carga probatoria impuesta, mxime si, como qued establecido sta
no le era legalmente exigible. [](86)

INEPTA DEMANDA - Estimacin razonada de la cuanta: irregularidad que no da lugar a sentencia
inhibitoria / ESTIMACION RAZONADA DE LA CUANTIA - No da lugar a declaracin de ineptitud
de la demanda

La Sala, en sentencia de 9 de junio de 2004, (Expediente 00424, Consejera ponente doctora Olga Ins
Navarrete Barrero, tuvo oportunidad de pronunciarse en relacin con los mismos aspectos que ahora
son objeto de estudio, con ocasin de la demanda contra la Resolucin 340, aqu acusada, por lo cual
se reitera lo all expuesto. Dijo la Sala en la precitada sentencia: cabe precisar que el artculo 137
del C.C.A. seala los requisitos que debe contener toda demanda ante la jurisdiccin contencioso
administrativa, entre los que se encuentra el del numeral 6 que dice: 6. La estimacin razonada de
la cuanta, cuando sea necesaria para determinar la competencia...Siendo necesaria la estimacin en
este caso ya que es la que determina la competencia, se tipifica la ineptitud ya reseada por lo que est
llamada prosperar la excepcin propuesta, en lo referente a la pretensin de reconocimiento de
intereses...Como lo ha sealado el Consejo de Estado en su jurisprudencia, la estimacin razonada de
la cuanta es un requisito formal, necesario para la determinacin de la competencia, pero que no
puede sacrificar el principio de prevalencia del derecho sustancial...Sin embargo, estima la Sala que el
hecho de reconocer la irregularidad de la demanda en cuanto no razon la cuanta en momento
alguno conlleva necesariamente inhibicin para resolver sobre las pretensiones de la demanda. Debi
tomarse como lo que es, una irregularidad que no tiene incidencia sobre el fondo de la controversia
como si la tendra por ejemplo la caducidad de la accin o el no agotamiento de la va gubernativa,
presupuestos de procedibilidad estos que en el caso de no estar acreditados en el proceso,
inexorablemente conducen a un fallo inhibitorio. Pero esta no es la situacin que acontece en este
caso, razn por la que el a quo, como ya se dijo, debi limitarse a reconocer la existencia de esa
irregularidad y no a declarar probada una excepcin de inepta demanda, conforme lo hizo.....

86 Consejo de Estado. Seccin Tercera, auto de 23 de mayo de 2002, exp. 21833, Ponente: Dr. Alier
Eduardo Hernndez Enrquez:

90
(Sentencia del 23 de agosto de 2007. SECCIN 1. C.P. Dr. MARCO ANTONIO VELILLA
MORENO. Rad. #: 66001-23-31-000-2001-00384-01. Actor: RENALMEDICA LTDA.
Demandado: EPS RISARALDA S.A)

Co: La estimacin razonada de la cuanta, segn el artculo 138 del CCA., es uno de
los requisitos que toda demanda ante la jurisdiccin contenciosa, debe contener. Y
la razn de su importancia, es que sirve para determinar la competencia del
funcionario judicial o en su defecto, de la Corporacin que deba conocer del asunto
bien sea en nica o primera instancia.

///&&&///

T: Estimacin Razonada de la Cuanta.

C: Pedro Prez demand ante un Juzgado Administrativo a la Nacin, a fin de que
fuera declarada responsable de los perjuicios materiales y morales causados por la
privacin injusta de la libertad, y fij la cuanta en 600 S.M.L.M.V.

El proceso se tramit y se encuentra a despacho para sentencia.

Pj: Debe el Juez (a) Administrativo dictar sentencia?, o en su lugar, declarar la
nulidad del proceso?

N: Actual: CPACA: Artculo 162.6,
Anterior: CCA : Artculo 137 del CCA., Num. 6:

Artculo 140 del CCA., Num. 2: [] Cuando el juez carece de competencia [...].


[] La cuanta, para efectos de determinar la competencia funcional, debe definirse
desde el comienzo de la controversia y no puede variar por apreciaciones posteriores
del juez o de las partes. [...]87

[] La finalidad de la cuanta es determinar las instancias y la competencia del
Juez. [...]88

87 Consejo de Estado. Seccin Tercera. Auto del 11 de mayo de 2006, exp. 32.380, Ponente: Dr. Alier
Hernndez Enrquez.
91

Co: Consideramos que a la luz del artculo 144 del C.P.C., por tratarse de una
nulidad insubsanable, por el factor funcional, el Juez debe proceder en
consecuencia y remitirlo al Tribunal, pues la nulidad se configura por la mera
ausencia de habilitacin legal .

En el C.G.P., esta causal de nulidad se estructura de manera distinta. All solo se
anula la sentencia, si se dict, o la actuacin posterior a la declaratoria de falta de
competencia, lo que quiere decir que la actuacin anterior a dicha decisin
conserva du validez artculos 16 y 138-

///&&&///

T: Cuanta en acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de carcter
laboral.

C: Se presenta demanda en contra del Establecimiento Pblico XXX, a fin de que se
declare la nulidad de las resoluciones mediante las cuales se le neg el
reconocimiento de la prima tcnica, pagadera mensualmente a la que considera
tener derecho.

Manifiesta que labora hace 8 aos en la entidad, y que sta resolvi no reconocerle
el pago de la prima tcnica por todo el tiempo que lleva laborando, lo que en los 8
aos asciende a $55.680.000,oo, a razn de $580.000,oo mensuales.

Pj: Cmo se determina la competencia para demandar en accin de nulidad y
restablecimiento por el pago de prestaciones peridicas?

N: Actual: C.P.A.C.A., Artculo 157, inciso final.
Anterior: C.C.A.: Artculo 134E Inc. 3: [] Para efectos laborales, la cuanta se
determinar por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en
cuenta los frutos, intereses, multa o perjuicios reclamados, excepto cuando se
reclame el pago de prestaciones peridicas de trmino indefinido, como pensiones, en
cuyo caso se determinar por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde
cuando se causaron y hasta la presentacin de la demanda, sin pasar de tres (3) aos
[...].

88 Consejo de Estado. Seccin tercera, Auto del 28 de marzo de 2006, exp. 02191, Ponente: Dr. Jaime
Moreno G.
92

Sj: AL respecto el Consejo de Estado ha dicho:

[] Por ello, cuando el legislador trata las prestaciones peridicas est regulado todas
las obligaciones que contienen una prestacin peridica y que bien pueden ser prestacin
social como la pensin de jubilacin, o no ser prestacin social como el pago del salario
o de una prima que tenga carcter salarial como la prima tcnica. [...]89

Co: Lo primero que debe examinarse es s efectivamente se trata de una prestacin
peridica, y sobre la base de lo reclamado, sin exceder 3 aos de acuerdo con el
artculo 157 inciso final, calcular la cuanta para efectos de definir el juez (a)
competente.

La regla es en esencia, igual a la contenida en la Legislacin anterior, con la
diferencia que tratndose de prestaciones peridicas la cuanta debe determinarse
conforme al clculo actuarial.

Si se trata de la demanda de un acto que implica retiro del servicio, el valor de la
pretensin se calcula sobre la base de los sueldos y prestaciones dejados de devengar
desde el momento de la desvinculacin hasta la presentacin de la demanda,
naturalmente que sin exceder los 4 meses por la caducidad de la accin.90

Atendiendo lo antes anotado, los factores que se deben tener en cuenta para
determinar la cuanta son: a) Fecha de retiro del servicio; b) ltimo salario o sueldo
a la fecha del retiro; c) Fecha de presentacin de la demanda y d) Tiempo
transcurrido entre el retiro y la presentacin de la demanda, sin que ste exceda el
trmino de caducidad de la accin.

///&&&///

T: Competencia en medio de control de repeticin

C: Se presenta demanda por parte de un Establecimiento pblico contra XXX,
funcionario de la entidad para que se le condene al pago de los perjuicios que

89 Consejo de Estado. Seccin Segunda, auto de 4 de noviembre de 2004, exp. 5908-03, Ponente: Dra.
Ana Margarita Olaya Forero.

90 Esta es la pauta jurisprudencial fijada por la Seccin Segunda del Consejo de Estado, auto del 26
de enero de 1994 del 26 de enero de 1994. Consejera Ponente, Dra. Clara Forero de Castro. Exp.
8998, que a nuestro parecer conserva vigencia.
93
debi pagar en virtud de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo,
por valor de una suma equivalente a 600 S.M.L.M.V.

Pj: Cmo se determina la competencia para demandar tratndose de la accin de
repeticin?

N: Actual: CPACA, Artculo 152.11 y 155.8.
Anterior: Ley 678 artculo 7.

Para efectos de la competencia en acciones de repeticin el artculo 7 de la Ley 678,
establece como premisas: la preexistencia de una sentencia condenatoria al Estado y
por ende el trmite de un proceso previo ante la jurisdiccin de lo contencioso; sin
embargo en hiptesis distintas, es decir, cuando no existe un proceso previo y la
reparacin se hubiese originado en una conciliacin u otra forma autorizada por la
ley, conocern el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo. Cuando no medie
aprobacin judicial conocer el juez que ejerza jurisdiccin en el territorio donde se
celebr el acuerdo. De igual forma existen otros eventos por fuera de los
presupuestos del artculo 7, es decir sin condena previa en la jurisdiccin
contenciosa, tales como: condenas en la jurisdiccin ordinaria en materia laboral a
favor de trabajadores oficiales, condenas al Estado Colombiano en tribunales de
arbitramento, o en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, etc; casos en los
cuales se aplicarn plenamente las reglas de competencia previstas en el Cdigo
Contencioso Administrativo. Para el caso concreto, se llama la atencin que el
Acuerdo PSAA06 - 3409 de 2006, que fij criterios para el traslado de procesos a los
Jueces Administrativos, en ningn momento cit la Ley 678 de 2001, ni aludi en
forma expresa a las acciones de repeticin, y que la Secretaria del Tribunal de
Antioquia remiti el proceso al juzgado sin auto previo que permita conocer el
fundamento de su decisin. Advierte la Sala que en el sub lite el Juez Doce
Administrativo del Circuito de Medelln considera competente al Tribunal
Administrativo de San Andrs, Providencia y Santa Catalina para conocer de la
presente accin de repeticin porque fue quien dict en primera instancia la
sentencia de 21 de abril de 1999 y el citado Tribunal, por su parte, aduce que dict
la sentencia en aplicacin de medidas para descongestionar al Tribunal
Administrativo de Antioquia, lo cual no implica la prdida de competencia del
Tribunal de origen. Por tanto, si bien el Tribunal Administrativo de San Andrs,
Providencia y Santa Catalina intervino en el proceso mencionado para emitir el
fallo, no lo hizo en ejercicio de las competencias regladas en el C. C. A., sino en
cumplimiento de las medidas provisionales. En conclusin, como el artculo 7 de la
Ley 678 de 2001 estableci que la competencia para conocer de la accin de
94
repeticin corresponde en cada caso al juez o tribunal ante el que se tramite o se
haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial contra el Estado, y en esta
oportunidad el conocimiento del proceso de responsabilidad patrimonial contra la
E.S.E. Hospital la Estrella fue del Tribunal Administrativo de Antioquia, a l le
corresponde conocer la presente accin de repeticin(91).

Co: . Las sub-reglas jurisprudenciales citadas antes, perdieron vigencia a raz de la
expedicin del C.P.A.C.A.

Los artculos 152. 11 y 155.8, establecieron que las acciones de repeticin que el
Estado ejerza contra sus servidores, incluidos los agentes judiciales, son de
conocimiento de los Tribunales o Juzgados, en primera instancia, atendiendo la
cuanta de la pretensin: si no excede de 500 S.M.L.M.V. corresponde a los
Juzgados; si es superior a los Tribunales.
El Consejo de Estado, conoce en nica instancia de las acciones de repeticin contra
los funcionarios del Estado del orden nacional, relacionados en el artculo 149. 13

///&&&///

T: Competencia en materia electoral- Eleccin de Gobernadores-

C: Se presenta demanda ante el Tribunal Administrativo contra la eleccin del
Gobernador de un Departamento.

Pj: Es competente el Tribunal Administrativo para conocer de la impugnacin del
acto de eleccin de un Gobernador?

N: Actual: C.P.A.C.A., Artculos 149. 3; 149.14; 151.9 152.8.
Anterior: C.C.A.: Artculo 132.8

Sj: Dijo el Consejo de Estado que:

El artculo 2o., nmero 4, del Decreto - ley 597 de 1988, que subrog el artculo
124 del Decreto - ley 01 de 1984, atribuy al Consejo de Estado el conocimiento, en
nica instancia, entre otros, de los procesos "de nulidad de las elecciones de

91 Consejo de Estado; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; Consejero ponente: Mauricio Torres
Cuervo; auto del once (11) de diciembre de dos mil siete (2007);Radicacin nmero: 11001-03-15-000-
2007-00433-00(C).

95
Presidente de la Repblica, designado a la Presidencia, senadores y representantes a
la Cmara, as como de los que se susciten con motivo de las elecciones o
nombramientos hechos por el Congreso, las Cmaras, la Corte Suprema de Justicia,
el gobierno o por cualquiera autoridad, funcionario, corporacin o entidad
descentralizada del orden nacional".

Segn la transcrita disposicin, el Consejo de Estado, mediante la Seccin Quinta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo, conoce de los procesos de nulidad que
se promueven contra los actos de nombramiento que expida el Gobierno Nacional.
Entre ellos se cuentan los nombramientos que haga de gobernadores, "a ms
tardar", hasta 1997, para los departamentos que, antes de la expedicin de la
Constitucin de 1991, eran comisaras (art. 17, transitorio, de la Constitucin).
()
Como el artculo 2o., nmero 4, del Decreto - ley 597 de 1988 no es aplicable para
establecer la competencia para conocer de los juicios que se adelanten contra las
elecciones populares de gobernadores, la Sala considera que, a falta de una
disposicin especfica, ella se determina por el artculo 2o., nmero 16, ibdem, que
atribuye al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en nica
instancia, adems de los procesos que menciona, "todos los dems, de carcter
administrativo, para los cuales no exista regla especial de competencia". De este
modo el Consejo de Estado es en Colombia, de acuerdo con la doctrina, juez de
derecho comn de lo contencioso administrativo(92)

92 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del veintiocho (28) de
noviembre de 1991, radicado No. 417. Esta posicin fue referida, adems, por el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Quinta en auto del veintisis (26) de abril de 2004,
M.P.: Daro Quiones Pinilla, exp.: 3171. En ella se dijo para resolver la causal de nulidad
propuesta:

El artculo 128, numeral 16, del C.C.A. dispone que el Consejo de Estado, en Sala de lo contencioso
administrativo, conocer privativamente y en nica instancia de todos los procesos de carcter administrativo
para los cuales no exista regla especial de competencia. De esa norma se deriva la competencia de esta Sala
para conocer de los procesos de nulidad de naturaleza electoral relacionados con la eleccin de gobernadores,
pues antes de la vigencia de la Ley 446 de 1998 el conocimiento de esos procesos no estaba atribuido a ningn
juez de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo en particular.

96

Co: El artculo 132 del C.C.A., asignaba expresamente la competencia para la
impugnacin de actos de eleccin de Gobernadores de Departamento a los
Tribunales Administrativos en primera instancia.

No sucede lo mismo con el C.P.A.C.A., pues el artculo 152. 8 se refiere slo a los
diputados a Asambleas Departamentales, reproduciendo, en ese aspecto, lo
dispuesto en el Decreto 587 de 1988.

En ese orden de ideas, si bien la regla es que las elecciones populares de
autoridades territoriales est radicada en los Tribunales y las de autoridades
nacionales en el Consejo de Estado, ante el silencio de la norma debe acudirse a la
competencia general que el artculo 149.14 del C.P.A.C.A., le asigna a esta ltima
Corporacin: De todos los dems de carcter contencioso Administrativo para los cuales
no exista regla especial de competencia.

///&&&///

T: Competencia en materia disciplinaria: Retiro temporal o definitivo del servicio.

C: Se presenta demanda ante el Tribunal Administrativo contra el acto mediante el
cual se impuso sancin de destitucin a un empleado departamental.

Pj: Es competente el Tribunal Administrativo para conocer de dicha
impugnacin?

N: Actual: C.P.A.C.A., Artculos 151.1 y 151. 2;
Anterior: C.C.A.: Artculos 131.1; 131.2. Y 134 B

Sj.

1.- En auto de 12 de marzo de 2010, siguiendo la lnea jurisprudencial expresada
por la Sala en auto de 12 de octubre de 2006, se fijaron las siguientes conclusiones:
() De las anteriores reglas observa el despacho lo siguiente: 1. El legislador
atribuye un marco general de competencia para los Juzgados Administrativos
asignndoles el conocimiento de los procesos de nulidad y restablecimiento del
derecho sin cuanta, abarcando las controversias originadas en una relacin laboral
legal y reglamentaria. 2. Pero al mismo tiempo, el legislador extrae de ese marco
general los procesos de nulidad y restablecimiento sin cuanta en los que se
97
controviertan sanciones disciplinarias administrativas distintas a las que originen
retiro temporal o definitivo del servicio, y le asigna esta competencia a los Tribunales
Administrativos. 3. Al hacer esta distincin, la jurisprudencia de la Seccin ha
entendido, que no son competentes los Jueces Administrativos para conocer de los
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carecen de cuanta en los que
se controvierten sanciones disciplinarias administrativas que originen retiro temporal
o definitivo del servicio, porque Resulta en consecuencia, contrario a la lgica
jurdica el hecho de que mientras el conocimiento de una sancin disciplinaria
administrativa, como la amonestacin escrita que responde a una falta leve culposa,
corresponde privativamente y en nica instancia a los Tribunales Administrativos, la
destitucin que se impone como consecuencia de una falta gravsima dolosa, est
radicada en los jueces administrativos. 4. Frente a este silencio del legislador, se
asume que hay una omisin legislativa pues no se precisa quin es el juez competente
para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de
cuanta, en los que se controviertan sanciones disciplinarias administrativas que
impliquen retiro temporal o definitivo del servicio. 5. Ante este vaco, el Juez
Contencioso est obligado a suplir el silencio de la ley, y es por este motivo que se
acude al numeral 13 del artculo 128 del C.C.A. que consagra la competencia residual
del Consejo de Estado.. Para la Sala, en sana lgica jurdica no resulta procedente
que, mientras que la competencia para conocer de sanciones disciplinarias que no
originan retiro temporal o definitivo del servicio, como lo es, una amonestacin
escrita, corresponde privativamente en nica instancia a los Tribunales
Administrativos, la competencia para conocer de la sancin de destitucin, que es la
ms grave, se radique en los juzgados administrativos. Ahora bien, la lnea de
interpretacin que antecede, ha suscitado decisiones judiciales contradictorias al
interior de los juzgados y tribunales del pas, correspondiendo a esta Sala, unificar los
distintos criterios interpretativos en materia de la aplicacin de las reglas de
competencia respecto de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en las que
se controvierta la legalidad de actos administrativos que imponen sancin
disciplinaria de destitucin. De tal manera que, el conocimiento de los procesos
de nulidad y restablecimiento del derecho, con o sin cuanta, en los cuales se
controviertan sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro
definitivo del servicio, esto es, la destitucin del cargo, corresponde en
UNICA INSTANCIA al Consejo de estado(93)- Negrillas no son del texto-.

93 Auto de unificacin de la Seccion Segunda, del 4 de Agosto de 2010; Ponente: Dr. Gerardo
Arenas M.; Radicado 2010-00163-00(1203-10). 2010-00163-00(1203-10). En el mismo sentido,

consultar providencia del once (11) de febrero de 2011, M.P.: Gerardo Arenas Monsalve, exp.: 1577-
10.

98

2.- El factor objetivo de asignacin de competencias est constituido por la
naturaleza del asunto y la cuanta. En particular, la naturaleza del asunto es
determinante de la competencia, como acontece, por ejemplo cuando el artculo 134 B
del C.C.A. se refiere a controversias que se originen en una relacin laboral legal y
reglamentaria, o cuando menciona la declaratoria de unidad de empresa y a la
calificacin de huelga, o se refiere a actos que disponen sanciones disciplinarias
administrativas distintas a las que originen retiro temporal o definitivo del servicio,
casos todos, en los cuales se adscribe la competencia mirando la naturaleza del asunto,
en el ltimo, el tipo de sancin impuesta, que pasa a ser determinante como criterio de
adjudicacin de competencia. Puede suceder tambin, que la competencia sea asignada
tomando en consideracin la persona que emite el acto, o quien es objeto de
juzgamiento. En este caso, el factor subjetivo distribuir entre diversas autoridades
judiciales el conocimiento de determinado proceso. En la providencia de 4 de agosto
de 2010, qued decantado que: [] De tal manera que, el conocimiento de los
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, con o sin cuanta, en los cuales se
controviertan sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro definitivo
del servicio, esto es, la destitucin del cargo, corresponde en UNICA INSTANCIA al
Consejo de Estado.[]. De esta manera, si la sancin implica separacin definitiva
del cargo, la competencia radica en el Consejo de Estado, en nica instancia, como se
ha precisado en los precedentes citados, sin reparar, ni por un momento, en el monto
econmico del reclamo que inspira la demanda

[].No sobra reiterar que en la providencia de 4 de agosto de 2010, ya el Consejo de
Estado haba tratado el tema de la competencia para conocer en nica instancia de las
demandas contra los actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias de
destitucin; no obstante, en esta ocasin es del caso dar alcance a dicha providencia
para consolidar la jurisprudencia en la materia, y determinar que la competencia
que asume esta Corporacin en sanciones disciplinarias administrativas, no
solo se limitan a las destituciones, sino tambin, a las suspensiones en el
ejercicio del cargo, siempre y cuando provengan de autoridades del orden
nacional. Lo anterior por cuanto de conformidad con el inciso segundo del artculo
134 E del C.C.A., en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no se
podr prescindir de la estimacin razonada de la cuanta so pretexto de renunciar al
restablecimiento, norma perfectamente aplicable tratndose de actos que impliquen
retiro temporal o definitivo del servicio, los cuales generalmente tendrn efectos
econmicos independientemente de que el interesado los reclame o no. En
consecuencia, la Sala complementa el auto de 4 de agosto de 2010, en el sentido
de determinar que los actos administrativos del orden nacional relacionados
con sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro temporal o
99
definitivo del servicio, esto es, destituciones y suspensiones en el ejercicio
del cargo, con o sin cuanta sern de competencia del Consejo de Estado en
nica instancia. 94 - Las negrillas no son del texto-

Co: El problema que origin la anterior legislacin se supera en el C.P.A.C.A., toda
vez que se adscribi la competencia para conocer de la nulidad y restablecimiento
del derecho de actos sin cuanta, expedidos por autoridades departamentales,
distritales y Municipales a los Tribunales Administrativos, conforme al artculo
151.1.

En lo que tiene que ver con materia disciplinaria, respecto de actos sin cuanta, la
competencia tambin corresponde a los Tribunales, cuando se trate de sanciones
impuestas por autoridades departamentales, que no impliquen retiro temporal o
definitivo del servicio, o de, sanciones impuestas por funcionarios de la
Procuradura General, diferentes al Procurador mismo, que son de competencia
del Consejo de Estado.

Sin embargo, en el caso de sanciones de acuerdo con la jurisprudencia antes citada
tendra que llegarse a la conclusin de que son actos con cuanta y dependiendo
del monto de las pretensiones se asignara la competencia. De no compartirse esa
tesis, una posible solucin es que tales supuestos se subsuman, respecto de
autoridades departamentales y municipales, en el artculo 155.1 que se refiere de
manera general a actos sin cuanta y, para las nacionales, en el artculo 149.2,
correspondiendo la competencia en nica instancia a los Tribunales y al Consejo de
Estado, respectivamente, con la salvedad hecha respecto de las sanciones
impuestas por funcionarios de la Procuradura, distintos del Procurador, que
tienen la regla especial ya expuesta en prrafos precedentes.

La otra, podra ser la de considerar que corresponden al Consejo de Estado en
nica instancia, en aplicacin de la clusula general de competencia, ante la falta
de regla especial.

Tales aspectos debern ser objeto de precisin por parte del Consejo de Estado.

///&&&

94 Auto del 18 de Mayo de 2011; Ponente: Dr. Victor Alvarado Pinzn; Radicado: 2010-00020-
00(0145-10)

100
CUADRO DE COMPETENCIAS
CONSULTA
SALA
Conflicto de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre estos y una entidad territorial o descentralizada, o entre ellas cuando no estn en la misma jurisdiccin territorial de un solo
Tribunal. - artculo 112-10-
1. Recurso extraordinario de revisin contra las sentencias de secciones y sub-secciones del Consejo de Estado- artculo 111.2-
2. Asuntos que avoque, de oficio, a peticin de parte, por solicitud de sus secciones o sub-secciones o, a solicitud del Ministerio Pblico , dada su importancia jurdica , trascendencia econmica o social o, necesidad
de unificar jurisprudencia, que ameriten una sentencia de unificacin jurisprudencial, respecto de las sentencias de las Secciones- artculo 111.3- 271.
3. Requerir a los Tribunales el envo de determinados asuntos que estn conociendo en segunda instancia, para los mismos efectos, en este caso a cargo de las Secciones o Sub-secciones- artculo 111.4-.
PLENA
4. Nulidad por inconstitucionalidad promovida contra los decretos de cuyo control no corresponde a la Corte Constitucional.- artculo 111.5-
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA

5. Prdidas de investidura de Congresistas-artculo 111.6-
CONSEJO DE ESTADO
6. Recurso extraordinario especial de revisin de sentencias de prdida de investidura de los Congresistas-artculo 111-7-
7. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carcter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepcin- artculo 111.8-
Conocer de los procesos que no estn asignados a una de las Secciones y cuyo conocimiento corresponda al Consejo de Estado- artculo -111.1.
SALA CONTENCIOSA
Incidente de extensin de la Jurisprudencia del Consejo de Estado art. 269 CPACA-
Asuntos que avoque de oficio, a peticin de parte, a solicitud del Ministerio Pblico , por remisin de las Secciones , Sub-secciones o Tribunales, dada su importancia jurdica , trascendencia econmica o social o
necesidad de unificar jurisprudencia, que ameriten una sentencia de unificacin jurisprudencial , respecto de las sentencias de las Tribunales o Sub-secciones- artculo 271-,
Revisin eventual, a peticin de parte o del Ministerio Pblico, de sentencias dictadas en acciones populares o de grupo proferidas por Tribunales Administrativos, no susceptibles del recurso de apelacin- artculo
OTROS
273- Dr. Consideramos que el artculo que debe citarse es el 274 que habla de la competencia y no el 273 que trata sobre la procedencia.
Conflictos de competencia entre Tribunales y Jueces de diferentes distritos- artculo 158-
Recurso de revisin contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos, conocer la subseccin o seccin del Consejo de Estado segn la materia. - artculo 249-
Recurso de unificacin de jurisprudencia contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en nica o en segunda instancia-artculo 259- 257.
SEGUNDA
Sentencias y autos susceptibles de apelacin y queja proferidos por los Tribunales Administrativos.-artculo 150-
Nulidad de actos Nulidad y Electorales de Presidente, Repeticin de Presidente o quien Actos de nacionalidad y Declaracin Nulidad y
administrativos restablecimiento Vicepresidente, de Congresistas, haga sus veces, Ministros ciudadana-149.6-. administrativa de restablecimiento de Peticiones de
expedidos por sin cuanta de Representantes al Parlamento Directores de Departamento extincin del dominio actos expedidos por cambio de
autoridades del autoridades Andino, Alcalde Mayor de Bogot, Administrativo, Congresistas, o propiedad de el INCODER o el radicacin de un
orden nacional o nacionales- 149.2- miembros de juntas o Consejos Procurador General de la Nacin y , Propiedad industrial, en inmuebles urbanos o que haga sus veces, proceso o
de personas de Directivos de entidades pblicas del Contralor General de la Repblica, los casos previstos en muebles de cualquier que inicie diligencias actuacin- Art. 150
derecho privado Nulidad y resta- orden nacional, entes autnomos Fiscal General, Magistrados de la la Ley- 149.8- . naturaleza-.149.11- de extincin de modificado por el
del mismo orden blecimiento ,sin del orden nacional o Comisiones de Corte Suprema de Justicia, Corte dominio, clarificacin art. 615 del CGP
que cumplan atencin a la Regulacin- 149.3- Constitucional y Consejo Superior Recurso de anulacin de propiedad,
funciones cuanta, de actos de la Judicatura, Registrador de laudos arbitrales deslinde y
UNICA- artculo 149-
disciplinarios del Actos de eleccin expedidos por

administrativas- Congreso, sus Cmaras y Nacional del Estado Civil, Auditor proferidos en conflictos recuperacin de Los dems que no
149.1-. Procurador General de la Repblica, originados en contratos baldos- 149.9- tengan regla
General o los que Comisiones, Corte Suprema de
Justicia, Consejo Superior de la Magistrados de Tribunales celebrados por una especial de
Nulidad de los expida como Superiores y Administrativos, del entidad pblica- 149.7- Revisin contra los competencia-
supremo director Judicatura, Corte Constitucional,
actos del Junta o Consejo Directivos de los Tribunal Superior Militar y ,en actos que resuelvan 149.14-.
INCODER o del del Ministerio general, de los representantes de fondo los
Pblico- 149.2- . entes autnomos del orden
organismo que nacional o Comisiones de legales de los rganos y entidades anteriores
haga sus veces- Regulacin-149.4. nacionales- 149.13-. procedimientos o
149.12-. contra los de
Nulidad de actos de nombramiento Repeticin contra Consejeros de extincin de dominio
de Representantes legales de Estado, corresponden a la Corte agrario- 149.10-.
entidades pblicas del orden Suprema-149, pargrafo 2. -
nacional.-149.5-.
Los actos de eleccin del Consejo
de Estado corresponden a la Corte
Suprema de Justicia- 149,
pargrafo- 1..
101
OTROS
Recurso extraordinario de revisin contra las sentencias ejecutoriadas de proferidas por los Jueces Administrativos- artculo 249-
Observaciones formuladas por el - Nulidad de los actos de eleccin de Alcaldes y Miembros de Definicin de Recurso de insistencia por informacin Nulidad y restablecimiento sin cuanta Nulidad y
Gobernador a los acuerdos Corporaciones Pblicas, en municipios con menos de 70.000 competencias o copias contra funcionarios o en los que se controviertan actos restablecimiento
municipales y actos de alcaldes por habitantes, siempre que no sean capital de departamento- administrativas entre autoridades del orden Nacional, administrativos del orden contra actos de
razones de inconstitucionalidad o 151.9-. departamental, municipal o distrital.-
entidades pblicas Departamental o del Distrito Capital de expropiacin de
ilegalidad - 151.4 y 151.5 Nulidad de los actos de eleccin expedidos por Asambleas 151.1-
departamentales, Bogot artculos 26 y 151.7- que tratan las
Departamentales y Concejos, en municipios de 70.000 municipales o leyes de
Objeciones de proyectos de habitantes o ms, siempre que no sean capital de Nulidad y restablecimiento del
UNICA INSTANCIA- artculo 151-

ordenanzas formuladas por el distritales dentro de derecho, sin cuanta, contra sanciones reforma urbana-
departamento- 151.10-.
Gobernador, por razones de Nulidad de actos de eleccin de miembros de Juntas o su jurisdiccin- disciplinarias administrativas, distintas 151.8-.
inconstitucionalidad o ilegalidad - Consejos Directivos de entidades pblicas del orden, 151.3- del retiro temporal o definitivo del
151.4-. departamental distrital o municipal- 151.11- servicio, impuestas por autoridades
Dirimir conflictos de
TRIBUNAL
Objeciones formulados por los Departamentales-151-2-
Nulidad de actos de eleccin de empleados pblicos de orden competencia entre
Alcaldes a proyectos de acuerdos nacional en niveles asesor, profesional, tcnico y asistencial,
municipal o distritales, por ser secciones y
o equivalentes, efectuados por autoridades del orden
contrarios al ordenamiento juridico nacional, entes autnomos o comisiones de regulacin- subsecciones de un
superior. -151.6- 151.12- mismo Tribunal y
entre dos jueces del
Control inmediato de legalidad de Nulidad de actos de eleccin de empleados pblicos - niveles mismo distrito. Art.
actos de carcter general proferidos
asesor, profesional, tcnico o asistencia o equivalentes- 123.4. -158 inc.
en ejercicio de funcin
administrativa, durante los estados efectuados por autoridades distritales o departamentales-
de excepcin y como desarrollo de 151.13-.
Decretos Legislativos dictados por
autoridades territoriales,
departamentales o municipales-
151.14-
artculo 153-
INSTANCIA-
SEGUNDA
Sentencias y autos susceptibles de apelacin y queja proferidos por los jueces administrativos -153-
Nulidad de actos Actos de eleccin de Contralor Nulidad y Nulidad y Contratos de Reparacin directa, Prdida de . Acciones populares y de Nulidad de
administrativos proferidos por Departamental y Diputados a las restablecimiento laboral restablecimiento entidades incluida la investidura de grupo contra autoridades adjudicacin de
funcionarios u organismos del Asambleas Departamentales de cualquier autoridad del derecho- pblicas, responsabilidad del diputados, del orden nacional o baldos-152.12-.
orden departamental o por Eleccin de Concejales del cuando la cuanta cualquiera sea su Estado- Juez, cuando personas privadas que
impuestos, tasas y concejales y
personas de derechos privado Distrito Capital. Eleccin de exceda de 50 SMMV rgimen , de la cuanta exceda de dentro del mismo mbito Expropiacin
que cumplan funciones Alcaldes, miembros de que no provenga de contribuciones- ESPD, que 500 SMMV- 152.6- ediles- Sala ejerzan funciones ley agrarias-
administrativas en los citados Corporaciones Pblicas, contrato de trabajo - cuando la cuanta incluyan o haya Plena del administrativas-152.16- 152.13-
ordenes.-152.1- personeros o contralores en 152.2- sea superior a 100 debido incluirse Tribunal-
Repeticin servidores, Accin de cumplimiento
municipios y distritos y dems Nulidad y restableci S.M.L.M.V.-152.4- clusulas 152.15. De los que se
PRIMERA INSTANCIA- artculo 152-
ex servidores, contra autoridades del

Nulidad de actos autoridades municipales de ms miento del derecho de exorbitantes o, de orden nacional o promuevan
administrativos de las de 70.000 habitantes, o que cualquier autoridad particular, en incluidos los agentes
personas privas que contra los actos
entidades territoriales y sean capital de cuando la cuanta ejercicio de judiciales, y personas
dentro del mismo mbito de expropiacin
descentralizadas de carcter Departamento.152.8- exceda de 300 SMMV- funciones propias privadas que cumplan ejerzan funciones
departamental, 152.3- del Estado, por va
funciones pblicas, administrativas-152.16-
distrital o municipal que deban Nulidad de actos de cuando la cuanta administrativa-
cuando la cuanta
someterse para su validez a nombramiento de empleados Nulidad y exceda de 500 Tutela contra autoridad 152-14-
exceda de 500 pblica de orden nacional
la aprobacin de autoridad pblicos nivel directivo o restablecimiento del SMMV-152.5.
superior, o que hayan sido 104.3 SMMV, salvo que la y contra los jueces
equivalente- efectuados por derecho, sin atencin a
dictadas en virtud de competencia est administrativos (Decreto
autoridades nacionales, la cuanta, cuando se 1382/00)
delegacin de funciones De Procesos asignada al Consejo
hecha por la misma 152.10--. departamentales, distritales o trate de actos Ejecutivos, de Estado en nica
municipales en municipios de disciplinarios expedidos contractuales instancia.-152..11-
ms de 70.000 habitantes, o que por la Procuraduria cuando la cuanta
sean capital de Departamento- General de la Nacin, exceda de 1500
152.9- excepto los del SMMV-152.7-
Procurador-152.3- Ejecucin de
sentencias o
conciliaciones
dictadas o
aprobadas por los
Tribunales, en
primera instancia.
Artculo 156-,
102
UNICA INSTANCIA-
artculo 154-
Recurso de insistencia por informacin o copias contra funcionarios o autoridades del orden Municipal o distrital arts 26 y 154.1-.
Nulidad y restablecimiento del derecho, sin cuanta, contra sanciones disciplinarias administrativas, distintas del retiro temporal o definitivo del servicio, impuestas por autoridades municipales- 154.2-
JUECES ADMINISTRATIVOS
Nulidad de actos Nulidad de actos de Nulidad y restablecimiento Nulidad y Contratos de entidades Reparacin directa, incluida la Acciones de cumplimiento de De las dems que les
administrativos eleccin distintos de laboral de cualquier restablecimiento de pblicas, cualquiera sea su responsabilidad del Estado- leyes o actos administrativos asignen Leyes
proferidos por los de voto popular, autoridad cuando la impuestos, tasas y rgimen; de ESPD, que Juez, cuando la cuanta no contra autoridades especiales-155-13-
PRIMERA INSTANCIA- artculo 155-.
funcionarios u que no tengan cuanta no exceda de 50 incluyan o haya debido exceda de 500 SMMV-155.6- Departamentales, Distritales,
contribuciones
organismos del asignada otra SMLMV y que no incluirse clusulas Municipales o Locales o
orden distrital o competencia- provengan de un contrato nacionales, exorbitantes o, de particular, Repeticin servidores, ex personas privadas que dentro
municipal, o por 155.9.- de trabajo-155.2.- departamentales o en ejercicio de funciones servidores, incluidos los de esos mismos mbitos
personas nulidad de actos de municipales o distritales propias del Estado, cuando la agentes judiciales, y personas desempeen funciones
privadas sujetas nombramiento Nulidad y restablecimiento cuando la cuanta no cuanta no exceda de 500 privadas que cumplan administrativas-155.10.
a este rgimen efectuados por de actos administrativos de exceda de 100 SMMV- SMMV-155.5- 104.3 funciones pblicas, cuando la
del mismo orden, autoridades del cualquier autoridad, 155.4- cuanta no exceda de 500 Acciones populares y de grupo
cuando cumplan orden municipal, en De Procesos Ejecutivos, SMMV, salvo que la contra autoridades del
cuando la cuanta no
funciones municipios de contractuales, cuando la competencia est asignada al Departamentales, Distritales,
administrativas menos de 70.000 exceda de 300 SMMV- cuanta no exceda de 1500 Consejo de Estado en nica Municipales o Locales o
155.1- habitantes que no 155.3- SMMV-155.7- instancia.-155.8- personas privadas que dentro
nulidad de actos sean capital de Ejecucin de sentencias o de esos mismos mbitos
de calificacin y departamento- conciliaciones dictadas o desempeen funciones
clasificacin de 155.9- aprobadas por los Jueces, en administrativas.-155.10-
proponentes- nulidad de actos de
primera instancia. Artculo
efectuados por eleccin de jueces Tutelas contra entidades
las camaras de 156-,
de paz- 155,12- descentralizadas por servicios
comercio- de orden nacional o
155.11-
autoridades pblicas del orden
departamental(Decreto 1382/00
103
MEDIOS$DE$CONTROL$ COMPETENCIA$TERRITORIAL$$
Lugar!donde!se!expidi!el!acto.!156.1!
1.#$NULIDAD$$
2.#$ELECTORALES$
Tribunal!con!jurisdiccin!en!el!Departamento.!151.9,!152.8.!
2.1.#$$POR$VOTO$POPULAR$
2.2.#$ELECCIONES$HECHAS$POR$
Tribunal!con!jurisdiccin!en!el!Departamento.!151.10.!
ASAMBLEAS$Y$CONCEJOS$$
2.3.#$NOMBRAMIENTOS$O$ Tribunal!del!lugar!donde!el!nombrado!preste!o!deba!prestar!servicios.!151.2,!
ELECCIONES$DE$EMPLEADOS$$ 152.9.!
3.#$NULIDAD$Y$RESTABLECIMIENTO$DEL$DERECHO$$
Lugar!donde!prestaron!o!debieron!prestarse!los!servicios.!156.3!
3.1.#$LABORAL$$$
3.2.#$IMPUESTOS$TASA$Y$ Lugar! donde! se! present! o! debi! presentarse! la! declaracin! o! donde! se!
CONTRIBUCIONES$$$$ practic!la!liquidacin.!156.7!
Lugar!donde!se!realiz!el!acto!o!el!hecho!que!dio!origen!a!la!sancin!156.8.!
3.3.#$SANCIONES$$$$
Lugar!donde!se!expidi!el!acto!o!el!domicilio!del!demandante!si!la!entidad!
3.4.#$OTROS$$$$
demandada!tiene!oficina!en!dicho!lugar.!156.2.!
!
4.#$REPARACIN$DIRECTA$ Lugar!donde!se!produjeron!los!hechos!o!por!el!domicilio!o!sede!principal!de!la!
entidad!demandada.!156.!6.!
!
5.#$CONTRACTUAL$Y$EJECUTIVOS$
Lugar!donde!se!ejecut!o!debi!ejecutarse!el!contrato.!156.4.!
!
6.#$AGRARIOS$$
Lugar!de!ubicacin!del!inmueble.!Si!son!varios!departamentos!a!prevencin!el!
que!elija!el!demandante.!156.5.!
!
7.#$EJECUTIVOS$DE$CONDENAS$Y$CONCILIACIONES$$ Juez!que!profiri!la!providencia.!156.9.!
!
104

ETAPA ESCRITA EN EL PROCESO DE LO
Unidad 12 CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Por Clara Elisa Cifuentes Ortiz.

Tribunal Administrativo de Boyac.
Magistrada del
Reconocer los cambios que la Ley 1437 introdujo en materia de
Oe

capacidad, representacin y derecho de postulacin y armonizarlos
con el Cdigo General del Proceso
Identificar las variaciones que la Ley 1437 previ en cuanto se
refiere a los requisitos de procedibilidad.
Precisar la trascendencia de los medios tecnolgicos en la fase
escrita del proceso contencioso administrativo.
Advertir las situaciones procesales relacionadas con la
acumulacin de pretensiones en los distintos medios de control.
Verificar los aspectos relacionados con las cargas procesales y
probatorias de las partes en la demanda y la contestacin de la
demanda.
Reconocer la importancia de los hechos de la demanda y su
relacin con la fijacin del litigio.
Precisar el trmite que corresponde a la primera etapa del
proceso contencioso administrativo.

1. INTRODUCCIN
105
La Ley 1437 trajo como gran cambio la oralidad, esquema que exige del juez un
papel activo ante el proceso e interactivo ante las partes, flexibilizando la
comunicacin procesal. Sin embargo ello no excluye la forma escritural pues hay
fases del proceso que exigen la precisin y certeza que ofrece la comunicacin
escrita y que permiten la preparacin y el anlisis ponderado de las situaciones en
controversia.95
La Ley 1437 regul las etapas del proceso contencioso administrativo y previ que
se adelantaran tres. La primera, desde la presentacin de la demanda hasta la
audiencia inicial (art. 179 num. 1) fundamentalmente escrita y que comprende: a)
La presentacin de la demanda; b) La admisin, inadmisin o rechazo de la
demanda; c) La contestacin de la demanda.
Igualmente, en esta primera etapa, pueden proferirse decisiones judiciales escritas,
por ejemplo, si con la demanda se solicita el decreto de medidas cautelares
ordinarias o de urgencia; se pide como prueba el juramento estimatorio que
impone un trmite escrito de contradiccin; o se solicita intervencin de terceros.
Debe precisarse, que las actuaciones escritas pueden surtirse a travs de medios
electrnicos como lo dispone el artculo 186 de la ley, con los requisitos de
autenticidad, integridad, conservacin y mecanismos de acuse de recibo por parte
de la autoridad judicial.
En es orden, este captulo se ocupar de las actuaciones que se deben tramitar por
escrito en la primera etapa del proceso, haciendo nfasis en los cambios que, frente
a las mencionadas actuaciones, trajo la Ley 1437 y el posteriormente expedido
Cdigo General del Proceso (Ley 1564), sin detenerse en las circunstancias
procesales que se mantuvieron sin modificacin, ni en aspectos de orden procesal
que se encuentran ampliamente tratados en el mdulo LA DIRECCION DEL
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO parte I y II, publicado por la
Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla.
No sobra advertir que en la segunda y tercera etapa del proceso (art. 179) la ley
tambin concibi actuaciones escritas de las partes y el juez. En efecto, en la
audiencia de pruebas permiti que los alegatos de las partes puedan ser
presentados por escrito si el juez considera innecesaria la audiencia de alegaciones

95 JINESTA L. Ernesto, La Oralidad en el proceso contencioso administrativo (Costa Rica). En
Revista Procedimiento y Justicia Administrativa en Amrica Latina, Se encuentra plenamente

aceptado que la fase preparatoria de todo proceso debe ser predominantemente escrita con relacin a los
siguientes aspectos: a) la demanda, la contestacin, las excepciones y la eventual contrademanda y rplica
hechos y pretensin-. En aras a la precisin, seriedad y seguridad, deben constar por escrito,
independientemente que las partes, ulteriormente, integren, modifiquen, aclaren o precisen tales extremos en
una audiencia concentrada posterior
http://www.ernestojinesta.com/La_oralidad_en_el_proceso_contencioso.

106
y juzgamiento (art. 181 inc. 3) y en la de alegaciones y juzgamiento que la sentencia
se profiera por escrito (art. 182 num. 2). De estos aspectos se ocuparn otros
captulos del mdulo.

2. ENSAYO CONCEPTOS CLAVE:

2.1. LA DEMANDA

En trminos generales la demanda mantuvo los requisitos exigidos por el Decreto
01 de 1984, algunos cambios cabe resear, como sigue a continuacin.

2.2. Capacidad, representacin y derecho de postulacin:

2.2.1. Capacidad y representacin:

En punto a los cambios introducidos en esta materia por la Ley 1437 artculo 159,
cabe considerar los siguientes:

a) El inciso 1 dej de lado la expresin Nacin para considerar a la entidad,
rgano y organismo estatal

El Constituyente de 1991 reiter la condicin de persona jurdica de la Nacin
colombiana al considerarla como sujeto de derechos y obligaciones, y otorgarle
valores culturales, independencia, vida econmica, poltica y administrativa,
patrimonio, propiedad del territorio y de los bienes pblicos, un tesoro pblico,
ingresos, presupuesto, contabilidad, competencias, gobierno, participacin en la
direccin y administracin de servicios a cargo, fuerzas militares permanentes, etc.

La Nacin, en materia de representacin y comparecencia a los procesos judiciales
se entendi por el D.L. 01 de 1984 como un rgano que era representado por los
distintos representantes legales de las entidades que hacan parte de ella, as lo
sostuvo el Consejo de Estado96 para resolver asuntos procesales relacionados con la
legitimacin en la causa .

96
Seccin Tercera, Consejera Ponente Doctora Ruth Stella Correa Palacio, sentencia de 17 de
marzo de 2010, expediente Radicacin nmero: 11001-03-26-000-2008-00074-00(35726) La
Sala advierte que en el sub judice se cumpli con el presupuesto de la legitimacin en la causa por
pasiva, en cuanto el actor dirigi la demanda contra la Nacin, quien tiene vocacin jurdica para
obrar como demandada en este tipo de procesos, donde el acto cuya legalidad se cuestiona fue
proferido por varias de sus autoridades. En efecto, como advierte la doctrina, el Estado
Colombiano est constituido por un conjunto de personas jurdicas de derecho pblico que ejercen
107
La Ley 1437, por llamarlo de esta manera, desagreg la capacidad para comparecer
al proceso y permite ahora que sean las entidades, rgano u organismos a quienes
se endilgue la actuacin demandada, quienes concurran al proceso judicial. En
estas condiciones, aunque las entidades no sean personas jurdicas podrn
comparecer a los procesos judiciales, por ejemplo, la Polica Nacional o el Ejrcito
Nacional que en vigencia del D.L. 01 de 1984 eran llamadas al proceso a travs de
la Nacin Ministerio de Defensa Nacional. Ahora lo harn de manera directa a
travs de la persona de mayor jerarqua en la entidad que expidi el acto o produjo el
hecho expresin que, de esta manera, adquiere relevancia en el contexto del inciso
2 del artculo 159 del CPACA.

b) El inciso 3 precis que la Fiscala General de la Nacin no estara
representada por el Director Ejecutivo de Administracin Judicial:
D.L. 01 de 1984 artculo 14997 contemplaba la representacin de la Rama Judicial en

cabeza del Director Nacional de Administracin Judicial. La creacin de la Fiscala
General de la Nacin gener problemas interpretativos pues el Decreto 2699 de
1991 previ en su artculo 1 que esta entidad formaba parte de la Rama Judicial
pero su representacin judicial correspondera al Fiscal General de la Nacin (arts.
22 y 27)98.

las distintas facetas del poder pblico (funciones pblicas) y dentro de ellas se encuentra la Nacin
quien es la persona jurdica principal de la organizacin estatal en la cual se centraliza el conjunto
de dependencias que ejercen las funciones pblicas esenciales propias del Estado Unitario. As lo
previ de vieja data nuestro ordenamiento jurdico al reconocer que la Nacin es una persona
jurdica (art. 80 Ley 153 de 1887), a la cual pertenecen mltiples entidades y dependencias de las
distintas ramas del poder pblico. Pero esa persona jurdica Nacin est representada por diversos
funcionarios de las distintas ramas del poder pblico que despliegan las tradicionales funciones
pblicas legislativa, administrativa y jurisdiccional y de los rganos autnomos e independientes
para el cumplimiento de las dems funciones del Estado (vgr. las funciones pblicas fiscalizadora y
electoral), tal y como lo establece el artculo 149 del CCA (modificado por el artculo 49 de la ley
446 de 1998).

97 El artculo 149 del C.C.A. dispona que el Ministro de Gobierno representa a la Nacin en cuanto
se relacione con el Congreso y el de Justicia en lo referente a la Rama Jurisdiccional. La

Constitucin de 1991 estableci el funcionamiento desconcentrado y autnomo de la
administracin de justicia (art. 228), en tanto que el decreto ley 2652 de ese mismo ao, le asign al
Director Nacional de Administracin Judicial la funcin de llevar la representacin jurdica de la
Nacin-Consejo Superior de la Judicatura (art. 15-4). Posteriormente la ley 270 de 1996, Estatutaria
de la Administracin de Justicia, confiri la representacin para toda clase de procesos judiciales
iniciados en contra de la Nacin- Rama Judicial- al Director Ejecutivo de Administracin Judicial
(art. 99-8).
98 Estas normas dispusieron que el Fiscal General de la Nacin tendra la representacin de la
entidad frente a las autoridades del poder pblico y que la Oficina Jurdica tena dentro de sus
funciones, la representacin de la Fiscala mediante poder conferido por el Fiscal General, en los
108
La Ley 1437 precis este aspecto indicando que cuando sea demandada la Rama
Judicial, la Fiscala General de la Nacin no estara representada por el Director
Ejecutivo de Administracin Judicial; lo cual se complementa con el inciso 1 de la
norma en comento al tenor de la cual, para efectos judiciales la capacidad para
comparecer en juicio es del Fiscal General de la Nacin, con lo cual se resuelve la
discusin que otrora ocup a la jurisprudencia99.
c) Demanda de contratos firmados por el Presidente de la Repblica en
nombre de la Nacin:

En materia de medios de control contractuales se adicion una diferencia que no
contena el pargrafo 1 del artculo 149 del C.C.A., para el caso de demandas
contra contratos suscritos por el Presidente de la Repblica.

La representacin judicial de la Presidencia de la Repblica fue objeto de examen
jurisprudencial en tanto, en ocasiones, se aleg que el artculo 149 del C.C.A.
dispona cmo estaba representada la Nacin. El Consejo de Estado 100 haba
sealado que tal autoridad el Presidente de la Repblica - poda ser notificado de
los procesos judiciales a travs del Departamento Administrativo de la Presidencia
de la Repblica por virtud de lo dispuesto en el artculo 1 del Decreto 4657 de
2006.

Tal discusin, por lo menos, en materia contractual fue zanjada por la ley al
determinar que cuando los contratos se suscriben por el Presidente de la Repblica
a nombre de la Nacin la representacin judicial la ejercer el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la Repblica.

d) Respecto a los rganos de control territoriales el inciso final seal que
podan comparecer a los procesos judiciales.

La capacidad de los rganos de control territoriales para comparecer en juicio, no
en pocas ocasiones, fue inadmitida con fundamento en la carencia de personera

procesos en que sta fuera demandada. Posteriormente, la Ley Estatutaria de la Administracin de
Justicia (270/96 artculo 99-8), atribuy al Director Ejecutivo de Administracin Judicial la funcin
de representar a la Nacin-Rama Judicial en los procesos judiciales, disposicin modificada en
cuanto a la Fiscala General de la Nacin, por cuenta del artculo 49 de la ley 446 de 1998.
99 Conforme al artculo 49 de la Ley 446 de 1998 la representacin recae en el Fiscal General de la
Nacin, norma declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C- 523 de 2002.

100 Seccin Tercera, Consejero Ponente Doctor Mauricio Fajardo Gmez, sentencia de 6 de agosto de
2009, expediente con radicacin nmero: 11001-23-26-000-2009-00041-00(36760)

109
jurdica101. Ahora la Ley 1437 establece con claridad la capacidad que tienen para
comparecer judicialmente a travs del contralor o el personero, positivizando una
discusin jurisprudencial de aos.

2.2.2. Postulacin:
En materia de postulacin el artculo 160 del CPACA previ que a los procesos
deber comparecerse por conducto de apoderado. El inciso 2 del art. 160 seala
que a los abogados vinculados a las entidades pblicas es posible conferirles poder
por delegacin general o particular efectuada en acto administrativo.
Conforme al artculo 65 del C.P.C. los poderes pueden conferirse por memorial o
escritura pblica para asuntos especiales o los poderes generales slo mediante
escritura pblica. En estas condiciones, si el abogado que ha de representar
judicialmente a la entidad no est vinculado a ella, por nombramiento o contrato
de prestacin de servicios, deber aportar el poder tal como lo ordena la norma
mencionada.
Ahora, si los apoderados de la entidad estn vinculados a ella, a la luz del CPACA,
deber admitirse el otorgamiento de poder por actos administrativos generales o
particulares, tal como se prevea en el original artculo 151 del D.L. 01 de 1984.
Es importante indicar que si no acredita los requisitos formales antes enunciados
ello dar lugar a que se inadmita la demanda o su contestacin para que sea
corregida en el trmino judicial que se conceda102.

101 Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias proferidas por el Consejo de Estado,
Seccin Segunda, Subseccin B, Consejero Ponente Doctor Tarcisio Cceres Toro, proferida el 19
de enero de 2006, expediente con Radicacin nmero: 73001-23-31-000-2002-00548-01(5464-03) y la
sentencia de 17 de agosto de 2006, proferida por la Seccin Segunda del Consejo de Estado,
Consejero Ponente Doctor Alejandro Ordoez Maldonado (E), expediente con Radicacin nmero:
25000-23-25-000-2001-09198-01(3628-04).

102 Sentencia de la Corte Constitucional T- 1098 de 2005: Sin embargo, la jurisprudencia ha
adoptado una posicin distinta con fundamento en lo previsto en el artculo 5 del Cdigo de
Procedimiento Civil102. As ha entendido que existe un plazo judicial para que el demandado pueda
corregir las eventuales deficiencias procesales que se presenten en el escrito de contestacin, a partir
del reconocimiento de un vaco normativo en dicha materia que debe suplirse con la aplicacin de
las normas que regulan casos anlogos, en especfico, las referentes a la correccin de las demandas
(C.P.C. art. 85). Para quienes participan de esta posicin jurisprudencial, es necesario que el juez le
confiera un trmino de cinco (5) das al demandado, para que ste pueda subsanar los defectos que
adolezca su escrito de contestacin. Conforme lo anterior, se ha concluido que tener por no
contestada la demanda por una deficiencia netamente procesal, significa un sacrificio
desproporcional para el derecho de contradiccin y para la primaca del derecho sustancial sobre
las formas (C.P. arts. 29 y 228), que compromete la igualdad procesal reconocida en la Constitucin
Poltica (C.P. art. 13). () Ello implica que su alcance opera frente a todos los requisitos all
previstos, como ocurre mutatis mutandi en materia de deficiencias procesales de la demanda, de
110
Si presentada o contestada la demanda el juez pasa por alto tal acreditacin,
gravita sobre el proceso una nulidad por carencia absoluta de poder103 que podra
sanearse en la audiencia inicial (art. 180 -5) y que, en cualquier caso, debe estar
satisfecha al momento de la sentencia pues se trata de un requisito indispensable
para poder ejercer la profesin de abogado en calidad de apoderado judicial104, tal
como lo exige el inciso 1 del art. 160.

Debe advertirse que las condiciones exigibles al poder son las previstas en el
artculo 74 del C.G.P. y, excepto cuando aqul se otorgue mediante delegacin
general o particular efectuada en acto administrativo, como lo permite el CPACA,

acuerdo a lo dispuesto en el artculo 85 del Cdigo de Procedimiento Civil, pues necesariamente
ante las mismas situaciones de hecho deben generarse las mismas consecuencias en derecho
(aequitas paribus in causis, paria jura desiderat), con miras a garantizar la efectividad del principio
constitucional de igualdad procesal (C.P. art.. 13)
103 Consejo de Estado, Seccin Tercera, Consejero Ponente Doctor Mauricio Fajardo Gmez,
sentencia de 28 de abril de 2010, Radicacin nmero: 25000-23-26-000-1997-03365-

01(18271): En primer lugar, que el hecho alegado no constituye un ataque a las pretensiones
de la demanda, por cuanto no se estn negando los fundamentos fcticos que le dan soporte a lo
pedido por la parte demandante, ni se est negando la existencia del derecho reclamado a la
indemnizacin de los perjuicios que alega sta haber sufrido, sino que se trata de una cuestin
de ndole eminentemente procesal y adjetiva, como es la inexistencia de poder para demandar a
una entidad estatal determinada; en consecuencia, a la luz de la clasificacin de las excepciones,
esta correspondera a una excepcin previa que, como ya se dijo en prrafos anteriores, carece
de una oportunidad procesal especfica para ser resuelta en los procesos contencioso
administrativos. En segundo lugar, que esa circunstancia constitutiva de un defecto procesal,
est contemplada en el artculo 140 del C. de P. C., numeral 7, como una causal de nulidad
absoluta del proceso: Cuando es indebida la representacin de las partes. Tratndose de
apoderados judiciales esta causal slo se configurar por carencia total de poder para el
respectivo proceso. No obstante, en este punto es necesario advertir que existen en el
ordenamiento procesal civil nulidades insaneables y nulidades saneables, tal y como lo
determina el artculo 144 del C. de P. C. Aplicando las anteriores normas al presente caso,
observa la Sala que el hecho alegado por la parte demandada falta de poder para demandar al
INPEC-, contrario a lo afirmado por ella, no constituye una excepcin de fondo que deba
declarar oficiosamente el juez, como lo sostuvo reiteradamente la entidad demandada INPEC-,
sino que corresponde a la causal de nulidad del numeral 7 del artculo 140 del C. de P. C., la
cual, segn lo dispuesto por el artculo 144 ibidem, es una causal de nulidad saneable. As lo
concluy el a-quo y por ello orden ponerla en conocimiento de las partes mediante el auto del
14 de diciembre de 1999, situacin frente a la cual, la parte actora procedi a aportar el poder
que se echaba de menos al tiempo que la parte demandada guard silencio

104 Corte Constitucional Sentencia T-1098 de 2005 12. De igual manera, la jurisprudencia
nacional ha sido categrica en considerar que para poder asumir vlidamente la defensa de la parte
a quien se dice apoderar, ineludiblemente el abogado, al iniciar su gestin, debe acreditar esa
calidad, para de esa manera tener plenamente satisfecho el derecho de postulacin104. Control que
deben asumir obligatoriamente los funcionarios judiciales, como se desprende de lo previsto en el
artculo 25 del Decreto 196 de 1971, el cual es imperativo en prohibir el ejercicio de la abogaca sin
acreditar la calidad de abogado...

111
sern los requisitos del C.G.P. los que deben atenderse al momento de examinar el
memorial de constitucin de apoderado, sin que pueda dejar de mencionarse un
cambio importante como es la posibilidad de conferir poder especial por mensaje
de datos con firma digital que, sin duda, es de recibo en materia contencioso
administrativa.

2.3. Requisitos de procedibilidad:

Si bien, se trata de requisitos previos a la demanda se analiza este aspecto por
cuanto al momento de presentarse aquella, deben estar cumplidos y, adems, ser
examinados por el juez antes de proferirse el auto admisorio, momentos procesales
que hacen parte de la fase escrita.

El D.L. 01 de 1984 prevea slo una exigencia para ocurrir ante la jurisdiccin,
agotar previamente la va gubernativa (art. 135 CCA); la nueva normativa rene
los requisitos formales de la demanda en el artculo 161 e indica los que
administrados deben cumplir para acudir ante la jurisdiccin contenciosa. Los
titula, conforme a la doctrina y la jurisprudencia, como Requisitos previos para
demandar., y debe precisarse que aunque el inciso 3 del numeral 6 del artculo
180 hable del incumplimiento de los requisitos de procedibilidad ellos no son otros
que los sealados en el artculo 161 del CPACA.

Esta norma consign como requisito previo a la demanda contra actos
administrativos particulares el ejercicio de recursos obligatorios ante la
administracin (num. 2), exigido de tiempo atrs bajo el ttulo II del C.C.A. como
va gubernativa y la conciliacin extrajudicial (num. 1) ya regulada por las normas
aplicables a los mecanismos alternativos de solucin de conflictos, cuando se trate
de pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparacin
directa y controversias contractuales. Igualmente, se compendiaron en este artculo
requisitos previos para iniciar las acciones constitucionales, as, la constitucin en
renuencia para la accin de cumplimiento, previsto desde la Ley 393 de 1997; y se
adicion al medio de proteccin de derechos e intereses colectivos105 el requisito de
reclamacin previa cuando no se est ante un perjuicio irremediable.
Los requisitos previos para demandar son sustanciales y deben estar satisfechos
con anterioridad a la presentacin de la demanda, sin embargo, el juez debe
inadmitir la demanda para que se acredite el requisito, mas no para que se cumpla
una vez presentada la demanda; ello por cuanto, su ausencia procesal no es causal
directa de rechazo de la demanda por (art. 169 CPACA y art. 90 inc. 3 num. 7

105 Accin popular prevista en el artculo 88 constitucional, reglamentada por la Ley 472 de 1998.
112
C.G.P.) punto en el que, cabe destacar, se modifica la Ley 640 de 2001 artculo 36
que impona el rechazo de plano de la demanda. Se agrega que, pasada la etapa de
admisin, en la audiencia inicial (art. 180 6) puede ordenarse la terminacin del
proceso cuando se advierta el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad.

La Ley 1437 dej de utilizar el, tan conocido, agotamiento de la va gubernativa
que ocup al D.L. 01 de 1984. El CPACA hizo referencia al ejercicio de los recursos
obligatorios (Captulo VI) que, en esencia, eran el fin de la va gubernativa, cambio
que no constituye reforma sustancial al procedimiento contencioso administrativo;
por el contrario, si lo es exigir al actor popular que previo a la demanda para la
proteccin de intereses colectivos presente reclamacin ante la administracin. Sin
duda, esta es una oportunidad importante para que la administracin estudie la
razonabilidad de la reclamacin y contribuir a descongestionar los despachos
judiciales. Con todo, los beneficios que busca la norma dependern del
compromiso que las entidades muestren frente a esta nueva oportunidad que la ley
confiere para que cumplan sus deberes y se evite el proceso judicial pues, es un
postulado que, el ejecutivo sea el primer llamado a reconocer los derechos de los
ciudadanos.

2.3.1. Conciliacin extrajudicial en materia laboral:

En cuanto se refiere a este requisito de procedibilidad cabe referirse a la sentencia
que por importancia jurdica profiri la Sala Plena del Consejo de Estado el 31 de
julio de 2012, siendo ponente la Doctora Mara Elizabeth Garca Gonzlez,
expediente con Radicacin No.11001-03-15-000-2009-01328-01.
La lectura detenida de esta providencia permite encontrar los siguientes elementos
que, para mayor claridad, se trascriben indicando los folios del documento virtual:

1. Presentacin del problema:

a) La Seccin Primera present, en principio, el asunto de la referencia a la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporacin, en orden a unificar la
jurisprudencia, en lo relativo a determinar el momento a partir del cual se haba de exigir el
requisito de procedibilidad de conciliacin extrajudicial para el ejercicio de la accin de
nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artculo 13 de la Ley 1285 de
2009 (Subrayado fuera de texto) fls. 1 y 2
Al acometer la Sala el estudio del proyecto sometido a su consideracin, estim de
mayor relevancia referirse, en primer trmino, al tema concerniente a la procedencia de
la accin de tutela contra providencias judiciales, tambin involucrado en la controversia
113
inicial y frente al cual no ha habido un criterio unificado en las distintas Secciones ni entre
stas y la Sala Plena.. fl. 2.

2. Controversia planteada frente al requisito de conciliacin extrajudicial:

b) La actora en el proceso de la referencia plantea la vulneracin de los derechos de
acceso a la administracin de justicia y al debido proceso, como consecuencia del rechazo de
la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por ella instaurada, al no haber
agotado la etapa de conciliacin extrajudicial... (fl.60)
c) Se observa entonces que en el caso que dio lugar a la sentencia transcrita, la
Seccin Segunda -Subseccin A- sostiene que es exigible la conciliacin judicial y
extrajudicial, en materia contencioso-administrativa, como requisito de procedibilidad de
las acciones previstas en los artculos 85, 86 y 87 del Cdigo Contencioso Administrativo, a
partir de la entrada en vigencia del Decreto 1716 de 2009, esto es, el 14 de mayo del
mismo ao, mediante el cual se reglament el artculo 13 de la Ley 1285 de 2009, so pena
de quebrantar el derecho fundamental de acceso a la administracin de justicia (fl. 63)
d) Por su parte, la Seccin Primera ha indicado, que la Ley 1285 de 2009 es
aplicable desde el 22 de enero de 2009, fecha de su promulgacin; y que, a partir de
ese momento, la conciliacin extrajudicial, conforme al artculo 13, es requisito de
procedibilidad para demandar ante la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, en
ejercicio de las acciones all consagradas, siempre que el asunto a tratar sea conciliable

3. Respuesta al problema relacionado con el momento a partir del cual es
exigible el requisito de conciliacin extrajudicial:

e) De tal forma, que fue con la expedicin de la Ley 1285 de 22 de enero de 2009106,
Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la
Administracin de Justicia, que se estableci la conciliacin extrajudicial como
requisito de procedibilidad en la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuyo
artculo 28 dispuso que dicha exigencia rega a partir de su promulgacin y de ello se sigue

106 El artculo 13 de la citada ley, prev: Aprubase como artculo nuevo de la Ley 270 de 1996 el
siguiente:
Artculo 42A. Conciliacin judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la
vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituir requisito de
procedibilidad de las acciones previstas en los artculos 85, 86 y 87 del Cdigo Contencioso
Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trmite de la conciliacin
extrajudicial.

114
que surte efectos inmediatos107, pues, segn lo dispone el artculo 6 del Cdigo de
Procedimiento Civil, las normas procesales son de orden pblico y, por ende, de aplicacin
inmediata y obligatorio cumplimiento
f) As pues, tanto la interpretacin que hace la Seccin Segunda, como la de la
Seccin Primera, no resulta arbitraria o caprichosa. Empero, estando de por medio derechos
de carcter laboral, que algunos tienen la condicin de irrenunciables e indiscutibles y otros
de inciertos y discutibles, en cada caso en particular debe analizarse el pluricitado requisito
de procedibilidad, pues el mismo no siempre resulta obligatorio
g) De otra parte, cuando como en este caso existen dos interpretaciones igualmente
vlidas debe privilegiarse la que garantice de mejor manera el acceso a la administracin de
justicia.

En efecto, la Corte Constitucional ha sido enftica en sealar que cuando exista una norma
cuya interpretacin razonable admita al menos dos sentidos diferentes, el intrprete debe
optar por la interpretacin que se adecue mayormente y de mejor manera a los principios,
valores, derechos y mandatos constitucionales, de tal forma que se produzcan resultados
proporcionados, razonables, equitativos y verdaderamente justos, de preferencia sobre el
principio jurdico (entre otras, en sentencia T-191 de 20 de marzo de 2009, Magistrado
ponente doctor Luis Ernesto Vargas Silva).
Conforme qued reseado anteriormente, en ejercicio de la accin de nulidad y
restablecimiento del derecho, la seora () solicit la nulidad parcial de la Resolucin nm.
7156 de 14 de mayo de 2008 y del auto nm. 00038 de 18 de diciembre de 2008, por medio
de los cuales el Instituto de Seguros Sociales, reconoci una pensin de vejez y resolvi
la solicitud de reliquidacin de la misma.
De tal manera que bien puede afirmarse que en este caso, en principio, no era exigible el
agotamiento de la conciliacin extrajudicial como requisito de procedibilidad de la accin
instaurada, atendiendo el principio de irrenunciabilidad consagrado en el artculo 53
Constitucional

La Sentencia T-292 de 2006 contiene un valioso recuento de los elementos que
constituyen la ratio decidendi y el obiter dicta de una sentencia judicial y resulta
til a este ensayo para determinar tales elementos en la proferida por la Sala Plena
del Consejo de Estado. Dijo la Corte Constitucional, luego de un amplio recorrido
por la jurisprudencia constitucional que:

Bajo estos supuestos, puede considerarse que se ha identificado adecuadamente la ratio
de una sentencia de constitucionalidad, cuando: i) La sola ratio constituye en s misma una

107 Artculo 11 Cdigo Civil. La ley es obligatoria y surte sus efectos desde el da en que ella misma
se designa, y en todo caso despus de su promulgacin.

115
regla con un grado de especificidad suficientemente claro, que permite resolver
efectivamente si la norma juzgada se ajusta o no a la Constitucin. Lo que resulte ajeno a
esa identificacin inmediata, no debe ser considerado como ratio del fallo; ii) la ratio es
asimilable al contenido de regla que implica, en s misma, una autorizacin, una
prohibicin o una orden derivada de la Constitucin; y iii) la ratio generalmente responde al
problema jurdico que se plantea en el caso, y se enuncia como una regla jurisprudencial
que fija el sentido de la norma constitucional, en la cual se bas la Corte para abordar dicho
problema jurdico. Tomando estos elementos en conjunto, se podr responder, por ejemplo,
preguntas como las siguientes: 1) por qu la Corte declar inexequible una norma de
determinado contenido?, 2) por qu concluy que dicha norma violaba cierto precepto
constitucional?; 3) por qu fue necesario condicionar la exequibilidad de una norma, en el
evento de que la sentencia haya sido un fallo condicionado?...

Veamos entonces cmo logran ubicarse los elementos antes reseados en la
sentencia proferida el 31 de julio de 2012 por la Sala Plena del Consejo de Estado:

a) Problema jurdico del caso: Cul era el momento a partir del cual se haba
de exigir el requisito de procedibilidad de conciliacin extrajudicial para el
ejercicio de la accin108 de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el
artculo 13 de la Ley 1285 de 2009?
b) Cul es la regla que con un grado de especificidad permite resolver la
sentencia? : El requisito de conciliacin extrajudicial es exigible en acciones hoy
medios de control- de nulidad y restablecimiento del derecho desde la
promulgacin de la Ley 1285 de 2009.
c) Cul es la autorizacin, prohibicin u orden?: Quienes acudan a la
jurisdiccin en accin hoy medio de control - de nulidad y restablecimiento del
derecho con posterioridad a la expedicin de la Ley 1285 de 2009 deben demostrar
el agotamiento del requisito de conciliacin extrajudicial.
En la sentencia ya citada de la Corte Constitucional se precis con apoyo en
antecedentes jurisprudenciales de esa misma Corporacin que ...Finalmente, el
tercer aspecto importante de la parte motiva de un fallo es el obiter dicta, o lo que se dice
de paso109 en la providencia; esto es, aquello que no est inescindiblemente ligado con la
decisin, como las consideraciones generales, las descripciones del contexto jurdico
dentro del cual se inscribe el problema jurdico a resolver o los resmenes de la
jurisprudencia sobre la materia general que es relevante para ubicar la cuestin precisa a

108 A partir de la Ley 1437 debe leerse medio de control
109 Sentencia SU-1300 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver tambin entre otras, las
sentencias SU 047 de 1999 (MM.PP. Alejandro Martnez Caballero y Carlos Gaviria Daz).
116
resolver. El obiter dicta, no tiene fuerza vinculante110 y como se expres, constituye criterio
auxiliar de interpretacin

Si resultan admisibles los sealados elementos de identificacin de la ratio
decidendi, debe concluirse que lo dicho sobre conciliacin extrajudicial en materia
laboral fue un obiter dicta de la sentencia con el fin de resolver la posible
vulneracin del derecho de acceso a la administracin de justicia, pero nada ms.
Entonces, la sentencia que se estudia de la Sala Plena del Consejo de Estado,
respecto a la exigencia de conciliacin extrajudicial en materia de nulidad con
restablecimiento del derecho de carcter laboral sirve como criterio auxiliar, de
manera que aquella la conciliacin - ser exigible nicamente cuando se trate de
derechos inciertos, renunciables y discutibles. Debe agregarse que, en este aspecto, no
exista contradiccin entre las distintas Secciones del Consejo de Estado, por lo cual
mal podra considerarse que era este el asunto objeto de unificacin.

De esta manera, como coincidentemente lo ha sostenido el Consejo de Estado,
para realizar el examen en el caso concreto, forzoso es acudir al artculo 53
constitucional de donde se infiere que son irrenunciables e indiscutibles todos los
contemplados en las leyes que regulen las relaciones laborales de los servidores
pblicos no slo el derecho pensional -por ser mnimos y, tal como lo prev
tambin esa norma, slo sern transigibles o conciliables los que, cuando menos,
no tengan consagracin legal o de manera tambin expresa, se precisen como
inciertos o discutibles en el estatuto del trabajo. As entonces, nicamente,
cuando se demanden estos ltimos ser posible exigir en materia laboral la
conciliacin extrajudicial como requisito de procedibilidad.

No se trata pues de una valoracin escueta del juzgador frente al caso concreto
sino de la carencia de ley que consagre el derecho laboral demandado, lo que
permitir exigir el requisito de conciliacin extrajudicial en medios de nulidad con
restablecimiento del derecho de carcter laboral. La regla general ser que todo
ciudadano que considere lesionado un derecho laboral contemplado en la ley est
ante un derecho mnimo e irrenunciable y, por consecuencia, no podr exigirse
para su demanda el requisito de conciliacin extrajudicial.

2.3.2. Requisito de procedibilidad en medio de control electoral:

Se enunciar, finalmente, que el ejercicio del medio de control electoral, cuando se
trate de las causales 3 y 4 previstas en el art. 275 del CPACA exige una actuacin

110 Sentencia SU-1219 de 2001. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.
117
previa ante la administracin. En efecto, dijo la norma que es requisito haber
sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la eleccin a examen de la
autoridad administrativa electoral correspondiente, causales que hacen relacin,
respectivamente, a documentos electorales contrarios a la verdad o alterados, o
cmputo de votos con violacin del sistema electoral. La unidad sobre medio de
control electoral se ocupar ms detenidamente de este aspecto.

2.4. Requisitos de la demanda:

Para garantizar el desarrollo normal del proceso y evitar que fracase por falta de
claridad y precisin de la demanda, precaver problemas procesales y armonizar la
etapa escrita con la oral, el legislador introdujo cambios en los requisitos formales
de la demanda que se relacionan a continuacin.
Los requisitos de la demanda fueron previstos en el artculo 162 del CPACA y de
los que all se contemplan cabe mencin particular sobre los siguientes que
resultan novedosos en el procedimiento.

2.4.1. Acumulacin de pretensiones

2.4.1.1. Requisitos:

Lo primero que llama la atencin en relacin con los requisitos de la demanda es la
formulacin de pretensiones pues el numeral 2 del artculo 162, adems de
precisin y claridad, alude a los previstos para la acumulacin de pretensiones
que la ley regula en el artculo 165; as entonces, forzoso es referirse a este tema.

a) Conexidad de las pretensiones: Dispuso el mencionado artculo 165 que en
la demanda se podrn acumular pretensiones propias de los medios de control que
aparecen regulados en el Ttulo III como nulidad (art. 137), nulidad con
restablecimiento del derecho (art. 138), relativas a contratos (art. 141) y reparacin
directa (art. 140), si existe conexidad en las pretensiones.

Obsrvese que el C.P.C. en el artculo 82, permite la acumulacin de pretensiones
aunque no sean conexas y en este mismo sentido se mantiene el requisito en el
artculo 88 del C.G.P., aspecto que no resulta aplicable al proceso contencioso
administrativo por existir norma especial que regula el tema.

En consecuencia, no podra acumularse, por ejemplo, la pretensin de nulidad de
un acto de supresin de cargo con una pretensin de nulidad y la de
restablecimiento del derecho de un acto que ha negado el reconocimiento de una
118
prestacin social, aun cuando exista identidad de partes pues no hay conexidad de
causa, como lo exige la ley.111

b) Competencia: Es necesario que el juez sea competente para conocer de todas
las pretensiones y en caso acumular una pretensin de nulidad, lo ser el juez de la
nulidad lo cual implica que, en esos casos, el primer cuidado ser determinar si
existe competencia para conocer de la pretensin de nulidad.

Tambin, el inciso 1 del artculo 165 previ que, cuando en la demanda se afirme que
el dao ha sido causado por la accin u omisin de un agente estatal y de un
particular podrn acumularse tales pretensiones, consagrando as una competencia
prevalente o, si se quiere, un fuero de atraccin, respecto del particular, requisito
consecuente con lo dispuesto en el artculo 140 que al regular el medio de control
de reparacin directa, dijo en el inciso ltimo que cuando en la causacin del dao
estn involucrados particulares y entidades pblicas, en la sentencia se determinar la
proporcin por la cual debe responder cada una de ellas. Si se trata de definir el
porcentaje de responsabilidad y el particular no se vincula al proceso, mal podra
el juez pronunciarse sobre ello y quedara al Estado el camino de la demanda
contra el particular por la parte que crea debe responder.

En efecto, si el Estado considera que el particular debe concurrir al proceso a
responder por porcentaje alguno de la indemnizacin, es su deber llamarlo, pedir
su citacin sin que resulte admisible exoneracin con fundamento en ello, si con
intencin o sin ella dej pasar la oportunidad para que, en franca lid con respeto

111 Corte Suprema de Justicia. Sala de casacin civil. M.P. Jorge Antonio Castillo Rugeles. Sentencia
del 4 de noviembre de 1999. Exp. 5225. (...) la reglamentacin de la denominada acumulacin objetiva
originaria de pretensiones", consistente, como es sabido, en la potestad atribuida por la ley al actor, en
virtud de la cual puede este proponer frente al demandado varias pretensiones, aunque no sean
conexas, a fin de que sean tramitadas en el mismo proceso y decididas en la misma sentencia ()
Advirtese en tal especie de acumulacin que, atendiendo los elementos esenciales del objeto del proceso,
pueden darse las siguientes posibilidades: a) Que existan varios pedimentos fundados, a su vez, en diversas
causas para pedir (fenmeno que es usual en los eventos de pretensiones inconexas); b) una pretensin nica
apuntalada en diversas causas para pedir; y, c) varias splicas fincadas en la misma causa
petendi. (...) Vista la acumulacin objetiva desde la perspectiva proporcionada por la forma como se ejercen
o formulan las diversas pretensiones, se observa que puede ser: a) Simple, o concurrente o incondicionada,
cuando el demandante reclama, lisa y llanamente, la estimacin integral de las peticiones de la
demanda, de modo que el juzgador debe examinar y pronunciarse sobre todas ellas, so pena de
incurrir en inconsonancia, puesto que su anlisis no se encuentra condicionado a la prosperidad o
desestimacin de alguna otra () Dbese precisar, para ir sealando diferencias, que en la acumulacin de
esta especie, las distintas pretensiones acumuladas pueden ser inconexas, amn que deben ser sustancial y
procesalmente compatibles (subrayado fuera de texto).

119
del derecho de defensa, se decida en juicio el porcentaje que a cada uno
corresponda.

La vinculacin del particular es pues facultativa pero la entidad es la primera
llamada a solicitarla y el juez el segundo llamado a verificar, atentamente, si tal
vnculo existe, todo ello en nimo a dar cumplimiento al mandato del inciso que se
estudia, de lo contrario ello no ser posible y la sentencia nicamente podr
pronunciarse respecto a la responsabilidad de la entidad demandada.

En conclusin, en las demandas de reparacin directa (art. 140) o de nulidad con
restablecimiento del derecho y reparacin del dao (inciso 1 art. 138), el juzgador
debe establecer, con mximo cuidado, si existe un particular que pueda haber sido
causante del dao y, si la demanda no lo cit como demandado proceder a ello,
oficiosamente, en aplicacin del mandato previsto en el numeral 3 del artculo
171.112
No sobra sealar que este es un tema que suscita distintas posiciones y que la
jurisprudencia decantar. En efecto, al interior del grupo de formadores se sostuvo
que an sin la vinculacin del particular el juez debera, en desarrollo del artculo
140, decidir en la sentencia su responsabilidad. Por ello, en cualquier caso la
Unidad de Terceros retomar el tema sin que, necesariamente, deban ser
coincidentes stos con los argumentos que all se expongan.

c) Caducidad: Ante la acumulacin de pretensiones corresponde al juez
verificar que no exista caducidad respecto de ninguna de ellas. Resulta importante
sealar que por va de acumulacin de medios de control no puede revivirse la
oportunidad para acudir a la jurisdiccin y el cumplimiento del plazo ms corto
ser el que determine la viabilidad de la acumulacin. As entonces acumuladas,

112 CORREA PALACIO, Ruth Stella Correa Palacio, Las novedades en relacin con las pretensiones
procesales en la Ley 1437, en Revista del XXXIII Congreso de Derecho Procesal, Primera Edicin -
Septiembre 2012, Pag. 448: Establece para el juez el deber de determinar en la sentencia la
proporcin por la cual debe responder cada uno de los causantes del dao cuando en la causacin
estn involucrados particulares y entidades publicas, teniendo en cuenta la influencia causal en el
hecho o la omisin. Esa disposicin supone la vinculacin al proceso del particular cuya actuacin
se constituye en una de las causas y sin cuya comparecencia no podr adoptarse decisin en su
contra. En todo caso tal disposicin no lleva consigo la desaparicin de la solidaridad establecida en
el artculo 2344 del C. Civil para los causantes del dao, con lo cual el Estado y el particular siguen
teniendo la calidad de litisconsortes facultativos, es decir, el proceso puede adelantarse sin la
vinculacin de ese tercero, que por virtud de la nueva regulacin y en lo que comporta realmente
una novedad, podr ser vinculado por el demandado a travs de llamamiento en garanta, sin que
se le pueda oponer que la solidaridad slo nace con la sentencia, como viene hacindolo de manera
reiterada la jurisprudencia de la Seccin Tercera del Consejo de Estado
120
por ejemplo, pretensiones de nulidad y de nulidad con restablecimiento del
derecho, ser el trmino previsto para ste ltimo el que se atienda para
determinar si la demanda fue presentada oportunamente.

d) Exclusin de pretensiones: Por ltimo, para examinar el cumplimiento del
requisito de la demanda cuando se han acumulado pretensiones de nulidad,
nulidad con restablecimiento del derecho, controversias contractuales o reparacin
directa ser necesario que no se excluyan entre si, a menos que se formulen como
principales y subsidiarias. Por supuesto, este requisito tambin deber cumplirse
cuando se acumulen varias pretensiones propias de un solo medio de control.

Cabe sealar en este punto que si al proceso comparecen intervinientes ad-
excludendum o Litis consortes facultativos, que resulta ser una forma de
acumulacin subjetiva de pretensiones, es requisito para su admisin en el
proceso que no haya operado la caducidad de su accin, como lo prev
expresamente el inciso 3 del artculo 224 del CPACA.

e) Procedimiento: Cabe sealar que los medios de control de nulidad, nulidad
con restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparacin del dao,
tienen el mismo procedimiento y su acumulacin se permite expresamente; por el
contrario, no podr acumularse a esas pretensiones, una del medio de control
electoral, del proceso ejecutivo, o constitucionales, que tienen procedimientos
distintos pues se incumple el requisito previsto en el numeral 4 del art. 165.

2.4.1.2. Indebida acumulacin de pretensiones:

Una de las preocupaciones que surge como consecuencia de la acumulacin de
pretensiones es establecer cmo procede el juez cuando no se cumple alguno de los
requisitos la permite.
La Sala Plena del Consejo de Estado en auto proferido el 25 de agosto de 1998 con
ponencia del Consejero Doctor Daniel Manrique Guzmn, al resolver recurso
extraordinario de splica, expediente con Radicacin nmero: S-802, precis De
acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que se present la alegada contradiccin
jurisprudencial planteada por el recurrente, ya que en las providencias de Sala Plena
citadas como contrariadas, se dijo que en caso de indebida acumulacin de acciones y/o
pretensiones por falta de competencia o jurisdiccin respecto de algunas de ellas, debe
admitirse la demanda en relacin con las (acciones y/o pretensiones) que sean de
competencia o jurisdiccin del Consejo de Estado para adelantar el proceso en relacin con
ellas, mientras que en la providencia recurrida se inadmiti la demanda respecto de todas
121
las pretensiones Criterio que fue reiterado en el auto proferido el 16 de marzo de
1999 por la Sala Plena expediente con radicacin S-844.
Luego seal la Sala Plena en auto de 28 de septiembre de 1999, Consejero
Ponente Doctor Delio Gmez Leyva, expediente con Radicacin nmero: S-832 que
El anlisis expuesto, conlleva a la prosperidad del recurso interpuesto, pues en efecto al
considerarse en la providencia recurrida que por haberse acumulado en la demanda
pretensiones de dos acciones que tienen connotacin diferente desde el punto de vista de la
competencia, lo procedente era inadmitir la demanda como lo decidi el Tribunal de
instancia, confirmando con tal criterio la inadmisin; contrari la providencia impugnada
la jurisprudencia de la Corporacin, segn la cual, cuando en la demanda se acumulen
acciones ajenas a la competencia de la autoridad jurisdiccional ante la cual se ha iniciado el
proceso, lo procedente es admitir la demanda respecto de la accin que si le corresponde y
rechazarla en relacin con las que no son de su competencia
La jurisprudencia citada, da al juez las opciones de admisin o rechazo de la
demanda, pero no es menos cierto que si el juez encuentra que no se renen los
requisitos sealados por la ley (art. 170), entre los cuales estn los exigidos frente a
la acumulacin de pretensiones, debe proceder a la inadmisin de la demanda.

Proceder como lo seala la jurisprudencia es tanto como considerar la admisin y
el rechazo parciales, pues si admite la demanda frente a algunas pretensiones la
consecuencia obligada es el rechazo frente a otras, lo cual puede generar complejos
problemas procesales puesto que la admisin puede ser objeto de reposicin,
mientras el rechazo es pasible de apelacin, en consecuencia: Cmo debe actuar el
demandante ante una admisin o rechazo parciales? O, Debe el juez iniciar el
trmite de notificacin parcial de la demanda? O, Presentado el recurso de
apelacin contra la decisin de rechazo de algunas pretensiones, se suspende el
trmite de la demanda admitida frente a las dems?

Quiz, interrogantes como los anteriores han llevado a la jurisprudencia a
morigerar el criterio expuesto por la Sala Plena del Consejo de Estado para ordenar
al demandante que corrija la acumulacin planteada. En este sentido se lee el auto
proferido el 28 de septiembre de 2006, por la Subseccin B del Consejo de
Estado, Consejero Ponente ( E ) Doctor Alejandro Ordoez Maldonado en el
expediente con Radicacin nmero: 13001-23-31-000-2004-00799-01(7823-05) en el
que se precis Por consiguiente el ordenamiento jurdico visto dice que la indebida
acumulacin de pretensiones es defecto formal, por su propia naturaleza, que es corregible a
solicitud del juez; en el caso que nos ocupa el juez deber inadmitir la demanda, para que se
presente por separado cada demanda y dar un termino de 5 das; si la correccin no se
presenta en este plazo la demanda se rechazar (inc. 2 art. 143 C. C. A.) y en este
mismo sentido se lee a la Seccin Tercera En los procesos ejecutivos, al igual que en
122
los ordinarios, el juez debe verificar que la demanda cumpla con los requisitos formales
exigidos, entre otros, dentro de los cuales est el de debida acumulacin de pretensiones; y
en caso de que la demanda no rena alguno de los requisitos formales, la ausencia no se
constituye en causal de rechazo, en el proceso ordinario, ni en causa de negativa de
mandamiento de pago, en el proceso ejecutivo; el defecto formal da lugar a la inadmisin de
la demanda, con el fin de que se corrija, dentro del trmino de 5 das son pena de rechazo;
as lo dispone el Cdigo de Procedimiento Civil en su artculo 85...113

As entonces, si la acumulacin de pretensiones no rene los requisitos de ley
exigidos en el artculo 165 del CPACA, se inadmitir la demanda (art. 170) para
que el demandante corrija las pretensiones y si se guarda silencio, la correccin no
cumple todos los requisitos para admitir la acumulacin o no se han excluido las
pretensiones indebidamente acumuladas, el juez rechazar la demanda, criterio
que la jurisprudencia ha considerado, incluso, por va de tutela.114 En este sentido
resulta un apoyo normativo la previsin contenida en el artculo 89 del C.G.P. que
expresamente seal como causal de inadmisin 3. Cuando las pretensiones
acumuladas no renan los requisitos legales

2.4.1.3. Casos especiales de acumulacin de pretensiones:

En materia de acumulacin de pretensiones dos medios de control ameritan
mencin especial.

2.4.1.3.1. Medio de control de nulidad con restablecimiento del derecho (art.
138 CPACA):

En ejercicio de este medio de control y en concordancia con el artculo 165 del
CPACA, el demandante podr acumular pretensiones de nulidad de acto(s)
particular(es) y acto(s) general(es). Sobre ello llaman la atencin los siguientes
requisitos especiales:

a) La oportunidad para acumular la pretensin de nulidad del acto general es
de 4 meses desde su publicacin.

113 Consejera Ponente Doctora Mara Elena Giraldo Gmez, auto de 31 de marzo de 2005,
Radicacin nmero: 25000-23-26-000-2004-01362-01(28563)

114 Seccin Primera, Consejera ponente Doctora Mara Claudia Rojas Lasso, sentencia de 26 de enero
de 2006, expediente con Radicacin nmero: 11001-03-15-000-2005-01299-00(AC)

123
b) Conforme al aparte final del artculo 138 Si existe un acto intermedio, de
ejecucin o cumplimiento del acto general, el trmino anterior se contar a partir de la
notificacin de aqul

En relacin con la condicin sealada en el literal b) debe precisarse: los actos
administrativos son definitivos o de trmite y los intermedios que indica esta
previsin son tpicos actos de trmite. De otra parte, no es clara la expresin
aqul, pues ella se entendera referida, en principio, al acto general que se publica
(art. 65 CPACA) y no se notifica.

Desentraando el sentido de la norma creemos que los llamados actos intermedios,
cuando ellos se expidan como consecuencia del acto general, ponen en
conocimiento del administrado la afectacin a su derecho, por eso stos adquieren
la condicin de actos particulares y deben notificarse, cuando se d la situacin
particular prevista en la norma. En esta interpretacin resulta ilustrativa la
siguiente jurisprudencia:

La regla general apunta a demandar el acto que afecta directamente al empleado, esto es,
el que contiene en forma individual el retiro del servicio, de manera subjetiva y personal.
Sin embargo, a pesar de esta claridad no siempre es difano el escenario; deben analizarse
las situaciones fcticas y jurdicas en cada caso para definir el acto procedente, veamos
grosso modo: I. En el evento de que exista un acto general que defina la planta; un acto de
incorporacin que incluya el empleo, e identifique plenamente al funcionario, y finalmente
una comunicacin; debe demandarse el primero en forma parcial o a travs de la solicitud de
inaplicacin del acto por ilegal o inconstitucional, y el segundo, esto es, el acto de
incorporacin que extingue la relacin laboral subjetiva, y no por ejemplo la comunicacin,
porque es un simple acto de la administracin, o de ejecucin. II. Si la entidad adopta la
planta de empleos y no produce un acto de incorporacin, pero expide un oficio dirigido a
cada empleado que desea retirar; la comunicacin se convierte en un acto administrativo
que extingue la situacin laboral subjetiva y por lo tanto se hace demandable; esto sin
olvidar que el acto general de supresin de cargo debe ser enjuiciado en forma parcial o
mediante la excepcin de inaplicacin del acto, por inconstitucionalidad o ilegalidad, como
en la primera hiptesis. III. En los eventos en donde el acto general concreta la decisin de
suprimir el cargo, la comunicacin se convierte en un acto de simple ejecucin, por ende, la
sola impugnacin de la comunicacin genera inepta demanda, ya que no pone trmino a
una actuacin administrativa, respondiendo a la lgica, que la eventual declaratoria de
nulidad del oficio de comunicacin dejara con plenos efectos jurdicos el acto que suprimi
124
el cargo, o el que no lo incorpor a la nueva planta de personal, imposibilitando legalmente
el restablecimiento del derecho.115

En conclusin, cuando se presente la situacin prevista en la parte final del inciso 2
del artculo 138, los actos de cumplimiento o ejecucin del acto general se tornan
particulares, deben notificarse y desde esa fecha se contabilizar la oportunidad
para demandar.

2.4.1.3.2 Medio de control de reparacin de los perjuicios causados a un grupo:
Este medio de control es una tpica acumulacin subjetiva de pretensiones116 de
caractersticas especiales117. La acumulacin prevista en el inciso 1 del artculo 145
rige en los trminos preceptuados por la norma que regula la materia..., es decir, el
artculo 88 constitucional, desarrollado por la Ley 472 de 1998.

Amerita anlisis especial la acumulacin que deriva del medio de control de
Reparacin de los perjuicios causados a un grupo previsto en el inciso 2 del artculo
145 que permite acumular a las pretensiones de perjuicios, la de nulidad del acto
administrativo particular que haya afectado al grupo.

Ruth Stella Correa Palacio 118 , al respecto afirma En efecto, para superar las
discusiones que especialmente con fundamento en el principio de legalidad del cual por
supuesto que los jueces son destinatarios, se dieron en torno a la posibilidad de anular actos
administrativos cuando este constitua la conducta causante del dao a 20 o mas personas,
la nueva norma permite formular pretensiones anulatorias de ese acto, por supuesto

115 Sentencia N.I.1712-2008 de febrero 18 de 2010 M.P. Gustavo Eduardo Gmez Aranguren. Actor:
Hugo Nelson Len Rozo; Demandado: Municipio de La Calera. Este criterio se reiter en la
sentencia proferida el 20 de enero de 2011, Radicacin nmero: 25000-23-25-000-2001-10992-
01(0850-09), Actor: Nohora Cecilia Herrera Romero.
116 Cuando se acumulan en una demanda pretensiones de varios demandantes contra un
demandado o cuando un solo demandante acumula pretensiones contra varios demandados o

cuando varios demandantes acumulan pretensiones contra varios demandados.

117 Consejo de Estado, Seccin Primera, Consejero Ponente Doctor Camilo Arciniegas Andrade,
sentencia de 6 de septiembre de 2001, expediente con Radicacin nmero: 25000-23-26-000-2000-

0017-01(AG-0017) Se trata, pues, de un medio procesal especfico que se contrae a la
indemnizacin de los perjuicios infligidos en condiciones uniformes a un grupo de personas, por
una misma causa que afect sus derechos colectivos o sus derechos subjetivos de origen
constitucional o legal, y que necesariamente supone que el dao est haya plenamente demostrado,
para que el juez pueda ordenar su reparacin
118 Ministra de Justicia y del Derecho. Ex magistrada de la Seccin Tercera del Consejo de Estado.
Miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.

125
consecuencialmente con pretensiones de restablecimiento y de reparacin de perjuicios para
todos los afectados119

A diferencia de lo expuesto en la cita antes trascrita, creemos que en tanto el objeto
del medio de control de reparacin de los perjuicios causados a un grupo es la
declaratoria de responsabilidad y el pago de indemnizacin, si bien, cuando sea
necesario para determinar la responsabilidad es posible acumular la pretensin de
nulidad del acto administrativo por ser la causa, su consecuencia no puede ir ms
all de su nulidad pues, para lograr el restablecimiento del derecho, si ese es el fin
de la demanda, el medio sera el de nulidad con restablecimiento del derecho
regulado en el artculo 138, sin perjuicio de que tambin se puedan acumular
pretensiones de varios demandantes.

En cualquier caso, lo cierto es que esta norma positiviza la discusin
jurisprudencial que por aos se sostuvo frente a la posibilidad de demandar actos
administrativos por va de accin de grupo, escenario que describe, ampliamente,
la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Seccin Tercera, Consejero
Ponente Doctor Ramiro Saavedra Becerra, el 5 de marzo de 2008, Radicacin
nmero: 76001-23-31-000-2004-00066-01(AG) y que condujo inicialmente a la
procedencia y luego a su rechazo.120

119 Las novedades en relacin con las pretensiones procesales en la Ley 1437En Revista del XXXIII
Congreso de Derecho Procesal, Primera Edicin - Septiembre 2012, Pg. 450

120 Luego el Consejo de Estado, Seccin Tercera, Subseccin C, Consejero Ponente Doctor Enrique
Gil Botero, sentencia de 7 de marzo de 2011, Radicacin nmero: 23001-23-31-000-2003-00650-

02(AG) retom la discusin y consider que se podan demandar actos administrativos en accin de
grupo. Dijo: Apartndose del anlisis de conveniencia y oportunidad conceptual de las
tradicionales categoras de la actuacin administrativa en el derecho colombiano: actos
(unilaterales), contratos, omisiones, hechos y operaciones; se puede decir de manera pacfica, que
cualquiera de ellas puede producir daos antijurdicos. Si las acciones de grupo, como se indic,
estn concebidas, entre otras, para garantizar la responsabilidad patrimonial del Estado, de manera
alguna podra sealarse que stas slo resultan procedentes cuando los daos sean imputables a
algunas actuaciones administrativas y a otras no. Entender esto significara una flagrante violacin
a la Constitucin Poltica, que como se seal, no distingue entre las actuaciones administrativas
(estatales) que dan lugar a una responsabilidad estatal y aquellas que no. Como consecuencia de
esta situacin, si el legislador estableciera la procedencia de las acciones de grupo nicamente
contra hechos, omisiones y operaciones administrativas, estara limitando su alcance constitucional.
Esta consideracin en trminos lgicos significa, que la interpretacin que se le debe dar a la Ley
que desarrolle las acciones de grupo no puede ser restrictiva, sino extensiva de las actuaciones
administrativas que pueden dar lugar a la generacin de daos y a la consecuente responsabilidad
patrimonial del Estado. Se infiere entonces, que en el entender de la sala, la interpretacin de la
sentencia de primera instancia, contraviene la Constitucin Poltica y en particular la naturaleza y
esencia que ella le otorga a la accin de grupo, toda vez que, perfectamente una accin de este tipo
puede centrar su atencin exclusivamente en un dao producido por un acto administrativo, y esta
126
Ha de destacarse que la ley, a diferencia de las consideraciones jurisprudenciales,
consagr como requisito previo la reclamacin previa a la administracin por
alguno de los afectados y oportunidad para demandar, que fij en 4 meses, al
tenor de lo dispuesto en el artculo 164 numeral 2 literal h).
As, ante la acumulacin de estas pretensiones el juzgador deber examinar los
requisitos generales de que trata el artculo 165 del CPACA y los especiales que
surgen de los artculos 138 y 145 idem.

2.4.2. Hechos de la demanda:

El numeral 3 del artculo 162 se ocupa de una exigencia que es imprescindible en el
nuevo esquema contencioso administrativo y hace referencia a que los hechos y
omisiones estn debidamente determinados, clasificados y numerados121
Si bien, en principio, pudiera considerarse un asunto de mera presentacin o
formalidad, ello no resulta vlido cuando se lee el numeral 2 del artculo 175
relacionado con la contestacin de la demanda que exige al demandado Un
pronunciamiento sobre las pretensiones y los hechos de la demanda. Y su relevancia es
an mayor si se avanza a la audiencia inicial en la que, conforme al artculo 180
numeral 7, uno de los trmites que ocupan ese momento procesal es la fijacin del
litigio. En efecto, cuando se trata de fijar el litigio, precisa la norma, el juez debe
indagar a las partes sobre los hechos en que estn de acuerdo. En consecuencia,
nicamente cuando los hechos estn determinados, clasificados y numerados y el
demandado se haya pronunciado frente a cada uno de ellos, ser posible que al
preparar la audiencia inicial, con miras a la fijacin del litigio, el juez(a) tenga la
precisin y claridad necesarias para dirigir y encaminar la audiencia hacia tal fin
que, en realidad, tiende a establecer cul es la controversia a resolver. Obsrvese
cmo, igual exigencia que la examinada se contempla en el C.G.P. al numeral 5 del
artculo 82.

posibilidad, a su vez, no se puede limitar: El dao lo puede producir un acto administrativo legal,
pero tambin uno ilegal.() Mutatis mutandi, si se concibe que con la accin de grupo se puede y
se debe conocer tambin de daos producidos por actos administrativos ilegales en virtud de su
configuracin constitucional (literal a), se debe decir, que en estos casos, el juez del conocimiento,
debe declarar la ilegalidad del acto administrativo (nulidad) y luego imputar el dao alegado a esta
actuacin del Estado, para solo con base en ello, reconocer una indemnizacin de perjuicios. Como
consecuencia de lo anterior, si el juez de la accin de grupo se encuentra frente a un dao alegado
por un nmero plural de personas, imputable a un acto administrativo ilegal, debe determinar si
esto en efecto es as o no, y slo en caso de lo primero, le resultar posible identificar y tasar los
perjuicios alegados por los actores. La declaratoria de nulidad de actos administrativos, constituye
entonces un presupuesto, para aquellas acciones de grupo en que se alegan daos imputables a la
ilegalidad de este tipo de manifestaciones unilaterales
121 En este mismo sentido se establece requisito de la demanda en el C.G.P. artculo 82-5.
127
En el marco de la oralidad, corresponde al juzgador preparar las audiencias, en
consecuencia, cuando se encuentra ante una demanda etrea, desordenada o en la
que los hechos se confunden con los fundamentos de derecho ser difcil, por no
decir imposible, exigir del demandado una respuesta concreta sobre los hechos y,
en consecuencia, la fijacin del litigio ser una labor de poco o ningn resultado.
Lo dicho, permite afirmar que este requisito formal de la demanda debe ser
exigente pues ello redundar en el manejo gil y preciso del proceso y,
especialmente, en la preparacin de la audiencia inicial en el marco de la fijacin
del litigio lo cual repercutir, sin duda, en el decreto de pruebas del que debe
ocuparse en esa misma etapa procesal, a la luz del numeral 10 del artculo 180.
Finalmente se dir, que los hechos de la demanda deben ser los relevantes para la
fijacin del litigio, lo cual excluye los innecesarios, impertinentes e intiles, es
decir, los que refieran situaciones ajenas a al problema jurdico en controversia.
2.4.3. Pruebas:

El D.L. 01 de 1984 slo exiga al demandante que presentara la peticin de pruebas
(art. 137 num. 5) luego por va del inciso final del artculo 59 de la Ley 1395 de 2010
se convirti en un deber del demandante aportar como anexo de la demanda las
pruebas documentales que tuviera en su poder y pretendiera hacer valer en el
proceso.

A la luz de la Ley 1437, dispuso el artculo 162 num. 5, aportar las documentales
que el demandante tenga en su poder es un requisito de la demanda. Ello implica
que al examinar el libelo el juzgador debe escudriar su texto para determinar no
slo qu documentos afirma el demandante tener en su poder, sino tambin cules
deben estar en su poder, segn se infiera de los hechos o de los fundamentos de
derecho, para exigirle que los aporte, si no ha procedido a ello.

Ser causal de inadmisin no aportar las pruebas documentales que estn en poder
del demandante, sin embargo, la carga de la prueba se acompaa de la libertad
probatoria y sus efectos se contraen a resultados adversos para la parte actora. En
consecuencia, aunque la demanda se inadmita para que el demandante los aporte,
no necesariamente, se producir rechazo ante la omisin, pues ello no impide
continuar el proceso.

Debe si decirse que el aporte de las pruebas documentales con la demanda
satisface principios de economa, eficacia y celeridad del proceso que gravitan, de
manera ms apremiante, sobre el sistema oral de audiencias.

2.4.4. Estimacin razonada de la cuanta:
128

Es deber de la parte demandante estimar razonadamente la cuanta y se exige
cuando sea determinante para determinar la competencia, as se prev en el
numeral 6 del artculo 162, sentido en que tambin prevea el D.L. 01 de 1984
artculo 137.

Este requisito adquiere relevancia a la luz de la Ley 1437 en concordancia con la ya
mencionada acumulacin de pretensiones que viabiliza con fuerza el artculo 165.
En efecto, si se parte de este punto, acumular pretensiones de nulidad con
restablecimiento del derecho y pretensiones de reparacin directa ha de exigir al
juzgador determinar el valor de la mayor pretensin como lo prev el artculo 157
inciso 2, sin perder de vista que el inciso 1 de la misma norma seala que los
perjuicios morales no se atendern para estos efectos a menos que sean los nicos
reclamados.

Igualmente, para efecto de establecer la cuanta del proceso no puede perderse de
vista que se atendern los causados al tiempo de la demanda sin tomar en cuenta los
frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con
posterioridad a la presentacin de aquella., expresin del legislador que determina la
competencia. En efecto, al momento de examinar la competencia por razn de la
cuanta sern dos las condiciones: a) Se tomarn en cuenta nicamente las
pretensiones que tengan el carcter principal y no las accesorias (ej: indexacin); b)
Se tomarn en cuenta los valores que, siendo pretensiones principales, se hayan
causado al momento de presentacin de la demanda, no las que se causen a futuro
(ej: lucro cesante futuro).

Por ltimo, en relacin con este requisito, es necesario sealar que tratndose de
pretensin de perjuicios, no es necesaria la estimacin bajo juramento, sino
nicamente su estimacin razonada, es decir, los fundamentos que la hagan
aceptable para el juzgador. No se aplicar para el proceso contencioso
administrativo el juramento estimatorio, que contempl el artculo 82 del C.G.P.,
en tanto existe norma especial en el CPACA que regula este aspecto.

Otra ser la situacin que se plantea frente al juramento estimatorio como medio
de prueba, hoy vigente a la luz del artculo 206 del C.G.P. de cuyo anlisis se
ocupar la unidad de pruebas de este mdulo. Sin embargo, de acudirse a este
medio probatorio, es la demanda el momento oportuno para pedirlo y se someter
al procedimiento previsto en la norma inmediatamente mencionada.

129
Cabe sealar que la cuanta, si bien es asunto que corresponde al demandante, no
es ajena al funcionario (a) judicial, de all que la norma prevea que debe ser
razonada, fundamentos que deben evaluarse, precisamente, para determinar si se
cumple tal condicin y si ella se ajusta a los fundamentos fcticos de la demanda.
La cuanta es un factor objetivo de competencia y por ello no puede quedar al
arbitrio de la parte, por el contrario, para evitar que prospere una excepcin de
falta de competencia e incluso de una nulidad por esta razn, al momento de
admitir la demanda debe tenerse certeza sobre este factor.

Llama la atencin que el C.P.C. en el artculo 92 prev que si el demandado no est
de acuerdo con la cuanta de la demanda deber alegar la excepcin de falta de
competencia so pena de que sea considerada definitiva, circunstancia que no fue
mencionada en el artculo 96 del C.G.P. Creemos que ello no impide al demandado
proponer la excepcin de falta de competencia; mas bien, aunque el demandado no
proponga la excepcin de falta de competencia por cuanta, ello no sanea este
presupuesto procesal e incluso puede declararse de oficio y remitirse el proceso al
competente en cualquier etapa, si tal examen no se hizo debidamente al inicio del
proceso o en su curso se advierte tal circunstancia, pues dispone el artculo 132 del
C.G.P. que es deber del juez efectuar control de legalidad agotada cada etapa del
proceso, sin que sobre advertir que lo actuado conserva su validez, tal como lo
prev el artculo 138 idem.

2.4.5. Direccin para notificaciones:

La Ley 1437 prev como requisito de la demanda El lugar y direccin donde las
partes y el apoderado de quien demanda recibirn las notificaciones personales. Para tal
efecto podrn indicar tambin su direccin electrnica En la aplicacin de esta norma
se presentan dos criterios cuyos fundamentos se precisan a continuacin.

a) La direccin electrnica para notificaciones no es requisito de la demanda:
para sustentar esta posicin se precisa que el artculo 162 numeral 7, seal que la
direccin electrnica era potestativa y, en consecuencia, ella no puede ser exigida
como requisito formal para la admisin de la demanda. Si bien las entidades deben
ser notificadas al buzn electrnico abierto para tal fin, las direcciones electrnicas
de las entidades pblica son un hecho notorio y podra encontrarse sin dificultad
en la web, en consecuencia, deber realizarse tal gestin por el Despacho judicial y
ordenar que la demanda se notifique sin que valga inadmitirla y, mucho menos,
rechazarla.

130
b) La direccin electrnica para notificaciones al demandado es requisito de la
demanda: las entidades pblicas y las privadas que cumplan funciones pblicas, al
tenor de lo dispuesto en el artculo 197 del CPACA, deben contar con buzn de
correo electrnico exclusivamente para recibir notificaciones judiciales y la
demanda debe notificarse all, tal como se lee en el artculo 199, con las
modificaciones introducidas por el artculo 612 del C.G.P. En consecuencia, de no
contar con tal informacin, no podr adelantarse el trmite de notificacin
personal. No puede perderse de vista que es postulado para quien acuda ante la
jurisdiccin contenciosa prestar la colaboracin que impone el artculo 103 del
CPACA luego carece de sentido que tal carga deba cumplirla el juez (a).

Adems, el numeral 10 del artculo 82 exigi como requisito de la demanda El
lugar, la direccin fsica y electrnica que tengan o estn obligados a llevar, donde las
partes, sus representantes y el apoderado del demandante recibirn notificaciones
personales. Si bien esta norma entrar en vigencia a partir de enero de 2014, sirve
como parmetro para aplicar razonablemente el artculo 612 del C.G.P. que rige
desde la fecha de expedicin. As entonces, la falta de tal requisito dar lugar a la
inadmisin de la demanda y a su posterior rechazo de mantenerse tal omisin.
Finalmente precisa sealar dos aspectos que tienen relevancia en este requisito:

a) El C.G.P. en el artculo 86 prev Sancin en caso de informaciones falsas
norma que, en vigencia, ser de plena aplicacin en materia contenciosa
administrativa por remisin del artculo 306 del CPACA.

b) Si las entidades no han creado el buzn electrnico para notificaciones, es
principio que nadie est obligado a lo imposible, entonces, sin perjuicio de las
consecuencias de orden disciplinario para los servidores pblicos responsables de
cumplir con ese deber, ello no puede paralizar el proceso y mucho menos impedir
el acceso a la justicia. En estas condiciones, deber el Despacho dejar constancia de
tal hecho, ordenar la notificacin a la direccin fsica de la entidad y solicitar a la
autoridad competente que inicie las indagaciones disciplinarias que pertinentes.

2.4.6. La individualizacin de las pretensiones.

La Unidad 5 del Mdulo Direccin del Proceso Contencioso Administrativo I,
ofrece una amplia informacin jurisprudencial acerca de los criterios que, por aos,
orientaron el tema de la individualizacin del acto administrativo y sus
consecuencias procesales, por lo cual, a efecto de visualizar el cambio normativo
resulta recomendable su estudio detallado.

131
Baste decir, por ahora, que ello, en muchos casos, sacrific derechos fundamentales
al exigir la demanda de actos administrativos, que al resolver los recursos
interpuestos, reiteraban las consideraciones del acto inicial. Por ello en
innumerables ocasiones, que pueden identificarse ampliamente en la Unidad
mencionada, al llegar a la sentencia el pronunciamiento fue inhibitorio, por
inobservancia del artculo 138 del C.C.A.

Fue la jurisprudencia la que, en desarrollo de principios constitucionales de
justicia, en aras a proteger derechos fundamentales, inaplic normas que impedan
el acceso real a la justicia so pretexto de decisiones derivadas del agotamiento de la
va gubernativa122.

122 Consejo de Estado, Seccin Segunda, Subseccin A, Consejero Ponente Doctor Gustavo
Eduardo Gmez Aranguren, sentencia de 2 de octubre de 2008, Radicacin nmero: 25000-23-25-

000-2005-04715-01(2599-07): Ahora, el anlisis constitucional de la preceptiva legal que establece
la va gubernativa como requisito de procedibilidad, evidencia una doble finalidad en su
configuracin normativa, dirigida en primer lugar a favor del administrado dentro del marco
jurdico-poltico del Estado Social de Derecho, al constituir una forma de control jurdico a la
actuacin de la Administracin y en este sentido, la primera oportunidad para que, quien afectado
por una decisin que considera vulneratoria de sus derechos, busque el restablecimiento rpido y
oportuno de los mismos sin tener que acudir a la va judicial; de otra parte, es la oportunidad para
que la Administracin revise sus propios actos dentro del mbito de la pretensin particular que
posteriormente sera ventilada ante el Juez Administrativo, de manera que sta pueda, en el evento
en que sea procedente, modificar, aclarar o revocar el pronunciamiento inicial, en aras de rectificar
sus errores, de salvaguardar el principio de legalidad en el ejercicio de la funcin administrativa y
en este sentido, contribuir con el cumplimiento de los fines esenciales del Estado frente a los cuales
se encuentra directamente comprometida. Lo anterior constituye una justificacin objetiva y
razonable frente a la exigencia legal de la va gubernativa, igualmente concebida en los sistemas
jurdicos de linaje continental como la autotutela con la que la Administracin adems de
exteriorizar la soberana inherente al Estado, garantiza la vigencia de la Ley en sentido positivo, en
cuanto coadyuva al sometimiento del acto administrativo a la voluntad del Legislador y resguarda
el derecho de los ciudadanos en el entendido de que stos resulten amparados bajo la misma. ()
Dicho trmite no es entonces, primordialmente, un presupuesto procesal de carcter restrictivo -
aunque en virtud de la libertad de configuracin de que goza el Legislador as se haya establecido-,
sino un instrumento jurdico o mecanismo de seguridad jurdica para los ciudadanos, quienes
pueden ejercer su derecho de defensa frente a la actuacin administrativa que afecte sus derechos
particulares y concretos; y a su vez, una herramienta efectiva para lograr el adecuado
funcionamiento de la Administracin, en la bsqueda de la eficacia de los principios, derechos y
deberes consagrados en el Ordenamiento Jurdico, tal como lo ha expresado la Corte Constitucional
en diversos pronunciamientos()La lectura anterior, amerita una reflexin que facilite la
concordancia entre la obediencia al presupuesto gubernativo y el funcionamiento y plena vigencia
de los principios y derechos constitucionales, pues como se seal inicialmente, en la prctica
contencioso administrativa, la inobservancia del ejercicio obligatorio del recurso de apelacin a que
se reduce finalmente el agotamiento de la va gubernativa, declina procesalmente la aspiracin del
administrado de ventilar el asunto en sede judicial de manera exitosa, bien por el rechazo inicial de
132
Tal tendencia jurisprudencia se ve hoy plasmada en el artculo 163 del CPACA que
contiene una presuncin conforme a la cual si se demanda el acto inicial deben
entenderse demandados los actos proferidos como consecuencia de los recursos
interpuestos contra l ante la administracin (Captulo VI Ley 1437).
En estas condiciones, cuando de los hechos de la demanda se infiere que se han
presentado recursos en va administrativa y no se pide su nulidad, cabe
preguntarse si debe inadmitirse la demanda para que se adicionen las
pretensiones, si procede de oficio solicitar los actos administrativos, si bastar
examinar los antecedentes administrativos que al contestar la demanda debe
aportar la entidad (art. 175 par. 1) o si, sencillamente, esta expresin del legislador
permite que en la sentencia, de prosperar las pretensiones, se declare la nulidad de
actos administrativos cuya nulidad no fue solicitada.

Lo primero, ser sealar que si al momento de la admisin de la demanda existen
dudas sobre la caducidad de la accin, deber requerirse al demandante para que
aporte el acto administrativo que resolvi el recurso interpuesto, con las
respectivas constancias de notificacin. Obsrvese que la oportunidad de
presentacin de la demanda se contabiliza desde la firmeza del acto administrativo
que, a la luz del numeral 2 del artculo 87 del CPACA, surge, entre otros, cuando se
ha resuelto los recursos interpuestos, lo cual es concordante, especialmente, con las
previsiones del numeral 2 del artculo 164 idem.

Lo segundo, es que siendo deber del demandado al momento de contestar la
demanda aportar el expediente administrativo (art. 175 par. 1) existen dos
posibilidades adicionales para examinar si se cumple el requisito de oportunidad:
a) que el demandado proponga la excepcin de caducidad; b) que ella se constate
con la contestacin de la demanda y de no existir se declare de oficio caducada la
accin en la audiencia inicial. En estas condiciones, bien podra admitirse la
demanda y esperar a que se conteste para verificar tal requisito.

Por ltimo, el cambio normativo permite admitir que aunque no se demande la
nulidad de los actos que resolvieron los recursos, debe presumirse su impugnacin
y cabe pronunciarse sobre ellos al momento de la sentencia.

la demanda que acaece en ausencia del mismo o bien por la resolucin inhibitoria de la
controversia, situacin que choca frente a la realidad jurdica de derechos como la seguridad social
de prevalente amparo constitucional como el discutido en el sub examine en donde la pretensin se
encuentra dirigida a la realizacin del derecho jubilatorio de la actora, en tanto la exigencia de
dicho presupuesto obstruye la vigencia del mismo en contrava de claros preceptos supralegales
que imponen al Estado su garanta...

133

2.4.7. Anexos de la demanda:

2.4.7.1. Copia del acto acusado:

Cuando se alegue la existencia del silencio administrativo, precisa el numeral 1 del
artculo 166, deben aportarse las pruebas que lo demuestren. El silencio
administrativo se predica de la inactividad de la administracin para responder a
una peticin, en consecuencia, aunque la norma no lo diga expresamente, debe
anexarse el escrito que contenga la peticin con fecha de presentacin.

Ahora, en cuanto se refiere a la situacin prevista en el inciso 2 del numeral 1 del
artculo 166, ha sido reiterada la jurisprudencia al sealar que tal peticin debe ser
previa a la presentacin de la demanda y, si se atiende que la entidad pblica tiene
un trmino para contestar, en general, de 15 das (art. 14) y el silencio se configura
trascurridos 3 meses para peticiones sin trmino especial (art. 83), forzoso es
sealar que cuando el demandante acuda a la opcin de que trata el inciso 2 del
numeral 1 del artculo 166, el juzgador deber analizar si han trascurrido los plazos
antes enunciados pues, de lo contrario, no podr admitir la demanda sino, por el
contrario, inadmitirla para que el demandante cumpla con el deber de probar que
present la peticin y que han trascurrido los plazos de respuesta sin haberla
obtenido.

Circunstancia novedosa en la Ley 1437 es la que refiere el numeral 1 del artculo
166 del CPACA cuando permite que Igualmente podr indicar que el acto se
encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales. Implica esta
expresin que no es necesario oficiar a la entidad para que enve el acto y sus
constancias de publicidad y, en su lugar, deber acudirse al sitio web para obtener
copia del acto administrativo y anexarlo al expediente.

No obstante, se dir que, las entidades suelen incluir en sus pginas web los actos
administrativos, sin constancias de publicacin, comunicacin, notificacin o
ejecucin; en estas condiciones, si hay duda sobre la oportunidad de la demanda,
puede inadmitirse para que se aporte la constancia, sin perjuicio de que el
demandado, al descorrer el traslado, proponga la excepcin de caducidad o ella
pueda ser declarada de oficio en la audiencia inicial.

2.4.7.2. Constancia de pago de la condena:

134
Cabe tambin expresar que es nuevo en el procedimiento el anexo de la prueba
del pago total de la obligacin., cuando se trata de medio de control de repeticin.
Esta prueba es del resorte exclusivo de la parte demandante, en consecuencia, es
impertinente que la entidad pida al Despacho que decrete la prueba necesaria para
demostrar este requisito.

De hecho, en el medio de control de repeticin la demandante es la entidad pblica
y a ella corresponde aportar la documental que se encuentre en su poder (art. 162
num. 5) carga reiterada en el numeral 2 del artculo 166; en consecuencia, si tal
anexo no se aporta habr lugar a la inadmisin de la demanda so pena de rechazo
ante la renuencia pues sin ella no podr continuarse el trmite del proceso.

Este requisito de la demanda de repeticin surge tambin del inciso 3 del artculo
142 al reclamar al Estado que Cuando se ejerza la pretensin autnoma de repeticin, el
certificado del pagador, tesorero o servidor pblico que cumpla tales funciones en el cual
conste que la entidad realiz el pago ser prueba suficiente para iniciar el proceso con
pretensin de repeticin contra el funcionario responsable del dao., norma consecuente
con el requisito de procedibilidad previsto en el numeral 5 del artculo 161 y cuya
inexistencia al momento de presentacin de la demanda llevar, inexorablemente,
al rechazo si dada por el juez (a) la orden de correccin no se aporta la prueba del
pago efectuado antes de presentarse la demanda.

La finalidad de esta prueba es viabilizar sentencia de fondo pues, ms que un
anexo, aparece como un requisito previo a la demanda que la norma positiviz a
partir de la jurisprudencia del Consejo de Estado123 y de la Corte Constitucional.124

123 Sobre la necesidad de demostrar el pago como requisito de procedibilidad de la accin de
repeticin, puede consultarse, entre otras, la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Seccin
Tercera, Subseccin C proferida el 30 de marzo de 2011, con ponencia de la Consejera Doctora
Olga Mlida Valle de la Hoz, expediente con Radicacin nmero: 25000-23-26-000-2001-00975-
01(36549)
124 Sentencia C-619 de 2002 4.3. A partir del alcance que el propio Estatuto Superior le ha fijado a
la accin de repeticin, la jurisprudencia constitucional viene considerando que el ejercicio legtimo

de este medio de impugnacin a favor del Estado y en contra de sus agentes o ex funcionarios, se
encuentra supeditado a la observancia previa de los siguientes requisitos de procedibilidad: (i) que
la entidad pblica haya sido condenada por la jurisdiccin contencioso administrativa a reparar los
daos antijurdicos que con su accin u omisin ha causado a un particular; (ii) que se encuentre
claramente establecido que el dao antijurdico se produjo como consecuencia de la conducta
dolosa o gravemente culposa del funcionario o ex-funcionario pblico; y (iii) que la entidad
condenada efectivamente haya pagado la suma de dinero fijada por el juez contencioso en la
sentencia de condena

135

2.4.7.3. Pruebas en poder del demandante:

Dos aspectos deben examinarse en este acpite: a) Los anexos probatorios que
constituyen prueba de los hechos y; b) Los anexos probatorios que constituyen
requisitos de procedibilidad.

Ya se haba enunciado que es requisito de la demanda aportar las documentales
que la parte actora tenga en su poder, ahora el numeral 2 del artculo 166 del
CPACA agrega que deber anexar los dictmenes periciales necesarios para probar
su derecho.

De conformidad con el artculo 177 del CPC corresponde a la parte probar el
derecho que alega, en consecuencia, si a juicio del juez el derecho demandado
requiere prueba documental o pericial que la parte actora deba aportar, cabe
preguntarse si procede la inadmisin de la demanda.

La prueba acta en consonancia con el inters de la parte, es decir, afecta favorable
o desfavorablemente las pretensiones; as entonces, no es un requisito formal que
impida admitirla. Sin embargo, en aras a efectivizar la verdad real y principios de
economa y celeridad, podra contemplarse una inadmisin que, en ningn caso,
por las razones expuestas dara lugar al rechazo y podra ser decretada como
prueba de oficio en la audiencia inicial (art. 180-10 y 213 inc. 1).

Distinta es la situacin cuando se trata de la documental a que se refieren los
numerales 3 y 4 del artculo 166 que atinan a probar la legitimacin para actuar por
activa y pasiva. En efecto, los documentos que prueban la calidad con la cual se
acta en el proceso o la existencia y representacin del demandado, son necesarios
para continuar el proceso, as esos anexos deben aportarse con la demanda so pena
de inadmisin o rechazo, si es del caso.

2.4.7.4. Copias de la demanda:

El numeral 5 del artculo 166 del CPACA previ como anexo Copias de la demanda
y de sus anexos para la notificacin a las partes y al Ministerio Pblico.125 Al igual que

125 Debe atenderse que por virtud de la reforma introducida por el artculo 612 del C.G.P. ser
necesario notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurdica del Estado, cuando ello resulte
necesario en consonancia con la Ley 1444 de 2011, el D.L. 4085 de 2011 y el Acuerdo No. 06 de 11 de
octubre de 2012 proferido por el Consejo Directivo de la ANDJE.
136
en lo relacionado con el requisito de informacin de direccin electrnica para
notificaciones, este norma ha sido objeto de criterios encontrados que se resean a
continuacin.

a) No es obligatorio anexar copia de la demanda en medio magntico: criterio
que se fundamenta en que la norma no previ la forma como deba anexarse la
copia de manera que el demandante puede aportarla en medio fsico y, sin lugar a
inadmisin de la demanda, el despacho judicial deber escanearla incluyendo ello
como gastos del proceso.

Se considera tambin que inadmitir la demanda por esta razn, con el riesgo de
rechazo, atenta contra el derecho fundamental de acceso a la administracin de
justicia, lo cual resulta desproporcionado pues, tal actividad puede desplegarse sin
mayor esfuerzo.

b) La demanda debe anexarse en copia fsica y magntica: En cuanto al anexo
de copias de la demanda, es pertinente sealar que no slo se trata de la demanda
y sus anexos en medio fsico sino tambin en medio magntico. Lo anterior por
cuanto, si, conforme al artculo 199 del CPACA, modificado por el artculo 612 del
CGP, al realizar la notificacin personal de la demanda el mensaje deber
contener copia de la providencia a notificar y de la demanda forzoso es concluir que
la copia de la demanda en medio magntico debe ser aportada por la actora para
que, de esa forma, se remita el buzn de notificaciones judiciales, carga que,
adems, encuentra sustento en lo dispuesto por el artculo 103 inciso 4 que ordena
a las partes que tienen deber constitucional de colaboracin con el buen
funcionamiento de la administracin de justicia, estar en la obligacin de cumplir con las
cargas procesales y probatorias previstas en este Cdigo.

En este punto se observa como al regular la Presentacin de la demanda el C.G.P.
precisa en el inciso 2 del artculo 89 Adems, deber adjuntarse la demanda como
mensaje de datos para el archivo del juzgado y el traslado de los demandados. Donde se
haya habilitado el Plan de Justicia Digital, no ser necesario presentar copia fsica de la
demanda.

Se reiteran ac argumentos similares a los indicados al tratar el requisito de
direccin para notificaciones pues, si la notificacin de la demanda a la luz del
artculo 199 del CPACA con las modificaciones introducidas por el artculo 612 del
C.G.P., debe notificarse por mensaje de datos, lo razonable es que ella debe
presentarse en medio fsico y magntico.

137
Si bien el despacho judicial podra escanear la demanda, lo cierto es que las copias
necesarias para su notificacin personal es carga del demandante y que ello,
adems de contribuir al funcionamiento gil de la administracin de justicia,
garantiza que el documento que se remita a la entidad es el que aport el
demandante y que cualquier inconsistencia en el mismo cause consecuencias
adversas al actor. De all que el pargrafo del artculo 89 del C.G.P. obligue que el
secretario verifique la exactitud de los anexos.

Ntese, adems, que en materia de presentacin de la demanda la Ley 1437 no
prev norma especial, como lo haca el artculo 142 del C.C.A., en consecuencia, en
vigencia esta disposicin del C.G.P. ser aplicable al contencioso administrativo, en
concordancia con lo dispuesto en el artculo 306 del CPACA. Por ello, se considera
pertinente que, desde ahora, se exija a la parte demandante que satisfaga tal
exigencia que resulta coherente con el sistema oral y de notificaciones, mucho ms
cuando su excusa, es la excepcin, tal como se desprende del pargrafo del artculo
89 del C.G.P.
Las copias de la demanda y sus anexos deben incluir las necesarias para la parte
demandada y para la Agencia Nacional de Defensa Jurdica del Estado, atendiendo
lo dispuesto por el artculo 199 de la Ley 1437 modificado por el artculo 612 del
CGP.

2.4.8. Normas de alcance no nacional:

El artculo 167 del CPACA dispone que cuando el demandante invoque la
violacin de normas que no tengan alcance nacional debe aportar su texto, como lo
prevea el artculo 141 del C.C.A., o indicar la pgina web donde puedan ser
consultadas, aspecto ste ltimo donde radica el cambio126.

Es importante examinar el libelo para establecer si se invocan normas violadas de
alcance local y de no haberse aportado su texto o indicado la pgina web dnde
ellas se encuentren, inadmitir la demanda para que la parte proceda a ello, sin que
su silencio conduzca al rechazo, pues se trata de una carga probatoria. Sin
embargo, en aras a esclarecer la verdad, tales normas podran ser decretadas
como prueba de oficio en la audiencia inicial (art. 180-10 y 213 inc. 1).

126 Este documento tiene alcance probatorio pues permitir al juez confrontar la norma local con la
pretensin de la demanda.
138
Ahora, de no encontrarse la norma local en el sitio web que informe el demandante
las consecuencias, de carcter probatorio y afectarn exclusivamente a la parte
interesada.

3. TRMITE DE LA DEMANDA

3.1.1. Inadmisin de la demanda:

El artculo 170 del CPACA al regular las razones de inadmisin de la demanda
dijo, de manera amplia, que ello procedera cuando carezca de los requisitos
sealados por la ley lo cual evidencia una diferencia importante frente al artculo
143 inciso 1 del C.C.A. que prevea la inadmisin de la demanda cuando carezca
de los requisitos y formalidades previstos en los artculos anteriores.

En estas condiciones, los requisitos de la demanda se sealan en el artculo 162 y la
falta de cualquiera de ellos da lugar a la inadmisin, igualmente, proceder ante el
incumplimiento de otros sealados en la ley, como la acreditacin de los requisitos
previos a la demanda (art. 161), los requisitos en caso de acumulacin de
pretensiones (art. 165), o la presentacin de los anexos que ordena el artculo 166.
Obsrvese al respecto, lo dispuesto en el artculo 90 del C.G.P. que precisa las
causales de inadmisin de la demanda y sirve a la afirmacin que ac se formula.
Ahora, si se trata de requisitos contemplados en ordenamientos como el C.P.C. o el
C.G.P. ellos slo tendrn cabida en caso de vaco legislativo. Por va de ejemplo,
creemos que el juramento estimatorio previsto en el artculo 82 del C.G.P. no
podra exigirse dada la existencia del artculo 162 del CPACA, en cambio, sobre
requisitos adicionales para ciertas demandas, es necesario atender previsiones
como las contenidas en los artculos 83 y 85 del C.G.P. o las vigentes, sobre estos
aspectos, en el C.P.C.

Finalmente, en materia de inadmisin corresponde al juez preservar el derecho de
acceso a la administracin de justicia y, de forma consecuente, es deber de los
abogados acceder a ella con la responsabilidad que la ley les exige.

3.1.2. Rechazo de la demanda:

El rechazo de la demanda a la luz del D.L. 01 de 194 estaba regulada en el mismo
artculo sobre inadmisin (art. 143 C.C.A.) as, separar estas dos situaciones
procesales aporta claridad necesaria a un tema procesal trascendental.

139
En tales condiciones el D.L. prevea que el rechazo proceda si no se correga la
demanda o si haba caducidad de la accin. La Ley 1437 en el artculo 169 trajo
tambin estas causales y agreg un tercera 3.Cuando el asunto no sea susceptible de
control judicial.

Sobre la causal segunda, es decir, la falta de correccin, ya se ha dicho que si se
trata documentos que tienen alcance probatorio para el demandante (arts. 166
num. 2, 167) podr inadmitirse la demanda, sin embargo, si no se corrige no
proceder el rechazo, por cuanto tal omisin no impide continuar el proceso y
nicamente afecta a la actora.

Tambin es importante resear que el rechazo procede si no se hubiere corregido
la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida es decir, no podr la
parte demandante corregir la demanda en el curso de la segunda instancia por va
de apelacin, ampliando indebidamente el trmino concedido por la ley. Ahora, es
claro, la correccin ordenada nicamente podr obedecer a la carencia de
requisitos de ley, lo cual impone a la segunda instancia examinar si lo ordenado en
el auto inadmisorio se avena a ello; de lo contrario, el silencio de la parte
demandante se justifica en el debido proceso (art. 29 C.P.) en tanto para admitir la
demanda no puede exigirse el cumplimiento de requisitos que la ley no consagre.
En cuanto a la nueva causal 3.Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.,
su finalidad no es otra que determinar desde el inicio si debe darse curso al
proceso, situacin que era imposible a la luz del artculo 143 del C.C.A. bajo el cual,
por ejemplo, si se adverta que la demanda era inepta por cuanto el acto
demandado era de trmite, no poda rechazarse; esto ahora, con la Ley 1437 ser
posible y evitar el desgaste innecesario de la justicia frente a demandas que, desde
el inicio, estn llamadas a la inhibicin. No sobra anotar que la lectura de esta
causal debe hacerse en concordancia con el artculo 105 idem., que consagra las
excepciones sobre asuntos de lo que no conocer la jurisdiccin contenciosa
administrativa.

Finalmente, es necesario enfatizar que la inadmisin y posterior rechazo no puede
dejar de atender el contenido del artculo 103 del CPACA que impone como
principio de la jurisdiccin contenciosa la efectividad de los derechos reconocidos
en la ley y en la Constitucin Poltica y, en consecuencia, debe procederse en esta
materia con la prudencia que ella exige.

3.1.3. Trmite de medida cautelar:

140
Es importante destacar que cuando la medida cautelar se pida con la demanda, tal
como lo prev el artculo 233, ello exige su trmite inmediato para que se decida
por escrito vencido el trmino para que el demandado se pronuncie, a menos que
sea solicitada como de urgencia (art. 234) caso en el que, verificado el
cumplimiento de los requisitos legales, deber decidirse de inmediato.

Las medidas cautelares, tal como se regularon en el Captulo XI del CPACA
ameritan un anlisis ms amplio del que se ocupar este mdulo, por ahora, es
importante advertir que ella puede pedirse en demanda y ello impone del juez un
trmite y pronunciamiento escrito previo a la admisin.

3.1.4. Adecuacin del trmite:

En busca de la admisin de la demanda es deber adecuarla oficiosamente al
trmite que corresponda, situacin que en muchas ocasiones dio lugar a su
inadmisin e incluso a su rechazo. Tal deber va configurando al funcionario (a)
judicial director (a) del proceso que espera el sistema oral, un servidor proactivo
que d prevalencia al derecho de acceso a la administracin de justicia y tome las
medidas a su alcance para viabilizar la demanda o exija, oportunamente, las
correcciones necesarias para ello, en aras a lograr la efectividad de los derechos
reconocidos en la Constitucin y la ley.

En efecto, mal puede continuarse en el esquema rogado del juez que se limita a
aplicar la norma que prev los requisitos previos o formales de la demanda (arts.
161 y 162) cuando a su vez est compelido a lograr que los ciudadanos accedan
adecuadamente al aparato judicial.

3.1.5. Gastos del proceso - arancel:

El numeral 4 del artculo 171 del CPACA ordena que en el auto admisorio de la
demanda se determine la suma que establezcan los reglamentos para gastos del
proceso excepcin hecha de las acciones cuya pretensin sea exclusivamente la
nulidad del acto demandado

El Ttulo III de la Ley 1437 reglament los medios de control en la jurisdiccin
contenciosa y de ellos, es claro, que tienen como nica pretensin la nulidad del
acto los previstos en los artculos 135 a 137 y el 139. Es decir que todos los dems
medios de control de los que conoce la jurisdiccin deben cancelar los gastos del
proceso, aun los de estirpe constitucional los previstos en los artculos 144 y 145.

141
De manera especial y, slo para reafirmar tal obligacin, cabe sealar como el
artculo 19 de la Ley 472 de 1998, prev la posibilidad para el actor popular de
solicitar el amparo de pobreza, a contrario sensu, necesario es concluir que, a
menos que ello se reconozca, debe asumir los gastos del proceso y que, atendiendo
la previsin contenida en el numeral 4 del artculo 171 del CPACA, deben
sealarse cuando se profiera el auto admisorio de que trata el artculo 20 de la
mencionada Ley 472.

Para los medios de control de derechos colectivos (acciones populares) el artculo
21 de la Ley 472 previ su A los miembros de la comunidad se les podr informar a
travs de un medio masivo de comunicacin o de cualquier mecanismo eficaz, habida cuenta
de los eventuales beneficiarios En aplicacin del numeral 5 del artculo 171, podr
ordenarse la comunicacin en forma all prevista, sin perjuicio de que tal
publicacin se haga en otro medio con cargo a los gastos del proceso que, como se
precis, deben ordenarse al admitir este medio de control.

Por ltimo caben algunas anotaciones sobre el arancel judicial.
El arancel judicial127 fue regulado por la Ley 1394 de 2010 declarada exequible por
la Corte Constitucional en la Sentencia C-619 de 2002128. En materia contencioso

127 Sentencia C-368 de 2011 3.1. De forma genrica, el vocablo arancel se inscribe en el mbito
impositivo o de la tributacin. En ese contexto, se define como la tarifa oficial que determina los
derechos que se deben pagar por diversos actos o servicios administrativos o profesionales. A l se
hace mencin, indistintamente, utilizando las expresiones arancel o aranceles, puesto que el vocablo
no cambia de sentido por el nmero gramatical.
128 Sentencia C-619 de 2002 Corte Constitucional 7.7. Ahora bien, la incorporacin al ordenamiento
jurdico del arancel judicial, bajo la forma de una contribucin parafiscal, no resulta por s mismo
contrario a los principio de gratuidad y de acceso a la administracin de justicia, como
errneamente lo pretenden hacer ver los demandantes y algunos intervinientes. Al respecto, basta
con reiterar lo dicho por la Corte en la Sentencia C-713 de 2008, en el sentido de sostener que la
existencia de aranceles judiciales no viola la Constitucin, por inscribirse dicho gravamen dentro
del margen de excepciones a la aplicacin del principio de gratuidad en la justicia. 7.8. Tal y como
lo precis esta Corporacin, aun cuando el principio de gratuidad tiene un claro fundamento
constitucional, el mismo no es absoluto, pudiendo ser objeto de limitaciones en su aplicacin. Sobre
esa base, el legislador, dentro del amplio margen de configuracin poltica en materia tributaria
(C.P. arts. 150-11-12 y 338), se encuentra facultado para imponer vlidamente restricciones al
principio de gratuidad de la justicia, en este caso, por va de la implementacin del arancel judicial,
siempre que en su reglamentacin no se viole la Constitucin. 7.9. Tratndose del arancel judicial
objeto de cuestionamiento, las caractersticas particulares atribuidas por el legislador, descartan
tambin cualquier posible violacin a los citados principios. Ello es as, si se considera que el
aludido gravamen persigue un fin constitucionalmente legtimo, como es el de contribuir a mejorar
el funcionamiento del aparato judicial (art. 1), el cual viene padeciendo problemas crnicos que
han aumentado significativamente el atraso y la congestin en el sistema de justicia, y para cuya
solucin es necesaria la consecucin de recursos financieros que superan los que el Estado est en
142
administrativa excepcion los asuntos laborales y los conflictos de seguridad social
(art. 4) a los que agregamos los medios de contenido objetivo, que no tienen
pretensiones econmicas y las acciones constitucionales.

Es necesario sealar que el arancel judicial es diferente de los costos judiciales y las
agencias en derecho, como lo dispone el artculo 6 de la Ley 270 de 1996, norma
declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-037 de 1996,
criterio reiterado en las Sentencias C-102 de 2003129 y C-713 de 2008130.
3.1.6. Reforma de la demanda:

El artculo 208 del C.C.A. dispona que la demanda poda ser reformada Hasta el
ltimo da de fijacin en lista ahora el artculo 173 del CPACA regul el trmino
para la reforma y en cuanto a la oportunidad dijo podr proponerse hasta el
vencimiento de los diez (10) das siguientes al traslado de la demanda

La fijacin en lista desapareci con la Ley 1437, ahora el trmino de traslado corre
una vez se notifiquen todos los demandados. La pregunta a resolver es si los 10

capacidad de asignar a la Rama Judicial, dada la escasez de los ingresos pblicos y la necesidad de
invertir en otras reas igualmente importantes. 7.10. A su vez, el arancel judicial presenta un
margen de aplicacin bastante reducido, pues solo se causa sobre los procesos ejecutivos civiles,
comerciales y contencioso administrativos, cuando el monto de las pretensiones se haya estimado
en una cifra igual o superior a doscientos (200) salarios mnimos legales mensuales (art. 3),
quedando expresamente excluidos del pago los dems procesos ejecutivos que no alcanzan el
monto referido y todos los procesos penales, laborales, contencioso laborales, de familia, de
menores, declarativos y los conflictos de la seguridad social, as como tambin los juicios de control
constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y dems acciones constitucionales (art. 4).
129
Sentencia C- 102 de 2003: 3.7 En conclusin : la disposicin acusada ser declarada
exequible por no violar las normas en que se funda el Estado Social de Derecho, pues, no est
imponindole cargas desproporcionadas e irrazonables a una de las partes del proceso laboral,
que es la ms dbil (el trabajador o ex trabajador en el proceso laboral). El trabajador o ex
trabajador que carezca de los medios econmicos para asumir las cargas y expensas establecidas
por la ley para el desarrollo del proceso, puede acudir a la institucin del amparo de pobreza, lo
que conduce a que el recurso no se declare desierto por no suministrar los dineros necesarios para
las copias. El artculo, en lo acusado, es producto de la libertad de configuracin normativa del
legislador, artculo 150, numeral 2, de la Constitucin, sin que esto signifique que se est
equiparando el proceso laboral con otros procesos, como el civil, dado que la Constitucin confiere
al trabajo como valor y derecho fundamental, garantas expresas en el prembulo y en los artculos
1, 25 y 53 de la Constitucin, adems, de lo establecido en los convenios internacionales de
trabajo debidamente ratificados, que hacen parte de la legislacin interna (art. 53 de la Carta). 3.8
Se declarar, entonces, exequible la parte demandada del artculo 29 de la Ley 712 de 2001, en
cuanto no hay violacin del principio de gratuidad del proceso laboral, como expresin de los
valores fundantes del Estado Social de Derecho, ni del artculo 13 de la Carta
130 Sentencia C-713 de 2008 Los aranceles judiciales se diferencian de las agencias en derecho,
costas y expensas judiciales, en la medida en que su determinacin no se origina en los gastos

directos de un proceso. Por eso los recursos obtenidos no se destinan a cubrir las erogaciones
surgidas con ocasin del proceso, sino que se proyectan para su reinversin en la Rama Judicial
143
das concedidos al demandado corren una vez se inicia el traslado de la demanda a
los demandados o si, por el contrario, el demandante puede esperar a que venza el
trmino de traslado de la demanda para, dentro de los 10 das siguientes reformar
la demanda. Es decir, si los trminos de traslado a los demandados y reforma al
demandante, corren simultneamente o si son plazos continuos. Existen dos
criterios cuyas razones se exponen enseguida.

a) El trmino para reformar la demanda se inicia con el traslado de la
demanda: la norma no dispuso que de tal facultad el demandante pudiera hacer
uso vencido el trmino de traslado, sino hasta el vencimiento de los diez das
siguientes al traslado, es decir los trminos son simultneos.
Esta interpretacin se ajusta al uso comn de las palabras y a los principios
aplicables a esta jurisdiccin, no vulnera derecho fundamental alguno a la parte
demandante y, por el contrario, evita dilaciones injustificadas.
La reforma de la demanda, creemos, no es una opcin procesal que pueda
aprovechar el demandante para, una vez contestada la demanda, luego de un
procedimiento por dems amplio y complejo, proceda a modificarla a fin de
contrarrestar los argumentos de defensa, ello no obedece al comportamiento leal
de las partes. Admitir que la reforma de la demanda contina al traslado, es crear
una etapa que no est prevista en el trmite de la demanda.

La Ley 1437 tiene como fin lograr la resolucin pronta de las controversias, en
consecuencia, si a la luz del artculo 208 del C.C.A. la demanda poda reformarse
hasta el ltimo da de la fijacin en lista, resulta inconsecuente que, adems de
ampliarse el trmino de traslado de la demanda de 10 das (art. 207-5 CCA) a,
cuando menos, 55 das hbiles arts. 172 y 199 del CPCA modificado por el art.
612 del C.G.P.-, el demandante pueda dar lugar a un nuevo trmite de traslado
hasta el vencimiento del dcimo da hbil luego de surtido el traslado de
notificacin de la demanda.

Ahora, si bien la reforma de la demanda el expediente amerita un ingreso al
Despacho que no es procedente por cuanto est corriendo un traslado131, cabe
advertir que trae la excepcin cuando se trata de peticiones relacionadas con el
mismo trmino o que requieran un trmite urgente lo cual salvara la situacin
procesal en la que, adems, no se desconoce derecho de defensa de los
demandados pues se les ha notificado personalmente y, adems, se ha dejado la
demanda y sus anexos en secretara por un trmino comn de 25 das. Conociendo

131 Artculo 120 inciso 3 CPC, en este mismo sentido el inciso 4 d
el artculo 118 del CGP

144
el juez el asunto de que se trata deber proceder, como lo dice la norma, de manera
urgente a pronunciarse sobre la admisin de la reforma y en caso de admitirla,
deber ampliar el trmino de traslado a los demandados en 15 das o concederlo
completo si se trata de nuevos demandados.

Por ltimo, si se inadmitiera la reforma y se recurre en reposicin, lo cual es el
procedente a la luz del artculo 243 del CPACA, el expediente debe permanecer en
Secretara para que contine corriendo el trmino de traslado que se vio
suspendido por el ingreso al Despacho (art. 120 C.P.C.) y vencido el mismo, previo
traslado del recurso a la parte demandada sin auto que lo ordene132, se decidir por
escrito antes de la fijacin de la fecha para audiencia inicial.

b) El trmino para reformar la demanda se inicia vencido el traslado de la
demanda: como fundamento se precisa que esta es una oportunidad para que el
demandado corrija situaciones que se hayan observado al contestar la demanda.
Sobre el alcance del artculo 173 del CPACA, dice la doctrina La norma transcrita
regula la posibilidad que tiene el demandante de corregir, por una sola vez, la
demanda presentada, para lo cual define el procedimiento respectivo y el contenido de la
reforma, temas que se analizan a continuacin. En relacin con el procedimiento para
hacerlo, el numeral primero establece como trmino mximo los diez das siguientes al
vencimiento del traslado de la demanda, traslado que debe entenderse que es a la parte
demandada, y no al Ministerio Pblico o a los terceros intervinientes, pues se trata
justamente de adecuar la demanda a las nuevas situaciones que ella pudiere haber
expuesto.133 Resaltado fuera de texto.

Adicionalmente, si se observa el C.G.P. se advierte que al tenor del artculo 93, la
demanda puede reformarse hasta antes del sealamiento de la audiencia inicial, lo
que implica tal posibilidad incluso vencido el trmino de traslado.

De acogerse esta interpretacin ser necesario antes de atender la previsin
contenida en el artculo 180 del CPACA que ordena, vencido el trmino de traslado de
la demanda o de la reconvencin fijar fecha para la audiencia inicial, esperar que
trascurran 10 das hasta que se agote el plazo que tendra el demandante para
reformar la demanda pues, de no ser as, se corre el riesgo que el trmite de
notificacin y traslado de la reforma en los trminos artculo 173 inciso 1 de la ley,

132 Artculo 349 CPC, arts. 319 y 110 CGP
133 ARBOLEDA, Perdomo Enrique Jos; "Comentarios al Nuevo Cdigo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo" Editorial Legis, Primera Edicin 2011, Pag.

265.
145
no se alcance a agotar antes de la fecha de la audiencia. An ms, si la reforma
incluye nuevos demandados, sin duda el trmino de notificacin y traslado
superar el mes que, a la luz del artculo 180-1, se establece para llevar a cabo la
audiencia inicial.

3.1.7. Contestacin de la demanda:

En materia de contestacin de la demanda sobresalen los siguientes aspectos en la
Ley 1437:

3.1.7.1. Pronunciamiento sobre los hechos:

Lo primero es advertir que al contestar la demanda el demandado debe referirse
con toda precisin frente a cada uno de los hechos pues ello permitir una clara
fijacin del litigio y, por supuesto, contribuir a que el decreto de pruebas
responda a la controversia o problema jurdico por resolver. En esas condiciones
debe manifestar si lo acepta, lo niega, o no le consta incorporando las razones que
justifiquen el pronunciamiento, como bien lo exige el C.G.P. en su artculo 96 al
sealar En los dos ltimos casos manifestar en forma precisa y unvoca las razones de
su respuesta, norma diseada para un sistema oral que exige fijacin del litigio.
Es quiz en este punto del proceso, hechos y manifestacin clara y concreta
respecto de ellos, donde estriba el xito de esta herramienta procesal que estrena la
jurisdiccin contenciosa.

Incluso, tal como se puede inadmitir la contestacin de la demanda para que se
corrijan defectos relacionados con el poder, como ya se enunci anteriormente,
cabra considerar una inadmisin de la contestacin por incumplimiento del
requisito previsto en el numeral 2 del artculo 175 en aras a lograr que el proceso
tenga un desarrollo adecuado y se logre el cometido que impone el artculo 103 del
CPACA como es la efectividad de los derechos.

Una contestacin de demanda que no se pronuncie sobre cada hecho entrabar la
preparacin de la audiencia inicial en cuanto se refiere a la fijacin del litigio y har
que el proceso se ocupe de asuntos que no resultan sustanciales a la hora de
determinar el derecho en discusin. Esta razn sirvi tambin a este escrito para
enfatizar que la demanda debe contener los hechos claramente discriminados y
limitarse a los que, realmente, son necesarios probar para lograr la prosperidad de
las pretensiones.

146
Adicionalmente, no se pasa por alto, el artculo 97 del C.G.P. conforme al cual la
falta .de pronunciamiento expreso sobre los hechos y las pretensiones de ella, o las
afirmaciones o negaciones contrarias a la realidad, harn presumir ciertos los hechos
susceptibles de confesin contenidos en la demanda, salvo que la ley le atribuya otro
efecto Es claro que en materia contencioso administrativa est prohibida la
confesin art. 217 CPACA - , pero el llamado del legislador, consideramos, espera
que el juez (a) sea exigente en este requisito de contestacin de la demanda para
que la entidad, como lo prev el C.G.P. en el numeral 2 del artculo 96
Pronunciamiento expreso y concreto sobre las pretensiones y sobre los hechos de la
demanda, con indicacin de los que se admiten, los que se niegan y los que no le constan.
En los dos ltimos casos manifestar en forma precisa y unvoca las razones de su
respuesta (resaltado y subrayado fuera de texto).

Si bien, no podr presumirse cierto el respectivo hecho, consideramos que las
anteriores exigencias no rien con el deber procesal que el artculo 175.2 impone al
demandado y, por el contrario, la forma como debe cumplirse tal deber est
explicada y complementada por el C.G.P., lo cual permite una integracin
normativa parcial.
3.1.7.2. El aporte de pruebas:

El demandado tiene el deber, como el demandante, de aportar con la contestacin
todas las pruebas que tenga en su poder (art. 175.4) pero adems debe allegar el
expediente administrativo que contenga los antecedentes de la actuacin (art. 175 par.
1); y, en casos de responsabilidad mdica la historia clnica con su respectiva
transcripcin.

Ya el pargrafo del artculo 144 del C.C.A. obligaba que la entidad demandada
aportara la documental que estuviera en su poder, sin embargo, el corto trmino
para contestar la demanda, en muchas ocasiones, impeda cumplir tal deber. Se
optaba por decretar la prueba y ordenar a la entidad que en el trmino probatorio
la aportara.

Pero ahora, los trminos de traslado de la demanda superan ampliamente los
previstos en el C.C.A., de manera que resultara injustificado su decreto en la
audiencia inicial (art. 180-10 CPACA) para que las pruebas fueran aportadas en la
audiencia de pruebas (art. 181 CPACA), mucho menos cuando, si no hay pruebas
por decretar, el juez puede dictar sentencia en la audiencia inicial (art. 179
CPACA).

147
En lo atinente al aporte del dictamen pericial con la contestacin de la demanda, la
aplicacin normativa es ms compleja. Dijo la norma, artculo 175:
5. Los dictmenes periciales que considere necesarios para oponerse a las pretensiones de la
demanda. Si la parte demandada decide aportar la prueba pericial con la contestacin de la
demanda, deber manifestarlo al juez dentro del plazo inicial del traslado de la misma
establecido en el artculo 172 de este Cdigo, caso en el cual se ampliar hasta por treinta
(30) das ms, contados a partir del vencimiento del trmino inicial para contestar la
demanda. En este ltimo evento de no adjuntar el dictamen con la contestacin, se
entender que esta fue presentada en forma extempornea.

La forma como se redact la norma contiene un mandato, es decir, si la entidad
cree que su defensa requiere un medio de prueba pericial debe aportarlo; no
obstante, a regln seguido, parece abrir la posibilidad para que el demandado
decida si lo aporta o no, anlisis que abordar la Unidad que se ocupe del tema
probatorio.

Por ahora, se dir que este es un punto en que debe recabarse antes de cerrar esta
etapa procesal pues el inciso 4 artculo 103 del CPACA trajo como principio que
Quien acuda ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, en cumplimiento del
deber constitucional de colaboracin para el buen funcionamiento de la administracin de
justicia, estar en la obligacin de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas
en este Cdigo.

Por ello debe tenerse extremo cuidado con el cumplimiento del deber contenido en
el pargrafo 1 del artculo 175, aun cuando la entidad demandada no conteste la
demanda pues ello no es potestativo, no es inters que incumba nicamente a la
parte demandada sino a la verdad del proceso. Severidad extrema en la exigencia
oportuna de esta documental, permitir que el proceso se desarrolle sin
inconvenientes o tropiezos causados por la negligencia, desidia o actuacin
temeraria de la parte demandada, al ocultar pruebas que son trascendentales al
momento de proferir la sentencia.

Fue clara la intencin del legislador al entregar al funcionario (a) judicial el mayor
acervo probatorio posible desde el inicio del proceso, al punto que ya no le exige,
como lo haca el C.C.A. en el artculo 207, solicitar los antecedentes del acto
administrativo demandado sino que impone a la entidad cumplir con ese deber en
el trmino de traslado, sin limitarlo al acto administrativo sino a la actuacin objeto
del proceso es decir, puede tratarse de antecedentes sobre hechos, omisiones,
operaciones, contratos o actos administrativos.

148
Hasta ac se dir para efecto del requisito de la contestacin de la demanda; sobre
el tema se ahondar en el captulo correspondiente a pruebas, en todo caso es
claro, rie con la economa procesal contar con las pruebas y no aportarlas para
luego pedir su decreto y recaudo. No puede dejarse de lado que la celeridad
procesal y la descongestin de los despachos judiciales fue una de las razones que
llevaron a la expedicin de la Ley 1437 y a la implementacin del sistema oral.

Corresponde al funcionario (a) judicial examinar el cumplimiento de deberes con
todo cuidado al recibir la demanda y vencido el traslado de contestacin de la
demanda, previo a fijar fecha para la audiencia inicial.

3.1.7.3. Traslado de excepciones y pruebas:

Con ocasin de la nueva estructura procesal contemplada en la Ley 1437, se
introducen traslados que se prevn en los pargrafos 2 y 3 del artculo 175: a) El de
excepciones y; b) El de la pericial aportada por la demandada.

Respecto al traslado de excepciones baste decir que correr por secretara durante
tres das, pero cabe preguntarse si en esa oportunidad, como lo prev el numeral 4
del artculo 97 del C.P.C., el demandante podr subsanar los defectos o presentar
los documentos omitidos, interrogante que se tratar en el punto dedicado a la
audiencia inicial (art. 180-6), momento procesal en que deben decidirse las
excepciones propuestas y que surge novedoso en el procedimiento contencioso
administrativo.

En lo que corresponde al dictamen pericial, la norma dijo que se dejara a
disposicin de la demandante en Secretara; a su vez, seala el artculo 220 del
CPACA, que en la audiencia inicial las partes formulan las objeciones al dictamen
y solicitan aclaraciones y adiciones. La pregunta a resolver es Cul es el trmino
de traslado? Puede aplicarse el trmino previsto en el C.P.C. o en el C.G.P.?

En materia del dictamen pericial el CPACA regul todo su procedimiento, en
consecuencia, no cabe integracin normativa con el C.G.P. As las cosas, creemos
que como en el procedimiento contencioso administrativo no se requiere auto que
lo ponga en conocimiento y la contradiccin se presenta hasta la audiencia inicial,
el traslado cuenta con igual tiempo, sin perjuicio de que el funcionario (a) solicite el
expediente a la Secretara a fin de preparar la audiencia inicial. Carece de
fundamento limitar el trmino cuando la ley no lo dispuso, no se requiere auto que
ordene trmino del traslado y la contradiccin del dictamen se presenta hasta la
audiencia inicial.
149

Otro traslado que debe atender el juez es el que surge del juramento estimatorio
como medio de prueba pues, de ser objetado por la parte demandada es necesario
adelantar el procedimiento de contradiccin a que hace referencia el artculo 206
del CGP.

Resultar entonces til que las listas de chequeo de contestacin de la demanda
contengan una casilla de control que avise sobre la objecin al juramento
estimatorio y, por supuesto, una alerta en la lista de chequeo de la demanda que
informe en tal sentido, advertencia que, en principio, como buena prctica se
sugiere incluir en el auto admisorio de la demanda para que al notificarse la parte
demandada tenga en cuenta la existencia del mencionado medio probatorio.

3.1.8. Desistimiento tcito:

El desistimiento tcito, surgi con la Ley 1194 de 2008 como consecuencia de la
modificacin al artculo 346 del C.P.C.; se aplica en materia contencioso
administrativa por virtud de la Ley 1395 de 2010 artculo 65 que modific el
numeral 4 de artculo 207 del C.C.A. para sealar que, si dentro del mes siguiente
al vencimiento del plazo para depositar los gastos ordinarios del proceso ello no se
efectuaba, la demanda se entendera desistida y proceda su archivo. La perencin
contemplada en el artculo 148 del CCA prevea un trmino de seis meses para que
el demandante impulsara el proceso so pena de decretar la perencin.

La Ley 1437 no contempl la perencin y en la norma que regula la admisin de la
demanda (art. 171) nada dijo sobre la presuncin de desistimiento por falta de
consignacin de gastos procesales. Consagr directamente la figura del
desistimiento tcito en el artculo 178 y de su texto se infiere que condens las
disposiciones antes enunciadas.

En efecto, de manera amplia seal que la omisin en cualquier acto necesario
para continuar el trmite de la demanda, incidente, o de cualquier otra actuacin que se
promueva a instancia de parte () quedar sin efectos la demanda o la solicitud
As entonces, conforme a la Ley 1437 el desistimiento tcito se aplica tanto a la falta
de actuacin del demandante como del demandado y comprende el proceso en sus
distintas etapas, con la nica exigencia de ordenar a la parte interesada que en el
trmino de quince das cumpla con su carga; la notificacin ser por estado, es
decir que se har por auto escrito.

150
En estas condiciones, adems del pago de gastos ordinarios del proceso, el
desistimiento tcito operara frente a las medidas cautelares cuando decretadas no
se preste la caucin (art. 233 inc. 3), desistimiento de la objecin al dictamen
pericial cuando no se cancelen oportunamente los honorarios (art. 221) o se
presente cualquier otro evento en que alguna de las partes deba cumplir la carga
procesal.

Resta precisar qu decisin procede si llegada la audiencia de pruebas no se aporta
por la parte interesada la que fue decretada o no se presentan los testigos en la
fecha y hora sealados o, en general, no se colabora con la aduccin probatoria
Podra el juez considerar el desistimiento tcito de la solicitud? Este asunto, ser
materia de anlisis en el acpite que se ocupe de examinar el tema probatorio en el
marco del nuevo procedimiento contencioso administrativo pero, en principio,
cabra considerar que en tanto el legislador no distingui tampoco le es dable al
intrprete hacerlo y, en esas condiciones, si es la falta la actividad del interesado en
la prueba lo que paraliza el proceso, bien podra el juez considerar el desistimiento
tcito de tales solicitudes probatorias.

3.2. OTRAS ACTUACIONES ESCRITAS:

Adems de las sealadas, pueden presentarse otras actuaciones procesales escritas
que deben ser la excepcin as: el decreto de medidas cautelares solicitadas en la
demanda o fuera de audiencia si, en este ltimo caso, tienen el carcter de urgentes
o pedidas en audiencia el juzgador decide resolverlas fuera de ella (arts. 233 y 234
CPACA); cuando se trate de resolver incidentes propuestos despus de dictada la
sentencia, a menos que la decisin se tome en audiencia (art. 210 num. 4); y la
admisin de intervencin de terceros que debe resolverse antes de la audiencia
inicial (art. 223).

El trmite de apelacin de autos ser escrito, al igual que el de los recursos de
queja o splica (arts. 244 a 246) y tratndose de apelacin de sentencia la nica
actuacin oral ser la audiencia de alegaciones, que incluso puede ser omitida si se
considera que pueden presentarse alegaciones por escrito (art. 247) Se dictar por
escrito la sentencia cuando no acuda a la previsin del artculo 179 del CPACA.
Finalmente reposarn escritas las actas de las audiencias, elevadas en los trminos
del artculo 183 del CPACA.

En cualquier caso, debe advertirse que todas las actuaciones escritas pueden serlo
por medios electrnicos que renan las condiciones previstas en el artculo 182 del
CPACA.
151

AE (AUTOEVALUACIN)
Este cuestionario de autoevaluacin ser til para medir sus conocimientos sobre
los cambios que la Ley 1437 trajo a la etapa escrita del procedimiento contencioso
administrativo. Le sugerimos que responda las preguntas antes de analizar los
casos.
1. Porqu es importante que parte del proceso se adelante en forma escrita?

2. En qu etapas del proceso contencioso administrativo se usa la forma
escrita?

3. A la luz de la Ley 1437 cmo puede ejercerse el derecho de postulacin y
qu variaciones puede sealar en referencia al D.L. 01 de 1984 y el C.P.C.?

4. Qu requisitos previos debe agotar el ciudadano para acudir a la
jurisdiccin contenciosa en ejercicio de medios de control ordinarios y de acciones
constitucionales?

5. Cuando se demanda a una entidad sin personera jurdica como la Polica
Nacional la demanda debe notificarse a la Nacin Ministerio de Defensa
Nacional?

6. Las demandas dirigidas contra los rganos de control territoriales deben
notificarse a los representantes legales de la entidad territorial?

7. Cabe la acumulacin de pretensiones en el procedimiento contencioso
administrativo? En caso positivo qu requisitos deben cumplirse?

8. Pueden acumularse pretensiones de nulidad de un acto general en un
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho?

9. Puede solicitarse la nulidad de un acto de carcter particular en una accin
de grupo? En caso positivo cree usted que se est ante una acumulacin de
pretensiones?

10. La acumulacin de pretensiones afecta directamente la estimacin de la
cuanta?
152

11. Cuando se acumula la pretensin de nulidad de un acto de carcter
general, quien debe conocer de la demanda?

12. Las medidas cautelares pueden solicitarse en la demanda? Si as es, qu
trmite debe adelantar el juez?

13. El requisito sealado en el numeral 3 del artculo 162 puede incidir en la
fijacin del litigio que debe realizarse en la audiencia inicial (art. 180)?

14. Si se omite el aporte de pruebas con la demanda y/o la contestacin de la
demanda, procede inadmisin? En caso positivo qu consecuencias procesales
pueden presentarse?

15. Es necesario como requisito formal de la demanda indicar el buzn
electrnico para notificacin de la demanda? En caso positivo, ello es exigible
frente a qu demandados?

16. Si de la demanda se infiere que se han presentado recursos ante la
administracin y no se ha pedido la nulidad de tales actos administrativos,
procede la inadmisin de la demanda?

17. La copia del acto acusado debe aportarse como anexo de la demanda
cuando el demandante informa que el mismo se encuentra en la pgina web de la
entidad?

18. Es posible que en el medio de control de repeticin, la entidad demandante
solicite que previamente se pida a la tesorera constancia de pago de la condena?

19. Cuando se presenta la demanda, es necesario que ella se aporte en medio
magntico so pena que ante su omisin, se inadmita?

20. Cundo se indican como violadas normas de alcance local, basta que el
demandante indique el sitio web de la entidad en dnde el funcionario (a) judicial
puede encontrarlas? Cul es la consecuencia al omitir tal informacin y no
aportarlas con la demanda?

21. Es posible inadmitir la demanda por falta un requisito distinto de los
contemplados en el artculo 162 del CPACA?

153
22. Cundo en la demanda se invoca un medio de control que no corresponde
a las pretensiones de la demanda qu debe hacer el funcionario (a) judicial?

23. Es necesario fijar en lista el proceso una vez se han notificado a las partes
demandadas para dejar a su disposicin las copias de la demanda y sus anexos
como lo prev el artculo 199 del CPACA modificado por el artculo 612 del C.G.P.?

24. Hasta cuando puede el demandante reformar la demanda?

25. Si en el trmino de traslado de entidad no contesta la demanda, est
obligada a allegar al proceso las pruebas de que trata el pargrafo del artculo 175
del CPACA? Si no lo hace el funcionario (a) judicial puede requerir su envo?

26. En el auto admisorio de la demanda es necesario que el funcionario o
funcionaria judicial pida a la entidad los antecedentes del acto administrativo
demandado?

27. Si el demandando presenta excepciones al contestar la demanda qu
trmite debe adelantarse en el despacho judicial?

28. Cundo la entidad con la contestacin de la demanda aporta como prueba
un dictamen pericial, es necesario que del mismo se corra traslado al demandado
por auto que dicte el juez? Cul es el trmino de traslado?

29. Es posible que el juez considere la aplicacin del desistimiento tcito de
solicitudes que presenta el demandado?

Ap ACTIVIDADES PEDAGGICAS

1. T: Legitimacin en la causa por pasiva

C:

Suponga que se presenta en su Despacho demanda en ejercicio del medio de
reparacin directa y como demandados se cita a la Polica Nacional y a la Fiscala
General de la Nacin. El hecho que da lugar a la demanda surge de la muerte
causada a Pedro Prez durante un allanamiento ordenado por la Fiscala General
154
de la Nacin y ejecutado por seis miembros de la Polica Nacional en compaa con
el Fiscal del caso. Segn los hechos de la demanda, la muerte fue causada por un
agente de la Polica Nacional quien accion su arma de dotacin.

PJ:

La Polica Nacional est legitimada para acudir como demandada al proceso?
Es necesario que concurra la Nacin Ministerio de Defensa Nacional entidad a la
que est adscrita la Polica Nacional?
En razn a que la Fiscala General de la Nacin pertenece a la Rama Judicial del
Poder Pblico, es necesario notificar a la Direccin Ejecutiva de Administracin
Judicial?
Est adecuadamente conformado el contradictorio por pasiva?

No:

Ley 1437 artculo 159

Co:

En virtud de lo previsto en el inciso 2 del artculo 159 de la Ley 1437, las
entidades, rgano u organismos a quienes se endilgue la actuacin demandada,
tienen capacidad para concurrir al proceso judicial. En estas condiciones, aunque la
Polica Nacional no tenga la calidad de persona jurdica, puede ser llamada como
demandada para que acte en representacin del organismo a travs de la persona
de mayor jerarqua en la entidad.

De otra parte, si bien la Fiscala General de la Nacin forma parte de la Rama
Judicial, tal como lo dispone el inciso 3 del artculo 159 de la Ley 1437, no concurre
a los procesos judiciales a travs del Director Ejecutivo de Administracin Judicial,
sino por conducto del Fiscal General de la Nacin.

2. T: Legitimacin en la causa por pasiva
C:

La Asamblea del Departamento mediante Ordenanza # 0001 restructur la planta
de personal de la Contralora Departamental, como consecuencia el Contralor
Departamental expidi la nueva planta de personal mediante la Resolucin #0002 y
suprimi de la planta anterior dos nicos empleos de conductor adscritos al
Despacho del Contralor Departamental y a la Secretara General de la Contralora
155
Departamental. Como consecuencia, el Contralor Departamental comunic,
mediante sendos Oficios Nos. 003 y 004 a los dos empleados A y B que su empleo
haba sido suprimido y, en consecuencia, se les retiraba del servicio. Los
empleados A y B presentaron demanda contra la Resolucin # 002 y los Oficios
Nos. 003 y 004 y citaron como demandada a la Contralora Departamental al
considerar que la Resolucin # 002 estaba viciada por desviacin de poder.
Solicitaron la notificacin de la demanda al buzn electrnico para notificaciones
de la Contralora Departamental.

La demandada excepcion falta de legitimacin en la causa por cuanto la demanda
debi ser notificada al Departamento dado que la Contralora Departamental
carece de personera jurdica. Agreg que debi demandarse a la entidad
departamental.

PJ:

Considera que debe citar a como demandado al Departamento?

No:

Artculo 159 inciso ltimo Ley 1437

Co:

La Ley 1437 establece con claridad la capacidad que tienen para comparecer
judicialmente los rganos de control del nivel territorial representadas por el
Contralor, en consecuencia, no era necesario llamar al proceso a la entidad
departamental.

3. T: Postulacin:

C:

La Personera Municipal expidi un acto administrativo particular mediante el
cual deleg como apoderado de la entidad al abogado Pepe Prez para que
representara a la entidad en todos los procesos que se adelantaran contra ella en
los Juzgados Administrativos del Circuito y en el Tribunal Administrativo del
Departamento, acto administrativo que, en copia autntica, aport el apoderado al
contestar la demanda que fuera notificada a la entidad.

156
El Despacho de conocimiento, inadmiti la contestacin de la demanda y concedi
a la Personera Municipal un trmino de cinco (5) das para que aportara el poder
debidamente conferido en las condiciones previstas por el artculo 65 del C.P.C. en
tanto no est probado que el abogado se encuentre vinculado a la entidad.

PJ:

Procede inadmitir la contestacin de la demanda por carencia de poder para
actuar? El personero municipal puede conferir poder para que la entidad
concurra al proceso judicial?

No:

Artculos 159 inc. ltimo y 160 CPACA.

Co:
Tal como lo prev el artculo 160 del CPACA puede constituirse apoderado para
las entidades pblicas por delegacin general o particular efectuada en acto
administrativo sin embargo, ello es posible nicamente cuando el abogado est
vinculado a la entidad. En consecuencia, si bien puede aportarse el acto de
delegacin para representacin judicial, adems, es necesario acreditar la
vinculacin con la entidad.

4. T: Requisitos de procedibilidad:
C:

Ante el Despacho Judicial se present demanda en ejercicio del medio de control
de proteccin de derechos colectivos para solicitar el funcionario (a) judicial ordene
a la entidad demandada, Municipio Buenviento que preste el servicio pblico de
alcantarillado, alegando que el Barrio Malviento carece del mismo.

El Despacho judicial inadmiti la demanda para solicitar al actor popular que
acredite la reclamacin previa presentada al Municipio Buenviento. El actor
popular no corrigi la demanda y aleg que de conformidad con la Ley 472 de
1998, tal requisito no es necesario, pero que, en cualquier caso, allegaba peticin
presentada con fundamento en el auto inadmisorio de la demanda.

PJ:

157
Proceda la inadmisin de la demanda para que el actor popular acreditara la
copia de la reclamacin previa? Puede el despacho tener por satisfecho el
requisito con la reclamacin presentada a la entidad demandada con motivo de la
inadmisin?

No:

Artculos 144 y 161 numeral 4 de la Ley 1437

Co:

El artculo 144 de la Ley 1437 contempl el medio de control de proteccin de
derechos colectivos y el inciso 2 dispuso que Antes de presentar la demanda (.)
el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones
administrativas que adopte las medidas necesarias de proteccin del derecho o inters
colectivo amenazado
El artculo 161-4 idem., adicion al medio de proteccin de derechos e intereses
colectivos134 el requisito de reclamacin previa cuando no se est ante un perjuicio
irremediable.
En esas condiciones, el actor popular no poda presentar la demanda sin haber
acudido previamente a la entidad para solicitar la proteccin del derecho e inters
colectivo, la demanda debe inadmitirse para que tal requisito previo se acredite.
No es admisible que, para subsanar la demanda, se presente la peticin presentada
despus de acudir a la jurisdiccin.

5. T: Acumulacin de pretensiones:

C:

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se
present demanda ante el Juzgado Administrativo del Circuito. La demanda se
origin en el retiro del servicio del empleo profesional universitario como
consecuencia de la declaratoria de insubsistencia del demandante proferida por el
Alcalde Municipal. Como pretensiones se formularon: a) La nulidad del acto
administrativo que declar la insubsistencia; b) A ttulo de restablecimiento del
derecho se pidi el reintegro al empleo y el pago de los salarios dejados y
prestaciones sociales dejados de devengar; c) A ttulo de reparacin del dao el
reconocimiento de perjuicios materiales por dao emergente debido a que fue

134 Accin popular prevista en el artculo 88 constitucional, reglamentada por la Ley 472 de 1998.
158
imposible pagar la cuota hipotecaria del inmueble de su propiedad dada la falta de
salario y ello llev al remate de la vivienda de su propiedad.

Al examinar la cuanta se observa que ella se tasa as: a) Por concepto de salarios y
prestaciones dejadas de devengar $20000.000, suma cercana a los 30 S.M.L.M:V.;
por perjuicios materiales $360000.000, ms de 500 S.M.L.M.V.

PJ:

Considera que la demanda acumula adecuadamente las pretensiones? Si
considera que no se cumplen los requisitos necesarios: Inadmite la demanda para
que se excluya la pretensin de reparacin del dao? La remite por competencia
al Tribunal Administrativo? Admite la demanda en relacin con las pretensiones
de nulidad y restablecimiento del derecho y la rechaza respecto a la de reparacin
del dao?

No:

Artculos 138, 165 numeral 1 y 170 CPACA; artculos 20, 82 y 85 numeral 3 C.P.C.

Co:

Sobre la acumulacin de pretensiones, resulta ilustrativo el siguiente auto
proferido por la Seccin Tercera del Consejo de Estado, que precisa diferencias
importantes en esta materia. Dijo esa Corporacin:
Cuando la acumulacin es procedente, puede adoptar varias modalidades, las cuales han
sido decantadas por la doctrina as135: a. Acumulacin Simple: opera cuando se plantean
varias pretensiones que son independientes y autnomas entre s. b) Acumulacin
Alternativa: se plantean varias pretensiones independientes, consideradas como
equivalentes por el demandante, para que el juez obligue al demandado a satisfacer alguna
de ellas.136. c) Acumulacin Eventual o Subsidiaria: procede cuando el actor plantea
pretensiones que se excluyen entre s, caso en el cual propone una como principal y otra
como subsidiaria, de acuerdo a la importancia que l les asigne. d) Acumulacin Sucesiva:
se presenta cuando se propone una pretensin bajo la condicin de que antes sea acogida la

135 La modalidad en la acumulacin de pretensiones aqu referida, ha sido tomada de los
doctrinantes Hernando Morales Molina y Carlos Ramrez Arcila y es acogida por el profesor
Hernn Fabio Lpez Blanco.
136 RAMIREZ ARCILA, Carlos. Accin y Acumulacin de Pretensiones. Edit. Temis. Bogot. 1978,
pg.146
159
otra de la cual tomar vida 137 . e) Acumulacin Condicional: opera cuando la
estimacin de una pretensin depende de la estimacin de otra. A propsito de esta
modalidad de acumulacin, vale la pena transcribir la explicacin que en su libro hace el
doctrinante Carlos Ramrez Arcila:138 Se trata de pretensiones escalonadas, donde el
acogimiento de la primera es presupuesto de la segunda, y esta de las ulteriores.
Debe distinguirse ese tipo de acumulacin objetiva con la simple acumulacin de peticiones
accesorias a la principal. As, se reclama la condena de daos y perjuicios ms los intereses
a partir de la demanda o citacin a conciliacin En este supuesto, si bien el acogimiento
de la primera pretensin es presupuesto de la segunda, esta ltima debe ser acogida
preceptivamente, si se acepta la primera. En otro sentido, la satisfaccin de intereses sigue
necesariamente el mismo destino que el del crdito principal. Se trata del mismo objeto,
ampliado en su monto por disposicin legal y basado en el transcurso del tiempo
Aplicando stas precisiones al asunto que nos ocupa, tenemos que, la pretensin de condena
al pago de perjuicios puede ser principal o accesoria. De all que la acumulacin de
pretensiones que se plantea en las demandas de reparacin directa, as como de
controversias contractuales, bien pueden ubicarse dentro de la modalidad de la
Acumulacin Condicional, puesto que la prosperidad de la condena al pago de perjuicios,
depende de que prospere la pretensin que persigue la declaratoria de responsabilidad o de
incumplimiento contractual, segn el caso. Y existiendo varias pretensiones de condena,
unas pueden tener el carcter de accesorias respecto de otras que se consideran
principales.139(Resaltado fuera de texto)
La acumulacin de pretensiones contenida en la demanda, tal como la presenta el
caso, es procedente, as lo permite el artculo 138 del CPCA en concordancia con el
artculo 165 del mismo ordenamiento. Tal como se formulan las pretensiones, slo
si prospera la nulidad del acto administrativo demandado habr lugar a considerar
las dems pretensiones, es decir, las de restablecimiento del derecho y reparacin
del dao pues la causa de la demanda es el acto de insubsistencia.
En estas condiciones, la acumulacin de pretensiones es objetiva y todas ellas
tienen el carcter de principales, sin embargo, el acto que de manera sustancial
define las pretensiones es el de retiro del servicio pues de su nulidad depende la
prosperidad de las dems pretensiones.

137 MORALES MOLINA, Hernando. Curso de Derecho Procesal Civil. Novena Edicin. Editorial
ABC. Bogot. 1985. Pg. 372.

138 RAMIREZ ARCILA, Carlos. - Citando a Jaime W. Teitelbaun. El proceso acumulativo civil,
Montevideo, Edit. Amalio M. Fernndez, 1973, p. 120 y 121 - Op. cit., pg.148
139 M.P. Doctor Alier Eduardo Hernndez Enrquez, auto de 30 de marzo de 2006, Radicacin
nmero: 52001-23-31-000-2005-00836-01(32085)

160

C:

Ante el Tribunal Administrativo del Departamento 100 exempleados presentaron
demanda en ejercicio del medio de control de reparacin de los perjuicios causados
a un grupo, por su retir del servicio a causa de la supresin del empleo que
ocupaban en el Departamento del Buen Servicio. Como pretensiones de la
demanda se solicit: a) La nulidad del acto general mediante el cual el Gobernador
del Departamento del Servicio restructur la planta de personal; b) La nulidad de
cada uno de los actos mediante los cuales el Jefe de Personal de Departamento del
Buen Servicio comunic a los demandantes que su empleo se haba sido
suprimido; d) A ttulo de restablecimiento se pidi el reintegro al empleo de cada
uno de los demandantes y el pago de los salarios y prestaciones dejados de
devengar desde el retiro del servicio hasta cuando sean reintegrados a la entidad;
estim la cuanta por cada uno de los demandantes, ascendiendo la mayor a 101
S.M.L.M.V. e) A ttulo de dao moral para cada uno de los demandantes, pidi que
se reconocieran 50 S.M.L.M.V.
PJ:
Debe admitir la demanda bajo el medio propuesto o puede adecuarla a otro
medio de control? Considera que el demandante puede acumular en la demanda
pretensiones de nulidad de un acto general y de un acto particular en el medio de
control de reparacin de perjuicios causados a un grupo? Es pertinente formular
pretensiones de restablecimiento del derecho en un medio de control de reparacin
de perjuicios causados a un grupo?

No:
Artculos 138, 145, 165 numeral 1, 171 del CPACA.

CO:
La acumulacin de pretensiones tendientes a lograr la nulidad de un acto general y
de un acto particular est prevista en el artculo 138 del CPACA en estas
condiciones, siendo ellas las que plantea la demanda, el medio de control
adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparacin de
perjuicios causados a un grupo, sin perjuicio de que todos los exempleados
concurran al proceso bajo la misma demanda.
Adicionalmente, el medio de control de reparacin de perjuicios causados a un
grupo tiene como finalidad solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de
responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de una indemnizacin de
161
los perjuicios causados al grupo en estas condiciones, no sera propio de este
medio de control, el restablecimiento del derecho.
De otra parte, el inciso 2 del artculo 145 permite pedir tambin, en una tpica
modalidad de acumulacin de pretensiones, la nulidad del acto particular, razn
para reafirmar que el medio de control adecuado es el de nulidad y
restablecimiento del derecho pues, el previsto en esta norma no abre la puerta a la
acumulacin de una pretensin de nulidad de un acto general, como lo plantea el
caso.
Cabe tambin sealar que existe una diferencia entre el inciso 1 y el inciso 2 del
artculo 138 del CPACA. En efecto, el inciso primero dispone que tambin podr
solicitar que se repare el dao., mientras el segundo prev que puede solicitarse la
nulidad del acto general y pedirse el restablecimiento del derecho o la reparacin del
dao causado. Creemos que esta consagracin en el medio de control subjetivo
permite demandar el restablecimiento del derecho y la reparacin del dao;
cuando la norma dispone que bajo este medio puede demandarse el acto general,
sin lugar a dudas, puede pedirse el restablecimiento del derecho y la reparacin
del dao pues, pues la interpretacin del inciso 2 no puede desestructurar la
finalidad especfica del medio.
La demanda, para el caso planteado en esta actividad deber admitirse. Las
pretensiones de todos los demandantes se pueden acumular por va del medio de
nulidad y restablecimiento del derecho; en efecto, esta norma permite que se
demande la nulidad del acto general, los actos de comunicacin que en este caso
constituyen el acto particular 140 , se pida el restablecimiento del derecho y la
reparacin del dao.


C:

Se acumularon en la demanda repartida al Juzgado Administrativo las siguientes
pretensiones: a) Nulidad del decreto expedido por el Gobernador del
Departamento aos atrs, mediante el cual reglament el trmite para el pago de
horas extras, publicado ese mismo mes en el Boletn de actos administrativos de la
entidad; b) Nulidad de la Resolucin expedida por el Jefe de Personal mediante el
cual se neg el pago de horas extras al demandante por cuanto la peticin no se
ajust al trmite establecido para ello, acto expedido tres meses antes de la
presentacin de la demanda; c) Restablecimiento del derecho consistente en que se

140 Sentencia N.I.1712-2008 de febrero 18 de 2010 M.P. Gustavo Eduardo Gmez Aranguren. Actor:
Hugo Nelson Len Rozo; Demandado: Municipio de La Calera

162
ordene el pago de las horas extras laboradas durante los dos aos anteriores a la
presentacin de la peticin que fuera negada.

PJ:

Procede admitir la demanda, considera necesaria correccin alguna o debe
rechazarla?

No:

Artculos 74, 76, 138, 163, 165 3, 170 del CPACA

Co:

En el planteamiento de este caso se observan situaciones importantes como las
siguientes:

- Se pueden acumular pretensiones de nulidad y de nulidad y
restablecimiento del derecho?
- Es necesario examinar la oportunidad para acumular esas pretensiones?
- Para admitir la acumulacin de estas pretensiones basta acudir a lo
dispuesto por el artculo 138 del CPACA.?
- Si se encuentra que existe indebida acumulacin de pretensiones, procede:
ordenar la admisin parcial de la demanda, el rechazo parcial de la demanda, la
inadmisin o el rechazo de plano?
Co:
En materia de acumulacin de pretensiones existe criterios jurisprudenciales141
conforme a los cuales, si existe competencia para conocer algunas de las
pretensiones es necesario tramitar la demanda respecto de ellas, admitindola
parcialmente y rechazando las dems. Sin embargo, es importante considerar los
efectos que se producen a la parte cuando se rechaza o admite parcialmente la
demanda pues, sin duda, quien propone las pretensiones es la parte y el juez no
podra impedirle el ejercicio de los recursos que sean procedentes frente al rechazo
de ciertas pretensiones. La jurisprudencia ha considerado entonces, que debe
concederse a la parte demandante la posibilidad de corregir la demanda142.

141 Sala Plena del Consejo de Estado, autos proferidos el 25 de agosto de 1998, expediente con
Radicacin nmero: S-802; el 16 de marzo de 1999 expediente con radicacin S-844.; 28 de

septiembre de 1999, expediente con Radicacin nmero: S-832.
142 En este sentido se lee el auto proferido el 28 de septiembre de 2006, por la Subseccin B del
Consejo de Estado, Consejero Ponente ( E ) Doctor Alejandro Ordoez Maldonado en el expediente

163

8. T. Requisitos de la demanda - Direccin para notificaciones:

C:

Se present demanda en ejercicio del medio de control de reparacin directa y se
pidi el reconocimiento de perjuicios materiales y morales. En el acpite para
notificaciones el demandante indic tanto para ella como para su apoderado el
respectivo buzn electrnico. En cuanto a la parte demandada, entidad
descentralizada del orden municipal, precis que deba ser notificada en la Carrera
1 No. 1-11 del municipio demandado, por ser ese su domicilio.

PJ:

Debe inadmitirse la demanda para exigir que se informe la direccin del buzn de
correo electrnico establecido para que la parte demanda reciba notificaciones
judiciales?
No:

Artculos 162 num. 7, 170 y 197 del CPACA.

Co:

Al respecto se presentan dos criterios que a continuacin se proponen:

Tal como lo establece el artculo 162 numeral 7 la demanda debe contener El lugar
y direccin donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirn notificaciones
personales. Para tal efecto podrn indicar tambin su direccin electrnica. Atendiendo
el texto de esta norma se ha considerado que es potestativo informar la direccin
electrnica y, en consecuencia, no cabe inadmitir la demanda para ordenar que se
corrija informando el buzn para notificaciones de la entidad. Debe el despacho
judicial determinar cul es el buzn para notificaciones a la entidad demandada y
continuar el trmite de notificaciones.

con Radicacin nmero: 13001-23-31-000-2004-00799-01(7823-05) y la sentencia de la Seccin
Primera, C.P. Doctora Mara Claudia Rojas Lasso, sentencia de 26 de enero de 2006, expediente con
Radicacin nmero: 11001-03-15-000-2005-01299-00(AC)

164
Otro criterio considera que el texto de la norma trascrita es potestativa nicamente
en relacin con la direccin electrnica para notificaciones de la parte demandante
y de su apoderado; en relacin con la entidad demandada es obligatorio informar
el buzn de correo para notificaciones judiciales pues, tal como lo establece el
artculo 197 las entidades deben tener un buzn de correo electrnico exclusivamente
para notificaciones judiciales y las efectuadas al mismo se entendern personales.
Entonces, como la demanda se debe notificar al buzn electrnico para
notificaciones (art. 199) debe informarse ella en la demanda, de lo contrario, no
puede continuar el proceso. Bajo esta perspectiva, esta omisin es causal de
inadmisin a menos que el Despacho judicial cuente con tal informacin.

9. Requisitos de la demanda - individualizacin de las pretensiones.

C:

Se presenta demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho. Como pretensiones se formul la nulidad del acto
mediante el cual se neg la peticin de reconocimiento pensional y a ttulo de
restablecimiento del derecho que se ordene a la demandada reconocer la pensin
desde cuando se adquiri el status. En los hechos del libelo se expone Se present
recurso de apelacin contra el acto demandado y el mismo fue resuelto confirmando el acto
inicial No obstante, encuentra usted que la demanda no pidi la nulidad del el
acto mediante el cual se resolvi el recurso de apelacin.

PJ:

Inadmite usted la demanda para que se corrija al considerar que es inepta por
incorrecta individualizacin de las pretensiones, dado que no se pidi la nulidad
del acto que resolvi el recurso de apelacin interpuesto contra el acto demandado
y tampoco se anex constancia de notificacin del mismo de manera que pudiera
contabilizarse el trmino de caducidad?

No:

Artculos 87 numeral 2, 162 numeral 2, 163, 164 numeral 2 literal d), 166 numeral 1
del CPACA

Co:

165
En vigencia del D.L. 01 de 1984 a la luz del artculo 138, la omisin de pretensin
de nulidad de los actos que agotaban la va gubernativa, era causal de inadmisin
de la demanda y al momento de la sentencia daba lugar a una inhibicin por
ineptitud sustantiva. Por su parte, la presuncin contemplada en el artculo 163 del
CPACA aunque no se pretenda la nulidad de los actos que resolvieron los
recursos interpuestos permite la admisin de la demanda y, por supuesto,
pronunciamiento sobre su legalidad en la sentencia, lo cual es demostrativo de un
cambio sustancial en el concepto de la justicia rogada que cede espacio en favor de
la tutela efectiva.

Para el caso que plantea esta actividad no puede pasar por alto que al tenor del
artculo 164 literal c) del CPACA la demanda se puede presentar en cualquier
tiempo cuando Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente
prestaciones peridicas No obstante, en procesos que controviertan asuntos
sujetos a oportunidad, es importante verificar la caducidad de la accin cuando,
dada la fecha de presentacin de la demanda, pueda existir duda sobre su
oportunidad (art. 164), lo cual podra ser resuelto antes de admitir la demanda
para que la parte demandante aporte el acto mediante el cual se resolvi el recurso
con su respectiva notificacin, sin embargo, tal inadmisin tiene como fundamento
la falta de aporte del anexo correspondiente y no la necesidad de demanda del acto
que resolvi los recursos.

Tambin es posible que se admita la demanda y constatar la oportunidad una vez
se examinen los antecedentes administrativos que debe aportar la entidad
demandada al de contestar la demanda y, si fuera del caso, declarar la excepcin
de caducidad en la audiencia inicial (art. 180-6) prctica que, cabe decir, podra
generar un desgaste innecesario para la administracin de justicia.

10. T: Anexos de la demanda - Copia del acto acusado:
C:
La demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad no anex
copia del acto demandado. El abogado suministr una pgina web donde se
encuentra el acto administrativo y el Despacho judicial al indagar en ella encuentra
que es errada, por el contrario, en tal gestin observa la pgina web correcta
donde est publicado el acto administrativo demandado.
PJ:
Procede inadmitir la demanda para que la parte demandante aporte copia del
acto demandado, con las constancias de publicacin o informe el sitio web de la
entidad demandada, donde se encuentra el acto administrativo para todos los
efectos legales o basta que el Despacho constate la existencia y admita la demanda?
166
No:
Artculo 166 numeral 1 del CPACA
Co:
Al tenor de lo dispuesto en el artculo 139 del D.L.01 de 1984 el demandante deba
anexar copia del acto demandado con sus constancias de publicacin. Ahora el
artculo 166 numeral 1 del CPACA dispone que el demandante puede anexar el
acto con las constancias de publicacin o informar el sitio web de la entidad donde
se encuentre.
En principio este constituye un deber del demandante, sin embargo, es posible que
el Despacho judicial busque su texto en la pgina web de la entidad y admita la
demanda, dejando las constancias del caso, e incorporndolo al expediente. Ahora,
si tal gestin no resulta exitosa, deber inadmitir la demanda para que, en los
trminos de la norma, la parte actora aporte el anexo o informe de manera precisa
el sitio web de la respectiva entidad donde el mismo se encuentre para todos los
efectos legales.

11. T: Anexos de la demanda - Copia de la demanda:

C:

Pedro Prez, present demanda en ejercicio del medio de control de reparacin
directa y para la notificacin a la entidad demandada aport la copia
correspondiente. El Despacho judicial inadmiti la demanda para solicitar que se
allegue copia de la demanda en medio magntico a efecto de cumplir con la
notificacin a la demandada en buzn electrnico para notificaciones; vencido el
trmino de correccin la parte demandante guard silencio y, como consecuencia,
la demanda fue rechazada.

PJ:

Considera usted que la inadmisin y posterior rechazo de la demanda se ajust a
derecho?

No:

Artculos 166 numeral 5, 169, 170, 172, 197 CPACA.

Co:

167
Conforme lo dispone el numeral 5 del artculo 166 del CPACA debe anexarse
Copias de la demanda y de sus anexos para la notificacin a las partes y al Ministerio
Pblico. La norma no estableci si tales copias deban ser anexadas en medio
magntico, de manera que, si bien, la demanda debe notificarse al buzn
electrnico el Despacho judicial puede realizar el escner de la demanda, a costa
del demandante, y remitirla para adelantar la diligencia correspondiente. En esas
condiciones no tendra fundamento la inadmisin y posterior rechazo de la
demanda.

Sin embargo, en otra interpretacin de la norma, se ha considerado que, en tanto
la notificacin de la demanda debe efectuarse al buzn electrnico de las entidades
demandadas y al Ministerio Pblico, es razonable que en virtud de la norma sea
carga de la parte demandante anexar copia fsica y magntica de la demanda, lo
cual colabora con el buen funcionamiento de la administracin de justicia. Por
estas razones cabra la inadmisin y el posterior rechazo si no se corrige el defecto.

Ahora, se ha entendido tambin que la decisin de rechazo de la demanda no sera
proporcionada al defecto y sacrificara derechos fundamentales de acceso a la
administracin de justicia pues el Despacho judicial cuenta con los medios
necesarios para escanear la demanda por lo cual, sin perjuicio de la inadmisin, el
silencio de la parte no debera ocasionar el rechazo de la demanda sino un gasto
procesal a cargo del demandante.

12. T: REFORMA DE LA DEMANDA

C:

Se present demanda en ejercicio del medio de control de nulidad. Se notific a la
parte demandada y al Ministerio Pblico quienes contestaron en trmino. Cinco
das despus de vencido el traslado, el despacho fij fecha para la audiencia inicial
y en el trmino de notificacin del auto, la demandante present reforma a la
demanda para introducir nuevas pretensiones de nulidad y hechos.

PJ:

Considera usted que la reforma fue presentada oportuna o extemporneamente.
Porqu razn? Debe dejar sin efectos el auto que fij la fecha para la audiencia
inicial a fin de pronunciarse sobre la reforma presentada?

No:
168

Artculos 172, 173, 180, 197, 199 CPACA

Co:

En cuanto a la oportunidad para reformar la demanda, el artculo 173 dispuso
podr proponerse hasta el vencimiento de los diez (10) das siguientes al traslado de la
demanda Existen dos criterios en la aplicacin de la norma: Uno conforme al
cual el trmino empieza a correr de manera simultnea con el inicio del trmino de
traslado; y otro que el trmino para la reforma se inicia cuando vence el traslado de
la demanda.
Razones ms amplias se expresan en el ensayo que acompaa este captulo, de
manera que la actividad pedaggica busca que se reflexione sobre la adecuada
interpretacin de esta disposicin.
13. T: Contestacin de la demanda:

C:

La demanda en ejercicio del medio de control de repeticin plante diez hechos.
En el escrito de contestacin, sin discriminar respecto a cul se refera, la parte
demandada expuso lo siguiente Los hechos deben probarse, me atengo a lo que se
pruebe.

PJ:

El Despacho judicial profiri un auto inadmitiendo la contestacin de la demanda
al considerar que es deber de la parte demandada referirse a cada uno de los
hechos indicando con claridad y de manera razonada si los acepta, los niega, o los
desconoce. Considera usted que la inadmisin de la demanda es procedente?
Qu sucede si la entidad guarda silencio ante la inadmisin?

No:

Artculos 175 numeral 2, 180 numerales 7 y 10 CPACA, artculos 96 y 97 del C.G.P.

Co:

La norma prev que la parte demandada tendr la facultad de contestar la
demanda, pero si opta por ella es su deber Un pronunciamiento sobre las
pretensiones y los hechos de la demanda.
169

El pronunciamiento sobre los hechos no puede ser general sino que requiere, como
se exige para la demanda, que sea debidamente determinado. Lo contrario
impedir o, por lo menos, dificultar la fijacin del litigio que debe realizarse en la
audiencia inicial. Esta exigencia es clara en el C.G.P. artculo 96.

La inadmisin de la contestacin de la demanda ha sido aceptada por la Corte
Constitucional cuando se trata de defectos formales del poder 143 , en estas
condiciones, creemos que ese mismo criterio puede ser aplicado en casos como el
ac planteado, sin embargo, ante el silencio de la parte demandada no resulta
proporcionado considerar la inadmisin de la contestacin de la demanda. Pero si
es posible, para efecto de la fijacin del litigio, considerar ciertos los hechos sobre
los que exista prueba en el proceso.

143 Sentencia de la Corte Constitucional T- 1098 de 2005
170
LISTA DE CHEQUEO FASE ESCRITA
ADMISION DE LA DEMANDA MEDIOS DE CONTROL ARTCULOS 137 A
142 DEL CPACA
(COMO REGLA GENERAL PARA CADA ITEM INDIQUE EL FOLIO DONDE
SE ENCUENTRA EL ASPECTO EXAMINADO)

IMPEDIMENTOS: (Verifique si en su caso se presenta alguna de las
causales de que trata el artculo 130 del CPACA, en caso positivo acuda
al trmite de que trata el artculo 131 idem.)

LA DESPACHO DEBE DECLARARSE IMPEDIDO Y ORDENAR EL TRAMITE DE
QUE TRATA EL ARTCULO 131 DEL CPACA. PORQUE______________________

JURISDICCION Y COMPETENCIA:

JURISDICCIN:

(Verifique los asuntos contemplados en los artculos 104 y 105 del CPACA).

EL DESPACHO O TRIBUNAL TIENE DE JURISDICCION PARA CONOCER DE
ESTA DEMANDA PORQUE____________________________________________
EL DESPACHO O TRIBUNAL CARECE DE JURISDICCION PARA CONOCER
DE ESTA DEMANDA PORQUE____________________________________________
LA DEMANDA DEBE SER REMITIDA INMEDIATAMENTE A
_________________________________________________________________________
(ART. 168 CPACA)

OBJETO DE LA DEMANDA: (Precise el acto administrativo, hecho,
accin, omisin, operacin, ocupacin temporal o permanente, contrato,
condena a cargo del Estado que da lugar a la demanda. Si se trata de acto
administrativo indique su naturaleza particular, general, complejo,
silencio administrativo, otro.)

La va procesal es adecuada porque:
_________________________________________________________________________
La va procesal debe adecuarse de conformidad con el artculo 171 del CPACA
porque:
_________________________________________________________________________
171
COMPETENCIA (Tenga en cuenta que si hay acumulacin de
pretensiones ello puede afectar la competencia funcional o por
cuanta)

FUNCIONAL (arts. 149 a 155 CPACA):

UNICA INSTANCIA (indique la norma que la otorga)

Artculo_______ numeral ________ porque:
_________________________________________________________________________
PRIMERA INSTANCIA: (indique la norma que la otorga)

Artculo_______ numeral ________ porque:
_________________________________________________________________________
TERRITORIAL (art. 156 CPACA) (indique el numeral que la define y la
razn para ello)
_________________________________________________________________________
POR CUANTA (art. 157 CPACA):

Carece de cuanta porque:
_________________________________________________________________________
La cuanta se estima en ___________SMLMV porque (Tenga en cuenta si existe
acumulacin de pretensiones (art. 157 inc. 2)):
_________________________________________________________________________
SE ACUMULA UNA PRETENSIN DE NULIDAD Y EXISTE COMPETENCIA
FUNCIONAL (art. 165 num. 1 CPACA)
porque___________________________________________________________________
SE ACUMULA UNA PRETENSIN DE NULIDAD Y NO EXISTE
COMPETENCIA FUNCIONAL (art. 165 num. 1 CPACA)
porque___________________________________________________________________
EL PROCESO DEBE REMITIRSE A (INDIQUE EL
COMPETENTE)__________________________________________________

SE ACUMULAN PRETENSIONES Y ELLAS CUMPLEN CON LOS
SIGUIENTES REQUISITOS (art. 165 CPACA):

Se acumulan pretensiones de nulidad, nulidad con restablecimiento del
derecho, relativas a contratos y/o reparacin directa (SI)
172
Se acumulan pretensiones distintas a las de nulidad, nulidad con
restablecimiento del derecho, relativas a contratos y/o reparacin directa
(SI) (NO)
Las pretensiones son conexas (SI) (NO)
Las pretensiones no se excluyen (SI) (NO)
Las pretensiones se han propuesto como principales o subsidiarias (SI)
(NO)
Todas las pretensiones se pueden tramitar por el mismo procedimiento
(SI) (NO)
Existe competencia funcional para conocer de todas (SI) (NO)

LA ACUMULACION DE PRETENSIONES ES INDEBIDA (ARTS. 170 CPACA Y
90 C.G.P.) PORQUE _______________________________________________________
_____________________________________________________________________LA
DEMANDA DEBE INADMITIRSE.

EL DESPACHO O TRIBUNAL NO ES COMPETENTE PARA CONOCER
DE ESTA DEMANDA PORQUE______________________________________
______________________________, LA DEMANDA DEBE SER REMITIDA
INMEDIATAMENTE A _____________________________________________

OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA (ART. 164
CPACA) La demanda no requiere presentacin personal (art. 89
C.G.P.)

La demanda fue presentada el _______________________(fl) ___________
oportunamente porque _________________________________________
La demanda no fue presentada oportunamente
porque__________________________________________________________

LA DEMANDA DEBE SER RECHAZADA POR CADUCIDAD DE LA
ACCION (art. 169 numeral 1 CPACA) (SI)

CAPACIDAD, REPRESENTACION Y DERECHO DE
POSTULACION (arts. 159 y 160 CPACA arts. 53, 54, 73, 74 y 85 C.G.P.)
173

CAPACIDAD Y REPRESENTACION (arts. 159 CPACA arts. 53 y 54
C.G.P.): (Se demanda a la entidad pblica y/o al particular responsable
del objeto de la demanda debidamente representada o a la persona
natural responsable de la condena o conciliacin si se trata de repeticin)

SI porque __________________________________________________________
NO porque _________________________________________________________
___________________ LA DEMANDA DEBE SER INADMITIDA POR ESTA
RAZN.

POSTULACION (art. 160 CPACA y arts. 73 y 74 C.G.P.):

Se acredita la condicin de abogado (SI) (NO)
Se permite la intervencin directa (SI) (NO) porque
____________________________________________________
El poder conferido es general, se allega escritura pblica (SI) (NO)
El poder fue conferido por delegacin general o particular, se
allega el acto administrativo (SI) (NO)
El poder fue conferido por mensaje de datos con firma digital -
art. 73 C.G.P. - (SI) (NO)
El poder fue aceptado expresamente art. 73 C.G.P. - (SI) (NO)
El poder conferido es especial (SI) (NO) tiene el mismo objeto que
la demanda (SI) (NO) los asuntos estn determinados e
indentificados (SI) (NO)

LA DEMANDA DEBE SER INADMITIDA POR FALTA DE LOS
ANTERIORES REQUISITOS PORQUE______________________________

REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD (art. 161 CPACA)

CONCILIACION:

Se agot el requisito de conciliacin extrajudicial el da _____________
(fl.___) (SI) (NO); se incluyeron todas las pretensiones que ahora se
174
demandan (SI) (NO); a la audiencia fueron citadas las partes ahora
demandadas (SI) (NO)
Era necesario convocar a la Agencia Nacional de Defensa del Estado
art. 613 C.G.P.; pargrafo art. 2 D.L. 4085 de 2011; Acuerdo No. 006 de
2012 Consejo Directivo ANDJE (SI) (NO)
No era necesario agotar el requisito de conciliacin prejudicial porque
________________________________________________________________
Se ejercieron los recursos obligatorios ante la administracin arts. 74 y
161.2 CPACA- (SI) (NO)
No era necesario agotar recursos obligatorios ante la administracin (art.
75 CPACA) porque______________________________________________
Se realiz previamente el pago de la condena o conciliacin arts. 142
inc. 3 y 161.5 CPACA - (SI) (NO)

LA DEMANDA DEBE SER INADMITIDA POR FALTA DE
REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD PORQUE
________________________________________________________________
REQUISITOS DE LA DEMANDA (art. 162 CPACA)

Estn designadas las partes demandas y sus representantes arts. 159
CPACA y 82.2 C.G.P. - (SI) (NO)
Se afirma que el dao fue causado por la accin u omisin de un agente
estatal y/o de un particular y fue citado al proceso art. 165.1 y 140 inc.
Final CPACA- (SI) (NO)
El particular se encuentra llamado como demandado al proceso (SI)
(NO)
El agente estatal o el particular debe ser citado oficiosamente (art. 171.3
CPACA) (SI) (NO)
Las pretensiones se expresan con precisin y claridad (SI) (NO)
Las pretensiones se formulan por separado (SI) (NO)
Los hechos y omisiones estn numerados y clasificados (SI) (NO)
Se exponen los fundamentos de derecho de las pretensiones (SI) (NO)
Se demanda un acto administrativo (SI) (NO) y se expone el concepto de
violacin (SI) (NO)
175
Se piden pruebas (SI) (NO) Se aportan las documentales que se
encuentran en poder del demandante art. 213 CPACA (SI) (NO)
Se estima razonadamente la cuanta art. 157 CPACA - (SI) (NO)
Se indica el lugar y la direccin electrnica (SI) (NO) y fsica (SI) (NO)
del demandante -art. 82.10 C.G.P.-.
Se indica el lugar y la direccin electrnica (SI) (NO) y fsica (SI) (NO)
del apoderado del demandante -art. 82.10 C.G.P.-.
Se indica el lugar y la direccin electrnica - arts. 197 CPACA y 82.10
C.G.P.- (SI) (NO) y fsica (SI) (NO) del demandado.
Requisitos adicionales cuando la demanda verse sobre bienes inmuebles,
rurales o muebles (art. 83 C.G.P.) (SI) (NO)
La demanda se presenta en mensaje de datos art. 82 par. 2 C.G.P. - (SI)
(NO)
En demandas contra personas naturales o jurdicas privadas se expresa
el desconocimiento del domicilio del demandante o su representante
legal art. 82 par. 1 C.G.P. (SI) (NO)

LA DEMANDA DEBE SER INADMITIDA POR FALTA DE
REQUISITOS PORQUE
___________________________________________________________________

SOLO PARA MEDIOS DE CONTROL DE NULIDAD CON
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (ART. 163 CPACA)

Se demanda los actos administrativos iniciales y los que resolvieron los
recursos ante la administracin (SI) (NO)
Se demanda el acto inicial y se entienden demandados los que
resolvieron los recursos ante la administracin (art. 163 CPACA) (SI)
(NO)
SE DEMANDAN UNICAMENTE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
QUE RESOLVIERON LOS RECURSOS ANTE LA ADMINISTRACION
LA DEMANDA DEBE SER INADMITIDA (SI) (NO)

ANEXOS DE LA DEMANDA (art. 166 CPACA):

176
SE DEMANDA UN ACTO ADMINISTRATIVO (numeral 1):

Se aporta copia del acto acusado (SI) (NO)
Se allegan constancias de publicacin, comunicacin, notificacin
o ejecucin del acto administrativo demandado ( SI) (NO)
Se allega prueba del silencio administrativo (SI) (NO)
Se afirma que el acto no ha sido publicado o se ha denegado la
copia (SI) (NO)
Se pide al Despacho que solicite la copia del acto demandado (SI)
(NO)
Se informa la oficina donde se encuentra el original o el peridico,
la gaceta o el boletn donde fue publicado (SI) (NO)
Se informa que sitio web de la entidad demandada donde se
encuentra el acto administrativo (SI) (NO)
LA DEMANDA SE DEBE INADMITIR POR FALTA DE UNO O VARIOS DE LOS

REQUISITOS ANTERIORES PORQUE_______________________________________
PREVIO A LA ADMISION DE LA DEMANDA EL DESPACHO DEBE SOLICITAR
COPIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO Y SUS CONSTANCIAS
DE PUBLICIDAD PORQUE________________________________________________
PRUEBAS:

Se aportan los documentos y pruebas anticipadas que pretende hacer
valer el demandante (SI) (NO)
Se aportan los dictmenes periciales que pretende hacer valer el
demandante para probar su derecho (SI) (NO)
Se present juramento estimatorio como medio de prueba art. 206
C.G.P. - (SI) (NO)

POSTULACION Y REPRESENTACION
Se acredita con documento idneo la representacin de otra persona -
poder- (SI) (NO)
Se acredita con documento idneo que el derecho que se reclama
proviene de otra persona por haberlo trasmitido a cualquier ttulo (SI)
(NO)
177
Es necesario probar la existencia y representacin legal de personas
jurdicas de derecho privado art. 85 C.G.P.- (SI) (NO)
Se presenta alguna de las situaciones que prev el artculo 53 del C.G.P.
(SI) (NO) y comparecen debidamente al proceso (SI) (NO)
Es necesario probar la existencia de personas de derecho pblico (SI)
(NO)
Se anexa copia de la demanda y sus anexos en medio fsico para
notificacin a las partes y al Ministerio Pblico (SI) (NO) y para la
Agencia Nacional de Defensa Jurdica del Estado (SI) (NO)
Se anexa copia de la demanda y sus anexos en medio magntico a las
partes y al Ministerio Pblico - art. 89 C.G.P.- (SI) (NO) y para la
Agencia Nacional de Defensa Jurdica del Estado (SI) (NO)
Se aport copia del texto de normas locales invocadas como violadas en
la demanda (art. 167 CPACA) (SI) (NO)
La demanda inform el sitio web de la entidad con indicacin del sitio
de internet donde se encuentra el texto de normas locales invocadas
como violadas en la demanda (art. 167 CPACA) (SI) (NO)

MEDIDA CAUTELAR (ARTS. 229 A 234 CPACA)

Se solicit medida cautelar (SI) (NO)
Tiene carcter de urgencia (SI) (NO)

INTERVENCION DE TERCEROS (ARTS. 224 CPACA)

Al proceso ha concurrido algn coadyuvante art. 71 C.G.P. -, Litis consorte
facultativo art. 60 C.G.P. - o interviniente ad-excludendum (SI) (NO)
Ha caducado la accin para el Litis consorte facultativo o el interviniente ad-
excludendum - arts. 60 y 63 C.G.P. - (SI) (NO) y sus pretensiones hubieran
podido dar lugar a acumulacin de procesos art. 148 C.G.P. - (SI) (NO)
Debe vincularse a un Litis consorte necesario art. 140 inciso final y 171.3
CPACA art. 61 C.G.P.- (SI) (NO)

CONCEPTO FINAL:
178

SE PRESENT ESCRITO DE RETIRO DE LA DEMANDA - art. 174
CPACA - (SI) (NO)
LA DEMANDA SE DEBE INADMITIR PORQUE:
_________________________________________________________________________
_____________ (PREFERIBLEMENTE HAGA UN CUADRO RESUMEN)

LA DEMANDA SE DEBE RECHAZAR POR LAS SIGUIENTES
RAZONES:
_________________________________________________________________________
(PREFERIBLEMENTE HAGA UN CUADRO RESUMEN)
LA DEMANDA SE DEBE ADMITIR:

Debe correrse traslado de medida cautelar en auto separado art. 233
- (SI) (NO)
Debe decidirse sobre medida cautelar de urgencia antes de notificar
la demanda art. 234 (SI) (NO)
El auto admisorio de la demanda debe indicarse que en el trmino de
traslado el demandado puede objetar el juramento estimatorio
presentado por la parte demandante (art. 206 C.G.P.) (SI) (NO)
Debe decidirse sobre la intervencin de terceros - arts. 226 CPACA y
71 del C.G.P.- (SI) (NO) o de Litis consorte necesario por activa art.
61 C.G.P. - (SI) (NO)
Se ha presentado escrito de reforma de la demanda y debe admitirse
art. 173 CPACA (SI) (NO)

OTRAS OBSERVACIONES:
_________________________________________________________________________
REVISO:

179
CONTESTACION DE LA DEMANDA (art. 175 CPACA)
(COMO REGLA GENERAL PARA CADA ITEM INDIQUE EL FOLIO DONDE
SE ENCUENTRA EL ASPECTO EXAMINADO)
El demandado pidi ampliacin del trmino de traslado inicial para aportar
dictamen pericial (art. 175.5 CPACA) (SI) (NO)
Se contest la demanda en trmino art. 199 CPACA - (fl.____) (SI) (NO)
Se acredit debidamente la representacin y postulacin (SI) (NO) para tal
efecto se aport (Revise que se cumplan iguales requisitos que los exigidos
para la demanda) ___________________________________________________
El demandado formul llamamiento en garanta art. 225 CPACA- (SI)
(NO) Se cumplen los requisitos (SI) (NO)
Se cumplen los requisitos previstos en el artculo 175 del CPACA, en
especial examine:
Existe pronunciamiento sobre cada una de las pretensiones (SI) (NO)
Existe pronunciamiento sobre cada uno de los hechos (SI) (NO)
Se presenta fundamentacin fctica y jurdica de defensa (SI) (NO)
Se indica el lugar para notificaciones al demandado y su apoderado
recibirn notificaciones (SI) (NO) y la direccin electrnica si es
entidad pblica (SI) (NO)
Excepciones:
Se proponen excepciones (SI) (NO) cuales
_____________________________________________________________
Pruebas:
El demandado aporta las pruebas que tiene en su poder (SI) (NO)
Se aporta dictamen pericial (SI) (NO)
Anexos:
Se alleg el expediente administrativo que contenga los antecedentes
de la actuacin objeto del proceso (SI) (NO)
Slo para procesos por responsabilidad mdica: Se adjunt copia
ntegra y autntica de la historia clnica, con trascripcin completa y
clara, debidamente firmada por el mdico (SI ) (NO)

CONCEPTO FINAL:

180
LA CONTESTACION DE LA DEMANDA SE DEBE INADMITIR 144
PORQUE:
_________________________________________________________________________
(PREFERIBLEMENTE HAGA UN CUADRO RESUMEN) Se debe conceder un
trmino de ______das para su correccin.
LA DEMANDA FUE CONTESTADA EXTEMPORANEAMENTE
PORQUE: El trmino para ello venci el _____________ y el escrito fue
presentado el ______________________________________________________.

LA DEMANDA DEBE TENERSE POR CONTESTADA

Se corri traslado de las excepciones (SI) (NO) por el trmino de ley
(SI) (NO)
El demandante se pronunci frente a las excepciones (SI) (NO)
El demandado objet el juramento estimatorio presentado por la
parte demandante (art. 206 C.G.P.) (SI) (NO) Debe concederse un
trmino de cinco (5) das a la parte demandante para que aporte o
solicite pruebas (SI) (NO)
Se aport dictamen pericial y el expediente se mantuvo a disposicin
del demandante (SI) (NO)
Debe decidirse sobre la intervencin de impugnador - arts. 226
CPACA y 71 del C.G.P.- (SI) (NO) o de Litis consorte necesario por
pasiva art. 61 C.G.P. - (SI) (NO)
Debe notificarse al llamado en garanta - arts. 225 CPACA; 64 a 67
C.G.P.- (SI) (NO)
Debe notificarse escrito de reforma de la demanda art. 173 CPACA
(SI) (NO)
Se aportaron los anexos de que trata el pargrafo 1 del articulo 175
del CPACA (SI) (NO) Debe oficiarse a la entidad disciplinaria para
que el funcionario encargado cumpla el deber (SI) (NO)

144 El concepto de inadmisin de la contestacin de la demanda es de creacin jurisprudencial de la
Corte Constitucional que protege los derechos de acceso a la administracin de justicia, defensa e
igualdad.
181
LA ENTIDAD PBLICA DEMANDADA SE ALLANO A LA DEMANDA
art. 176 CPACA- (SI) (NO)

Los asuntos son conciliables (SI) (NO)
Se aport la autorizacin necesaria (SI) (NO)
Debe dictarse sentencia inmediatamente (SI) (NO)
Deben decretarse pruebas de oficio (SI) (NO)

EL DEMANDADO FORMUL DEMANDA DE RECONVENCIN
(ART. 177)

El juez es competente para conocerla (SI) (NO)
La demanda de reconvencin tiene trmite especial (SI) (NO)
Debe correrse traslado de la demanda de reconvencin (SI) (NO)

OTRAS OBSERVACIONES:
______________________________________________________________________

REVIS:
______________________________________

182

LA AUDIENCIA INICIAL.
Unidad 13

Oe


Identificar las modificaciones procesales que surgen con el

establecimiento de la audiencia inicial consagrada en el
artculo 180 del CPACA.
Examinar algunos casos relacionados con la formulacin y
decisin de las excepciones previas.
Establecer algunas pautas para el ejercicio de la potestad de
saneamiento del proceso, la fijacin del litigio y el decreto de

pruebas.
Analizar algunos casos problemticos surgidos con las
nuevas reglas procesales en lo atinente al desarrollo de la
audiencia inicial.
183

CONTENIDO Y CUERPO DE LA UNIDAD.

CONCEPTOS CLAVE.

INTRODUCCIN
Una primera idea, en relacin con el tema que es objeto de este ensayo, consiste en
que en el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-
Administrativo, se refleja la tensin entre oralidad y escritura.

En dicha discusin ya haba tomado partido el Legislador, al disponer en el
artculo 1. de la Ley 1285, que la oralidad sera la regla general en materia de
actuaciones judiciales, mediante la adopcin de actuaciones de tal naturaleza y por
audiencias, con la finalidad, segn palabras de la Corte Constitucional al estudiar
la exequibilidad de dicha norma, de propiciar condiciones indispensables para
imprimir celeridad al trmite de las actuaciones propias de los diferentes procesos, con
miras a superar la congestin judicial que constituye uno de los ms graves problemas de la
administracin de justicia, y garantizar con ello la proteccin y efectividad de los derechos
de los asociados, en cuanto concierne a la convivencia social, al orden justo y ms
especficamente al acceso a la administracin de justicia, consagrado como derecho
fundamental en el artculo 229 Superior.145

Todo, adems, dentro del propsito, segn la Corte, de favorecer la inmediacin,
acercar el juez a las partes y generar condiciones que propicien la simplificacin de
los procedimientos, al consagrar la oralidad como un principio o mandato de
optimizacin, que ordenan que algo se realice en la mayor medida posible segn las
posibilidades fcticas y jurdicas, lo que supone que su establecimiento y desarrollo
obedece a criterios de gradualidad y progresividad que desarrollar el Legislador
dentro del ejercicio de sus competencias.

Corte Constitucional, sentencia del quince (15) de julio de 2008, M.P.: Clara Ins Vargas Hernndez, exp.:
145
P.E. 030. (C-713/08).

184
Por eso, el Congreso desarrolla dicho principio de manera diferente en cada uno de
los procedimientos judiciales: civil, laboral, penal y contencioso-administrativo.
En ese contexto, el C.P.A.C.A. -artculos 179 a 183-, consagr una especie de
procedimiento mixto, con unas fases o etapas escritas y otras orales, obligatorias
unas, facultativas otras.

Dentro de esas actuaciones procesales, se encuentra la audiencia inicial, prevista en
el artculo 180, como manifestacin de ese principio de oralidad, que informa la
adopcin de un procedimiento judicial concentrado o por audiencias.

1- La audiencia inicial.

No exista en nuestro anterior Cdigo Contencioso Administrativo, una actuacin
procesal como la que consagra hoy el artculo 180 de la Ley 1437.

Con races en el antiguo Cdigo Judicial y en la Ley 167 de 1941, se consagraba un
procedimiento ordinario, que iniciaba con la presentacin de la demanda, la fijacin
en lista -trmino dentro del cual se contestaba la demanda-, el decreto y prctica de
pruebas, las alegaciones y la sentencia.

Procedimiento ste, simple en apariencia, pero que como consecuencia de su
regulacin generaba una serie de problemas relacionados con el control oportuno de
los hechos constitutivos de excepciones previas, a diferencia de lo que s ocurra en el
proceso civil, donde deban ser objeto de especial y previo pronunciamiento.

Todo ello, dentro de lo que el Ex Consejero de Estado Rafael Ostau de Lafont P.,
calific como la existencia de una serie de prcticas tramitolgicas en la relacin Juez-
Partes, que incidieron decididamente en forma negativa sobre el postulado de una pronta y
efectiva dispensa de justicia, constitutivas a su vez, de una de las causas determinantes de la
congestin judicial146.

Naturalmente, que al inclinarse el Legislador por un sistema fundado en la oralidad,
la consecuencia obvia era la adopcin de una etapa previa de saneamiento y solucin
de las denominadas excepciones previas, que, adems, permitiera precisar los
hechos y el problema jurdico objeto de la controversia.

146 DE LAFONT PIANETA, Rafael Enrique Ostau. Oralidad y Proceso en: Seminario Internacional de
presentacin del Nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley
1437 de 2011. Bogot: Imprenta Nacional de Colombia, 2011, 311 p.

185

A esos propsitos se dirige la audiencia inicial:

a) Solucionar y superar todo lo que pueda impedir un fallo de mrito,
concentrando en ella la decisin de una serie de cuestiones que podemos calificar
como de forma, con el objeto de depurar el proceso, para preparar y adoptar el fallo.

b) Aclarar las posiciones de las partes, precisando, en una actitud dialgica, los
aspectos controvertidos, los hechos, las pretensiones, las defensas y excepciones, y la
determinacin de las pruebas o medios de conviccin que sean estrictamente
necesarios o indispensables para resolver el problema jurdico que subyace en la
controversia suscitada entre las partes.

c) Generar espacios de acercamiento entre las partes, mediante mecanismos auto-
compositivos del conflicto como la conciliacin o la oferta de revocatoria directa del
acto administrativo subjetivo demandado.

En resumen, en tal etapa audiencia inicial- se cumplen las siguientes funciones:

- Saneadora: Sanear las irregularidades o nulidades procesales, y, preservar la
regularidad del proceso mediante la resolucin de las excepciones previas y la
revisin de los requisitos de procedibilidad.
-Conciliadora: Abrir posibilidades para que las partes, mediante el uso de
mecanismos de auto-composicin logren solucionar sus diferencias.
- Depuradora Concertar con las partes o fijar los acuerdos o diferencias
fcticas y normativas y precisar el problema jurdico a resolver.
-Ordenadora: Busca garantizar que el proceso se desarrolle de manera regular,
vlida y eficaz.

Todo, dentro de la filosofa que enmarca el juicio por audiencias, que no es otra que
simplificar el problema jurdico que subyace en la sentencia, mediante la reduccin
del conflicto a su ms mnima expresin, acorde con la flexibilidad y pragmatismo
que lo caracteriza.

1.- Oportunidad

Dispone el numeral 1 del artculo 180 del C.P.A.C.A. que una vez surtida la etapa
escrita correspondiente a la demanda, la audiencia debe convocarse dentro del mes
siguiente al trmino del vencimiento del traslado de la demanda o del de su prrroga o de la
186
reconvencin o del de la contestacin de las excepciones o del de la contestacin de la demanda
de reconvencin, segn el caso.

La norma da la idea que ello debe ocurrir una vez se surta la contestacin de la
demanda, pero es claro que la regla general es que ella debe convocarse una vez se
hayan superado todas las actuaciones procesales previas, tales como el llamamiento
en garanta o las intervenciones de los terceros.

A esa conclusin se llega con base en los artculos 224 del C.P.A.C.A., que establece
que las intervenciones de los terceros deben formularse hasta antes de que se profiera
el auto que fija fecha para la realizacin de la audiencia inicial, el artculo 225 ibdem que
regula el llamamiento en garanta, fijando dentro de la etapa escrita un plazo para su
contestacin y, el artculo 226 que permite la apelacin del auto que niega la
intervencin del tercero en efecto suspensivo.

No tendra sentido fijar fecha y, ms an, celebrar la audiencia sino estn
consolidadas tanto la relacin principal( demandante- demandado), como la
dependiente (llamante-llamado), lo mismo que aquellas decisiones relacionadas con
terceros que hubieren sido negadas y apeladas.

Ello atentara contra el principio de concentracin, en la medida en que impondra la
suspensin de la audiencia, si dichas decisiones no se hubieren definido previamente
a su celebracin, amn de que impediran la fijacin del litigio, como que la actuacin
de los terceros incide o afecta la fijacin del mismo.

Podra decirse que tal tesis no es vlida, si se tiene en cuenta que tratndose de
pretensiones de simple nulidad, los terceros pueden intervenir hasta en la audiencia
inicial o, que en los electorales lo pueden hacer hasta el da inmediatamente anterior a
la fecha de celebracin de la audiencia inicial.( )

Sin embargo, lo que debe mirarse es que la intervencin de terceros en el evento de
pretensiones electorales y de simple nulidad es bastante amplia: cualquier persona, lo
que permitira afirmar que sta es la excepcin, que confirma precisamente la regla
general, habida cuenta que negar la coadyuvancia o impugnacin de la demanda,
sera una caso raro.

2.- Direccin

Artculos 223 y 228 del C.P.A.C.A.

187
La Audiencia la convoca y la dirige el Juez(a) o Magistrado(a) Ponente, conforme al
inciso primero del artculo 180 del C.P.A.C.A. Eso explica que uno (a) u otro(a)
adopte las decisiones que deban tomarse dentro de la audiencia.

Puede parecer muy obvia esa afirmacin, pero no lo es, si se tiene en cuenta la
naturaleza colegiada de los tribunales, lo que llevara a pensar, en principio, que la
direccin debe estar a cargo de la Sala o Seccin.( )

Empero, el C.P.A.C.A., buscando la celeridad y eficacia en el proceso, consagra como
regla general que las decisiones sean adoptadas por el Magistrado(a) Ponente o
Sustanciador, a fin de salvar las dificultades que pueden generar el proceso de
deliberacin propio del juez plural, lo que, eventualmente, podra conducir a la
suspensin de esta audiencia de trmite o sustanciacin, afectando el principio de
concentracin y la celeridad del proceso.

As las cosas, decisiones que, seran de Sala o Seccin, conforme al artculo
125,numerales 1, 2, 3 y 4 del artculo 243, podran ser adoptadas por el Magistrado(a)
Ponente.

Tal es el caso de las medidas cautelares que deban decretarse en la audiencia; de la
decisin de excepciones previas o sobre requisitos de procedibilidad para demandar,
cuando aparejen la terminacin del proceso, que pueden ser adoptadas por el (la)
Ponente, dada la explcita autorizacin de los numerales 6 y 9 del artculo 180.( )
Por lo dems, la direccin de la audiencia, en cabeza del Juez (a), la reiteran los
artculos 37.7 del C.P.C y, 42 del C.G.P., que hacen parte del acpite de deberes y
poderes del uez, dentro de los cuales se encuentran los correccionales, para evitar
que se perturbe el desarrollo normal de la audiencia.( )Significa todo lo anterior que
el xito o fracaso de la audiencia inicial depende de una buena direccin tcnica y

material de la audiencia, a fin de que sin vulnerar la igualdad de las partes, sin
perder de vista la bsqueda de la justicia material, sta se desarrolle de una manera
gil y eficaz, cumpliendo su propsito fundamental: depurar el proceso para lograr
una sentencia de mrito.

As lo regula, por ejemplo, el artculo 107.1 del C.G.P. que dispone que la audiencia ser presidida por los
Magistrados que conozcan del proceso.

Algunos consideran que las medidas cautelares siempre las adopta el Magistrado(a) Ponente, con base en el
artculo 229 del CPACA. Pero ello vaciara la competencia funcional de la Sala o Seccin prevista en el
artculo 125 de la misma regulacin
Artculos 58, 59 y 60 de la LEAJ; 38 y 39 del C.P.C.; 43 y 44 del C.G.P.
188
3.- Asistencia.

El C.P.A.C.A., a diferencia de lo consagrado en el C.P.C. y en el C.G.P., no obliga a

las partes a asistir a la audiencia inicial. Su asistencia, as como la del Ministerio
Pblico, los terceros y la Agencia Nacional para la Defensa Jurdica de la Nacin, es
opcional. Dicha regla ha sido criticada por muchos, pues desconoce la razn de ser
de la oralidad (la inmediacin es de doble va) y de dos de las etapas que deben
efectuarse en la audiencia inicial, donde es importantsima la presencia de las partes:
la conciliacin y la fijacin del litigio, cuestin sta ltima que se agrava, si se
recuerda que el C.P.A.C.A. deja a opcin del demandado el contestar o no la
demanda.

Luego el silencio del demandado no acarreara ninguna consecuencia procesal, salvo

que el Juez las derive, en un futuro, del artculo 241 del C.G.P. que le permite deducir
indicios de la conducta procesal de las partes.147

Sea de ello lo que fuere, lo cierto es que, con la excepcin consagrada en la Ley 472
para las acciones populares y de grupo, donde puede sostenerse que es obligatoria la
presencia de las partes, conforme a sus artculos 27 y 61, la asistencia de las partes no
es obligatoria, como s lo es la de los apoderados( ).

De todas maneras, las limitaciones que tienen los apoderados de las entidades
pblicas pueden obstaculizar el desarrollo de la audiencia, vista principalmente la
prohibicin de confesar que consagra el artculo 217 del C.P.A.C.A.( )

El C.P.A.C.A. solo permite el aplazamiento de la audiencia por una sola vez, siempre
que con antelacin se presente prueba, siquiera sumaria, de una justa causa y sta sea
aceptada por el Juez.148

147 El Cdigo mantiene ese privilegio para la entidad pblica, que ya exista en vigencia del Decreto 01 de 1984
Tampoco es obligatoria la asistencia de las partes a la conciliacin judicial o extrajudicial, conforme al artculo
70 de la Ley 446, que no fue derogado por el C.G.P.
El C.G.P. que obliga a las partes a asistir a la audiencia inicial, dispone que si estas faltan se realizaran con su
apoderado, quien tendr facultad para confesar, conciliar, transigir, desistir y en general disponer del derecho en
litigio- artculo 372-
148 El Juez podra hoy, con fundamento en sus poderes de direccin, da verificar la certeza de la excusa. El
C.G.P., artculo 43, dispone que el Juez (a) tiene la potestad de ratificar la autenticidad y veracidad de las excusas
que presenten las partes, con las consecuencias que se prevn en esa disposicin. Pauta que puede aplicarse hoy,
porque la norma dispone que el Juez(a) debe aceptarla, lo que supone la constatacin de tales extremos.
189
Cabe advertir que si las partes no asisten, de todas maneras debe realizarse la
audiencia y las decisiones adoptadas sern validas y oponibles, regla que es
semejante a la que trae el actual C.P.C ( numeral 3 del artculo 101). y, slo ser
justificable la ausencia, para efectos sancionatorios (multas de 2 s.m.l.m.v.), siempre
que se trate de hechos que puedan calificarse como constitutivos de fuerza mayor o
caso fortuito; conceptos mucho ms restrictivos que el de justa causa( ).
Antase que esta regla es manifestacin del principio de concentracin y

continuidad, toda vez que si las audiencias se aplazaren continua e indefinidamente,
se desvirtuara la razn de ser del juicio por audiencias, que busca que ellas, una vez
iniciadas, finalicen y no sean objeto de suspensin o aplazamiento.

El artculo 180 no se refiere a la suspensin de la audiencia, lo que permitira afirmar
que ante falta de norma expresa, no sera posible suspenderla. Sin embargo, no
puede descartarse lo mismo, ms si se tiene en cuenta que el artculo 183 contempla
dicha posibilidad cuando expresa que en el acta deber consignarse las suspensiones
y reanudaciones de la audiencia.-

Considrese tambin que la concentracin es un principio. Por lo tanto, el Juez (a) o
Magistrado (a), atendiendo las circunstancias del caso, aplicando criterios de
razonabilidad y proporcionalidad, podr suspender la audiencia, si existiere un
motivo suficiente para ello.

As ocurrira, si alguna actuacin no puede resolverse de inmediato, caso de un

acuerdo conciliatorio logrado entre las partes en la audiencia inicial, que impone su
aprobacin por la Sala, o que, por su complejidad, exige un estudio detallado del
asunto, para su homologacin o, tambin, por voluntad del legislador mismo: caso
de la apelacin de decisiones adoptadas en audiencia, con efectos suspensivos
(excepciones previas o los requisitos de procedibilidad) o, si fuere necesario practicar
pruebas para resolver las excepciones previas.

4.- Estructura.

La estructura de la audiencia inicial es la siguiente:

El C.G.P., a ms de las pecuniarias, consagra otras consecuencias para la inasistencia de las partes: Vase el
artculo 372.4.
190
Saneamiento -control de legalidad -
Decisin de excepciones previas y mixtas.
Requisitos de procedibilidad
Conciliacin
Fijacin del litigio
Decreto de pruebas
Otros: medidas cautelares, incidentes, nulidades, apelaciones
Sentencia

4.1.- Saneamiento del Proceso.

Establece el artculo 180.5 del C.P.A.C.A. que el Juez de oficio o a peticin de parte
debe decidir los vicios que se hayan presentado y adoptar las medidas de
saneamiento necesarias para evitar sentencias inhibitorias.

Esto impone al Juez la obligacin de revisar la regularidad del proceso, la
existencia de irregularidades o vicios y subsanarlos, para que el proceso pueda
seguir y culminar normalmente con sentencia de mrito.

Cabe anotar que esta regla se inscribe en otra consagrada en el art 207 del
C.P.A.C.A. y en el artculo 25 de la Ley 1285 que ordenan al Juez efectuar un
control de legalidad del trmite una vez concluida cada etapa del proceso, para
sanear los vicios que acarreen nulidades, y que buscan asegurar la validez del
proceso, procurar su celeridad y la eficacia de la Administracin de Justicia, [] a fin de
sanear los vicios que puedan presentarse en el trmite o de declarar nulidades insaneables a
que haya lugar, con la consecuente prohibicin de reclamar posteriores nulidades saneables
(salvo la existencia de hechos nuevos), evitando as que se adelanten actuaciones o procesos
que estn condenados al fracaso o las dilaciones injustificadas en su ejecucin149.

De su tenor literal, se infiere que es mucho ms amplia la del artculo 180.5, dado
que esta se inscribe dentro de los propsitos y fines de la audiencia preliminar, lo
que supone que, a ms de la nulidades, aquellas irregularidades, no constitutivas
de nulidades, deben sanearse en ese oportunidad procesal.

Ello no obsta para que, en otros momentos posteriores, se acuda a la facultad del
artculo 207 ibdem, con la advertencia de que la prohibicin de que las partes las

NAMN VARGAS, lvaro. Rgimen probatorio, nulidades e incidentes en el Nuevo Cdigo de
149
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En: A.A.V.V. Seminario Internacional de

Presentacin del Nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2012. p. 433.
191
aleguen, no se extiende a las nulidades insubsanables y a todas aquellas otras
irregularidades que comporten una grave afectacin del ncleo esencial de las garantas
constitucionales de las cuales son titulares los sujetos procesales, de acuerdo con la
sentencia C- 713/08 , que declar exequible el artculo 25 de la Ley 1285.

La regla del artculo 180.5, es semejante a la que consagra el artculo 101 del C.P.C,
con la diferencia que sta se refiere a nulidades y aqulla es mucho ms amplia:
los vicios que se hayan presentado.

Por eso, en virtud de la potestad de saneamiento, el Juez no slo controlar las
circunstancias constitutivas de nulidad (artculo 140 del C.P.C.), sino tambin
aquellos hechos exceptivos previos que sin ser considerados causales de nulidad,
puedan afectar la validez y eficacia del proceso, amn de aquellas otras
irregularidades que puedan incidir en su desenvolvimiento, que no encajen en una
u otra de las categoras mencionadas.

En otras palabras, el Juez podr en virtud de dicha facultad controlar y constatar:
a) todos aquellos factores que pueden condicionar la validez del proceso, en su
origen y desarrollo, tales como competencia del Juez (falta de jurisdiccin, de
competencia o clusula compromisoria), debida representacin judicial de las
partes, derecho de postulacin; correcta vinculacin de los demandados, de otras
partes o de terceros; problemas de incorrecta notificacin o ausencia de traslados,
oportunidad para solicitar pruebas; b) los que apuntan a la eficacia del proceso( ):
capacidad para ser parte; para comparecer al proceso; demanda en forma 150 ;
procedimiento indicado en la ley: idoneidad y precisin de las pretensiones;
indebida acumulacin de pretensiones; integracin del necesario contradictorio,
citacin de terceros, omisin de actuaciones procesales (reforma de la demanda,
decisin del llamamiento en garanta, traslado de excepciones), caducidad, cosa
juzgada, conciliacin y transaccin ; c) los requisitos de procedibilidad o previos
para demandar: interposicin de los recursos de ley; conciliacin prejudicial; y, en
general d) todas aquellas otras irregularidades que sin ser catalogadas como
nulidades procesales, puedan afectar el normal desarrollo del proceso, acorde con
lo dispuesto en el pargrafo del artculo 140 del C.P.C.

En el derecho comparado se encuentra que dicha figura abarca no solo la
resolucin de cuestiones procesales preliminares, como seran las excepciones
previas, los incidentes o interlocutorios pendientes, las nulidades, sino todo lo
Son requisitos que condicionan la emisin de la sentencia. Aseguran el derecho a la tutela judicial efectiva
150 Artculos 162 a 167 del C.P.A.C.A.
192
relacionado con la admisibilidad y validez del proceso ( jurisdiccin,
competencia, capacidad, legitimacin, representacin, conexidad, litispendencia,
cosa juzgada, integracin de la litis, demandas defectuosas, presupuestos
procesales, condiciones de la accin, etc). 151

No est por dems, anotar que el control de las nulidades u otras irregularidades
que se presenten desde el origen, curso y terminacin del proceso, no son del
resorte exclusivo del despacho judicial.

Las partes tambin pueden hacerlo por va del recurso de reposicin contra el auto
admisorio de la demanda; de la proposicin de excepciones previas y de las
nulidades procesales, con las limitaciones que trae la ley, en virtud del principio de
preclusin y de la inoponiblidad que consagra el artculo 100 del C.P.C., atendida
la circunstancia de que las partes ejercen una especie de control residual, toda vez
que el rgano jurisdiccional de oficio debe, desde el momento de la admisin de la
demanda, ejercer sus poderes.

De todas maneras, en el ejercicio de la potestad de saneamiento prevista en el
artculo 180, debe tenerse presente que lo que inspira la norma es la solucin de
todas aquellas irregularidades o vicios, que puedan evidenciarse en esta etapa
procesal, con el fin de que el proceso termine con una sentencia de mrito que
ponga fin a la controversia, evitando la terminacin temprana del proceso por
meras irregularidades o por cuestiones formales subsanables, por su naturaleza o
por la voluntad expresa o implcita de las partes.

Una finalizacin en dicho entorno no consulta el alcance de dicha facultad, ni el
papel natural del Juez, ni, mucho menos, es factor de legitimidad de la funcin
jurisdiccional.

4.2.- Decisin de excepciones previas.

Bien podra decirse que esta figura, insertada en la audiencia inicial, es tambin
una faceta del despacho saneador o del saneamiento del proceso, en la medida que
busca, con la colaboracin de la parte demandada, que la verificacin de los hechos
constitutivos de excepciones previas, o advertidos por el Juez, al momento de la

Cfr. JINESTA L. Ernesto. La oralidad en el proceso Contencioso Administrativo-Costa Rica. En:
151
Procedimiento y Justicia Administrativa en Amrica Latina. Fundacion Konrad Adenauer Stiftung.

Cfr. Jinesta L. Ernesto LA ORALIDAD EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- COSTA RICA-
en..
193
admisin, se resuelvan en las etapas iniciales del proceso, con miras a la correcta y
legal tramitacin del proceso, a fin de aplazarlo, suspenderlo, mejorarlo o
corregirlo.

El C.P.A.C.A. no defini ni regul las excepciones previas. Slo trata la posibilidad
de formularlas por el demandado y su decisin en la audiencia inicial ( )..

Luego, en los otros aspectos, no regulados por el C.P.A.C.A. y que sean
compatibles con el proceso contencioso administrativo, deber acudirse al C.P.C. y
en un futuro al C.G.P.

As las cosas, las excepciones previas, que deben ser objeto de especial y previo
pronunciamiento en la audiencia inicial, son las relacionadas en el artculo 97 del
C.P.C.(100 del C.G.P.), en virtud de la integracin normativa prevista en el artculo
306 del C.P.A.C.A.

Son hechos constitutivos de excepciones previas: la falta de jurisdiccin o de
competencia; compromiso; inexistencia del demandante o del demandado;
incapacidad o indebida representacin del demandante o del demandado; falta de
prueba de la calidad en que acte demandante o demandado; ineptitud de la
demanda por falta de requisitos formales o indebida acumulacin de pretensiones;
trmite o procedimiento distinto al que corresponde; no integracin del litis
consorcio; pleito pendiente; falta de citacin de terceros interesados y notificacin a
persona distinta del demandado.

En esa materia, al igual que en materia de nulidades, el Legislador Colombiano
opt por una relacin taxativa, no enunciativa de las excepciones previas (numerus
clausus), con la finalidad de dar certeza y seguridad a la relacin jurdica procesal,
evitando que se crearan otros hechos exceptivos, por va de interpretacin152.

Luego, las excepciones previas seran las enlistadas en el C.P.C. con las adiciones
que haga el C.P.A.C.A.

El C.G.P. consagra como regla general su decisin antes de la Audiencia Inicial. Slo aquellas que no puedan
resolverse previamente, porque requieran la prctica de pruebas, lo sern en la misma audiencia artculo
101.2-
152 Cfr. LPEZ BLANCO, Hernn Fabio. Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano.Dupre Editores,
Bogot, Dcima Edicin ,2009, 941 p.

194
As el artculo 180.6, tambin permite proponer y decidir como excepciones
previas, la cosa juzgada, la caducidad, la transaccin, la prescripcin extintiva, la
falta de legitimacin en la causa y la conciliacin.

Las cuatro primeras, conocidas como excepciones mixtas ( ), al igual que la falta de
legitimacin en la causa pueden formularse y decidirse como excepciones previas,

lo que apareja que si se demuestran, el rgano jurisdiccional debe declararlas
probadas y dar por terminado el proceso en la audiencia, a diferencia del C.P.C. y
del C.G.P. que permiten dictar sentencia anticipada, en cualquier estado del
proceso, si se encontrare probada una de tales excepciones.153

No sucede lo mismo con la conciliacin. Ni el C.P.C., ni el C.G.P. se refieren a ella
como excepcin previa, como s sucede en el C.P.A.C.A. Debe entenderse que
alude al acuerdo logrado entre las partes judicial o extrajudicialmente. Todo,
porque su ausencia, a las voces del artculo 161 del C.P.A.C.A. es un requisito
previo para demandar, y, el 180.6 establece que su falta da lugar a la terminacin
del proceso.

En cuanto al silencio de la parte demandada y los efectos de su declaratoria, deber
estarse a lo dispuesto en los artculos 99 y 100 del C.P.C, y 101 y 102 del C.G.P., a la
luz de los cuales los hechos que configuran excepciones previas no podrn ser
alegados como causal de nulidad, por el demandante ni por el demandado, si dej
precluir la oportunidad para proponerlas.

Ahora bien, las excepciones deben tramitarse conjuntamente, lo que impone que
de ellas slo se correr traslado cuando hayan vencido los trminos para la
contestacin de la demanda o la contestacin de la reforma, si la hubiere, respecto
de todas las personas que conforman la parte demandada, regla que se infiere del
artculo 99 comentado, aplicable al procedimiento contencioso administrativo.

Conforme al artculo 99.4 del C.P.C. dentro del traslado de las excepciones, o en la
reforma de la demanda, el actor pueda subsanar los defectos o presentar los
documentos omitidos, en los casos atinentes a la capacidad para ser parte o para
comparecer al proceso (inexistencia, indebida representacin, falta de prueba de
la calidad en la que acta) o inepta demanda, en cuyo caso se declararn
subsanados.

Si bien por su naturaleza son perentorias se pueden alegar como impedimentos procesales
153 C.P.C., art. 97, inciso final. C.G.P., art. 278.
195
Distinto es el tratamiento de la falta de jurisdiccin, compromiso, pleito pendiente,
y las mixtas, ya que probadas, se declararn y se dar por terminado el proceso( ).

A la misma conclusin deber llegarse en lo referente a la capacidad para ser parte
( inexistencia del demandante o demandado-, capacidad para comparecer al
proceso indebida representacin del demandante o demandado o falta de prueba
de la calidad en que acten las partes),si no se subsanaren los defectos.

Tratndose de la falta de competencia, trmite indebido, falta de integracin del
litisconsorcio necesario, irregularidades en la citacin de otras personas o
notificacin irregular, debe remitirse al competente u ordenar que se cumpla o
rehaga la actuacin correspondiente

El C.G.P., en esa materia, mantiene, en esencia la misma estructura del C.P.C, en lo
que tiene que ver con la tramitacin y decisin de las excepciones previas, con
algunas diferencias. El traslado de las excepciones se hace por Secretara, por tres
das, plazo en el cual la parte actora podr subsanar los defectos advertidos; as
tambin, mantiene las mismas reglas en lo que toca con las excepciones
subsanables dentro del traslado o por orden del Juez, pero suprime la referencia las
que se derivan de la capacidad para ser parte, para comparecer al proceso y demanda en
forma, pero deben entenderse de la misma forma.

El traslado de las excepciones, en el proceso contencioso administrativo, est
regulado en el pargrafo 2 del artculo 175 del C.P.A.C.A. Se trata de un traslado
secretarial por un lapso de tres das, (el C.P.C. lo ordena por auto).

En resumen, en el caso de las excepciones previas del C.P.A.C.A., habr que acudir
a esas reglas, con la anotacin que la regla general debe ser la subsanabilidad de
las mismas, queriendo significar con esto, que es posible superarlas as:

- Conforme a los artculos 99.4 del C.P.C. y 101.1 del C.G.P., corrigiendo
los defectos, por parte del actor dentro del trmino de traslado de las
excepciones o de reforma de la demanda, caso en el cual se declaran
subsanados los mismos y se contina con el trmite del proceso, como
sucede tambin, si de los documentos de la demanda se considera que se
entienden cumplimentados154.

En el caso de las mixtas, como se dijo antes, mediante sentencia anticipada.

154 Artculo 99.4 y 99. 5 a 99.11 del C.P.C. y 101.2 del C.G.P.
196
Tal regla, es aplicable al caso de las excepciones subsanables por el actor, que lo
seran las comprendidas en la capacidad para ser parte (artculos 97. 4 del C.P.C.;
100.4 del C.G.P.); capacidad para comparecer al proceso (artculos 97. 5 y 6 del
C.P.C.; 100. 5 y 6 del C.G.P) y la demanda en forma (artculos 97. 7del C.P.C.; 100.
7 del C.G.P).

- Por parte del rgano jurisdiccional, si se declara probada la excepcin, a)
remitindolo a aquel que tenga jurisdiccin o competencia, si en este
ltimo caso no se hubiere subsanado, de ser posible, por el silencio de la
parte ( artculo 168 del CPCA; 101.2 del C.G.P.( )- ; b) imprimindole el
trmite legal, si se trata de procedimiento indebido ( artculos 97.8 y 99.

9 del C.P.C.; 100. 7 y 101.2. del C.G.P); c)ordenando la citacin de las
otras personas que deban concurrir o la notificacin correcta a quien
deba ser el demandado (artculos 97. 11, 97.12 y 99. 11 del C.P.C.; 100. 10,
100.11 y 101.2 del C.G.P) d) ordenando la integracin del litisconsorcio
necesario ( artculos 97. 9, 99.10 del C.P.C.; 100. 9 y 101.2 del C.G.P) e)
ordenando la integracin del tribunal de arbitramento (artculo 97. 3 del
C.P.C y 100.2 del C.G.P.)

- As las cosas slo dara lugar, necesariamente, a la terminacin del
proceso, la no correccin de los defectos por el actor (siempre que al
rgano jurisdiccional le quede imposible hacerlo), la excepcin previa
de pleito pendiente, las de cosa juzgada, caducidad, transaccin,
prescripcin extintiva, falta de legitimacin en la causa y conciliacin, o
clusula compromisoria, con las dudas que puede generar la
consecuencia consagrada frente a esta ltima, en la legislacin procesal
civil (artculos 99. 7 del C.P.C. y 101. 2 del C.G.P.), si se atiende lo
dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia C- 662 de 2004, que
declar inexequible el numeral 2 del artculo 91 del Cdigo de
Procedimiento Civil, tal como fue modificado por el artculo 11 de la ley 794 de
2003, en cuanto se refiere a la excepcin de compromiso o clusula
compromisoria prevista en el numeral 3 del artculo 97 del Cdigo de
Procedimiento Civil. En este caso, en el mismo auto ( ), el juez sealar un plazo
judicial razonable para que las partes inicien el trmite de integracin del
correspondiente tribunal de arbitramento, mientras el legislador no regule de
manera distinta el tema..

El C.P.C., sobre la base que se trata de una nulidad insubsanable, no contempla como s lo hace el CPACA y el
C.G.P. la remisin al rgano que tiene jurisdiccin, lo que lo hace, en ese punto, incompatible con el artculo
168 de nuestro estatuto procesal.
Se refiere al que declara probada la excepcin
197

Como una excepcin al principio de continuidad de la audiencia, la norma permite
que se suspenda la audiencia inicial, si fuere necesaria la prctica de pruebas, por
el lapso de 10 das.

Tal regla ha dado lugar a una interesante discusin que deber definir la
Jurisprudencia. Si debe aplicarse el artculo 98 del C.P.C., segn el cual el
demandado debe acompaar, con el escrito de excepciones previas, los
documentos y pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer y slo se
practicarn pruebas testimoniales o periciales cuando se alegue la falta de
competencia por el domicilio de la persona o por el lugar donde ocurri el hecho o por la
cuanta cuando no se tratare de dinero o por la falta de integracin del litisconsorcio
necesario y esta no apareciere en documento( )

Si, por el contrario, se considera que en ese punto la norma es clara, por tratarse de
un aspecto contemplado en el C.P.A.C.A. (la norma, excepcionalmente, permite
la prctica de pruebas), no hay lugar a la limitacin probatoria que trae el C.P.C.,
ms cuando debe preferirse la norma que favorece el derecho de las partes a pedir
pruebas, argumento en cuyo favor milita el artculo 212 del C.P.A.C.A., que dentro
de las oportunidades probatorias para aportar o solicitar pruebas, menciona las
excepciones y la oposicin a las mismas, sin distinguir entre las previas y las
perentorias.

La discusin, tiene un elemento adicional. A diferencia de lo que ocurre en el
proceso civil, donde las excepciones previas deben resolverse antes de la audiencia
inicial, salvo aquellas que impongan la prctica de pruebas (que son la excepcin),
en el proceso contencioso administrativo, todas deben resolverse en la audiencia
del artculo 180 del C.P.A.C.A.

La regulacin procesal permitira entender la razn de ser de la limitacin
probatoria, concebida en funcin de la agilidad del proceso, lo que no sucedera en
el proceso contencioso administrativo, dado que toda la actividad decisoria se
concentra en la audiencia inicial.

En ese orden de ideas, definir la excepcionalidad en la prctica de pruebas sera del
resorte del rgano jurisdiccional, atendiendo las particulares circunstancias de
cada caso, aunque ira, eventualmente, en contrava de la agilidad y eficacia propia
de un proceso por audiencias.

El C.G.P. restringe aun ms ese derecho a la prueba. Vase artculo 101..

198

Conforme al artculo 180.6 el auto que resuelve las excepciones es apelable o
suplicable, segn el caso. Apelable, ante el Consejo de Estado o los tribunales
(tambin en los de primera instancia ante jueces unipersonales), en los procesos de
primera instancia; suplicable, cuando se trate de Juez Colegiado, en los de nica
instancia; reponible, en los de nica instancia ante Juez Unipersonal.

La apelacin, en virtud de la regla general consagrada en el artculo 243 del
C.P.A.C.A., sera en el efecto suspensivo, lo que hara forzoso que la audiencia no
pudiera continuar por obvias razones.

Algunos comentarios suscita esta disposicin.

a) Admitir el recurso de apelacin contra providencias dictadas por el Magistrado
Ponente, no slo es una tesis extraa, sino que desnaturaliza el papel del Juez
Colegiado( ).

Reparo, que a pesar del texto normativo, puede ser considerado como vlido. El
Juez Colegiado, no slo es una expresin de la independencia e imparcialidad de la
funcin jurisdiccional, sino que puede ser mayor garanta de acierto, dada la
deliberacin que es propia del Juez plural, pero el Legislador prefiri la eficacia y
agilidad del proceso, como lo haba hecho ya en la ley 1395.

b) Podra superarse tal crtica, si frente a las decisiones del Magistrado Ponente,
una de ellas las excepciones previas, se hubiere establecido el recurso de splica,
regla ms a tono con un Juez plural y un proceso oral, donde prima la celeridad y
la inapelabilidad es la excepcin155.

Pero tal tesis, no slo reducira el campo de accin del Consejo de Estado como
Juez revisor que es uno de los roles que le asigna el C.P.A.C.A. a esa Corporacin,
sino que supondra una reforma legal, ya que el mandato legal slo consagr la
splica respecto de los autos de ponente dictados en la nica o segunda instancia,
que por su naturaleza son apelables ( ).
El artculo 125 del CPACA, consagra una regla general en materia de competencia funcional de la Sala o
Seccin y del Magistrado (a) Ponente, pero el artculo 180.6 en materia de excepciones previas radica esa
competencia en el Magistrado (a) Sustanciador.
155 Eso permite comprender la afirmacin que en un proceso oral, no es conveniente o es prohibido impugnar
separadamente de la sentencia las providencias interlocutorias.
Slo son susceptibles de splica los autos por su naturaleza apelables, dictados en el curso de la segunda o
nica instancia, segn los artculos 125 y 246 del C.P.A.C.A.
199
En el estado actual de cosas, sino se adopta la regla expuesta, se llegara al
contrasentido de que decisiones tan importantes en primera instancia, como los
son las excepciones previas, en el caso de los tribunales, no seran suplicables, ni
apelables: slo seran susceptibles de reposicin.

c) Se objeta que la apelacin en efecto suspensivo sea la regla general, cuando lo
propio de un juicio por audiencias es lo contrario. Todo, porque si se niega la
excepcin, debe suspenderse el proceso, a pesar de que el mismo poda continuar
si se concediera en el efecto devolutivo.

Pero, independientemente de que pueda compartirse dicha incongruencia, lo cierto
es que la regla general es clara y no puede el juez, cambiarle el efecto a la apelacin.
Slo lo puede hacer el recurrente, conforme al artculo 354. 3 del C.P.C.

d) Otro comentario tiene que ver con la co-existencia y uso de varias instituciones
procesales para solucionar los impedimentos procesales constitutivos de
excepciones previas.

Su control al momento de la admisin, el saneamiento del proceso y la decisin de
excepciones previas, apuntan a lo mismo para qu se consagran todos?en qu
casos se aplican unos u otros?

Lo primero que debe decirse es que las crticas a su coexistencia no representan
problemas de legalidad sino de conveniencia. Pero es por esas mismas razones,
prcticas y de conveniencia, que la legislacin consagra diversos mecanismos de
control para asegurar el normal nacimiento y desarrollo del proceso, pues no es
posible afirmar la infalibilidad en actuaciones que dependen de la conducta
humana.

Y en lo que tiene que ver con su aplicacin, debe tenerse en cuenta que el control
corresponde en unos casos al Juez (la admisin de la demanda y el saneamiento
del proceso) ; en otros a las partes (reposicin frente al auto admisorio o
formulacin de excepciones previas)- o al Juez y las partes (nulidades procesales,
concebidas todas ellas en funcin de la colaboracin, lealtad y buena fe que
informan el proceso por audiencias).

De ah que para establecer cuando debe utilizarse uno u otro, debe tenerse como
pauta: a) que las excepciones previas lo sern por va de dicha institucin, si fueron
alegadas por las partes; b) si no lo fueron, el Juez podr acudir al saneamiento del
proceso para superarlas; c) las excepciones previas son taxativas, lo que significa
200
que otro tipo de irregularidades, se subsanan por va de la inadmisin de la
demanda o el saneamiento del proceso; y, d) la figura del saneamiento del proceso,
tambin cabe para el caso de las nulidades procesales, si estas no fueren alegadas
por las partes.

Antase que el C.G.P., con la intencin de unificar criterios respecto de las causales
de inadmisin, dispone que la demanda slo podra ser inadmitida en los eventos
descritos en los numerales 1 a 7 del artculo 90, esto es, si no rene los requisitos
formales, cuando no se acompaen los anexos de ley, cuando las pretensiones
acumuladas no renan los requisitos de ley, cuando el demandante sea incapaz y
no acte por conducto de representante; carencia de derecho de postulacin, falta
del juramento estimatorio y falta del requisito de procedibilidad de la conciliacin.

Ello lleva a concluir que otros hechos, distintos a los descritos deberan controlarse,
segn el caso, por va de las excepciones previas, las nulidades o el saneamiento
del proceso, sin perjuicio de que las causales de inadmisin puedan proponerse
como excepciones previas, s estas son calificadas como tales en el artculo 100 del
C.G.P.

Su aplicacin al proceso contencioso, de todas formas, depender de la
jurisprudencia, habida cuenta del texto del artculo 170 del C.P.A.C.A. que regula
la inadmisin, norma que podra reputarse como expresa, enervando esa
integracin normativa, conforme al artculo 306.

La anterior aseveracin puede ponerse en duda, pues el artculo 170 comentado
solo habla de la demanda que carezca de los requisitos sealados en la ley, dentro de
la cual cabe lo reglado por el C.G.P.; no es incompatible y es de gran utilidad, en la
medida en que evita la proliferacin de supuestos de inadmisin de la demanda.

Por ltimo, en materia de costas habr de estarse a lo dispuesto en el C.P.C. y en el
C.G.P., lo que permitira concluir que debe condenarse en costas a la parte
demandada, cuando le sean resueltas de manera desfavorable las excepciones
previas formuladas, conforme a lo dispuesto en el artculo 392 del C.P.C. y 365 del
C.G.P.

El C.P.A.C.A. slo regula las costas procesales en el artculo 188 al disponer que en
la sentencia debe condenarse en costas a la parte vencida. Pero acorde con el
artculo 306 del mismo, en los aspectos no contemplados, que sean compatibles con
el proceso contencioso administrativo, se seguir el C.P.C.

201
En ese punto, el C.P.A.C.A. no regula lo que toca con las costas en incidentes,
excepciones previas, amparo de pobreza y recursos, sin que pueda predicarse
incompatibilidad con el proceso contencioso administrativo, salvo en aquellos
donde se ventile un inters pblico (simple nulidad, electoral, entre otros) o donde
la ley traiga una regulacin especial, como sucede, para citar un ejemplo, en
acciones populares (artculo 38 de la Ley 472).

Algunos objetan la anterior conclusin sobre la base de que el 188 del C.P.A.C.A.
slo regul la condena en costas para la sentencia. Luego, no puede extenderse a
otro tipo de supuestos.

El otro argumento es que si el C.P.A.C.A. no regul sobre las costas para otro tipo
de actuaciones, no es pertinente remitirse al C.P.C. o C.G.P.Eso explicara que a
diferencia de lo que dispona el C.C.A. que hablaba de costas en proceso, incidente
o recurso, el C.P.A.C.A slo hable de sentencia.

3.- Requisitos de Procedibilidad

De la regulacin hecha en el C.P.A.C.A., se infiere que para el Legislador hay dos
figuras diferentes: las excepciones previas, donde prima el principio de preclusin
y convalidacin, y, los requisitos de procedibilidad que no son convalidables o
renunciables.

Los requisitos de procedibilidad o requisitos previos para demandar se encuentran
en el artculo 161 del C.P.A.C.A. y son, fundamentalmente, la conciliacin
extrajudicial y la falta de interposicin de los recursos obligatorios contra el acto
administrativo demandado ( ).

Dichos requisitos no son, ni pueden, ser convalidados, segn la expresin
categrica del artculo 180: Igualmente lo dar por terminado cuando en la misma
audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Mandato, que si bien est contenido en el acpite de las excepciones previas,
supone que el legislador quiso darles un tratamiento distinto al de tales
excepciones, como se deduce del hecho, se repite, de que no son convalidables, son
oponibles y su falta, en todos los casos, dar lugar a la terminacin del proceso.

El artculo 161 relaciona otros que tienen que ver con las acciones populares y de cumplimiento o con las
pretensiones de repeticin y electorales.

202
Bien pudo el Legislador calificarlas como excepciones previas, flexibilizar el
tratamiento de esos requisitos de procedibilidad o, dejar a la jurisprudencia definir
su alcance. Pero la claridad de la norma no deja espacio para la duda: cuando el
Juez advierta en la audiencia inicial que no se efecto la conciliacin extrajudicial,
si el asunto es conciliable, o, que no se ejercieron los recursos obligatorios contra
los actos administrativos, deber dar por terminado el proceso-.156

Se resalta que tendr que llegarse a ese punto, si al momento de la admisin no se
percat de su falta o, si advertida, el demandante no lo acredit dentro del trmino
de inadmisin, en cuyo caso deber rechazarse o, en ltimo caso, si no se aporta
antes de su estudio en la audiencia inicial, acorde con la institucin del
saneamiento del proceso, que permitira al rgano jurisdiccional otorgar esa
oportunidad adicional, pues el traslado de las excepciones previas es trmino
preclusivo para acreditar estas, pero no los requisitos de procedibilidad.

El auto que d por terminado el proceso, tratndose de Juez Colegiado, es dictado
por el Magistrado o Magistrada Ponente otra excepcin a la regla del artculo
125- y es apelable por virtud del artculo 243. 3, pues pone fin al proceso.

4.- La conciliacin.

A pesar de que la regla general es la conciliacin extrajudicial, lo que permitira
pensar que su celebracin en la audiencia inicial no tiene sentido, el Legislador
autoriz al Juez o Magistrado Ponente para agotar nuevamente esa etapa si lo
considera conveniente.

La razn es clara: en la audiencia inicial el Juez ya tiene un panorama que si bien
no puede calificarse como definitivo, es mucho ms amplio en lo que toca con el
problema jurdico, las posiciones de las partes, las pruebas aportadas, etc., que
puede ser distinto y mucho ms propicio para el acuerdo, que el existente o
conocido en la conciliacin extrajudicial.

En esas condiciones, no slo est en posibilidad de proponer frmulas de arreglo,
sino en terminar anticipadamente el conflicto, mediante la conciliacin: un
mecanismo de autocomposicin, que realiza valores como la paz social, el dilogo
y la convivencia pacfica, amn de las ventajas que representa para la justicia y las
partes, en trminos de costos, eficacia y, oferta de justicia.

La conciliacin se trata en un ensayo aparte y el CPACA, mantiene la regla de que los recursos gubernativos
156
son obligatorios, salvo la reposicin y queja- artculo 76-.

203

De all que sea el Juez o Magistrado el que evale la conveniencia de invitar a las
partes a conciliar y en ese caso presentar frmulas de arreglo que busquen
terminar el proceso, si el acuerdo es total o, por lo menos, ir depurando lo que es
objeto del proceso, si el acuerdo fuere parcial.

Algunos han criticado esta fase de la audiencia inicial y, en general, la conciliacin
judicial, porque consideran que afecta el principio de imparcialidad del Juez, al
tener que presentar frmulas de arreglo o de acercamiento.

Sin embargo, tal tesis parte de la idea del Juez como tercero imparcial y neutro, que
no puede actuar proactivamente, toda vez que desequilibrara la igualdad de las
partes, cuando la imparcialidad debe definirse en funcin de la efectividad de los
derechos reconocidos en la Constitucin Poltica y la Ley y la preservacin del orden
jurdico, atendiendo el mandato del artculo 103 del C.P.A.C.A.

Dentro de esos mecanismos de autocomposicin, se encuentra tambin la llamada
oferta de revocatoria del acto administrativo en sede judicial, que consagra el
artculo 95 del C.P.A.C.A. y que permite a la administracin ofrecer a la parte
demandante, en los trminos y condiciones fijadas en esa disposicin, la
revocatoria de los actos administrativos demandados, para que, si el o la
accionante lo acepta, se d por terminado el proceso.

5.- La fijacin del litigio

Hemos dicho que uno de los propsitos fundamentales de la audiencia inicial es ir
depurando el proceso e ir precisando y reduciendo el problema o los problemas
jurdicos que deben resolverse en la sentencia.

Si en alguna etapa de la audiencia inicial se cumple ese propsito, es precisamente
en sta: el funcionario o funcionaria judicial, con la colaboracin de las partes y
terceros, precisar los extremos de la demanda (hechos y pretensiones), los
fundamentos de derecho, la contra-demanda, la contestacin de la demanda y los
otros conexos.

La causa petendi (los hechos), el petitum, los fundamentos de derecho. En fin, se
buscar que las pretensiones presenten una estructura adecuada, completa, clara y
coherente, en relacin con sus elementos: sujetos, objeto y razn; que los hechos
enunciados sean relevantes o trascendentes, que no sean contradictorios; que los
fundamentos de derecho se expongan de una manera adecuada, clara y precisa;
204
que las excepciones renan esos mismos atributos, y, que se logre suficiente
claridad sobre los hechos, esto es, los aceptados por las partes o los que deben ser
objeto de prueba.

Estas son pautas que debe tener en cuenta el rgano jurisdiccional, bajo la idea, de
que con su concurso, se busca que las partes expliquen y precisen las pretensiones
y excepciones de mrito, y, adems, busquen puntos de acuerdo en relacin con las
circunstancias fcticas o hechos que rodean la controversia.

De all que no pueda considerarse como una oportunidad adicional para reformar
la demanda o adicionar la contestacin, pues se no es el propsito; tampoco, para
que el funcionario o funcionaria judicial sustituya a las partes en lo que tiene que
ver con las pretensiones o excepciones o en la determinacin de los hechos
controvertidos o no, pues ello no es de su resorte por tratarse de actos emanados y
disponibles por aqullas (las partes).

En ese sentido, es ilustrativo lo dicho sobre la importancia de la aclaracin y
precisin de las pretensiones y de las excepciones, [] dado que se ha visto que en
no pocos diligenciamientos la oscuridad y la imprecisin acerca de lo que se quiere por el
actor o por el demandado, impiden una resolucin acorde a derecho o, lo que es en veces
peor, inhiben la expedicin de una sentencia definitoria de la litis. Es pues, imperioso
revisar entre los tres sujetos ms importantes del proceso (el juez y las dos partes), cada una
de las peticiones y cada una de las excepciones a fin de escrutar si en ellas va envuelta la
claridad y precisin que son suficientes para entender a cabalidad la postura de cada uno, de
manera que si no resulta entendible alguna expresin se proceda a hacer la aclaracin
correspondiente hasta que haya completa inteligibilidad y de esa forma se facilite la
conduccin del juicio []157.

En cuanto a los hechos, cabe insistir, el Juez fijar los aceptados por las partes, los
que son comunes y los controvertidos, esto es, aquellos sobre los cuales las partes
no tienen acuerdo, con el propsito de enfocar la actividad probatoria a lo que
realmente interesa, precisando los hechos que considera demostrados y los que requieran
ser probados, para utilizar la expresin contemplada en el artculo 372.7 del C.G.P.

Esta actuacin (la fijacin del litigio) ,de todas maneras, debe surtirse, aunque los
apoderados no asistan a la audiencia( ). En tales casos, con las dificultades que

157 TEJEIROS, Octavio A. Juez Director Del Proceso Civil.Escuela Judicial Rodrigo Lara bonilla. Bogota En
prensa.
Cabe anotar que el C.G.P. consagra unas consecuencias procesales distintas. Si las partes no asisten y no
justifican dentro del plazo legal su inasistencia, el Juez (a) dar por terminado el proceso- artculo 372.4.-
205
puede generar la inasistencia, se cumplir con los documentos y medios de
conviccin aportados oportunamente.

6.- Decreto de pruebas.

Uno de los aspectos importantes de la fijacin del litigio, al depurar el proceso, es
el atinente al objeto de la prueba, pues, en principio, debe circunscribirse a los
hechos controvertidos (aquellos que son objeto de proposiciones contradictorias o
sobre los cuales hay disconformidad).

Tal afirmacin permite comprender la regla fijada en el artculo 180.10, en el
sentido de que slo se decretarn las pruebas pedidas por las partes y los terceros,
siempre y cuando sean necesarias para demostrar los hechos sobre los cuales exista
disconformidad.

La decisin sobre las pruebas debe adoptarse oralmente en la audiencia, por el
funcionario o funcionaria judicial, con la anotacin que el C.P.C., artculo 101,
contiene una regla segn la cual, al fijarse el litigio, debe dictarse un auto que
declare probados los hechos aceptados por las partes, susceptibles de confesin,
descartando, igualmente, las pruebas pedidas por las partes que versen sobre los
mismos hechos.

El C.G.P. no trae esa regla, pero nada obsta para que al decretar las pruebas
pedidas y aquellas de oficio que se consideren necesarias para esclarecer la verdad
(artculo 213 C.P.A.C.A.), se incluya ese aparte, ordenando adems, como ha
sido costumbre, tener en su valor legal los aportados por las partes.

Todo, bajo la idea que el concepto necesidad de la prueba, no excluye los clsicos
de utilidad, pertinencia y conducencia, que debern tenerse en cuenta para efectos
de su decreto.

No sobra recordar, en lo relativo a la aceptacin de hechos, las limitaciones
existentes en materia de confesin espontnea o provocada de las entidades
pblicas (artculo 217 del C.P.A.C.A.), lo que incide, en gran medida, en el xito o
fracaso de esta etapa de la audiencia.

Las decisiones en materia de pruebas son adoptadas por el funcionario o
funcionaria Director de la Audiencia y dependiendo de la instancia y de la
naturaleza unipersonal o colegiada del rgano jurisdiccional, sern susceptibles de
206
apelacin o reposicin, las que nieguen su prctica o prescindan de la audiencia de
pruebas.

Slo son apelables las dictadas por el Juzgado, en primera instancia. En aquellos
que se tramiten en los Tribunales, no es apelable el auto que niega pruebas, as
como tampoco lo es el auto que prescinde de la audiencia de pruebas, en virtud de
lo dispuesto en el inciso segundo del artculo 243.

En ese orden de ideas, slo procedera el recurso de reposicin, pues dichas
providencias no son por su naturaleza apelables y, por lo mismo no suplicables ( ).
7.- Sentencia.
El artculo 179 del C.P.A.C.A., autoriza que en la audiencia inicial se pueda dictar
sentencia, previo traslado para alegar, prescindiendo de la segunda etapa,
fundamentalmente de la audiencia de pruebas, cuando se trate de asuntos de puro
derecho o cuando no fuere necesario practicar pruebas.

Tratndose de asuntos de puro derecho no parece existir problema, pues all la
cuestin fctica no es relevante. Ellos se pueden presentar cuando los hechos son
controvertidos (no hay acuerdo de las partes) y no se requiere la prctica de
pruebas.

All radica el concepto de necesidad de la prueba, que bien podra expresarse as:
a) si los hechos son incontrovertidos, porque las partes estn de acuerdo sobre
ellos, el Juez puede dictar sentencia; b) si los hechos son controvertidos, pero, de
acuerdo con el criterio del juez, aparecen probados con los medios de conviccin
aportados al proceso, tambin lo puede hacer, porque no hay necesidad de
practicar pruebas( ); c) si son hechos controvertidos y son necesarios otros medios

de conviccin, el Juez no podr dictar sentencia.

Esta ltima hiptesis (no fuere necesario practicar pruebas) exige del Juez una actitud
enmarcada dentro de la prudencia y el buen juicio que deben informar sus
decisiones, de manera tal, que no desconozca los derechos de los justiciables (el

En el caso de los Tribunales, slo serian apelables por su naturaleza aquellos frente a los cuales el C.P.A.C.A.
consagra dicho recurso, lo que descarta la procedencia del recurso de splica.

Ello ocurre, generalmente, cuando la prueba necesaria es documental y fue aportada por las partes con la
demanda o con la contestacin.

207
derecho a probar), pero que tampoco frustre la posibilidad de obtener una sentencia
pronta y ajustada a la realidad de los hechos.

Sobra decir, que si se trata de proceso ante los Tribunales, la sentencia debe ser
dictada por la Sala o Seccin, la que deber escuchar los alegatos antes de dictar
sentencia, para garantizar la realizacin del principio de inmediacin y una
eventual nulidad.

Todo, porque a diferencia de lo que ocurre en la audiencia de alegaciones y
juzgamiento, donde simplemente se anuncia el sentido del fallo, en la del artculo
180, la sentencia se dicta en la misma audiencia.

Cuando se entiende notificada la sentencia?

Dicha pregunta gener alguna discusin, pues algunos sostenan que deba
notificarse conforme al artculo 203 del C.P.A.C.A., mediante su envo al buzn
electrnico o por edicto en la forma prevista en el artculo 323 del C.P.C., respecto
de aquellos que no pudieron o debieron ser notificados por aquel medio.

Otros, consideraban que la sentencia se entiende notificada en estrados, segn el
artculo 202 del C.P.A.C.A., que dispone que toda decisin que se adopte en
audiencia pblica se notificar en estrados, como ocurre en este caso.

La tesis mas lgica parece ser esta ltima, que es la que consagra y precisa el
artculo 291 del C.G.P.

Sin embargo, subsiste alguna diferencia en torno a su ejecutoria, pues algunos
piensan que el recurso debe interponerse en la misma audiencia, como lo dispone,
por ejemplo, el artculo 322 del C.G.P.

Pero en ese punto, debe primar la norma especial del artculo 247 del C.P.A.C.A.,
de acuerdo con la cual el recurso contra las sentencias debe interponerse y
sustentarse ante la autoridad que profiri la providencia, dentro de los 10 das
siguientes a su notificacin.

8.- OTROS
208
En la audiencia inicial, pueden surgir otros temas accesorios, que sin suspender el
curso del proceso, deben resolverse en ella, en virtud del principio de
concentracin.

Nos referimos a los incidentes que trae el artculo 209 del C.P.A.C.A., pero
especialmente a las medidas cautelares, mencionadas en el artculo 180.9 del
C.P.A.C.A.

El C.P.A.C.A. autoriza al Juez o Magistrado Ponente para decidirlas si fueron
pedidas antes y no se han resuelto o, si se piden en la audiencia, pues el artculo
229 autoriza su solicitud en cualquier estado del proceso.

De todas formas, antes de resolverla, debe darse traslado a la contraparte, a los
terceros, a la Procuradura y a la Agencia para la Defensa Jurdica de la Nacin si
est interviniendo, pues en ese sentido, el concepto partes no se debe restringir a
las principales, sino que debe cobijar a las otras, dado el inters que les asiste, y, a
los sujetos especiales, como lo son la Procuradura y la A.N.E., en la medida en que
ellos estn facultados para intervenir de manera amplia en el proceso contencioso-
administrativo.

Si el Juez o Magistrado Ponente decreta la medida, debe fijar la caucin, al tenor del
artculo 232 del C.P.A.C.A., salvo que se est en presencia de alguno de los supuestos
en los que no es necesario tal proceder, esto es, cuando se trate de suspensin
provisional, o la solicitante sea una entidad pblica.

Slo cuando ella sea constituida se ejecutar la medida cautelar, que es de
cumplimiento inmediato, lo que permite entender porqu los recursos se conceden,
en este caso, en el efecto devolutivo.

Ahora bien, el auto que fija o niega la cauciones es apelable junto con el que decreta
la medida cautelar.

9.- Interposicin de recursos.

Los recursos contra las decisiones adoptadas en la audiencia deben interponerse y
sustentarse oralmente en ella.

209
El de reposicin, que se rige por el artculo 348 del C.P.C. en cuanto a su oportunidad
y trmite (artculo 242 inc. 2 del C.P.A.C.A.) , se interpone en forma verbal
inmediatamente se pronuncie el auto. Una vez oda la parte contraria, se resolver.

La apelacin debe interponerse y sustentarse oralmente en la misma audiencia. A
continuacin el juez debe dar traslado a los dems sujetos procesales y resolver sobre
su concesin (artculo 244 inc. 1 del C.P.A.C.A.).

Si se trata del recurso de splica, lo recomendable es acudir al trmite del artculo 244,
pues el 246 slo regul el trmite contra decisiones escritas, lo que permitira acudir
por analoga a aquella disposicin.

10.-Acta de la audiencia.
Los documentos escritos o actas pierden importancia en el proceso oral, como

soportes de las decisiones del Juez o Magistrado, toda vez que en virtud del
principio de concentracin e inmediacin, el funcionario toma las decisiones con
base en la percepcin y apreciacin de los hechos y las argumentaciones que hacen
las partes en la audiencia.

Luego, su papel ser el de registro o archivo de las actuaciones que se surtan en la
audiencia, razn por la cual no deben recogerse en un acta escrita, sino mediante
un sistema de grabacin de imagen o de voz o de ambos en soportes electrnicos.

As lo consagra el C.G.P. (art 107), pero no sucede lo mismo en proceso
contencioso-administrativo.

El artculo 183 ordena levantar un acta que puede calificarse de muy extensa:
resumen del desarrollo de la audiencia; solicitudes de las partes; decisiones, etc., lo
que incidir en la agilidad, simplicidad y flexibilidad que este tipo de documentos
tienen en un proceso oral, a pesar de que el mismo artculo ordena una grabacin
magntica (nm. 3).

5.- CONCLUSIN
La importancia de la audiencia inicial es incontrovertible. De su correcta

realizacin depende el xito del proceso y del juicio por audiencias: sin ella no es
210
posible depurar el proceso, delimitar el objeto de la litis y concluir con sentencia de
mrito.

Dentro de ese marco, el papel del Juez (a) y de las partes es fundamental. Si el
Juez(a) no prepara la audiencia; sino asume su direccin efectiva; si las partes no
colaboran con el Juez (a) en ese propsito, los fines que se buscan con un sistema
con visos de oralidad o de juicio por audiencias, se vern frustrados: la celeridad
de los procesos; la igualdad real de las partes; la bsqueda de la verdad real; la
tutela judicial efectiva.

Ae. (Autoevaluacin)


19. Qu principios informan el juicio por audiencias?
20. Cules son las ventajas de la oralidad en comparacin con un proceso escrito?
21. La oralidad se refleja de manera igual en todos los juicios,
independientemente de su especialidad?
22. Cmo se manifiesta el principio de inmediacin en el proceso contencioso-
administrativo?
23. Qu pauta o mejor prctica puede aplicar el Juez, para adoptar decisiones en
el proceso, en virtud del principio de concentracin?
24. El principio de publicidad, en el proceso contencioso supone que todas las
decisiones deben ser tomadas en audiencia?
25. Cules son los fines o propsitos de la audiencia inicial?
26. Cundo debe convocarse la audiencia inicial?
27. Quin dirige la audiencia inicial?
28. Quines intervienen en la audiencia inicial?
29. La asistencia de las partes a la audiencia inicial es obligatoria?
30. Cul es la estructura de la audiencia inicial?
31. Qu facultades tiene el Juez en virtud de la potestad de saneamiento del
proceso?
32. Opera en materia de excepciones previas el principio de convalidacin y
saneamiento?
211
33. Que rgano jurisdiccional y en qu momento debe resolver las excepciones
previas en el proceso contencioso-administrativo?
34. Qu recursos caben contra las decisiones que resuelven las excepciones
previas?
35. Cul es el tratamiento procesal que le da el C.P.A.C.A. a los requisitos de
procedibilidad?
36. Cules son las facultades que tiene el Juez(a) para fijar el litigio?
37. La fijacin del litigio slo comprende la aceptacin de los hechos por las
partes?
38. Cules son los hechos controvertidos?
39. Qu se busca con la discusin y aceptacin de los hechos y la fijacin del
litigio?
40. Se justifica la conciliacin en la audiencia inicial?
41. Qu pautas debe tener en cuenta el Juez (a) para decretar pruebas?
42. Cmo se notifican las decisiones en la audiencia inicial?
43. En qu casos puede dictarse sentencia en la audiencia inicial?
44. Cmo se interponen y sustentan los recursos en la audiencia inicial?
45. Qu tratamiento procesal le da el C.P.A.C.A. a los problemas relacionados con
la falta de competencia por el factor territorial y por el funcional?

Ap (ACTIVIDADES PEDAGGICAS)


T: Imposibilidad de alegar hechos constitutivos de nulidad cuando, teniendo la
oportunidad, no se expusieron como excepciones previas.

C: Estando en desarrollo de la audiencia inicial, en un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, la entidad demandada formula la causal de nulidad,
con base en el artculo 140.2 del C.P.C. , pues considera que el competente, por
razn del factor territorial, es el Juez donde se expidi el acto y no el Juez del
domicilio del actor.

212
Dentro del trmino de traslado, el actor se opone a la causal de nulidad,
aduciendo, con base en el artculo 100 del C.P.C., que tal circunstancia la debi
proponer como excepcin previa, al momento de contestar la demanda, razn por
la cual no puede alegarla como causal de nulidad.

Pj: Es inoponible la causal de nulidad por falta de competencia territorial?

N: C.P.A.C.A.: Artculos 180.6; 208; 306
C.P.C.: Artculo 100
C.G.P.: Artculo 102

Sj.: Teniendo en cuenta la remisin consagrada en el artculo 165 del C.C.A, es necesario
establecer si la normatividad que regula las nulidades, especialmente aquella que se refiere
al saneamiento de las mismas, es aplicable en el proceso contencioso administrativo. Esta
Corporacin sostuvo que la nulidad por falta de competencia territorial no es saneable en la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo y que, en estos casos, no es posible
pronunciarse sobre el saneamiento de la nulidad por falta de competencia territorial, razn
por la cual la Sala considera necesario precisar las reglas que gobiernan el caso. De acuerdo
con lo establecido en los artculos 142 a 145 del Cdigo de Procedimiento Civil, en materia
de nulidades procesales, el principio general es el de saneamiento, el cual tiene ntima
relacin con los principios de economa procesal, eficacia de la justicia y prevalencia de las
normas sustanciales sobre las procesales. La posibilidad de sanear la nulidad por falta de
competencia territorial, en la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, es ms clara
an, si se tiene en cuenta que el numeral 1 del art. 144 del C.P.C. establece que la nulidad
se considera saneada cuando la parte que poda alegarla no lo hizo y, el ltimo inciso del
numeral 6, establece que las nicas nulidades que no son saneables son las consagradas en
los numerales 3 y 4 del artculo 140 y la proveniente de falta de jurisdiccin o
competencia funcional. En relacin con el argumento segn el cual la nulidad por falta de
competencia territorial no es saneable, por cuanto en la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo no existen excepciones previas, es necesario tener en cuenta que los hechos
que constituyen tales excepciones en el proceso civil, previstas en el artculo 97 C.P.C.,
pueden ser planteadas, en el trmite del proceso contencioso administrativo, como
fundamentos para recurrir, o como argumentos de defensa en la contestacin de la
demanda. Lo anterior implica que si el demandado no interpuso recurso de reposicin
contra el auto admisorio de la demanda, y tampoco aleg los hechos que configuran la
nulidad al darle contestacin a la misma, perdi la oportunidad para cuestionar la validez
de lo actuado en el proceso. Es ste el entendimiento que, en opinin de la Sala, debe darse a
las normas citadas del C.P.C., aplicables en el procedimiento contencioso administrativo, y
cuyo propsito es asegurar que este tipo de nulidades sean declaradas en la etapa inicial del
proceso, a fin de evitar dilaciones posteriores e injustificadas. En el proceso contencioso
213
administrativo la falta de competencia por el factor territorial slo se puede alegar hasta la
contestacin de la demanda, pues de no hacerse en las oportunidades mencionadas, la propia
ley se encarg de resolver el conflicto, radicando la competencia en cabeza del juez que
primero conoci del proceso.158

En el mismo sentido ha afirmado:

Esos aspectos generales que se dejan expuestos en relacin con la estructura del
rgimen relativo a las nulidades procesales encuentran complemento necesario en el
sealamiento igualmente exacto y concreto que la propia ley realiza acerca de los
nicos eventos en los cuales no es posible sanear los vicios que estn llamados a
afectar la validez de las actuaciones procesales (artculo 144, inciso final, C. de P.
C.), cuestin que, como excepcin a la regla de la convalidacin, slo puede
predicarse respecto de las causales comprendidas en los numerales 1, 2, 3 y 4 del
artculo 140 del estatuto procesal civil, las cuales dicen relacin con: a).- La falta de
jurisdiccin (artculo 140-1); b).- La falta de competencia funcional (artculo 140-
2); c).- El desconocimiento de providencia ejecutoriada proveniente del superior, la
reanudacin de un proceso legalmente concluido o la pretermisin ntegra de la
respectiva instancia (artculo 140-3), y d).- La tramitacin de la demanda por
proceso diferente al que corresponde (artculo 140-4).

Las dems causales de nulidad procesal, esto es las que se encuentran consagradas
dentro de los numerales 5 a 9 del citado artculo 140 del C. de P. C., son
subsanables, cuestin que debe tenerse por cumplida Cuando la parte que poda
alegarla no lo hizo oportunamente (artculo 144-1, C. de P. C.), hiptesis que
guarda total armona con la norma procesal, igualmente imperativa, de orden
pblico y de derecho pblico (artculo 6 C. de P. C.), en virtud de la cual se niega
categricamente la posibilidad de alegar cualesquiera de la causales de nulidad
saneables [a] quien haya actuado en el proceso despus de ocurrida la respectiva
causal sin proponerla (artculo 143, incido 6, C. de P. C.), amn de la disposicin
procesal que determina que las dems irregularidades que se configuren dentro del
proceso, distintas de las consagradas en los numerales 1 a 9 del citado artculo 140
del C. de P. C., se tendrn por subsanadas, si no se impugnan oportunamente

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del dieciocho (18) de febrero de
158
2003, M.P.: Alier Hernndez Enriquez, rad. No. 11001 03 15 000 2002 1196 01 (C-059). En el mismo sentido ver
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sub-seccin A, providencia del
nueve (09) de diciembre de 2010, M.P.: Mauricio Fajardo Gmez, rdo.: 44001-33-31-002-2008-00242-01(C)AP.

214
por medio de los recursos que este Cdigo establece (pargrafo, artculo 140, C. de
P. C.).159

Co: La tesis jurisprudencial fue expuesta en vigencia del Decreto 01 de 1984, que
no regulaba las excepciones previas, como objeto de especial y previo
pronunciamiento, pero parte de la inoponibilidad y convalidacin, en casos como
la incompetencia territorial.

Dada la regulacin de las excepciones previas en el C.P.A.C.A., con mayor razn
tiene aplicacin el artculo 100 del C.P.C.

Luego, por tratarse de hecho constitutivo de nulidad, que debi alegarse como
excepcin previa, no es posible que se formule como causal de nulidad del proceso
ni el Juez podra ordenar su remisin, pues debe entenderse subsanada.

///&&&///
T.- Indebida representacin del demandado.

C: Se demanda un acto de insubsistencia de un empleado de una Contralora
Departamental.

El auto admisorio de la demanda fue notificado al Gobernador y ste, dentro del
traslado para contestar la demanda, propone la excepcin de indebida
representacin, toda vez que en esos casos, por tratarse de un acto expedido por el
seor Contralor Departamental, la representacin judicial corresponde a dicho
funcionario.

PJ: Tiene el Contralor Departamental la representacin de la entidad territorial?

N: Anterior: Artculo 149 del C.C.A.
Actual: Artculo 159 C.P.A.C.A.

Sj: La capacidad y la autonoma contractuales de la Contralora General de la Repblica
tambin quedaron estipuladas en la ley 80 de 1993, a trminos de los artculos 1, 6 y 11.
Por lo mismo, no cabe duda alguna sobre la vocacin del mximo ente fiscal para
ser titular de derechos y obligaciones. Vocacin sta que tambin es predicable de
las contraloras departamentales, distritales y municipales, segn se desprende del

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, providencia del tres (03) de
159
marzo de 2010, M.P.: Mauricio Fajardo Gmez, exp.: 38110.

215
artculo 31 de la ley 42 de 1993 y de los mencionados artculos 1, 6 y 11 del Estatuto
Contractual. As pues, subsumiendo esta capacidad de representacin en el sentido
teleolgico del inciso quinto del artculo 272 de la Carta Poltica, preciso es reconocer
que, teniendo los contralores departamentales, distritales y municipales las
mismas atribuciones del Contralor General de la Repblica en sus precisos
mbitos de jurisdiccin, por contera les corresponde a tales contralores
territoriales la competencia para representar legalmente a sus respectivas
contraloras en los procesos contencioso administrativos, facultad sta que tambin
encuentra regazo jurdico en el artculo 149 del C.C.A. De todo lo anteriormente expuesto,
fluye ntidamente la real significacin de las actuales contraloras, merced a la cual estos
rganos de control no estn adscritos ni vinculados a otros entes, como que slo dependen
de su propi naturaleza constitucional y legal. En consecuencia dentro de este proceso
deber tenerse como extremo pasivo a la Contralora Departamental del
Tolima.160.

Co. El C.P.A.C.A., con el fin de poner fin a la discusin jurisprudencial sobre el
asunto, dispuso en el artculo 159, inciso final, que la representacin judicial de la
entidad territorial, en los procesos originados en la actividad de los rganos de control
del nivel territorial , corresponde al respectivo Personero o Contralor.

No se trata, pues, de un problema de existencia de la parte demandada, que lo
sigue siendo la entidad territorial, persona jurdica de derecho pblico, sino del
rgano que debe representarla judicialmente.

La indebida representacin es una excepcin previa susceptible de saneamiento
durante el trmino de traslado de las excepciones, de conformidad con el artculo
99.4 del C.P.C. Smese, que nada se opondra a que el Juez (a) oficiosamente
ordene la notificacin de la demanda al rgano apto para asumir la representacin
judicial de la entidad.

///&&&///

160 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del diecinueve (19) de
diciembre de 2009, C.P.: Mara Claudia Rojas Lasso, exp: 2009-01190. En sentido contrario, Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda, Sub-seccin B, M.P.: Tarsicio Cceres Toro,
sentencia del diez y nueve (19) de enero de dos mil seis (2006), exp.: (15464-03); as mismo, Seccin Segunda,
Subseccin A, sentencia del veintids (22) de septiembre de 2005, M. P.: Ana Margarita Olaya Forero, exp.
0843-05. En el mismo sentido Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda,
Sub-seccin B, providencia del veinticinco (25) de enero de 2010, M.P.: Gerardo Arenas Monsalve, exp.: 0615-
08; Seccin Tercera, sentencia del veinticinco (25) de marzo de 2010, M.P.: Myriam Guerrero Escobar, exp.:
36489.

216

T: Individualizacin del acto. Impugnacin de los actos que resuelven los recursos.

C: Mediante el acto administrativo N 1 se sanciona al seor N.N.; decisin contra
la cual se interponen los recursos de reposicin (acto No. 2) y apelacin (acto No.3).

Interpuestos, decididos los recursos y confirmado el acto principal, demanda la
nulidad de los actos que los resolvieron los recursos, pero deja por fuera el acto
definitivo, esto es, el principal o primigenio.

Dentro del plazo para la contestacin de la demanda, la Administracin propone la
excepcin de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, pues debi
demandarse el acto principal.

Corrido el traslado de las excepciones, el demandante presenta escrito subsanado
el defecto anotado, incluyendo la solicitud de nulidad del acto principal dentro de
las pretensiones formuladas.

Pj: Debe prosperar la excepcin previa propuesta?
N: Anterior:: Artculos 138 y 143 incisos primero y segundo del C.C.A.

Actual: Artculos 163 y 180.6 del C.P.A.C.A.
Artculos 97 y 99 del C.P.C.

Sj: La tesis del Consejo de Estado es la siguiente:

[] La regla general es que deben demandarse el acto principal y los dems expedidos
durante la va gubernativa. [] individualizar el acto con toda precisin" como dice el
artculo, exige la inclusin de todos los producidos en la va gubernativa, aunque sean
confirmatorios del primero, porque estos son tan importantes para el acto principal, que son
ellos finalmente los que permiten saber si antes de la decisin judicial, el acto principal se
mantiene vigente o no. Anulado el acto principal, estos actos no quedan sin piso jurdico
porque, al contrario, son ellos los que le dan firmeza jurdica al principal, pues mientras
ellos no se dicten no se puede decir que el acto principal est en firme, a no ser el caso del
silencio administrativo. [] Como la Jurisdiccin contenciosa-administrativa es rogada,
al demandar solamente la nulidad del acto principal, la sentencia no puede decidir la
nulidad del acto que lo confirma, que es un acto independiente, posterior y vlido mientras
no sea anulado, porque esto significa un fallo extra-petita no aceptado por nuestra
legislacin. [] No se puede invocando la prevalencia del derecho sustancial desconocer los
textos legales, pues ello atentara contra el derecho al debido proceso y contra la seguridad
217
jurdica. Anular slo alguno de los actos dejara inclume los no impugnados. [] La
exigencia de demandar los actos confirmatorios o modificatorios se vincula a la razn de ser
de la va gubernativa, como mecanismo de autocontrol de la administracin que debe
permitirle al juez conocer los razonamientos jurdicos que tuvo la autoridad para producir
el acto inicial y luego el acto confirmatorio. De no ser as, la visin del rgano de control
sobre la motivacin jurdica de la decisin controlada puede ser incompleta y colocar as a la
autoridad frente al administrado en situacin de desventaja[].161

[] No es necesario demandar el acto que resuelve el recurso de reposicin, dado el
carcter potestativo y accesorio de dicho recurso cuando es confirmatorio del acto
principal.[]La va gubernativa tiene por finalidad la de permitir a la Administracin la
revisin de sus actos y ello se cumple cabalmente cuando la decisin inicial es escrutada en
su legalidad por el superior jerrquico de quien la profiri. []Si el recurso de reposicin
no es obligatorio, carece de sentido, acudiendo a una interpretacin teleolgica y de libre
acceso a la Justicia, no literal, la acusacin contra la decisin confirmatoria en sede de
reposicin [].162

[]Cuando en la va gubernativa proceden los recursos de reposicin y apelacin, y se
interponen ambos, basta que se demanden el acto principal y el definitivo que resolvi el
recurso de apelacin.

No obstante que la interposicin del recurso de reposicin no sea obligatoria, en caso de que
dicho recurso sea el nico procedente y que el actor haya hecho uso del mismo, tiene la carga
de demandar el acto que lo resuelve, conforme lo dispone el inciso 3 del artculo 138 del
CCA.

El incumplimiento de dicho requisito apareja un pronunciamiento inhibitorio respecto de

Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Ponente: Juan de Dios Montes Hernndez.
161
Sentencia del 23 de julio de 1996, Radicacin nmero: S-566; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Ponente: Delio Gmez Leyva. Sentencia del 24 de mayo 1999. Radicacin nmero: S-330,Actor: Corporacin
Cafetera de Ahorro y Vivienda Concasa.En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso de
Administrativo, Seccin Tercera, Sub-seccin B, sentencia del nueve (09) de diciembre de 2011, M.P.: Danilo Rojas
Betancourth, exp.: 20410. Sin embargo, cabe anotar que en la misma Corporacin tambin se ha pronunciado en el
sentido contrario: al respecto ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda,
Sub-seccin A, sentencia del dieciocho (18) de mayo de 2011, M.P.: Luis Rafael Vergara Qiuntero; Seccin Segunda,
Sub-seccin B, sentencia del veinticinco (25) de octubre de 2012, M.P.: Gerardo ASrenas Monsalve, exp.: 1811-07.
162 Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Seccin I. Ponente: Ernesto Rafael Ariza
Muoz. Sentencia del 28 de marzo de 1996, Actor: Sociedad Flota La Macarena, Expediente nmero 3603...
Consejero ponente: Libardo Rodrguez Rodrguez. Del 19 de marzo de 1998, Radicacin nmero: 4763; Seccin
Primera, Consejero ponente: Camilo Arciniegas Andrade. Del 31 de enero de 2003, Radicacin nmero: 25000-
23-24-000-1997-8827-01(5730), Actor: Mara Len De Hernndez.
218
las pretensiones, por inepta demanda[].163

[] No es posible que el Juez oficiosamente reemplace la pretensin principal para cobijar
otros actos cuya nulidad no fue demandada expresamente ni fueron controvertidos en va
gubernativa[].164

Co: Los extractos jurisprudenciales que se transcriben corresponden al estado de la
cuestin antes de la expedicin del C.P.A.C.A.

Conforme a esta ltima normatividad, si se demanda la nulidad del acto principal
deben entenderse demandados los que decidieron los recursos, ms no sucede lo
mismo cuando se demandan estos ltimos y se deja por fuera el acto definitivo.

En esas condiciones, es vlido proponer como excepcin previa la ineptitud de la
demanda por falta de requisitos formales, si se tiene en cuenta que uno de sus
requisitos es precisamente la individualizacin de las pretensiones.

Igualmente. ser posible subsanar el defecto anotado dentro del plazo de traslado
de las excepciones previas, de acuerdo con lo dispuesto en el pargrafo 2 del
artculo 175 del C.P.A.C.A., en concordancia con los artculos 97.7 y 99.4 del C.P.C.
(101.1 del C.G.P.)-

La jurisprudencia tendr que definir si la correccin del defecto anotado puede
hacerse por va del traslado, o si debe reformarse la demanda (artculo 173 del
C.P.A.C.A.), si considera que se trata de la misma pretensin, solo que
modificada, o de una nueva pretensin, en cuyo caso deben tenerse en cuenta los
requisitos previos para demandar del artculo 161 ibdem.

Creemos que no se trata de una nueva pretensin, sino de una pretensin
incompleta, lo que permite que se subsane por el actor en el trmino de traslado.

En esas circunstancias la excepcin no est llamada a prosperar.

///&&&///

163 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera. Ponente: Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo. Del 11 de julio de 2002. Radicacin nmero: 07001-23-31-000-2000-0085-01(7173), Actor:
HERMINIA TRIANA GMEZ.
164 Consejo de Estado. Seccin Cuarta, Consejera ponente: Ligia Lpez Daz, Bogot, D.C., trece (13) de abril
de dos mil cinco (2005), Radicacin nmero: 25000-23-27-000-2001-01368-02(14140)

219

T: Excepcin Previa de clusula compromisoria.

C: Se presenta demanda en accin contractual contra la Administracin para que se
declare que en el contrato suscrito se presentaron circunstancias no imputables a
las partes que afectaron las bases econmicas del mismo. El contrato, contiene una
clusula compromisoria del siguiente tenor: [c]ompromiso y arbitramento o pericia
tcnicos: Cualquiera de las partes podr solicitar a la otra por escrito la convocatoria de un
Tribunal de Arbitramento a fin de resolver las diferencias presentadas en razn de la
celebracin, ejecucin, desarrollo, terminacin o liquidacin del presente contrato. As
mismo, las diferencias de carcter exclusivamente tcnico podrn someterse por acuerdo
escrito de las partes al criterio de expertos designados directamente por ellas o al parecer de
un organismo consultivo del Gobierno, al de una Asociacin Profesional o a un centro
docente universitario o de enseanza superior.

Admitida la demanda, dentro del traslado para contestar, la Administracin
propone la excepcin previa de Compromiso o clusula compromisoria y el proceso
se encuentra en la audiencia inicial, etapa de decisin de excepciones previas.

Pj: Debe declararse probada la excepcin? ; Qu medidas debe adoptar a
continuacin?

N: Anterior: Ley 80 de 1993 artculo 70; Ley 446 de 1998 artculo 111; artculos 143,
163 y 164 del C.C.A., as como 9, num. 3 y 100 del C.P.C. Actual: Artculos 163 y
180.6 del C.P.A.C.A., as como 97 y 99 del C.P.C. y, 101 del C.G.P.


1.- "[] El pacto arbitral tiene como caracterstica principal la de ser un acuerdo de
voluntades mediante el cual las partes, con capacidad para transigir, se obligan a someter
sus diferencias, susceptibles de transaccin, a la decisin de los rbitros, quienes estn
transitoriamente investidos de la funcin de administrar justicia, y profieren una decisin o
laudo que, por mandato legal, adquiere la misma categora jurdica y los mismos efectos de
una sentencia judicial. La clusula compromisoria tiene, pues, su fuente jurdica en el
contrato y su finalidad no es otra que la de procurar la solucin gil de los eventuales
conflictos que surjan entre las partes que lo celebran []".165

165Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercer, M.P.:. Mara Elena Giraldo
Gmez. auto del diecisis (16) de marzo de 2005,exp.: 27.934. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sub-seccin B, sentencia del diez (10) de marzo de 2011, M.P.:
220

2.- Tal Corporacin tambin precis:

[] La parte actora al instaurar la presente demanda renunci tcitamente a acudir ante
un tribunal de arbitramento con el fin de dirimir cualquier conflicto que se suscitara en la
ejecucin del contrato No 430 de 28 de diciembre de 1994, lo mismo sucedi con la parte
demandada ya que en la oportunidad pertinente no propuso la excepcin de clusula
compromisoria. Si las partes renunciaron en forma tcita a hacer uso de la clusula
compromisoria, no puede la parte demandada proponerla como incidente de nulidad fuera
del trmino que la ley le otorga para contestar la demanda y proponer las excepciones a que
haya lugar. Debe concluirse, por tanto, que esta es la jurisdiccin competente para conocer
del presente proceso [].166

3.- La Corte Constitucional, en sentencia C- 662/04, al declarar inexequible el
numeral 2 del artculo 91 del Cdigo de Procedimiento Civil, tal como fue
modificado por el artculo 11 de la ley 794 de 2003, en cuanto se refiere a la
excepcin de compromiso, por considerarla una consecuencia desproporcionada e
irrazonable frente a la carga de acertar plenamente en el alcance de la clusula
compromisoria, para escoger correctamente el Juez permanente o el arbitral, dada
la complejidad que ello reviste para el demandante, por las diferentes posiciones
jurisprudenciales, el tiempo de decisin de los procesos, dispuso:

Declarar inexequible el numeral 2 del artculo 91 del Cdigo de Procedimiento Civil, tal
como fue modificado por el artculo 11 de la ley 794 de 2003, en cuanto se refiere a la
excepcin de compromiso o clusula compromisoria prevista en el numeral 3 del artculo
97 del Cdigo de Procedimiento Civil. En este caso, en el mismo auto, el juez sealar un
plazo judicial razonable para que las partes inicien el trmite de integracin del
correspondiente tribunal de arbitramento, mientras el legislador no regule de manera
distinta el tema.

Y agreg en la parte motiva:

Con todo, si pasado el tiempo prudencial fijado por el juez, y las partes, - esto es cualquiera
de ellas o ambas-, no convocan el tribunal de arbitramento como corresponde, es evidente
que el efecto interruptor de la prescripcin y de la no operancia de la caducidad cesa para el
demandante, en beneficio del demandado.

Danilo Rojas Betancourth, exp.: 15935; as mismo, Sub-seccin A, providencia del siete (07) de marzo de 2012,
M.P.: Mauricio Fajardo Gmez, exp.: 18013.
166 CE. Seccin Tercera. Ponente: Ricardo Hoyos Duque. Sent. del 19 de marzo de 1998. Radicacin nmero:
14097. Actor: G.D.S. INGENIEROS Ltda.

221

Co: Si existiendo clusula compromisoria una de las partes acude al Juez (a)
administrativo y el demandado no excepciona la jurisdiccin, el conflicto queda en
el Juez (a) Administrativo.

Por eso, la excepcin previa de compromiso debe ser alegada explcitamente por la
parte demandada, pues de lo contrario debe entenderse que se renuncia a ella, para
acogerse al Juez Permanente.

La presentacin de la demanda ante la Jurisdiccin de lo Contencioso-
Administrativo por una de las partes contratantes, es expresin de su renuncia
tcita a dicha clusula arbitral (salvo que se dijese no se renuncia en forma
expresa).

Si expresamente se manifiesta al presentar la demanda que no se renuncia a la
clusula arbitral procede el rechazo de la demanda por falta de jurisdiccin.

Tampoco podra el rgano jurisdiccional, acudiendo al saneamiento del proceso,
darlo por terminado, porque ello depende de la voluntad de las partes.

De acuerdo con los artculos del C.P.C. (99.7), como del C.G.P. (101.2), si prospera
la excepcin debe darse por terminado el proceso.

Sin embargo, surge la duda, acerca de si debe, en los trminos del artculo 180.6,
darse por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar, habida cuenta de la sub-
regla contenida en la sentencia C- 662 /04, conforme la cual el rgano
jurisdiccional, al declarar probada la excepcin de compromiso, debe ordenar a las
partes que promuevan el respectivo proceso arbitral, para enervar la caducidad de
la accin.

La jurisprudencia tendr que definir cules son los alcances de la decisin de
terminar el proceso y si, adems, ella debe ir acompaada de la orden de constituir
el Tribunal Arbitral, so pena de la caducidad de la accin, o si la consecuencia de
declararla probada se limitar a la orden de integrar el Tribunal de Arbitramento,
dentro de un plazo razonable, como lo indica la sentencia de la Corte.

Segn el caso, la excepcin debe prosperar.

///&&&///
222

T: Excepcin de indebida representacin.

C: En un proceso de reparacin directa por falla en el servicio de proteccin, se
dirige la demanda contra la Nacin-Ministerio de Defensa y Nacin-Polica
Nacional.

Al contestar la demanda, el Ministerio de Defensa propone la excepcin previa de
indebida representacin del demandado, prevista en el numeral 5 del artculo 97
del C.P.C., ya que la que debe llevar la representacin es la Polica Nacional,
basado en el hecho de que manejan presupuestos separados, para el pago de
sentencias y conciliaciones.

N: Artculos 159, 175 y, 180.6 del C.P.A.C.A., as como 97 y, 99 del C.P.C. y, 100 y,
101 del C.G.P.

Pj: Debe prosperar la excepcin previa de indebida representacin?

Sj: Sobre el particular ha sealado el Consejo de Estado:

[] la Sala denegar la excepcin de falta de legitimacin en la causa por pasiva, alegada
en esta instancia por el Ministerio de Defensa y que en la primera, lo fue por la Polica
Nacional. Inicialmente, debe aclararse que, en todo caso, no se trata de un problema de falta
de legitimacin en la causa por pasiva, pues la demanda fue presentada contra la Nacin,
persona jurdica que tiene capacidad para participar en el proceso; a lo sumo, el asunto
hara referencia a una indebida representacin que tampoco ocurre en este caso, toda vez
que las entidades demandadas se encuentran debidamente representadas. Sobre el
particular, en sentencia del 4 de septiembre de 1997, expediente 10.285, al decidir un
asunto similar, se precis lo siguiente:

Entendida la legitimacin en la causa como la calidad que tiene una persona para
formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la
relacin jurdica sustancial, es evidente que este presupuesto se cumple en el caso
sub judice como que el actor formul su petitum contra la Nacin, que es la
llamada a resistirlo.

Ocurre, sin embargo, que esta persona jurdica est representada por diversos
funcionarios segn la rama del poder pblico o la dependencia u rgano que deba
concurrir al proceso porque los actos administrativos, los hechos, las operaciones
administrativas y los contratos administrativos y privados con clusula de
223
caducidad de las entidades pblicas que juzga la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo (CCA, art. 83) les sean atribuibles de manera directa, de acuerdo
con las previsiones contenidas en el artculo 149 del Cdigo Contencioso
Administrativo.

Podra afirmarse que el centro genrico de imputacin -Nacin- es una persona
jurdica unitaria y como tal, para efectos procesales, considerada parte, slo que en
cuanto a su representacin esa imputacin se particulariza teniendo en cuenta la
rama, dependencia y rgano al que, especficamente para los efectos de la
responsabilidad extracontractual del Estado, se le atribuya el hecho, la omisin o la
operacin administrativa o la ocupacin causante del dao indemnizable (CCA,
art. 85)167.

En efecto, al momento de presentacin de la demanda, la Nacin estaba representada por el
ministro [o] en general, por la persona de mayor jerarqua en la entidad que expidi el
acto o produjo el hecho, de acuerdo con el artculo 149 del Cdigo Contencioso
Administrativo, vigente para esa poca. Sin duda, los hechos de la demanda, se dirigen, en
conjunto, a imputar la omisin de la administracin en la proteccin a la vida de William
Ocampo Castao, respecto de actuaciones que involucran a las autoridades encargadas de
tal deber, que se encuentran bajo la direccin del Ministerio de Defensa y que involucran de
manera especial a la Polica Nacional, no puede entenderse a sta como independiente y
autnoma de la Nacin o del ministerio al cual se sujeta.

De acuerdo con lo expuesto, la Nacin estuvo debidamente representada y ejerci su
derecho de defensa de manera adecuada a travs de las entidades a quienes se imputa la
responsabilidad que se demanda, en este caso el Ministerio de Defensa y la Polica Nacional,
de all que no se configura la excepcin previa ni la causal de nulidad que invoca la
apelante.168

[]La Sala ha considerado que la indebida representacin, sea legal o judicial constituye la
causal de nulidad prevista en el artculo 140, numeral 7 del C. de P.C., la cual en este caso
se encuentra saneada, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 1 y 4 del artculo
144 ibdem. El primero de los numerales referidos indica que el saneamiento opera cuando
la parte que poda alegarla no lo hizo oportunamente y debe considerarse, con fundamento
en lo dispuesto en el inciso tercero del artculo 143 del mismo estatuto, que la disposicin
no se refiere exclusivamente a la persona o parte indebidamente representada, sino tambin

167 Este criterio ha sido objeto de reiteracin en varias oportunidades, como por ejemplo, en sentencia del 10 de
mayo de 2001, expediente nmero 12.719 y en la de 5 de mayo de 2005, expediente 14.022.
168 Sala de lo Contencioso Administrativo; Seccion Tercera;Consejero ponente:Enrique Gil Botero; sentencia
del once (11) de febrero de dos mil nueve (2009);Radicacin nmero: 50001-23-31-000-1992-04478-01(23067).
224
a la parte contraria, que puede ver afectado su derecho de defensa cuando aqulla acta por
intermedio de una persona que no es quien debe ejercer la representacin legal o por quien
carece de poder para ejercer la representacin judicial. En asunto sub - lite, se advierte que
la parte demandada no dijo nada respecto de ninguno de los dos eventos; guard absoluto
silencio respecto de la representacin legal del menor y la capacidad procesal del mismo, lo
cual pudo advertirlo dentro del trmino de ejecutoria del auto admisorio de la demanda
porque en tal oportunidad el Juez est en la obligacin de verificar los presupuestos
procesales de la accin y ante la omisin del Juez, las partes se hallaban en la obligacin de
aducirlo. Igual conducta asumi respecto de la carencia total de poder de los seores Lzaro
Huertas Rodrguez y Carlos Orlando Varn Crdenas, situacin que debi advertir en la
misma oportunidad procesal el demandado, por tratarse de aquellas irregularidades que son
susceptibles de ser alegadas como excepciones previas en el procedimiento ordinario civil a
trminos del numeral 5 del artculo 97 del C. de P.C y al no hacerlo, la irregularidad se
sane conforme a lo dispuesto por el numeral 1 del artculo 144 ibdem169
Co: En vigencia del Decreto 01 de 1984, precis el Consejo de Estado que la
indebida representacin de la parte demandada constitua una nulidad procesal
saneable (artculos 140, numeral 7 y 144 del C.P.C)-.

La razn era obvia, no poda alegarse como excepcin previa, ni era una excepcin
de fondo.

En esas condiciones si se alega la excepcin previa de indebida representacin, lo
que debe hacer el actor es subsanar el defecto, dentro del trmino de traslado,
indicando cul es el representante legal de la entidad demanda.

Si no se subsana, pero el rgano jurisdiccional tiene certeza del representante legal,
puede ordenar la notificacin al mismo. El C.P.C. no contempla esta posibilidad,
pero nada se opone a que ello se haga, si se tiene en cuenta que lo que se busca es
que la relacin procesal se inicie y desarrolle de forma vlida y eficaz.

As ocurrira en el caso de demanda por responsabilidad del Estado-Juez, si la
demanda se dirige contra la NacinDireccin Ejecutiva de Administracin
Judicial- cuando la representacin le corresponda al Fiscal General de la Nacin.

Cabe recordar que si no se alega como excepcin previa, ella ser inoponible como

169Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sub-seccin A, M.P.(E): Gladys
Agudelo Ordoez, auto del nueve (9) de marzo de dos mil once (2011), exp.: 28270. En el mismo sentido,
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sub-seccin B, sentencia del ocho
(08) de febrero de 2012, M.P.: Danilo Rojas Betancourth, exp.: 22373.

225
causal de nulidad, conforme a lo dispuesto en el artculo 100 del C.P.C., a ms de
que, si en gracia de discusin pudiere proponerse, se entendera saneada como lo
indica el Consejo de Estado en la providencia transcrita.

En el caso concreto, expuesto, la excepcin no prosperara, porque la frmula o
por la persona de mayor jerarqua en la entidad que expidi el acto o produjo el hecho,
que desarrolla el Consejo, con base en el artculo 149 del C.C.A., es la misma que
aparece en artculo 159 del C.P.A.C.A.

///&&&///

T: Indebida acumulacin de pretensiones. Excepcin previa.

C: En ejercicio del medio de control de controversias contractuales se formulan las
siguientes pretensiones:
1. Que se declare el incumplimiento contractual de la entidad pblica con relacin al
contrato de obra suscrito entre las partes.
2. Que se declaren nulas las resoluciones mediante la cuales se liquid unilateralmente el
contrato referido.
3. Que como consecuencia de lo anterior se condene al pago de las sumas generadas por
obras realizadas por encima de la cantidad pactada en el contrato sin reconocimiento de
pago.
4. Que las sumas cuantificadas se actualicen y sobre ellas se tasen los intereses de ley.

Admitida la demanda, dentro de la contestacin, la entidad propone la excepcin
previa de indebida acumulacin de pretensiones, pues considera que ellas son
excluyentes, ya que se pretende la declaratoria de incumplimiento, lo que
supone la existencia de una relacin contractual; luego se solicita la nulidad de
actos administrativos que determinaron la terminacin de una relacin contractual,
lo que significa que esa relacin ya no existe, y, adems, se solicita el pago de unos
perjuicios por obras no contempladas en el contrato (hechos cumplidos), que son
propios del medio de control de reparacin directa.

Pj: Debe prosperar la excepcin previa de indebida acumulacin de
pretensiones?

N: Artculos 140,141, 165, 171, 180.5 del C.P.A.C.A.

226
Sj: Sobre el particular manifest el Consejo de Estado:

1.- [] Sobre la compatibilidad de las dos pretensiones expuestas, esta Sala se ha
pronunciado en varias oportunidades sosteniendo que tanto la pretensin de
incumplimiento contractual como la nulidad del acto administrativo de liquidacin
unilateral, deben ser simultneas:

Si en la demanda el actor se limita a pedir que se declare el incumplimiento del
contrato por parte de la entidad administrativa, y no ataca la validez de las
resoluciones que liquidaron el contrato, tales resoluciones se convierten en un
obstculo para revisar si en ellas la administracin reconoci las cargas
patrimoniales que se derivaron de la ejecucin del contrato en particular, puesto que
el acto administrativo de liquidacin de un contrato, una vez ejecutoriado y en
firme, queda amparado por la presuncin de veracidad en todos los aspectos de hecho
y de derecho170.

En efecto, en el caso sub lite es claro que en la eventualidad de que prosperaran las dos
pretensiones, la sentencia no sera incongruente ni contradictoria. As las cosas, la Sub-
Seccin considera que las pretensiones propuestas en la demanda, si bien tienen autonoma
propia, no son excluyentes; por lo anterior, se aparta de la decisin del a quo y procede a
pronunciarse de fondo. 171

2.- Para la Sala este razonamiento tiene un fundamento jurdico irrefutable, por dos
razones fundamentales: i) porque el art. 82 del CPC. establece que se pueden acumular
pretensiones en una misma demanda si: a) el juez es competente para conocer de todas ellas,
requisito que se cumple en el caso sub iudice, porque tanto en primera como en segunda
instancia el Tribunal Administrativo de Antioquia como el Consejo de Estado conocan de
los dos procesos en primera y segunda instancia- si las pretensiones contractuales y
extracontractuales se hubieran propuesto de manera independiente; b) que las pretensiones
no se excluyan, lo que se cumple en el caso sub iudice, puesto que entre las pretensiones
contractuales formuladas y las extracontractuales planteadas no se anula su contenido, si se
accediera a aquellas y/o a estas; y c) porque el procedimiento judicial para estudiar las
pretensiones contractuales y las extracontractuales es el mismo: el ordinario arts. 206172 y
ss. CCA.-173.

170 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, M.P.: Daniel Surez Hernndez,
sentencia del cinco (5) de marzo de 1994, exp.: 8857.
171 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sub-seccin, M.P.: Olga Melida
Valle De La Hoz, sentencia del treinta y uno (31) de enero de dos mil once, exp.: 16107.
172 Art. 206. MBITO. Los procesos relativos a nulidad de actos administrativos y cartas de naturaleza, nulidad y
restablecimiento del derecho, reparacin directa, a controversias sobre contratos administrativos y privados con clusulas
de caducidad y a nulidad de laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en los contratos mencionados, se
227

En estos trminos, en el caso concreto, que no se extiende como una regla general a
cualquier forma de acumulacin de pretensiones contractuales y extracontractuales porque
en cada evento el juez debe hacer el anlisis pertinente-, las pretensiones formuladas
contractuales y extracontractuales- se podan estudiar y decidir en el mismo proceso
ordinario, tal y como lo plantea el apelante en su recurso, y en contra de lo que decidi el a
quo. Incluso, razones de economa procesal imponen esta solucin 174 . La doctrina
nacional175, al igual que la jurisprudencia de esta Seccin ha admitido esa solucin
sentencia del 3 de mayo de 2007. Exp. 16.209- que ahora se reitera:

tramitarn por el procedimiento ordinario. Este procedimiento tambin debe observarse para adelantar y decidir todos los
litigios para los cuales la ley no seale un trmite especial.

173 Art. 82. ACUMULACION DE PRETENSIONES. El demandante podr acumular en una misma demanda varias
pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrn acumularse pretensiones de menor cuanta a
otras de mayor cuanta.
2. Que las pretensiones no se excluyan entre s, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.
3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento.

En la demanda sobre prestaciones peridicas, podr pedirse que se condene al demandado a las que se llegaren a causar
entre la presentacin de aqulla y la sentencia de cada una de las instancias.

Tambin podrn formularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre
que aqullas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre s en relacin de dependencia,
o deban servirse especficamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el inters de unos y otros.

En las demandas ejecutivas podrn acumularse las pretensiones de varias personas que persigan, total o parcialmente,
unos mismos bienes del demandado, con la limitacin del numeral 1. del artculo 157.

Cuando se presente una indebida acumulacin que no cumpla con los requisitos previstos en los dos incisos anteriores,
pero s con los tres numerales del inciso primero, se considerar subsanado el defecto cuando no se proponga
oportunamente la respectiva excepcin previa.

174 En el nuevo Cdigo Contenciosos Administrativo que no aplica al caso sub iudice- el tema se regul en los
siguientes trminos: Art. 165. ACUMULACIN DE PRETENSIONES. En la demanda se podrn acumular

pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparacin directa,
siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con
cualesquiera otras, ser competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el
dao ha sido causado por la accin u omisin de un agente estatal y de un particular, podrn acumularse tales
pretensiones y la Jurisdiccin Contencioso Administrativa ser competente para su conocimiento y resolucin.
2. Que las pretensiones no se excluyan entre s, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.
3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.
4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.
175 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III. Universidad
Externado de Colombia. Bogot D.C. 2004. 464 a 468 p. En desarrollo de los principios de economa, celeridad y
eficacia, el Cdigo Contencioso Administrativo, siguiendo los parmetros del de procedimiento civil, admite la posibilidad
228

En cuanto a la tercera, esto es, la ineptitud de la demanda por indebida
acumulacin de pretensiones, la sustenta la demandada afirmando que no se
pueden acumular las aducidas mediante una accin contractual para
obtener la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, con la accin
de reparacin directa por falla en el servicio.

Al respecto, el artculo 145 del Cdigo Contencioso Administrativo,
modificado por el artculo 7 de la Ley 446 de 1998, establece que en todos
los procesos contencioso administrativos proceder la acumulacin de
pretensiones en la forma establecida en el Cdigo de Procedimiento Civil;
para la poca de presentacin de la demanda, 29 de marzo de 1995, esta
disposicin no exista, no obstante lo cual, en virtud de la remisin general
que hace el artculo 267 del Cdigo Contencioso Administrativo a las
normas procesales civiles, era aplicable el artculo 82 del C.P.C., conforme al
cual, el demandante podr acumular en una misma demanda varias
pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que
concurran los siguientes requisitos: que el juez sea competente para conocer
de todas las pretensiones, que stas no se excluyan entre s, salvo que se
propongan como principales y subsidiarias, y que todas puedan tramitarse
por el mismo procedimiento.

Y en el presente caso, se advierte que el demandante propuso unas
pretensiones, las anulatorias del acto administrativo que declar desierta la
licitacin, como principales; mientras que las relativas a la supuesta falla del
servicio, en las que pidi declarar la responsabilidad patrimonial de la
Administracin por los daos que le ocasion, fueron propuestas como
subsidiarias, siendo unas y otras competencia de esta jurisdiccin en
primera instancia y susceptibles de tramitarse por el mismo procedimiento
ordinario, razn por la cual era perfectamente posible plantearlas en la
misma demanda, en la forma en que se hizo; en consecuencia, no resulta
atendible esta excepcin.

de la acumulacin tanto de pretensiones como de procesos, lo que en la prctica resulta ser una decisin procesal de la
parte interesada o del juez con propsitos absolutamente similares, en cuanto al acumular un proceso con otro
sustancialmente lo que se hace no es otra cosa que acumular pretensiones, para ser resueltas en la misma sentencia a
partir de una comunidad de pruebas y de antecedentes fcticos y jurdicos, facilitando la actuacin judicial y el
esclarecimiento de los derechos de las partes en aras de la satisfaccin del debido proceso y de la prevalencia del derecho
sustancialEn estricto sentido, la acumulacin de pretensiones consiste en la incorporacin de una pluralidad de ellas en
un mismo texto de demanda por parte del actor, con el propsito de ser tramitadas en un solo proceso, para lo cual se
debern respetar las reglas que al respecto establecen los cdigos contencioso administrativo y de procedimiento civil
229
No obstante, la aplicacin imperativa del art. 228 de la C.P. tambin conduce a la misma
conclusin, porque ordena: La Administracin de Justicia es funcin pblica. Sus
decisiones son independientes. Las actuaciones sern pblicas y permanentes con las
excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecer el derecho sustancial. Los trminos
procesales se observarn con diligencia y su incumplimiento ser sancionado. Su
funcionamiento ser desconcentrado y autnomo.

En virtud de la instruccin que esta norma impone a la administracin de justicia, segn la
cual prevalecer el derecho sustancial sobre el procedimental, resulta imposible para la
Sala decretar la excepcin de indebida acumulacin de pretensiones si en gracia de
discusin no procediera en el caso concreto; pero ya se analiz que s- porque se afectara
grave e inconstitucionalmente el acceso a la administracin de justicia, puesto que
hacindose prevalecer un principio procesal sobre el sustancial, sin razn justificada, se
dejaran de resolver pretensiones indemnizatorias que no se oponen a las pretensiones
contractuales planteadas en la misma demanda, cuando los hechos esbozados -sobre los
cuales se defendi el demandado- son claros y fueron objeto de la etapa probatoria
pertinente para demostrar su existencia, as como la manera en que presentaron. 176

Co: Las sub-reglas jurisprudenciales expuestas, conservan vigencia, en la medida
en que las pretensiones puedan calificarse como conexas, como se cree que sucede
en el caso expuesto.

En esas circunstancias, la excepcin previa de indebida acumulacin de
pretensiones no est llamada a prosperar.

176Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sub-seccin C, M.P.: Enrique Gil
Botero; sentencia del ocho (08) de agosto de dos mil doce, exp.: 20346. En el mismo sentido, Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sub-seccin B, sentencia del veintinueve (29) de
agosto de 2012, M.P.: Danilo Rojas Betancourth, exp.: 21315.

230
///&&&///
T: Indemnizacin con base en medio de control de controversias contractuales o

de reparacin directa. Escogencia del mecanismo de control.

C: En ejercicio del medio de control de controversias contractuales el demandante
busca que la Administracin le indemnice los perjuicios sufridos con ocasin de
una ocupacin de unos terrenos de su propiedad, que haba prometido vender a la
entidad pblica, con base en un contrato de promesa de venta.

Al contestar la demanda, la Administracin propone la excepcin previa de
indebida escogencia de la accin , porque los terrenos ocupados no son los mismos
que fueron objeto de la promesa de venta, como se demuestra en el cotejo de los
descritos en la demanda y los que aparecen relacionados en la escritura pblica
que perfeccion la promesa a la cual hace referencia el actor.

Pj: Es una excepcin previa la llamada indebida escogencia de la accin?, Debe
adoptar el Juez alguna medida de saneamiento?

N: Artculos 140,141, 171 y, 180.5 del C.P.A.C.A.

Sj: El Consejo de Estado ha dicho:

Ahora bien, que el actor considerara que la causa petendi provena de un contrato y no de
un hecho, no desdibuja la causa petendi sino el mecanismo judicial a travs del cual se
tramit el proceso. Es decir, que la causa del proceso sigue siendo la misma, desde la
demanda y su contestacin: el incumplimiento de un contrato y la ocupacin de terrenos
no pagados por el invasor. Que estuvieran amparados en un contrato o no, de ninguna
manera elimina, cambia o muta la razn de ser de la demanda causa petendi-, y por eso el
demandado pudo y debi decir en este proceso si los predios que hicieron parte del contrato
y los que no hicieron parte de el los ocup y pag o no. Ampararse en la excepcin de
indebida escogencia de la accin es una burla a la justicia material, pues quien invadi debe
pagar lo invadido y sus efectos dainos, sobre todo cuando claramente se lo plantean en la
demanda, que antojadizamente elude contradecir en estos aspectos.

Con gran acierto ha expresado la doctrina de manera reciente que la prevalencia del
derecho sustancial sobre el formal sin duda debe jugar un papel fundamental en la solucin
al viejo problema de la denominada prohibicin de opcin. En efecto, a la luz de nuestra
constitucin (art. 228) que establece el principio de la prevalencia del derecho sustancial
sobre el procedimental, los jueces deben evitar en la medida de lo posible desechar las
231
pretensiones de reparacin por sujetarse a rigorismos civilistas de interpretacin
Savignyana. En este sentido es significativo un fallo de la Corte Suprema de Justicia que,
en aplicacin de los principios constitucionales, reconoci a un pasajero herido en un
accidente de trnsito y quien haba invocado equivocadamente en su demanda las normas
de la responsabilidad extracontractual, si tena derecho a la reparacin por va contractual.

La Corte cas la sentencia del Tribunal que haba rechazado las pretensiones del
demandante porque se equivoc al plantearlas dentro del mbito de la responsabilidad civil
extracontractual pese a que esta difiere sustancialmente de la de tipo contractual,
pertinente para el asunto. La Corte record que el objeto de los procedimientos es hacer
efectivos los derechos reconocidos por al ley sustancial, de acuerdo con el art. 4 del CPC. y
el art. 228 de la CP., que consagra como principios explcitos de la administracin de
justicia colombiana, la prevalencia del derecho sustancial y el derecho a una tutela judicial
efectiva.177

No cabe duda que el Consejo de Estado no es inferior a la tesis que incluso la Corte
Suprema de Justicia ya aplica, y en estos trminos, la Sala revocar la declaracin de
prosperidad que hizo el tribunal de la excepcin de indebida escogencia de la accin, y por
eso estudiar -a continuacin- la indemnizacin que el METRO pagar a MASA, porque
se demostr la ocupacin de los terrenos de su propiedad. 178

Co: La intencin del Legislador fue acabar la denominacin de acciones, sobre la
base que el derecho de accin es uno solo, y remplazarlo por el trmino medios de
control o, pretensiones.
En ese orden de ideas, no es posible, hoy en da, hablar de indebida escogencia de
la accin, ni tampoco su proposicin como excepcin previa, habida cuenta de la
taxatividad de las mismas, donde no se contempla este supuesto, ni el de
pretensin indebida.

Se trae a colacin este caso, porque se trata de una tpica medida de saneamiento,
que debe adoptar el Juez con base en los artculos 171 y 180.5 del C.P.A.C.A., que le
ordenan darle el trmite del medio de control adecuado, como sera el caso de la
pretensin de reparacin directa y no de la de controversias contractuales, con la

177 VELSQUEZ POSADA, Obdulio. La responsabilidad civil en el contexto de la teora del derecho actual.
Instituto Antioqueo de Responsabilidad civil y del Estado. En: Revista de Responsabilidad Civil y del Estado.
No. 21. Mayo de 2007. 13 a 47 p.
178 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sub-seccin C, M.P.: Enrique Gil
Botero; sentencia del ocho (08) de agosto de dos mil doce (2012), exp.: 20346.

232
finalidad de evitar un fallo inhibitorio, en la misma lnea de la jurisprudencia
relacionada.

///&&&///

T: Defectos del apoderamiento. Medida de saneamiento.

C: Durante el plazo legal para la contestacin de la demanda, la entidad formula la
excepcin de indebida representacin judicial, ya que el poder conferido en este
proceso es insuficiente, pues examinado el mismo se observa que slo se otorg
para obtener la nulidad de los actos administrativos pero no el reconocimiento
pensional, lo que implica que se est actuando sin la debida representacin.

N: Artculos 180.5,207, 208; del C.P.A.C.A., as como 140.7 del C.P.C. y, 133.4 del
C.G.P.

PJ: La insuficiencia de poder puede formularse como excepcin previa?

Sj: Al respecto ha manifestado el Consejo de Estado lo siguiente:

1.- Respecto del poder, observa la Sala que la accin incoada fue de nulidad y
restablecimiento del derecho, es decir, la demandante pretende no solo que se anule el acto
sino que, como consecuencia, se reconozca el derecho que estima vulnerado por los actos.
En este caso, necesariamente la nulidad de los actos acusados conlleva el reconocimiento
pensional a favor de la demandante pues ellos se contrajeron, precisamente, a negrselo.

No es necesario que en el poder se establezca de manera concreta cul es el restablecimiento
del derecho pretendido cuando ste se desprende automticamente de la nulidad solicitada,
de all que el artculo 68 del C.P.C., aplicable al contencioso administrativo por remisin del
artculo 267 del C.C.A., slo exija que el poder especial determine claramente el asunto a fin
de que no pueda confundirse con otro, situacin que no se presenta en este caso.

La precisin sobre declaraciones o condenas diferentes a la nulidad es necesaria en la
demanda, tal como lo prev el artculo 138 del C.C.A., mas no constituye exigencia en el
poder. Adems, cuando se trata de indebida representacin de las partes, preocupacin que
asalta a la entidad recurrente, ella resulta trascendente cuando existe carencia absoluta de
poder y, en todo caso, tal situacin slo puede ser alegada por el afectado.179

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda, Sub-seccin "A"; M.P.: Alfonso
179
Vargas Rincn, sentencia del treinta y uno (31) de enero de 2008, exp.: 0437-00.
233

2.- La Sala encuentra oportuno sostener, como en su precedente que el acto de
apoderamiento se sujeta a las reglas legales, y no a la interpretacin caprichosa que se
quiera hacer y que represente una suerte de vulneracin del derecho constitucional de
acceso a la administracin de justicia. Por lo tanto, la Sala concluye que debe confirmarse
que la excepcin de indebida representacin no tiene vocacin de prosperidad, tal como lo
decidi el a quo.( )180.
Co: La insuficiencia de poder no es hecho constitutivo de excepcin previa ni de

nulidad. Slo lo es la carencia total de poder, que puede originar nulidad procesal.

En esas circunstancias, con las precisiones que se hacen en las jurisprudencias
transcritas, lo que debe hacer el Juez en la audiencia inicial, es sanear las
irregularidades que observe en relacin con el poder, exigiendo su presentacin en
debida forma, si fuere necesario.
///&&&///

180Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sub.seccin C, M.P.:Jaime
Orlando Santofimio Gamboa, sentencia del diecinueve (19) de agosto de 2011, exp.: 20028.

234

14
OFERTA DE REVOCATORIA DIRECTA
Unidad DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.

POR WILLIAM HERNNDEZ GMEZ. MAGISTRADO
DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS.
Oe Objetivos especficos de la unidad.

Identificar la naturaleza jurdica de oferta de la
revocatoria directa.

Relacionar los requisitos de la oferta de revocatoria
directa.
Decidir si la oferta se encuentra ajustada al
ordenamiento jurdico.
Tramitar judicialmente la oferta de revocatoria

directa.

ENSAYO. CONCEPTOS CLAVE

235
Una de las instituciones procesales ms novedosas del CPACA la encontramos en
el pargrafo del artculo 95, el cual indica que en el curso de un proceso judicial,
hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a peticin
del interesado o del Ministerio Pblico181, las autoridades demandadas podrn
formular oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados previa
aprobacin del Comit de Conciliacin de la entidad.

Antes de observar los requisitos y trmite de la oferta de revocatoria es
conveniente hacer una breve referencia a la presuncin de legalidad que est
expresamente consagrada en el artculo 88 del CPACA, al indicar que los actos
administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo, lo que les confiere el carcter
ejecutorio, y por ello, salvo disposicin legal en contrario, las autoridades, por s
mismas, pueden ejecutarlos de inmediato.

Lo anterior se conoce por la doctrina como autotutela administrativa182 que permite
la ejecutoria de las decisiones de la administracin, sin necesidad de que para ello
se obtenga sentencia declarativa previa.

Ahora bien, la presuncin de legalidad tendr vigencia en tanto los interesados no
la cuestionen mediante el inicio de los medios de control previstos en el ttulo III
de la segunda parte del CPACA. Garca de Enterra precisa que ello supone, como
regla general, que los ciudadanos quedan gravados con la carga de actuar como
demandantes, para deshacer esa presuncin previa de validez de que se beneficia
la administracin183.

La vinculacin de la administracin a sus propios actos administrativos se
fundamenta en los principios de buena fe, lealtad y seguridad jurdica184, razn por
la cual, prima facie, en nuestro ordenamiento jurdico slo procede la revocatoria
directa en los casos previstos en el artculo 93 del CPACA, esto es, (i) cuando sea
manifiesta su oposicin a la Constitucin Poltica o a la ley; (ii) cuando no estn
conformes con el inters pblico o social, o atenten contra l; (iii) cuando con ellos
se cause agravio injustificado a una persona.

181 A la luz del artculo 610 del C.G.P. (L. 1564) puede afirmarse que la Agencia Nacional de Defensa
Jurdica del Estado tambin podr presentar la peticin correspondiente.

182 Garca de Enterra, Eduardo. Curso de derecho administrativo. Tomo I. 11ed. Madrid, Civitas, 2002.
p. 514.
183 Garca de Enterra, Ob. cit, p. 514.
184 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-830de 2004. Ponente Rodrigo Uprimny Yepes.
236
Ahora bien, si las autoridades que han expedido el acto administrativo constatan
que el mismo se encuentra dentro de los tres casos previstos, es su deber revocarlos
bajo los parmetros legales que establece el Cdigo de Procedimiento
Administrativo, o en su defecto, deber presentar demanda de lesividad cuando se
trate de un acto de carcter particular y concreto, a menos que se acredite el
consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular (art. 97 CPCA).

Dice Eduardo Garca de Enterra que una consecuencia directa de la autotutela,
cuando las decisiones administrativas declaran derechos, es su semejanza con las
decisiones judiciales por su inmutabilidad. [] La administracin no puede rectificar
libremente sus decisiones que declaran derechos (principio de irrevocabilidad de los actos
declarativos de derechos) []185.

As las cosas, la autotutela administrativa est restringida legalmente por el captulo
IX del Cdigo de Procedimiento Administrativo, artculos 93 al 97, lmites que se
concretan, adems de los casos ya vistos, en lo siguiente:

1) Si hay solicitud de parte y se invoca la causal de revocatoria relacionada con
la manifiesta oposicin a la Constitucin Poltica o la ley, sta no proceder
cuando el peticionario haya interpuesto los recursos procedentes, ni en
aquellos casos en los cuales haya operado la caducidad para su control
judicial (art. 94).

Se recalca que la improcedencia se contrae a los casos en que hay peticin de
parte, por tanto, no excluye que de oficio la administracin s podr revocar
el acto administrativo, aunque hubieren interpuesto los recursos o haya
operado la caducidad, porque la administracin no puede permanecer atada
a actos manifiestamente inconstitucionales o ilegales.

2) No ser revocable el acto administrativo que haya creado una situacin
jurdica de carcter particular y concreto o reconocido un derecho de igual
categora, sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo
titular (art. 97 del CPACA).

3) La actos administrativos no podrn ser revocados si se ha notificado el auto
admisorio de la demanda.

185 Garca de Enterra, Ob. cit, p. 526.
237
La novedad de la L. 1437 la encontramos en el pargrafo del artculo 95, que regula
la articulacin entre la autotutela administrativa expresada en la revocabilidad de
sus actos y el control judicial, puesto que la oferta de revocatoria de los actos
administrativos impugnados debe someterse a un trmite especial.

La nueva institucin procesal prevista en el pargrafo del artculo 95 del CPCA
introdujo una interesante excepcin a la estricta regla que traa el artculo 71 del
antiguo CCA, segn la cual, la administracin perda toda facultad de revocatoria
al momento de proferirse el auto admisorio de la demanda186, lo cual dificultaba la
conciliacin judicial cuando exista de por medio un acto administrativo. Por ello
fue necesario el artculo 71 de la ley 446 de 1998 en los casos de conciliacin
parcial o total sobre los aspectos econmicos de un acto administrativo -si
concurrieren las causales de revocatoria-, regul que una vez aprobada la
conciliacin, se entender revocado el acto y sustituido por el acuerdo logrado.

El pargrafo del artculo 95 del CPACA libera a la administracin de las dudas que
generaba la anterior regulacin, al indicar un procedimiento claro y preciso que le
da ms garantas a las autoridades que consideran viable la oferta de revocatoria
de los actos administrativos, con un control previo de legalidad que har el juez de
la causa.

Veamos:

Requisitos especiales:

Aprobacin previa del Comit de Conciliacin de la entidad.
Precisin respecto de los actos y decisiones objeto de la oferta.
Indicacin de la forma en que se propone restablecer el derecho
conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados.

Ntese que la norma no exige a la entidad estatal la exposicin de motivos que
justifique la oferta de revocatoria, parecera que es suficiente el acta del Comit
de Conciliacin de la entidad, del cual se esperara una motivacin bsica
respecto de las causales de revocacin y de la forma en que se propone

186 El artculo 95 del CPACA precisa que siempre que no se haya notificado el auto admisorio de la
demanda, lo cual es coherente porque slo a partir de la notificacin la administracin tiene

conocimiento de la prdida de oportunidad de la facultad de revocacin del acto administrativo.
238
restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los
actos demandados.

Excepciones a la improcedencia en los casos de oferta.

El artculo 94 del CPACA estima improcedente la solicitud de revocatoria si el
peticionario ha interpuesto los recursos susceptibles contra el acto administrativo,
en aquellos casos en los cuales se invoca la causal manifiesta oposicin a la
Constitucin Poltica o a la Ley. La excepcin consiste en que si se trata de la
oferta de revocacin durante el proceso judicial de oficio o a peticin de parte-, la
interposicin de los recursos de ley en el trmite administrativo, no impide la
presentacin de la oferta en el curso del proceso judicial. Ello se entiende porque
es requisito previo para demandar, la interposicin de los recursos que de acuerdo
con la ley fueren obligatorios, cuando se pretenda la nulidad de un acto
administrativo particular y concreto (art. 161-2). Por tanto, por sustraccin de
materia, la improcedencia dispuesta en el artculo 94 del CPACA no es aplicable en
el caso de la oferta de revocatoria.

El mismo artculo 94 del CAPCA consagra que si se ha configurado la caducidad
del medio de control judicial es improcedente la solicitud de revocatoria directa.
Pues bien, en el caso de la oferta de revocatoria en el proceso judicial, parecera que
dicha improcedencia no aplica porque se supone que al admitirse la demanda se
ha examinado si la misma fue presentada oportunamente de conformidad con el
artculo 164 del CPACA.

Sin embargo, la confusin surge si no se advirti la caducidad y en el trmite del
proceso judicial al examinarse la oferta de revocatoria el juez o jueza se percata de
dicha situacin. Ello implicara dos posibles caminos: 1) Declarar de oficio la
caducidad en ejercicio del control de legalidad previsto en el artculo 207 del
CPACA y en consecuencia no se dar trmite a la oferta de revocatoria187. 2) Darle
trmite a la oferta de revocatoria, si se considera que cumple con los requisitos y se
concluye que est ajustada al ordenamiento jurdico, bajo el supuesto de que la
administracin puede oficiosamente revocar -independientemente de la

187 Aqu surge una interesante cuestin: De conformidad con el artculo 278 del CGP, en cualquier
estado del proceso, si de declara probada la excepcin de caducidad, el juez o jueza dictar
sentencia anticipada. Para algunos dicha norma no es aplicable a la jurisdiccin contenciosa
administrativa, pero tambin hay argumentos fuertes para concluir que s es aplicable y adems es
una regla afortunada, porque pone fin al proceso.
239
caducidad- los actos administrativos cuando sea manifiesta su oposicin a la
Constitucin o a la ley.

Tendremos que esperar la jurisprudencia del Consejo de Estado para se dilucidar
cul es el camino a seguir. Por lo pronto podra recomendarse el trmite de la
oferta de revocatoria si es manifiesta la oposicin del acto administrativo a la
Constitucin Poltica o a la Ley.

Iniciativa.

Podr ofertarse de oficio, a peticin del interesado, del Ministerio Pblico (art.
95 CPACA), o de la Agencia Nacional de Defensa Jurdica del Estado (art. 612
del CGP).

Oportunidad para presentar la oferta:

La expresin en el curso de un proceso judicial (art. 93) nos permite concluir que
la oferta de revocatoria podr presentarse en cualquier momento, bien en
audiencia o por fuera de ella, en todo caso, antes de que se profiera sentencia de
segunda instancia.

Aunque la norma no lo consagra, ha de entenderse que las autoridades
demandadas podrn presentar nuevamente la oferta de revocatoria, en aquellos
casos en que una primera propuesta no super el examen previo de legalidad o fue
rechazada por la parte demandante.

Control previo del juez:

Recibida la oferta el juez o jueza har el examen de la misma, lo cual conlleva un
alto grado de dificultad porque la expresin ajustado al ordenamiento jurdico es
un concepto jurdico indeterminado que obliga a un exploracin completa de las
posibles causales de nulidad del acto administrativo, y adems, deber juzgar si es
integral la propuesta de restablecimiento del derecho o reparacin del perjuicio.
No podra pensarse que es suficiente un escrutinio genrico de la oferta, sin una
gua clara de la decisin judicial. Veamos:

240

1) El control de legalidad.

En este examen se determinar si hay probabilidad de xito de las pretensiones
relacionadas con la nulidad del acto administrativo o de los actos demandados, es
decir, si en el caso concreto prosperaran una o varias de las causales de nulidad
previstas en el artculo 137 del CPACA, a saber:

Cuando hayan sido expedidos con infraccin de las normas en que deberan
fundarse.
Sin competencia.
En forma irregular.
Con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa.
Mediante falsa motivacin.
Con desviacin de las atribuciones propias de quien los profiri.

Lo anterior lo podemos clasificar en la tesis estricta porque el juez o jueza estar

ceido a los parmetros previstos en las causales de nulidad ya sealados. Pero
podra pensarse en una tesis flexible, en el sentido de que el control previo es ms
genrico y el juez o jueza podr concluir que la oferta se ajusta al ordenamiento
jurdico, mediante un anlisis general de cumplimiento de los principios que rigen
la funcin administrativa, bajo el marco previsto en el artculo 209, superior;
adems se controlar que no haya operado la caducidad del acto administrativo.
Este ser un tema que la jurisprudencia resolver en un futuro.

2) La reparacin integral.

Tambin se har un anlisis fctico de la forma en que se propone restablecer el
derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados.
Para tal efecto se inspeccionar si la propuesta se ajusta a la teleologa de
reparacin integral que contiene el artculo 16 de la Ley 446.

[] ARTICULO 16. VALORACIN DE DAOS. Dentro de cualquier proceso que se
surta ante la Administracin de Justicia, la valoracin de daos irrogados a las personas y a
las cosas, atender los principios de reparacin integral y equidad y observar los criterios
tcnicos actuariales. []

241
La paradoja del control judicial previo de la oferta.

Una vez efectuado el examen de la oferta, surge una gran paradoja que podramos
llamarla descorrer el velo188. En efecto, el pargrafo del artculo 95 del CPACA
no ordena al juez o jueza que motive o haga explcito el anlisis que ha de hacer de
la oferta de revocatoria. Slo indica que [] si el juez encuentra que la oferta se
ajusta al ordenamiento jurdico, ordenar ponerla en conocimiento del demandante [],
es decir, que las partes conocern de la decisin pero no de la motivacin que tuvo
el juez o jueza para llegar a la conclusin.

Una primera interpretacin nos llevara a pensar que se trata de un examen in
pectore o secreto del juez, lo cual contradice el principio de publicidad y lealtad
procesal, que tiene tanta relevancia en el juicio por audiencias. A ello se agrega
que de conformidad con el artculo 279 del CGP189, salvo los autos que se limiten a
disponer un trmite, las providencias sern motivadas de manera breve y precisa.
En consecuencia el control previo de la oferta es una decisin interlocutoria que
requiere motivacin.

La segunda interpretacin implica que se debe descorre el velo de los
argumentos o razones que sustentan el control previo respecto de la oferta, lo cual
resulta ms acorde con los principios procesales que rigen el juicio por audiencias.

Aceptacin o rechazo de la oferta.

Dentro del trmino que seale el juez o jueza, el demandante manifestar si
acepta o rechaza la oferta. Si la oferta se presenta en la audiencia, previo
control de legalidad por parte del juez o jueza, se dar traslado en la misma a la
parte demandante. Si ste ltimo considera que requiere de un tiempo
prudencial para reflexionar sobre la oferta, podr decretarse receso o
suspensin, dependiendo de las circunstancias concretas.

Si se oferta por fuera de la audiencia, previo control de legalidad, se dar
traslado a la parte demandante por un trmino igual o superior a tres (3) das,
segn el buen juicio del juez o jueza.

188 Rawls, Jhon. Teora de la justicia. 2ed. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1997. p. 135. Rawls
se refiere al velo de la ignorancia en la posicin originaria.

189 En vigencia del CPC ver artculo 303.
242

En ambas situaciones de oferta en la audiencia o por fuera de ella- es
pertinente dar aplicacin a lo reglado en el artculo 110 del Cdigo General del
Proceso que dice:

[] Artculo 110. Traslados. Cualquier traslado que deba surtirse en
audiencia se cumplir permitindole a la parte respectiva que haga uso de la
palabra. Salvo norma en contrario, todo traslado que deba surtirse por fuera de
audiencia, se surtir en secretara por el trmino de tres (3) das y no requerir
auto ni constancia en el expediente. Estos traslados se incluirn en una lista
que se mantendr a disposicin de las partes en la secretara del juzgado por un
(1) da y corrern desde el siguiente. []190.

Ahora bien, la oferta excluye la posibilidad de regateo por parte del
demandante, respecto de la nulidad del acto, aunque podra pensarse que en lo
que se refiere a la forma en que la entidad propone restablecer el derecho
conculcado o la reparacin de los perjuicios causados con los actos
demandados, podra propiciarse una dilogo cordial que acerque las
diferencias que tengan las partes. De todas maneras hay que recordar que no
se trata de una conciliacin judicial, pues es obvia la diferencia. Las
autoridades demandadas hacen una oferta unilateral, sin lugar a concertacin,
transaccin191 o conciliacin. Al presentar la oferta en el trmite del proceso,
la suerte de dicha iniciativa depender de la aceptacin o negativa de la parte
demandante.

La norma no indica las consecuencias de un posible silencio del demandante, en
cuyo caso se entender como rechazo de la oferta, bajo el tpico jurdico el
silencio no obliga a nada192.

190 En vigencia del CPC se dar aplicacin al artculo 108 y 119.
191 El doctor Enrique Jos Arboleda Perdomo en el texto Comentarios al nuevo Cdigo de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, 2ed. Bogot, Legis, 2012, p.

153, sostiene que la oferta de revocatoria es una forma anticipada de terminacin del proceso, como
una especie de transaccin, concepto que respetuosamente no se comparte porque el artculo
2469 del Cdigo Civil precisa que [] es un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un
litigio [], lo cual implica que est por fuera del proceso judicial y es asunto que slo compete a
las partes.
192 Ver Perelman, Chain. La lgica jurdica y la nueva retrica. Madrid, Civitas, 1988. p. 125. En latn:
Tacens nec fateri nec negare censetur.

243
Terminacin del proceso.

Si la parte demandante acepta la oferta de revocatoria el juez o jueza proferir auto
que presta mrito ejecutivo, en el que se especificarn las obligaciones que la
autoridad demandada deber cumplir a partir de su ejecutoria. El Consejero
Enrique Jos Arboleda Perdomo sostiene que cabe la posibilidad de fijar
obligaciones a cargo de la demandante y no slo de la entidad pblica
demandada193.

El auto que da por terminado el proceso tiene los mismos efectos de una sentencia
y por tanto de cosa juzgada, decisin que prestar mrito ejecutivo194.

193 Arboleda Perdomo, Enrique Jos. Comentarios al nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo. 2ed. Bogot, Legis, 2012. p. 153.

194 Ver la Unidad sobre procesos ejecutivos de este mismo mdulo.
244

PRINCIPALES MODIFICACIONES AL RGIMEN
PROBATORIO EN EL NUEVO CDIGO DE
15
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y
Unidad CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (CPACA).

Por Juan Carlos Garzon Martnez. Magistrado del Tribunal

PRESENTACIN

La tendencia en materia de derecho procesal, es la de unificar en un solo Cdigo las reglas
procesales comunes que se aplican en los procesos, independientemente de la jurisdiccin en que
se desarrollen y al mismo tiempo regular en libros particulares de un mismo estatuto procesal las
reglas especiales, que caracterizan cada una de esas relaciones procesales (Civil Laboral
Contenciosa Administrativa). Con la finalidad de materializar esa tendencia legislativa procesal (la
cual compartimos), aproximadamente desde el ao 2004, se iniciaron los estudios correspondientes
para entregarle a nuestra sociedad un Cdigo General del Proceso.

Sin embargo ese ideal no se cumpli, la realidad jurdica procesal es otra; coexiste: el Cdigo
Procesal Laboral, el nuevo Cdigo de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437
de enero 18 de 2011). y el denominado Cdigo General del Proceso ( Ley 1564 de julio 12 de 2012).

En este orden de ideas, no puede sostenerse (bajo el entendimiento indicado) que nuestra sociedad
tenga un solo Cdigo General del Proceso; por el contrario, se continuo con la poltica legislativa de
otorgarle a las normas procesales que regulan el proceso civil, su carcter de aplicacin subsidiaria,
con base en el denominado principio de integracin normativo, respecto a los procesos que se
tramitan ante las jurisdicciones especiales.

El anterior argumento cobra total fuerza si solamente se revisa el Artculo 1 del denominado
Cdigo General del Proceso: Artculo 1. Objeto. Este cdigo regula la actividad procesal en los
asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios. Se aplica, adems, a todos los asuntos de
cualquier jurisdiccin o especialidad y a las actuaciones de particulares y autoridades
administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estn regulados
expresamente en otras leyes.

Descendiendo al objeto concreto y especifico de este ensayo, debe igualmente indicarse que su
objetivo radica en invitar al lector a compartir, analizar y discutir, algunos temas que se consideran
245
de gran importancia, no solamente para comprender los principios que rigen el rgimen probatorio,
sino igualmente para revisar las principales modificaciones que con la expedicin del Cdigo de
Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo (CPACA), al igual que con la
expedicin del denominado Cdigo General del Proceso (CGP), se presentan en esta materia
probatoria, respecto al nuevo proceso contencioso administrativo.

El ensayo se desarrolla bajo tres grandes bloques: Una parte general que busca sencillamente
recordar y contextualizar los grandes temas y las grandes controversias que se han presentando
sobre el denominado rgimen probatorio; la segunda parte, tiene como finalidad aterrizar esas
discusiones generales al rgimen jurdico Colombiano; por ultimo una tercera parte referida al
anlisis ms especfico de determinados medios de prueba, tratando de plantear las dificultades
que implica su propia interpretacin, arriesgando alguna alternativa de solucin, dejando expuesta
las tesis contrarias, con el simple animo de fomentar su estudio y discusin.

No sobra recordar que tenemos una gran tarea, habida cuenta de la coexistencia en materia
probatoria de tres estatutos procesales: a). El Cdigo de Procedimiento Civil, que contina en esta
materia vigente, salvo excepciones expresas; que conlleva una gran dificultad para tratar de aplicar
normas probatorias concebidas para un sistema escritural, en un sistema con tendencia a la
oralidad. b). El Cdigo de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo (CPACA),
que por regla general consagra un principio de integracin normativo en lo referente al rgimen
probatorio; c). El denominado Cdigo General del Proceso (CGP), que deroga, modifica, aclara,
complementa, normas en materia probatoria del estatuto procesal civil, que si bien, en su gran
mayora entran en vigencia a partir del ao 2014, deben analizarse.

PARTE PRIMERA
ASPECTOS DE ORDEN GENERAL.
Og

Retomar los principales temas y las principales controversias existentes, respecto al estudio del
rgimen probatorio, con la finalidad de tener las herramientas necesarias para observar las
modificaciones que se presentan, con la expedicin del nuevo Cdigo de Procedimiento
Administrativo y Contencioso (CPACA), y del denominado Cdigo General del Proceso (CGP).

Oe
246
Revisar el concepto de razonamiento judicial y hecho relevante como presupuesto procesal
probatorio.

Hacer un acercamiento sobre el alcance del concepto del hecho como objeto de prueba.

Entregar elementos conceptuales para entender las diferentes concepciones sobre la relacin verdad
y proceso.

Comprender los elementos del concepto de la regulacin jurdica de la prueba.

Estudiar el alcance jurdico del concepto de la prueba de oficio y la imparcialidad del funcionario
judicial.

Analizar las principales caractersticas del principio de oralidad y los medios de prueba.

Precisar los alcances conceptuales sobre hecho controvertido hecho pacifico tema de la prueba.

T

1. El razonamiento judicial y el hecho relevante.

Como es de conocimiento, las decisiones judiciales implican una relacin lgica entre la decisin y
su correspondiente motivacin o fundamento; por ello se sostiene que como el razonamiento
judicial pretende demostrar que una decisin esta justificada, su naturaleza es deductiva. El
razonamiento judicial, puede ser presentado como una inferencia lgica en la que, sobre la base de
dos tipos de premisas (premisas normativas y premisas fcticas), se llega a una conclusin en virtud
de la cual ciertas consecuencias jurdicas son asignadas a un caso individual. De igual manera basta
recordar que ese modelo reconstructivo del razonamiento judicial se conoce en trminos de orden
general como modelo silogstico.

Ahora bien, la efectividad del indicado mtodo deductivo, depende de la correcta seleccin de las
premisas mencionadas, y la correspondiente inferencia lgica; todo sin desconocer que el punto
sensible, radica en que el modelo de razonamiento judicial no contiene o no ofrece respuesta
alguna, respecto a cmo establecer esas premisas; es decir: cmo determinar la norma aplicable y
cmo determinar los hechos.

Centrndonos en la denominada premisa fctica, igualmente se parte de aceptar que de manera
general la determinacin de los hechos depende del propio derecho, en el sentido que es dentro
del marco jurdico donde se establece cuales son los hechos relevantes y los medios de prueba
admisibles.

247
En el contexto de la decisin judicial, la determinacin de los hechos195 implica acercarnos al
concepto de relevancia jurdica del hecho, es decir, definir los hechos a los que se aplica la norma
que soporta la decisin, o establecer los hechos controvertidos que permite seleccionar la norma
aplicable al caso.

Se quiere significar que en el contexto del proceso, la relevancia de los hechos se determina ante
todo en funcin de las consecuencias jurdicas que se pueden derivar de ellos (relevancia jurdica);
sin desconocer que al proceso igualmente interesa el concepto de relevancia lgica de los hechos,
entendida como aquellos hechos de los cuales no se desprende directamente una consecuencia
jurdica, pero de ellos se pueden derivar inferencias lgicas que pueden producir conclusiones
acerca de la verdad o falsedad de enunciados de hechos jurdicamente relevantes196.

2. El hecho como objeto de prueba197.

La nocin habitual de prueba de la que se ha partido se fundamenta sobre la idea de que la prueba
sirve para establecer la verdad de uno o ms hechos relevantes para la decisin judicial. En
trminos genricos se acepta que el hecho es el objeto de la prueba.

Esa anterior aceptacin, sirve para delimitar el mbito de lo que puede constituir objeto de
actividad probatoria, por cuanto: Excluye por regla general, que las pruebas puedan versar sobre
normas jurdicas ( por cuanto tienen como objeto y finalidad a los hechos) limita los propios
conocimientos del juez, en el sentido que a efecto de la decisin no puede usar su propia ciencia
privada sobre los hechos que deben ser probados ( el principio iura novit curia, afecta nicamente a
la identificacin de la norma aplicable para la decisin).

Lo anterior sin desconocer que como el proceso constituye un contexto jurdico, regulado por
normas, y que en el proceso se demuestran hechos no para satisfacer exigencias de conocimiento en
estado puro, sino para resolver controversias jurdicas acerca de la existencia del derecho; esto es,
no se pretende determinar el hecho en si mismo, sino en la medida en que ste es el presupuesto
para la aplicacin de normas en el caso concreto; por eso no se puede hablar del hecho
separndolo completamente del derecho u olvidando sus implicaciones jurdicas.

La relevancia jurdica del hecho, implica definir cual es el hecho concreto o histrico al que se aplica
la norma idnea para decidir el caso; o establecer cual es el hecho controvertido para despus
decidir cul es la norma que debe serle aplicada. El objeto de la decisin es el hecho que la norma
define y califica como relevante, es decir, como punto de referencia de los efectos que la norma
prev.
Es la norma la que funciona como criterio de seleccin, en el sentido de individualizar entre los
infinitos sucesos del mundo real aquellos que asumen relevancia especfica para su aplicacin.

195 Debe precisarse que la nocin de hecho pertenece es al mundo real; por el contrario en el proceso en estricto sentido, solo
de esta frente a descripciones de hechos; no son hechos del mundo real los que se construyen, definen o determinan, sino
enunciados relativos a hechos acaecidos por fuera del proceso; dentro de ese entendimiento es posible atribuir valores de
verdad a enunciados descriptivos de hechos.
196 Sobre esto aspectos se puede profundizar el contenido de la presentacin de Daniel Mendonca y Jordi Ferrer Beltrn, al
libro la prueba de los hechos, Michele Taruffo.

197 Para profundizar ver Capitulo II el HECHO, del libro La prueba de los hechos, Michele Taruffo, editorial trotta, 2002.
248
Se hace necesario igualmente recordar el supuesto mediante el cual una norma determina
valorativamente un hecho, en el sentido de no tenerlo como jurdicamente relevante en s mismo,
sino slo en la medida en que se encuentre en un contexto de valores.

En estos casos, la relevancia jurdica del hecho depende esencialmente de su valoracin, como
sucede por ejemplo cuando se habla de < dao grave> <justa causa>; es decir que la propia norma
atribuye una consecuencia jurdica a determinados hechos, obsrvese no cualquier dao es
relevante, solo el dao grave. En casos como estos, decir que existe el hecho al que la norma
atribuye determinadas consecuencias jurdicas, significa realizar una enunciacin compleja, ya que
en realidad sta formada por dos enunciados: uno de ellos afirma que el hecho ha ocurrido, la otra
que ese hecho tiene un cierto valor segn un apropiado criterio de valoracin. Esa distincin tiene
importancia por cuanto una cosa es probar que el hecho (dao) existi y otra es establecer que se
trata de un dao grave. La prueba no puede demostrar juicios de valor acerca de los hechos; en
otras palabras, solo puede ser objeto de prueba la enunciacin descriptiva (referida a la existencia
de una determinada ocurrencia del hecho) no as la enunciacin valorativa; esta ultima le
corresponde al funcionario judicial definirla (si es grave o no).

3. El esclarecimiento de la verdad y el proceso

El procedimiento probatorio judicial va encaminado a poder afirmar que ciertos hechos son
verdaderos; todo sin desconocer que el discurso cientfico como el judicial son de naturaleza
lingstica; es decir, en ambos se pretende afirmar la verdad no de hechos sino de enunciados sobre
los hechos.

Para explicar la verdad como propiedad de ciertos enunciados existen diversas teoras:

a). Teoras Semnticas de la verdad como correspondencia: La verdad de un enunciado consiste en
su adecuacin a la realidad a que se refiere, en su correspondencia con los hechos.

b). Teoras Sintcticas de la verdad como coherencia: la verdad de un enunciado consiste en su
pertenencia a un conjunto coherente de enunciados.

c). Teoras Pragmatistas de la verdad: La verdad de un enunciado se concibe en trminos de
aceptabilidad justificada ( versin instrumentalista), es decir, que un enunciado es verdadero si esta
justificado que sirve a algn fin; y de aceptabilidad consensual ( por que es aceptado)198.

Igualmente debe recordarse en primer lugar, que existen corrientes que consideran que la funcin
del proceso es solamente la de poner fin a una determinada controversia; lo que significa que se
excluye como fin del proceso la comprobacin de la verdad; otras corrientes sostienen que la
funcin del proceso es llegar a la aplicacin de la Ley, a la realizacin del derecho y a la garanta
efectiva de los derechos individuales y colectivos; es decir en formular una decisin jurdicamente
correcta, para esta ultima corriente, la comprobacin de la verdad de los hechos ( enunciados
facticos), constituye un fin o valor instrumental del proceso.

En segundo lugar, se hace necesario resaltar que la nocin de decisin justa en el mbito del
proceso, no deriva necesaria y exclusivamente de la existencia de un procedimiento justo, lo

198 Para profundizar ver, M. Gascn Abelln, Los hechos en el derecho. Marcial Pons, segunda edicin, 2004.
249
anterior, por cuanto el propio cumplimiento de las denominadas reglas procesales, no determina la
decisin y menos que la misma sea justa. En otros trminos: un proceso justo, es decir, que se ha
desarrollado correctamente con el respeto y aplicacin de las reglas procesales, no conduce necesariamente a
una decisin justa199.

En este orden de ideas, una decisin justa bajo la concepcin sustancial implica adems que se
realice una correcta aplicacin de la regla de derecho que rige el caso en concreto; lo cual conlleva
que: a) la norma es adecuada al caso y es interpretada correctamente y b) los hechos que
constituyen el caso han sido probados.

Obsrvese que un proceso justo (se ha cumplido con las reglas de juego), puede culminar con una
decisin injusta si: el juez se equivoca frente a la premisa normativa (aplicacin o interpretacin
errnea de la norma) o si falla respecto a la premisa fctica (valoracin inadecuada de los medios de
prueba) 200.

En tercer lugar es importante hacer alusin a algunas distinciones que circulan de siempre respecto
al concepto de verdad y proceso:

a). La distincin entre verdad absoluta y verdad relativa: Se parte por aceptar que la verdad
absoluta no pertenece al mundo de las cosas humanas y por consiguiente tampoco al mundo de la
justicia y del proceso. En el contexto del proceso, se habla de verdad relativa y objetiva.

Debe indicarse que el alcance del concepto de verdad relativa, se entiende en el sentido que el
conocimiento de la verdad es relativo al contexto en que aquel sea realizado, al mtodo con el que
se desarrolle la investigacin, y a la cantidad y calidad de las informaciones de que se disponga.

De igual manera, si bien se habla de una concepcin relativa del conocimiento de la verdad, ese
conocimiento es igualmente objetivo, bajo el entendimiento que su justificacin no se funda en las
preferencias subjetivas e individuales del juez, sino en razones objetivas que justifican el
convencimiento y deviene de los datos cognoscitivos que resultan de las pruebas; lo que conlleva a
una actividad racional y por consiguiente controlable, de la valoracin probatoria.

b). La distincin entre verdad formal o procesal y verdad real: En trminos generales, esta
distincin igualmente carece de fundamento, no existen varias especies de verdad; por el contrario,
la verdad de los enunciados sobre los hechos, depende de la realidad de estos hechos,
independientemente que se este dentro o fuera del proceso.

La corriente que justifica esa distincin, argumenta la existencia en el proceso, de normas sobre las
pruebas, que condiciona de varias formas la determinacin de los hechos y tambin la existencia de
reglas que ponen fin a la bsqueda de la verdad; sostienen que por fuera del proceso la bsqueda
de la verdad verdadera, puede desarrollarse de manera libre e ilimitada.

199 En palabras del indicado autor: se podr decir que es legitima, bajo el aspecto formal, puesto que es el resultado de la
correcta aplicacin de las reglas de juego, pero esto no implica necesariamente que esa decisin sea tambin justa.
200 Para profundizar sobre esta temtica ver Michele Taruffo, Sobre las Fronteras ( escritos sobre la justicia civil)
250
Frente a esa justificacin, se ha planteado que si bien existen reglas que se refieren a la admisin,
decreto, prctica, valoracin de los medios de prueba, esa situacin no conlleva al descubrimiento
de una verdad diferente en el proceso; solamente a fijar los limites dentro de los cuales se permite
la determinacin de la verdad.

c). Verdad y certeza: Basta con recordar que la verdad es objetiva y depende de la realidad de los
hechos; por el contrario la certeza es un estado subjetivo y se refiere al grado de intensidad del
convencimiento del sujeto. Es claro que la decisin judicial no se funda en la certeza, en la
persuasin interior del funcionario judicial; por cuanto no seria objeto de racionalizacin y
consecuencialmente no seria susceptible de control; si el juez se apoyara nicamente en su
convencimiento interior, terminara por proferir una decisin totalmente arbitraria

d). Verdad y verosimilitud: Partiendo de un concepto muy simple, se considera verosmil lo que
corresponde con la normalidad de un cierto tipo de conductas o acontecimientos. Se resalta de ese
concepto dos importantes implicaciones: La primera es que la verosimilitud de un enunciado
relacionado con un evento, hace necesario disponer de un conocimiento de fondo respecto a la
normalidad con que efectivamente ocurre ese evento; la segunda, en que no existe ninguna
correspondencia entre verdad y verosimilitud; obsrvese que un hecho que se considera verosmil,
puede realmente no haber ocurrido; es decir que el enunciado a que se refiere ese hecho, puede
parecer verosmil, pero realmente ser falso; de igual manera, un enunciado puede ser verdadero
aunque parezca inverosmil, porque no pertenece a ningn criterio de normalidad. Por lo anterior,
puede sostenerse que siempre que se requiera definir si un enunciado de hecho es verdadero o
falso, debe acudirse a las pruebas y no a juicios de verosimilitud; en otros trminos: solo los medios
de prueba, pueden demostrar que lo que parece verosmil es tambin verdadero o falso; que los
que parece inverosmil es igualmente verdadero o falso.

e). Verdad y probabilidad: La verdad de un enunciado depende de la realidad del acontecimiento
al que el enunciado se refiere; por el contrario, un enunciado es probable si se dispone de
informaciones que justifican considerarlo como verdadero. En el mbito del proceso, las
informaciones disponibles son las que resultan de las pruebas, por consiguiente es factible que las
mismas proporcionen un cierto grado de confirmacin a algn enunciado sobre un hecho relevante
para la decisin; en esos casos puede sostenerse que ese enunciado es probablemente verdadero
201.

4. La regulacin jurdica de la prueba.

Se parte por recordar lo que significa un principio absoluto de libertad de prueba, en el sentido que
todo elemento relevante puede ser empleado, para probar los hechos, sobre la base de los cnones
de sentido comn y racionalidad.

201 Para profundizar sobre los anteriores aspectos ver entre otros, Simplemente la verdad, Michele Taruffo; Marcial Pons,
filosofa y derecho, 2010.
251
Esa libertad de prueba se presenta respecto a: la admisin de las pruebas (ausencia de normas que
excluyan la prueba del proceso) La formacin de la prueba (ausencia de normas que regulen el
modo en que la prueba se constituye en el proceso) la valoracin de la prueba (ausencia de
normas que vinculen sobre el valor que debe otorgarse a una prueba en la decisin).

Esa ausencia absoluta de regulacin legal de la prueba, viene a modularse con la denominada
regulacin jurdica de la prueba, mediante la cual se limita y se superpone criterios de orden
jurdico, a los indicados de sentido comn y racionalidad.

Esas reglas jurdicas tienen como finalidad excluir del proceso pruebas que bajo una aplicacin
absoluta del indicado principio de libertad de prueba (sentido comn racionalidad) seran
admisibles.

4.1. Relevancia y Admisibilidad:

A efecto de definir cuales medios de prueba, pueden ser aplicados en un proceso, se utilizan dos
criterios: La relevancia, de naturaleza lgica - y el de admisibilidad de naturaleza netamente
jurdica.

En su aplicacin concreta la prioridad recae en la relevancia, bajo el entendimiento que si una
prueba es irrelevante no tiene sentido preguntarse si es o no jurdicamente admisible; obsrvese
igualmente, que el criterio de admisibilidad opera para excluir del proceso pruebas que seran
relevantes para la determinacin de los hechos.

Lo anterior significa que cualquier prueba relevante debe ser admitida, excepto que una norma
jurdica la excluya o subordine su admisin a presupuestos o condiciones particulares.

4.2. La formacin de la prueba.

La prueba puede formarse en el interior del propio proceso (formacin procesal), o fuera del mismo
(formacin extraprocesal o pruebas pre-constituidas); de igual manera se puede diferenciar entre la
estricta y verdadera formacin de la prueba (cuando el procedimiento sirve para crear un medio
de prueba) y de control sobre la prueba (cuando la prueba ya existe, se trata es de verificar su
aceptabilidad o autenticidad).

5. La prueba de oficio y la imparcialidad del funcionario judicial.

Es pacifica la doctrina en aceptar que la imparcialidad siempre ha sido un pilar o principio
fundamental de cualquier sistema de administracin de justicia; la Ley consagra las figuras del
impedimento y recusacin, como mecanismos procesales de garanta del mencionado principio de
imparcialidad.

Pero para los fines de la temtica objeto de este ensayo, cobra importancia observar ese principio en
directa relacin con la verdad de los enunciados facticos, fundamento de la decisin judicial.

252
En este orden de ideas, la imparcialidad se ha venido entendiendo como un criterio de verdad
interno al procedimiento de elaboracin de un juicio; o en otras palabras: en una condicin
necesaria aunque no suficiente de la verdad202.

Siguiendo textualmente a Michele Taruffo, la imparcialidad del juez se dirige hacia la bsqueda
de la verdad; el juez es realmente imparcial en tanto busca de forma objetiva la verdad de los
hechos, haciendo de ella el verdadero y exclusivo fundamento racional de la decisin.

Plantea el mencionado doctrinante un interesante dilema: Es incompatible la imparcialidad
entendida como bsqueda objetiva de la verdad, con la imparcialidad entendida como pasividad
del juez frente al monopolio de las partes sobre iniciativas probatorias?

Las soluciones que se plantean, son igualmente bien interesantes obsrvese:

a). Cuando las partes en el ejercicio de sus poderes de iniciativa probatoria, dirigen el proceso hacia
la obtencin de la verdad, en estos eventos no se requiere ni siquiera de poderes de instruccin del
funcionario judicial; es suficiente con su funcin de valoracin probatoria; en estos casos no es
incompatible la idea de imparcialidad con la figura del juez pasivo.

b). Cuando las partes no dirigen sus actuaciones hacia la determinacin de la verdad de los hechos,
en este caso la pasividad del juez se torna incompatible con el concepto de imparcialidad, en el
contexto indicado con anterioridad.

Se seala que no es cierto que el juez que ejerce poderes de instruccin pierda su imparcialidad; eso
solo ocurrira si los ejercita de manera parcial; es decir, buscando favorecer a una parte; no cuando
los ejerce de forma imparcial, esto es, con el nico objetivo de obtener el conocimiento de la verdad.

Por ultimo, es natural que las pruebas decretadas de oficio y valoradas adecuadamente, puedan
tener efectos jurdico en las resultas del proceso, pero no significa parcialidad del juez; por cuanto
es la verdad de los hechos lo que determina la decisin judicial y no propiamente el funcionario
judicial.

En trminos muy concretos la imparcialidad en el sentido de su relacin con la verdad, no se
identifica con un juez pasivo y neutral, dentro del proceso.

6. Del hecho controvertido del hecho pacifico del tema de la prueba.

Al igual que muchos otros, nuestro ordenamiento jurdico, acepta la tendencia de definir los hechos
objeto del tema de la prueba, en funcin de la conducta de las partes; lo anterior dentro de las
reglas de juego de la alegacin de hechos y su respectiva oposicin por las partes. En ese orden de
ideas si un hecho alegado, no es objeto de oposicin, se considera pacifico y tiene como
consecuencia que no hace parte del tema de la prueba. Esa tendencia se fundamenta en el principio
de economa procesal.

El Artculo 10 del Cdigo modelo Iberoamericano de tica Judicial: el juez imparcial es aquel que persigue con
202
objetividad y con fundamento en la prueba la verdad de los hechos

253
En la alegacin de los hechos, debe distinguirse dos aspectos: a). La denominada alegacin en
sentido estricto, que se puede entender en la formulacin solamente de enunciados acerca de la
existencia de determinados hechos y b). La calificacin jurdica de esos hechos en el contexto de la
demanda. Esta distincin es adems til para controvertir o por lo menos revisar el discurso segn
el cual la alegacin de los hechos, responde a un desarrollo del denominado principio dispositivo,
en el sentido que ese principio dispositivo solo guarda relacin con la calificacin jurdica de los
hechos.

La oposicin es igualmente un acto lingstico cuyo autor afirma que el enunciado que ha sido
alegado por la otra parte no es verdadero. Se define como la negacin explicita de la verdad de un
enunciado que ha sido objeto de alegacin. Un tema en discusin es si es posible hablar de
oposicin implcita, como cuando el demandado alega un hecho incompatible con el sostenido por
el demandante, o en la aportacin de una prueba contraria relativa a la existencia de ese hecho, etc.

La falta de oposicin, se puede entender como la ausencia de negacin explicita de la verdad de un
enunciado de hecho, que ha sido objeto de alegacin.

Obsrvese que ella no consiste en un acto lingstico en sentido estricto, sino en un mero
comportamiento omisivo; en otros trminos: La parte que no se opone al enunciado alegado, en
realidad, no dice nada.

Concretados los anteriores aspectos de manera general, y bajo la premisa esencial ya anotada, que
un enunciado es verdadero o falso segn si su contenido corresponde o no a los acontecimientos
del mundo real; cobra importancia resaltar igualmente los siguientes aspectos:

a). Si el enunciado de hecho alegado es falso, la falta de oposicin no lo transforma en verdadero.
En esta misma lgica, si el enunciado es verdadero, la falta de oposicin no lo transforma en
verdadero y por ultimo si el enunciado es verdadero, la oposicin no lo convierte en falso.

b). Lo anterior significa que respecto a la verdad203 o falsedad de un enunciado factico que ha sido
alegado, la oposicin como la falta de oposicin, es totalmente irrelevante. En el proceso, esa
incertidumbre (v f) solo se puede resolver en la decisin final, con fundamento en el resultado
probatorio.

c). Es claro que se presenta una gran tensin entre el principio de economa procesal y el concepto
de decisin justa basada en los hechos efectivamente probados; una solucin razonable radica en
aceptar que esa conducta de la parte demandada ( falta de oposicin) tiene como consecuencia
jurdica el de atenuar o eliminar la carga procesal probatoria de quien alega el hecho, bajo el
entendimiento que ese hecho se ha vuelto pacifico, no hace parte del tema de la prueba, frente a ese
hecho no tiene lugar la dialctica contradictoria de las partes; por consiguiente en aras de la
economa procesal se considera innecesaria la prueba del hecho no negado; no controvertido.

203 Todo sin desconocer las concepciones consensualistas de la verdad; segn las cuales la verdad dependera solamente del
consenso, de la convergencia de opiniones en torno a la verdad o falsedad de los enunciados; no de su correspondencia con
la realidad.
254
d). Por ultimo en concordancia con lo expuesto en el punto relacionado con la imparcialidad y la
obtencin de la verdad por parte del funcionario judicial, se parte por resaltar que la conducta de
las partes no limita el poder oficioso en materia probatoria.

7. El principio de oralidad y los medios de prueba.

7.1. Aspectos Generales sobre la tendencia Oral del Proceso.204

En trminos generales el movimiento de la oralidad, pretenda mucho ms que una simple reaccin
contra el predominio de la escritura; su pretensin era reaccionar contra todas las otras caractersticas
del viejo procedimiento, con la finalidad de : a) obtener la inmediacin; es decir, una relacin
directa, personal y pblica entre el rgano decisor por un lado y las partes, testigos y dems fuentes
de prueba por otro; b) libre valoracin de la prueba, basada en la observacin directa de los
elementos probatorios por parte del juez en la audiencia pblica; c) concentracin del procedimiento
en lo posible en una audiencia, o en pocas audiencia orales, mantenidas a poca distancia temporal la
una de la otra, preparadas en una fase preliminar en la cual la escritura no es necesariamente
excluida. d) rapidez en el desarrollo del proceso.

Ahora bien, son varios los peligros que implica una definicin de oralidad205; no es aceptable un
concepto que se limitara a entenderla como la forma oral de ciertos actos procesales; para delimitar
esta temtica, se parte por recordar que en trminos generales las partes presentan al proceso lo
siguiente: unos hechos - unas argumentaciones jurdicas unas pretensiones. En este orden de ideas
se precisa:

a). La oralidad no significa oratoria forense: La oratoria forense, significa contacto del juez, no con las
partes, sino con los defensores, implica el desarrollo de las razones y ms de las de derecho que las
de hecho, sobre las cuales se fundan las conclusiones de las partes. No es suficiente que en un
proceso haya despus de la fase introductoria, una fase en la cual se desarrolle la llamada discusin
oral de los defensores, para que haya oralidad. Se quiere significar que el principio de oralidad no
puede significar forma oral de las razones o argumentaciones jurdicas.

b). La oralidad no puede referirse razonablemente tampoco a las pretensiones: Debe resaltarse que
en todos los procesos donde domina el principio de oralidad, las demandas de las partes se presentan
en forma escrita; se puede aceptar que como regla en esos procesos hay una fase introductoria y
preparatoria, en la cual las partes expresan sus pretensiones y excepciones; en esa fase predomina la
escritura; en esta fase preparatoria, la escritura es garanta insustituible de seriedad, de precisin y de
responsabilidad; el principio de oralidad no esta en pugna con esos escritos.

c). El elemento que determina al principio de oralidad se relaciona con los hechos: la oralidad no es
un principio que haga referencia indiscriminadamente a todos los actos y fases del proceso, sino a la
nica fase de la sustanciacin que comprende principalmente la instruccin probatoria. En palabras del

204 Se aclara que estas consideraciones hacen parte de la ponencia presentada en el XXXIII Congreso de derecho procesal,
realizado en el mes de septiembre de 2012 en la ciudad de Cartagena. Ver al respecto: Universidad Libre; XXXIII Congreso
Colombiano de Derecho Procesal; Los propsitos de la audiencia inicial; Juan Carlos Garzn Martnez, pp. 491 518;
Bogot Colombia 1 Edicin, Septiembre de 2012.
205 El testimonio de la parte en el sistema de la oralidad ( parte primera), Mauro Cappelletti, librera editora platense, 2002;
paginas 13 y ss.
255
maestro Chiovenda206, se entiende por proceso oral aquel en el cual: la audiencia es utilizada para la
sustanciacin de la causa, o sea para el desenvolvimiento mismo de la instruccin, convenientemente
predispuesta a base de escritos preparatorios de las partes con providencias ordenatorias del magistrado. En el
mismo sentido, es oral el proceso donde: la sentencia es pronunciada por el magistrado ante cuyos ojos se
ha desarrollado la instruccin en audiencia.

La oralidad, bajo este anlisis se refiere no tanto a las argumentaciones jurdicas, ni a las
pretensiones, sino principalmente a los hechos: A su alegacin y a su prueba. La finalidad es
solamente dar a la palabra y por ende a la inmediacin del contacto con el juez, la prevalencia en
todos aquellos casos en los cuales la verdad de los hechos debe resultar de un contradictorio, sea de
las partes, sea de testigos, de peritos; la confrontacin pierde toda eficacia en el escrito que la
reproduce.

Se esta frente a una prevalencia a la bsqueda de los hechos, sobre la aplicacin de las normas
jurdicas; prevalencia que ha venido siendo olvidada a favor del pensamiento abstracto, a favor del
problema jurdico; olvidando que a la justicia no le aprovecha una sentencia que no tenga debida
cuenta de la realidad fctica; olvidando igualmente que la verdad del derecho sale de la verdad de
los hechos y que el peligro de la jurisdiccin no es solamente el error de derecho, sino igualmente el
error de hecho.

Por ultimo en estos planteamientos de orden general, no puede perderse de vista que el movimiento
de la oralidad, a la fecha actual, si bien representa para algunos pases algo del pasado, ya superado;
continua siendo en sistemas jurdicos como el nuestro, un tema presente, de crticas y resistencias,
habida cuenta que subsisten demasiados residuos del viejo sistema, que afectan elementos como la
inmediacin, la concentracin, la eficiencia y la rapidez.

Desde la visin probatoria, oralidad significa principal y esencialmente libertad del convencimiento
judicial respecto a los hechos y a las pruebas.

Con la advertencia de que no puede haber libre convencimiento del juez, sin la inmediacin de las
relaciones entre juez que debe producir la sentencia y los elementos de los cuales debe extraer su
conviccin (personas, objetos, lugares).

7.2. El principio de oralidad respecto a los medios de pruebas

a). Oralidad y prueba escrita pre - constituida:

En la recepcin de la prueba; puede decirse que la oralidad frente a la prueba escrita, no alcanza
mayor finalidad; siguiendo al maestro Chiovenda puede afirmarse que sirve para que: el examen
de los documentos se haga en audiencia. Lo anterior por cuanto el documento (sea en un
procedimiento escrito u oral), entra de manera inmediata en relacin con el juez. Ese examen que
debe hacerse en audiencia, tiene una funcin de interpretacin lgica jurdica del texto, mas que
de verdadera indagacin probatoria. De igual manera, si miramos el tema no desde la inmediacin
(recepcin), sino desde la valoracin del medio de prueba escrito, tampoco la oralidad marca
diferencia; como es de conocimiento, no son pocos los eventos en que la Ley sustancial, consagra la
forma escrita de un acto (como elemento sustancial del acto como elemento probatorio), buscando

206 Citado en la obra anteriormente relacionada.
256
la correspondencia entre voluntad y declaracin, al igual que seguridad jurdica. Es claro que bajo
el principio de oralidad no procede menoscabo de la denominada prueba escrita.

b). Las pruebas a construir en el proceso y la oralidad.

Pero aun en este campo, esa influencia de la oralidad es bastante limitada en lo que toca con las
pruebas inmediatas (cuando el mismo hecho objeto de prueba cae bajo el ojo del funcionario
judicial) ; como la inspeccin judicial o la pericial. Sin embargo, ni siquiera para ellas la oralidad
cobra esa extraordinaria importancia que se le reconoce frente a la prueba oral- representativa.(
testimonios de terceros y declaracin de parte).

La doctrina en trminos generales sostiene la importancia que el propio juez que dicte sentencia,
escuche las aclaraciones de los peritos, examine los objetos, visite los lugares controvertidos,
entrando en contacto con esa fuente de prueba. Sin embargo se presenta las siguientes objeciones:
a). Dada la naturaleza tcnica de los resultados de la prueba pericial, los peritos pueden expresar su
dictamen con mayor claridad y precisin de manera escrita, que oralmente. b). Que aun en los
sistemas mas avanzados sobre la inmediacin probatoria, se excepta la inspeccin judicial; que
puede resultar excesiva y superflua su prctica por todo el cuerpo judicial.

Entonces el influjo de la oralidad en estos medios de prueba, debe verse ms que sobre la
inmediacin, sobre la concentracin.

c). La prueba oral - representativa y la oralidad (testimonio interrogatorio de parte).

Es en este campo de la prueba testifical entendida en trminos grandes, donde el principio de
oralidad, muestra su importancia terica y prctica.

El principio opera desde la recepcin de la prueba, relacionado con la inmediacin (contacto directo
del juez con la fuente de prueba; e identidad del juez que recibe y el que valora la prueba); sin
desconocer que esa inmediacin puede desnaturalizarse, cuando el juez decisor practica la prueba,
pero en un momento excesivamente lejano del momento de la posterior decisin judicial207.

A continuacin se presentaran algunas consideraciones, relacionadas con los temas claves, pero
descendiendo a nuestra propia legislacin, teniendo en cuenta los principios y las normas que lo
desarrollan.

PARTE SEGUNDA
ASPECTOS DE ORDEN PARTICULAR

207 Sobre los anteriores aspectos ver el testimonio de la parte en el sistema de la oralidad, Mauro Cappelletti, parte primera,
librera editora Platense 2002
257
Og

Acercar al lector a los principios que regulan el rgimen probatorio en nuestro ordenamiento
jurdico, con la finalidad de identificar si se han presentado modificaciones en esa materia.
Oe

Analizar el principio de integracin normativa en materia probatoria de nuestro CPACA, desde dos
fuentes jurdicas: el Cdigo de Procedimiento Civil y Cdigo General del Proceso.

Plantear las modificaciones frente al principio procesal de la carga de la prueba: carga esttica
carga dinmica.

Revisar la tensin existente entre el poder oficioso en materia probatoria y la carga probatoria de las
partes.

Presentar las caractersticas del principio de inmediacin probatoria, en el proceso escrito y en el
proceso oral.

Identificar la naturaleza dispositiva, inquisitiva o mixta del rgimen probatorio.

T

1. El principio de integracin normativo en materia de rgimen probatorio en el CPACA
258

Si bien existe una diferente redaccin (Artculo 168 Cdigo anterior - CPACA (211), se hace
necesario resaltar que se continua con la aplicacin de un principio de integracin normativo probatorio
amplio, y general; es decir, que aplica a la admisibilidad de los medios de prueba, forma de
practicarlos, criterios de valoracin; por excepcin no aplica a los casos expresamente regulados en
el nuevo Cdigo.

Dentro de los temas expresamente regulados por el CPACA, relacionados con aspectos probatorios
se rescatan: El desarrollo del principio de colaboracin en materia probatoria (103) comisin para
la prctica de pruebas y diligencias por parte del Consejo de Estado (117) la prueba suficiente
para iniciar la pretensin autnoma de repeticin (142) contenido de la demanda ( numeral 5 - 162)
anexos de la demanda (166) - normas jurdicas de alcance no nacional (167) reforma de la
demanda (173) contestacin de la demanda (175) allanamiento a la demanda y transaccin ( 176)
etapas del proceso ( 179 ) prueba sumaria para el aplazamiento de la audiencia inicial; prctica
de pruebas para decidir excepciones previas, fijacin del litigio; decreto de pruebas (180) la
audiencia de pruebas (181) interrogatorio a los intervinientes en la audiencia de alegaciones por
parte del juez ( 182) rgimen probatorio (211) oportunidades probatorias ( 212) pruebas de
oficio (213) exclusin de la prueba por violacin al debido proceso ( 214) valor probatorio de
copias respecto a ttulos ejecutivos ( 215) respecto a la admisibilidad de medios electrnicos para
efectos probatorios ( 216) declaracin de representantes de las entidades pblicas (217) prueba
pericial ( 218 a 222) pruebas y medidas cautelares ( 231) apelacin del auto que prescinda de la
audiencia de pruebas y el que deniegue el decreto o prctica de alguna prueba oportunamente
pedida ( 243).

2. El principio de integracin en materia probatoria con relacin al CPACA y al Cdigo General
del Proceso

Se parte por recordar que la derogatoria y entrada en vigencia de normas con fundamento en el
CGP, opera en momentos diferentes: Unas a partir de su promulgacin, otras a partir de octubre 1
de 2012; y la gran mayora a partir de la entrada en vigencia, en los trminos del numeral 4 del
Artculo 627 es decir para enero de 2014; todo sin desconocer los efectos de la gradualidad.

Para el tema concreto del rgimen probatorio, se observa que de manera general la derogatoria de
esas normas consagradas en el Cdigo de procedimiento civil y reformas no opera ni a partir de su
promulgacin, ni a partir de octubre de 2012; lo que significa en trminos igualmente generales que
quedan derogadas a partir de la vigencia; es decir enero de 2014.

Sin embargo se presentan unos casos de manera especial relacionados con normas probatorias que
quedan derogadas a partir de la promulgacin: Se trata de los Artculos 9 y 21 del decreto Ley 2651
de 1991; que se relacionan con aspectos de naturaleza probatoria, en la denominada audiencia del
101 del Estatuto Procesal Civil. - El Artculo 211 del Estatuto Procesal Civil (modificado por el
Artculo 10 de la Ley 1395 de 2010), regula el medio de prueba del juramento estimatorio. - El
inciso primero del Artculo 215 del CPACA, sobre el valor probatorio de las copias.

Lo anterior permite sostener que en materia de principio de integracin normativo probatorio, se
continuara por regla general aplicando las normas del Cdigo de Procedimiento Civil y no las del
259
CGP, habida cuenta que su derogatoria y la entrada en vigencia de las nuevas normas probatorias
del CGP, solo ocurren a partir del 2014.

La anterior situacin conlleva una gran dificultad desde el punto de vista probatorio, habida
cuenta que se aplicaran al nuevo proceso contencioso administrativo, normas probatorias
concebidas para surtir efectos en un proceso marcadamente escritural.

3. Sistema mixto en materia probatoria.

El CPACA, sigue la tendencia legislativa de consagrar en materia probatoria tanto el principio de la
carga procesal probatoria de las partes, como igualmente la facultad oficiosa del funcionario
judicial; aclarando que esa facultad del juez, no es excepcional, sino que opera con la finalidad de
obtener el esclarecimiento de la verdad. Dada esa consagracin normativa en materia probatoria es
de recibo aceptar la tendencia mixta en materia probatoria; habida cuenta, que en estricto sentido
desde la visin probatoria, se considera dispositivo un proceso, dentro del cual solamente se
permite a las partes la facultad de aportar y solicitar medios de prueba; por lo contrario se habla de
sistema inquisitivo, cuando se permite la investigacin oficiosa de los hechos por el funcionario
judicial. Nuestro sistema permite la participacin tanto de las partes como del propio rgano
judicial en materia probatoria.

4. La facultad de decretar pruebas de oficio y el principio de carga procesal probatoria (Artculo
213 CPACA).

La carga procesal probatoria de las partes no implica una obligacin o un deber procesal;
simplemente es una facultad procesal cuyo incumplimiento conlleva consecuencias jurdicas; este
principio probatorio constituye un parmetro para que el funcionario judicial ante la ausencia de
prueba de un determinado hecho, pueda resolver la cuestin, en el sentido de determinar a quin
corresponda cumplir la carga probatoria para consecuencialmente ante su incumplimiento tener
como no probado el respectivo hecho.

El decreto de pruebas de oficio, no conlleva un desplazamiento de las cargas procesales probatorias
de las partes; su finalidad es el esclarecimiento de la verdad en cada caso en concreto y para
resolver puntos oscuros o difusos, ejercidas en las respectivas oportunidades procesales.

5. La carga esttica y dinmica de la prueba y el nuevo proceso contencioso administrativo.

Estos conceptos guardan relacin con uno ms genrico que es el de la distribucin de la carga de la
prueba. En materia de distribucin de la carga de la prueba nuestra tendencia legislativa, se
concreta en la denominada carga esttica de la prueba; es decir que corresponde a la parte
demostrar los hechos de las normas que consagran el efecto jurdico que ellas persiguen, so pena de
asumir los riesgos en el caso que falte ( 177 CPC).

Por el contrario el concepto de carga dinmica de la prueba, se fundamenta en el desarrollo de los
principios de colaboracin, igualdad material y no meramente formal en materia probatoria; en este
sentido, la prueba no tiene que aportarla quien afirme el hecho, sino quien este en mejores
260
condiciones para allegarla al proceso (por aspectos tcnicos, conocimientos especiales, o porque se
encuentra en su esfera jurdica la produccin de la prueba).

El CPACA, no regula de manera expresa el concepto de carga dinmica probatoria, lo cual conlleva
a aplicar con base en el principio de integracin normativo las normas del proceso civil y cuando
entren en vigencia las del Cdigo General del Proceso. Aclarando que las normas del Cdigo de
Procedimiento Civil, consagran el concepto de carga esttica; mientras que las normas del CGP,
consagran ambos conceptos (167).

El artculo 177 del C.P.C., no fue objeto de derogatoria especial a partir de la promulgacin o de
octubre de 2012, por parte del CGP.

6. El principio de inmediacin probatoria en el proceso oral o por audiencias.

En el sistema escritural, si bien existe la inmediacin en materia probatoria, se consagra por razones
de territorio, la facultad de comisionar para la prctica del medio de prueba (181 C.P.C.).

En el sistema de la oralidad o por audiencias, ese principio de inmediacin lo regula el CGP (171),
as: Regla general: la prctica personal de todas las pruebas por el funcionario judicial de
conocimiento si no fuese factible por razn del territorio u otras causas, de todas maneras opera la
inmediacin aunque mediante mecanismos de videoconferencia, teleconferencia o cualquier otro
medio de comunicacin Solamente y por va de excepcin se permite comisionar cuando las
pruebas deban producirse fuera de la sede del juzgado y no sea posible emplear los medios tcnicos
indicados se permite una regla abierta para la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de estar
facultada para comisionar cuando lo estime conveniente.

6.1. Materializacin del principio de inmediacin probatoria en el CPACA

Como es de conocimiento en materia de rgimen probatorio se ha aplicado el principio de
integracin normativo en lo no regulado expresamente.

El CPACA, en materia relacionada con la inmediacin probatoria (la prctica personal del
funcionario judicial de las pruebas), solamente regula de manera expresa y como excepcin al
mencionado principio, la facultad del Consejo de Estado de comisionar para la prctica de pruebas
y diligencias (117).

Lo anterior significa que frente a las dems corporaciones judiciales (tribunales juzgados), opera
la aplicacin de las normas que rigen esa materia en el estatuto procesal civil y posteriormente en el
CGP.

Sin embargo se presenta una gran contradiccin o dificultad para su aplicacin por cuanto: a) Si se
aplican las reglas del estatuto procesal civil, las mismas son incompatibles con la naturaleza de la
inmediacin, que rige en procesos en que la prctica de las pruebas debe hacerse en audiencia, por
el funcionario de conocimiento; lo anterior por cuanto permite comisionar por razn del territorio;
261
b) De igual manera estas normas del CGP, no entran en vigencia sino a partir del 2014. c). Una
buena prctica para desarrollar adecuadamente el principio de inmediacin en materia probatoria,
radica en no acudir a la comisin para la prctica de pruebas, aun cuando deba recaudarse fuera del
territorio; salvo en casos excepcionales.

7. El principio del debido proceso en materia probatoria (Artculo 214)

En primer lugar, se reitera lo normado en esta materia por el artculo 29 constitucional, en cuanto es
nula de pleno derecho toda prueba obtenida con violacin del debido proceso.

Se da alcance normativo a la lnea jurisprudencial que excluye del proceso no solamente a la
prueba directamente obtenida violando el debido proceso, sino igualmente a la que es
consecuencial o las que solo pueden explicarse en razn de las pruebas violatorias del debido
proceso.

De manera expresa se regula los efectos de la declaratoria de nulidad respecto al tema probatorio,
tal y como lo dispone el estatuto procesal civil ( 148 CPC 138 CGP), en el sentido que la prueba
practicada dentro de una actuacin declarada nula conservara su validez y tendr eficacia respecto
de quienes tuvieron oportunidad de contradecirla.

8. Oportunidades Probatorias.

El CPACA (212) regula de manera expresa lo relacionado con las oportunidades probatorias,
dependiendo de la instancia: En primera instancia esas oportunidades para aportar o solicitar se
concretan esencialmente en la fase escrita de la primera etapa (demanda - contestacin reforma y
contestacin demanda de reconvencin y contestacin a la reconvencin las excepciones y la
oposicin a las mismas incidentes). En segunda instancia, si se trata de apelacin de autos no hay
oportunidad probatoria, se resuelve de plano; si se trata de apelacin de sentencias, su
oportunidad es dentro del trmino de ejecutora del auto que admite el recurso.

Si bien se contina con nuestra tradicin en materia probatoria de limitar los casos en que procede
el decreto de pruebas en segunda instancia; se deben hacer las siguientes precisiones:

a). Respecto a la primera causal que todas las partes la pidan de comn acuerdo; nuestro
CPACA, agrega lo siguiente: en casos que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o
impugnante se requerir su anuencia .

Ese agregado, puede llevar a confusin, por cuanto en estricto sentido los nicos terceros son
precisamente los coadyuvantes, o el llamado de oficio; las dems intervenciones: litisconsorcios
(necesario cuasinecesario facultativo)- intervencin excluyente llamamiento en garanta
sucesin procesal llamamiento al poseedor o tenedor; son verdaderas partes y no terceros.

b). En cuanto a la segunda causal cuando decretadas en primera instancia se dejaron de practicar
sin culpa de la parte que las pidi; igualmente nuestro CPACA, adiciona: pero solo con el fin de
practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento.

Se trajo la causal tal y como estaba consagrada en el estatuto procesal civil (361- 2); sin desconocer
que esa es la norma que debe aplicarse en el proceso contencioso administrativo, no sobra sealar
262
que no se comprende la finalidad de la limitante. En realidad, la causal parte del supuesto que las
pruebas fueron efectivamente decretadas en primera instancia, lo que no se logro fue precisamente
su prctica; por consiguiente si se demuestra el supuesto de la causal (no culpa), deben practicarse
en segunda instancia sin lmite alguno. Tngase en cuenta que el CGP (327 -2) no reprodujo esa
limitante.

c). La causal tercera cuando versen sobre hechos acaecidos despus de transcurrida la
oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar
estos hechos. No se presenta modificacin alguna, ni frente al estatuto procesal civil, ni al CGP.

d). Respecto a la causal cuarta, Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la
primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

Se resalta que el CPACA, permite decretar en segunda instancia cualquier prueba, si se dan los
supuestos de la causal; por el contrario, el estatuto procesal civil (361 -4) y el CGP (327 4), la
consagran pero solamente respecto a los documentos.

e). La causal quinta: Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los
numerales 3 y 4, las cuales debern solicitarse dentro del trmino de ejecutoria del auto que las
decreta.

Esta causal estaba consagrada en el proceso civil (361 5) y se reitera en el CGP, (327 -5), con la
finalidad de desvirtuar los supuestos de la causal cuarta. Nuestro CPACA, agrega que procede
para desvirtuar tambin los supuestos de la causal tercera.

9. Las Excepciones previas y los medios de prueba

En trminos de orden general, es importante precisar que el CPACA ( 180 -6), regula de manera
diferente el trmite y la decisin de las excepciones, respecto al CGP (101), obsrvese: a). El CPACA,
conservo las denominadas excepciones mixtas, para tramitarlas como previas, el CGP, elimino ese
trmite. b). mientras que las excepciones previas y mixtas se deciden en la audiencia inicial; el CGP,
consagra que las excepciones previas que no requieran practica de pruebas, se resuelven antes de la
audiencia inicial; solamente cuando se requiera practica de pruebas se citar a la audiencia inicial,
se practican pruebas y se resuelve sobre las excepciones; c). El CPACA (172) no exige que las
excepciones previas se presenten en escrito separado, mientras que el CGP (101), consagra esa
exigencia procesal; d). La prctica de pruebas en el trmite de excepciones previas, se realiza segn
el CGP, en la propia audiencia inicial; mientras que en el proceso contencioso administrativo, se
hace necesario suspender la audiencia inicial, practicar las pruebas y despus volver a reanudarla,
donde se deciden.

Para definir si existe libertad probatoria a efecto de resolver las excepciones previas, se hace
necesario analizar cmo se regula ese tema en el estatuto procesal civil y en el CGP, para
posteriormente concretar su aplicacin al nuevo proceso contencioso administrativo.

9.1). Medios de prueba y excepciones previas en el C.P.C.

263
De conformidad con el c.p.c ( 98), en materia probatoria respecto a los hechos que fundamentan la
excepciones, no existe una verdadera libertad probatoria por cuanto: Por regla general solo se
decretan los medios de prueba documentales, las pruebas anticipadas, siempre y cuando el
demandado cumpla su carga procesal de acompaarlas con el escrito de excepciones; existiendo la
facultad para solicitar al juez que pida los dems documentos; es clara la norma al disponer que el
juez se abstendr de decretar pruebas de otra clase. Si bien existe una salvedad a esa anterior
regla probatoria, para cuando se alegue la excepcin de falta de competencia ( por el domicilio de la
persona natural - por el lugar de ocurrencia de los hechos - por la cuanta cuando no se trate de
dinero); o la falta de integracin del litisconsorcio necesario y no apareciere en documento; de todas
maneras existe una limitante probatoria, por cuanto aun para esos casos solamente podr solicitarse
hasta dos testimonios o el dictamen de un perito, el cual no es susceptible de objecin.

9.2). Medios de prueba y excepciones previas en el CGP.

Esta nueva normativa, continua con esa poltica legislativa de limitar los medios de prueba para
demostrar los hechos, que constituyen el tema de la prueba especifico en las excepciones previas; en
efecto, de conformidad con el artculo 101 se observa: La carga probatoria del demandado de
aportar con el escrito de excepciones todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se
encuentren en poder del demandado - igualmente se consagra la prohibicin para el juez de
decretar pruebas de otra clase se conserva la salvedad, respecto a la excepcin de competencia
(por domicilio de persona natural y lugar de los hechos), al igual que la falta de integracin de
litisconsorcio necesario, pero se restringe an ms, aceptando solo dos testimonios, excluyendo la
prueba pericial.

9.3). Medios de prueba y excepciones previas en el CPACA.

Desde la visin probatoria, nuestro CPACA, no consagra de manera directa, o expresa, los medios
de prueba que se puedan decretar y practicar a efecto de resolver las excepciones previas; sin
embargo la aplicacin del principio de integracin normativo en esta materia probatoria respecto de
las excepciones, presenta diversas interpretaciones:

a). Tesis que niega la aplicacin del principio de integracin normativo y por consiguiente las
limitantes en materia probatoria, respecto a las excepciones previas.

Se sostiene bajo el argumento que en el proceso contencioso administrativo, no se requiere escrito
separado para tramitarlas, sino que se presentan con la contestacin de la demanda; igualmente
que el CPACA (175 -3), faculta al demandado para relacionar las pruebas que se acompaen y la
peticin de aquellas cuya prctica se solicite; sin limitar los medios de prueba.

b). Tesis que sostiene la aplicacin del principio de integracin normativo y por consiguiente las
limitantes en materia probatoria.

Se parte por recordar, que en materia probatoria existe un principio de integracin normativo
propio (211), en lo que no est expresamente regulado en este cdigo, se aplicarn en materia probatoria
las normas del cdigo de procedimiento civil.

En el anterior orden de ideas, la cuestin no puede resolverse dependiendo de la forma como se
presenten las excepciones previas al proceso (escrito separado integrada con la contestacin de la
264
demanda), sino si existe de manera expresa una regulacin probatoria para el trmite de las
excepciones en el CPACA. Como en efecto no existe esa regulacin expresa, no procede
interpretaciones, sino solamente aplicar el principio de integracin normativa y
consecuencialmente, acudir a las normas del estatuto procesal civil y cuando entren en vigencia las
del CGP.

Desde otro punto de vista, basta revisar las causales de excepciones previas, para concluir que en
estricto sentido la limitante probatoria guarda relacin con la naturaleza de las mismas.
Ca

1. Partiendo de aceptar que el CPACA, consagra igualmente el principio de integracin normativo
en materia de rgimen probatorio; se interroga como se materializa el indicado principio?

2. Teniendo en cuenta la entrada en vigencia del CPACA y la promulgacin del denominado
CGP, como opera esa remisin normativa que implica el indicado principio de integracin en
materia probatoria?

3. De un anlisis de los Artculos 103 final, 211, 213, del nuevo Cdigo Contencioso; se opt por
un sistema dispositivo, inquisitivo, o mixto en materia probatoria?.

4. Como entender el principio de carga procesal probatoria y la facultad de decretar pruebas de
oficio por el funcionario judicial (213 CPACA)?.

5. Cules son los alcances y diferencias procesales de los conceptos de carga esttica y dinmica
de la prueba? Cul de ellos es aplicable al nuevo proceso contencioso administrativo?.

6. Teniendo en cuenta que el principio de inmediacin probatoria tambin est consagrado en el
sistema escritural (art, 181cpc); existen o no diferencias cuando se trata de un proceso oral o por
audiencias?.

7. Como aplicar el principio de inmediacin probatoria frente al CPACA?

8. Como se materializa y cules son las consecuencias procesales de la violacin al principio del
debido proceso en materia probatoria.( 214)?

9. Bajo la hiptesis que en el caso en concreto se celebr la respectiva audiencia inicial y dentro del
trmino legal (180 3) se presenta escrito afirmando como justificacin de la inasistencia unos
supuestos de fuerza mayor; se pregunta: a). Basta la simple afirmacin o exige usted como
mnimo prueba sumaria de la ocurrencia de los supuestos invocados como fuerza mayor? b).
Como argumenta probatoriamente su decisin para admitir o no la justificacin de inasistencia?

265
10. Encontrndose en desarrollo de la audiencia inicial (180 -6) con la finalidad de resolver las
excepciones previas formuladas, observa usted que la parte demandada, no aporto medio de
prueba alguno, sino que solicito el decreto y prctica de los siguientes: inspeccin con
exhibicin de documentos, declaracin de cuatro (4) testigos y dictamen pericial, se pregunta:
Teniendo en cuenta las tesis expuestas, argumente su respuesta para decretarlas o no?.

11. Suponga que la entidad demandada, no presenta los antecedentes administrativos (pargrafo
1,175); ante su requerimiento manifiesta, que como no contest la demanda, no tiene que
cumplir ese deber legal; se pregunta: Acepta usted esa justificacin que hace la parte
demandada?

12. Existe o no relacin entre la fijacin del litigio, el tema de la prueba, y el decreto de pruebas, de
que trata la audiencia inicial (numerales 7 y 10 del 180 CPACA)?

13. Encontrndose en el momento procesal del decreto de pruebas (numeral 10 del artculo 180
CPACA), observa usted que ninguna de las partes solicito prueba testimonial, puede en
ejercicio de su facultad oficiosa decretar el mencionado medio de prueba (213 CPACA)?

14. En ejercicio del medio de control de reparacin directa, se imputa responsabilidad a la Nacin
Ministerio de Defensa, por el dao antijurdico ocasionado a los demandantes por la muerte de
su hijo. Al proceso se vincul como llamado en garanta a la persona jurdica privada talleres
todo se arregla, por cuanto con anterioridad haba celebrado un contrato con la entidad
demandada, para la reparacin tcnica del vehculo oficial que ocasiono la muerte del hijo de
los demandantes. Encontrndose en la etapa para proferir sentencia y odas las alegaciones, el
apoderado de la entidad demandada, le solicita ejerza sus facultades oficiosas y ordene
practicar una prueba tcnica al vehculo oficial, para esclarecer si efectivamente fueron fallas
tcnicas lo que conllevo el accidente (213 CPACA)?. Se pregunta: a). Ejerce esa facultad oficiosa
y decreta la prueba tcnica. b). En el evento que la decrete, considera viable que las partes
aporten o soliciten nuevas pruebas.

PARTE TERCERA
ALGUNOS MEDIOS DE PRUEBA EN PARTICULAR

Teniendo en cuenta que este ensayo no implica abordar todo un mdulo relacionado con los
medios de prueba, sino que su finalidad es ms modesta, en el sentido de presentar los aspectos
ms relevantes que en materia probatoria se presentan a causa de la expedicin del nuevo CPACA,
y el principio de integracin normativo que opera inicialmente frente al actual estatuto procesal
civil y posteriormente al denominado cdigo general del proceso; se considera necesario analizar
algunos medios de prueba en particular.

266
Og

Examinar los principales medios de prueba, que presentan modificaciones a causa de la expedicin
del CPACA y de la aplicacin del principio de integracin normativo.

Oe
Analizar e identificar las caractersticas principales del medio de prueba pericial ante la Jurisdiccin
Contenciosa Administrativa.

Analizar e identificar las caractersticas principales del medio de prueba Juramento Estimatorio
ante la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa.

Analizar el alcance del valor de las copias simples ante la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa.

Estudiar e identificar las caractersticas principales del medio de prueba Declaracin De Parte y
Confesin, ante la jurisdiccin contenciosa administrativa.

T
A efecto del presente ensayo se abordarn los siguientes medios de prueba: El dictamen pericial el
juramento estimatorio La declaracin de parte la confesin208 - Documentos (principio de
autenticidad - valor probatorio de copias).

1. EL DICTAMEN PERICIAL.

Esta seleccin no es arbitraria, por el contrario responde a las inquietudes formuladas en las diversas mesas de estudio,
208
siendo los medios de prueba que presentan mayor grado de dificultad respecto a su aplicacin en el nuevo proceso
contencioso administrativo; de igual manera son los que presentan modificaciones con la nueva normativa. No se puede
desconocer que no se esta desarrollando un modulo especial de pruebas; sino las principales modificaciones que en esta
temtica se presenta con la expedicin del CPACA y el CGP. Por consiguiente cobran valor los mdulos que con
anterioridad han sido promulgados por la Escuela judicial, relacionados con pruebas. y la direccin del proceso (Parte II); en
todos los aspectos que no fueron objeto de reforma.
267

Si bien la doctrina procesal ha discutido sobre la naturaleza jurdica de medio de prueba o no del
dictamen pericial, para los efectos de este ensayo, procede indicar que se acepta su naturaleza dual:
ser un medio de prueba e igualmente ser un instrumento auxiliar, con la finalidad de permitir
comprender enunciados fcticos, de orden tcnico, cientfico o artstico209.

En trminos muy generales se puede indicar que el dictamen pericial adquiere su verdadera
naturaleza de medio de prueba, precisamente cuando tiene como finalidad demostrar un
determinado enunciado factico dentro de la relacin procesal; de igual manera cuando el hecho ya
existe o est demostrado, el dictamen no se requiere para su demostracin o comprobacin, sino
exclusivamente para su valoracin; en estos supuestos adquiere su naturaleza de instrumento
auxiliar.

Nuestro ordenamiento procesal ha venido consagrando no solamente el denominado dictamen
pericial decretado por el funcionario judicial, sino que desde la expedicin del decreto-Ley 2651 de
1991 ( Artculo 22), Ley 448 de 1989 ( Artculo 10), Ley 1395 de 2010 (Artculo 116), se permite
igualmente que la partes presenten sus propias experticias; poltica legislativa que se concreta con
la entrada en vigencia del nuevo Cdigo Contencioso Administrativo y el Cdigo General del
Proceso, donde de manera expresa se permite que las partes presenten dictmenes periciales en las
respectivas oportunidades procesales probatorias. Lo anterior con la importante diferencia que el
CGP, solamente consagra el dictamen pericial aportado por las partes, mientras que el CPACA,
consagra tanto el aportado por las partes como el solicitado al rgano judicial210.

Se hace necesario resaltar que esa poltica legislativa de consagrar en nuestro proceso contencioso
administrativo tanto el dictamen pericial solicitado al rgano judicial y el aportado por las partes,
conlleva diversas e importantes consecuencias jurdicas procesales, entre otras las siguientes:

1. OPORTUNIDAD PROCESAL PARA PRESENTAR ACLARACIN, COMPLEMENTACIN
Y OBJECIN AL DICTAMEN PERICIAL.

A titulo simplemente recordatorio, en el proceso escrito (Artculo 238, del CPC) las partes adems
de las solicitudes de aclaracin y complementacin, pueden contradecir el dictamen mediante un
tramite incidental, con fundamento en la denominada objecin por error grave. Recurdese
igualmente, que en ese trmite existe una propia etapa probatoria y su valoracin y decisin se
define en la sentencia.

Como se dejo indicado, en nuestro proceso oral contencioso administrativo, se consagro la
posibilidad que las partes soliciten y el juez decrete el dictamen pericial, al igual que las propias
partes aporten dictmenes periciales.

Esa diversa posibilidad de llevar la prueba pericial al proceso, marca una diferencia respecto a la
oportunidad procesal para solicitar aclaracin, complementacin, objecin por error, frente a este

ver entre otros: Hernando Devis Echandia, teora general de la Prueba judicial
209
Escapa a este ensayo profundizar sobre la regulacin de nuestro CPACA, al consagrar no solamente el dictamen aportado
210
por las partes, sino continuar con la poltica legislativa del dictamen pericial decretado por el funcionario judicial; pero se
advierte sobre las controversias que pueden presentarse al aplicar un principio de integracin normativo respecto al
dictamen pericial decretado por el juez cuando esas normas que lo regulan en el CPC, tienden a perder vigencia a partir del
2014.
268
medio de prueba; obsrvese: a). Si el dictamen fue solicitado por las partes, esas actuaciones
procesales deben plantearse en la audiencia de pruebas; b). Si por el contrario el dictamen fue
aportado por las partes, las mismas se debe ejercer en la audiencia inicial.

Esa diferente oportunidad se justifica por cuanto en los eventos donde se solicita la designacin de
perito por el rgano judicial, no se conoce para la audiencia inicial el contenido de dictamen
pericial alguno y por consiguiente no se puede ejercer esas conductas procesales; por el contrario
cuando se aporta el dictamen, al momento de la audiencia inicial se tiene conocimiento de los
argumentos y conclusiones de la prueba pericial y en esa oportunidad procesal se puede ejercer las
conducta de aclaracin, complementacin y manifestacin de error grave.

2. DE LA CONTRADICCIN DEL DICTAMEN EN EL PROCESO ORAL.

En primer lugar debe indicarse que se presenta una importante modificacin respecto a esta
temtica con el proceso escrito; se elimina el trmite incidental de objecin por error grave y la
contradiccin se realiza de manera oral y en audiencia pblica. Se pasa de una contradiccin escrita
documental, a una oral fundada en el interrogatorio del propio perito.

La verdadera materializacin de la contradiccin del dictamen pericial se realiza en la audiencia de
pruebas, independientemente de la manera como haya sido llevado el dictamen al proceso.

Procede una aclaracin para evitar equivocas interpretaciones: Si bien nuestro Cdigo consagra las
dos modalidades para la prueba pericial ( que la parte lo solicite ante el rgano judicial que la
parte aporte directamente su dictamen pericial), se regulo un solo tramite a efectos de su
contradiccin; lo que significa que no procede acudir por va de integracin normativo, a las
normas del Estatuto Procesal Civil ( mientras estn en vigencia), para tramitar la contradiccin del
dictamen solicitado y decretado por el rgano judicial.

3. EL TRMITE DE LA CONTRADICCIN ALGUNAS CONTROVERSIAS.

Nuestra tradicin legislativa, teniendo como base un proceso de naturaleza escrita, se ha concretado
en cuanto a la contradiccin del dictamen, en establecer un trmite incidental para definir si se ha
presentado o no error grave.

Sin embargo, no puede perderse de vista, que bajo la poltica de descongestin y con fundamento
en la Ley 1395 de 2010, de alguna manera se empieza a consagrar un trmite de naturaleza oral
respecto a las experticias aportadas por las partes211; eliminndose desde esa poca, el trmite de la
objecin por error grave.

Descendiendo a nuestro nuevo CPACA, se debe precisar que de conformidad con el Artculo 220, la
contradiccin es oral y en audiencia pblica; desaparece el trmite que regula el Estatuto Procesal
Civil respecto a la contradiccin y especficamente frente al denominado error grave.

El Artculo 116 de la Ley 1395 de 2010 consagra: El juez citar al perito para interrogarlo en audiencia acerca de su
211
idoneidad y del contenido del dictamen, si lo considera necesario o si la parte contra quien se aduce el experticio lo solicita
dentro del respectivo traslado. La inasistencia del perito a la audiencia dejar sin efectos el experticio.
269
Esa contradiccin de la prueba pericial se realiza con intervencin directa de los peritos, en esta
audiencia de pruebas, los peritos se pronunciaran sobre las peticiones de aclaracin y adicin, as
como la objecin formulada en contra de su dictamen. Escuchado el auxiliar de la justicia, se
permite a las partes que formulen preguntas, relacionadas con el dictamen. El juez tiene la
competencia para rechazar preguntas capciosas, sugestivas o impertinentes; de igual manera est
facultado para interrogarlos.

3.1. La forma de llevar la prueba pericial al proceso, incide en la oportunidad procesal para
formular aclaraciones, complementaciones y objeciones.

a). Cuando se presenta el dictamen, la parte contraria conoce del mismo y por consiguiente puede
en la audiencia inicial materializar sus garantas procesales frente al dictamen y posteriormente en
la audiencia de pruebas puede igualmente materializar en estricto sentido su derecho constitucional
de contradiccin al medio de prueba.

b). Cuando se solicita al rgano judicial el dictamen pericial, se puede estar limitando esa igualdad
en materia de contradiccin, lo anterior por cuanto es en la misma audiencia de pruebas donde se
debe ejercer ese derecho de contradiccin.

4. TACHA POR IMPEDIMENTO DEL PERITO.

Esa oportunidad procesal depende igualmente de la forma como se pretende llevar el dictamen
pericial al proceso; es decir si se va a aportar o por el contrario se va a solicitar su decreto por parte
del juez.

Cuando las partes aportan el dictamen pericial, la tacha debe ser formulada antes de la realizacin
de la audiencia siguiente a la aportacin; por regla general esa oportunidad de aportar pruebas es
en la fase escrita de la primera etapa, por consiguiente, el tema de la tacha por impedimento debe
presentarse antes de la audiencia inicial y decidirse en esa misma audiencia.

Cuando las partes optan por solicitar al funcionario judicial el decreto y prctica del dictamen
pericial, a efecto de definir la tacha por impedimento debe seguirse el trmite establecido en el
Estatuto Procesal Civil (235), pero bajo las causales establecidas en el CPACA.

5. LAS PRINCIPALES MODIFICACIONES EN MATERIA DE HONORARIOS DE LOS
PERITOS.

Por regla general solo procede respecto al dictamen pericial que se ha solicitado y ha sido
decretado por el juez; no respecto al aportado por las partes.

El no pago de los honorarios al perito antes del vencimiento del traslado del escrito de objeciones,
conlleva al desistimiento de la objecin.

En caso de prosperar la objecin, el perito deber restituir los honorarios en el porcentaje que se
determine; vencido el lmite temporal de restitucin (10 das), procede su cobro ejecutivo.

6. ANLISIS COMPARATIVO: CPACA CGP

270
6.1. Dictamen Pericial

PRESUPUESTO JURDICO - CPACA PRESUPUESTO JURIDICO - CGP

Artculo 226. Procedencia.
La prueba pericial es procedente para
verificar hechos que interesen al proceso y
requieran especiales conocimientos cientficos,
tcnicos o artsticos.
Sobre un mismo hecho o materia cada sujeto
procesal solo podr presentar un dictamen
pericial. Todo dictamen se rendir por un
perito.

No sern admisibles los dictmenes periciales
Artculo 211. Rgimen probatorio. En los que versen sobre puntos de derecho, sin
procesos que se adelanten ante la Jurisdiccin perjuicio de lo dispuesto en los artculos 177 y
de lo Contencioso Administrativo, en lo que 179 para la prueba de la ley y de la costumbre
no est expresamente regulado en este extranjera. Sin embargo, las partes podrn
Cdigo, se aplicarn en materia probatoria las asesorarse de abogados, cuyos conceptos
normas del Cdigo de Procedimiento Civil. sern tenidos en cuenta por el juez como
alegaciones de ellas.
Artculo 218. Prueba pericial. La prueba
pericial se regir por las normas del Cdigo El perito deber manifestar bajo juramento
de Procedimiento Civil, salvo en lo que de que se entiende prestado por la firma del
manera expresa disponga este Cdigo sobre la dictamen que su opinin es independiente y
materia. corresponde a su real conviccin profesional.
El juez excepcionalmente podr prescindir de El dictamen deber acompaarse de los
la lista de auxiliares de la justicia y designar documentos que le sirven de fundamento y de
expertos idneos para la realizacin del aquellos que acrediten la idoneidad y la
dictamen pericial, cuando la complejidad de experiencia del perito.
los asuntos materia del dictamen as lo
amerite o ante la ausencia en las mismas de Todo dictamen debe ser claro, preciso,
un perito o por la falta de aceptacin de este. exhaustivo y detallado; en l se explicarn los
exmenes, mtodos, experimentos e
investigaciones efectuadas, lo mismo que los
fundamentos tcnicos, cientficos o artsticos
de sus conclusiones.

El dictamen suscrito por el perito deber
contener, como mnimo, las siguientes
declaraciones e informaciones:
1. La identidad de quien rinde el dictamen y
de quien particip en su elaboracin.
2. La direccin, el nmero de telfono,
nmero de identificacin y los dems datos
271
que faciliten la localizacin del perito.
3. La profesin, oficio, arte o actividad
especial ejercida por quien rinde el dictamen
y de quien particip en su elaboracin.
Debern anexarse los documentos idneos
que lo habilitan para su ejercicio, los ttulos
acadmicos y los documentos que certifiquen
la respectiva experiencia profesional, tcnica o
artstica.
4. La lista de publicaciones, relacionadas con
la materia del peritaje, que el perito haya
realizado en los ltimos diez (10) aos, si las
tuviere.
5. La lista de casos en los que haya sido
designado como perito o en los que haya
participado en la elaboracin de un dictamen
pericial en los ltimos cuatro (4) aos. Dicha
lista deber incluir el juzgado o despacho en
donde se present, el nombre de las partes, de
los apoderados de las partes y la materia
sobre la cual vers el dictamen.
6. Si ha sido designado en procesos anteriores
o en curso por la misma parte o por el mismo
apoderado de la parte, indicando el objeto del
dictamen.
7. Si se encuentra incurso en las causales
contenidas en el artculo 50, en lo pertinente.
8. Declarar si los exmenes, mtodos,
experimentos e investigaciones efectuados
son diferentes respecto de los que ha utilizado
en peritajes rendidos en anteriores procesos
que versen sobre las mismas materias. En caso
de que sea diferente, deber explicar la
justificacin de la variacin.
9. Declarar si los exmenes, mtodos,
experimentos e investigaciones efectuados
son diferentes respecto de aquellos que utiliza
en el ejercicio regular de su profesin u oficio.
En caso de que sea diferente, deber explicar
la justificacin de la variacin.
10. Relacionar y adjuntar los documentos e
informacin utilizados para la elaboracin del
dictamen.

6.1.1. Del principio de integracin normativo

272
El CPACA (218) consagra un propio principio de integracin normativo, respecto a la prueba
pericial; en el sentido que ese medio de prueba se regir por las normas del cdigo de
procedimiento civil, salvo en lo que de manera expresa se regula sobre este medio de prueba.

Esa remisin al Estatuto Procesal Civil, permite hacer varios comentarios: a). En principio no es
coherente remitir a normas que regulan la prueba pericial para un sistema escritural, cuando ese
medio de prueba debe surtir efectos procesales en un proceso con tendencia a la oralidad; b). Ese
planteamiento puede modularse, bajo el entendimiento que nuestro CPACA, faculta a las partes
para solicitar al rgano judicial el decreto de la prueba pericial; desde ese punto de vista la remisin
normativa indicada, encuentra una provisional justificacin; c), Sin embargo no puede desconocerse
dos aspectos: Que a partir del ao 2014, esas normas del cdigo de procedimiento civil pierden
vigencia y que nuestro CPACA, tambin faculta a las partes para presentar los dictmenes
periciales; por consiguiente la remisin deber hacerse frente al denominado CGP, con la
importante aclaracin que este ltimo no consagra la facultad que las partes soliciten el dictamen
pericial; solamente regula el deber de aportar los respectivos dictmenes por las partes; d). Lo
anterior permite concluir que con la entrada en vigencia del CGP, el principio de integracin
normativo cuando proceda en materia de este medio de prueba pericial, debe aplicarse tanto para el
dictamen aportado por las partes, como para los casos donde las partes no lo aporten, sino que
soliciten su decreto judicial por el rgano judicial.

6.1.2. Procedencia del Dictamen Pericial.

El CPACA, no regula de manera expresa sobre la procedencia de la prueba pericial, por
consiguiente sobre este tema debe aplicarse el principio de integracin normativa. Lo que significa
que en un primer momento esa procedencia debe fundarse con las normas del Estatuto Procesal
Civil y con posterioridad con las del CGP.

Una controversia interesante en este punto es: si la prueba pericial es procedente para demostrar
perjuicios de naturaleza meramente econmica, cuando existe el deber de estimarlos bajo la
gravedad del juramento? Dos tesis proceden:

a). Si procede el dictamen pericial para demostrar perjuicios: Se argumenta que de conformidad
con el CGP (226), solamente se limita el dictamen pericial cuando tiene como finalidad puntos de
derecho (con las salvedades correspondientes; normas y costumbre extranjera); por consiguiente
cualquier otra situacin fctica, puede demostrarse mediante este medio de prueba.

b). No procede directamente para demostrar supuestos facticos indemnizatorios: Se plantea que la
demostracin del tema de la prueba relacionada con indemnizacin, compensacin, o el pago de
frutos o mejoras, por expreso mandato del legislador tiene un especfico requisito de conducencia
desde el punto de vista probatorio. Ese requisito de conducencia se concreta en el deber procesal de
las partes de estimarlos mediante otro medio de prueba, como es el juramento estimatorio. En
consecuencia solamente cuando la estimacin econmica fundada en el juramento estimatorio es
objetada, procede entre otros medios de prueba el dictamen pericial.
6.2. Presentacin del Dictamen por las partes

PRESUPUESTO JURIDICO -CGP
PRESUPUESTO JURDICO CPACA
273

Artculo 212. Oportunidades probatorias.
().
Las partes podrn presentar los dictmenes
periciales necesarios para probar su derecho,
o podrn solicitar la designacin de perito, en
las oportunidades probatorias anteriormente
sealadas.
Artculo 219. Presentacin de dictmenes por
las partes. Las partes, en la oportunidad
establecida en este Cdigo, podrn aportar
dictmenes emitidos por instituciones o
profesionales especializados e idneos.

Para tal efecto, al emitir su dictamen, los
expertos debern manifestar bajo juramento, Artculo 227. Dictamen aportado por una de
que se entiende prestado por la firma del las partes.
mismo, que no se encuentran incursos en las La parte que pretenda valerse de un dictamen
causales de impedimento para actuar como pericial deber aportarlo en la respectiva
peritos en el respectivo proceso, que aceptan oportunidad para pedir pruebas. Cuando el
el rgimen jurdico de responsabilidad como trmino previsto sea insuficiente para aportar
auxiliares de la justicia, que tienen los el dictamen, la parte interesada podr
conocimientos necesarios para rendir el anunciarlo en el escrito respectivo y deber
dictamen, indicando tas razones tcnicas, de aportarlo dentro del trmino que el juez
idoneidad y experiencia que sustenten dicha conceda, que en ningn caso podr ser
afirmacin, y que han actuado leal y fielmente inferior a diez (10) das. En este evento el juez
en el desempeo de su labor, con objetividad har los requerimientos pertinentes a las
e imparcialidad, tomando en consideracin partes y terceros que deban colaborar con la
tanto lo que pueda favorecer como lo que sea prctica de la prueba.
susceptible de causar perjuicio a cualquiera de El dictamen deber ser emitido por institucin
las partes. Sealarn los documentos con base o profesional especializado.
en los cuales rinden su dictamen y de no
obrar en el expediente, de ser posible, los
allegarn como anexo de este y el juramento
comprender la afirmacin de que todos los
fundamentos del mismo son ciertos y fueron
verificados personalmente por el perito.
Son causales de impedimento para actuar
como perito que darn lugar a tacharlo
mediante el procedimiento establecido para
los testigos, las siguientes:
1. Ser cnyuge, compaera o compaero
permanente o tener vnculo de parentesco
dentro del cuarto grado de consanguinidad,
segundo de afinidad o primero civil con el
funcionario que conozca del proceso, los
empleados del despacho, las partes o
274
apoderados que acten en l, y con las
personas que intervinieron en la eleccin de
aquel.
2. Tener inters, directo o indirecto, en la
gestin o decisin objeto del proceso, distinto
del derivado de la relacin contractual
establecida con la parte para quien rinde el
dictamen.
3. Encontrarse dentro de las causales de
exclusin indicadas en el Acuerdo nmero
1518 de 2002 expedido por el Consejo
Superior de la Judicatura o la norma que lo
sustituya, de las cuales no ser aplicable la
establecida en el numeral segundo relativa al
domicilio del perito.
4. Cualquier otra circunstancia que evidencie
su falta de idoneidad profesional.
La configuracin de cualquiera de las
anteriores causales de impedimento, dar
lugar a la tacha del perito.
Cuando el dictamen pericial sea aportado por
las partes, la tacha deber ser formulada antes
de la realizacin de la audiencia siguiente a la
aportacin del dictamen y se decidir en esta.
Cuando se trate de la tacha de peritos
designados por el juez, se seguir el trmite
establecido por el Cdigo de Procedimiento
Civil.
PARGRAFO. Las personas que elaboren un
dictamen para ser presentado en un proceso
judicial, estarn sujetas al rgimen de
responsabilidad consagrado para los peritos
como auxiliares de la justicia.

CONTRADICCION DEL DICTAMEN APORTADO POR LAS PARTES

PRESUPUESTO JURDICO - CGP
PRESUPUESTO JURDICO - CPACA

Artculo 220. Contradiccin del dictamen Artculo 228. Contradiccin del dictamen.
aportado por las partes. Para la contradiccin La parte contra la cual se aduzca un dictamen
del dictamen se proceder as: pericial podr solicitar la comparecencia del
perito a la audiencia, aportar otro o realizar
1. En la audiencia inicial se formularn las ambas actuaciones. Estas debern realizarse
objeciones al dictamen y se solicitarn las dentro del trmino de traslado del escrito con
aclaraciones y adiciones, que debern tener el cual haya sido aportado o, en su defecto,
275
relacin directa con la cuestin materia del dentro de los tres (3) das siguientes a la
dictamen. La objecin podr sustentarse con notificacin de la providencia que lo ponga en
otro dictamen pericial de parte o solicitando conocimiento. En virtud de la anterior
la prctica de un nuevo dictamen, caso en el solicitud, o si el juez lo considera necesario,
cual la designacin del perito se har en el citar al perito a la respectiva audiencia, en la
auto que abra a prueba el proceso. Tambin cual el juez y las partes podrn interrogarlo
podr sustentarse solicitando la declaracin bajo juramento acerca de su idoneidad e
de testigos tcnicos que, habiendo tenido imparcialidad y sobre el contenido del
participacin en los hechos materia del dictamen. La contraparte de quien haya
proceso, tengan conocimientos profesionales o aportado el dictamen podr formular
especializados en la materia. preguntas asertivas e insinuantes. Las partes
tendrn derecho, si lo consideran necesario, a
2. Durante la audiencia de pruebas se interrogar nuevamente al perito, en el orden
discutirn los dictmenes periciales, para lo establecido para el testimonio. Si el perito
cual se llamar a los peritos, con el fin de que citado no asiste a la audiencia, el dictamen no
expresen la razn y las conclusiones de su tendr valor.
dictamen, as como la informacin que dio Si se excusa al perito, antes de su intervencin
lugar al mismo y el origen de su en la audiencia, por fuerza mayor o caso
conocimiento. Los peritos tendrn la facultad fortuito, el juez recaudar las dems pruebas
de consultar documentos, notas escritas y y suspender la audiencia para continuarla en
publicaciones y se pronunciarn sobre las nueva fecha y hora que sealar antes de
peticiones de aclaracin y adicin, as como la cerrarla, en la cual se interrogar al experto y
objecin formulada en contra de su dictamen. se surtirn las etapas del proceso pendientes.
Si es necesario, se dar lectura de los El perito solo podr excusarse una vez.
dictmenes periciales. Las justificaciones que por las mismas causas
sean presentadas dentro de los tres (3) das
Al finalizar su relato, se permitir que las siguientes a la audiencia, solo autorizan el
partes formulen preguntas a los peritos, decreto de la prueba en segunda instancia, si
relacionadas exclusivamente con su dictamen, ya se hubiere proferido sentencia. Si el
quienes las respondern en ese mismo acto. El proceso fuera de nica instancia, se fijar por
juez rechazar las preguntas capciosas, una sola vez nueva fecha y hora para realizar
sugestivas o impertinentes. Luego el juez el interrogatorio del perito.
podr interrogarlos. En ningn caso habr lugar a trmite especial
de objecin del dictamen por error grave.
3. Cuando la prueba pericial hubiese sido Pargrafo.
decretada por el Juez, se cumplir el debate En los procesos de filiacin, interdiccin por
de que trata el numeral anterior en la discapacidad mental absoluta e inhabilitacin
audiencia de pruebas. En esa misma por discapacidad mental relativa, el dictamen
audiencia, las partes podrn solicitar podr rendirse por escrito.
adiciones o aclaraciones verbales al dictamen En estos casos, se correr traslado del
y formular objecin por error grave, sin dictamen por tres (3) das, trmino dentro del
perjuicio de lo previsto en el artculo 222 de cual se podr solicitar la aclaracin,
este Cdigo. complementacin o la prctica de uno nuevo,
a costa del interesado, mediante solicitud
Artculo 222. Ampliacin de trminos para la debidamente motivada. Si se pide un nuevo
contradiccin del dictamen. De oficio o a dictamen debern precisarse los errores que
peticin de parte, el juez podr, previa se estiman presentes en el primer dictamen.
ponderacin de la complejidad del dictamen,
276
ampliar el trmino del traslado del mismo o
de las aclaraciones o complementaciones, sin
que en ningn caso el trmino para la
contradiccin sea superior a diez (10) das.

6.2.1. Contradiccin del dictamen aportado por las partes.

Si bien, ambos estatutos procesales, regulan la contradiccin del dictamen aportado por las partes;
CPACA (220) CGP (228); se pretende sencillamente mirar comparativamente esa regulacin y
observar si se presentan o no supuestos de integracin normativo.

a). Oportunidad para realizar la contradiccin del dictamen:

En el nuevo proceso contencioso administrativo (CPACA 220), la oportunidad para formular
aclaraciones, adiciones y objeciones al dictamen, es dentro de la audiencia inicial.

El denominado CGP, no hace alusin a las conductas procesales indicadas (aclaracin, adicin,
objecin), sencillamente regula que la contradiccin al dictamen, debe realizarse dentro del trmino
de traslado del escrito con el cual haya sido aportado o, en su defecto, dentro de los tres (3) das
siguientes a la notificacin de la providencia que lo ponga en conocimiento.

b). Mecanismos para ejercer la contradiccin del dictamen.

En la audiencia inicial, a efectos de materializar el derecho de contradiccin, cuando se ha objetado,
la parte puede: Sustentar esa objecin con otro dictamen (aportndolo o solicitando su decreto
judicial) solicitando la declaracin de testigos tcnicos (bajo la condicin que hayan tenido
participacin en los hechos, materia del proceso).

La contradiccin segn el CPG, se materializa de la siguiente manera: Solicitando la comparecencia
del perito a la audiencia de instruccin y juzgamiento aportando otro dictamen; o recurrir a
ambos mecanismos.

c). Facultades de las partes y del juez en la contradiccin del dictamen.

Se resalta que la verdadera contradiccin del dictamen, en el proceso contencioso administrativo,
opera en la audiencia de pruebas; es en esta audiencia donde se discuten los dictmenes periciales,
por eso procede citar a los peritos, con la finalidad que expresen la razn y las conclusiones de su
dictamen; es en el desarrollo de esta audiencia, que los peritos deben responder y pronunciarse
sobre las solicitudes de aclaracin, adicin y objecin. Las partes estn facultadas, para formular
preguntas a los peritos; sobre esa intervencin de las partes, el juez tiene competencia para rechazar
las de naturaleza capciosa, sugestiva, o impertinente.

De igual manera el funcionario judicial est facultado para interrogarlo, con fines de aclaracin.

Dentro del proceso civil, la verdadera contradiccin, se realiza en la audiencia de instruccin y
juzgamiento, donde el juez y las partes pueden interrogar bajo la gravedad del juramento al perito,
277
sobre su idoneidad y sobre el contenido de dictamen. Se resalta que si el perito citado no asiste a la
audiencia, el dictamen rendido y aportado, no tendr valor.

Una primera cuestin a plantear es si opera o no el principio de integracin normativo respecto a
las consecuencias procesales de la inasistencia del perito a la respectiva audiencia de pruebas en el
proceso contencioso administrativo?

Se acepta una respuesta afirmativa, por cuanto el CPACA, no regula de manera expresa, las
consecuencias procesales de inasistencia de perito a la respectiva audiencia; por consiguiente si en
el proceso contencioso administrativo se presenta esa situacin, el dictamen rendido igualmente no
tendr valor probatorio.

La segunda cuestin, radica en definir si opera igualmente con base en el principio de integracin
normativo, la prohibicin de trmite especial de objecin del dictamen por error grave?

Somos partidarios de una respuesta negativa (pero est abierta la discusin), en el sentido que
frente al dictamen aportado por las partes, si bien opera cualquier objecin, la misma no es
necesariamente por error grave. Ninguna de las normas, consagra u n trmite para la objecin
grave; el trmite que consagra e l estatuto procesal civil es incompatible con el sistema oral y con la
propia contradiccin del dictamen aportado por las partes.

6.3. Del dictamen decretado de oficio

PRESUPUESTO JURDICO - CGP
PRESUPUESTO JURDICO - CPACA

ARTCULO 213. PRUEBAS DE OFICIO. En Artculo 230. Dictamen decretado de oficio.
cualquiera de las instancias el Juez o Cuando el juez lo decrete de oficio,
Magistrado Ponente podr decretar de oficio determinar el cuestionario que el perito debe
las pruebas que considere necesarias para el absolver, fijar trmino para que rinda el
esclarecimiento de la verdad. Se debern dictamen y le sealar provisionalmente los
decretar y practicar conjuntamente con las honorarios y gastos que debern ser
pedidas por las partes. consignados a rdenes del juzgado dentro de
Adems, odas las alegaciones el Juez o la los tres (3) das siguientes. Si no se hiciere la
Sala, seccin o subseccin antes de dictar consignacin, el juez podr ordenar al perito
sentencia tambin podr disponer que se que rinda el dictamen si lo estima
practiquen las pruebas necesarias para indispensable.
esclarecer puntos oscuros o difusos de la Si el perito no rinde el dictamen en tiempo se
contienda. Para practicarlas deber sealar un le impondr multa de cinco (5) a diez (10)
trmino de hasta diez (10) das. salarios mnimos legales mensuales y se le
En todo caso, dentro del trmino de ejecutoria informar a la entidad de la cual dependa o a
del auto que decrete pruebas de oficio, las cuya vigilancia est sometido.
partes podrn aportar o solicitar, por una sola Con el dictamen pericial el perito deber
vez, nuevas pruebas, siempre que fueren acompaar los soportes de los gastos en que
indispensables para contraprobar aquellas incurri para la elaboracin del dictamen. Las
decretadas de oficio. Tales pruebas, segn el sumas no acreditadas deber reembolsarlas a
caso, sern practicadas dentro de los diez (10) rdenes del juzgado.
278
das siguientes al auto que las decrete.
Artculo 231. Prctica y contradiccin del
dictamen decretado de oficio.
Rendido el dictamen permanecer en
secretara a disposicin de las partes hasta la
fecha de la audiencia respectiva, la cual solo
podr realizarse cuando hayan pasado por lo
menos diez (10) das desde la presentacin del
dictamen.
Para los efectos de la contradiccin del
dictamen, el perito siempre deber asistir a la
audiencia, salvo lo previsto en el pargrafo
del artculo 228.

6.3.1. Contradiccin del dictamen pericial decretado de oficio.

El CPACA (220 3), consagra de manera expresa la facultad oficiosa del juez en materia de decreto
del dictamen pericial; sealando que la contradiccin se realiza igualmente en la audiencia de
pruebas; audiencia donde se puede solicitar adiciones, aclaraciones verbales al dictamen y formular
objecin por error grave.

Como no se regula los puntos referentes al cuestionario que debe absolver, ni se fija un trmino
para que lo rinda; ni la forma de notificacin, se considera viable aplicar e n esos aspectos el CGP
(230 - 231).

Cobra importancia sealar que nuestro CPACA, hace referencia al error grave, cuando est
regulando el dictamen decretado de oficio; pero no significa que deba tramitarse el incidente por
error grave de que trata el estatuto procesal civil, lo anterior por cuanto, el mismo CPACA, dispone
que esta prueba pericial decretada de oficio, su contradiccin se desarrolla respetando el tramite
establecido para cuando el dictamen es aportado por las partes.

6.4. Disposiciones propias del CGP sobre el Dictamen Pericial

Artculo 229. Disposiciones del juez respecto de la prueba pericial.
El juez, de oficio o a peticin de parte, podr disponer lo siguiente:
1. Adoptar las medidas para facilitar la actividad del perito designado por la parte que lo
solicite y ordenar a la otra parte prestar la colaboracin para la prctica del dictamen,
previnindola sobre las consecuencias de su renuencia.
2. Cuando el juez decrete la prueba de oficio o a peticin de amparado por pobre, para
designar el perito deber acudir, preferiblemente, a instituciones especializadas pblicas o
privadas de reconocida trayectoria e idoneidad.

Artculo 232. Apreciacin del dictamen.
279
El juez apreciar el dictamen de acuerdo con las reglas de la sana crtica, teniendo en cuenta la
solidez, claridad, exhaustividad, precisin y calidad de sus fundamentos, la idoneidad del
perito y su comportamiento en la audiencia, y las dems pruebas que obren en el proceso.

Artculo 233. Deber de colaboracin de las partes.
Las partes tienen el deber de colaborar con el perito, de facilitarle los datos, las cosas y el acceso
a los lugares necesarios para el desempeo de su cargo; si alguno no lo hiciere se har constar
as en el dictamen y el juez apreciar tal conducta como indicio en su contra.
Si alguna de las partes impide la prctica del dictamen, se presumirn ciertos los hechos
susceptibles de confesin que la otra parte pretenda demostrar con el dictamen y se le
impondr multa de cinco (5) a diez (10) salarios mnimos mensuales.
Pargrafo.
El juez deber tener en cuenta las razones que las partes aduzcan para justificar su negativa a
facilitar datos, cosas o acceso a los lugares, cuando lo pedido no se relacione con la materia del
litigio o cuando la solicitud implique vulneracin o amenaza de un derecho propio o de un
tercero.

Artculo 234. Peritaciones de entidades y dependencias oficiales.
Los jueces podrn solicitar, de oficio o a peticin de parte los servicios de entidades y
dependencias oficiales para peritaciones que versen sobre materias propias de la actividad de
aquellas. Con tal fin las decretar y ordenar librar el oficio respectivo para que el director de
las mismas designe el funcionario o los funcionarios que deben rendir el dictamen.
La contradiccin de tales dictmenes se someter a las reglas establecidas en este captulo.
El dinero para transporte, viticos u otros gastos necesarios para la prctica de la prueba
deber ser suministrado a la entidad dentro de los cinco (5) das siguientes a la fecha en que el
respectivo director o el juez haya sealado el monto. Cuando el director informe al juez que no
fue aportada la suma sealada, se prescindir de la prueba.
Pargrafo.
En los procesos donde hubiere controversias sobre las liquidaciones de crditos de vivienda
individual a largo plazo, deber solicitarse a la Superintendencia Financiera de Colombia que
mediante peritacin realice la liquidacin de los mismos. De igual manera, emitir concepto en
el que se determine si las reliquidaciones de los mencionados crditos fueron realizadas
correctamente por los establecimientos de crdito y, cuando hubiera lugar a ello, efectuar la
reliquidacin.

Artculo 235. Imparcialidad del perito.
El perito desempear su labor con objetividad e imparcialidad, y deber tener en
consideracin tanto lo que pueda favorecer como lo que sea susceptible de causar perjuicio a
cualquiera de las partes.

Las partes se abstendrn de aportar dictmenes rendidos por personas en quienes concurre
alguna de las causales de recusacin establecidas para los jueces. La misma regla deber
observar el juez cuando deba designar perito.

El juez apreciar el cumplimiento de ese deber de acuerdo con las reglas de la sana crtica,
pudiendo incluso negarle efectos al dictamen cuando existan circunstancias que afecten
gravemente su credibilidad.

280
En la audiencia las partes y el juez podrn interrogar al perito sobre las circunstancias o
rezones que puedan comprometer su imparcialidad.

Pargrafo.
No se entender que el perito designado por la parte tiene inters directo o indirecto en el
proceso por el solo hecho de recibir una retribucin proporcional por la elaboracin del
dictamen. Sin embargo, se prohbe pactar cualquier remuneracin que penda del resultado del
litigio.

6.4. Deber de colaboracin de las partes

Ese deber de colaboracin de las partes, consagrado en el CGP (233) es de recibo aplicarlo
al proceso contencioso administrativo, con algunas limitantes: a). Procede ante el contencioso
administrativo, calificar como indicio en contra, la conducta de cualquiera de las partes que
implique no colaboracin. b). Por el contrario no es de recibo respecto a la entidad pblica, cuando
se impida la prctica de la prueba, presumir como ciertos los hechos susceptibles de confesin, que
la otra parte pretenda demostrar con el dictamen.

En este anlisis comparativo procede resaltar que si bien ambos estatutos hacen relacin a las
oportunidades probatorias para presentar los dictmenes periciales, estas oportunidades son
diferentes en cada uno de ellos. Obsrvese:

Ese deber de colaboracin de las partes, consagrado en el CGP (233) es de recibo aplicarlo al
proceso contencioso administrativo, con algunas limitantes:

a). Procede ante el contencioso administrativo, calificar como indicio en contra, la conducta de
cualquiera de las partes que implique no colaboracin.

b). Por el contrario no es de recibo respecto a la entidad pblica, cuando se impida la prctica de la
prueba, presumir como ciertos los hechos susceptibles de confesin, que la otra parte pretenda
demostrar con el dictamen.

Ca

1. Cules son las principales diferencias entre la contradiccin del dictamen aportado por las
partes, en el proceso Contencioso Administrativo y el Proceso Civil, con fundamento en el
CPACA y el CGP?

281
2. Si bien el CPACA, regula este medio de prueba, se pregunta:

a) Existe o no principio de integracin normativo?

b) En caso que considere que opera el indicado principio, indique algunos supuestos donde
deba aplicarse, normas del CGP, al proceso Contencioso Administrativo, en materia de la
prueba pericial.

3. Procede la prueba pericial, para la demostracin de los hechos relacionados con
indemnizacin de perjuicios de naturaleza econmica?; o por el contrario, se encuentra
limitada por el deber de estimarlos bajo la gravedad del juramento? Argumente su
respuesta.

4. Respecto a la objecin por error grave se pregunta:

a) Procede o no, ese tipo de objecin en el proceso contencioso administrativo?
b) Si acepta esa procedencia, cul es el trmite procesal que debe realizarse?

5. Ante la posibilidad de inasistencia del perito a la audiencia de pruebas, qu valor
probatorio le asigna al dictamen rendido? Justifique su respuesta

2. EL JURAMENTO MEDIO ESPECIAL DE PRUEBA -

En sentido general, por juramento judicial se entiende la declaracin por la cual una parte afirma
como verdadero un hecho en la forma grave y solemne prevista por la Ley. Igualmente se le
entiende como la afirmacin que una persona hace ante un juez, de decir la verdad en la
declaracin que rinde212.

De conformidad con el CGP (206 -207), coexisten dos clases de juramento: El juramento deferido
por la Ley y el juramento estimatorio.

1. El juramento deferido:

Opera cuando la propia ley autoriza al funcionario judicial para pedir el juramento a una de las
partes, a titulo enunciativo se presenta entre otros en los siguientes eventos: agencia oficiosa
procesal (CGP - 57); reconstruccin de expedientes (CGP 126 3); amparo de pobreza (CGP 152);
formalidades del interrogatorio (CGP 220); prueba de informes (CGP 275).

2. El juramento estimatorio:

Como la mayora de los medios de prueba, el juramento estimatorio no se encuentra regulado en el
CPACA, de igual manera, su aplicacin se realiza con fundamento en el principio de integracin
normativo.

2.1. El juramento estimatorio no es propio del sistema oral.

Para profundizar: Enrico Tullio Liebman, Manual de derecho procesal civil; traduccin de Santiago Sentis Melendo;1980,
212
ediciones jurdicas Europa Amrica ; Hernando Devis Echandia, compendio de derecho procesal, tomo II.
282

No puede perderse de vista que la esencia y finalidad del juramento estimatorio no es propio del
sistema oral, recurdese que existe desde antes de la expedicin del denominado CGP; en el
original Artculo 211 del Estatuto Procesal Civil (sistema escritural) y posteriormente mediante el
Artculo 10 de la Ley 1395 de 2010.

Se hace necesario resaltar que si bien se deroga el Artculo 211 del CPC, ello no conlleva a que
desaparezca la figura probatoria del juramento estimatorio, por cuanto est consagrado igualmente
en el Artculo 206 del CGP.

La nueva regulacin del juramento estimatorio, de que trata el Artculo 206, entro en vigencia a
partir de la promulgacin del CGP.

2.2. Valor probatorio del juramento estimatorio.

Si bien en sus orgenes se discuti la naturaleza jurdica del juramento en si213, el derecho procesal
moderno, de manera pacifica le otorga la de medio de prueba. Sin embargo es necesario indicar sus
propias particularidades.

El juramento estimatorio, es una prueba con efectos provisionales y condicionados a la conducta
procesal de la parte frente a la cual se aduce.

En efecto, el legislador le otorga esos efectos provisionales, por cuanto:

a). Solamente hace prueba del monto estimado, mientras su cuanta no sea objetada por la parte
contraria dentro del traslado respectivo. Una vez se presente la objecin, cobra plena vigencia el
principio de carga procesal probatoria para la parte que acudi al juramento estimatorio, con la
finalidad de aportar o solicitar las pruebas pertinentes.

b). De igual manera sus efectos son provisionales por cuanto el propio funcionario judicial tiene
plena competencia para en casos de advertir que la estimacin realizada es notoriamente injusta,
ilegal o sospeche fraude, colusin, o cualquier otra situacin similar, se le impone el deber de
decretar pruebas de oficio para tasar el valor pretendido.

2.3. Las modificaciones esenciales que el CGP (206), realiza respecto al juramento estimatorio.

En trminos de orden general, la esencia del medio de prueba se conserva en la nueva normativa,
en el sentido que cuando se pretenda el reconocimiento de una indemnizacin, compensacin, o el
pago de frutos o mejoras, se tiene el deber (no la simple facultad procesal) de estimarlos
razonadamente bajo juramento en la demanda o peticin correspondiente.

Las particularidades de este medio de prueba se concretan a continuacin:

a). La estimacin razonada debe realizarse discriminando los diferentes conceptos. b). La objecin
formulada por la parte, debe igualmente especificar razonadamente la inexactitud que se le

Con base en le derecho romano se le interpretaba como una especie de transaccin, otros lo consideraban como un acto
213
dispositivo del derecho controvertido.

283
atribuye a la estimacin. c). Formulada la objecin se concede traslado ( 5 das) a la parte que
presento la estimacin, con la finalidad de aportar o solicitar la prctica de pruebas. d) Se aumenta a
un 50% la diferencia entre lo probado y lo estimado, a efecto de condenar a quien realizo la
estimacin. e). Se aclara que el juramento estimatorio no aplica para la cuantificacin de los daos
extra patrimoniales. f). En el evento que se nieguen las pretensiones por falta de demostracin de
los perjuicios, procede la condena a quien realizo la estimacin (un porcentaje de 5% del valor
pretendido en la demanda).

2.4. Algunas controversias relacionadas con el juramento estimatorio.

2.4.1. Aplicacin de este medio de prueba al proceso contencioso administrativo.

Sobre este aspecto se presentan las siguientes tesis:

a). Tesis negativas: una primera, cuyo fundamento es mas de orden de conveniencia, en el sentido
que se puede afectar el presupuesto pblico de las entidades, al asumir el riesgo de no objecin.
Otra que considera que no procede su aplicacin al proceso contencioso administrativo, por cuanto
el juramento estimatorio no fue consagrado en el CPACA, como requisito de la demanda, a
diferencia del CGP, que si lo regula como requisito de la misma.

b). Tesis positiva : En primer lugar, como se indico con anterioridad, el juramento estimatorio es un
medio de prueba; por consiguiente con fundamento en el principio de integracin normativo
debe aplicarse; habida cuenta que este tema no esta regulado en el CPACA. En segundo lugar no
es procedente confundir los requisitos de la demanda (que pueden ser diferentes en el CGP y en el
CPACA), con las reglas de rgimen probatorio. En tercer lugar, el no cumplimiento de los
mecanismos procesales de defensa de la entidad publica, no fundamentan la exclusin de un medio
de prueba.

Obsrvese entonces, que la aplicacin al proceso contencioso administrativo del juramento
estimatorio, es a causa de su naturaleza de medio de prueba; pero esto no significa que deba
igualmente aplicarse las normas relacionadas con los requisitos de la demanda y su consecuencias
procesales de inadmisin y rechazo, por cuanto sobre esta materia el CPACA, tiene normativa
expresa y propia, lo que impide acudir a l principio de integracin normativo.

2.4.2. Juramento estimatorio y determinacin de la cuanta.

A efecto de evitar equivocas interpretaciones, procede recordar, que la cuanta como factor
funcional de competencia, n o se determina mediante el procedimiento del juramento estimatorio,
sino por las reglas expresamente consagradas en el CPACA (157); tngase en cuenta que el
juramento guarda relacin por decirlo de alguna manera con la condena (perjuicios indemnizables),
no con la determinacin del factor funcional de competencia.

2.4.4. Juramento estimatorio: deber procesal carga procesal.

La relacin jurdica procesal, impone a las partes verdaderas obligaciones, que deben tener
cumplimiento en desarrollo del proceso, como las de pagar costas, honorarios y cancelar ciertas
expensas judiciales. De igual manera, esa relacin jurdica procesal, conlleva en algunos supuestos
284
la imposicin de deberes, como el de rendir testimonio, lealtad y buena fe, respetar a los jueces,
cuyo incumplimiento conlleva multas.

Por el contrario la carga de la prueba en su sentido estrictamente procesal, significa la conducta
impuesta a uno o a ambos litigantes, para que acrediten la verdad de los hechos enunciados por
ellos; es una circunstancia de riesgo que consiste en que quien no prueba los hechos que ha de
probar, pierde el pleito; por consiguiente puede quitarse esa carga, probando, es decir, acreditando
la verdad de los hechos que la Ley seala214. Igualmente se le entiende como una regla de conducta
para el juzgador, en virtud de la cual, cuando falta la prueba del hecho que sirve de presupuesto a
la norma jurdica que una parte invoca a su favor, debe fallar de fondo y en contra de esa parte. La
carga de probar, no tiene la naturaleza de obligacin o deber; tampoco alcanza a ser un derecho;
sencillamente es la facultad de realizar esa conducta procesal de probar; asumiendo las
consecuencias jurdicas de su no ejercicio215.

El rgimen especial del juramento estimatorio, se presenta igualmente en cuanto si bien es un
medio de prueba, el legislador no sigui la tendencia de otorgarle la naturaleza de carga procesal,
a efecto de su ejercicio, sino por el contrario lo regulo como un deber y no una facultad.

Lo anterior cobra mayor fuerza si se observan e interpretan sistemticamente las normas, del CGP,
que lo regulan:

a). El deber de informar por parte del apoderado a su cliente sobre el alcance y consecuencias del
juramento estimatorio (CGP 78-13).

b). El consagrarlo como un requisito de la demanda (CGP 82-7)

c). El tener su incumplimiento como causal de inadmisin de la demanda y posible rechazo de la
misma ( CGP 90- 6).

Ca
1. Desarrolle dos argumentos en pro o en contra sobre la procedencia o no del juramento
estimatorio en el Nuevo Procedimiento Contencioso Administrativo.

2. Cules son las cargas procesales probatorias de las partes (Demandante Demandado) frente
al juramento estimatorio? Igualmente fundamente Cul es la funcin del juez frente a este
medio de prueba?

Fundamentos del derecho procesal Civil, Eduardo j. Couture, ediciones Depalma, 1985.
214
Para profundizar, la carga de la Prueba, Leo Rosemberg ( traduccin Ernesto Krotoschin), primera reimpresin
215
Colombiana,1998
285
3. Con base en la normativa que regula el juramento estimatorio, considera usted que es una
carga o un deber procesal. Argumento su respuesta.

4. A diferencia del CGP (82 -7), el CPACA (162) no consagra dentro de los requisitos de la
demanda el juramento estimatorio cuando sea necesario; impide o no esa situacin aplicar el
juramento estimatorio en el proceso contencioso administrativo? Argumento su respuesta.

3. LA DECLARACION DE PARTE

Como es de conocimiento, el testimonio desde una concepcin general (tanto el
que proviene de terceros, como el de las partes) pertenece a la clase de pruebas
personales e histricas o representativas.

1.
Ruptura o continuidad de la tradicin legislativa de aceptar la declaracin de parte, con
la finalidad de obtener la confesin de la parte.

Si bien nuestra tradicin legislativa probatoria, se ha materializado en denominar testimonio a la
declaracin de terceros y confesin a la declaracin de parte, no puede perderse de vista que esa
tradicin igualmente ha sido objeto de crticas, en el sentido de precisar que la parte que declara en
estricto sentido rinde un testimonio y no siempre realiza una confesin; en este orden de ideas, la
declaracin de parte es aceptada como el gnero y la confesin como la especie.

La declaracin de parte se puede presentar de diferentes maneras y con fines distintos:
declaraciones procesales y extraprocesales - documentales y orales espontaneas y provocadas por
interrogatorio (ese interrogatorio puede ser formal o regulado; informal o libre)216.

El interrogante que surge es si esa tradicin legislativa probatoria, se mantiene o no en el
denominado Cdigo general del proceso?

A efecto de aproximar una respuesta se resalta lo siguiente:

a). El nuevo CGP (165) al enunciar los medios de prueba, distingue entre declaracin de parte y
confesin217; se ha considerado que esa distincin conlleva importantes consecuencias jurdicas
desde la visin probatoria, por cuanto le otorga de manera independiente a cada uno de ellos la
naturaleza de medio de prueba.

b). Otorgar la naturaleza de medio de prueba a la declaracin de parte, de manera independiente y
autnoma de la confesin, es romper la tradicin legislativa indicada con anterioridad y aceptar con

Compendio de derecho procesal, tomo II, Hernando Devis Echandia.
216
Por el contrario el anterior Artculo 175 del CPC., solamente enunciaba como medio de prueba a la declaracin de parte,
217
sin distinguirla de la confesin.

286
la entrada en vigencia de esas normas probatorias del CGP, que la declaracin de parte aun si no
conlleva confesin, debe valorarse probatoriamente.

c). Lo anterior significa igualmente la coexistencia del instrumento o mecanismo del interrogatorio
formal ( cuya finalidad no es otra que la de obtener una confesin), con el interrogatorio libre y
simple de las partes.

Obsrvese que el nuevo CGP (191) a diferencia del Estatuto Procesal Civil (195), consagra: La
simple declaracin de parte se valorar por el juez de acuerdo con las reglas generales de
apreciacin de las pruebas.

d). Las caractersticas que la doctrina le ha otorgado al interrogatorio libre o simple de las partes se
pueden concretar de la siguiente manera: no formalidad del interrogatorio (permitir un mximo de
espontaneidad) - libre valoracin (en el sentido que como su fin no es obtener una confesin, la
respectivas declaraciones de parte pueden ser apreciadas, sin la limitante de la confesin y bajo las
reglas generales de valoracin probatoria)218.

e). Una interesante cuestin, es analizar si el CGP, cuando consagra la simple declaracin de
parte, hace referencia a lo que la doctrina ha denominado interrogatorio de clarificacin219 (que
no tiene en principio funcin probatoria); o por el contrario, la consagro con fines probatorios? Sin
desconocer argumentos en contra, se considera que una interpretacin ajustada a la finalidad de la
norma, en el sentido de independizar la declaracin simple de la declaracin formal con fines de
confesin, al igual que el texto de la misma, permite sostener que el legislador ha rescatado para el
proceso el propio saber de las partes y lo consagro como un medio de prueba, al sealar que esa
declaracin simple de parte , se valora con base en las reglas generales sobre apreciacin de la
prueba.

Partiendo de entender que el interrogante formulado ha sido despejado en el sentido de aceptar que
con el CGP, efectivamente se rompe esa tradicin legislativa de consagrar y entender a la
declaracin de parte bajo el marco limitante de la confesin; procede a continuacin analizar su
incidencia en el nuevo proceso contencioso administrativo.

2. La simple declaracin de parte y el proceso contencioso administrativo.

De entrada procede recordar, que al igual que el estatuto procesal civil (199), el denominado CGP
(195), como el nuevo CPACA ( 217) consagra sin modificacin alguna220, las denominadas:
Declaraciones de los representantes de personas jurdicas de derecho pblico.

A ttulo enunciativo, se puede rescatar las siguientes particularidades de esa declaracin: a). La
indicada declaracin responde a un sistema escritural y desde el punto de vista formal, se
materializa mediante un informe escrito. b). La declaracin o informe debe rendirse bajo la

218 Para profundizar, El testimonio de la parte en el sistema oral, parte primera, Mauro Cappelletti, 2002.
219 Ensayo sobre Aspectos probatorios, en el nuevo Cdigo general del proceso; Ulises Canosa Suarez; en XXXIII Congreso
Colombiano de Derecho procesal, septiembre de 2012.
220 Se afirma que sin modificacin alguna, desde la finalidad de la solicitud de informe; sin desconocer que el CGP, hace
referencia a personas jurdicas de derecho pblico, mientras el CPACA, se refiere a declaracin de representantes de las
entidades pblicas.
287
gravedad del juramento. c). Su objetivo o finalidad se relaciona con los hechos debatidos que a la
persona jurdica de derecho pblico, conciernan y que se encuentren especificados en la solicitud de
informe.

Como se dej planteado en las consideraciones de orden particular, frente al rgimen probatorio, ,
se continua con la poltica legislativa de aplicar al proceso contencioso administrativo, con base en
el denominado principio de integracin normativo, las normas que regulan esta temtica en el
proceso civil221.

La cuestin que debe abordarse es si el medio de prueba declaracin simple de parte procede
aplicarlo en el proceso contencioso administrativo?

El interrogante no es sencillo de responder; en este ensayo solamente se formulan dos argumentos
que pueden fundamentar dos tesis contrarias:

1. Primera tesis: No procede su aplicacin.

Sin desconocer que existe un principio de integracin normativo en materia de rgimen probatorio,
no puede perderse de vista, que por su propia esencia, solo se puede recurrir al indicado principio
de integracin, en lo que no est expresamente regulado en el CPACA; por consiguiente como
nuestras normas regulan la prohibicin de la confesin ( expresa presunta-), la respuesta expresa
del legislador ha sido la de acudir a la declaracin por informe.

2. Segunda Tesis: Si procede aplicar ese nuevo medio de prueba.

En este orden de ideas, dos argumentos sostienen la procedencia del medio de prueba de
declaracin simple al proceso contencioso administrativo: a). La declaracin por informe no
impide su aplicacin, por cuanto la misma est relacionada con la declaracin de parte tradicional,
es decir, la que tiene como finalidad obtener una confesin. b). En estricto sentido es ms
compatible este medio de prueba con el sistema oral, que la declaracin escrita mediante informe.

Ca

1. Considera usted que la denominada declaracin simple de parte es o no aplicable al nuevo
Proceso Contencioso Administrativo? Argumente su respuesta.

2. Encuentra usted diferencia entre la declaracin simple de parte y el tradicional interrogatorio
de parte con fines de confesin. Argumente su respuesta.

Se aclara que el artculo 211 del CPACA, no condiciona la aplicacin del principio de integracin normativo, como si lo
221
hacia el Decreto ley 01 de 1984(168), al criterio subjetivo de la compatibilidad.

288
4. LA CONFESIN

1. Una visin general.

Como se indic, el CGP (191 a 205), conservo igualmente el mecanismo del interrogatorio formal,
con la finalidad de obtener la confesin de parte.

Se puede partir de aceptar que en trminos grandes, no se presenta modificacin esencial respecto a
los: requisitos de la confesin (CGP-191; CPC-194); a los efectos jurdicos de la confesin de
litisconsorte necesario y voluntario (CGP-192; CPC-196); a la indivisibilidad de la confesin y
divisibilidad de la declaracin de parte (CGP-196; CPC-200); a la infirmacin de la confesin ( CGP-
197; CPC-201).

Por el contrario, desde esta visin general puede sostenerse igualmente que se presentan
modificaciones relacionadas con:

a). Confesin por apoderado judicial (CGP 193): Si bien se continua consagrando que la confesin
por apoderado valdr cuando se haya recibido autorizacin del poderdante: se consagra de manera
expresa y no a titulo de presuncin, que esa autorizacin se entiende otorgada para : la demanda,
las excepciones., las contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario;
de igual manera se consagra que cualquier estipulacin en contrario se tendr por no escrita. Esta
norma debe interpretarse sistemticamente con el Artculo 77 del CGP, relacionado con las
facultades del apoderado, en cuanto el poder para actuar en un proceso habilita al apoderado para
realizar entre otras conductas procesales la de confesar espontneamente.

b). Confesin por representante (CGP 194): Se mantiene la regla de la procedencia de la confesin
del representante de una persona, siempre que se encuentre en ejercicio de funciones; al igual que
la procedencia de la confesin frente a hechos o actos anteriores a su representacin; se elimina el
condicionamiento que traa el CPC (198), en cuanto limitaba la misma a lo relativo a actos y contratos
comprendidos dentro de sus facultades para obligar al representado o mandante. De igual manera se
preciso que en los eventos de la coexistencia de varios representantes de una persona jurdica,
cualquiera de ellos deber concurrir a absolver el interrogatorio; sin que pueda invocar
limitaciones de tiempo, cuanta o materia, o manifestar que no le constan los hechos, o que no esta
facultado para obrar separadamente, o que no esta dentro de sus competencias, funciones o
atribuciones; es responsabilidad del representante informarse suficientemente (CGP 198).

2. La confesin y los representantes de las entidades pblicas.

2.1. Cambio normativo:

Como es de conocimiento, aun bajo las normas del Estatuto Procesal Civil (199), en nuestro
ordenamiento jurdico no se le otorga valor probatorio a la confesin de los representantes de las
entidades pblicas.

Esta prohibicin, la consagra tanto el CGP (195), como el CPACA ( 217), resaltando que se trata de
dos normas de idntico contenido, con una mejor tcnica legislativa, en cuanto eliminan la
enunciacin de determinadas entidades publicas y la hacen extensiva a cualquier representante
de una entidad pblica, independientemente del orden al que pertenezca, o al rgimen jurdico al
289
que este sometido; acabando con las discusiones interpretativas que se presentaban dada
redaccin del anterior Artculo 199 del Estatuto Procesal Civil222.

2.2. Alcance jurdico de la prohibicin de confesar:

Como se recordara, la doctrina procesal moderna, considera la confesin como una declaracin de
ciencia o conocimiento, de naturaleza procesal, y un medio de prueba.

Su fundamento igualmente radica en la credibilidad del testimonio humano, cuando se renen
ciertos requisitos. En la confesin esa credibilidad resulta ms lgica y tiene poderosas razones
sicolgicas a su favor, por que se trata de aceptar hechos jurdicamente desfavorables. Su eficacia
probatoria depende de la disponibilidad del derecho radicado en el hecho que se confiesa y la
capacidad del confesante para disponer del mismo223.

De conformidad con el Artculo 217 del CPACA, no se le otorga ningn valor probatorio a la
confesin de los representantes de las entidades pblicas; lo que significa que comprende cualquier
tipo o modalidad de confesin: tanto la extrajudicial, como la judicial.

En lo referente a la confesin judicial, comprende la denominada confesin provocada (la que se
obtiene mediante el denominado interrogatorio de parte), la confesin espontanea (la que se hace
en la demanda, o en la contestacin, o en cualquier otro acto procesal sin previo interrogatorio) y la
confesin presunta ( a causa de la inasistencia a la audiencia - respuestas evasivas).

En materia de los requisitos exigidos para estar frente a una confesin, se precisa que el CGP (191),
consagro los mismos que el CPC (195), estableca; por consiguiente sigue vigente la clasificacin
doctrinal de requisitos de existencia, (su ausencia conlleva la inexistencia del medio probatorio),
validez (su no cumplimiento vicia de nulidad la confesin), y eficacia (su alcance y grado
probatorio).

Sin entrar en la discusin 224, se puede aceptar que el fundamento de la prohibicin legal de
otorgarle valor probatorio a la confesin de los representantes de las entidades pblicas, guarda
relacin con un elemento de los requisitos de eficacia, como es el de: la legitimacin para realizar el
acto o la conducta de confesin. Obsrvese que nuestra legislacin permite la confesin por medio
de representante, pero en estricto sentido le resta eficacia probatoria a la de los representantes de
las entidades pblicas225.

Realmente esa limitante a los representantes de las entidades publicas, no tiene una verdadera
justificacin, mas an cuando esta permitido: La conciliacin prejudicial y judicial ( es decir, no
puede confesar el representante, pero esta permitido acudir a la conciliacin prejudicial y judicial

222 Recurdese que el Artculo 199 del CPC.,, en esta materia de prohibicin de la confesin, enunciaba como entidades
solamente a : La Nacin, los departamentos, los distritos especiales, los municipios y los establecimientos pblicos.
223 Compendio de derecho procesal, Tomo II, Hernando Devis Echandia
224 Escapa al objeto de este ensayo entrar a justificar, porque se considera que la prohibicin guarda relacin con la eficacia
probatoria y no con la existencia o validez de la confesin; todo sin desconocer que existen tendencias contrarias.
225 Esa limitante en estricto sentido no tiene una real justificacin en tiempos actuales donde rige el principio de igualdad de
los sujetos procesales, donde la confesin no es una declaracin de verdad, sino de ciencia y conocimiento, donde se permite
la conciliacin, el allanamiento y la transaccin de las mismas entidades publicas; atenta esa prerrogativa igualmente con la
economa procesal y con la tutela judicial efectiva.
290
para resolver el conflicto); igualmente se permite la transaccin ( en cualquier estado del proceso se
puede transigir la Litis; solamente cuando se trata de la nacin, departamentos y municipios,
requieren de autorizacin); procede el allanamiento a la demanda ( en la contestacin o en
cualquier momento anterior a las sentencia de primera instancia, el demandado podr allanarse
expresamente a las pretensiones de la demanda reconociendo sus fundamentos de hecho; en
tratndose de la nacin, departamento o municipio el allanamiento debe provenir del representante
de esas entidades; con la aclaracin que ser ineficaz el allanamiento cuando los hechos admitidos
no puedan probarse por confesin); procede la denominada infirmacin de la confesin, es decir
que toda confesin admite prueba en contrario ( CGP 197).

2.3. La fijacin de los hechos en la audiencia inicial y la prohibicin de confesar:

2.3.1. En primer lugar se hace necesario, recordar la diferencia normativa entre el CGP (372) y el
CPACA (180), en materia de quienes deben concurrir de manera obligatoria a la audiencia inicial;
obsrvese:

a). En el proceso civil, es obligatoria la asistencia de las partes y sus apoderados, a la audiencia
inicial, en esa audiencia se practica interrogatorio a las partes; la inasistencia injustificada del
demandante har presumir ciertos los hechos en que se fundan las excepciones propuestas por el
demandado, siempre que sean susceptibles de confesin; Si la inasistencia es del demandado, har
presumir ciertos los hechos susceptibles de confesin en que se funde la demanda.

b). En el proceso contencioso administrativo, solamente existe obligatoriedad de asistencia para los
abogados; las partes estn facultadas para asistir. En esta audiencia no se prctica en trminos
generales ningn medio de prueba, salvo que a efecto de resolver las excepciones previas se
requiera la prctica de pruebas; pero implica suspensin de la audiencia. Es claro que la inasistencia
no tiene consecuencias jurdicas probatorias de presuncin de confesin para la entidad pblica,
por la limitante que existe para los representantes de confesar.

2.3.2. En segundo lugar, cobra importancia realizar algunas consideraciones sobre la fijacin del
litigio, desde la concepcin de la fijacin de los hechos:

a). Si bien en la fase escrita (demanda contestacin excepciones reconvencin) se delimita,
desde su visin fctica y jurdica, el debate procesal; se puede aceptar que la fijacin del litigio
dentro de la audiencia inicial, corresponde a una nueva oportunidad delimitadora del indicado
debate procesal. Ahora bien, la fijacin de los hechos en esa audiencia inicial, implica una
delimitacin de los supuestos facticos mas concreta, con mayor precisin; es una nueva
oportunidad para que las partes, revisen y definan de manera concreta cuales son los hechos sobre
los cuales estn de acuerdo y consecuencialmente cuales son los reales hechos sobre los cuales
subsiste el desacuerdo.

b). Lo anterior significa, que el papel del rgano judicial y de las parte es fundamental, por cuanto
el resultado concreto, radica en lograr identificar cuales son los verdaderos hechos controvertidos,
que son los que constituyen procesalmente el verdadero tema de la prueba, que a su vez justifica y
concreta la actuacin posterior del decreto de medios de prueba, desde su conducencia, pertinencia
y utilidad.

291
2.3.3. En tercer lugar, es importante analizar como otorgarle un efecto til a la audiencia inicial
(sobre fijacin de hechos), teniendo presente la prohibicin de confesar que existe cuando la parte
es una entidad publica:

a). No siempre la aceptacin de hechos conlleva confesin - ausencia de cumplimiento de
requisitos.

La confesin para nuestro ordenamiento jurdico no depende exclusivamente de la simple
declaracin de aceptacin de hechos; por el contrario debe adems, cumplirse con los requisitos de
que trata el CGP (191). A titulo de ejemplo, si se acepta un hecho para el cual la Ley exija una
determinada conducencia del medio de prueba (numeral 3 Artculo 191), no hay confesin, no por
la limitante respecto a las entidades publicas, sino por no cumplirse con ese requisito. En estos
casos, el hecho sigue siendo controvertido y debe cumplirse las respectivas cargas probatorias.

b). La aceptacin de hechos demostrados mediante otros medios de prueba no implica confesin:

Partiendo de aceptar que lo prohibido es que se acuda al medio de prueba de la confesin para
probar hechos, nada impide que las entidades publicas acepten hechos que se encuentran
demostrados no por confesin, sino por otros medios de prueba, como puede ser documentales (
informes, antecedentes administrativos).

En estos casos, la aceptacin surte plenos efectos probatorios, teniendo en cuenta que no fueron
objeto de confesin. En el evento que se quiera restarle valor probatorio, debe acudirse a los
respectivos tramites procesales, para cuestionar su autenticidad, validez.

c). La defensa de la entidad pblica, tiene incidencia para definir si la aceptacin de un hecho es o
no confesin.

Entre los requisitos para que opere la confesin, se encuentra que verse sobre hechos que produzcan
consecuencias jurdicas adversas al confesante o que favorezcan a la parte contraria ; lo que igualmente
significa, que si se acepta un hecho que no conlleva esas consecuencias jurdicas tampoco se estar
frente a una confesin.

Las consecuencias jurdicas adversas al confesante, o que favorezcan a la contraparte, deben ser
examinadas en cada proceso y de acuerdo con las pretensiones, oposiciones o excepciones
formuladas.

Lo que se quiere resaltar, es que la prohibicin es la de confesar, no la de aceptar hechos; todo sin
desconocer que la contestacin de la demanda implica realizar un pronunciamiento sobre las
pretensiones de la demanda y los hechos de la misma; al igual que plantear los fundamentos
facticos y jurdicos de la defensa ( CPACA 175 ); de igual manera, no puede olvidarse que de
conformidad con el CGP ( 79 -1) una de las causales de temeridad o mala fe, precisamente se
materializa : Cuando se manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepcin, recursos,
oposicin o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad
292
Ca

1. Al analizar probatoriamente la aceptacin de un hecho por parte del representante de una
entidad pblica: Qu elementos tiene en cuenta para definir si hay o no confesin?. En qu
casos por ejemplo rechazara la aceptacin del hecho. Justifique su respuesta.

2. Al contestar una demanda de reparacin directa, la entidad pblica acepto los hechos
relacionados con la ocurrencia del dao (accidente de trnsito y muerte de la vctima), pero
fundamento su defensa en la causal de eximente de responsabilidad culpa exclusiva de la
vctima. Se interroga:

a) En ese caso, en su criterio Cul es el tema de la prueba? Argumente su respuesta
b) Usted le otorga valor a esa aceptacin de los hechos (accidente de trnsito y muerte de
la vctima) realizada por la entidad demandada? Justifique su respuesta.

5. DOCUMENTOS - EL PRINCIPIO DE AUTENTICIDAD - VALOR PROBATORIO DE LAS
COPIAS

1. Principio de Autenticidad:

Teniendo en cuenta los fines del presente ensayo, escapa al objeto del mismo analizar todas y cada
de las normas del CGP ( ), que regulan el medio de prueba documental; sin embargo se puede
sostener que frente a este medio de prueba la reforma mas importante se centra en la consagracin
de la presuncin de autenticidad de documentos, que desarrolla el postulado constitucional de
la buen fe (83) y materializa igualmente los principios del proceso oral o por audiencias.

En este orden de ideas, el CGP (244), respecto al documento autentico consagra lo siguiente:

a). La autenticidad del documento se funda en la existencia de certeza sobre la persona que lo ha
elaborado, manuscrito, firmado, o se atribuya el documento.

b). La presuncin de autenticidad comprende tanto a documentos pblicos como a los privados,
emanado por las partes, o los terceros; en original o en copia.

c). Se trata de una presuncin legal, que puede ser desvirtuada mediante el tramite de la tacha de
falsedad, o al ser desconocidos.

d). Frente al trmite procesal se precisa, que gozan de la presuncin de autenticidad, los
memoriales, las demandas, sus contestaciones, los memoriales que impliquen disposicin del
derecho de litigio y los poderes en caso de sustitucin.

293
d) Esa presuncin de autenticidad (en general todo el contenido del Artculo 244), se aplica en
todos los procesos y en todas las jurisdicciones.

2. Valor probatorio de las copias:

2.1. El CPACA (215) y el valor de las copias.

Nuestro CPACA, consagraba una interesante norma en materia probatoria relacionada con la
denominadas copias de documentos; todo con la finalidad de dar respuesta a los efectos negativos
que frente a la decisin justa y la finalidad de una verdadera administracin de justicia, se venia
presentando en la practica, donde bajo una interpretacin literal del contenido normativo del
Artculo 256 del Cdigo de procedimiento civil, se administro justicia bajo la formalidad del
concepto de copias simples.

El nuevo inciso primero del Artculo 215 del CPACA, en desarrollo del principio constitucional de
la buena fe y del principio general de la autenticidad, regulaba lo siguiente: Se presumir, salvo
prueba en contrario, que las copias tendrn el mismo valor probatorio del original cuando no hayan
sido tachadas de falsas, para cuyo efecto se seguir el tramite dispuesto en el Cdigo de procedimiento civil.

Esa norma bajo el mecanismo de la presuncin, le otorgaba el mismo valor probatorio del original a
las copias; presuncin de naturaleza legal y por consiguiente puede ser desvirtuada mediante el
trmite de tacha de falsedad. Lo anterior significa que con base en la indicada presuncin, la carga
procesal probatoria se invierte; por consiguiente debe asumirla quien pretenda desvirtuar los
hechos de la presuncin; para lo cual debe tramitar el mencionado incidente de tacha de falsedad.

Sin embargo, la anterior poltica legislativa, es desconocida por el denominado CGP 226 , que
mediante su Artculo 626, derogo de manera expresa el citado inciso primero del Artculo 215 del
CPACA.

2.3. El CGP (246) y el valor de las copias.

Por su parte el CGP, regula el tema del valor probatorio de las copias, de la siguiente manera:

Las copias tendrn el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposicin legal sea
necesaria la presentacin del original o de una determinada copia.

Sin perjuicio de la presuncin de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un
documento podr solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con
anterioridad a aquella. El cotejo se efectuara mediante exhibicin dentro de la audiencia
correspondiente.

Se puede haber incurrido en problemas de inconstitucionalidad, por cuanto el CGP. CONTINUA SIENDO UNA NORMA
226
DE APLICACIN SUPLETORIA, y no se tena facultad alguna para derogar normas del CPACA que expresamente
regulaba la misma materia; como sucede en el caso del valor de las copias.
294
De la lectura simple del contenido de las normas, se observa que ambas consagran la misma
finalidad: Otorgar valor probatorio a las copias; igualmente permiten el ejercicio de la tacha de
falsedad.

Si bien el CGP, consagra una salvedad al valor probatorio de las copias; el hecho que no este
expresamente consagrada la misma en el CPACA, no implica que no opere; no existe la menor
duda interpretativa, que si una determinada Ley exige respecto a una actuacin procesal, que se
presente el original o una determinada copia, esa exigencia especial, debe cumplirse igualmente en
el proceso contencioso administrativo. (prevalencia de la norma especial).

Por ultimo, se encuentra lo relacionado con el cotejo, precisando que se consigno textualmente lo
consagrado en esta materia en el CPC (255)227 con la nica modificacin que el cotejo no se efecta
mediante inspeccin judicial, sino mediante exhibicin en la audiencia correspondiente. Sobre este
aspecto procede sealar que con base en el principio de integracin normativo, es de recibo su
aplicacin al proceso contencioso administrativo.

Ahora bien, con una lectura un poco mas detallada, podra argumentarse que la real diferencia,
entre las dos normas consiste en que: El CGP, consagra la presuncin de autenticidad tambin para
las copias y por consiguiente le otorga de manera directa el mismo valor probatorio del original;
por el contrario, el CPACA, al no regular la presuncin de autenticidad de las copias, solamente
otorga una presuncin de valor probatorio, de las mismas frente al original. Sin embargo tampoco
puede perderse de vista que esa presuncin de autenticidad una vez entrara en vigencia, tambin
era de aplicacin al rgimen probatorio en materia del proceso contencioso administrativo.

Ante esa situacin, el nuevo interrogante, es definir cuales son las consecuencias jurdicas que
conlleva la derogatoria del inciso primero del Artculo 215 del CPACA, en materia probatoria de
copias?.

La respuesta jurdica seria que al ser derogado el citado inciso del Artculo 215 del CPACA, debe
aplicarse la norma del CGP, que regula esa materia; es decir, el Artculo 246 que expresamente se
refiere al valor probatorio de las copias.

Sin embargo, este Artculo (246) no entra en vigencia a partir de la promulgacin del CGP, sino con
la vigencia general, es decir, a partir de enero de 2014.

Lo anterior significa que respecto al valor probatorio de las copias, siguen vigentes las normas del
Estatuto Procesal Civil, las cuales deben interpretarse teniendo en cuenta la lnea jurisprudencial
del H. Consejo de Estado, a efecto de no desnaturalizar la tutela judicial efectiva.

El cotejo de documentos se encuentra regulado en el CPC ( 255), de la siguiente manera: La parte contra quien se aduzca
227
copia de un documento, podr solicitar su cotejo con el original, o a falta de ste con una copia autentica expedida con anterioridad a
aquella. El cotejo se efectuar mediante inspeccin judicial, dentro de la oportunidad para practicar pruebas.
295
Ca

1. De conformidad con el Artculo 215 del CPACA, como operaba el principio de la carga
procesal probatoria, respecto a las denominadas copias?

2. A causa de la derogatoria del inciso primero del citado Artculo 215 del CPCA y la no
entrada en vigencia del Artculo 246 del CGP. Se pregunta: Que alcance interpretativo le
otorga al Artculo 256 del Estatuto Procesal Civil.

3. Una vez entre en vigencia el Artculo 246 del CGP se pregunta:

a) Cules son las cargas procesales de las partes respecto a las copias?.
b) Las copias gozan de una presuncin de valor probatorio o de una presuncin de
autenticidad? Argumente su respuesta.

296

CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS
16
Y PROCESOS EJECUTIVOS
Unidad

Oe

Reconocer las normas que trae el C.P.A.C.A. en materia de
procesos de ejecucin y cumplimiento de sentencias.
Examinar los cambios que introdujo el C.P.A.C.A. en materia
de ejecucin voluntaria y forzosa de las sentencias y de otros

ttulos ejecutivos.
Estudiar algunos casos en relacin con la jurisdiccin,
competencia, conformacin del ttulo ejecutivo, sus requisitos
formales y sustanciales, la aduccin y demostracin del ttulo
ejecutivo simple o complejo y las excepciones y la solicitud y

prctica de las medidas cautelares.
Analizar la inembargabilidad de los recursos del Presupuesto y
del Fondo de Contingencias, as como de los Sistemas General
de Participaciones y de Regalas.

297

CONTENIDO Y CUERPO DE LA UNIDAD.

CONCEPTOS CLAVE.

1.- INTRODUCCIN

La Jurisdiccin Contencioso- Administrativa no adelantaba procesos de ejecucin
por obligaciones de dar, hacer, no hacer o por el pago de sumas de dinero, las que
se tramitaban ante la Jurisdiccin Ordinaria.

Su participacin en esa materia, se limitaba a la ejecucin para el cobro de deudas
fiscales por medio del control funcional que ejerca sobre los cobros por
Jurisdiccin Coactiva, en relacin con algunas actuaciones que se surtan durante
su trmite (apelacin del mandamiento de pago, resolucin de excepciones, entre
otros), conforme lo regulado en los artculos 561 a 568 del Cdigo de
Procedimiento Civil y 129 y 133 del Decreto 01 de 1984.

Sin embargo, a partir del ao 1993, con motivo de la expedicin de la Ley 80 o
Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica, el Legislador
asign a la Jurisdiccin Contencioso Administrativa los procesos de ejecucin de
las obligaciones que tuvieren origen en un contrato estatal, competencia que se
ampli con la expedicin de la ley 446 de 1998, que le atribuy la ejecucin de las
obligaciones impuestas mediante sentencias dictadas por los rganos de esta
misma Jurisdiccin, en aplicacin del adagio el Juez(a) de la accin debe ser en todo
caso el Juez (a) de la ejecucin.

Tales normas implicaron que algunos asuntos que correspondan a la Jurisdiccin
Ordinaria, se trasladaran al Contencioso-Administrativo. Tal es el caso de las
ejecuciones que se adelantaban por va de la Jurisdiccin Coactiva, como lo eran
los crditos contractuales de los cuales era titular la Administracin, en virtud de
los actos administrativos dictados para los casos previstos en el artculo 68 del
Cdigo Contencioso Administrativo, que pasaron a ser recaudados mediante el
proceso de ejecucin jurisdiccional, adelantado igualmente por la Justicia
Administrativa.

298
De igual manera, se asign a lo Contencioso-Administrativo la ejecucin de las
sentencias y las conciliaciones dictados y aprobadas por sus rganos, conforme la
Ley 446 de 1998 y la Jurisprudencia del Consejo de Estado228.

Con el C.P.A.C.A. se mantiene, en lneas generales, dicha adscripcin con las
modificaciones que pasan a exponerse.

2.- PROCESOS DE EJECUCIN.
2.1.- Ejecutivos a cargo de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
El C.P.A.C.A., conservando lo establecido en el C.C.A., dispone que la Jurisdiccin

Contencioso-Administrativa conoce de los procesos de ejecucin de condenas
impuestas, de conciliaciones aprobadas por esta Jurisdiccin y de los que tengan
origen en los contratos celebrados por entidades pblicas, agregando los ejecutivos
provenientes de laudos arbitrales en los que hubiere sido parte una de tales
entidades.( )

Esa regla, que se extrae del artculo 104.6 del C.P.A.C.A., en armona con los
artculos 12 de la LEAJ y del C.P.C., reiterada por el artculo 15 del C.G.P.229,
permite aseverar que los procesos de ejecucin de la rbita de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa, son slo aquellos que la ley le asigne expresamente.

Luego, otro tipo de actos administrativos, expedidos por la Administracin, que no
tengan origen en contratos celebrados por entidades pblicas, como los enlistados
en los numerales 1, 4 y 5 del artculo 99 del C.P.A.C.A., no se ejecutaran ante la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, sino ante la Justicia Ordinaria, en virtud
de la clusula general que se viene comentando.

228 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del siete (7) de febrero
de dos mil dos (2002), M.P.: Ricardo Hoyos Duque, Exp.: 20869. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, Sub-seccin C, providencia del siete (07) de marzo de 2011, M.P.: Enrique Gil
Botero, exp.: 39948.
Conforme lo dispuesto por el pargrafo del artculo 104 del C.P.A.C.A. tal concepto (el de entidades pblicas)
hace referencia a todo rgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominacin; las sociedades o
empresas en las que el Estado tenga una participacin igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o
participacin estatal igual o superior al 50%.
229 Corresponde a la jurisdiccin ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no est atribuido expresamente por la ley a
otro jurisdiccin
299

Corresponderan, entonces, a la Justicia Administrativa:

i) Los procesos de ejecucin de sentencias de condena expedidas por
ella, esto es, aquellas que impongan al demandado obligaciones de
dar, hacer o no hacer; en trminos generales una prestacin. No le
corresponde la ejecucin de otro tipo de providencias o condenas
impuestas por otras jurisdicciones.
ii) Los procesos de ejecucin de conciliaciones aprobadas u
homologadas por sus Juzgados o Corporaciones u ofertas de
revocatoria directa del acto administrativo.
iii) Los procesos de ejecucin con origen en contratos celebrados por las
entidades pblicas definidas en el pargrafo del artculo 104.6 del
C.P.A.C.A., con la precisin de que slo se le adscribe la ejecucin de
actos administrativos que tengan origen en el contrato. No de otro
tipo de actos administrativos, aun cuando sean proferidos por una de
ellas.
iv) La ejecucin de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una
entidad pblica.230

Otros procesos de ejecucin, se surtiran ante la Justicia Ordinaria o por cobro
coactivo, en los casos del artculo 99 del C.P.A.C.A.

2.2.- Competencia.
El tema de la competencia en los procesos de ejecucin que se adelantan ante la

Jurisdiccin Contencioso administrativa, est regulado en los artculos 152.7; 155.7;
156.4; 156.99 y 299 del C.P.A.C.A.

La regla general de competencia, se determina por el valor de la pretensin
ejecutiva: si la cuanta excede de 1.500 S.M.L.M.V. corresponde a los Tribunales en
primera instancia; si es igual o menor a dicha cifra, corresponde a los Juzgados,
tambin en primera instancia.

Por el fuero territorial, el artculo 156 dispone que si se trata de ejecutivos
contractuales corresponde al rgano jurisdiccional con competencia en el lugar

El C.G.P., artculo 306, dispone: La jurisdiccin competente para conocer de la ejecucin del laudo arbitral es la
230
misma que conoce del recurso de anulacin, de acuerdo con las normas generales de competencia y trmite de cada
jurisdiccin.
300
donde se ejecut o debi ejecutarse el contrato (num. 4) y la ejecucin de sentencias
o conciliaciones al Juez que profiri la providencia respectiva (num. 9).

Tratndose de los procesos ejecutivos para el cobro de sentencias, la definicin de
la competencia presenta dificultades.

Se afirma que tratndose de sentencias, el propsito del Legislador parece haber
sido la de que la ejecucin se adelantar ante el mismo Juez que dict la sentencia,
intencin que derivan de los artculos 156.9 298 del C.P.A.C.A.

Del artculo 298 del C.P.A.C.A., titulado procedimiento, que se refiere al
cumplimiento de las sentencias y las conciliaciones, porque en el inciso primero se
prev que si la Administracin no ha cumplido, dentro del ao siguiente a la
imposicin de la obligacin de pago o devolucin de dineros, el Juez que la profiri
ordenar su cumplimiento inmediato; cumplimiento que equivale o es sinnimo de
ejecucin o proceso ejecutivo.

El aparte transcrito indicara segn los defensores de esta tesis, que el Juez que
profiri la sentencia, oficiosamente, debe adelantar su ejecucin.

Tomar como sinnimos cumplimiento y proceso de ejecucin, no parece lgico,
habida consideracin que el C.P.A.C.A., se refiere a la ejecucin de la sentencia,
utilizando ese vocablo, de manera diferente a la del artculo 298.

Basta confrontar el texto del artculo 299 que dispone: Las condenas impuestas a
entidades pblicas consistentes en la liquidacin o pago de una suma de dinero sern
ejecutadas ante esta misma jurisdiccin segn las reglas de competencia contenidas en este
Cdigo, si dentro de los diez (10) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia la entidad
obligada no le ha dado cumplimiento.

Quiere ello decir que el cumplimiento de la sentencia y la ejecucin de la misma
son dos conceptos diferentes, pues de lo contrario se desconocera la distincin que
hizo textualmente el Legislador y, adems, se generaran problemas hermenuticos
grandes: qu plazo se aplicara para la ejecucin de la sentencia?; el de un ao, de
que trata el artculo 298, o, el de 10 meses del artculo 299?.

Agrguese a ello, que la potestad oficiosa del Juez para iniciar el proceso de
ejecucin es extraa a nuestro orden jurdico: es propio del rgano jurisdiccional
que acte a peticin o solicitud de parte. As lo expone la doctrina y as lo
301
consagra, como regla general nuestra legislacin en los artculos 2 del C.P.C. y 8
del C.G.P.231

Es cierto que dichas normas excepcionan los casos que la ley permite promover de
oficio, pero no lo es menos, que el C.P.A.C.A. slo lo hace en el caso del control
inmediato de legalidad previsto en su artculo 136, y en el caso que se comenta la
duda habra de resolverse en favor de la regla general.

Luego, la competencia del Juez que profiri la sentencia para ordenar el
cumplimiento inmediato de la misma, no podra servir para definir la competencia
en el proceso ejecutivo.( )

La otra tesis, que podramos calificar como mayoritaria, se funda en el artculo
156.9 del C.P.A.C.A., pero ella, como dijimos, se refiere a la competencia por el
factor territorial.

Algn sector defiende la tesis de que el artculo 335 del C.P.C., permite llegar a la
misma conclusin. Dicha norma establece que el acreedor deber solicitar la
ejecucin con base en la sentencia ante el Juez de conocimiento para que se
adelante el proceso ejecutivo a continuacin, mandato que reitera el artculo 306
del C.G.P.

La objecin que podra formulrsele a esta posicin, que en principio puede
considerarse vlida, sera la de que en materia de competencias existen las normas
expresas que la fijan conforme a la cuanta de la pretensin.

De acogerse tal tesis, las ejecuciones, tanto de las sentencias como de las
conciliaciones,
se adelantaran ante el Juez que profiri la providencia respectiva.

Si se considerare que ella no es aplicable, la ejecucin de sentencias y conciliaciones
se regiran por las reglas generales de competencia, previstas en los artculos152.7;
155.7 del C.P.A.C.A.

2.3.-Ttulos ejecutivos.

231 Los procesos solo podrn iniciarse por demanda de parte (C.P.C) o a peticin de parte (C.G.P.).
Algunos sostienen que el Legislador quiso trasplantar la ejecucin oficiosa de las sentencias que existe en otros
pases, lo que no parece haberse logrado.

302
Dos normas del C.P.A.C.A. se refieren a ttulos ejecutivos: el artculo 99 (ubicado
en la parte primera del Cdigo, denominada PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO) y el artculo 297 (localizado en la parte segunda, nominada
como ORGANIZACIN DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO Y DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONAL Y CONSULTIVA).

El artculo 99 se refiere a los ttulos ejecutivos que pueden recaudarse por cobro
coactivo administrativo y su relacin es taxativa, visto que se trata de la
consagracin de una potestad o privilegio en favor de la administracin, queriendo
decir con ello que solo pueden ejecutarse por cobro coactivo administrativo los que
indica dicha norma.( )

El artculo 297 define algunos ttulos ejecutivos que pueden cobrarse mediante el
proceso de ejecucin regulado en el C.P.C.

La enumeracin, en ese caso, es enunciativa, toda vez que en esa materia
jurisdiccional, hay que acudir al C.P.C., en virtud del principio de integracin
normativa consagrado en el artculo 306 del C.P.A.C.A.

Refuerza la idea de que dicha relacin no es taxativa, lo dispuesto en el artculo 95
del C.P.A.C.A., que atribuye tal calidad, la de ttulo ejecutivo, al auto que da por
terminado el proceso, en el caso de oferta de revocatoria directa del acto
administrativo.

Adems, no puede interpretarse de manera restrictiva esta norma, a diferencia de
lo que ocurre en el artculo 99, porque no se trata de un privilegio o potestad
concebida en favor de la Administracin, sino de una cuestin relacionada con el
derecho a la tutela judicial.

Por consiguiente, son ttulos ejecutivos: a) las sentencias que profiera la
Jurisdiccin que condenen al pago de una suma de dinero (297.1) o aquellas
condenas que impongan obligaciones de dar, hacer o no hacer (artculo 488 del
C.P.C.); b) las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos
alternativos de solucin de conflictos ( 297.2) y el auto de terminacin del proceso,
en virtud de la oferta de revocatoria directa del acto (artculo 95); c) los contratos,
los documentos en que consten sus garantas, junto con el acto administrativo a
travs del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidacin del contrato, o
cualquier acto proferido con ocasin de la actividad contractual, en los que consten

Sobre este aspecto se volver mas adelante al tratar el cobro coactivo administrativo.
303
obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en
tales actuaciones (297.3), o las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten
en documentos que provengan del deudor (artculo 488 del C.P.C.); d) las copias
autnticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales
conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligacin clara,
expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa.(297.4); y e)las
otras providencias que aparecen enumeradas en el artculo 488 del C.P.C.

Obviamente, que el hecho de que en tales supuestos pueda predicarse la calidad de
ttulo ejecutivo, no significa, como lo han interpretado algunos, que en todos esos
casos, la ejecucin corresponda a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. En
ese aspecto, la pauta la marca el artculo 104.6., norma que define el objeto de la
jurisdiccin.

2.3.1- Ttulo ejecutivo simple o complejo
El proceso de ejecucin parte de la base de una pretensin insatisfecha, no de una

pretensin debatida. Por eso, como en cualquier proceso ejecutivo no puede
adelantarse ejecucin sin ttulo (requisito ad-solemnitatem), considerado tal el
documento -ttulo simple-, o la serie de documentos conexos, que por mandato legal o
judicial, o por acuerdo de quienes lo suscriben, contiene una obligacin de pagar una suma
de dinero, o dar otra cosa, o de hacer, deshacer, o no hacer a cargo de una o mas personas y a
favor de otra o de otras, que por ser expresa, clara, exigible y constituir plena prueba,
produce la certeza judicial necesaria para que pueda ser satisfecha mediante el proceso
ejecutivo respectivo(232)

La conformacin del ttulo ejecutivo reviste una serie de dificultades ante la
necesidad de determinar si la obligacin cuyo cobro se busca rene las calidades
de claridad, explicitud y exigibilidad, indispensables para su cobro forzoso, esto es,
si el ttulo est bien conformado; si es de aquellos conocido como simple
(constituido por un solo documento), o complejo (integrado por varios
documentos); supuesto ste que se presenta en la gran mayora de los casos, dadas
las particularidades propias de la relacin contractual.

Con especial atencin en este ltimo punto, la jurisprudencia, de tiempo atrs, ha
manifestado respecto del ttulo complejo emanado de la actividad contractual, que

VELSQUEZ GMEZ, Juan Guillermo. Los Procesos Ejecutivos. Medelln: Ed. Jurdica Snchez: Medelln,
232
2006.p. 47-48.
304
su constitucin involucra la existencia del contrato y de los dems documentos que
contengan la obligacin clara, expresa y exigible. Esto es, los documentos que
involucran la ejecucin del contrato, las actas de seguimiento contractual, los
convenios, las reservas y registros presupuestales, el acta de liquidacin, y todos
aquellos otros generados en dicha actividad, tales como plizas de seguros, actos
administrativos unilaterales, conciliaciones etc. 233

En ese orden de ideas, puede decirse que el C.P.A.C.A., acogiendo la
jurisprudencia, parte de la idea que el ttulo ejecutivo contractual es complejo,
conclusin a la que se llega de la lectura del artculo 297.3 que indica que este se
conforma con el contrato, la garanta y el acto administrativo que declara el
incumplimiento o liquida el contrato, sin que ello excluya la posibilidad de que
puedan existir ttulos ejecutivos simples, siempre que renan los requisitos
formales y materiales que le son propios.

Lo cierto es que la conformacin del ttulo ejecutivo complejo y la naturaleza de las
obligaciones contractuales son aspectos bastante problemticos, mas cuando en
muchos casos, con la intencin de evitar el proceso de conocimiento, se incoan
pretensiones ejecutivas respecto de prestaciones insatisfechas cuyo incumplimiento
no ha sido definido previamente por sentencia judicial.

2.3.2.- Requisitos formales y materiales
El ttulo ejecutivo debe reunir unos requisitos de fondo y de forma.

Requisitos de fondo:

Que la obligacin sea expresa, es decir determinada, especificada. Si se trata
de obligaciones dinerarias la suma debe ser lquida lo que significa que sea
determinada o determinable fcilmente.
Que la obligacin sea clara e inequvoca respecto de las partes -acreedor y
deudor- y el objeto de la obligacin.
Que la obligacin sea exigible, lo que representa la obligacin pura y simple
o de plazo vencido.

Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Seccin III. Ponente: Daniel Surez Hernndez.
233
Sentencia del 6 de mayo de 1999. Radicacin nmero: 15759. Actor: Bachillerato Mixto Santo Tomas De
Aquino. Demandado: Departamento del Cauca.
305
En relacin con estos requisitos debe insistirse que cuando se trate de un ttulo
ejecutivo contractual, esto es que nace de la voluntad de las partes, deben
estudiarse las estipulaciones convencionales para determinar si la obligacin cuyo
cobro se pretende rene las caractersticas de clara, expresa, exigible y liquidable
por una simple operacin aritmtica.
Si el ttulo ejecutivo es complejo, adems, se conformar con el contrato y una
serie de documentos como actas parciales de obra, cuentas de cobro, programa de
inversiones, plan de obras, certificados de recibo parcial, definitivo, a satisfaccin,
etc. Pero en ese punto habr de estarse a la voluntad de las partes por tratarse de
ttulos ejecutivos creados por ellas, lo que supone el cumplimiento de todas las
condiciones, requisitos y formalidades estipulados, sin que pueda omitirse
ninguno de ellos para efectos de librar el mandamiento de pago.

La exigibilidad
La exigibilidad, en el caso de los actos administrativos contractuales, depender de

su ejecutoria; si se trata de un ttulo contractual ella derivar de las estipulaciones
de las partes.

En el caso de las sentencias, debe distinguirse si la condena impone obligaciones
de pagar o devolver sumas de dinero u otro tipo de obligaciones.

Si se trata del pago o devolucin de dineros, la exigibilidad, conforme a los
artculos 192 y 299 del C.P.A.C.A. supone tres condiciones: 1) ejecutoria de la
sentencia; 2) solicitud de pago, y, 3) transcurso del plazo de 10 o 12 meses,
contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, si la contingencia fue o no
provisionada en el Fondo,( ) respectivamente.

Cuando se trate de una condena que impone una obligacin diferente- dar, hacer,
no hacerla cuestin reviste cierta complejidad.

Algunos consideran que dicha condena es exigible pasados los 30 das que trae el
inciso 1 del artculo 192, segn el cual: [c]uando la sentencia imponga una condena
que no implique el pago o devolucin de una cantidad lquida de dinero, la autoridad a
quien corresponda su ejecucin dentro del trmino de treinta (30) das contados desde su
comunicacin, adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento.

Inciso 2, artculo 194 del C.P.A.C.A.

306
Otros, estiman que ante el silencio del C.P.A.C.A., hay que acudir al artculo 336
del C.P.C. que establece un plazo de seis (06) meses contados a partir de la
ejecutoria de la sentencia.

Tal solucin puede ser vlida en el caso de obligaciones distintas del pago o
devolucin de dineros, pero slo sera aplicable a Departamentos, Distritos y
Municipios, pues la norma no se refiere a la Nacin ni a otro tipo de entidades.

Se complica aun mas el asunto, si se tiene en cuenta que el C.G.P. artculo 307,
reproduce el inciso 2 del artculo 192 del C.P.A.C.A., dejando por fuera otro tipo de
obligaciones.

Existe otra opinin. El plazo para la exigibilidad de las sentencias emitidas por la
Jurisdiccin se computa de acuerdo con el artculo 298 del C.P.A.C.A., lo que
querra decir que cualquier condena, de devolucin o pago de dineros, de dar,
hacer o no hacer, sera susceptible de ejecucin: si transcurrido un ao desde la
ejecutoria de la sentencia condenatoria o de la fecha que ella seale, esta no se ha pagado,
sin excepcin alguna el Juez que la profiri ordenar su cumplimiento inmediato.

Esta ltima tesis presenta las siguientes dificultades. Una, que hay una
contradiccin entre los artculos 192 y 299 que hablan de 10 meses, y el 298 que trae
un plazo de un ao. Otra, que el inciso primero del artculo 298, se refiere
nicamente a obligaciones de pagar sumas de dinero.

Frente a lo primero, cul debe primar? Parece que el de aquellos artculos, ms si
se tiene en cuenta que el artculo 299 se refiere expresamente a la ejecucin, no al
cumplimiento al prever:[l]as condenas impuestas a entidades pblicas consistentes en la
liquidacin o pago de una suma de dinero sern ejecutadas ante esta misma jurisdiccin
segn las reglas de competencia contenidas en este Cdigo, si dentro de los diez (10) meses
siguientes a la ejecutoria de la sentencia la entidad obligada no le ha dado cumplimiento-
Subrayas fuera del texto-.

Pero, adems, no tendra sentido que se ampliara la exigibilidad a un ao. El
trmino de 18 meses que consagraba el artculo 178 del C.C.A, se explicaba por
razones de regularidad presupuestal, dada la anualidad del presupuesto:
ejecutoriada la sentencia, la entidad deba efectuar las gestiones para apropiar los
dineros para el pago.

Eso explica que el C.P.A.C.A., habida cuenta de la existencia del Fondo de
Contingencias hubiere reducido tal plazo a 10 meses, que incluso podra haber sido
307
menor, en la medida en que se supone que los dineros para cubrir el pago de las
sentencias, ya se encuentran provisionados en el Fondo. Por qu entonces, un
plazo que limita an mas la exigibilidad de las sentencia?; En favor de quien debe
interpretarse la aparente contradiccin?

Y respecto de la segunda, del artculo 298, subsistira la objecin frente a las
obligaciones diferentes al pago de sumas de dinero.

La jurisprudencia tendr que definir el punto, que no es, a nuestro modo de ver un
falso o fcil problema.

Una posible solucin, frente a las sentencias que condenen al pago o devolucin de
dineros, es acoger la tesis de que su exigibilidad es la de los diez (10) meses. Frente
a otras condenas, lo viable sera acudir al C.P.C. o al C.G.P. (artculos 334 y 305,
respectivamente), que en esa materia consagran como regla general que podr
exigirse la ejecucin de las providencias judiciales una vez ejecutoriadas o a partir
del da siguiente de la notificacin del auto de obedecimiento a lo resuelto por el
Superior, ms cuando, en principio, las obligaciones distintas de las dinerarias no
penden de manera directa de cuestiones presupuestales.

Dentro de esa misma perspectiva, como respecto de las conciliaciones, no hay
norma que defina expresamente el momento a partir del cual son exigibles las
obligaciones acordadas, tendra que aplicarse esa misma regla general a partir de la
ejecutoria de la providencia que homologue o apruebe la conciliacin, si las partes
no pactaron nada sobre el asunto.

Requisitos formales:
Se han calificado como tales los siguientes:

Que el deudor tenga la calidad de autor del documento o de adquirente de
la obligacin, aspecto en el cual debe tenerse presente que rgano o
funcionario puede comprometer la entidad pblica o al contratista.
Que el documento constituya plena prueba contra el deudor, requisito que
tiene que ver con su certeza y autenticidad.

No constituye plena prueba contra el deudor, ni acredita al demandante como
acreedor, el documento que carezca de las exigencias consagradas en el artculo
308
488 del Cdigo de Procedimiento Civil o que no rena los requisitos consagrados
en los artculos 252, 253 y 254 del Cdigo de Procedimiento Civil, esto es, porque
no fueron autorizadas ni por notario, director de oficina administrativa o de polica
o secretario de oficina judicial, supuesto indispensable para que stos, documentos
se reputen como autnticos.

De all que documentos en copia informal no pueden ser aceptados como
suficientes para probar el ttulo ejecutivo, regla que reafirma el inciso segundo del
artculo 215 del C.P.A.C.A.

La conclusin anterior puede variar, cuando entre en vigencia el C.G.P., pues los
artculos 244 y 246 le asignan a las copias el mismo valor de los originales y, en este
ltimo caso, sin distinguir entre las que denominamos autnticas o informales,
consagra una presuncin de autenticidad, que se desvirta con su tacha de
falsedad o desconocimiento.

Luego, salvo que exista una norma expresa que imponga la presentacin del
original, como ocurre en el caso de los ttulos valores, o de copia autntica, como
ocurre tratndose de actos administrativos (297.4), la ejecucin puede adelantarse
con copias informales, cuestin que es predicable tambin de las sentencias.

Toda vez que la norma del numeral 2 del artculo 115 del C.P.C., es objeto de
derogatoria por el C.G.P.

No conocemos otra que imponga esa exigencia, salvo el artculo 114 del C.G.P. que
exige constancia de ejecutoria de la providencia que se pretenda utilizar como
ttulo ejecutivo.

La funcin del Juez (a), en todos estos casos, es examinar la procedencia de la
accin ejecutiva. La simple afirmacin en el contrato de prestar mrito ejecutivo
no es suficiente para otorgarle tal carcter. Debe reunir las calidades de las
obligaciones ejecutivas ms la prueba del cumplimiento de la obligacin por parte
del acreedor que reclama el pago.

Eso explica que el examen del ttulo ejecutivo debe hacerse desde la etapa inicial
del proceso. Si el documento contentivo de la obligacin no rene los requisitos
formales y materiales propios del ttulo ejecutivo, el Juez (a) debe negar el
mandamiento de pago.

309
De la misma manera debe proceder en los casos en los cuales exista duda respecto
de la procedencia de la ejecucin. Todo, dada la naturaleza de la pretensin
ejecutiva, que parte de la certeza e indiscutibilidad de la obligacin.

El C.P.C., artculo 497, dispone que los requisitos formales del ttulo slo pueden
controlarse al momento de la admisin por el juzgado o mediante reposicin
contra el mandamiento de pago, por parte del ejecutado, sin que sea admisible, con
posterioridad ninguna controversia sobre los mismos, salvo el control oficioso de
legalidad, que debe efectuar el Juez en la audiencia del artculo 432.
Mandato este que es mucho mas estricto en el C.G.P.: [] en consecuencia los
defectos formales del ttulo ejecutivo no podrn reconocerse o declararse por el Juez en la
sentencia o auto que ordene seguir adelante con la ejecucin, segn fuere el caso(art. 430).

2.4.- Procedimiento de ejecucin.
El proceso de ejecucin de crditos contractuales, de sentencias o conciliaciones

emitidas o aprobadas por la Jurisdiccin Contenciosa-Administrativa, o, de laudos
arbitrales se rige por el C.P.C.

El artculo 299 del C.P.A.C.A. remite al C.P.C., cuando se trata de ttulos
contractuales, pero no seala el procedimiento aplicable en los otros casos, pues
como dijimos antes, el artculo 298 no regula el de ejecucin de las sentencias, slo
ordena su cumplimiento inmediato. Por lo tanto, el vaco debe resolverse conforme
al principio de integracin normativa consagrado en el artculo 306 del C.P.A.C.A.,
que remite al C.P.C.

El procedimiento est consagrado en el Ttulo XXVII, artculos 488 a 560 del C.P.C.
y 422 a 468 del C.G.P. sobre la base del mandamiento de pago, proposicin de
excepciones, resolucin de excepciones previas y celebracin de la audiencia
prevista en los artculos 430 y siguientes del C.P.C.

El C.G.P. distingue entre el ejecutivo de mnima cuanta y el de menor y mayor
cuanta. El C.P.A.C.A. remite al proceso ejecutivo de mayor cuanta. Luego, deber
acudirse a los artculos 443, 372 y 373 del C.G.P.

La audiencia tiene una estructura semejante a la del artculo 180 del C.P.A.C.A.,
con la diferencia que el artculo 430 ordena citar a las partes para interrogatorio, lo
310
que parece innecesario, si se tiene en cuenta la prohibicin de confesar que trae el
artculo 217 del C.P.A.C.A.

En la misma audiencia, debe dictarse sentencia y previamente el Juez aplicar en
lo pertinente el artculo 101 del C.P.C. en cuanto a su trmite, conciliacin ( ),
saneamiento, fijacin del litigio, instruccin, alegaciones, sentencias y costas.

Ahora bien, se han presentado algunas divergencias en torno a la regulacin de los
recursos procedentes contra los autos dictados durante el curso del proceso
ejecutivo, en especial el de apelacin.

La diferencia estriba en que, de conformidad con el artculo 243,la apelacin slo
proceder de conformidad con las normas del presente cdigo, incluso en aquellos trmites e
incidentes que se rigen por el procedimiento civil, en tanto que el artculo 299
prescribe que en el proceso se observarn las reglas establecidas en el Cdigo de
Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuanta, lo que impone la
aplicacin en su integridad de este ltimo estatuto, incluida la regulacin del
recurso de apelacin.

El punto tendr que definirlo la jurisprudencia, pero parece que lo ms razonable
es la aplicacin ntegra de la regulacin del proceso ejecutivo, incluido en ellos los
recursos, en especial el de apelacin.

La razn fundamental es que el artculo 243, regula los recursos en los procesos de
conocimiento, no en los de ejecucin. Basta ver que no contempla las providencias
que pueden dictarse en el curso de un proceso ejecutivo (mandamiento de pago,
embargo y secuestro, liquidacin de crdito, auto o sentencia que decide las
excepciones u ordena seguir adelante con la ejecucin, que aprueba el remate, etc),
lo que de aplicar la primera tesis conducira al absurdo de que ninguna
providencia dictada en el curso de un proceso de ejecucin, sera apelable.

Luego, seran apelables los autos relacionados en los artculos 147 y 351 del
C.P.C.(321 del C.G.P.), dictados por Juzgados o Tribunales.

2.5. Excepciones en el proceso ejecutivo.

En el proceso ejecutivo la conciliacin no es requisito de procedibilidad, salvo cuando los ejecutados son
municipios artculo 47 de la Ley 1551-

311
A diferencia de lo que ocurre en los procesos de conocimiento, en el proceso de
ejecucin la pretensin no es discutible, en tanto se trata de buscar el cumplimiento
de una pretensin insatisfecha.

Tal circunstancia impone que en materia de excepciones su regulacin sea
diferente, no slo por la naturaleza misma de la pretensin, sino porque en ese
tema el C.P.A.C.A. remite en su integridad al Cdigo de Procedimiento Civil, tanto
en materia de ejecutivos contractuales como de ejecucin de condenas proferidas
por la jurisdiccin, atendiendo el alcance que a dichas normas ha dado la
jurisprudencia.234

Deben sentarse en esta materia, unas premisas generales:

a) Los hechos constitutivos de excepciones previas slo pueden alegarse como
razones del recurso de reposicin contra el auto de mandamiento de pago (artculo
509, inciso final del C.P.C. y 442.3 del C.G.P). No hay, pues, un incidente especial
de excepciones previas.

b) Cuando el ttulo ejecutivo sea una sentencia u otra providencia judicial que
conlleve ejecucin no es posible proponer excepciones previas ni an por va de
reposicin.

Tal disposicin ser aplicable al caso de las sentencias u otras providencias
jurisdiccionales que impongan una obligacin ejecutiva (artculo 509, numeral 2
del C.P.C. y 442.3 del C.G.P).

c). Las excepciones de mrito, pueden proponerse dentro de los diez (10) das
siguientes a la notificacin del mandamiento de pago (artculos 509 del C.P.C. y 442
del C.G.P.)

d). Si se trata de sentencia u otra providencia que conlleve ejecucin slo pueden
proponerse las precisas excepciones de mrito atinentes a la extincin de la
obligacin: pago, compensacin, confusin, novacin, remisin, prescripcin,
transaccin.- artculos 509. 2 del C.P.C. y 442.2 del C.G.P.)

e). El numeral 2 del artculo 509 del Cdigo de Procedimiento Civil, se refiere a
providencias judiciales, esto es, a aquellas expedidas por autoridades

234 Providencias del 29 de noviembre de 1993, Expediente nmero S - 414, Consejero ponente Dr. Guillermo
Chan Lizcano y del 27 de julio de 2005, Expediente 23565, Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio.

312
jurisdiccionales en el curso de un proceso (artculo 66 de la LEAJ), pero la Seccin
Tercera del Consejo de Estado ha considerado que dentro de tal categora tambin
se incluye el acto administrativo235.

Entonces, cuando se trate de ejecuciones con fundamento en actos administrativos
ejecutoriados, derivados de contratos, slo podran alegarse las excepciones de
mrito enlistadas en dicha disposicin, sin perjuicio de que otros hechos, referidos
a la validez o la eficacia del acto administrativo, fueren alegados por el deudor
como causales de nulidad de la decisin ejecutoria por va de las acciones
contencioso-administrativas ordinarias, en cuyo caso lo que ocurrira sera un
fenmeno de prejudicialidad que impona la suspensin del proceso ejecutivo
(artculo 170, numeral 2 ibdem)236 .

Sin embargo, la Jurisprudencia ha admitido que puedan examinarse como
elementos de la exigibilidad del ttulo al momento de estudiar si se libra o no el
mandamiento de pago, fenmenos como la caducidad o la prdida de fuerza
ejecutoria.237

La situacin vara con el C.G.P., que es categrico al sealar que esas limitaciones
solo aplican cuando se trate del cobro de obligaciones contenidas en una providencia,
conciliacin o transaccin aprobada por quien ejerza funcin jurisdiccional(artculo 442).

e). Una interpretacin literal podra llevar a pensar que como se aplica en su
integridad el Cdigo de Procedimiento Civil, el Juez (a) no podra declarar
oficiosamente las excepciones de prescripcin, compensacin o nulidad relativa
(artculo 399 del Cdigo de Procedimiento Civil y 282 del C.G.P.), si la
Administracin no las alega.

Esta conclusin, empero, pugna con el sentido que inspir el anterior artculo 164
del C.C.A., reproducido en 187 del C.P.A.C.A., mas cuando puede decirse que
donde hay la misma razn (la defensa del inters pblico) debe haber la misma
disposicin; y, ms an, si se tiene en cuenta que las excepciones de mrito

235 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del
diecinueve (19) de febrero de 2009, M.P.: Mauricio Fajardo Gmez, exp.: 24609.
236 Cfr Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera. Sentencia de 27 de julio de
2005. Expediente 23.565. Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio. En esta providencia se retoma la
tesis tradicional de la Corporacin en esta materia, lo que se confirm, entre otras, en pronunciamiento del
veinte (20) de febrero de 2008, M.P.: Mauricio Fajardo Gmez, exp.: 18.415, as mismo exp.: 23.363 del diecisis
(16) de julio de 2008.
237 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del diecinueve
(19) de febrero de 2009 , M.P.: Mauricio Fajardo Gmez, exp.:24.609.

313
propuestas contra la demanda ejecutiva mutan el proceso ejecutivo en un proceso
ordinario de conocimiento amn de que, no existe en el ordenamiento procesal
actual, norma que impida la declaratoria oficiosa de excepciones en un proceso
ejecutivo.

Todo ello permitira concluir que el Juez (a) est facultado para declarar las
excepciones en dos situaciones: i) cuando son propuestas por la parte, y, ii) de
oficio, cuando encuentre que los hechos, en que se fundan las mismas, estn
probados238.

Sobre el particular ha dicho la Jurisprudencia que frente al caso de la procedencia
de la declaratoria de excepciones por parte del Juez (a), es posible tener como regla
general el poder oficioso de ste, mientras que la restriccin debe ser establecida y
definida expresamente por el legislador, pues la excepcin a dicha regla qued
sometida a reserva legal239.

A.- REGLAS PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS SENTENCIAS

El C.P.A.C.A., cambi lo atinente al pago y cumplimiento de las sentencias.

Los pagos de condenas judiciales y conciliaciones judiciales se pagarn, por norma
general, con cargo al Fondo de Contingencias, o, excepcionalmente, con cargo al
presupuesto de la entidad.

A diferencia de lo que ocurra en vigencia del C.C.A., el C.P.A.C.A. impuso a las
entidades pblicas del orden nacional y a las territoriales obligadas al manejo
presupuestal de contingencias, conforme a la Ley 448 o normas que lo modifiquen
o sustituyan, la obligacin de efectuar una valoracin de las contingencias
judiciales.( )

238 En tal sentido, Cfr.Consejo de Estado, Seccin Tercera, Sentencia de Agosto 12 de 2004, Consejero Ponente:
Ramiro Saavedra Becerra, Radicacin nmero: 20001-23-31-000-1999-0727-01(21177). y, Consejo de estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del seis (06) de marzo de 2008, M.P.: Mauricio
Fajardo Gmez, exp.: 26.225.
239 Ibdem
Por tales, puede entenderse aquellas obligaciones que puedan deducirse a las entidades pblicas en virtud de
los procesos judiciales que se adelanten en su contra.
314
Con base en esa valoracin, las entidades deben efectuar sus aportes al Fondo de
Contingencias creado por la Ley 448, que es una cuenta especial sin personera
jurdica, administrada por la Aseguradora Estatal la Previsora S.A.( )

El Fondo puede catalogarse como una especie de autoseguro o mutual, pues el
Legislador quiso que las entidades pblicas precavieran los riesgos propios de la
conflictividad judicial, valorando los costos econmicos de eventuales sentencias
condenatorias y reservando los dineros con los cuales deberan cubrirlos.

Dicho Fondo, en lo que tiene que ver con las contingencias judiciales descritas en el
artculo 194 del C.P.A.C.A., funcionar de acuerdo con la reglamentacin que
expida el Gobierno y lo que en su competencia corresponda el Ministerio de
Hacienda en cuanto a montos, condiciones, porcentajes, cuantas y plazos, para
atender el pago oportuno de las sentencias.

Una consecuencia lgica de ese mecanismo, es que el pago de las sentencias no
depende de la anualidad del presupuesto, regla que informaba el plazo de 18
meses para el pago de las sentencias que consagraba el artculo 178 del C.C.A.

Pese a que el plazo para la exigibilidad de las sentencias pudo ser menor, dado el
mecanismo de pago referido, el C.P.A.C.A., cuando se trata de sentencias que
condenen al pago o la devolucin de una suma lquida de dinero ordena que la
entidad debe cumplirlas dentro de los 10 meses contados a partir de la ejecutoria
de la misma, previa solicitud de pago por parte del beneficiario.

Ella es la regla general, porque el artculo 194, con cargo a recursos propios de la
entidad condenada, instituye un plazo de 12 meses para el pago o devolucin,
cuando se trata de sentencias que quedaren ejecutoriadas antes de ser valoradas, lo
que muestra que la intencin del Legislador abarca no slo las contingencias que
puedan originarse en los procesos iniciados con posterioridad a la entrada en
vigencia del C.P.A.C.A.(julio de 2012), sino tambin los que se encontraban en
curso, siempre que no tuvieren sentencia ejecutoriada.

Una vez en firme la sentencia, la Secretara deber remitir el oficio
correspondiente , para que la entidad pblica proceda a dar cumplimiento a la

misma y, adems, el beneficiario debe formular la respectiva solicitud ante la
Art. 2, L. 448 de 1998.
Art. 192 del C.P.A.C.A.

315
entidad, requerimiento ste que se eleva a norma de rango legal, pues el C.C.A. no
exiga que el interesado formulara solicitud previa.

Si la contingencia judicial fue valorada, el pago se efectuar por la entidad pblica,
previo el trmite que ordena el artculo 195 del C.P.A.C.A., dentro de los 5 das
siguientes a la recepcin de los recursos.

El pago no lo hace el Fondo ni la Previsora. La obligada al pago es la entidad
pblica, pues la sentencia se profiere en su contra, no respecto del Fondo, que es
una cuenta, no es persona jurdica, ni la Previsora que simplemente la administra.

Luego, el beneficiario de la sentencia no tendra accin directa contra el Fondo, y
menos contra la Previsora. Su relacin es con la entidad pblica condenada.

Algunos han considerado que es posible demandar, mediante proceso ejecutivo,
conjuntamente a la entidad y al Fondo de Contingencias-Nacin, Ministerio de
Hacienda- en aquellos casos en la entidad pblica condenada al pago valor la
contingencia, transfiri los recursos a dicha cuenta, formul el requerimiento para
el giro de los mismos y por demoras no imputables a ella, no ha podido efectuarse
el pago.

Tal posibilidad deja de lado que la cuenta no es centro de imputacin jurdica; que
la administracin de ella est a cargo de la Previsora y, por ltimo, que la obligada
al pago, la deudora, es la entidad y no otra persona jurdica.

3.- Intereses.
El C.P.A.C.A. modific igualmente el rgimen de causacin de intereses. Segn el

artculo 195.4 las sumas deducidas en las sentencias devengarn intereses
moratorios a partir de su ejecutoria, equivalentes al DTF.

Vencidos los 10 meses para el pago, o los cinco das que tiene la Administracin
para lo mismo, si el Fondo ya le gir los recursos, lo primero que ocurra, si la
entidad no ha cancelado, los intereses sern los moratorios comerciales.

Aunque la redaccin es distinta, la frmula de causacin de los intereses es muy
semejante a la del artculo 177 del C.C.A., con la diferencia que esta haca
316
referencia a los intereses ordinarios esto es el inters bancario corriente-, que es
distinto al DTF( ) y a los moratorios- el doble del bancario corriente( ).

Ese trato distinto, ha generado algunos problemas en la prctica, toda vez que
algunas entidades pblicas han liquidado los intereses acudiendo a la nueva
regulacin, lo que ha generado inconformidad en los beneficiarios.

La cuestin, a nuestro juicio, debe resolverse conforme al artculo 308 del
C.P.A.C.A., que fija una regla de transicin: los procedimientos y las actuaciones
administrativas que se inicien, a partir del 2 de julio de 2012, dentro de las cuales
se encuentran las que adelanten los beneficiarios para el pago ante las entidades
pblicas, se rigen por el C.P.A.C.A. y los intereses debern liquidarse conforme a
su artculo 195. Las que ya se haban iniciado se regiran por el C.C.A. y los
intereses se causarn conforme a su artculo 177.

Lo mismo puede decirse en relacin con los procesos ejecutivos iniciados despus
o en curso a la misma fecha.

La solicitud de pago, es indispensable no slo para la exigibilidad de las
obligaciones deducidas en la sentencia (artculo 192, inciso segundo), sino que
incide en la causacin de intereses. La misma disposicin establece que si
cumplidos tres meses desde la ejecutoria de la providencia de condena o
aprobatoria de la conciliacin, sin que los beneficiarios hayan acudido a la entidad
para hacerla efectiva, cesar la causacin de intereses desde entonces hasta cuando
se presente la solicitud.

Como puede inferirse de la regulacin comentada, lo que se busca es garantizar el
pago oportuno de las sentencias, racionalizar el de los intereses, y equilibrar las
finanzas pblicas, mediante una adecuada y razonable ordenacin.

El DTF es la tasa de inters que reconocen los Bancos por depsitos a trmino fijo, en tanto que el inters
ordinario se ha asimilado al inters bancario corriente, esto es el que cobran los bancos por crditos de
consumo u ordinarios.
La norma original del C.C.A fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, por infringir el principio
de igualdad, al fijar unos intereses distintos para el caso del Estado-acreedor y el Estado Deudor. Corte
constitucional, sentencia C-188/ 99. El aparte de la norma relativo al tipo de intereses moratorios
equivalentes a la DTF fue demandado bajo la consideracin de ser inconstitucional. La Corte
Constitucional en sentencia C-604 de 2012 lo declar exequible, bajo el entendido de que no desconoce el
principio de igualdad el reconocimiento de intereses moratorios en proporcin menor a la reconocida
cuando se calculan con base en los intereses comerciales.

317
Ahora bien, si se trata de sentencias que impongan una obligacin diferente a la de
pago o devolucin de una suma lquida de dinero, el plazo para el cumplimiento
es de 30 dias hbiles a partir de la comunicacin, para que la entidad adopte las
medidas necesarias para su cumplimiento.

El C.P.A.C.A., artculo 192.6, repite lo dispuesto por la Ley 446 de 1998, que
prescriba, tratndose de reintegro en asuntos de carcter laboral, que si dentro del
trmino de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia este no
pudiera llevarse a cabo por causas imputables al interesado, cesar la causacin de
emolumentos de todo tipo, como salarios y prestaciones sociales ( ), al tenor de lo
dispuesto en el artculo 192.6.

Un comentario final. El artculo 298 del C.P.A.C.A. ha originado una interesante
discusin: algunos consideran que ella se refiere al proceso de ejecucin forzosa de
la sentencia y que impone al funcionario o funcionaria judicial el deber de iniciarlo,
si dentro del plazo de un ao, la Administracin no ha cumplido la sentencia.

Otros consideran que dicha norma instituye una especie de incidente de
cumplimiento de la sentencia(semejante al desacato para las acciones de tutela y
populares) que impone al Juez(a) la obligacin de ordenar a la entidad el
cumplimiento inmediato de la sentencia, so pena de las sanciones correccionales
previstas en los artculos 39 del C.P.C.; 44.3 del C.G.P, en concordancia con el 59 de
la L.E.A.J. y, sin perjuicio de las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y
patrimoniales a que haya lugar, conforme al mandato del artculo 192 del
C.P.A.C.A.

Al tratar la ejecucin forzosa de las sentencias volveremos sobre el punto, pero
de la lectura de los artculos 192, 298 y 299 del C.P.A.C.A., se evidencia que hay
una contradiccin entre estos artculos que debe resolverse conforme al ltimo de
ellos, para poder armonizar dichas normas.

Por eso creemos que el artculo 298 consagra una especie de incidente de
cumplimiento o desacato, con las consecuencias personales que se derivan para los
funcionarios pblicos encargados del cumplimiento de las sentencias, cuestin
diferente a la ejecucin forzosa, que va dirigida contra la entidad pblica.

4.- Del cobro coactivo.
La Ley 446 hablaba de 6 meses.

318

Concebido como un privilegio a favor de la Administracin Pblica, para el

recaudo de las obligaciones a su favor, puede decirse que el C.P.A.C.A.,
conservando la tendencia legislativa, atribuye a las entidades pblicas definidas en
su artculo 104, la prerrogativa del cobro coactivo administrativo( ).

Se dice que manteniendo la tendencia, que se inici con el Estatuto Tributario,
porque la ejecucin de las deudas en su favor, pas del que podramos llamar
cobro coactivo jurisdiccional, previsto en el original Decreto 01 de 1984, con un
control funcional por parte de Tribunales y Consejo de Estado de ciertas
actuaciones de los funcionarios administrativos investidos de jurisdiccin
coactiva 240 , a un procedimiento administrativo de recaudo (cobro coactivo
administrativo), impugnable por la pretensin de nulidad y de restablecimiento
del derecho.

En ese perodo, se expidieron la leyes 1066 (Por la cual se dictan normas para la
normalizacin de la cartera pblica) y, 1150 ( Por medio de la cual se introducen
medidas para la eficiencia y la transparencia en la ley 80 de 1993), que atribuyeron a las
entidades pblicas all relacionadas, que tengan que recaudar rentas o caudales
pblicos, la potestad de cobro coactivo administrativo para hacer efectivas las
obligaciones exigibles a su favor y, en el caso de las entidades estatales,
facultndolas para acudir, entre otros medios a la Jurisdiccin Coactiva para el
cobro de laclusula penal y las multas impuestas en sus contratos, lo que abri la
discusin en torno al rgano competente para el cobro de las deudas contractuales
a favor de la Administracin: si la entidad, por va del cobro coactivo
administrativo, o por medio del proceso de ejecucin adelantando ante la Justicia
Administrativa.

A dicha discusin puso fin el Titulo IV, artculos 98 a 101, del C.P.A.C.A., en el cual
se contempl que las entidades pblicas, en los trminos del artculo 104, para el
recaudo de las obligaciones a su favor, estn revestidas de la prerrogativa de cobro
coactivo o podrn acudir a los jueces competentes.

En esas circunstancias, las entidades pblicas, segn el texto legal, podrn buscar
la solucin de las obligaciones que presten mrito ejecutivo, acudiendo al cobro
Se define como el poder de la Administracin de cobrar, las deudas a su favor, directamente, sin que
intervenga el rgano jurisdiccional. Por eso se dice que acta como juez y parte.
240 Cfr. Artculos 133 y 134C del C.C.A.
319
coactivo administrativo o al proceso de ejecucin ante la Justicia Ordinaria o la
Contencioso-Administrativa.

A qu tipo de obligaciones y en qu casos podran hacer uso de esa opcin? Las
respuestas las brindan los artculo 99 y 297 del C.P.A.C.A. as:

a) El artculo 99 indica cuales obligaciones, claras, expresas y exigibles, prestan
mrito ejecutivo y pueden cobrarse por cobro coactivo administrativo( ).

Esa relacin del artculo 99 del C.P.A.C.A. debe entenderse como taxativa, toda vez
que el cobro coactivo administrativo es un privilegio derogatorio de la clusula
general de ejecucin ante la rama jurisdiccional, lo que impone fijar su alcance con
un criterio restrictivo.

b) Podra pensarse que en todos los supuestos descritos en el artculo 99, la entidad
pblica puede optar por el cobro coactivo o acudir a la Jurisdiccin competente en
proceso de ejecucin, pero sa no es la conclusin que se extrae de los textos
legales.

Sin olvidar que el fuero de ejecucin de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa es excepcional(la regla general, en esa materia, lo radica en la
Justicia Ordinaria, conforme a los artculos 12 de la LEAJ y del C.P.C. y 104.6 del
C.P.A.C.A.) lo cierto es que el artculo 99, es claro al indicar qu obligaciones
prestan mrito ejecutivo, para el cobro coactivo administrativo.

La norma relaciona cuatro supuestos. De ellos ocupa nuestra atencin el del
numeral 3) referente a los actos administrativos contractuales o cualquier otro acto
proferido con ocasin de la actividad contractual.

Ese mismo supuesto aparece en el numeral 3del artculo 297, que hace parte del
Titulo IX, PROCESO EJECUTIVO, y expresa que sin perjuicio del cobro coactivo
tales actos constituye ttulo ejecutivo.

La nica explicacin que se encuentra al numeral 3 del artculo 297, es que all se
concret la opcin del artculo 99, para que la entidad acuda al proceso de
ejecucin o al cobro coactivo.

El artculo 99 es reproduccin parcial del artculo 68 del Decreto 01 del 1984.

320
Los otros supuestos descritos en el artculo 99, objeto de cobro coactivo
administrativo241, no aparecen relacionados en el artculo 104. 6, ni en el artculo
297, lo que indicara que a pesar de su naturaleza de ttulo ejecutivo, no podra
efectuarse ante el contencioso-administrativo, mediante el proceso ejecutivo
jurisdiccional.

Solo as, se insiste, tendra sentido el numeral 3 del artculo 297 del C.P.A.C.A.,
que, a diferencia del artculo 99, se refiere a las acreencias en contra de la
Administracin, salvo en el caso de los contratos, donde los crditos pueden
generarse a favor o en contra de una u otra parte contratante y cuya ejecucin s es
del resorte de lo Contencioso-Administrativo.

Por consiguiente, es forzoso concluir que las entidades pblicas deben adelantar el
cobro coactivo administrativo, en los supuestos descritos en los numerales 1, 2,4 y
5 del artculo 99 ( ).

En el caso del numeral 3, podr, a su eleccin, acudir al cobro coactivo
administrativo o acudir al Contencioso-Administrativo, pues as lo autorizan esa
disposicin y el numeral 3 del artculo 297.

De otro lado, el C.P.A.C.A., derog los artculos 133 y 134C, que asignaban a
Tribunales y Juzgados, las apelaciones y queja contra la sentencia de excepciones
del auto aprobatorio de la liquidacin del crdito, del auto que decretara nulidades
procesales, en los procesos de Jurisdiccin Coactiva.

Esa derogatoria, confirma lo expuesto, en el sentido de que el cobro de crditos a
favor de las entidades pblicas, debe adelantarse por va del procedimiento de
cobro coactivo administrativo.

Cabe anotar, para evitar algn equvoco, que en materia de cobro coactivo, la
Jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha oscilado
entre la calificacin de dicha facultad como tpicamente administrativa, como
jurisdiccional o como mixta (administrativa la actuacin del funcionario ejecutor;
jurisdiccional la del Juez (a) Administrativo), discusin que se supera con la

241 Sentencias, actos administrativos, otras garantas o los dems que consten endocumentos, que provengan
del deudor, todos ellos a favor de la Administracin.
De considerar que an en esos casos la entidad puede hacer uso de la opcin, debe mirarse si la ejecucin
debe adelantarse ante a Jurisdiccin Ordinaria o ante el Contencioso-Administrativo, segn la regla del
artculo 104.6 del C.P.A.C.A.
321
calificacin explcita de dicha actividad como administrativa para el caso del cobro
de crditos a favor de las entidades pblicas( ).

El Procedimiento con vocacin de generalidad sera el del Estatuto Tributario,
artculos 823 y siguientes.

Por tratarse de un procedimiento administrativo, el acto definitivo, objeto de
control sera el que pone fin al mismo, esto es el que ordena seguir adelante la
ejecucin o el que decida las excepciones.

Pero pueden generarse en el procedimiento otras actuaciones pasibles de calificarse
como actos administrativos impugnables, en la medida en que afectan o inciden en
la situacin del deudor.

Por eso el artculo 101 del C.P.A.C.A., expresa que son impugnables lo ya dichos y
los que liquiden el crdito( ).
5.- Medidas Cautelares en el Proceso Ejecutivo.
Las medidas cautelares, especficamente las relacionadas con la posibilidad que

tienen los acreedores del Estado de acudir al embargo de bienes para lograr el
pago de sus crditos, han sido objeto de una discusin que gira en torno a dos
extremos. De un lado, la regla general de la inembargabilidad de los bienes y
derechos de las entidades pblicas, inspirada en la necesidad de garantizar el
cumplimiento de los cometidos estatales y de otro la buena fe y el derecho a la
tutela judicial efectiva, que supone la existencia de mecanismos judiciales que
permitan que todas las personas, incluyendo los acreedores de la Administracin,
Cfr.Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, M.P.: Alier Eduardo
Hernndez Enrquez, sentencia del treinta (30) de agosto de dos mil cinco, exp: 14.807.
El Consejo ha considerado que es posible impugnar jurisdiccionalmente algunos otros actos emitidos durante
el procedimiento administrativo y con posterioridad a la resolucion de excepciones. Cfr Seccin Cuarta, auto
del 19 de julio de 2002, radicacin: 25000-23-27-000-2001-0148-01(12.733), actor: Pacc Dent Ltda.; auto del 27 de
marzo de 2003, radicacin: 44001-23-31-000-2002-0234-01(13.402), actor: Promigas S.A; sentencia del 29 de
enero de 2004, radicacin: 25000-23-27-000-2000-0634-01(12.498), actor: Procesadora de Spandex S.A. Prospan
(en liquidacin); auto del 27 de enero de 2005, radicacin: 25000-23-27-000-2004-01066-01(14.949), Actor:
Muebles Norven & Ca. Ltda
322
puedan lograr la realizacin de sus derechos y la satisfaccin de sus crditos de
manera eficaz.

En nuestra normatividad puede decirse que el tema de la inembargabilidad de las
entidades pblicas viene regulado desde la Constitucin Nacional que
expresamente califica como inembargables una serie de bienes. A ello se agregan
las normas que sobre el particular ha expedido el Legislador ordinario o
extraordinario y, adems, las reglas y sub-reglas fijadas en las sentencias de la
Corte Constitucional y del Consejo de Estado.

Esto nos muestra, pues, que el asunto reviste un alto grado de complejidad,
acentuado por el hecho de que sobre el Juez (a) recae la responsabilidad de
decretarlas, con el inherente riesgo disciplinario y patrimonial.

La Constitucin Nacional, artculos 63 y 72, enumera como bienes inembargables
los de Uso Pblico; Parques Naturales; Tierras Comunales de Grupos tnicos;
Tierras de Resguardo; Patrimonio Arqueolgico y otros bienes culturales que
conforman la identidad nacional y los dems que determine la Ley.

En desarrollo de ese mandato constitucional, el Legislador ha dictado una serie de
normas. Entre ellas se encuentran las del C.P.C. (artculos 513 y 684), que califican
como inembargables, entre otros bienes y derechos, a) los de uso pblico242; b) los
destinados a un servicio pblico cuando ste se preste directamente por un
departamento, un distrito especial, un municipio o un establecimiento pblico, o
por medio de concesionario de stos( );c) Las dos terceras partes de la renta bruta
de los departamentos, los distritos especiales y los municipios; y, d) las sumas que
para la construccin de obras pblicas se hayan anticipado o deban anticiparse por
las entidades de derecho pblico a los contratistas de ellas, mientras no hubiere
concluido su construccin, excepto cuando se trate de obligaciones en favor de los
trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones e indemnizaciones sociales.

Igualmente el C.G.P., artculo 594, dispone que adems de los bienes
inembargables sealados en la Constitucin Poltica o en leyes especiales, no se
podrn embargar una serie de bienes, de los cuales destacamos: a) los bienes, las

242 Los Bienes fiscales de las entidades territoriales, si no estn destinados a un servicio pblico son
embargables, Cfr. Consejo de Estado, Auto de julio 5 de 2001 Radicacin nmero: 76001-23-31-000-1997-0143-
01(18504). Ponente: Jess Mara Carrillo Ballesteros.
Pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se
decreten exceda de dicho porcentaje Cuando el servicio lo presten los particulares, podrn embargarse los bienes destinados
a l, as como la renta lquida que produzcan, y el secuestro se practicar como el de empresas industriales, segn la
misma norma.
323
rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nacin o de las
entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participacin, regalas y
recursos de la seguridad social243.; b) los bienes de uso pblico y los destinados a
un servicio pblico cuando ste se preste directamente por una entidad
descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de stas( ); c)los
recursos municipales originados en transferencias de la Nacin, salvo para el cobro

de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas,
d)las sumas que para la construccin de obras pblicas se hayan anticipado o
deben anticiparse por las entidades de derecho pblico a los contratistas de ellas,
mientras no hubiere concluido su construccin, excepto cuando se trate de
obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones
sociales e indemnizaciones; y, e)las dos terceras partes de las rentas brutas de las
entidades territoriales

A su vez el C.P.A.C.A., establece en su artculo 195, pargrafo 2, que los recursos
asignados para sentencias y conciliaciones y los recursos del Fondo de
Contingencias, en todo caso sern inembargables.

Otras normas que se refieren al tema son el Decreto 111 de 1996 y el 28 de 2008. El
primero, dispone que son inembargables las rentas y recursos incorporados en el
Presupuesto General de la Nacin, los bienes y derechos de los rganos que
conforman el Presupuesto General de la Nacin( ); las cesiones y participaciones de
que trata el captulo 4 del ttulo XII de la Constitucin Poltica. El segundo, que son
igualmente inembargables los recursos del Sistema General de Participaciones
creado en los artculos 357 y concordantes de la Constitucin Nacional.

Dos son los aspectos que generan mayores situaciones problemticas: los recursos
del Presupuesto General de la Nacin y los del Sistema General de Participaciones,
previsto en los artculos 356 y siguientes de la C.N.

Para clarificar tales cuestiones deben tenerse en cuenta las siguientes sentencias de la
Corte, referidas a la inembargabilidad de los recursos del presupuesto general de la
Nacin y del Sistema General de Participaciones: C-546 de 1992, C-013 de 1993, C-

243 El artculo 275 pargrafo 2, de la Ley 1450 establece:Los recursos que la Nacin y las Entidades Territoriales
destinen para financiar el rgimen subsidiado en salud, son inembargables.
Pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que
se decreten exceda de dicho porcentaje.Cuando el servicio pblico lo presten particulares, podrn embargarse lo bienes
destinados a l, as como los ingresos brutos que se produzca y el secuestro se practicar como el de empresas
industriales, segn la misma norma.
Una relacin detallada de los rganos o entidades que comprende el Presupuesto se encuentra en la obra El
Presupuesto Publico, del autor Jorge Ivan Carvajal S., Seal Editora, Medelln. 2007, pag 155
324
107 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, C-354 de 1997, C-402 de
1997, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 ; C- 1154 de 2008 y C-539 de 2010.

El estudio de las normas constitucionales y legales y de las sentencias referidas,
permiten sentar las siguientes premisas:

A) La expedicin de normas sobre inembargabilidad de bienes de entidades
pblicas son del resorte exclusivo del Constituyente y del legislador (art. 63 C.N.).

B) Las normas sobre inembargabilidad, consagradas en la Constitucin Nacional,
rigen para todas las entidades pblicas.

C) Las normas orgnicas del Presupuesto, que consagran el privilegio de la
inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados al Presupuesto Anual244 y
de los bienes y derechos de los rganos que lo conforman se aplican nicamente a
estos ltimos (artculo 3 del Decreto 111 de 1996).

Los bienes de las entidades territoriales no estn protegidos por el principio de
inembargabilidad previsto en el artculo 109 del Decreto 111 de 1996. Se rigen por
el artculo 684 del Cdigo de Procedimiento Civil y por ende son susceptibles de
medidas previas hasta la tercera parte de la renta bruta de las entidades
territoriales245,salvo que haya norma expresa que consagre esa inembargabilidad
respecto de los presupuestos de sus propios presupuestos, como lo hace el artculo
594 del C.G.P.246

Las entidades territoriales no hacen parte del presupuesto general de la Nacin, ni
la inembargabilidad es norma que tenga que ver con programacin, aprobacin,
modificacin y ejecucin del presupuesto (artculos 352 y 352 constitucionales).

D) La inembargabilidad de los recursos del Presupuesto General de la Nacin,
tienen su explicacin en la naturaleza de esos ingresos que van dirigidos a
satisfacer las necesidades generales de la poblacin. En palabras de la Corte a la

244 De acuerdo con la normatividad presupuestal las rentas o ingresos son de naturaleza tributaria (impuestos
directos, indirectos y contribuciones parafiscales); no tributaria (tasas, multas e ingresos contractuales). Los
recursos provienen: del balance (supervit de vigencias anteriores) de crditos internos o externos o,
provenientes de asistencia o cooperacin.
245 Cfr. SECCION TERCERA, Consejero ponente: JESS MARIA CARRILLO BALLESTEROS, marzo siete (7) de
dos mil dos (2002),Radicacin nmero: 76001-23-24-000-1999-1020-01(19405), Actor: DISMOND INGENIEROS

LIMITADA
246 Frente a los Departamentos lo consagran los artculos 64 del Decreto 1221 y 318 del Decreto 1222, ambos de
1986 Cfr. Sentencia C-263/94-.

325
adecuada provisin, administracin y manejo de los fondos necesarios para la proteccin de
los derechos fundamentales y en general para el cumplimiento de los fines del Estado;
justificacin que podra predicarse igualmente de los presupuestos de las
entidades territoriales.

E) La inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones
(SGP)se funda en el inters explcito del Constituyente de asegurar la destinacin
social y la inversin efectiva de dichos dineros, destinados, prioritariamente, a los
servicios de salud, educacin, agua potable y saneamiento bsico.

La misma razn podra explicar la inembargabilidad de las regalas247, destinadas a
financiar las actividades relacionadas en el artculo 361 de la Constitucin Nacional
y los recursos de la seguridad social, cuyo propsito es cubrir, fundamentalmente,
los riesgos de salud y de pensiones de la poblacin colombiana( ), que tambin
relaciona el C.G.P.

Todo, porque la embargabilidad de dichos recursos, distorsionara la destinacin
natural de los mismos, afectando, adems, la capacidad de gestin de los entes
estatales.

F) El principio de inembargabilidad de dichos recursos, no es absoluto. La especial
proteccin que debe brindarse al trabajador, el principio de seguridad jurdica y el
respeto de los derechos reconocidos a las personas en unos especficos ttulos
ejecutivos, hacen imperativo el quiebre de esa regla general, como veremos a
continuacin.

6.- Recursos del Presupuesto General de la Nacin.
Son, por regla general, inembargables. La excepcin a la regla de inembargabilidad

de las rentas, bienes y derechos incorporados o de propiedad de los rganos que
conforman el Presupuesto General de la Nacin son los siguientes248:

247 Su inembargabilidad la derivaban del inciso 3 del artculo 19 del Decreto 11 de 1996, por ser ellas
participaciones que trata el captulo 4 del ttulo XII de la Constitucin Poltica. Hoy tiene consagracin
expresa en el artculo 70 de la ley 1530.
Se trata de contribuciones parafiscales con destinacin especfica- Artculos 134 y 182 de la Ley 100-.
248 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C- 546/ 92; C -017/93, C- 013/93; T-128/93; C-354/97, Consejo de Estado
,auto S- 694 de julio 22 de 1997

326

i) Condenas o conciliaciones emitidas aprobadas por la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa, transcurrido el plazo previsto en el artculo 177 del
Cdigo Contencioso Administrativo.

Tal afirmacin tiene respaldo en la sentencia C-354 del 4 de agosto de 1997,
mediante la cual la Corte declar exequible de manera condicionada el artculo 19
del Decreto 111 de 1996, bajo el entendido de que los crditos a cargo del Estado bien
sea que consten en sentencias o en otros ttulos legalmente vlidos pueden ser cobrados
ejecutivamente con embargo de los recursos del presupuesto, primero los
destinados al pago de sentencias o conciliaciones y, sobre los bienes de las
entidades de los respectivos rganos.

La Corte Constitucional, habida cuenta de lo dispuesto en el artculo 177 del C.C.A.
precis que la ejecutabilidad y embargabilidad, partan de la base de la
exigibilidad de tales obligaciones, que se configuraba transcurridos los 18 meses
que prevea la norma.
Con la modificacin introducida por el artculo 192 del C.P.A.C.A. respecto de la
exigibilidad de las sentencias, ha de entenderse que el plazo ser de 10 o 12 meses,
segn el caso.

ii) Actos Administrativos que reconozcan crditos laborales. La Corte, en
sentencias C-546 del 1 de octubre de 1992( ) y C-103 del 10 de marzo de 1994,
consider que este tipo de actos, siempre que presten mrito ejecutivo, gozan de
las mismas garantas que las sentencias y conciliaciones, lo que implica que corrido
el plazo legal(10 meses, que es la regla general, segn el C.PA.C.A.), sin que se
haya cumplido la obligacin es factible su ejecucin y embargo, ms cuando se
supone que ellos deben contar con recursos en el Fondo de Contingencias o
disponibilidad y registro presupuestal previo, de conformidad con el artculo 71
del decreto 111 de 1996( ),

iii) Ttulos legalmente vlidos. En sentencia C-103 de 1994 la Corte consider que
eran embargables los recursos del presupuesto cuando se trataba de la ejecucin de
ttulos emanados del Estado, que reconozcan una obligacin clara, expresa y
exigible.

En esta sentencia la Corte estudi la exequibilidad del artculo 16 de la Ley 38 de 1989.
Es distinto el certificado de disponibilidad presupuestal, que supone que en el presupuesto hay partidas
generales para atender el gasto, del registro presupuestal que concreta, precisa identifica y vincula el monto de
la partida presupuestal al gasto especfico.
327
Por eso, en materia contractual, cuando la obligacin se deriva de un contrato
estatal, por tratarse de ttulos legalmente vlidos es procedente la ejecucin con
la posibilidad de pedir medidas cautelares, pues se trata de hacer efectivo el pago
de obligaciones previamente acordadas y definidas por las partes, que deben
contar con disponibilidad y apropiacin presupuestales, segn los artculos 25
numeral 6 y 41 de la Ley 80 de 1.993 y el Decreto 111 de 1996.

7- Recursos del Sistema General de Participaciones-S.G.P.( )-.
La inembargabilidad de los bienes en el orden seccional se rige,

fundamentalmente, por los artculos 684 de Cdigo de Procedimiento Civil 594 del
C.G.P., 19 del Decreto 111 de 1996,64 del Decreto-Ley 1221 21 del Decreto 28 de
2008 y 41 de la ley 1551.

Tanto la Corte Constitucional, como el Consejo de Estado, afirmaban que las
excepciones de inembargabilidad, previstas para el caso de los recursos del
Presupuesto General de la Nacin(obligaciones laborales reconocidas por acto
administrativo, sentencias o conciliaciones y ttulos legalmente vlidos), se
aplicaban tambin para los recursos del S.G.P., siempre que los ttulos ejecutivos
tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados
esos dineros: salud y educacin, agua potable y saneamiento bsico.249

Sin embargo, esas excepciones desaparecieron, a raz de la expedicin del Acto
Legislativo 4 de 2007. Se fundamenta esta tesis en los siguientes argumentos:

i) Con base en las facultades conferidas por el artculo 3 del Acto Legislativo 4 de
2007, el Gobierno expidi el Decreto 28 de 2008, que dispuso en su artculo 21:

" Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Participaciones son
inembargables.
Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad,
cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas
cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones
laborales, se harn efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinacin de la
respectiva entidad territorial. Para cumplir con la decisin judicial, la entidad

Las regalas no hacen parte del sistema general de Participaciones, segn el pargrafo 1 del artculo 361 de la
Constitucin Nacional. Son inembargables en virtud del artculo 70 de la Ley 1530.
249 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C -1154 del 2008 y Consejo de Estado, Auto del veintitrs (23) de
septiembre de dos mil cuatro (2004).Radicacin nmero: 68001-23-15-000-2003-2309-01(26563)APonente:

Maria Elena Giraldo Gmez.
328
territorial presupuestar el monto del recurso a comprometer y cancelar el
respectivo crdito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales
subsiguientes.-

Mediante sentencia C- 1154 de 2008, la Corte Constitucional declar EXEQUIBLE,
en lo acusado, el artculo 21 del Decreto 28 de 2008, en el entendido de que el pago de las
obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo mximo de
dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos
correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinacin de la respectiva entidad
territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deber acudirse a los
recursos de destinacin especfica.

ii) Las razones de la sentencia pueden resumirse en el hecho de que la nueva
normatividad constitucional fue ms estricta que la anterior, en lo que tena que
ver con la destinacin de dichos recursos a la atencin de esas necesidades
bsicas, lo que explica que fuere ms imperativa la prohibicin de
embargabilidad, lo que no vulneraba derechos del ciudadano, ya que los recursos
de libre destinacin se constituan en la prenda general para satisfacer los
crditos laborales reconocidos por sentencia.

Sin embargo, se condicion la exequibilidad, porque una interpretacin de la norma
que restrinja la posibilidad de adoptar medidas cautelares nicamente sobre los ingresos
corrientes de libre destinacin con cargo a la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes
puede hacer nugatorio el pago efectivo de dichas obligaciones, en la medida en que esos
recursos sean escasos y en que la referencia a las vigencias subsiguientes torna incierto el
momento en que se realizar el pago final de las acreencias. Dicha lectura de la norma es
inadmisible en perspectiva constitucional, pues desconoce el principio de efectividad de los
derechos y particularmente de los crditos laborales debidamente reconocidos.

iii) Dicha sentencia no se refiri de manera explcita a las otras excepciones
(obligaciones laborales reconocidas por acto administrativo, sentencias o
conciliaciones u otros ttulos legalmente vlidos), lo que podra llevar a pensar
que las mismas subsistieron.

Empero, en sentencia posterior (C- 539 de 2010), al estudiar una demanda de
inexequibilidad del mismo artculo, donde se impugnaba, por diversas razones, la
inembargabilidad de dichos recursos en el caso de contratos celebrados para el
cumplimiento de las actividades financiadas con dineros del S.G.P., la Corte
Constitucional dijo:
329

Ciertamente, como se hizo ver anteriormente, la Sentencia C-1154 de 2008 repas
toda la jurisprudencia precedente relativa al principio de inembargabilidad de los
recursos pblicos y a las excepciones al mismo que haban sido introducidas por
dicha jurisprudencia. Estas excepciones jurisprudenciales haban tenido que ver: (i)
con la necesidad de satisfacer crditos u obligaciones de origen laboral con miras a
efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas[28]; (ii) con la
importancia del oportuno pago de sentencias judiciales, para garantizar la
seguridad jurdica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas
providencias[29]; y (iii) con el caso en que existieran ttulos emanados del Estado que
reconocieran una obligacin clara, expresa y exigible[30].

No obstante, en la misma providencia la Corte aclar que las anteriores excepciones
jurisprudenciales haban sido deducidas bajo la vigencia del Acto Legislativo N 1
de 2001; empero, el Acto Legislativo No. 4 de 2007 haba modificado varios
aspectos del SGP, que mostraban una mayor preocupacin del Constituyente por
asegurar el destino social y la inversin efectiva de esos recursos. Por tal razn,
era menester examinar desde una ptica diferente el principio de inembargabilidad
y las reglas de excepcin.

Con base en la anterior reflexin, y teniendo en cuenta de manera especial el nuevo
enfoque constitucional adoptado mediante el reciente Acto legislativo, la Corte
declar la exequibilidad de la regla general de la inembargabilidad de los recursos
del SGP contenida en el inciso primero del artculo 21 del Decreto 028 de 2008, con
base en las siguientes consideraciones:
[]

Ntese cmo la Corte en el fallo en comento, a sabiendas de que en ocasiones
pretritas, bajo la vigencia del Acto Legislativo N 1 de 2001, ella misma haba
sealado varias excepciones distintas al principio de inembargabilidad de los
recursos pblicos, en esta ocasin, atendiendo al nuevo Acto Legislativo y al
contenido, alcance y estructura de la norma acusada, slo condicion su
exequibilidad a que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante
sentencia, bajo ciertas circunstancias pudiera hacerse efectivo sobre los recursos de
destinacin especfica el SGP[31]. No as en otros casos excepcionales que haba
considerado bajo el anterior rgimen constitucional.

As pues, para la Corte es claro que sobre la regla general de inembargabilidad de
los recursos del SGP contenida en el artculo 21 del Decreto 028 de 2008, regla
general que tambin cobija a las obligaciones contractuales contradas por las
330
entidades territoriales para la prestacin de los servicios que se financian con los
recursos del SGP, la Corte ya se pronunci declarando su constitucionalidad, pues
el condicionamiento introducido slo se refiri al pago de obligaciones laborales
reconocidas mediante sentencia.-Las subrayas no son del texto-

iv) Ese argumento se corrobora, si se tiene en cuenta, como lo ha dicho la
Corte, que lo buscado por el Constituyente fue reforzar la destinacin
especifica de los recursos del S.G.P., lo que est en consonancia con su nuevo
rgimen de inembargabilidad.

Quiere decir lo anterior, que tratndose del Sistema General de
Participaciones, sus recursos y dineros son inembargables, salvo cuando los
recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinacin de
la respectiva entidad territorial no sean suficientes para el pago de las
citadas obligaciones.

Slo en ese caso es posible su embargo, correspondiendo al interesado demostrar
tal circunstancia para que pueda decretarse la medida cautelar.

8.- Regalas, Rubro de Sentencias y Fondo de Contingencias.

Las regalas no hacen parte del Sistema General de Participaciones, de acuerdo
con el Acto Legislativo 5 de 2011, razn por la cual lo dicho en el aparte anterior,
no le sera aplicable.

En esas condiciones debera esperarse la definicin por parte de la Corte
Constitucional o del Consejo de Estado, que bien podran inclinarse por aplicar la
misma solucin que la del S.G.P., dado que su regulacin constitucional es
posterior o, extender las excepciones sobre obligaciones laborales, sentencias y
otros ttulos legalmente vlidos, bajo la idea proteger los derechos de los
trabajadores y la seguridad jurdica, solucin esta ltima que parece la ms
razonable.

Sin embargo, en ese punto no puede perderse de vista el artculo 70 de la Ley 1530,
sobre el sistema de regalas y el 41 de la Ley 1551, sobre rgimen municipal que se
transcribe a continuacin:

La medida cautelar del embargo no aplicar sobre los recursos del sistema general
de participaciones, ni sobre los del sistema general de regalas, ni de las rentas propias de
331
destinacin especfica para el gasto social de los Municipios en los procesos contenciosos
adelantados en su contra.
En los procesos ejecutivos en que sea parte demandada un municipio solo se podr decretar
embargos una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecucin.
En ningn caso procedern embargos de sumas de dinero correspondientes a recaudos

tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los municipios, antes de
que estos hayan sido formalmente declarados y pagados por el responsable tributario
correspondiente.
Pargrafo. De todas formas, corresponde a los alcaldes asegurar el cumplimiento de las

obligaciones a cargo del municipio, para lo cual debern adoptar las medidas fiscales y
presupuestales que se requieran para garantizar los derechos de los acreedores y cumplir
con el principio de finanzas sanas."

Igualmente debe tenerse en cuenta el el pargrafo 2 del artculo 195 del
C.P.A.C.A., que es tajante al expresar que en ningn caso el monto para
sentencias y conciliaciones es embargable.

Luego, ordenar el embargo de dichos recursos (rubro de regalas, sentencias o
conciliaciones), obligara al rgano jurisdiccional ordinario a una serie de
elucubraciones para poder hacerlo, bien inaplicado las normas o precisando su
alcance, cuestin esta ltima que sera propia de una sentencia modulatoria.

A esa misma conclusin habra que llegar con respecto a los recursos del Fondo de
Contigencias, sin dejar de reconocer que en esta hiptesis habra una circunstancia
adicional que privilegiara su inembargabilidad, como lo es que se trata de
recursos o aportes a una cuenta con destinacin especfica: cubrimientos de las
contingencias judiciales y pago de sentencias, mediante un mecanismo de
racionalizacin y ordenamiento de las finanzas pblicas, que, simultneamente
garantizan los derechos y la seguridad jurdica de los posibles beneficiarios de
sentencias favorables- trabajadores o no-.

Ae. (Autoevaluacin)

Este cuestionario de auto evaluacin ser muy til para medir sus conocimientos
de las sub-reglas desarrolladas por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Le
sugerimos que responda las preguntas antes de analizar los casos.
332

Qu procesos de ejecucin se adscriben a la Jurisdiccin Contencioso-

Administrativa?
Cmo se determina la competencia del rgano jurisdiccional, para
adelantar el proceso ejecutivo?
Qu es un ttulo ejecutivo?
La relacin de ttulos ejecutivos que trae el artculo 297 del C.P.A.C.A., es
taxativa?
Cmo puede estar conformado un ttulo complejo emanado de una
actividad contractual?
Cules son los requisitos de fondo de un ttulo ejecutivo?
Cules son los requisitos de forma de un ttulo ejecutivo?
Cules son los presupuestos para la exigibilidad de las condenas en contra
de la Administracin?
Qu normas gobiernan los juicios de ejecucin en la Jurisdiccin de lo
Contencioso-Administrativo?
Qu excepciones son procedentes cuando se trata de ttulo ejecutivo
proveniente de una sentencia u otra providencia?
Qu excepciones son procedentes cuando se trata de ttulo ejecutivo
proveniente de ejecuciones con base en actos administrativos?
Cundo y por qu va pueden alegarse las excepciones previas?
En el proceso ejecutivo puede el Juez (a) Administrativo declarar de oficio
las excepciones que encuentre probadas?
Es lo mismo el cumplimiento que la ejecucin de las sentencias?
Qu es el Fondo de Contingencias?
Puede demandarse ejecutivamente al Fondo de Contingencias?
Es posible la ejecucin de oficio de sentencias contra la Administracin?
Cules crditos se pueden recaudarse por el procedimiento administrativo
coactivo?
Qu bienes son inembargables?
Cules son las excepciones a la regla de inembargabilidad de las rentas,
bienes y derechos incorporados de propiedad de los rganos que conforman
el Presupuesto General de la Nacin y al Sistema General de
Participaciones?
Son embargables las regalas?
Son embargables los recursos para sentencias y conciliaciones judiciales?
Son embargables los recursos del fondo de contingencias?
Los bienes fiscales son embargables?
333


T: Ttulo ejecutivo y Ttulos valores. Jurisdiccin Competente.

C: Una entidad Bancaria, Sociedad de Economa Mixta, demanda ejecutivamente a
un Municipio para que se libre mandamiento de pago por la suma de mil
seiscientos millones de pesos ($ 1.600.000.000,oo) adems de los intereses
corrientes y los moratorios de acuerdo con lo pactado en el contrato de emprstito,
pignoracin de rentas e hipoteca celebrado entre las partes.

Anex a la demanda el contrato y un pagar otorgado por el Municipio.

Pj: Es competente la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa para conocer del
proceso ejecutivo?

N: Artculos 104 y 105 del C.P.A.C.A.; 12 del C.P.C.; 625 y, 784 del Cdigo de
Comercio.

Sj: La posicin del Consejo de Estado es la siguiente:

[] La sola existencia de ttulos valores de contenido crediticio no implica siempre
que la relacin entre sus partes se rija por el derecho cambiario. En efecto, cuando el
ttulo permanece entre las partes del negocio subyacente conserva relevancia la
relacin causal entre ste, por lo cual, el deudor puede oponer excepciones propias
del contrato y el juez deber aplicar el derecho que lo rige.

[]

Cuando se trata de contratos estatales que originaron la creacin de un ttulo valor,
por ejemplo de un pagar, que no ha circulado y cuyo cobro se pretende por la va
334
judicial, teniendo en cuenta que se pueden oponer excepciones propias del contrato
estatal, el competente para conocer de la ejecucin ser el juez de lo contencioso
administrativo, siempre que concurran los siguientes requisitos:

a) Que el ttulo valor haya tenido como causa un contrato estatal.
b) Que el contrato del que se trate sea de aquellos de los que conoce la jurisdiccin
contenciosa administrativa.
c) Que las partes del ttulo lo sean tambin del contrato.
d) Que las excepciones derivadas del contrato sean oponibles en el proceso
ejecutivo[] .250

Co: La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa puede conocer del proceso de
ejecucin de un ttulo valor relacionado con el contrato estatal, que no haya salido
de manos del tenedor original, en virtud de la ley de circulacin propia de los
ttulos valores.

Pero cuando se trate de controversias contractuales con entidades pblicas que
tengan el carcter de financieras, que correspondan al giro ordinario de sus
negocios, quedan excluidas del objeto de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa, de acuerdo con el artculo 105.1 del C.P.A.C.A.

///&&&///
T: Honorarios Periciales-cobro-. Jurisdiccin Competente.

C: Dentro de un proceso contencioso administrativo, el perito nombrado por el
Juzgado, formula demanda ejecutiva, con base en los artculos 388 y 391 del C.P.C.

Pj: Es competente la Jurisdiccin contencioso-administrativa para conocer del
proceso ejecutivo?

N: Artculos 104 del C.P.A.C.A.; 12, 488 y, 491 del C.P.C.; 363 del C.G.P.

250Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Ponente: Alier Eduardo
Hernndez Enrquez., sentencia del 21 de febrero de 2002, exp.:19270. Este criterio fue reiterado en los
siguientes pronunciamientos de la misma Corporacin: i) providencia del tres (03) de agosto de 2006, exp.:
20403, M.P.: Ramiro Saavedra Becerra; ii) diecinueve (19) de agosto de 2009, exp.: 34718, M.P.: Myriam
Guerrero de Escobar; iii) auto del diecioho (18) de marzo de 2010, exp.: 2007-00149, M.P.: Marco Antonio
Velilla Moreno.

335

Sj: Sobre el particular la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, ha sostenido:

[]Al efecto, tngase en cuenta que conforme a lo regulado en el artculo 488 del Cdigo
de Procedimiento Civil pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras
y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y
constituyan plena prueba contra l, o las que emanen de una sentencia de condena proferida
por juez o tribunal de cualquier jurisdiccin o de otra providencia judicial que tenga fuerza
ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en proceso contencioso administrativo
o de polica aprueben liquidacin de costas o sealen honorarios de auxiliares de la justicia.
[]
As mismo, es preciso resaltar que la misma autoridad que impone una condena deber
conocer y tramitar la correspondiente accin ejecutiva, a solicitud del acreedor, tal como
reza el artculo 335 de Cdigo de Procedimiento Civil:

[] Para el tema de la controversia planteada, se tiene que por el factor objetivo de
competencia, esto es, por la naturaleza del asunto dgase de aquello sobre lo que versa la
pretensin aducida en el proceso, para el caso, proceso ejecutivo, se tiene que la Jurisdiccin
Contencioso Administrativo slo conoce de dos tipos de ejecuciones, as:

1) De los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por la misma
jurisdiccin contencioso administrativa, al tenor de lo dispuesto en el
numeral 7 del artculo 134B del C. C. A.

2) De los procesos de ejecucin derivados de los contratos estatales, conforme al
artculo 75 de la Ley 80 de 1993.

Por tanto, para efectos del presente conflicto resulta de vital importancia establecer la fuente
de la obligacin que se pretende recaudar, pues si se determina que se trata de una carga
crediticia impuesta mediante sentencia emanada de autoridad contencioso administrativo o
de un contrato estatal, la competente en principio, para conocer de la misma es la
jurisdiccin contencioso administrativo, conforme a lo dispuesto en los citados artculos
134B del C. C. A. y 75 de la Ley 80 de 1993.

En el presente caso, el actor funda su reclamacin, en providencia del 2 de diciembre de
2010 proferida por la Magistrada, donde se conden a la seora NN al pago de
$4.392.302.64 por concepto de Honorarios Profesionales a favor del doctor XXX. As vemos
que se trata de una sancin crediticia impuesta por la Jurisdiccin Administrativa,
enmarcndose dentro de las disposiciones contenidas en el numeral 7 del artculo 134B del
336
C. C. A; y en razn a los sealado por el legislador, deber conocer del proceso ejecutivo, el
mismo juez que conden al pago.

As las cosas, es claro para esta Colegiatura que el caso sub examine se trata de un
proceso ejecutivo originado en una condena impuesta por la misma jurisdiccin
contencioso administrativo, donde se exige el pago de la obligacin contenida en
providencia del 2 de febrero de 2011 proferida por la Magistrada.

En consecuencia, en el asunto que ocupa la atencin de la Sala, la demanda materia de
colisin, se encuentra bajo las regulaciones contenidas en el artculo 335 de Cdigo de
Procedimiento Civil y numeral 7 del artculo 134B del C.C.A., razn por la cual la
competente para conocer de la misma es la Jurisdiccin Contencioso Administrativo251.

Co: De acuerdo con la providencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura, el vocablo condena, no se limita nicamente a la sentencia, sino que
comprende cualquier otra providencia dictada por la jurisdiccin donde se
imponga el pago de sumas de dinero o el cumplimiento de una obligacin.

En ese orden de ideas, la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa conocera de
este tipo de ejecuciones.

///&&&///
T: La obligacin proveniente del deudor como requisito formal.

C: Se demanda en proceso de ejecucin singular al Municipio de Bocagrande. La
pretensin del acreedor es el pago de la suma de cuatro millones ciento cincuenta
mil pesos m.l ($4.150.000, oo) como capital, ms los intereses bancarios moratorios,
desde el da que se hicieron exigibles cada una de las obligaciones, hasta su
solucin o pago total.

Como ttulo ejecutivo complejo que sirve de fundamento a la ejecucin, el
ejecutante presenta los siguientes documentos:

Copia autntica del contrato de prestacin de servicios debidamente firmado
por el Alcalde del Municipio y el contratista

Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia del veintisiete (27) de abril
251
de 2011, M.P.: Julia Emma Garzn de Gmez, exp.: 3121-10. Sobre el particular no se encontr
pronunciamiento en la base de datos del Consejo de Estado.
337
Pliza de seguro de cumplimiento
Acta de iniciacin del contrato, debidamente firmada por el Alcalde
Municipal, el Contratista y el Supervisor.
Acta de liquidacin del contrato, firmada por el Gerente de la E.S.P.D, el
Contratista y el Director de Planeacin, donde consta que el Contratista
cumpli a cabalidad sus obligaciones y que el Municipio adeuda la suma que
reclama mediante el proceso ejecutivo.

El objeto del contrato era la prestacin del servicio de consultora, para ejecutar
una serie de actividades requeridas y orientar la gestin de la empresa de servicios
pblicos municipales.

En el contrato se expresa que el acta de liquidacin y entrega final de los trabajos
debe estar suscrita por el Alcalde Municipal o el funcionario que este designare.

Pj: Librara usted mandamiento de pago?

N: Artculos 11 y 12, L. 80/93; 92, L. 136/94; 9, L. 489/98; 488 y, 497 del C.P.C.; 422 y,
430 del C.G.P.

Sj: Sobre el particular ha manifestado el Consejo de Estado:

[]Frente a la demanda ejecutiva el juez tiene tres opciones:

Librar el mandamiento de pago: Cuando los documentos aportados con la demanda
representan una obligacin clara, expresa y exigible.

Negar el mandamiento de pago: Cuando con la demanda no se aport el ttulo
ejecutivo, simple o complejo, salvo cuando se pidan medidas previas a efecto de requerir
al deudor para constituirlo en mora y con sta demostrar la exigibilidad de la
obligacin.

Disponer la prctica de las diligencias previas solicitadas en la demanda ejecutiva:
Cuando la solicitud cumpla los supuestos legales (art. 489 C. de P. C.). Practicadas
estas diligencias hay lugar, de una parte, si la obligacin es exigible a que el juez libre
el mandamiento y, de otra parte, en caso contrario a denegarlo.

[]

.
338

[]

El Juez carece de competencia para requerir a quien se considere acreedor y a quien
ste considera deudor para que allegue el documento (s) que constituyen el ttulo
ejecutivo.

[]

Es al ejecutante a quien le corresponde y de entrada, demostrar su condicin de
acreedor; no es posible como si ocurre en los juicios de cognicin que dentro del juicio
se pruebe el derecho subjetivo afirmado.5

Co: De acuerdo con lo anterior y en concordancia con la sentencia citada, el juez
(a) debe negar el Mandamiento de pago, toda vez que el ttulo ejecutivo no rene
uno de los requisitos formales como es que la obligacin provenga del deudor.
Tngase en cuenta que el ejecutante tiene la carga de probar que el documento o
documentos aportados constituyen ttulo ejecutivo.

Debe recordarse que de acuerdo con el contrato, el acta de liquidacin debe estar
suscrita por el Alcalde Municipal.

De conformidad con el artculo 11 de la Ley 80 de 1993, el representante legal de la
Entidad -para el caso del Municipio el Alcalde-, es el competente para, la celebracin
del contrato y la expedicin de los actos administrativos de naturaleza contractual.

Los artculos 12 de la Ley 80, 92 de la ley 136 y 9 de la ley 489; autorizan al Alcalde
para delegar, total o parcialmente, en sus colaboradores competencias de carcter
contractual.

En el caso discutido, no hay acto administrativo donde conste tal delegacin o se
autorice a otro funcionario de la Administracin para suscribir el acta de
liquidacin final del contrato. Por lo tanto se considera que el documento no fue
suscrito por el funcionario competente para comprometer contractualmente a la
entidad municipal.

///&&&///

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, auto del doce (12) de julio de
2001. M.P.: Mara Elena Giraldo Gmez, exp.:18.342.
339

T: Ttulo Ejecutivo en el caso que el documento constituya plena prueba contra el

deudor.

C: La sociedad NN S.A. pretende se libre mandamiento ejecutivo contra una
entidad territorial por la suma de $ 15.000.000, surgidos del contrato de obra
ejecutado por sta. Como ttulo base de ejecucin aporta el contrato de obra en
copia informal, las actas de ejecucin parcial, el acta de entrega final y unas
facturas cambiaras de compraventa.

Pj: Puede el Juez (a) Administrativo librar mandamiento de pago, con base en el
ttulo de ejecucin aportado?

N: Artculos 215 C.P.A.C.A.; 497 y, 498 C.P.C.; 244 y 246 C.G.P.

Sj: La tesis del Consejo de Estado, es la siguiente:

[] Cuando el ttulo es complejo, porque se conforma con varios documentos, estos
debern ser, por lo general, los originales o las copias autnticas de documentos
constitutivos y declarativos, siempre que en ellos conste una obligacin clara,
expresa y exigible - artculo 251 del Cdigo de Procedimiento Civil-. Se dice
generalmente, porque el legislador para casos especiales requiere que las copias
autnticas tengan constancia de que la copia es la primera y que adems sirve para
ejecutar[].6

[] la Sala en auto proferido el da 27 de enero de 2000 precis que en el
proceso ejecutivo no tiene porqu solicitar al ejecutado que allegue pruebas
tendientes a integrar el ttulo del que se habla []

Por medio de las diligencias previas se pretenden completar algunos de los
requisitos legales que prev la ley para que el documento o conjunto de
documentos presten mrito ejecutivo pero nicamente respecto de su
exigibilidad o autenticidad.

6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del veintitrs (23) de
enero de 2003, M.P.: Maria Elena Giraldo Gmez. rdo. No. 19001-23-31-000-2001-2057-01.
340
Es necesario por tanto que el demandante aporte los documentos que en principio
constituiran el ttulo ejecutivo, a los cuales simplemente les falta el requisito
relacionado con la exigibilidad de la obligacin o el de la certeza de que quien
figura como demandado sea la misma persona que suscribi el documento.

El juez del proceso ejecutivo carece de competencia para requerir a los posibles
deudores a efecto de que remitan al expediente el documento o conjunto de
documentos que constituyen el presunto ttulo ejecutivo, de cuya existencia
pende la procedibilidad del juicio ejecutivo.

Por su naturaleza, el proceso de ejecucin, la demanda ejecutiva debe ir
acompaada del o los documentos que contienen la obligacin clara, expresa y
exigible, por cuya efectiva satisfaccin se acude a la jurisdiccin, pues el
fundamento de este proceso es la certeza sobre la existencia de la obligacin.

[]

No es dable pretender que sea el juez de la ejecucin quien busque, solicite, y
requiera los documentos que podran constituir el ttulo ejecutivo; pues esta es
una carga procesal del ejecutante, no una funcin del juez.

Cosa distinta es la posibilidad que ofrece la ley para que el demandante, antes de
que se profiera el mandamiento de pago, logre el concurso del juez para
complementar los requisitos de exigibilidad o autenticidad exigidos por la ley
para que exista el ttulo ejecutivo, mediante la utilizacin de las diligencias
previas, las cuales son taxativas y restringidas, a las situaciones que prev[].
252

[]Los documentos amparados con la presuncin de autenticidad de que trata el
artculo 12 de la ley 446 de 1998 son solamente Los originales de documentos
privados o de documentos pblicos.

[]

Cuando se aportan copias de documentos, para que los mismos tengan valor se
requiere que las copias en las cuales se contienen estn autenticadas de alguna de las

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del cinco (5) de
252
octubre de 2000, M.P.: Mara Elena Giraldo Gmez, exp.:16868.

341
formas establecidas en el artculo 254 del Cdigo de Procedimiento Civil para que
puedan tener el mismo valor probatorio del original [].253

Co: El Juez (a) debe negar el mandamiento de pago, toda vez que el ttulo ejecutivo
no rene uno de los requisitos formales del ttulo relacionado con la autenticidad
del documento, pues el contrato de obra fue aportado con la demanda en copia
informal, no en original o copia autntica para que tengan el mismo valor
probatorio que el original, base sobre la cual como se dijo, no se podr librar
mandamiento de pago.

El documento por lo tanto no constituye plena prueba contra el deudor, ni acredita
al demandante como acreedor por carecer de las exigencias consagradas en el
artculo 488 del Cdigo de Procedimiento Civil y no reunir los requisitos
consagrados en los artculos 252, 253 y 254 del Cdigo de Procedimiento Civil, esto
es, no fueron autorizadas ni por notario, director de oficina administrativa o de
polica; o secretario de oficina judicial. Tampoco autenticadas por notario, previo
cotejo de los originales.

Sin embargo, tal conclusin no es la misma si se confrontan con los artculos 244 y
246 del C.G.P., que entra a regir a partir del 1 de enero de 2014.

Dichas normas otorgan valor probatorio a las copias y presume su autenticidad, la
que se desvirta si son tachados de falso o desconocidos, segn el caso.

///&&&///
T: Conformacin del ttulo ejecutivo complejo

C: El Consorcio CONSTRUDISA Ltda. formula demanda ejecutiva contra el
Municipio de Monteloro para que se libre, contra ste, orden de pago en su favor por
los siguientes valores y conceptos:

Por concepto de capital:

Corte Constitucional, sentencia C - 023 del 11 de febrero de 1998, mediante la cual se declararon exequibles
253
los numerales 2 del artculo 254 y 3 del artculo 268 del Cdigo de Procedimiento Civil. En el mismo sentido,
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sala Plena, sentencia del veintitrs
(23) de febrero de 2011, M.P.: Enrique Gil Botero, exp.: 17560. As mismo, sentencia del diecinueve (19) de
septiembre 2011, exp.: 21128, M.P.: Ruth Stella Correa Palacio.
342
Por la suma de ocho millones noventa y un mil cuatrocientos treinta y cinco
pesos m/cte ($8091.435,oo) representado en el acta parcial de entrega y recibo
de obra correspondiente al contrato administrativo de obra.
Por la suma de ochocientos ochenta y tres mil trescientos sesenta y dos pesos
con 35/100 ($833.362,35) representado en el acta de liquidacin final del
contrato.
Por la suma de veintids millones seiscientos veintisis mil setecientos
diecisiete pesos moneda corriente con 97/100 ($22626.717,97) representado en
el acta de ajuste No. 12 .

Para sustentar su pretensin aporta como ttulo ejecutivo complejo copia
autenticada del contrato de obra pblica suscrito por las partes -ejecutante y
ejecutada-; el acta parcial de obra, el acta de ajuste y el acta de liquidacin.

En la clusula sexta del contrato se estipul : () El Municipio efectuar pagos
mensuales, previa presentacin de las facturas o cuentas de cobro correspondientes a las
labores desarrolladas en el mes respectivo ()acompaadas de todos los comprobantes y
documentos de soporte necesarios para sustentar las cantidades de obra ejecutadas durante
el mes anterior

Pj: Con los elementos dados, podra librarse mandamiento de pago?

N:C.P.C.:Artculos 488, 491, 497 y, 498.
C.G.P: Artculos 422, 424,430 y,431

Sj: Al respecto ha considerado el Consejo de Estado:

[] El proceso ejecutivo tiene su origen en la obligacin clara, expresa y exigible
contenida en el ttulo ejecutivo y cuyo titular es el acreedor; tiene por finalidad
asegurarle a ste la satisfaccin de su acreencia mediante la utilizacin de medios
coercitivos legtimos y legales.

[]

La estipulacin acordada en la clusula sexta del contrato es una manifestacin de
voluntad de las partes contratantes que debe tenerse en cuenta siempre que no
atente contra una norma imperativa.

[]

343

[]

El acta de liquidacin del contrato, suscrita sin observaciones, vincula a quienes la
suscriben, bajo el entendido de que a nadie le es lcito venir contra sus propios
actos254.

Una vez que las partes suscriben el acta de liquidacin del contrato sin reparos, en
la que constan deudas o acreencias, quedan resueltas las diferencias que entre ellas
pudiese haber y son stas, deudas o acreencias, las nicas vigentes entre las partes
con ocasin de la ejecucin de las obligaciones principales del contrato[].255

Co: Cuando se trate de un ttulo ejecutivo contractual, esto es que nace de la
voluntad de las partes, deben estudiarse las estipulaciones contractuales para
determinar si la obligacin cuyo cobro se pretende rene las caractersticas de
clara, expresa, exigible y liquidable por una simple operacin aritmtica.

Con los elementos dados, debe concluirse que no es posible librar Mandamiento de
Pago, pues faltara uno de los requisitos materiales del ttulo: la exigibilidad que
pende de la presentacin de la cuenta de cobro.

///&&&///
T: Obligacin ejecutiva pago de una suma de dinero- declarada en la resolucin

de caducidad, referido a una suma lquida de dinero.

C: La Administracin instaura demanda ejecutiva contractual contra El
Contratista con el fin de que se libre orden de pago a su favor por $ 150.000 valor
del saldo insoluto de la clusula penal contenida en el contrato de obra celebrado
entre las partes, segn resolucin que declara al incumplimiento contractual
expedida por aquella.

254 Sentencias: 2796 proferida el da 17 de mayo de 1984; 5335 del 11 de mayo de 1990; 5165 del 6 de diciembre de
1990; 6435 del 21 de mayo de 1992.
255 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Sentencia del tres (3) de agosto
de 2000, M.P.: Mara Elena Giraldo Gmez, exp.: 17.979.

344
Ejecutoriado el acto, la Administracin requiri al Contratista para que cancelara el
valor total de la clusula penal pecuniaria ($ 300.000), sin que a la fecha haya
cancelado suma alguna de dinero por voluntad suya -excepto lo descontado a
ttulo de compensacin-, de acuerdo con las facturas de cobro presentadas
posteriormente a la Resolucin, por obras ejecutadas, quedando un saldo
considerable por pagar a favor de esta Entidad pblica.

El ttulo ejecutivo lo conforman el contrato y la resolucin de caducidad,
documentos que son aportados con la demanda ejecutiva, junto con un cuadro
donde se relacionan las compensaciones hechas directamente con las sumas
adeudadas al contratista.

En el contrato se pact la siguiente estipulacin:

"clusula penal pecuniaria. En caso de declaratoria de caducidad o incumplimiento, la
empresa har efectiva la sancin penal pecuniaria. El monto de sta se establece en el diez
por ciento (10%) del valor del Contrato. El valor de la Clusula Penal que se haga efectiva
a el contratista se considerar como pago parcial pero definitivo de los perjuicios causados
por ste a la empresa y se tomar directamente de los pagos retenidos o de cualquier suma
que se le adeude al contratista, o de la garanta de cumplimiento".

Librado el mandamiento de pago por el juez (a) Administrativo, el Contratista
recurre en reposicin aduciendo que la resolucin no fue dictada por una cantidad
lquida de dinero plenamente determinada, pues slo se cobra el saldo insoluto y,
dado que en el artculo 2 del mencionado acto se dijo que la cuanta de la clusula
penal poda ser objeto de correccin posterior en la liquidacin del contrato.

Pj: Debe reponerse el mandamiento de pago?

N: C.P.C.: Artculos 491 y, 497.
C.G.P.: Artculos 422 y,424.


[] se entiende por una cantidad lquida de dinero, la expresada en una cifra
numrica precisa o que sea liquidable por simple operacin aritmtica, sin estar
sujeta a deducciones indeterminadas.
[]
El juez librar el mandamiento de pago en la forma pedida si fuere procedente o en la
que se considere legal, es evidente que el demandante poda presentar la demanda
345
por el valor insoluto de la suma impuesta en los actos administrativos respectivos a
ttulo de pena, circunstancia sta que en el presente caso y como ha sido aplicada no
solo demuestra la buena fe del contratante, sino que se tiene como un acto de lealtad
procesal, pues segn se observa, en la demanda se reconocen los pagos que a ttulo
de clusula penal se le han descontado diurectamente a la demandada y aquellas
sumas que se encuentran amparadas por las garantas del contrato.
[]
[]
De otra parte y para dar respuesta a la afirmacin de la demandada, segn la cual, la
condena impuesta no se hizo por una cantidad lquida de dinero plenamente
determinada, porque en el artculo segundo de la Resolucin 1938 de 1997 se dijo
que la cuanta de la clusula penal poda ser objeto de correccin posterior en la
liquidacin del contrato, la Sala no encuentra que tal afirmacin ria con la
determinacin de una suma lquida de dinero dentro del acto administrativo en
cuestin, pues es factible que por una simple operacin aritmtica posterior, que bien
puede hacerse al momento de la liquidacin, y atendiendo a que la cuanta del
contrato No. 049 no est fijada en una suma nica, se establezca que el valor de la
clusula penal debe variarse, ya sea para aumentarlo o bien para disminuirlo, como
en efecto ha sucedido en este caso por efecto de los descuentos parciales realizados al
contratista..
[]
En efecto, no debe olvidarse que la liquidacin consiste precisamente en un cruce de
cuentas entre las partes involucradas, con el objetivo de finiquitar o establecer con
carcter definitivo las cuentas pendientes entre stas.
[]
Finalmente, habindose establecido el incumplimiento del contratista, mediante la
declaratoria de caducidad, la exigibilidad de la clusula penal y su valor parcial o
total, pero en todo caso determinado, mediante acto administrativo que se encuentra
en firme, ste en s mismo, por virtud de los artculos 64 y 66 del Cdigo
Contencioso Administrativo, es de carcter obligatorio y suficiente para que la
administracin ejecute los actos necesarios para su cumplimiento[].256

Co: No habra lugar a reponer el mandamiento de pago, porque se trata de una
cantidad lquida de dinero, determinable fcilmente.

256 Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Seccin III. Ponente: German Rodrguez
Villamizar. Sentencia del 28 de octubre de 2004. Radicacin nmero: 05001-23-24-000-2000-3959-01(22261),
Actor: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburra Ltda.

346
Recurdese que en estos casos, la entidad puede optar por el cobro coactivo o el
proceso ejecutivo, de acuerdo con los artculos 99.3 y 297.3 del C.P.A.C.A.

///&&&///
T: Ttulo valor. Factura Cambiaria.

C: Se instaura demanda ejecutiva, contra la Administracin a fin de que se libre
mandamiento ejecutivo por la suma de dos millones quinientos treinta mil pesos
m.l ($ 2.530.000,oo) , por concepto de obligacin por capital, contenida en una
factura cambiaria de compraventa, mas el valor de los intereses.

Aporta la factura cambiaria sin que en la misma conste la aceptacin por parte de
la entidad pblica.

Pj: Puede librarse mandamiento de pago?

N: C.P.C.: Artculo 488.
C.G.P: Artculo 424.
Ley 80 de 1993: Artculos 32 y, 75.


[] la Sala en auto proferido el da 27 de enero de 2000 precis que en el
proceso ejecutivo no tiene porqu solicitar al ejecutado que allegue pruebas
tendientes a integrar el ttulo del que se habla []

Por medio de las diligencias previas se pretenden completar algunos de los
requisitos legales que prev la ley para que el documento o conjunto de
documentos presten mrito ejecutivo pero nicamente respecto de su
exigibilidad o autenticidad.

Es necesario por tanto que el demandante aporte los documentos que en principio
constituiran el ttulo ejecutivo, a los cuales simplemente les falta el requisito
relacionado con la exigibilidad de la obligacin o el de la certeza de que quien
figura como demandado sea la misma persona que suscribi el documento.
347

El juez del proceso ejecutivo carece de competencia para requerir a los posibles
deudores a efecto de que remitan al expediente el documento o conjunto de
documentos que constituyen el presunto ttulo ejecutivo, de cuya existencia
pende la procedibilidad del juicio ejecutivo.

Por su naturaleza, el proceso de ejecucin, la demanda ejecutiva debe ir
acompaada del o los documentos que contienen la obligacin clara, expresa y
exigible, por cuya efectiva satisfaccin se acude a la jurisdiccin, pues el
fundamento de este proceso es la certeza sobre la existencia de la obligacin.

[]

No es dable pretender que sea el juez de la ejecucin quien busque, solicite, y
requiera los documentos que podran constituir el ttulo ejecutivo; pues esta es
una carga procesal del ejecutante, no una funcin del juez.

Cosa distinta es la posibilidad que ofrece la ley para que el demandante, antes de
que se profiera el mandamiento de pago, logre el concurso del juez para
complementar los requisitos de exigibilidad o autenticidad exigidos por la ley
para que exista el ttulo ejecutivo, mediante la utilizacin de las diligencias
previas, las cuales son taxativas y restringidas, a las situaciones que prev[].
257
[].258

Co: Si la obligacin se respalda en facturas cambiarias de compraventa, el
documento debe contener el requisito de la aceptacin por parte del comprador, de
conformidad con lo previsto en los artculos 772 y 773 del Cdigo de Comercio.

Cuando el vendedor expide una factura cambiaria de compraventa debe remitirla
o presentarla al comprador para que ste la acepte.

No se puede librar Mandamiento de Pago con base en la factura cambiaria, porque
no rene los requisitos exigidos por la Ley para la creacin de un ttulo valor de tal
naturaleza.

257 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del cinco (5) de
octubre de 2000, M.P.: Mara Elena Giraldo Gmez, exp.:16868.
258 Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Seccin III. Ponente: Mara Elena Giraldo
Gmez. Sentencia del 5 de octubre de 2000. Radicacin nmero: 16868. Actor: Unin Temporal H Y M.
348
Cabe anotar que el C.G.P, artculo 423., sustituy el artculo 488 del C.P.C.-
diligencias previas-, a las cuales hace alusin la jurisprudencia del Consejo de
Estado.

///&&&///
T: Excepcin de Nulidad Absoluta del Contrato.

C: Con base en el acto en firme que declar la caducidad del contrato, la
Administracin inicia proceso de ejecucin contra la compaa Aseguradora que
ampar los riesgos del contrato.

Dentro del trmino de traslado la ejecutada propone como excepcin la nulidad
absoluta del contrato, argumentando que en su celebracin no se dio cumplimiento
a los principios de transparencia, economa, responsabilidad - no se someti a
licitacin pblica -, ni se dio cumplimiento al deber de seleccin objetiva -.

Pj: En los procesos de ejecucin, donde el recaudo ejecutivo es un acto
administrativo contractual, es posible proponer la excepcin de nulidad absoluta
del contrato?

N: C.P.C.: Artculo 509.
C.G.P.: Artculo 442.2
Sj: Al respecto el Consejo de Estado ha sostenido:

[] Dentro de los procesos ejecutivos en los cuales el ttulo de recaudo ejecutivo
est constituido por un acto administrativo, slo es posible proponer como
excepciones, las de pago, compensacin, confusin, novacin, remisin, prescripcin
o transaccin, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la
expedicin del acto administrativo; la de indebida representacin de las partes o por
falta de notificacin en legal forma de personas determinadas, o por falta de
emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser citadas
como partes y la de prdida de la cosa debida, con la advertencia de que tampoco
procede la proposicin de excepciones previas, conforme a la modificacin que al
inciso 2 del artculo 509 del Cdigo de Procedimiento Civil, introdujo la Ley 794 de
2003.

349
Al permitirse el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo presentado
como recaudo ejecutivo, a travs de la proposicin de excepciones dentro del proceso
ejecutivo, fundadas en hechos sucedidos con anterioridad a la expedicin del acto
administrativo, se est desconociendo de un lado la naturaleza de providencia que
conlleva ejecucin que el artculo 64 del C. C. Administrativo, le otorga al acto
administrativo, y de otro, se vulnera el debido proceso, como quiera que se surte la
revisin de legalidad del acto administrativo ante un juez diferente a aquel
establecido por el Legislador para el efecto, esto es ante el juez de la ejecucin y no
ante el ordinario que fue al que se atribuy competencia por el Legislador para
realizar tal enjuiciamiento, adems de que se le da a la revisin de legalidad un
trmite diferente al sealado para el efecto por el legislador, y se desconocen los
trminos que tambin el legislador previ para la formulacin del juicio de legalidad.

El trmite de excepciones que discutan la legalidad del ttulo de recaudo ejecutivo,
desnaturaliza el proceso ejecutivo que slo busca obtener coercitivamente del deudor,
el pago a favor del acreedor, de una obligacin sobre cuya claridad, expresin y
exigibilidad, no existe duda alguna. El trmite de excepciones en el proceso ejecutivo
no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad del
ttulo. Para cuando existen dudas sobre la legalidad del ttulo el legislador previ su
cuestionamiento a travs del juicio ordinario que corresponde y la suspensin del
proceso ejecutivo por prejudicialidad, conforme lo indica el artculo 170 numeral 2
del Cdigo de Procedimiento Civil [].259

[]El artculo 87 del Cdigo Contencioso Administrativo, modificado por el
artculo 32 de la Ley 446 de 1998 previ que en los procesos ejecutivos adelantados
ante esta jurisdiccin se aplicara la regulacin del proceso ejecutivo singular de
mayor cuanta contenida en el Cdigo de Procedimiento Civil, de este modo el
trmite a seguir es el sealado en dicho estatuto, en materia de recursos, pruebas o
incidentes.

Bajo dicho rgimen el auto que resuelve sobre la suspensin del proceso es apelable a
trminos del inciso 2 del artculo 171 del Cdigo de Procedimiento Civil. Se llega a
esta conclusin porque el artculo 170 del Cdigo de Procedimiento Civil seala las
circunstancias en que procede la suspensin del proceso, pero, el numeral 2 de la
norma ensea que tratndose de procesos ejecutivos ste no se suspender porque
exista un proceso ordinario iniciado antes o despus de aqul, que verse sobre la

Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativa, Seccin Tercera, Consejero Ponente: Ruth Stella
259
Correa Palacio, sentencia de 27 de julio de 2005, expediente No. 1996-35701 (23565), Actor: ECOPETROL.
350
validez o la autenticidad del ttulo ejecutivo, si en ste es procedente alegar los
mismos hechos como excepcin.

En principio, cabe nicamente la suspensin del proceso por prejudicialidad, cuando
la cuestin debatida en el segundo proceso no puede ventilarse conjuntamente con la
debatida en el primer proceso y la sentencia que se va a dictar en uno de los juicios
influya necesariamente en el otro, con la restriccin prevista por la norma para los
procesos ejecutivos[].260

[]La invalidez del contrato estatal, que se aduzca como fuente de la obligacin
cuyo cumplimiento se exige, se puede proponer como excepcin de mrito dentro del
proceso ejecutivo, siempre que se invoque dentro del trmino que prev la ley para el
ejercicio de la correspondiente accin de nulidad.

La excepcin, entendida como una manifestacin del derecho de contradiccin del
que es titular todo sujeto, que se traduce en el ejercicio del derecho de accin por el
sujeto pasivo de la relacin jurdico procesal, est igualmente sometida a las
condiciones legales que determinan su extincin por el transcurso del
tiempo[].261

Co: Se presenta este caso porque ella refleja la lnea jurisprudencial del Consejo de
Estado, cuando el ttulo ejecutivo es una sentencia, un laudo de condena o un acto
administrativo ejecutoriado.

Cuando la ejecucin no tenga como base una providencia judicial o un acto
administrativo no existe esta restriccin y por lo tanto debe darse trmite a la
excepcin propuesta, incluso es posible que elJuez (a) declare oficiosamente las
excepciones probadas262.

El C.G.P. vara la regla, pues dispone en el artculo 442.2, que tal restriccin, en la
formulacin de excepciones, solo opera cuando se trate de providencia expedida
por quien ejerza funcin jurisdiccional.

260 Consejo de Estado, Seccin Tercera, Sentencia de 4 de noviembre de 2004, Magistrado Ponente: Ramiro
Saavedra Becerra, Radicacin nmero: 25000-23-26-000-2001-2945-01(24350).
261 Consejo de Estado, Seccin Tercera, Sentencia de 18 de abril de 2002, Magistrado Ponente: Ricardo Hoyos
Duque, Radicacin nmero: 63001-23-31-000-1996-4300-01(14255).

262 Cfr. Consejo de Estado, Seccin Tercera, Agosto 14 de 2004, Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra,
Radicacin nmero: 20001-23-31-000-1999-0727-01(21177)

351

///&&&///
T: Prdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo

C: Una entidad pblica, debido al incumplimiento de la Aseguradora, libra
mandamiento de pago contra sta para que le sea pagada la suma correspondiente
a la clusula penal.

Debido a ello, la aseguradora propone como excepcin el DECAIMIENTO DEL
ACTO ADMINISTRATIVO. Afirma que existe prdida de fuerza ejecutoria del
acto aportado como ttulo ejecutivo, porque la ejecutante contaba, a partir de la
fecha de quedar en firme el acto, con cinco aos para ejecutarlo.

Pj: Puede proponerse la excepcin de prdida de fuerza de ejecutoria del acto?
La decretara?

N: C.P.C.: Artculos488 y,
C.G.P.: Artculos 422 y, 372.8

Sj: El Consejo de Estado se ha pronunciado en el siguiente sentido:

[] Dentro de los procesos ejecutivos en los cuales el ttulo de recaudo ejecutivo
est constituido por un acto administrativo, slo es posible proponer como
excepciones, las de pago, compensacin, confusin, novacin, remisin, prescripcin
o transaccin, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la
expedicin del acto administrativo; la de indebida representacin de las partes o por
falta de notificacin en legal forma de personas determinadas, o por falta de
emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser citadas
como partes y la de prdida de la cosa debida, con la advertencia de que tampoco
procede la proposicin de excepciones previas, conforme a la modificacin que al
inciso 2 del artculo 509 del Cdigo de Procedimiento Civil, introdujo la Ley 794
de 2003.

El acto administrativo, una vez en firme, tiene la calidad de providencia que
conlleva ejecucin; tal carcter le ha sido expresamente atribuido por el legislador en
el artculo 64 del Cdigo Contencioso Administrativo.

352
El artculo 66 del mismo cdigo, reitera la nocin de que el acto administrativo
conlleva ejecucin, cuando expresamente establece los casos en los cuales pierden su
fuerza ejecutoria. Por fuera de los eventos expresamente sealados en esa norma, el
acto administrativo es una providencia que conlleva ejecucin, la cual puede
lograrse en veces directamente por parte de la administracin, como sucede en los
trminos del artculo 68 ibdem para cuando se dispone de jurisdiccin coactiva; o de
lo contrario, ante la jurisdiccin ordinaria o contencioso administrativa, de acuerdo
a la atribucin de competencia realizada por el legislador. []263

[] La prdida de fuerza ejecutoria regulada en el numeral 3 del artculo 66 del
Cdigo Contencioso Administrativo, no opera por el slo transcurso del tiempo
porque requiere de declaracin a solicitud del interesado[].264

[]El principio general de congruencia faculta al juez para declarar excepciones
en los siguientes eventos: Cuando el demandado las alega, en aquellos eventos en
que as lo exige la ley. Y de oficio, cuando encuentre que los hechos, en que se
fundan las mismas, estn probados.

El poder oficioso del Juez para el reconocimiento y declaratoria de excepciones, es la
regla general para todo tipo de proceso, ya que es un enunciado expreso de los
artculos 305, 306 del Cdigo de Procedimiento Civil y 164 Cdigo Contencioso
Administrativo.

La excepcin a este poder oficioso es prevista por la propia norma general,
sometiendo su ocurrencia a reserva legal. La excepcin al poder oficioso para el
reconocimiento de hechos exceptivos, debe ser establecida y limitada expresamente
por el legislador, pues la excepcin a dicha regla qued sometida a reserva legal. Por
lo anterior, la excepcin a la regla general no puede provenir de una interpretacin
restrictiva y equivocada, sobre el alcance de los poderes oficiosos del Juez.

Si del debate del proceso ejecutivo, se llega a la demostracin de un hecho que afecte
el derecho que se pretende, o que indique la falta de los requisitos de existencia y
validez del ttulo de recaudo ejecutivo, la declaratoria de dicha situacin no atenta
contra el principio de congruencia exigido en las providencias judiciales, porque el
fundamento de la declaratoria oficiosa, es el resultado de los hechos demostrados en

263 Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativa, Seccin Tercera, Consejero Ponente: Ruth Stella
Correa Palacio, sentencia de 27 de julio de 2005, expediente No. 1996-35701 (23565), Actor: ECOPETROL.
264 Consejo de Estado, Seccin Tercera, Sentencia de 30 de marzo de 2006, Consejera Ponente: Mara Elena
Giraldo Gmez, Radicacin nmero: 25000-23-26-000-2003-01895-01(30086).

353
el debate procesal, situacin que le da al Juez la certeza necesaria para proferir un
fallo que obedezca a la realidad probatoria[].265

En segundo lugar, resulta necesario precisar que el proceso de ejecucin parte de la
certeza real y material del derecho cuya ejecucin se pretende, de tal suerte que si la
obligacin contenida en el ttulo carece de alguna de las caractersticas esenciales de
los ttulos ejecutivos (art. 488 C.P.C.), es probable que el proceso ejecutivo pierda su
principal sustento. En ese contexto, el numeral 2 del artculo 509 ibdem precisa que
es posible que cuando el ttulo ejecutivo consista en una sentencia o en un laudo de
condena, o en otra providencia que conlleve ejecucin, slo podrn alegarse las
excepciones de pago, compensacin, confusin, novacin, remisin, prescripcin o
transaccin, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia1.
As las cosas, es claro que la Ley no contempl la posibilidad de excepcionar en sede
del proceso ejecutivo, la ilegalidad de los actos administrativos o contratos que
contienen la obligacin clara, expresa y exigible.

En efecto, no resulta jurdicamente viable que el juez del proceso ejecutivo, el cual
parte de la certeza y validez del derecho cuya ejecucin se pretende, pueda arrogarse
competencias propias del juez ordinario asignado para estudiar y determinar la
validez de los actos administrativos o contractuales en los cuales se fundamenta la
ejecucin1. De tal manera que el anlisis que se va a realizar sobre la prescripcin de
la accin y la prdida de fuerza ejecutoria no se analizarn como fundamentos de
ilegalidad del acto administrativo sino como presupuestos procesales para promover
el proceso de ejecucin y para establecer la exigibilidad del ttulo266.

Co: No es viable que se formule la excepcin de prdida de fuerza ejecutoria, si se
considera que no es de aquellos medios previstos en el numeral 2 del artculo 509
del Cdigo de Procedimiento Civil, lo que se reafirma si se tiene en cuenta que su
proposicin desconocera el mecanismo de control previsto por el ordenamiento
para la realizacin del examen de legalidad y/o validez del acto administrativo.

Con todo, el Juez, al momento de verificar los requisitos materiales del ttulo
ejecutivo, bien puede examinar el supuesto de hecho que se aduce como

265 Consejo de Estado, Seccin Tercera, Sentencia de Agosto 12 de 2004, Consejero Ponente: Ramiro Saavedra
Becerra, Radicacin nmero: 20001-23-31-000-1999-0727-01 (21177). Posicin reiterada, entre otros, en
providencia del diecinueve (19) de febrero de 2009, exp.: 24609, M.P.: Mauricio Fajardo Gmez al expresar

266 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del
354
configurador de la excepcin, en virtud del control de legalidad que le asiste,
segn lo contemplado en el artculo 25 de la Ley 1285 de 2009 y, del 372.8 del
C.G.P.

Tngase en cuenta que con el C.G.P. la limitacin en lo que toca con las
excepciones respecto del acto administrativo base del recaudo ejecutivo
desaparece.

///&&&///
T: Reduccin de la clusula penal.

C: Al proponer excepciones dentro de un proceso ejecutivo adelantado con
fundamento en el acto que declar la caducidad del contrato a fin de lograr el pago
de la clusula penal pecuniaria, amparada por el seguro de cumplimiento, la
aseguradora plantea como excepcin la que denomina reduccin de la clusula
penal pecuniaria, porque el servicio contratado fue efectivamente prestado
durante siete meses, lo que implica que el perjuicio sufrido no lo fue por la
totalidad de la tasacin anticipada hecha.

El pargrafo tercero de la clusula primera del contrato de seguro, estipula:

El amparo de cumplimiento cubre a las entidades estatales contratantes contra los
perjuicios derivados del incumplimiento imputable al contratista de las obligaciones
emanadas del contrato garantizado. Este amparo comprende el valor de la clusula penal
pecuniaria que se haga efectiva y que se considerar como pago parcial y definitivo de los
perjuicios causados a la entidad estatal contratante

Pj: Es procedente la reduccin de la clusula penal o la aplicacin de la regla
proporcional en el seguro de cumplimiento?

N: C.P.A.C.A.: Artculos 99 y 297
C.P.C.: Artculo 509
C.G.P.: Artculo 442
Estatuto Tributario: Artculos 823 y siguientes.

Sj: Al respecto ha sostenido el consejo de Estado:
355

[] Por su parte el art. 36 del c.c.a. establece que en la medida en que el
contenido de una decisin, de carcter general o particular, sea discrecional, debe ser
adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le
sirven de causa.Ello para aclarar que as el funcionario que tome la decisin est
revestido de cierta facultad discrecional, ese poder es por otra parte susceptible de
graduacin y por consiguiente, controlable ante esta jurisdiccin toda vez que la
existencia de poderes absolutos y arbitrarios es algo que repugna al Estado social de
derecho que preconiza la Carta Poltica.

Con fundamento en los artculos 1596 del Cdigo Civil y 867 del Cdigo de
Comercio,el deudor tiene derecho a que se rebaje proporcionalmente la pena
estipulada por falta de cumplimiento, cuando ste ha sido en parte, caso en el cual el
juez puede reducirla equitativamente si la considera manifiestamente excesiva.

[] el hecho de haber ejecutado el contrato casi en su totalidad da lugar a una
reduccin en el porcentaje de la clusula penal pecuniaria pactada en el contrato,
como lo ha reconocido la sala en asuntos similares267.

[] de conformidad con el art. 170 del Cdigo Contencioso Administrativo en
cuanto permite que al Juez estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las
acusadas, y modificar o reformar stas (se destaca),la presente sentencia reducir
en un 50% el monto de la la clusula penal pecuniaria que la entidad hizo efectiva,
esto es, quedar en un 5% del valor del contrato en armona con la correccin que
hizo la administracin al revisar el porcentaje de las obras faltantes que corresponde
a un porcentaje similar.

En estas condiciones, la falsa motivacin que le atribuye el demandante al acto acusado estpa
acreditada de acuerdo a los hechos probados, los cuales evidencian que si bien el incumplimiento
del contrato se dio, ste no lo fue en la magnitud afirmada por la administracin. Deber por tanto

267 En sentencia de 20 de octubre de 1995, Exp. 7757, la Sala seal: () En principio, entonces, habr lugar a
exigir la pena en todos los casos en que se hubiere estipulado, sin que pueda alegarse por el deudor que la inejecucin de lo
pactado no ha inferido perjuicio al acreedor o le ha producido beneficio (art. 1599 del C.C..), lo cual releva en este caso a
la administracin de la carga de probar el perjuicio que estara a su deber en condiciones normales; es lo que se conoce
como el efecto evaluativo de la clusula penal. La excepcin que -se repite- obedece a criterios de justicia, prescribe que, si
bien la clusula penal acta como mecanismo de evaluacin del dao, sin necesidad de pruebas adicionales, cuando el
deudor ha cumplido parcialmente la obligacin principal y ha sido recibida por el acreedor, el juzgador reducir su monto
atendiendo a la equidad. (La reduccin proporcional de la pena tiene su fundamento en los arts. 1596 del C.C. y
867 del C. de Co.)
356
anularse el acto acusado y modificarse el monto de la pena pecuniaria impuesta, de acuerdo con las
anteriores consideraciones. Se precisa en estos trminos la sentencia del 20 de octubre de 1995
antes citada en cuanto no anul las resoluciones atacadas y se limit a modificar el monto
de la clusula penal, ya que reexaminado el asunto se advierte que la potestad conferida al
juez administrativo en el artculo 170 del Cdigo de la materia para modificar o reformar
los actos cuestionados, lo es para efectos de restablecer el derecho lesionado, lo cual como es
apenas obvio, supone que previamente se haya declarado la correspondiente nulidad del acto
causante del agravio (art. 85 ibdem), bien por falsa motivacin o por no respetar el
principio de proporcionalidad, cargo este ltimo que encajara dentro de la causal de
infraccin a las normas en que deba fundarse (art. 84 ibdem), pues como se anot antes,
ese principio est recogido hoy en la legislacin nacional y constituye un imperativo para la
administracin frente a sus decisiones de carcter discrecional (art. 36 ibdem) [].268

Co: La reduccin de la clusula penal es en el fondo la aplicacin de la llamada
regla proporcional del seguro de dao.

Algunos sostienen que la reduccin de la clusula penal pecuniaria no opera
automticamente, con base en las siguientes razones:

El seguro de cumplimiento por tratarse de uno de aquellos conocidos como seguro
patrimonial- una especie del gnero de seguros de daos que busca indemnizar
a una persona contra los hechos que afectan su patrimonio econmico o sea la
universalidad de sus derechos o intereses, es distinto de los llamados seguros
reales cuyo objeto es la proteccin o indemnizacin de los daos en bienes
corporales o tangibles que tienen una existencia material y pueden ser percibidos
por los sentido o en los derechos particulares concretamente radicados en ellos269

Por eso el seguro de cumplimiento no recae en una cosa corporal, tangible, ni el
derecho del asegurado est vinculado a una cosa concreta, determinada, tangible.
Es un derecho de crdito que hace parte del patrimonio del asegurado, entendido
el concepto de patrimonio en su sentido clsico, como una universalidad de bienes,
como un conjunto de derechos y obligaciones de una persona, que tiene valor
econmico.

En ese orden de ideas la regla proporcional es un elemento de la naturaleza del
contrato de seguro de daos reales no de los patrimoniales, donde bien puede

268 CE. Seccin Tercera. Ponente: Ricardo Hoyos Duque. Sentencia del nueve (9) de marzo de dos mil (2000),
Radicacin nmero: 10540, Actor: SOCIEDAD CONTRATISTAS SURAMERICANOS ASOCIADOS.
269 Cfr. Revista Estudios de Derecho, Septiembre de 1973. No. 84. "Apuntes Sobre el Contrato de Seguro". Dr.
Antonio Meja Jaramillo. Pg. 206.

357
afirmarse que es un elemento accidental y de cuya estipulacin puede deducirse
extraordinariamente su aplicacin.270

Con la sub-regla jurisprudencial, dicha excepcin no podra alegarse en el proceso
ejecutivo, cuestin que cambia el C.G.P.

Su proposicin en el proceso de cobro coactivo, debe ser posible, toda vez que la
relacin que trae el artculo 831 del Estatuto Tributario, no puede ser taxativa.

///&&&///
T: Embargo de transferencias y participaciones de entidades territoriales.

C: Una entidad territorial celebr un contrato de obra pblica para la construccin
de un dique de proteccin en la ribera de un ro.

Liquidado el contrato, qued un saldo a favor del contratista el cual no ha sido
cancelado.

A fin de obtener su pago, solicita el embargo de los dineros que actualmente se
encuentran depositados en las siguientes cuentas:

Cuenta Corriente Bancaria donde se encuentran depositados los
dineros del IVA
Cuenta Corriente Bancaria donde se encuentran depositados los dineros
del fondo local de salud.
Cuenta Corriente donde se encuentran depositados los dineros de
Fondos Comunes del municipio

Pj: Podr ordenarse el embargo de los dineros depositados en tales cuentas?

N: Decreto 111 de 1996, artculo 19; artculos 44, 47 y concordantes de la ley 715 de
2001, Decreto 28 de 200 artculo 21; Ley 1551, artculo 41.

Sj: Sobre el particular ha sostenido el Consejo de Estado:

:Obedece esta solucin a la dificultad de medir previamente el alcance mximo de la indemnizacin y que el riesgo no
270
pesa sobre un objeto determinado cuya estimacin econmica sea susceptible de precisarCfr. EFRN Ossa. Teora
General del Seguro. Editorial Temis. 1991. 234 p.
358

las cesiones y participaciones de los Municipios son inembargables de acuerdo con lo
dispuesto en el artculo 19 del decreto 111 de 1996.

El impuesto al valor agregado es un tributo de carcter nacional que hace parte de
los ingresos corrientes de la Nacin, de los cuales los Municipios tienen una
participacin a travs de las transferencias, las cuales, una vez percibidas por los
Municipios deben ser invertidas prioritariamente en inversin social, toda vez que
tienen una destinacin especfica artculo 84 L 715 de 2001-.

[Los dineros del Fondo Local de Salud] provienen exclusivamente del Sistema
General de Participaciones y tienen destinacin especfica de acuerdo tambin con lo
dispuesto por el artculo 47 de la ley 715 de 2001.

[]

Y esta inembargabilidad se enerva para procesos ejecutivos solo cuando la fuente
jurdica del ttulo ejecutivo tiene por objeto la destinacin especfica de las
transferencias o participaciones que percinen los Municipios.

[] la acreencia que se pide ejecutar deriva de un contrato de obra pblica no con
objeto de inversin social sino de construccin de un dique muralla en el
corregimeinto de Carpintero no da lugar a que dichos dineros sean objeto de la
destinacin especfica de las transferencias.

Los dineros depositados en la cuenta sobre la cual el ejecutante pretende que recaiga
la medida cautelar contiene dineros del Fondo Local de Salud que son de destinacin
especfica. y por lo tanto, al igual que sucede con la anterior cuenta del IVA que se
analiz, es improcedente la medida cautelar porque el objeto del contrato, del cual
deriva la ejecucin (de obra pblica de construccin de un Dique) no coincide con la
destinacin especfica de los dineros del Fondo Local de Salud (salud) y por lo tanto
resulta inembargable.

En lo que respecta con la otra cuenta, s se decretar el embargo, toda vez que en
principio no pesa sobre ellas la limitante de inembargabilidad por no provenir su
recursos de cesiones, participaciones o transferencias[]. 271

Consejo de Estado. Seccin Tercera, Consejera ponente: Mara Elena Giraldo Gmez, Bogot, D. C.,
271
veintitrs (23) de septiembre de dos mil cuatro (2004), Radicacin nmero: 68001-23-15-000-2003-2309-
359

Co: Por tratarse de dineros provenientes de las cesiones y participaciones ellos son
inembargables de conformidad con los artculos 19 del Decreto 111 de 1996, 21 del
Decreto 28 de 2008 y, 42 de la Ley 1551.

Slo sera posible su embargo, segn la Jurisprudencia transcrita, cuando se trate
de la ejecucin de obligaciones derivadas de contratos celebrados por el ente
territorial con el objeto de atender la destinacin especfica de los servicios de
educacin, salud y participacin para propsito general (servicio de agua potable y
saneamiento bsico), de que trata la ley 715 de 2001.

Pero, debe tenerse en cuenta la sentencia C- 539 de 2010 de la Corte Constitucional,
donde al analizar precisamente esa excepcin, llega a la conclusin que ella no
opera en el nuevo rgimen constitucional del S.G.P.

Luego , salvo mejor opinin, no sera posible su embargo.

///&&&///

T: Embargo de cuentas corrientes: identificacin.

C: El ejecutante solicita como medida cautelar el embargo de las cantidades de
dinero que la Administracin posea en los Bancos y Corporaciones Financieras de
Bogot D.C.

Pj: Se encuentran identificadas las cuentas corrientes, para efectos de decretar su
embargo?

N: C.P.C.: artculo 76.
C.G.P.: articulo 83.

Sj: En este sentido ha manifestado el Consejo de Estado:

01(26563)A, Actor: Inocencio Martnez Estrada ; Cfr. SECCION TERCERA, Consejero ponente: RICARDO
HOYOS DUQUE Auto del veinte (20) de mayo de dos mil cuatro (2004), Radicacin nmero: 70001-23-31-000-
2000-1248-01(23252), Actor: LUIS MARIA UCROS MERLANO.

360
Segn lo dispuesto en el ltimo inciso del artculo 76 del C.P.C., en las demandas
en que se pidan medidas cautelares deben determinarse las personas o los bienes
objeto de ellas, as como el lugar donde se encuentran.

En cuanto al alcance de la exigencia prevista en la norma referida, la doctrina ha
considerado que272:La doctrina ha considerado que: En relacin con el requisito de
que trata el inciso cuarto del artculo 76 debe advertirse que la expresin referente a
la determinacin de los bienes implica, no slo para este caso sino siempre que se
pidan medidas cautelares, que se den los datos ms precisos posibles para poder
identificar los bienes respecto de los cuales van a recaer las medidas, pero sin que
pueda extremarse la exgesis para sealar que si no aparece esa determinacin con
todo detalle no cabe el derecho de aquellas, pues son numerosos los eventos en los
cuales es menester realizar la peticin en un sentido general y esperar a la prctica
de la cautela respectiva para comprobar su completa identificacin. As, por ejemplo,
si se trata de embargar y secuestrar los muebles que se encuentren en el interior de
una casa o local, basta enunciar el propsito de hacerlo pero sin que se le pueda
exigir con detalle al solicitante su completa determinacin, al igual de como
sucedera si lo que se persiguen son saldos bancarios, para citar otro de los muchos
ejemplos que ilustran la explicacin.

Siguiendo este criterio, que aparece lgico y fundamentado, la Sala considera que el
Tribunal se equivoc al condicionar la admisin de la solicitud de las medidas
cautelares deprecadas por el ejecutante, al cumplimiento de un requisito consistente
en el sealamiento de los nmeros de las cuentas donde se encuentran depositados
los dineros de la entidad demandada, pues tal requerimiento no est previsto
legalmente, ni tampoco se puede deducir de la norma aplicable al caso; luego el
ejecutante no desconoci carga procesal alguna.

Por otras parte, es imposible pretender que el solicitante tenga un conocimiento
preciso y detallado de la entidad donde se encuentran radicadas los dineros
depositados a nombre de la entidad que se pretende ejecutar, as como la
identificacin numrica de las cuentas.

De all que, bastar con que el Tribunal oficie a las distintas entidades financieras,
sealadas por el ejecutante, para que den cumplimiento a la medida cautelar
impuesta, a lo cual procedern, lgicamente, siempre y cuando aparezca que la

272 LOPEZ BLANCO, Hernn Fabio. Derecho Procesal Civil Colombiano. Tomo I. Parte General.
Sptima Edicin. DUPR Editores. Bogot, 1997. Pgs.440-441.

361
entidad ejecutada tiene dinero depositado, situacin de la que informarn al
Tribunal, para los fines a que haya lugar[]. 273

Co: La medida cautelar, en la forma solicitada, es procedente y no se puede hablar
de falta de identificacin de las cuentas.

El embargo de dineros depositados en cuentas corrientes o de ahorros se efecta
mediante la remisin de oficio las entidades bancarias, conforme al artculo 681
del C.P.C.

El C.G.P., artculos 593.10 y 595.11 dispone que el embargo y el secuestro se
perfecciona con la notificacin del oficio al Banco, que debe proceder a constituir
certificado de depsito( ).
&&&///
T: Embargo cuentas corrientes de la Nacin.

C: Mediante sentencia proferida por la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa se
conden a la Administracin a pagar la suma de $ 25.000.000,oo por
incumplimiento de un contrato de obra pblica.

El Contratista, ante el incumplimiento de la entidad presenta demanda ejecutiva y
librado y notificado el Mandamiento de Pago solicita el embargo dentro del
proceso, de los dineros que, hasta por la cantidad de $100000.000, tenga
depositados en la cuenta corriente bancaria denominada Transferencias para
pago de sentencias.

Pj: Es procedente decretar el embargo de los dineros depositados en dicha cuenta
corriente?

En caso afirmativo, hasta que monto debe ordenarse la medida cautelar?

273 Consejo De Estado; Sala De Lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera; Consejero ponente: Alier
Eduardo Hernndez Enrquez, dos (2) de noviembre de dos mil (2000); Radicacin nmero: 17357; Actor:
ELECTROEQUIPOS CASTRO VARELA LTDA. Cfr. En el mismo sentido, Seccin Tercera, Consejero Ponente:
Ricardo Hoyos Duque, Auto del diecisiete (17) de junio de dos mil cuatro (2004), Radicacin nmero: 25000-23-
25-000-1997-04432-02(25809), Actor: INDUSTRIAS FULL S. A.
Los dineros ya no sern consignados en la cuenta de depsitos judiciales , sino que se constituir un
certificado de depsito CDT-.

362

N: CPACA: Artculo 195.


[] La Corte Constitucional en sentencia C-354 de agosto 4 de 1997, al estudiar
la constitucionalidad del artculo 19 del Decreto 111, que incorpor materialmente
el artculo 6 de la ley 179 de 1994, se pronunci sobre el tema de la
inembargabilidad de la nacin en los siguientes trminos:.

[] En conclusin, la Corte estima que, los crditos a cargo del Estado, bien sea que
consten en sentencias o en otros ttulos legalmente vlidos, deben ser pagados
mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18
meses despus de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecucin, con
embargo de recursos del presupuesto en primer lugar los destinados al pago de
sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de ttulos y sobre los
bienes de las entidades y rganos respectivos:

A tono con lo dicho por la Corte Constitucional, la Sala encuentra que no puede
negarse el decreto de embargo y secuestro sobre la base errada de que la nacin no
puede ser ejecutada, pues el caso concreto es precisamente un ejemplo de lo que
anot la providencia constitucional citada: se trata de un crdito que consta en
una sentencia judicial y en cuya ejecucin se solicita el embargo de una cuenta
de la nacin, es decir de recursos del presupuesto.

Por lo anterior, se decretarn las medidas cautelares sobre los dineros existentes en
la cuenta mencionada en la solicitud, pero no por el monto solicitado por el actor,
pues el Cdigo de Procedimiento Civil, en su artculo 513, limita el valor de los
embargos a lo necesario, de manera que tal valor no puede exceder del doble del
crdito cobrado, sus intereses y las costas, prudencialmente calculados. [].274

Co: Debe tenerse en cuenta que la tesis jurisprudencial expuesta, que tiene origen
en la declaratoria de exequibilidad del artculo 19 del Decreto 111 de 1996, no
coincide con lo estatuido en el artculo 195 del C.P.A.C.A., que dispone que en
todo caso, ser inembargable el monto asignado para sentencias y conciliaciones.

274 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Consejero ponente: Alier
Eduardo Hernndez Enrquez., tres (3) de agosto de dos mil (2000),Radicacin nmero: 14368, Actor: Jos De
Jess Can

363

///&&&///
T: Embargo de Bienes Fiscales.

C: Con la demanda ejecutiva el contratista acreedor solicita el embargo de un bien
inmueble de un establecimiento pblico municipal.

Al momento de practicarse el secuestro se deja constancia de que la edificacin se
encuentra dividida en varios locales comerciales, arrendados ellos a varios
comerciantes, donde funcionan una Heladera, un Almacn de venta de ropa, una
Sastrera y una Fbrica de confecciones, situacin que demuestran los ocupantes de
los locales con la copia del contrato de arrendamiento y los recibos de pago de los
cnones respectivos.

Notificado el mandamiento de pago, la entidad municipal solicita el desembargo
del bien inmueble, aportando para el efecto copia de la escritura pblica de
adquisicin del inmueble por parte del Municipio con la finalidad de destinarlo al
funcionamiento de la Plaza de Mercado y del Acuerdo del Concejo Municipal, con
copia de la respectiva escritura, mediante el cual se autoriz la transferencia del
bien al ente descentralizado municipal, documentos que demuestran su calidad de
bien de uso pblico.

Pj: Debe ordenarse el desembargo del inmueble?

N: Constitucin Nacional: Artculos 63 y 72.
Cdigo de Procedimiento Civil: Artculos 684, numeral 2
Cdigo Civil
Ley 9 de 1989: Artculo 6

Sj: Sobre el particular ha manifestado el Consejo de estado:

[] Son bienes de dominio pblico el conjunto de bienes destinados al
desarrollo o cumplimiento de las funciones pblicas del Estado o que estn
364
afectados al uso comn, tal como se desprende de los arts. 63, 82, 102 y
332 del estatuto superior[]275.

[] Dentro de la clasificacin tradicional se clasifican como de uso
pblico o fiscales[]. 276

[] Los bienes de uso pblico estn sometidos a un rgimen jurdico
especial; estn fuera del comercio en consideracin a la utilidad que
prestan en beneficio comn y son inalienables, inembargables e
imprescriptibles por disposicin constitucional (art. 63 C.P.) y legal (art.
674 CC).

En los bienes de uso pblico por naturaleza la titularidad del derecho no
radica en ninguna agencia estatal; por su propia naturaleza uso pblico
universal- no pueden desafectarse y sobre ellos el Estado slo tiene
derechos de polica y Administracin.

Los bienes de uso pblico por destinacin( plazas, vas), son de propiedad
del Estado y su uso se efecta a travs de todos los habitantes de la Nacin;
sobre ellos el Estado ejerce los mismo derechos consagrados para los
particulares, aunque su ejercicio se encuentre en suspenso mientras est
afectado al uso comn.

Para que los bienes pblicos por destinacin se desafecten a uso comn se
requiere autorizacin del Concejo Municipal, nico autorizado para variar
su destinacin.

[]

Los bienes fiscales, propiamente dichos,como qued afirmado, son
aquellos respecto de los cuales el Estado detenta el derecho de dominio
como si se tratase de un bien de propiedad particular; son por tanto bienes
que s estn dentro del comercio y que son destinados, generalmente, al

275 Seccin Tercera, Consejero ponente: Jess Maria Carrillo Ballesteros, Auto de julio cinco (5) de dos mil uno
(2001), Radicacin nmero: 76001-23-31-000-1997-0143-01(18504), Actor: Clara Emilia Giraldo Ossa, Cfr.
sentencia proferida por la Sala el 16 de febrero de 2001, expediente 16596.
276 Existen algunos bienes que no encajan dentro de esta clasificacin tradicional los que forman parte del
patrimonio cultural, las tierras de resguardo y el espectro electromagntico .-

365
funcionamiento del ente pblico al que pertenecen o a la prestacin de un
servicio pblico.

[]

Los bienes de propiedad de las entidades territoriales estn clasificados,
conforme qued explicado, en bienes de uso pblico y bienes fiscales. Los
primeros, tambin se precis, son bienes inajenables, inembargables e
imprescriptibles porque as lo dispuso la Constitucin Poltica en su
artculo 63.

En cambio, los bienes fiscales de propiedad de las entidades pblicas son
bienes que generalmente pueden ser afectados con las medidas cautelares
de embargo y secuestro, en desarrollo de los principios orientados a la
efectividad de las decisiones judiciales.

[]El Concejo Municipal transfiri a favor del establecimiento pblico municipal
el dominio y la posesin del inmueble. El inmueble en la actualidad no est
destinado a la prestacin de un servicio pblico -Plaza de Mercado-.

La destinacin actual no corresponde tampoco a la prestacin de un servicio pblico
a cargo del establecimiento pblico de manera directa o mediante concesionario.

De acuerdo con las pruebas su uso, disposicin y la utilidad perseguida no se
diferencian del tratamiento que se le da a los bienes de los particulares. Est siendo
explotada por particulares en beneficio propio con ocasin de los contratos de
arrendamiento que reportan una prestacin a cargo de los ocupantes y en favor de la
entidad pblica, pero las actividades que ejercen no tienen relacin con servicios
pblicos a cargo de las entidades estatales.

Salvo la denominacin dada en la escritura pblica no existe ningn elemento de
juicio que permita sealar dicha destinacin, pues la realidad procesal acredit que
el bien objeto de la medida cautelar simplemente es un bien fiscal[].277

277 Cfr. Auto de 22 de febrero del 2001, Proceso No. 18503. Actor: Areneras de Dagua, Consejero Ponente Dr.
Alier Eduardo Hernndez E.

366
Co: Lo que justifica la inembargabilidad de los bienes de las entidades estatales
radica en su uso -uso pblico- o en la actividad material -el servicio pblico- al
que se vincula el bien.

Cuando se trate de bienes fiscales debe tenerse en cuenta que ellos, en principio
pueden ser objeto de medidas cautelares, siempre que no estn destinados
directamente a la prestacin de un servicio pblico a cargo de la administracin.

En la gran mayora de las veces el Juez (a) est en capacidad de determinar si el
bien es de uso pblico por naturaleza o destinacin -caso de plazas, vas pblicas,
playas, etc -, para negar su embargo.

En ese orden de ideas, la carga de la prueba, en el sentido de demostrar que el
bien no es de uso pblico, esto es, que fue desafectado o cambiado de destinacin-
correspondera al ejecutado.

Algo semejante, respecto de la carga probatoria, podra decirse respecto de los
bienes fiscales, pero dada la regla general su embargabilidad-, ser la entidad
pblica la que debe demostrar la excepcin: que est destinado a la prestacin de
un servicio pblico a cargo de la entidad territorial o del establecimiento pblico
prestado de manera directa o por intermedio de un concesionario.

367

17
EL PROCESO ELECTORAL.
Unidad
Por Oscar A. Valero Nisimblat

Oe

Objetivos especficos de la unidad X.

Propiciar el conocimiento del proceso electoral contemplado
en la Ley 1437 de 2011

Establecer si la jurisprudencia producida en vigencia del
Decreto 01de 1984, es til para resolver las controversias que
puedan presentarse en vigencia del CPACA.
Analizar las diferencias o cambios producidos por el CPACA
respecto al medio de control electoral y el procedimiento

aplicable.
Hacer recomendaciones prcticas para el manejo de los
problemas que se presenten en relacin con el proceso
electoral.

368
Co. CONTENIDO Y CUERPO DE LA UNIDAD X.

1.- CONCEPTOS CLAVES.

1.1.- Nombramiento y eleccin

Nombramiento es la decisin contenida en un acto administrativo condicin,
proferida por un nominador unipersonal, consistente en designar a una persona
natural para el desempeo de un cargo o empleo.

Eleccin es la decisin contenida en un acto administrativo condicin, proferida
por un nominador plural, consistente en designar a una persona natural para el
desempeo de un cargo o empleo o de una funcin. Dicho nominador plural
puede ser o el elector por votacin popular o sufragio universal, o una corporacin
pblica de eleccin popular o una Junta o Consejo Directivo o cualquier otro
colectivo con facultades de eleccin.

x.1.2.- Funcin electoral

Son tres las funciones del Estado conforme la teora clsica de separacin de
poderes: legislativa, ejecutiva y judicial. No obstante, en el Estado
contemporneo, por su complejidad se ha aceptado que las funciones
Constituyente y Electoral tambin son funciones bsicas, al mismo nivel de las tres
primeras.

En Colombia, la funcin Electoral, se tiene como parte de la Ejecutiva o
Administrativa, por lo que los actos de eleccin por votacin popular se consideran
administrativos. Sin embargo, bien puede considerarse que emerge la funcin
electoral con identidad propia y autonoma, desde la teora del sufragio como
funcin, aunque los electores no acten a nombre del Estado, sino a nombre
propio.278 Una tesis en contrario, se fundamenta en que como lo dispone el articulo
258 Superior, el voto es un derecho y un deber ciudadano, mas no el ejercicio de una
funcin.

x.1.3.- Autoridades electorales

278 Biscaretti Di Ruffia, Paolo, Derecho constitucional, Madrid, Tecnos, 1973, p 320. Citado por
Fernandez Ruiz Jorge. Tratado de derecho electoral, Mxico Editorial Porrua, 2010,
369
Las autoridades electorales son aquellos rganos u organismos del Estado
competentes para desarrollar la funcin electoral. Bajo el entendido de no poder
considerar al electorado como un rgano, en Colombia, la funcin electoral, est a
cargo del Consejo Nacional Electoral, quien regula, inspecciona, vigila y controla
toda la actividad electoral y de la Registraduria Nacional del Estado civil. C.N.
Art. 120, 264,265 y 266.

1.4.- Causales de nulidad objetivas y subjetivas.

El CPACA en el artculo 275 seala ocho causales de nulidad de los actos de
eleccin o de nombramiento, las cuales se clasifican en subjetivas, objetivas y las de
los actos administrativos en general consagradas en el articulo 137 Idem.

Las causales subjetivas son las consignadas en los numerales 5 y 8, relativas a
vicios en las calidades, requisitos e inhabilidades del elegido o nombrado; mientras
que las causales objetivas son las dems, fundadas en irregularidades en el proceso
de votacin o en los escrutinios.

La importancia de la clasificacin de las causales en subjetivas y objetivas, radica
por una parte en la forma de notificacin de auto admisorio de la demanda y por
otra en la imposibilidad de acumulacin cuando en una misma demanda se
invoquen causales subjetivas y objetivas a la vez.

Ahora bien, en relacin con las causas generales para los actos administrativos
consagradas en el artculo 137 mencionado, se tiene, como referente, que en
vigencia del Decreto 01 de 1984, el Consejo de Estado279 dio trmite a las demandas
que fueron instauradas por violencia contra los electores, como una infraccin a
norma superior. 280 Asi mismo, un acto electoral puede ser expedido por
funcionario incompetente o de forma irregular o con desconocimiento del derecho
de audiencia y de defensa. Sobre sta ultima causal, el Consejo de Estado, sealo
que no resolver las reclamaciones y los recursos constituye violacin al debido
proceso y da lugar a anular la declaracin de la eleccin, siempre que esa
irregularidad modifique el resultado electoral; al igual que si no se resuelven los
recursos. Por su parte, la falsa motivacin bien puede producirse cuando se
introducen al arca triclave de manera extempornea documentos electorales.

279 Sentencia seccin quinta de agosto 9 de 2002, C.P. Dario Quiones, citado en Castao Silvio
Leon, Manual para el control electoral. , ed. Librera del profesional Ltda,Bogot, primera edicin
2010
280 Consejo de Estado, secc. Quinta, junio 11 de 2009. C.P. Maria Nohemi Hernandez
370

2 PRINCIPALES DISPOSICIONES DE IMPORTANCIA TEMATICA.

El Contexto normativo constitucional se encuentra en los Actos Legislativos
1 de 2003 y 1 de 2009.
Doble militancia poltica, art. 107
Umbral y revocatoria de la inscripcin de candidatos por inhabilidad, art.
108
Financiacin de las campaas poltica y sancin constitucional por la
violacin de los topes mximos de financiacin, art. 109.
Vacancia o perdida de la curul por delitos de lesa humanidad y otros (silla
vaca) art. 134
Atribucin constitucional de competencia a la jurisdiccin contencioso
administrativa y requisito de procedibilidad del contencioso electoral,
artculo 237 numeral 7 y pargrafo.
Voto electrnico y tarjetas electorales, art. 258.
Listas cerradas o voto preferente, art. 261.
Cifra repartidora, umbral y cuociente electoral, art. 263
Cifra repartidora, voto preferente, umbral y validez de voto, art. 263 A.
Composicin del Consejo Nacional Electoral y plazo para decidir la accin
electoral en la jurisdiccin contencioso, art. 264.
Atribuciones del Consejo Nacional Electoral, art. 265
Escogencia del Registrador Nacional del Estado Civil, perodo, reeleccin,
atribuciones y conformacin de la Registradura Nacional, art. 266.

3.- NULIDAD ELECTORAL COMO MEDIO DE CONTROL.

La Nulidad Electoral como medio de control, aunque la Constitucion Nacional
en el artculo 237-7 la denomina como accin, la regula el artculo 139 del
CPACA, como de naturaleza pblica, sobre actos de nombramiento y de eleccin,
stos ltimos ya sea que provengan de voto popular o de cuerpos electorales, as
como sobre actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones
pblicas. Slo por sta va es posible la nulidad de tales actos, pues se proscribe en
371
la norma la utilizacin de mecanismos para proteger los derechos e intereses
colectivos.

3.1 El proceso electoral.

Conforme lo disponen los articulo 276 y siguientes del CPACA, el proceso
electoral, al igual que el ordinario, consta de tres etapas:
- Una primera etapa que va desde la presentacin de la demanda hasta la
finalizacin de la audiencia inicial, donde si el asunto es de puro derecho o
no fuere necesario la prctica de pruebas, se dictara sentencia. En la
audiencia inicial se proveer el saneamiento del proceso, la fijacin del
litigio y el decreto de pruebas.
- Una segunda etapa que comprende la audiencia de pruebas, la cual se regir
por lo establecido para el proceso ordinario, es decir, conforme el artculo
181. En todo caso, las autoridades electorales tiene la obligacin de remitir
los antecedentes del acto de eleccin por voto popular, si es del caso.
- Una tercera etapa, que comprende la audiencia de alegaciones y
juzgamiento, la cual se realizar en la fecha fijada por el Juez, una vez
practicadas las pruebas, y al igual que la audiencia anterior, se sujetar a lo
previsto para el proceso ordinario, es decir conforme lo dispone el articulo
182 del CPACA.

3.2. Flujo grama del proceso electoral.
372

Auto admisorio
Dentro de los 3
das siguientes
Al da siguiente hbil

1) Notificacin personal al elegido o nombrado.

Demanda Asignacin de Se decidir
2) Notificacin personal a la autoridad que expidi el acto y a
No. de radicacin sobre su
la que intervino en su expedicin mediante mensaje al buzn
y reparto Admisin electrnico.
3) Notificacin personal al Ministerio Pblico.
4) Notificacin por estado al actor
Art. 162 5) Informe a la comunidad a travs del sitio web de la
jurisdiccin o de otros medios eficaces de comunicacin
6) Tratndose de eleccin por voto popular, se informe al
presidente de la respectiva corporacin pblica para que

entere a los dems miembros
Dentro de los 2 das
Al da siguiente de la
siguientes a la En el trmino de 5 das a
notificacin por estado al
expedicin de la partir del da siguiente al
demandante
providencia de su publicacin

Se considera surtida la notificacin

El auto admisorio
Si no se puede hacer la
quedar en firme
notificacin personal
en la
direccin informada por el - Cuando se demande la eleccin por voto popular a cargos
demandante o este manifiesta de corporaciones pblicas con fundamento en las causales 1,
que la ignora, se notificar al 2, 3, 4, 6 y 7 del artculo 275 del CPACA relacionadas con
nnn sin
elegido o nombrado, irregularidades o vicios en la votacin o en los escrutinios,
necesidad de orden especial, caso en el cual se entendern demandados todos los
mediante aviso que se publicar ciudadanos elegidos por los actos cuya nulidad se pretende,
por una vez en 2 peridicos de se les notificar por aviso en los trminos anteriores.
amplia circulacin en el territorio
de la respectiva circunscripcin. - Los partidos o movimientos polticos y los grupos
significativos de ciudadanos quedarn notificados mediante la
publicacin de avisos.
Las copias de
la demanda y
de sus anexos Dentro de los 20 das siguientes a la notificacin
quedarn en Dentro de los 15 das siguientes a la notificacin personal
Secretara a
disposicin del 3 das despus de la
notificado
notificacin personal o por
aviso

Reforma de demanda: Dentro Comenzar a correr el Contestacin de demanda El demandante debe
de los 3 das siguientes
a la traslado o los trminos acreditar las publicaciones
notificacin del auto admisorio que conceda el auto en la prensa requeridas
de la demanda y se resuelve notificado para surtir las
dentro de los 3 das siguientes notificaciones por aviso.
De lo contrario, se
declarar terminado el
proceso por abandono y
se ordenar archivar el
expediente
373

2 das hbiles siguientes

Al da hbil siguiente Trmino de 3 das

Traslado para
Notificacin personal al
Admisin congresista, diputado,
Demanda Asignacin de No. de
Referirse por escrito a lo
radicacin y reparto concejal o edil, y al agente
expuesto en la solicitud
del Ministerio Pblico

Aportar o pedir las
Art. 162 pruebas que considere

conducentes

Al da hbil siguiente Dentro de los 2 das siguientes Dentro de los 2 das hbiles siguientes
El magistrado ponente AUDIENCIA PBLICA

El magistrado ponente
deber registrar el proyecto
de sentencia para ser
Decretar las pruebas
estudiado y discutido por la
pertinentes y sealar trmino
Sala Plena del Tribunal o
de 3 das para practicarlas
Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo
de Estado
Indicar fecha y hora para
Audiencia Pblica
Dentro de los 20 das siguientes a la fecha de

presentacin de la solicitud en la Secretara
Ejecutoriada la sentencia
General
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Se comunicar a

Consejo de Estado deber proferir la sentencia,
mientras que el Tribunal Administrativo dispondr Mesa directiva de la cmara correspondiente
de 45 das
Consejo Nacional Electoral
Ministerio de Gobierno
Dentro de los 5 aos siguientes a su ejecutoria
Procede el recurso extraordinario de

revisin
374
Por auto se Por 1 da
Vencido trmino para contestar decidir sobre la permanecer
demanda acumulacin fijado el aviso
Por 1 da
permanecer
Acumulacin de procesos: En Consejo de Estado y Tribunales Se ordenar Convocando a las
Por 1elda
fijado aviso
Deben fallarse en una sola Administrativos, el Secretario fijar aviso partes para la
permanecer
sentencia los procesos informar al magistrado ponente el diligencia de sorteo
fijado el aviso
estado en que se encuentren los del magistrado o
dems, para ordenar su acumulacin juez de los
Fundados en falta de requisitos o en procesos
inhabilidades cuando se refieran a un acumulados
mismo demandado
En Juzgados Administrativos,
proferido el auto admisorio de la
En que se impugne un mismo demanda el despacho ordenar
nombramiento / eleccin cuando la remitir oficios a los dems juzgados
nulidad se impetre por irregularidades del circuito judicial comunicando el Se dicta sentencia en asuntos
en la votacin o escrutinios auto respectivo de puro derecho Art. 179
Al da siguiente a Al da siguiente del

la desfijacin del vencimiento del trmino para En un trmino no menor
de 5 das ni mayor de ocho Hasta por 10 das
aviso contestar demanda
El juez o magistrado ponente, Audiencia Inicial Si excepcionalmente

Se har el mediante auto que no tendr requiere prctica de
sealamiento para recurso, fijar fecha para pruebas se
la diligencia celebracin de Audiencia Inicial Proveer saneamiento suspender la
audiencia
Fijar el litigio
Decretar pruebas
Sin interrupcin durante

Dentro de 40 das das consecutivos sin Dentro de trmino no
siguientes mayor a 20 das
exceder 15 das
siguientes
Antes de finalizar audiencia Al momento de finalizar la

Audiencia de Pruebas Audiencia de Alegaciones y
fijar fecha y hora para audiencia fijar fecha y
Juzgamiento
audiencia de pruebas hora para audiencia de
Cuando se trate de pruebas alegaciones y juzgamiento
documentales constitutivas de los
antecedentes del acto de eleccin
por voto popular, se debern solicitar
al Registrador Nacional del Estado
Civil o al Consejo Nacional Electoral,
quienes tendrn la obligacin de
enviarlos de manera inmediata
El da siguiente a su expedicin
Dentro de los 10 das siguientes
Inmediatamente, el juez, si La consignar por escrito Se notificar personalmente a las

es posible, informar partes y al agente del Ministerio
sentido de la SENTENCIA Pblico
Habr lugar a declarar la nulidad de la
eleccin por voto popular, cuando el
Si no es posible indicar el juez establezca que las irregularidades
sentido de la sentencia la en la votacin o escrutinios son de tal
proferir por escrito dentro de incidencia que de practicarse nuevos
los 30 das siguientes escrutinios seran otros los elegidos
Una vez ejecutoriada, la sentencia se
comunicar de inmediato por el secretario a
Durar fijado por 3 das las entidades u organismos correspondientes
2 das sin que se haya hecho Se notificar por edicto

notificacin personal

375
3.4.- Tramite en segunda instancia.

3.4.1.- Apelacin de autos.

Por no encontrarse regulado el trmite del recurso de apelacin contra autos, se
ceir por lo dispuesto en el artculo 244 del CPACA. Al igual que en el proceso
ordinario, el superior resolver de plano.

.3.4.2.- Apelacin de sentencia.

Conforme lo dispone el artculo 292 del CPACA , el recurso se interpone y sustenta
en el acto de notificacin o dentro de los cinco (5) das siguientes, el cual ser
enviado al da siguiente al superior para que decida sobre su admisin. Una vez
admitido, se correr traslado por tres (3) por Secretara, previo auto que lo ordena,
contra el cual no procede recurso alguno.

Una vez hecho el reparto a mas tardar dentro del segundo da, el ponente
dispondr la admisin del recurso y el traslado a las partes por tres (3) das para
alegar de conclusin. A continuacin se deber fallar el negocio en la mitad del
trmino de la primera instancia, es decir, la mitad de los trminos dispuestos por el
articulo 182 Idem, pues es la norma aplicable para la primera instancia para el
proceso ordinario, habida cuenta que el proceso electoral no los regula. Quiere
decir, la Sala tendr quince (15) das para proferir el fallo.

De la redaccin del artculo 293 Idem, se infiere que en segunda instancia en
materia electoral no hay lugar a la prctica de pruebas. Lo anterior est acorde con
la lnea jurisprudencial de la Seccin Quinta del Consejo de Estado, bajo la vigencia
del Decreto 01 de 1984 (Cdigo Contencioso Administrativo), fundamentada en los
artculos 250 y 251 de ese cdigo. Dicho cdigo no contemplaba trmino probatorio
para la segunda instancia en materia electoral. La situacin con respecto a la Ley
1437 de 2011 es la misma pues los artculos pertinentes del nuevo cdigo tampoco
consagran la prctica de pruebas en la apelacin de sentencias. Por lo anterior, no
puede entenderse que se trate de una omisin del legislador que justifique la
remisin al proceso ordinario por va del artculo 296 Del CPACA.281

281
En tal sentido puede verse el auto de 9 de julio de 2003 con ponencia de la Dra Mara
Nohem Hernndez, Actor Augusto Morn Beltrn, que a su vez remite a varias sentencias
de la misma seccin que le sirven de precedente. Dicho auto seala:
La parte demandante solicita pruebas argumentando que no fueron decretadas por el A

quo y por lo mismo, no pudieron ser recaudadas a pesar de haberse solicitado en primera
376
4.- NOTIFICACIONES EN EL PROCESO ELECTORAL

En materia de notificaciones tanto del auto admisorio como de la sentencia, el
proceso electoral por su naturaleza pblica y especial, presenta unas diferencias
notorias con el proceso ordinario, las cuales se evidencian a continuacin.

4.1.- Notificacin del auto admisorio en procesos electorales

Frente a los procesos relativos al medio de control electoral, tenemos que los
artculos 276 y 277 Ib., sealan unas caractersticas especiales de esta providencia
as como de su notificacin.

En primer lugar, el artculo 276 Ib. prev que frente al auto admisorio de la
demanda no procede recurso alguno, por lo tanto, quedar en firme al da
siguiente al de la notificacin por estado al demandante, diferencia sustancial con
los procesos ordinarios pues en aquellos casos es posible que se interponga recurso
de reposicin frente a dicha providencia por parte del demandante al tenor de lo
previsto en el artculo 242 en armona con el 243 ib. Puede concluirse entonces que
en este preciso proceso no existe un trmino de ejecutoria para este tipo de
providencias.

As mismo, el artculo 277 prev unas reglas especiales de notificacin a los
demandados, como a situacin se seala:

instancia. Al respecto se precisa que esta Sala reiteradamente ha expresado que el artculo 251 del Cdigo
Contencioso Administrativo, precepto especial que regula la segunda instancia en las acciones electorales, no
estableci una etapa probatoria lo cual se explica en virtud de la celeridad que caracteriza el proceso electoral y
en el deber de dar estricto cumplimiento a los trminos all sealados. En esta oportunidad se reitera dicho
criterio jurisprudencial en cuanto corresponde a la salvaguarda de los valores jurdicos implicados en el
control de legalidad de los actos administrativos electorales y, por tanto, las pruebas solicitadas se
denegarn.
NOTA DE RELATORA: Sentencias 1036 de 18 de agosto de 1993. Ponente: Luis Eduardo Jaramillo Meja.
Actor: Samuel Ramos Herrera; 1066 de 19 de enero de 1994. Ponente: Miguel Viana Patio. Actor: Jaime
Alonso Cano Martnez y 1386 de 6 de octubre de 1995. Ponente Dr. Mario Alario Mndez. Actor: Luis
Gonzaga Restrepo Ospina. Autos 2790 de 19 de noviembre de 2001. Ponente: Reinaldo Chavarro Buritic.
Actor: Rosa Valdeblanquez Cordero y 2763 de 19 de noviembre de 2001.

377

- Al elegido o nombrado se le notificar personalmente, as:

a) Cuando hubiere sido elegido o nombrado para un cargo unipersonal
o se demande la nulidad del acto por las causales 5 y 8 del artculo
275 del Cdigo 282 , relacionadas con la falta de las calidades y
requisitos previstos en la Constitucin, la ley o el reglamento, o por
hallarse incursos en causales de inhabilidad o en doble militancia
poltica al momento de la eleccin, la notificacin personal se surtir
as:
i. El citador del despacho judicial se dirigir a la direccin
suministrada por el demandante
ii. Una vez all, localizada e identificada mediante documento
idneo la persona por notificar, le har entrega de copia de la
providencia
iii. As mismo, se suscribir un acta en la que se anotar la fecha
en que se practica la notificacin, el nombre del notificado y la
providencia a notificar, con constancia de su entrega.

Es decir, en estos casos no procede la notificacin a travs de medios
electrnicos, sino que se realiza en la forma tradicional.

Obsrvese que la norma no indica que haya que entregar copia de la
demanda y sus anexos al elegido o nombrado, sino solamente de la
providencia a notificar, ello se da precisamente por cuanto ms
adelante se detallar que estas copias quedarn a disposicin del
notificado para que las retire de la secretara del despacho.

b) Ahora bien, si no se puede hacer la notificacin personal de la
providencia dentro de los dos (2) das siguientes a su expedicin en la
direccin informada por el demandante o este manifiesta que la

282Causal 5. Se elijan candidatos o se nombren personas que no renan las calidades y requisitos
constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad.
Causal 8. Tratndose de la eleccin por voto popular, el candidato incurra en doble militancia poltica al
momento de la eleccin.
378
ignora, se notificar al elegido o nombrado, sin necesidad de orden
especial, mediante aviso que contiene las siguientes caractersticas:

i. Se publicar por una vez en dos (2) peridicos de amplia
circulacin en el territorio de la respectiva circunscripcin
electoral.
ii. El aviso deber sealar su fecha y la de la providencia que se
notifica, el nombre del demandante y del demandado, y la
naturaleza del proceso
iii. En el aviso se advertir que la notificacin se considerar
surtida en el trmino de cinco (5) das contados a partir del da
siguiente al de su publicacin.
iv. En el aviso de publicacin se informar a la comunidad de la
existencia del proceso para que cualquier ciudadano con
inters, dentro del mismo trmino anterior 283 , intervenga
impugnando o coadyuvando la demanda, o defendiendo el
acto demandado.

Al expediente se agregar copia de la pgina del peridico en donde
aparezca el aviso.

Adems, dispone la norma que copia del aviso se remitir por correo
certificado a la direccin indicada en la demanda como sitio de
notificacin del demandado y a la que figure en el directorio
telefnico del lugar, de lo que se dejar constancia en el expediente.

Sin embargo, habr que hacer claridad que como esta opcin de
notificacin tambin se prev para cuando se manifieste que se ignora
la direccin del demandado, es lgico que si ello se da por esta causal
y tampoco aquel figura en el directorio telefnico, este ltimo envo
no tendr que realizarse.

Frente a este trmino hay que hacer precisin que se hace inaplicable puesto que el mismo estatuto en su
283
artculo 228, dispone que tal intervencin solo se admitir hasta el da inmediatamente anterior a la fecha de
celebracin de la audiencia inicial.
379
c) Cuando se demande la eleccin por voto popular a cargos de
corporaciones pblicas con fundamento en las causales 1, 2, 3, 4, 6 y 7
del artculo 275 de este Cdigo284 relacionadas con irregularidades o
vicios en la votacin o en los escrutinios, se entendern demandados
todos los ciudadanos elegidos por los actos cuya nulidad se pretende,
a los cuales se les notificar la providencia por aviso en los trminos
anteriores, entendindose tambin notificados, a travs de este
medio, los partidos o movimientos polticos y los grupos
significativos de ciudadanos segn el literal e) ib. (literal d) del
numeral 1 del artculo 277)

- Al Agente del Ministerio Pblico.

En este caso surge aqu la duda de cmo se notifica en estos casos a
dicho funcionario, pues la norma no lo precisa el procedimiento y solo
seala que se realiza en forma personal.

Para ello habr de acudirse a lo previsto en el artculo 296 ib., que prev
que en lo no regulado en ese ttulo del proceso electoral se aplicarn las
disposiciones del proceso ordinario en tanto sean compatibles con la
naturaleza del proceso electoral. Por lo tanto, habr de sealarse que la
notificacin personal al Ministerio Pblico se surte en el buzn de correo
electrnico dispuesto para tal efecto conforme lo ordena el artculo 197
del CPACA, pues las notificaciones hechas a travs de este medio se
entienden surtidas personalmente.

284 Causal 1. Se haya ejercido cualquier tipo de violencia sobre los nominadores, los electores o las autoridades
electorales.
Causal 2. Se hayan destruido los documentos, elementos o el material electoral, as como cuando se haya
ejercido cualquier tipo de violencia o sabotaje contra estos o contra los sistemas de votacin, informacin,
transmisin o consolidacin de los resultados de las elecciones.
Causal 3. Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados con el
propsito de modificar los resultados electorales.
Causal 4. Los votos emitidos en la respectiva eleccin se computen con violacin del sistema constitucional o
legalmente establecido para la distribucin de curules o cargos por proveer.
Causal 6. Los jurados de votacin o los miembros de las comisiones escrutadoras sean cnyuges, compaeros
permanentes o parientes de los candidatos hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o
nico civil.
Causal 7. Tratndose de la eleccin por voto popular por circunscripciones distintas a la nacional, los electores
no sean residentes en la respectiva circunscripcin.
380
Sobre la forma de tal notificacin tenemos que la misma se realiza
enviando un correo a dicho buzn donde se indique la providencia a
notificar y se anexe copia de la misma285, sin que sea necesario remitir
copia de la demanda ni sus anexos, pues de acuerdo con la naturaleza
del proceso electoral, estas copias quedarn en secretara a disposicin
de los notificados para su retiro, conforme al literal f) de este artculo.

En efecto, seala en citado literal que para efectos del traslado de la
demanda y el cmputo de los trminos con que cuenta el o los
demandados para comparecer al proceso y contestar la misma, las copias
de la demanda y de sus anexos quedarn en la Secretara a disposicin
del notificado, por lo que el traslado o los trminos que conceda el auto
notificado solo comenzarn a correr tres (3) das despus de la
notificacin personal o por aviso, segn el caso. En este caso la
redaccin es similar a la que apareca originalmente en el artculo 199 de
la ley 1437 antes de la reforma introducida por el artculo 612 del C.G.P.

- A la autoridad que expidi el acto y a la que intervino en su adopcin,
segn el caso.

Esta notificacin se surte mediante mensaje dirigido al buzn
electrnico para notificaciones judiciales, en los trminos previstos en el
Cdigo, es decir, segn lo sealado en el artculo 197, pero habr de
hacerse claridad en el sentido de que en este caso no se puede aplicar el
artculo 199 ib., en su integridad, pues dada la naturaleza perentoria del
proceso electoral (que debe resolverse en ambas instancias en un trmino
no mayor a 1 ao), no es posible aplicar los plazos all previstos para que
los trminos empiecen a correr, ello dado que las normas del proceso
ordinario solo se pueden aplicar a este procedimiento en cuanto sean
compatibles con la naturaleza del mismo (art. 296 ib.).

Por lo tanto, si bien la notificacin se realiza en la misma forma, es decir,
personalmente a travs del buzn electrnico, sta se practica de la

285Es de resaltar que en este caso se debe tener tambin el respectivo acuse de recibo a que se hizo relacin
cuando se analiz el artculo 199, y de ello se debe dejar constancia en el expediente.
381
misma manera que se indic anteriormente para efectos de notificar al
Ministerio Pblico, entendindose realizada el da en que se obtenga el
acuse de recibo, momento a partir del cual inicia el cmputo del trmino
de 3 das para el retiro de las copias de la demanda, fenecidos los cuales
inicia el trmino de traslado respectivo, como se anot en el aparte
precedente.

Esta disposicin, adems, trae otros procedimientos a seguir en el caso de los
procesos electorales, cuales son:

a) Que debe informarse a la comunidad la existencia del proceso a travs del
sitio web de la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo o, en su
defecto, a travs de otros medios eficaces de comunicacin, tales como radio
o televisin institucional, teniendo en cuenta el alcance o mbito de
aplicacin del acto de eleccin demandado.

b) Que, en tratndose de eleccin por voto popular, sin importar las causales,
se debe informar al presidente de la respectiva corporacin pblica, para
que por su conducto se entere a los miembros de la corporacin que han
sido demandados, evento en el cual consideramos que no se trata de una
notificacin en la forma como se hizo referencia anteriormente, sino que se
trata de una simple comunicacin o informacin de la admisin de la
demanda.

4.2.- Notificacin de la sentencia.

La sentencia se notifica personalmente al da siguiente a su expedicin a las partes
y al Min. Pblico. Transcurridos dos (2) das sin que se haya hecho la notificacin,
se notificar por edicto, fijado por tres (3) das. Una vez ejecutoriada, se
comunicar a las entidades u organismos correspondientes.

Habida cuenta que la norma no seala cmo se surte la notificacin personal de la
sentencia, por va de la remisin que hace el articulo 296, en cuanto lo no regulado
para el proceso electoral, se aplicar lo dispuesto para el proceso ordinario, habra
lugar a entender que como lo dispone el articulo 197, para los efectos de este
Cdigo, se entendern como personales las notificaciones surtidas a travs del
382
buzn electrnico, y en consecuencia, si la parte est inscrito en el registro
mercantil o haya aceptado expresamente este medio de notificacin, se le notificar
la sentencia a travs del buzn o correo electrnico. A quienes no se les deba o
pueda notificar por va electrnica se les notificar por edicto, en la forma prevista
en el art. 323 del CPC, o sea por edicto, pues as lo dispone el artculo 203 del
CPACA, norma ltima que fuera sustituida por el artculo 292 del Cdigo General
del Proceso, la cual entra en vigencia a partir del 10 de enero del 2014.

A diferencia del proceso ordinario, la sentencia proferida en la audiencia inicial, no
se notificar en estrados, sino en la forma sealada.

5.- SUSPENSION PROVISIONAL.

La suspensin provisional del acto electoral o de nombramiento debe ser solicitada
con la demanda y ser resuelta en el mismo auto admisorio, lo cual implica que a
diferencia del proceso ordinario, art. 233 del CPACA, ni se puede solicitar en
cualquier estado del proceso, ni se corre traslado de la solicitud. Adems, cuanto el
asunto sea competencia del Tribunal, la decisin sobre la medida la deber ser
adoptada en nica o en primera, por la Sala o Seccin.

Adicionalmente, resulta procedente que el demandante, en cualquier estado del

proceso, solicite una medida cautelar distinta a la suspensin provisional, porque ,
porque el artculo 229 del CPACA establece que en todos los procesos
declarativos que se adelanten ante esta jurisdiccin, se podrn decretar las
medidas cautelares que considere el Juez necesarias; el proceso electoral es
declarativo; no existe en el Ttulo VIII, que lo regula, una norma que restrinja tal
posibilidad; y el artculo 296 del CPACA seala que en lo no regulado por dicho
ttulo se aplicarn las disposiciones del proceso ordinario, en tanto sean
compatibles.
6.- ACUMULACION DE CAUSALES Y DE PROCESOS
En materia electoral esta proscrita la acumulacin de causales subjetivas con

causales objetivas de nulidad, por lo que ante una demanda que las contenga,
383
deber procederse a su inadmisin para que se presenten de manera separada, sin
afectar la caducidad. Asi lo dispone el articulo 281 del CPACA.

En cambio, de oficio, procede la acumulacin de procesos, cuando se impugne un
mismo nombramiento o eleccin cuando la nulidad se sustente por vicios en la
votacin y escrutinios. Igualmente, debern acumularse procesos que se refieran a
un mismo demandado, cuando la nulidad se sustente en falta de requisitos o en
inhabilidades.

El articulo 282 Idem, seala el mecanismo que opera para la acumulacin de
procesos, tanto al interior del Tribunal, como cuando stos cursen ante los
Juzgados del Circuito Administrativos.

7. PRICIPIO DE EFICACIA DEL VOTO

Por el denominado principio de la eficacia del voto, inherente al contenido
democrtico del Estado Social de Derecho, la expresin de la voluntad popular
debe producir los efectos que el sufragante pretende. No toda irregularidad
conduce a la nulidad de la eleccin toda vez que slo lo hacen aquellos vicios que
alcancen a desvirtuar la voluntad mayoritaria. As, el artculo 287 del CPACA
establece que dichas irregularidades deben ser de tal incidencia que de practicarse
nuevos escrutinios, seran otros los elegidos. Por ejemplo, las irregularidades en
una mesa de votacin, cuando los votos viciados depositados en ella no alcanzan a
ser los suficientes como para variar la eleccin, no acarrea que se declare la nulidad
del acto que la declara.286

8- EFECTOS DE LA SENTENCIA

Dispone el articulo 288 del CPACA que si la causa de la nulidad de la eleccin es la
violencia sobre el elector, las autoridades electorales, se ordenara repetir la eleccin
en el puesto de votacin afectado; pero si los actos de violencia afectan a mas del
25% de los ciudadanos inscritos en el censo electoral, se ordenara repetir la
eleccin en toda la circunscripcin.

La norma recogi lo que el Consejo de estado ya haba definido por va de
jurisprudencia, en cuanto en el articulo 223 del CCA, slo se regulaba la violencia
contra escrutadores o destruccin del material electoral. Expres la Corporacion:

286 Consejo de Estado sentencia seccin quinta, de nov 24 de 2005.
384
Sin embargo, pese a que muchas situaciones de violencia electoral no pueden
quedar recogidas en la causal 1 del articulo 233 citado, ello no puede llevar a
colegir que no son causales generales de nulidad previstas por el art. 84 idbidem,
como reiteradamente lo ha advertido la jurisprudencia de la Seccin287

Otras consecuencias de la sentencia anulatoria es la cancelacin de las credenciales
correspondientes y si se trata de una corporacin, la consecuente declaracin de
eleccin de quienes resultaron elegidos,y la expedicin de la respectiva credencial.

Por su parte, si la nulidad de la eleccin se produce por la causal 6 del articulo 275,
es decir, por parentesco entre los jurados o las comisiones escrutadoras con el
respectivo candidato, se anularn slo los votos de dicho candidato.

9. OTROS ASPECTOS

9.1.- Caducidad.

Por disposicin del artculo 164 del CPACA, numeral 2, Literal a) son 30
das, contados a partir de:
El da siguiente si la eleccin se declara en audiencia pblica;
En los dems casos de eleccin o nombramiento, a partir del da

siguiente al de la publicacin a la que se refiere el pargrafo del artculo
65 del CPACA.

9.2. Medidas cautelares en el proceso electoral.

Adems de la suspensin provisional del acto que declara la eleccin o
nombramiento, tema ya tratado en acpite anterior, resulta viable decretar otras
medidas cautelares bajo la gida del Capitulo XI del cdigo, pues conforme lo
dispone su articulo 229, son procedentes en todos los procesos declarativos que se
adelanten ante esta jurisdiccin, y el proceso electoral en de naturaleza
declarativa.

287 Seccion quinta, sentencia de noviembre 22 de 2007. C.P. Maria Nohemi Hrnandez
385
Salvo la suspensin provisional, la cual no requiere traslado, el trmite y requisitos
para decretar la medida debe ceirse a lo normatividad que las regula, bajo el
entendido de lo dispuesto por el articulo 296, en tanto sean compatibles con la
naturaleza del proceso electoral, siendo una de las caractersticas de ste, la
celeridad.

Ae. (AUTOEVALUACIN)


1.- Qu casos son nulos los actos de eleccin o nombramiento?

2.- Cuando la eleccin es por votacin popular, cules pretensiones de nulidad
debe contener una demanda en el medio de control de nulidad electoral?

3.- Es pasible del medio de control de nulidad electoral el acto de llamamiento
para proveer vacante en el concejo o la Asamblea, por ejemplo ?

4.- Segn el CPACA cul es el rgano jurisdiccional competente para conocer de
la demanda de anulacin de la eleccin popular de un gobernador ?

5.- Segn el CPACA existe diferencias en la notificacin segn el cargo o la causal
de anulacin electoral?

6.- De conformidad con el artculo 277 del CPACA cmo se surte la notificacin
cuando el proceso se adelanta contra elegido o nombrado en cargo unipersonal o
las causales de anulacin son por inhabilidad, incompatibilidad o doble militancia
poltica?.

7.- Qu debe sealar el aviso y qu se debe advertir en l respecto de la
notificacin?

8.- Cundo la presentacin de la demanda electoral requiere del requisito de
procedibilidad?

386
9.- En el aviso de publicacin para qu se informa a la comunidad la existencia
del proceso?

10- En una Corporacin Pblica cundo se entienden demandados todos los
ciudadanos elegidos por los actos cuya nulidad se pretende ?

11.- Cmo se notifican los partidos o movimientos polticos y los grupos
significativos?12.- Se deben entregar la demanda y sus anexos en la notificacin
personal ?

13.- Cundo se declara terminado el proceso por abandono y se ordena archivar
el expediente?

14.- Se puede acumular en una misma demanda causales de nulidad relativas a
los vicios en las calidades y requisitos e inhabilidades del elegido o nombrado, con
las que se funden en irregularidades en el proceso de votacin y en el escrutinio?.

15.- Cundo se deben acumular los procesos electorales?

16.- Se puede desistir de la demanda electoral?

17.- De acuerdo con el artculo 276 del CPACA contra el auto que rechace la
demanda electoral procede el recurso de reposicin ante el Juez Administrativo en
los procesos de nica instancia. En qu casos?

18.- Segn el CPACA cundo hay lugar a sentencia anulatoria del acto de eleccin
por voto popular en los casos de impugnacin por irregularidades en la votacin
o en los escrutinios ?

19.- Segn el CPACA cundo hay lugar a sentencia anulatoria del acto de eleccin
por voto popular en los casos de impugnacin por irregularidades en la votacin
o en los escrutinios ?

20.- Cundo se rechaza de plano la formulacin de nulidad procesal ?

21.- Qu debe disponer la sentencia cuando prospera el cargo de anulacin por la
causal 1 del artculo 275 de violencia sobre electores o autoridades electorales?

22.- Qu debe sealar la sentencia cuando como consecuencia de la nulidad
electoral deba realizarse un nuevo escrutinio?
387

23.- Cmo se reparte la competencia para la prctica del nuevo escrutinio o la
rectificacin total o parcial de un escrutinio?

24.- Cmo se notifica la sentencia electoral?

25.- Son litisconsortes necesarios del demandado o son parte demandada
principal todos los ciudadanos elegidos de una Corporacin Pblica a que alude el
artculo 277 numeral 1 literal d) ?



T: Tramite de la demanda admisin, acumulacin.

C: Se presenta una demanda de nulidad electoral contra el acto que declara la
eleccin de unos Concejales, donde se invoca a la vez la falta de avales para su
inscripcin, y violencia contra los electores. Al tiempo, la misma demandante
demanda la eleccin, un vez posesionado el Concejo electo, del Secretario General
de la Corporacin, pues con sta fue desvinculada de dicho cargo y pretende se le
restablezca el derecho de continuar en el mismo..

Pj: La demanda presentada se admitira como medio de control de nulidad
Electoral o como Nulidad y restablecimiento del derecho, por qu?
N: Artculos 275 y 281 del CPACA

Sj: Para definir cundo un asunto es de naturaleza Electoral o de Nulidad y
Restablecimiento, el Consejo de Estado ha reiterado de tiempo atrs su punto de
vista, as:

.. determina el inters jurdico para tener derecho a instaurar accin subjetiva o de
plena jurisdiccin contra un acto electoral es que el demandante pretenda hallarse,
388
cuando el acto fue proferido, en una situacin individual que por l venga a serle
desconocida, vulnerndosele el derecho a ser mantenido en ese "status".

En otras palabras, el derecho particular que se pretenda vulnerado con el acto
electoral debe existir con anterioridad a ste, debe tratarse de un derecho adquirido
ya y no de uno cuya declaracin es el objeto del juicio. As, por ejemplo, quien alegue
estar desempeando un cargo dentro del perodo legal .cuando se le desinviste
inoportunamente mediante el acto de eleccin o nombramiento de otra persona,
tendr accin subjetiva para demandar la anulacin de ese acto y su
restablecimiento en el derecho que estaba ejercitando y que con la eleccin o el
nombramiento de otro le fue vulnerado. Es un ejemplo claro de accin subjetiva.

Pero no hay lugar a la accin subjetiva contra un acto electoral cuando lo que el
demandante se propone controvertir es precisamente a quin ha debido declarrsele
el derecho a ser elegido. O, dicho de otro modo, cuando lo que plantea el demandante
es una contencin para que se le declare un derecho que pretende emanado para l
del proceso electoral cuya irregularidad se propone demostrar en el juicio. Para este
efecto slo puede ejercitarse la accin electoral, que, por ser pblica, est al alcance
del propio candidato que pretenda un mejor derecho para que se declare la eleccin a
su favor, lo mismo que al de cualquier ciudadano que slo busque la legalidad en el
.proceso electoral, porque es este fin exclusivo el que se propuso el legislador al
instituir esa accin pblica.- 288

Co: /. Como quiera que son tres las pretensiones, dos de ellas inherentes a
las causales de nulidad electoral, una subjetiva y otra objetiva, contenidas en
el artculo 275 del CPACA y una, la nulidad del nombramiento del
Secretario General, con la pretensin subjetiva del reintegro de la
demandante, de carcter laboral, la demanda debe inadmitirse para que se
presente una por cada pretensin. Dos por el proceso electoral y una tercera
por la nulidad y el restablecimiento del derecho. Lo anterior conforme al
artculo 281 del CPACA segn el cual no pueden acumularse pretensiones
subjetivas y objetivas en materia electoral y, por otro lado, que la pretensin
de nulidad y restablecimiento debe tramitarse por el procedimiento
ordinario.

288 Sentencia de Sala Plena de septiembre 19 de 1962, con ponencia del doctor Ricardo Bonilla
Gutirrez
389
Hay que anotar que la acumulacin de pretensiones de contenido electoral
obedece a unas reglas distintas de las generales previstas en el artculo 165
del CPACA. De all que slo puedan acumularse pretensiones referidas a un
mismo nombramiento o a una misma eleccin; en este ltimo caso si se
refieren a causales objetivas o subjetivas, pero nunca mezclando unas con
otras.

///&&&///

T: Causales de nulidad electoral.

C: Se presenta una demanda donde adems de invocar las causales subjetivas u
objetivas sealadas en el art. 275 del CPACA, se invocan tambin causales
generales del articulo 137, como la falta de competencia y desviacin de poder.

Pj: Las causales generales de nulidad del artculo 137, aplicables para el proceso
electoral por virtud del artculo 275, pueden ser clasificadas como subjetivas o
como objetivas?
N: Actual: Artculos 137; 275; 281 del CPACA.

Anterior: Artculo 233 del C.C.A.
.


La distincin formulada por esta Sala respecto de la existencia de causales subjetivas
y objetivas de nulidad de las actas de corporaciones electorales obedece a criterios
bien fundados y no al mero capricho de sus integrantes. En efecto surge tanto el
fundamento de la causal como de las consecuencias de su declaracin, pues en tanto
las subjetivas se apoyan en la ausencia de requisitos o calidades para acceder a la
funcin o de la concurrencia de causales de inelegibilidad, las objetivas encuentran
su razn de ser en el empleo de procedimientos o maquinaciones fraudulentas,
capaces de empaar la fuerza del sufragio y tergiversar la verdad electoral.
Igualmente, en tanto la declaratoria de nulidad con fundamento en las objetivas
impone la prctica de nuevo escrutinio con exclusin de los votos obtenidos invlida
o fraudulentamente o con exclusin de los factores de alteracin sustancial de las
390
actas y registros, la que se apoya en causal subjetiva culmina con la declaratoria de
nulidad del acto de eleccin del inelegible, para que su vacante se llene como lo
ordena la Constitucin Poltica tratndose de miembros de corporaciones de eleccin
poltica con nueva eleccin como en el caso del art. 129 del C. Electoral. Ello explica
la previsin del art. 278 de la Ley 5a. de 1992 en cuanto al prescribir el modo de
llenar la falta absoluta de un congresista excepta el caso "... de la declaracin de
nulidad de la eleccin, a lo cual se atender la decisin judicial....... precisamente
porque esta depende de la naturaleza - objetiva o subjetiva - de la causal de nulidad
que se declare probada289

Co: Las causales genricas de nulidad de los actos administrativos contempladas

en el artculo 137, a saber, infraccin de las normas, falta de competencia, vicios de
forma, violacin al derecho de defensa, falsa motivacin o desviacin de poder; no
pueden clasificarse en las dos categoras mencionadas pues dicha clasificacin es
taxativa y, adems, est referida a dos aspectos: las calidades, requisitos e
inhabilidades del candidato, por una parte (causales subjetivas); y las
irregularidades en la votacin o en el escrutinio, por la otra (causales objetivas).
No obstante dicha clasificacin es muy importante porque de ella dependen tanto

la forma de notificacin del auto de la demanda como la acumulacin de causales
(artculo 281 del CPACA).
Con relacin al aspecto de la notificacin, si la causal invocada es de las

contempladas en el art. 137, sta se llevar a cabo dependiendo de si el acto
demandado atae a una eleccin unipersonal o de Corporacin pblica, de manera
que si es por la primera, la notificacin se har conforme el numeral 1 literal a) del
artculo 277, por cuanto es la aplicable para los nombramientos; mientras que si se
trata de una Corporacin se har conforme al numeral 1, literal d), toda vez que es
la forma tpica de notificar en caso de eleccin por voto popular a una corporacin
pblica.
Ahora bien, con relacin a la acumulacin, se estima que bien podra acumularse
una causal del artculo 137 con una subjetiva u objetiva del artculo 275. As, por
ejemplo, si se demanda la nulidad de una eleccin unipersonal por la causal 5 del
art. 275, por encontrarse el elegido inhabilitado; y, al propio tiempo, se invoca falta

289 Sentencia, seccin quita, C.P: Amado Gutierrez, octubre 31 1994. Rad. No 1108
391
de competencia del rgano o funcionario que declara la eleccin podran
tramitarse ambas causales en el mismo proceso pues lo relevante de la distincin
establecida en el artculo 281 de la ley 1437 consiste en no mezclar causales
objetivas con subjetivas, lo que no impide la acumulacin con las causales del
artculo 137.

///&&&///

T: Causales de nulidad. Vicios en los avales.

C: Uno de los hechos en que se soporta la causal de la demanda mencionada, es el
de vicios en los avales de los candidatos al Concejo Municipal, al momento de la
inscripcin.

Pj: Las irregularidades en la inscripcin del candidato a eleccin popular, como
vicios en los avales, a que tipo de causal corresponde?.
N: Actual: CPACA: articulo 275
Anterior: CCA: artculo 237

Sj: Segn el Consejo de Estado,

El despacho encuentra que la actuacin adelantada por el Tribunal, al haber
admitido la demanda, est viciada de nulidad por las siguientes razones: el Cdigo
Contencioso Administrativo, no regula la acumulacin de pretensiones pero en los
artculos 237 y siguientes, dispuso que los procesos electorales debern fallarse en
una misma sentencia si se cumplen las siguientes condiciones: a) Los procesos en
que se impugne una misma eleccin o un mismo nombramiento cuando la nulidad
se impetre por irregularidades en la votacin o en los escrutinios. b) Los procesos
fundados en falta de calidades, requisitos o en inhabilidades cuando se refieran al
mismo demandado. Es importante precisar que en el sub lite no se denuncian
irregularidades en la votacin o en los escrutinios, porque los cargos se fundan en
la presunta carencia de los requisitos legales de cada uno de los distintos
demandados al inscribirse a las elecciones para el Concejo de Yumbo, por lo dems,
se trata de Concejales que pertenecen a distintos partidos y movimientos polticos.
Entonces, la controversia consistente en que los demandados no cumplieron con los
392
requisitos legales para la inscripcin de sus candidaturas. Del artculo 237 del CCA.
es indiscutible que est prohibida la acumulacin de procesos que se adelanten
contra diferentes demandados cuando se estudia la presunta falta de calidades,
requisitos o en inhabilidades cuando se refieran al mismo demandado. En este caso,
existe pluralidad de demandados, por falta de requisitos distintos en las respectivas
inscripciones, y cada uno de ellos pertenecientes a partidos o movimientos
diferentes; por lo cual la admisin de la demanda en estas condiciones no est
prevista en la ley y de continuar el proceso en la forma como fue admitido,
necesariamente conducira a sentencia inhibitoria. Adicionalmente, si fuera
procedente y se pensara en la hiptesis de un fallo favorable, al final en este caso no
sera viable ordenar nuevos escrutinios toda vez que no se pretende corregir vicios
en la votacin o en el escrutinio. Lo que correspondera, en tal evento, es la
aplicacin del artculo 134 de la Constitucin Poltica, modificado por el artculo 6
del Acto Legislativo 1 de 2009, que dispone que los miembros de Corporaciones
Pblicas en caso de declaracin de nulidad de la eleccin sern remplazados por el
candidato no elegido que, segn el orden de inscripcin o votacin obtenida, le siga
en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral. La indebida admisin
de la demanda por parte del a quo conduce a la transgresin del debido proceso,
artculo 29 de la Constitucin, por adelantar la actuacin en contra de los preceptos
del trmite del procedimiento electoral, como se explic, mxime cuando el fallo
podra ser inhibitorio. Por lo anterior, la indebida acumulacin de pretensiones que
se presenta obliga a decretar la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de
la demanda, para que en su lugar, resuelva lo pertinente.290

Co: Los vicios denunciados por la demandante con respecto a los avales son de
naturaleza subjetiva; en efecto, la inscripcin atae al cumplimiento de requisitos
legales del candidato y no a irregularidades en las votaciones o escrutinios.

///&&&///

290
Seccin Quinta, del Consejo de Estado, en auto de 9 de marzo de 2012, con
ponencia del Dr. Mauricio Torres C.

393

T: Nulidad electoral. Acto demandado.

C: Habida cuenta de los vicios en los avales, se demanda el acto de inscripcin del
candidato al Concejo Municipal.

Pj: Qu tipo de acto administrativo es el acto de inscripcin de un candidato?

N: C.N. art. 108. Decreto 2241/86 art. 88


Empero, si bien la inscripcin de la candidatura contenida en el citado formulario, tiene el
carcter de acto de contenido electoral, no puede calificarse como definitivo, pues no pone
fin a la correspondiente actuacin administrativa, en la medida en que la beneficiaria
contina y puede participar en las elecciones. Recurdese que de conformidad con el inciso
final del artculo 50 del C.C.A., los actos administrativos definitivos son aquellos mediante
los cuales se pone fin a una actuacin administrativa, los que deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto; y que en los trminos de la parte in fine del citado
inciso los actos de trmite pondrn fin a una actuacin cuando hagan imposible
continuarla. Entonces, por el contrario, la inscripcin de la candidatura permite que el
correspondiente proceso contine su curso normal, pues implica una mera autorizacin
que se le otorga a los ciudadanos para que participen como candidatos en los comicios
electorales ; de all que se concluya que el acto de inscripcin es de trmite o preparatorio y
hace parte de una actuacin administrativa que culmina con la declaracin de la eleccin.
En suma, el acto demandado es de trmite, hace parte de una actuacin administrativa de
naturaleza electoral y no poda ser sometido a control de legalidad en forma autnoma, a lo
sumo pudo demandarse junto con el acto de eleccin en cuanto la demandada hubiere
resultado elegida. De conformidad con lo expuesto, por haberse demandado un acto de
trmite que no es pasible de control jurisdiccional en forma autnoma, esta Sala confirmar
el auto recurrido, pero por las razones expuestas en precedencia.291

291
Seccin Quinta en sentencia de 9 de marzo de 2012, con ponencia del Dr.
Mauricio Torres Cuervo.
394
NOTA DE RELATORIA: Sobre la naturaleza del acto de inscripcin de candidatura cita
sentencia 0244 de 31 de julio de 2009, 704 de 19 de marzo de 2009 y 3944-3957 de 13 de
agosto de 2009. Seccin Quinta.

Co: El acto de inscripcin es de trmite o preparatorio pues con l no termina la
actuacin sino que se prepara la misma, que culmina con el acto que declara la
eleccin

///&&&///

T: Caducidad del medio de control.

C: Se presenta demanda por hechos ocurridos en vigencia del Decreto 01 de 1984 o
CCA, pero la demanda de nulidad electoral se radica despus del 2 de julio de
2012, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

Pj: Cmo se computa el trmino de caducidad del medio de control

N: Actual: CPACA: Artculo ?. 164.2 literal. a)
Anterior: CCA: artculo 136. 12 .

Sj: En recientes autos de la Seccin Quinta, de 13 de septiembre de 2012,
expediente 11001-03-28-000-2012-00042-00 y 18 de septiembre de 2012, expediente
11001-03-28-0002012-00049-00, con ponencia de los Consejeros Susana Buitrago
Valencia y Alberto Yepes Barreiro, respectivamente, se dijo que toda vez que los
actos de eleccin impugnados se produjeron antes de la entrada en vigencia de la
Ley 1437 de 2011, pero la demanda se present bajo la vigencia de esta, el trmino
de caducidad sera el de 30 das, fijado por sta ltima norma, contado a partir de
la fecha de publicacin de los actos
Co: Mientras el artculo 136, numeral 12, del CCA estableca que el trmino de
caducidad de la accin electoral es de 20 das desde la expedicin del acto de
eleccin, el artculo 164, numeral 2, literal a) del CPACA, establece que la
pretensin de nulidad del acto de eleccin caduca a los 30 das del da siguiente al

395
de su declaracin en audiencia si la eleccin se declara en audiencia; en los dems
casos de eleccin y en los de nombramiento se cuenta a partir del da siguiente al
de la publicacin a la que se refiere el artculo 65, pargrafo, del CPACA.
///&&&///

T: Requisito de procedibilidad de la demanda.

C: Se presenta demanda de nulidad electoral que pretende la nulidad del acto por
el cual se declara la eleccin por votacin popular, e invoca como causal de la
nulidad que los documentos electorales contienen datos contrarios a la verdad, con
el propsito de modificar los resultados electorales, art. 275-3.

Pj: Cmo requisito para la presentacin de la demanda, debe haberse sometido a
examen de la autoridad electoral, antes de la declaratoria de la eleccin, la
irregularidad presentada? La pretensin de nulidad es procedente?

N: Actual: C.N. art. 237; CPACA: Artculo 161-. 6; 275 numerales 3 y .4; ART. 139

Co: Por haber sido invocada la causal del numeral 3 del artculo 275 del CPACA, y
conforme lo dispone el artculo 161-6 sobre requisitos de procedibilidad, junto con
sta, debe acompaarse la prueba de haberse sometido antes de la declaratoria de
la eleccin, a examen de la autoridad electoral la irregularidad presentada. Por
otra parte, como lo dispone el artculo 139 Idem, la pretensin de nulidad bebe
dirigirse tambin contra la decisin de dicha autoridad que haya resuelto la
reclamacin. Ello, por cuanto el inciso segundo del artculo 139 del CPACA, dice
que las decisiones adoptadas por las autoridades electorales que resuelvan sobre
reclamaciones o irregularidades respecto de la votacin o de los escrutinios
debern demandarse junto con el acto que declara la eleccin.

///&&&///

T: Suspensin Provisional. Efecto en que se decide.

C: Se presenta demanda de nulidad contra la declaratoria de eleccin del Alcalde,
en la cual se invoca como causal el estar inhabilitado por el desempeo de cargo en
el respectivo municipio, dentro del ao anterior a su eleccin. Con la demanda se
396
solicita la suspensin provisional del acto que declara la eleccin, y se acompaa
prueba fehaciente de la ocurrencia de la causal de inhabilidad.

Pj: Procede la ordenar la suspensin provisional del acto? En qu momento
procesal se ordena?. En que efectos se decide la medida?

N: Actual: CPACA Art. 277; 236; 243 - 2
Anterior: CCA: 152; 233.

Co: El inciso final del artculo 277 del CPACA establece que contra el auto que
resuelve la Suspensin Provisional procede el recurso de apelacin; es decir, tanto
si se niega como si se accede a la medida.
Pero la norma no seala el efecto en el que se concede la apelacin por lo que

deber acudirse a la norma general, por va del artculo 296 sobre aspectos no
regulados. Se trata del artculo 243 del CPACA que seala el efecto devolutivo para
el que decreta la medida y el suspensivo para el que la niega.
No obstante, dada la celeridad que debe caracterizar al proceso electoral parece

inadecuado el efecto suspensivo para la apelacin del auto que niega la suspensin
provisional, por lo que podra acudirse al artculo 236 del CPACA, el cual es norma
especial para las medidas cautelares, y seala que los recursos en cautelares se
conceden en el efecto devolutivo.
Ahora bien, conforme lo dispone el artculo 277 del CPACA, la suspensin

provisional deber solicitarse con la demanda y resolverse en el mismo auto
admisorio, lo que quiere decir, que a diferencia del proceso ordinario, art. 233, no
habr lugar a correr traslado de la solicitud de la medida cautelar.

///&&&///

T: Terceros en el proceso electoral
C: :. El artculo 277, numeral 1, literal c), del CPACA establece que cuando se trate
de la eleccin o nombramiento para un cargo unipersonal o se demande la nulidad
del acto por las causales 5 y 8 del artculo 275 y no se pueda hacer la notificacin
397
personal del auto admisorio de la demanda se har mediante aviso que se
publicar en dos peridicos, en el cual se informar a la comunidad para que
cualquier ciudadano con inters intervenga, dentro del trmino de cinco (5) das
contado desde el da siguiente al de la publicacin.

Pj: Cul es la oportunidad para la intervencin de terceros en el proceso electoral
cuando en la hiptesis de la eleccin o nombramiento para un cargo unipersonal o
cuando se demande la nulidad del acto por las causales 5 y 8 del artculo 275 se
puede hacer la notificacin personal del auto admisorio, o sea, no es hace necesaria
la publicacin del aviso? Artculos 228 y 277 del CPACA.

N: Actual: CPACA: Art. 277; 228
Anterior: CCA: 235

Co: Conforme lo dispone el artculo 228 del CPACA la intervencin del
impugnador o coadyuvante slo se admitir hasta el da inmediatamente anterior a
la fecha de celebracin de la audiencia inicial.
Por su parte, el artculo 277, numeral 1, literal c), del CPACA establece que cuando
se trate de la eleccin o nombramiento para un cargo unipersonal o se demande la
nulidad del acto por las causales 5 y 8 del artculo 275 y no se pueda hacer la
notificacin personal del auto admisorio de la demanda se har mediante aviso
que se publicar en dos peridicos, en el cual se informar a la comunidad para
que cualquier ciudadano con inters intervenga, dentro del trmino de cinco (5)
das contado desde el da siguiente al de la publicacin.
No obstante no se prev en el evento mencionado, esto es, cuando se trate de la

eleccin o nombramiento para un cargo unipersonal o se demande la nulidad del
acto por las causales 5 y 8 del artculo 275, la intervencin de terceros si la
notificacin se efecta de modo personal, es decir, si no se hace necesario acudir al
aviso, pues la norma, slo en esta hiptesis, prev la oportunidad de los cinco (5)
das para la intervencin de terceros.
En este preciso caso debe entenderse que cuando no se hace necesario publicar el
aviso habr lugar a que por favorabilidad frente a los terceros, por tratarse de un
medio de control de carcter pblico, se de aplicacin a lo dispuesto por el artculo
398
228, en cuanto la intervencin del impugnador o cuadyuvante podr hacerse hasta
el da inmediatamente anterior a la fecha de celebracin de la audiencia inicial..
Ahora bien, para el caso de la eleccin a cargos de corporaciones pblicas,

demandados con fundamento en las causales 1,2,3,6 y 7 del artculo 275, por vicios
en la votacin o escrutinios, o sea, causales objetivas, se entendern demandados
todos los ciudadanos elegidos, se les notificar la providencia, por aviso, en los
mismos trminos del literal a) del numeral 1 del artculo 277, por lo que en ste
caso el trmino para la intervencin de terceros siempre ser de 5 das.
En cualquier caso, debe tenerse presente que el mismo artculo 277, numeral 5,
indica la forma en que se surtir la comunicacin de la admisin de la demanda
electoral a la comunidad por cualquiera de las causales.

///&&&///

399

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RAMA JUDICIAL DEL PODER PBLICO

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

El juicio por audiencias en la Jurisdiccin de lo

previsto en el ordinal 4 del artculo 2 de la Ley 712 de 2001

noviembre de 2003, M.P.: Ricardo Hoyos Duque, exp.: 23757.

contencioso administrativa, segn el caso. Si bien la norma no asigna expresamente el conocimiento de la

Andrade, exp.; 5507

de Isarri Restrepo, exp.: 5911

111 y siguientes de la ley 270 de 1996.

Mendoza Martelo. Sentencia del 17 de mayo de 2001. Radicacin nmero: 15001-23-31-000-2000-0687-01(6854).

C: Pedro Prez presenta demanda en contra del Instituto Municipal de Trnsito y

diciembre de 2002, exp.: 5507.

Coral Villota, rdo. No.: 20040183 01-056-I-04

Alberto Arango Mantilla, exp.: 2123-00

C: Actuando por intermedio de apoderado judicial, el Banco Agrario de Colombia

C: Una entidad pblica presenta ante la Jurisdiccin Administrativa, demanda

Patricia Zea Ramos; Radicado 11001010200020080692 00

vicepresidente, congresistas ministros, jefes de departamento administrativo, magistrados de las

61 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C- 345/ 93 y C - 351/ 93.

de 2011, M.P.: Enrique Gil Botero, Expedientes: 19.031 y, 38.222.

2006, Ponente: Ramiro Saavedra Becerra

determinar por el valor del clculo actuarial.-Ley 1450, artculo 198-

de agosto de dos mil siete (2007), expediente radicacin numero: 11001-03-15-000-2007-00434-00

nmero: 11001-03-15-000-2003-1259-01. Actor: Distribuidora y Comercializadora de Energa

Henrquez. Radicacin nmero: 11001-03-15-000-2002-1196-01(C-059). Actor: Fanny Garca Montes

Bustamante. Radicacin nmero: C-757. Actor: Sociedad Bavaria S.A.

nmero: 11001-03-15-000-2003-0807-01(C).Actor: Caja De Compensacin Familiar De Antioquia

Radicacin nmero: C- 749.

Pianeta. Radicacin nmero: 11001-03-15-000-2003-1371-01.

Eduardo Hernndez Enrquez. Actor: Fabio Ascencio Ramrez y Otros.

Elena Giraldo Gmez.

Eduardo Hernndez Enrquez:

Ana Margarita Olaya Forero.

Arenas M.; Radicado 2010-00163-00(1203-10). 2010-00163-00(1203-10). En el mismo sentido,

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA

disciplinarios del Actos de eleccin expedidos por

UNICA INSTANCIA- artculo 151-

ex servidores, contra autoridades del

Unidad 12 CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Por Clara Elisa Cifuentes Ortiz.

Reconocer los cambios que la Ley 1437 introdujo en materia de

Revista Procedimiento y Justicia Administrativa en Amrica Latina, Se encuentra plenamente

D.L. 01 de 1984 artculo 14997 contemplaba la representacin de la Rama Judicial en

se relacione con el Congreso y el de Justicia en lo referente a la Rama Jurisdiccional. La

2009, expediente con radicacin nmero: 11001-23-26-000-2009-00041-00(36760)

sentencia de 28 de abril de 2010, Radicacin nmero: 25000-23-26-000-1997-03365-

se designa, y en todo caso despus de su promulgacin.

Radicacin nmero: 25000-23-26-000-2004-01362-01(28563)

de 2006, expediente con Radicacin nmero: 11001-03-15-000-2005-01299-00(AC)

demandado o cuando un solo demandante acumula pretensiones contra varios demandados o

sentencia de 6 de septiembre de 2001, expediente con Radicacin nmero: 25000-23-26-000-2000-

Miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.

Congreso de Derecho Procesal, Primera Edicin - Septiembre 2012, Pg. 450

Gil Botero, sentencia de 7 de marzo de 2011, Radicacin nmero: 23001-23-31-000-2003-00650-

Eduardo Gmez Aranguren, sentencia de 2 de octubre de 2008, Radicacin nmero: 25000-23-25-

la accin de repeticin, la jurisprudencia constitucional viene considerando que el ejercicio legtimo

costas y expensas judiciales, en la medida en que su determinacin no se origina en los gastos

el artculo 118 del CGP

133 ARBOLEDA, Perdomo Enrique Jos; "Comentarios al Nuevo Cdigo de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo" Editorial Legis, Primera Edicin 2011, Pag.

ABC. Bogot. 1985. Pg. 372.

Hugo Nelson Len Rozo; Demandado: Municipio de La Calera

Radicacin nmero: S-802; el 16 de marzo de 1999 expediente con radicacin S-844.; 28 de