A urgncia das guas: intervenes
urbanas em reas de mananciais
Water urgency: urban interventions in watershed areas
Resumo
As relaes entre polticas urbanas e ambientais re-
presentam grandes desafios para a formulao de
respostas s presses urbanas versus a preservao
ambiental. Nas reas de mananciais da Regio Me-
tropolitana de So Paulo, os desafios so significa-
tivos, sobretudo porque as polticas ambientais e
urbanas se confrontam com processos de ocupao
espontneos e precrios em reas protegidas. Este
artigo situa o panorama da institucionalizao das
polticas pblicas ambientais e urbanas na rea de
mananciais da bacia hidrogrfica do reservatrio
Billings, aprofundando o caso do municpio de So
Bernardo do Campo, com destaque para a imple-
mentao dos instrumentos urbansticos que inte-
gram habitao e meio ambiente. Os desafios para
a recuperao das reas de mananciais vo alm
da instituio dos marcos legais. Dependem de es-
tratgias de interveno inovadoras que envolvem
a sociedade civil e que podem sinalizar uma real
transformao da realidade das bacias hidrogrfi-
cas protegidas.
Palavras-chave: mananciais; polticas urbana e am-
biental; projeto de recuperao socioambiental; Re-
presa Billings; Regio Metropolitana de So Paulo.
Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015
http://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2015-3304
Anglica Tanus Benatti Alvim
Volia Regina Costa Kato
Jeane Rombi de Godoy Rosin
Abstract
The relations between urban and environmental
policies represent a great challenge to the
formulation of answers to urban pressures versus
environmental preservation. In watershed areas of
the Metropolitan Region of So Paulo, the dimension
of this challenge is particularly significant, mainly
because the environmental and urban policies face
spontaneous and precarious occupation processes
in protected areas. This article sets the panorama
of the institutionalization of public policies urban
and environmental in the watershed area of
the Billings reservoir, and investigates the case of
the city of So Bernardo do Campo, emphasizing
the implementation of urban planning tools that
integrate housing and environment. It is possible
to conclude that the challenges to the recovery of
watershed areas go beyond the imposition of legal
landmarks. They primordially depend on innovative
intervention strategies that involve the civil society
and may signal a real transformation of the reality
faced by protected drainage basins.
Keywords: watershed area; urban and environmental
policies; socio-environmental recovery project; Billings
Reservoir; So Paulos Metropolitan Area.
Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin
Introduo
Os processos de produo social do espao ur-
bano das cidades brasileiras, dissociados de po-
lticas pblicas e projetos urbanos articulados e
includentes, tm potencializado os desastres,
as catstrofes, os riscos e as vulnerabilidades
no meio urbano. Nesse sentido, a associao
entre riscos e vulnerabilidade, quando enfo-
cados na perspectiva da instalao precria
de moradias em reas de proteo ambiental,
principalmente sobre as que abrigam os ma-
nanciais de abastecimento de gua, em que
o comprometimento dos recursos hdricos se
aliam a situaes de risco social, uma situa-
o recorrente e crtica.
Segundo Mendona e Leito (2008), a
intensa urbanizao produz impactos no meio
fsico que podem ser observados direta e in-
diretamente. O crescimento desordenado das
cidades gera inmeros problemas com srias
consequncias para a sociedade, tais como im-
permeabilizao do solo, alteraes na drena-
gem urbana, enchentes, deslizamentos, desas-
tres provocados pela alterao no escoamento
natural das guas pluviais, alterao de clima,
entre outros.
O enfrentamento desses problemas, con-
siderando sua natureza complexa, vem exi-
gindo a convergncia das polticas urbanas e
ambientais, tanto em termos de instrumentos
legais que abram horizontes de integrao,
quanto no plano das intervenes efetivas
onde se inserem agentes institucionais e es-
calas de governo diversos. Reconhece-se que
as relaes necessrias das polticas pblicas,
sobretudo nas interfaces entre cidade e meio
ambiente, se inserem num campo de foras
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complexo e conflituoso na medida em que os
desafios dos problemas contemporneos a se-
rem enfrentados questionam os traos setoriais
dessas polticas, engendrados h longo tempo.
Apesar do avanado arcabouo legal que
hoje o Brasil tem, em termos de polticas urba-
na e ambiental, evidencia-se ainda, uma enor-
me lacuna nas aes de planejamento e gesto
de reas protegidas, considerando tanto seus
atributos ambientais, de forma a preserv-los,
quanto suas dinmicas sociais e preexistncias
urbanas. Assim, planos e projetos urbanos de-
senvolvem-se, na maioria das vezes, de forma
no convergente, desarticulados, ou fundados
na instabilidade de acordos polticos de curto e
mdio prazos.
Em reas de proteo de mananciais, a
dimenso desses desafios especialmente sig-
nificativa, pois ocupaes urbanas, precrias,
vm ocorrendo de forma crescente e adensada,
comprometendo os recursos hdricos necess-
rios ao abastecimento humano, em termos de
quantidade e qualidade, numa escala que ul-
trapassa as demandas locais.
Na atualidade, a Regio Metropolitana
de So Paulo RMSP se encontra beira
de um colapso urbano e ambiental, decorrente
da ausncia de chuvas e, consequentemente,
da drstica reduo de gua para abasteci-
mento. Trata-se da maior seca em 84 anos,
em uma regio que hoje abriga a maior popu-
lao do Brasil, aproximadamente 20 milhes
de habitantes.
Para o poder pblico estadual, a res-
ponsabilidade dos preocupantes ndices que
hoje assolam a falta de gua em So Paulo,
particularmente nas represas que compem o
Sistema Cantareira (responsvel por 45% do
fornecimento de gua para aproximadamente
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9 milhes de habitantes da RMSP), o clima,
com destaque para a falta de chuvas. Toledo Sil-
va (2014) enfatiza que o processo histrico de
crescimento descontrolado dos ncleos urba-
nos, ao longo dos anos degradou o ambiente,
contribuindo para o atual cenrio crtico. Para
o autor, o desmatamento, a impermeabilizao
do solo, a ocupao de zonas ribeirinhas, entre
outros, criou ilhas de calor e afetou em muito a
precipitao de chuvas. Parte de um crculo vi-
cioso, so acrescidos outros fatores importan-
tes que contribuem para agravar tal situao:
perdas fsicas no sistema de abastecimento de
gua, ausncia de tratamento integrado de es-
gotos, assoreamento dos cursos dgua, no re-
florestamento de cabeceiras, e principalmente
ausncia de polticas pblicas integradas.
Nesse contexto, evidencia-se que o
desenvolvimento urbano tem forte interface
com a gesto dos recursos hdricos, particular
mente com a gesto das guas urbanas que
incluem abastecimento de gua e saneamen-
to, setores que por sua natureza histrica e
poltico-institucional no foram tratados de
forma integradas.
Se por um lado a gesto dos recursos
hdricos no Brasil realizada por bacias hidro-
grficas, e o domnio federal ou estadual,
por outro, a gesto urbana responsabilida-
de do municpio.
Nas reas de proteo dos mananciais
da metrpole de So Paulo, as polticas pbli-
cas voltadas para a preservao, conservao
e recuperao das bacias hidrogrficas que
abrigam os principais reservatrios hdricos da
metrpole, tm sido pouco efetivas. Fundadas
na instabilidade de acordos de mdio e longo
prazos, deparam-se com conflitos histricos
poltico-institucionais e de gesto, envolvendo
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A urgncia das guas
legislaes, regulamentos e ingerncias de ins-
tncias diferenciadas em vrias esferas do Po-
der Pblico federal, estadual e municipal.
A instituio da legislao de proteo e
recuperao dos mananciais em 1997 (Lei Esta-
dual n. 9.866) tem como desafio implementar
possibilidades de regulao e de interveno
nas bacias protegidas da RMSP, reconhecen-
do, ao mesmo tempo, os atributos ambientais
e as preexistncias de ocupao urbana, num
processo paulatino e crescente de avano sobre
as reas de mananciais. A publicao das leis
especficas no mbito das bacias hidrogrficas
das represas Guarapiranga e Billings em 2006
e 2009, respectivamente, fez emergir um novo
quadro normativo que visa a regulamentao
do uso e ocupao do solo nessas reas e a
definio de instrumentos de recuperao e de
regularizao da ocupao irregular, com vistas
a melhorar sua condio ambiental e com isso
ampliar a disponibilidade do recurso gua pa-
ra o abastecimento pblico. Parte de um pro-
cesso de mdio e longo prazos, as diretrizes e
normas contidas nessas legislaes tm forte
interdependncia com as polticas urbanas re-
lacionadas a legislao de usos e ocupao do
solo, regularizao fundiria, projetos urbanos
e polticas de proviso habitacional, entre ou-
tras que deveriam ser implementadas de forma
integrada com as legislaes de proteo das
reas de mananciais, contribuindo a mdio e
longo prazo para minimizar os conflitos que in-
cidem sobre a disponibilidade da gua.
Fruto de pesquisa em andamento, 1 es-
te artigo busca apresentar as interfaces e os
conflitos entre os instrumentos ambientais e
urbanos que incidem sobre as reas de ma-
nanciais, tendo como estudo de caso o muni-
cpio de So Bernardo do Campo, situado na
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Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin
bacia hidrogrficado reservatrio Billings. As
anlises realizadas permitem identificar um
avano importante no processo de formulao
da poltica urbana de So Bernardo do Campo
articulados implementao de projetos de
recuperao de habitao de interesse social
na bacia hidrogrfica Billings. Ao mesmo tem-
po, expe os conflitos entre os instrumentos
urbanos, representados pelo Plano Diretor, e
os ambientais, representado pela legislao de
proteo e recuperao dos mananciais.
Apesar de a nova poltica de mananciais
incorporar instrumentos urbansticos visando
a recuperao das reas degradadas e manu-
teno da habitao em reas preservadas, o
caso de So Bernardo do Campo ilustra que os
desafios vo alm da instituio dos marcos
legais. Dependem fundamentalmente de um
processo de negociao entre os organismos
estaduais e os municpios, envolvendo um di-
logo permanente e, sobretudo da implementa-
o de Programas de Recuperao de interesse
Social (PRIS) em reas precrias com projetos
que aliam as agendas ambiental e urbana de
forma integrada e inovadora, sinalizando uma
real transformao da realidade das bacias hi-
drogrficas protegidas.
Bacia hidrogrfica como
unidade de planejamento
e gesto
O debate sobre a escassez da gua no
recente. Insere-se no amplo debate sobre
recursosnaturais renovveis e no renovveis.
Para Fracalanza (2002), a escassez da gua,
na atualidade, deve ser considerada sob dois
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prismasdistintos, porm interligados: o pri-
meiro diz respeito quantidade de gua ne-
cessria execuo das atividades humanas
no territrio, e o segundo relaciona-se quali-
dade da gua a ser utilizada nessas atividades.
Alm de levar em conta esses dois prismas,
o potencial de renovabilidade desse recurso,
num dado territrio, deve ser tambm consi-
derado como um importante definidor de sua
escassez ou abundncia.
Em diversos trabalhos (Alvim, 2003;
2010), enfatizamos que a futura escassez da
gua impe a busca de novos modelos de
planejamento e gesto que visam conciliar os
recursos hdricos, o territrio e a sociedade no
mbito da bacia hidrogrfica.
As virtudes e os defeitos dos cursos
dgua, de acordo com Saraiva (1999), so, na-
da mais, que os reflexos das aes antrpicas
diretas ou indiretas sobre a bacia hidrogrfica,
sua rea de influncia se estendendo por onde
permeia seu escoamento. Sob o ponto de vista
do ciclo hidrolgico, a lgica territorial da bacia
hidrogrfica determinante, tendo em conta a
capacidade de renovao e manuteno desse
recurso em quantidade e qualidade que per-
mitam sua utilizao pelos seres vivos, sendo
muitas vezes subordinada aos processos de
planejamento e gesto que privilegiam outras
lgicas setoriais.
Em Alvim (2003), afirmamos que o pla-
nejamento e a gesto integrada dos recursos
hdricos so essenciais para o desenvolvimento
da sociedade humana e fator de manuteno
dos ecossistemas. Esse modelo deve levar em
conta as interaes com os sistemas naturais e
socioeconmicos, no mbito das bacias hidro-
grficas, significando que a gesto de todo o
territrio que integra determinada bacia deve
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ser integrada de forma a minimizar os conflitos
em torno deste recurso.
Dourojeanny (1993) afirma que a gesto
integrada da bacia hidrogrfica visa conciliar
polticas setoriais de gesto do territrio e po-
lticas setoriais de gerenciamento dos recursos
hdricos no mbito da bacia, alm de integrar
equitativamente os usurios (instituies, em-
presrios e sociedade civil) em relao ao
planejamento e aproveitamento dos recursos
hdricos e dos demais recursos. Para o autor, o
modelo de gesto integrada da bacia hidrogr-
fica prioriza o potencial hdrico e as necessida-
des de manejo dos recursos naturais em uma
forma ambientalmente sustentvel, sendo a
gua considerada o principal eixo de articula-
o para coordenar as aes de crescimento
econmico e equidade.
No entanto, a adoo da bacia hidrogr-
fica como unidade de planejamento e gesto
deve considerar sua relao com outros siste-
mas e instituies que funcionam com limites
distintos, sobretudo os limites poltico-admi-
nistrativos, pois esses so bases das polticas
territoriais, principalmente as que incidem no
meio urbano.
No Brasil, a Constituio Federal de 1998
reforou lgicas distintas e muitas vezes con-
flitantes, das polticas territoriais e ambien-
tais. Enquanto as polticas urbanas e regionais
orientam-se pelos critrios poltico-administra-
tivos num dado territrio, as polticas de meio
ambiente e dos recursos hdricos esto sujeitas,
predominantemente, aos aspectos ambientais
que no se restringem aos limites polticos-
-administrativos. A descentralizao poltico-
-administrativa propiciada pela Constituio
Federal ampliou a competncia dos municpios,
dando-lhes maior autonomia poltica, fiscal e
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A urgncia das guas
financeira,reconhecendo a posio estratgica
das cidades e principalmente no que se refere
ao meio urbano. Em seu artigo 182, a Consti-
tuio Federal delega ao municpio a responsa-
bilidade da poltica urbana, definindo o Plano
Diretor municipal como o principal instrumento
de desenvolvimento urbano; no artigo 25, de-
fine que o Estado responsvel pela organi-
zao regional, atribuindo-lhe a competncia
de definir reas metropolitana, aglomerao
urbana e microrregio e, consequentemente as
polticas de carter intermunicipal. J em seus
artigos 21 e 225, detalha as especificidades das
polticas hdricas e ambientais, respectivamen-
te, ressaltando que ambas so competncias
comuns dos trs nveis de governo. Desse mo-
do sempre que houver a necessidade de plane-
jamento e gesto de rios, bacias hidrogrficas
ou outras unidades ambientais que extrapole
os limites poltico-administrativos de um mu-
nicpio, h que considerar o nvel de governo
hierarquicamente superior.
Martins (2006) aponta que, enquanto os
municpios, ou mesmo os Estados, muitas vezes
so limitados pelo eixo de um rio, todas as ati-
vidades que se referem gua como o abas-
tecimento, esgotamento sanitrio, drenagem,
etc. exigem outro tipo de critrio de organi-
zao espacial, em geral, as bacias ou micro-
bacias hidrogrficas, podendo vir a extrapolar
limites poltico-administrativos municipais ou
mesmo, estaduais. Essas atividades, considera-
das essenciais ao desenvolvimento urbano de
um determinado municpio, ao obedecer a uma
lgica setorial e espacial distinta, exigem atua
o de outros nveis poltico-administrativos.
Tais padres tendem a se contrapor, uma vez
que essas polticas esto em instncias distin-
tas de governo e, muitas vezes, encontram-se
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Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin
em campos de conflitos interinstitucionais, e ao
mesmo tempo, o cumprimento dos dispositivos
constitucionais depende de uma ao conjunta,
negociada entre os poderes pblicos federal,
estadual e municipal.
Toledo Silva (2002, p. 464) afirma que o
modelo de gesto das bacias hidrogrficas, ain-
da que com nfase nos recursos hdricos, alia-
do a possibilidade de articulao s instncias
institudas pela Constituio Federal regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e mi-
crorregies pode vir a configurar um caminho
alternativo organizao regional, com uma
trajetria diferente das regionalizaes anterio-
res. Para o autor, a gesto integrada das bacias
hidrogrficas evoca a articulao inter-setorial,
institucional e partilhada desses territrios. As-
sim, esse modelo difere do planejamento seto-
rial e visa, sobretudo a uma viso-horizontal,
inter-setorial e multidisciplinar. Como parte
dos principais desafios, devem ser propostos
modelos integrados de planejamento e gesto
que considerem, dentre os componentes am-
bientais na tomada de deciso nos vrios nveis
de interveno (Estado e municpios), a partici-
pao da comunidade envolvida.
Polticas ambientais
e urbanas nos mananciais
sul da RMSP: marcos
legais e conflitos polticos
institucionais
A Poltica Estadual de Recursos Hdri-
cos de So Paulo Lei n. 7.663/1991 e a Lei
Estadual de Proteo dos Mananciais Lei
n. 9.866/1997 incidem sobre os recursos
88
hdricose sobre as reas que protegem os ma-
nanciais estaduais de abastecimento de gua,
incorporando a bacia hidrogrfica como unida-
de de planejamento, gesto e interveno.
A instituio da Poltica Estadual de
Recursos Hdricos de So Paulo Lei n.
7.663/1991 foi pioneira no Brasil, ao ado-
tar a bacia hidrogrfica como unidade de
planejamento e definir Comits de Bacia co-
mo organismos responsveis pela gesto
descentralizada e participativa dos recursos
hdricos. Essa lei, alm de inspirar a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos instituda pela
Lei 9.433/1991, orientou a reviso, em 1997,
da Legislao de Proteo dos Mananciais
do Estado de So Paulo (LPM), instituda em
meados da dcada de 1970 e considerada ul-
trapassada e ineficaz.2
A aprovao da lei estadual de Proteo
e Recuperao dos Mananciais (Lei Estadual n.
9.866/1997) abriu uma nova perspectiva de re-
cuperao ambiental das reas de mananciais,
da metrpole, em seus trechos degradados,
envolvendo todos os atores em busca de uma
gesto integrada principalmente entre Estado,
municpios e sociedade civil organizada. De
acordo com ela, no mbito de cada bacia ou
sub-bacia hidrogrfica do Estado de So Pau-
lo que tm rea de Proteo e Recupe rao
dos Mananciais (APRM), devem ser definidas
e detalhadas leis especficas que estabelecem
diretrizes e instrumentos levando em conta
as seguintes reas de interveno: 1) rea
de Restrio Ocupao (ARO) aquelas de
especial interesse para a preservao, conser-
vao e recuperao dos recursos naturais da
bacia devendo ser prioritariamente destinadas
produo de gua, mediante a realizao de
investimentos e a aplicao dos instrumentos
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econmicos e de compensao previstos; 2)
rea de Ocupao Dirigida (AOD) aquelas
que buscam uma sustentabilidade entre ques-
tes sociais, econmicas e ambientais por
meio da consolidao ou implantao de usos
urbanos ou rurais, que atendam certos requisi-
tos necessrios a manter a qualidade e a quan-
tidade de produo de gua; 3) rea de Re-
cuperao Ambiental (ARA), so ocorrncias
localizadas de usos ou ocupaes que estejam
comprometendo a quantidade e a qualidade
das guas, exigindo intervenes urgentes de
carter corretivo e que podem ser considera-
das transitrias.
Cada APRM deve ser dotada de um siste-
ma de gesto prprio, segundo os princpios de
gerenciamento participativo e descentralizado
da Poltica Estadual de Recursos Hdricos Lei
7.633/1991, vinculado ao Comit de Bacia. Esse
sistema composto de trs instncias rgo
colegiado; rgo tcnico e rgos da adminis-
trao pblica que buscam garantir participa-
o, estrutura de apoio ao desenvolvimento de
trabalhos tcnicos e envolvimento dos rgos
setoriais do Estado e instncias municipais.
A Bacia Hidrogrfica do Alto
Tiet e a Lei de Proteo
e Recuperao dos Mananciais
A Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet, regio que
abriga 34 dos municpios da RMSP e cerca de
90% de sua populao total, uma bacia lo-
calizada na cabeceira de seu maior rio, o Tiet,
cuja vazo mdia de apenas 90 m/segun-
do. Desde sua nascente at a Barragem de
Pirapora (Pirapora do Bom Jesus), suas guas
Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015
A urgncia das guas
apresentamum quadro crtico de poluio. Sua
disponibilidade hdrica, em condies normais,
de apenas 200 metros/habitante ao ano, n-
dice considerado muito abaixo do recomenda-
do pela ONU.3
Nas trs ltimas dcadas do sculo XX,
a expanso da metrpole de So Paulo diri-
giu-se prioritariamente para as regies leste
e sul, e na ltima dcada intensificou-se pa-
ra o norte. A regio sul est inserida na rea
de proteo dos mananciais das sub-bacias
Guarapiranga e Billings e ao norte a sub-bacia
Juqueri-Cantareira, 4 onde se localiza o siste-
ma Cantareira, principal manancial de abaste-
cimento de gua.
De um modo geral, tal expanso urba-
na horizontal e descontnua, com altas taxas
de desmatamento, poluio e degradao de
recursos hdricos. Trata-se de um padro pre-
datrio que associa a falta de sincronia entre
a escala da urbanizao precria local e a
ausnciade instalao de sistemas de infra-
estrutura de saneamento ambiental na escala
regional. Dados do ltimo Censo Demogrfico
do IBGE de 2010 apontam que a populao
total dos principais mananciais da RMSP se
distribua da seguinte maneira: 1) sub-bacia
Guarapiranga 863 mil habitantes, sendo res-
ponsvel pelo abastecimento de 3,5 milhes
de habitantes da RMSP (cerca de 20% da sua
populao); 2) sub-bacia Billings 895 mil
pessoas, sendo o brao Rio Grande do reserva-
trio o responsvel pelo abastecimento de cer-
ca de 1,6 milhes de habitantes ; 3) sub-bacia
Juqueri-Cantareira 79.105 mil pessoas, que
apesar de sua populao ser muito inferior s
demais sub-bacias, o subsistema Cantareira
responsvel pelo abastecimento de aproxima-
damente 8,1 milhes de pessoas da RMSP.
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Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin
Associados ou no aos processos de ex-
panso urbana, os processos de desmatamento
ocorridos nas reas de Proteo aos Manan-
ciais da RMSP nos ltimos anos significativos
como apontam Oliveira e Alves (2006). Os au-
tores indicam que as APMs ocupam 40,3% do
territrio da metrpole e respondem por 63,8%
da sua cobertura florestal, (60,4 mil hectares).
Entre 1991 e 2000, dcada em que realizaram
extensa pesquisa, houve perda de cobertura
florestal de 8,6 mil hectares, representando
uma expressiva taxa de desmatamento de
12,4% (ou 5,9% em relao ao seu territrio).
De um total de 13,4 mil hectares desmatados
na RMSP entre 1991 e 2000, 70,2% ocorreram
no interior de reas ambientalmente protegi-
das, sendo 64% no interior das APMs.
A partir de 1994, com a instituio do
frum de gesto da gua, o Comit da Bacia
Hidrogrfica do Alto Tiet, e de suas instn-
cias descentralizadas os cinco subcomits
de bacia (Cotia-Guarapiranga; Billings-Taman-
duate; Tiet-Cabeceiras; Juqueri-Cantareira e
Pinheiros-Pirapora) possibilitou aproximar
a atuao dos principais organismos setoriais
do Estado dos municpios que esto em rea
de proteo dos mananciais na busca de uma
soluo conjunta para seus principais proble-
mas. Principalmente a partir de 1997, com a
aprovao da nova Lei de Proteo e Recupe-
rao dos Mananciais, novos instrumentos de
planejamento e gesto comearam a ser cons-
trudos para equacionar os problemas relativos
no somente degradao dos mananciais,
mas tambm melhoria da qualidade de vida
de seus habitantes (Alvim, Kato e Bruna, 2008).
At 2013, apenas as duas sub-bacias
Guarapiranga e Billings que integram a Ba-
cia do Alto Tiet, tm leis especficas. A sub-
90
-baciaGuarapiranga, ou rea de Proteo e
Recuperao dos Mananciais Guarapiranga
APRM-G,foi pioneira com a aprovao da
Lei Estadualn. 12.233 /2006; regulamenta-
da pelo Decreto n. 51.686 de 2007; seguida
pela sub-bacia Billings, ou APRM-B, cuja Lei
Estadual n. 13.579 foi aprovada em 2009
e regulamentada pelo Decreto Estadual n.
55.342/ 2010. O processo de elaborao da
lei especfica da APRM Alto Juqueri-Can-
tareira deflagrado pelo subcomit Juqueri-
-Cantareira em 2009 foi encaminhado pelo
Executivo Estadual como Projeto de Lei 272 a
Assembleia Estadual, at o final da pesquisa
encontrava-se em discusso.
Nessas sub-bacias, as novas legislaes
procuram, de maneiras distintas, equacionar os
problemas relativos degradao dos manan-
ciais e s ocupaes irregulares. As duas legis-
laes definem reas de interveno conforme
as caractersticas de uso e ocupao do solo
das sub-bacias, buscando orientar os planos
diretores municipais que devem ser compat-
veis com os parmetros urbansticos por elas
definidos. Em ambas as legislaes preveem-se
formas de licenciamento do uso e ocupao do
solo e de regularizao em casos que estejam
em desconformidade com os parmetros urba-
nsticos e normas estabelecidos pelas respec-
tivas leis, ou mesmo pelas legislaes munici-
pais, desde que sejam implementadas medidas
de compensao de natureza urbanstica, sani-
tria ou ambiental (Alvim, 2010).
O mapa de reas de Intervencao de-
finido em cada sub-bacia e o instrumento
norteador para a aprovacao de novos empre-
endimentos, bem como para a regularizacao
de moradias no mbito municipal. Tais reas
devem ser utilizadas pelos municipios como
Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015
 A urgncia das guas

uma base para revisao de seus Planos Direto-
res a fim de tornar seu ordenamento territorial
compativel com os parametros definidos nas
leis especficas. A Figura 1 apresenta as reas
protegidas da RMSP (53% do territrio metro-
politano) e da Bacia do Alto Tiet, destacando
as duas sub-bacias que possuam at a finali-
zao da pesquisa suaslegislaes especficas
de proteo e recuperao dos mananciais.
A Figura 2 apresenta, de forma conjunta,
a espacializao das reas de interveno pre-
vistas nas leis especficas das duas APRMs.

Figura 1 RMSP: reas legalmente protegidas

Fonte: Alvim (2010). Mapa elaborado a partir de dados obtidos na Emplasa.

Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015 91

Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin

Figura 2 Espacializao das reas de interveno de duas APRM

Fonte: Alvim (2010). Mapa elaborado a partir das bases da Leis Especficas das APRM-Guarapiranga.

De forma diferenciada, essas legislaes busca de adequao e integrao dos Planos

procuram apontar possibilidades de projetos
de interveno em reas precrias, conside-
rando essas uma importante realidade a ser
equacionada e, ao mesmo tempo, orientar os
planos diretores municipais a redefinirem seus
instrumentos em consonncia com as diretri-
zes ambientais. O Programa de Recuperao
de Interesse Social PRIS um instrumento
ambiental e simultaneamente urbanstico fun-
damental a ser utilizado em reas degradadas,
particularmente em ARA 1, conforme determi-
na a lei especfica.
Do ponto de vista das polticas urbanas,
observa-se que os municpios da sub-bacia
Guarapiranga desencadearam um processo de
Diretores e das leis de uso e ocupao do solo
com a legislao ambiental especfica em vigor.
Entre 2006 e 2012, todos os municpios revi-
saram seus planos diretores municipais tendo
como meta essa compatibilizao. Em artigo
anterior (Alvim, Kato, Bruna, 2012), apontamos
os inmeros conflitos que ainda persistem, os
quais incidiram, inclusive, na necessidade de
reviso da lei especfica dessa sub-bacia.
Na mesma direo, a lei especfica da
APRM-Billings deflagrou, desde 2010, o proces-
so de reviso dos planos diretores dos munic-
pios localizados naquele sub-bacia. Entre 2011
e 2013, os municpios de Santo Andr, So
Bernardo do Campo e Ribeiro Pires revisaram

92 Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015


seus planos diretores, aprovando-os como leis
municipais. Nesse contexto, o municpio de So
Bernardo implementou um processo de reviso
participativo amparado por um estudo que j
pontuava os conflitos entre a lei ambiental e
a realidade do territrio. A promulgao em
2011 do novo Plano Diretor de So Bernardo
do Campo, apesar de buscar a compatibilizao
com a lei especfica, sinaliza a importncia de
que esse processo no deve ser visto como al-
go unilateral em que apenas a poltica urbana
deve adequar-se ambiental e, sim, destaca a
necessidade de reviso do prprio instrumen-
to ambiental em articulao s propostas do
plano diretor, no mbito de um dilogo per-
manente de gesto das reas de mananciais. A
sntese da poltica habitacional ilustra a imple-
mentao do instrumento PRIS Programa de
Recuperao de Interesse Social, definido na lei
especfica de mananciais, envolvendo projetos
inovadores nessa municipalidade que buscam
articular a moradia e a preservao ambiental.
So Bernardo do Campo:
poltica urbana e legislao
dos mananciais
O municpio de So Bernardo do Campo, locali-
zado na sub-regio sudeste da RMSP, pertence
microrregio do ABCD formada por Santo An-
dr, So Bernardo do Campo, So Caetano do
Sul, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Gran-
de da Serra. A localizao geogrfica de So
Bernardo do Campo estratgica: localiza-se
entre a capital, principal ponto de aglomerao
do estado de So Paulo, e o Porto de Santos,
Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015
A urgncia das guas
importante rea de exportao do pas; nico
municpio interceptado pelas rodovias Anchieta
e Imigrantes; no sentido leste-oeste cortado
pelo Rodoanel Mario Covas, via expressa, de
ligao metropolitana.
Com uma rea total de 407,1 km, no
alto da Serra do Mar, do planalto Atlntico,
So Bernardo do Campo 5 tem 52% de seu
territrio classificado como rea de Proteo
dos Mananciais Billings (APRM-B), e 18,6% de
sua rea total ocupada pela represa Billings
(PMSBC, 2006). O avano histrico da ocupa-
o urbana sobre reas de mananciais da sub-
-bacia Billings se expressa em So Bernardo do
Campo de maneira expressiva, acompanhando
as tendncias da urbanizao espraiada da me-
trpole, sobretudo a partir da dcada de 1970.
Em So Bernardo do Campo, os conflitos
entre urbanizao e meio ambiente so espe-
cialmente muito expressivos, confrontando o
crescimento demogrfico com as contenes
institucionais de crescimento da mancha urba-
na, uma vez que metade do territrio do mu-
nicpio se insere nas reservas de proteo dos
mananciais e da Serra do Mar.
O novo Plano Diretor
Municipal de So Bernardo
do Campo de 2011
O interesse na compatibilizao da legislao
municipal sempre se fez presente no mbi-
to dos processos de gesto municipal de So
Bernardo do Campo, com destaque para o mo-
mento de elaborao da lei especfica quando
o municpio teve importante participao no
93
Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin
subcomit Billings-Tamanduate. O Plano Dire-
tor de 2006,6 ainda que anterior Lei Especfi-
ca da APRM-B, j considerou em suas diretrizes
os conceitos de preservao, conservao e
recuperaodas reas de mananciais e definin-
do instrumentos adequados s caractersticas
de cada regio.
Durante o ano de 2010, o Plano Diretor
de SBC de 2006 foi revisto buscando garantir
a funo social da cidade e compatibilizar suas
diretrizes e parmetros s normas ambientais e
ndices urbansticos de interesse para a preser-
vao, conservao e recuperao dos manan-
ciais da Lei Estadual n. 13.579/2009, ciente que
essa reviso e sua posterior aprovao condi-
cionariam a municipalizao das atividades de
licenciamento e de regularizao.
No recorte temporal definido pela pes-
quisa, a compatibilizao do Plano Diretor
encontrava-se em processo de aprovao junto
Secretaria Estadual do Meio Ambiente e ao
Comit da Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet. En-
quanto no for concluda a referida adequao,
os terrenos localizados na APRM Billings de-
vero atender aos requisitos da legislao esta-
dual no que se refere ocupao do solo, bem
como submeter-se ao licenciamento ambiental
estadual (PMSBC, 2011)
O novo Plano Diretor do Municpio de
So Bernardo do Campo, institudo pela Lei
n 6.184 em 21 de dezembro de 2011, foi
fruto de um amplo processo de discussao
publica ao longo de um ano de trabalho, en-
volvendo os diferentes segmentos sociais da
populao, suas organizacoes e a instancia
colegiada do Conselho da Cidade e do Meio
Ambiente do municpio.
94
O Plano Diretor de 2006, aprovado ante-
riormente a Lei Especfica, apesar de inovador,
apresentava diversas incompatibilidades com a
Lei da APRM-Billings, seja pelos ndices inade-
quados reafirmados pela Lei de Uso e Ocupao
do Solo de 2007, seja pela inobservncia dos
aspectos da realidade de ocupao do territrio
municipal contida na legislao ambiental.
Reafirma-se, no Plano Diretor de 2011,
a incorporao de diretrizes ambientais na po-
ltica urbana ao lado das consideraes sociais
mais amplas de qualidade de vida, delimitada
em seus princpios fundamentais (Captulo II,
Art. 4) nos quais se enfatizam o desenvolvi-
mento sustentvel e a funo social da cidade.
Especificamente no artigo 8, o PDSBC dispe
sobre os objetivos gerais da poltica urbano-
-ambiental que trata da prioridade da preser-
vao das reas ambientalmente sensveis, es-
pecialmente a APRM-B, da ordenao e con-
trole do uso e ocupao do solo urbano, sem
que haja incompatibilidades de usos e efeitos
negativos sobre o meio ambiente; da utiliza-
o dos instrumentos urbansticos para ga-
rantir a funo social da propriedade, a busca
pela diminuio da desigualdade social garan-
tindo o acesso rede de infraestrutura, mobi-
lidade, e o direito moradia digna, elevando
a qualidade de vida da populao. Esse artigo
tambm trata de uma questo bastante perti-
nente que a emergncia de articulao entre
a esfera local s demais esferas de governo,
com vista de um desenvolvimento integrado.
Observa-se a inteno expressa de com-
patibilizao entre polticas urbanas e am-
bientais acatando as aes socioeconmicas
na sub-bacia Billings, no sentido de preservar
Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015

e recuperar as reas de mananciais, mencio-
nando a importncia do controle e fiscalizao
sobreagentes impactantes alm da importn-
cia do fomento ao uso sustentveis das guas
no municpio.
Ainda do ponto de vista da integrao e
compatibilizao de polticas no plano munici-
pal, destacam-se os pressupostos sociais pre-
sentes no Estatuto da Cidade (2001) referen-
dando nas diretrizes da Poltica Habitacional,
a importncia da universalizao dos direitos
moradia digna, a promoo da urbanizao e
regularizao fundiria em reas precrias pro-
piciando sua insero urbana de forma susten-
tvel. Especificamente, o artigo 18 apresenta o
PLHIS (Plano Local de Habitao de Interesse
Social) como instrumento de implementao
da Poltica Habitacional no Municpio. Atravs
desse instrumento, pretende-se gerar um diag-
nstico da situao/precariedade dos assenta-
mentos, auxiliando, dessa forma, o poder pbli-
co a caracteriz-los e priorizar as estratgias de
interveno. O artigo 19 trata do Plano Muni-
cipal de Saneamento Bsico que dever estar
em conformidade com a Poltica Nacional de
Saneamento Bsico instituda pela Lei Federal
n. 11.445/2007.
O ordenamento territorial estabelecido
pelo Plano Diretor de 2011, constitui, de acor-
do com os posicionamentos desta pesquisa,
o aspecto central da compatibilizao entre
regulaes urbanas e ambientais em escalas
mltiplas, pois no apenas direciona as for-
mas de ocupao como instrui possibilidades
de reverso de processos ambientalmente
problemticos relacionados ao crescimento
demogrfico e ao desenvolvimento econmico
do municpio.
Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015
A urgncia das guas
Compatibilizao do PDSBC
lei especfica e os conflitos
indicados
Em estudo realizado pela PMSBC entre os anos
de 2010 e 2011, intitulado Compatibilizacao
do Plano Diretor do municipio de Sao Bernardo
do Campo a Lei Estadual n. 13.579, de 13 de
julho de 2009 (PMSBC, 2012a), os parmetros
estabelecidos pela Lei especfica, bem como a
delimitao das reas e subreas, foram objeto
de anlise pormenorizada, dando subsdios ao
novo Plano Diretor bem como apontando pro-
blemas relacionados lei especfica.
O resultado dessa anlise foi a observa-
o de diversos conflitos por compartimento
ambiental da Billings entre o que preconiza
a lei ambiental e a realidade de ocupao da
regio. Os conflitos identificados ora apon-
tam problemas relacionados pouca restrio
da lei especfica, pois incidem em reas ainda
preservadas, ora apontam para problemas rela-
cionados desconsiderao de loteamentos e
favelas existentes.
O novo Plano Diretor de SBC, tendo por
base esse documento, procurou se adequar
realidade de ocupao da sub-bacia, assumin-
do que os conflitos delineados no mbito da lei
especfica deveriam ser alvo de um processo de
negociao entre Estado e municpio, indican-
do inclusive a reviso da lei ambiental.
A pesquisa que d origem a este artigo
procurou aprofundar a discusso, analisando
os instrumentos definidos pelo PDSBC em com-
parao com os indicados pela Lei Especfica.
A anlise comparativa selecionou nas duas
legislaes os ndices urbansticos relativos ao
95
Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin
Lote mnimo, Coeficiente de Aproveitamento
(CA), Taxa de permeabilidade e ndice de rea
vegetada. Esses ndices so considerados bsi-
cos para a determinao do grau de compatibi-
lidade entre as leis e a sinalizao de uma nova
postura institucional de criao de instrumen-
tos comuns que possam subsidiar aes com-
partilhadas (Alvim et al., 2014).
O Zoneamento proposto pelo Plano Di-
retor considera as reas de forma homognea,
enquanto a Lei Especfica prope uma subdivi-
so do territrio em pores menores levando
em considerao os compartimentos ambien-
tais definidos a partir da geomorfologia do re-
servatrio Billings. Ou seja, uma rea apontada
no PDSBC corresponde a vrias reas na Lei
especfica da APRM-B, constatando-se que os
critrios de diferenciao geomorfolgica das
reas de proximidade dos corpos dgua so
priorizados na legislao estadual. Tal fato vai
incidir no conflito entre realidade de ocupao
e parmetros definidos pela lei especfica, co-
mo ser destacado a seguir.
O lote mnimo j configurava-se, desde
2006, como o principal ponto de conflito entre
a Lei especfica e o PDSBC, e em 2011, um
dos aspectos polmicos entre ambas as legis-
laes. Verifica-se que o Plano Diretor adotou,
em algumas pores do territrio, ndices mais
restritivos do que os definidos pela Lei Especfi-
ca como lote mnimo principalmente nas reas
mais ao sul da sub-bacia onde identificam-se
reas ainda preservadas. Em outros trechos ao
norte, principalmente ao longo do Rodoanel
Mario Covas, o lote mnimo menos restritivo.
Em relao ao Coeficiente de Aprovei-
tamento (CA), o estudo realizado pela PMSBC
(2012) levantou as dimenses (m2) das areas
e subareas de intervencao em cada um dos
96
compartimentos ambientais definidos pela lei
especfica e pelo proposto no PDSBC. Esse va-
lor em m2 foi multiplicado pelo CA, constante
na lei especfica e na proposta municipal, e re-
sultou na metragem referente ao quanto pode
ser construdo em cada um dos compartimen-
tos pela lei especfica e pela proposta munici-
pal. Considerou-se tambm que a lei especfi-
ca nao mapeou as areas de recuperacao am-
biental, bem como as areas vazias destinadas
a projetos habitacionais. O estudo identificou
ainda que o Rodoanel e as principais rodovias
localizam-se no Corpo Central 1, onde est a
area de ocupacao urbana mais antiga e conso-
lidada dos mananciais de SBC e sugeriu uma
alterao do limite de APRM-B aliada a uma
estrategia de aumentar a area ocupada ao
maximo da capacidade de suporte e articular o
potencial dessa via ao desenvolvimento econ-
mico municipal.
Todo estudo realizado pela PMSBC indi-
ca, por um lado, a supresso de reas verdes
e de baixa densidade de alguns trechos, mas,
por outro, promove a compensao com a cria-
o de outras reas de preservao no mes-
mo compartimento com acrscimos em m2 de
reas verdes. Ou seja, o zoneamento propos-
to ultrapassa em todos os compartimentos a
proporo de areas permeaveis e vegetadas
nos compartimentos, mesmo considerando a
existencia de ARA 1 em alguns compartimentos
que nao foram previstos na lei especfica.
Por fim, os procedimentos visando a re-
cuperao ambiental foram analisados de for-
ma integrada e intersetorial entre as equipes
de planejamento urbano e habitao. Para tan-
to, foram identificadas as ARA tipo 1 e 2, con-
forme determina a lei especfica, ambas carac-
terizadas pela ocorrncia de usos e ocupaes
Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015

que comprometem a quantidade e a qualidade
da gua, exigindo intervenes de carter cor-
retivo, da seguinte forma: a) rea de Recupera-
o Ambiental-1 (ARA-1), formada por assenta-
mentos precrios desprovidos, total ou parcial-
mente, de infraestrutura e saneamento bsico,
sendo objeto de Programa de Recuperao de
Interesse Social PRIS, que atender todas as
famlias dos assentamentos habitacionais pre-
crios e irregulares identificados no Plano Local
de Habitao de Interesse Social; b) rea de
Recuperao Ambiental-2 (ARA-2), ocorrncias
de degradao ambiental que exigem recupe-
rao imediata do dano ambiental, por meio de
Projeto de Recuperao Ambiental PRAM.
Como a lei especfica permite a regula-
rizao de lotes de 125 m2 nas Sub-rea de
Ocupaco Espacial (SOE) e Sub-rea de Ocupa-
o Consolidada (SUC) (em todos os comparti-
mentos) e na Sub-rea de Ocupao Controla-
da (SUCt), nos compartimentos Corpo Central
1, Corpo Central 2 e Itaquaquecetuba-Boror
(em casos de ocupao existente at a data de
aprovao da Lei), a Secretaria Municipal de
Habitao de SBC elaborou um mapeamento
detalhado dos assentamentos precrios do mu-
nicpio, favelas e loteamentos irregulares, iden-
tificando onde seriam os focos de regularizao
que foram grafadas como ARAS 1 e implemen-
tao do PRIS Programa de Recuperao de
interesse Social.
Um aspecto importante a ser destacado
o fato de a poltica urbana e habitacional de
SBC ter incorporado o PRIS como um importante
instrumento urbanstico e de carter simultanea-
mente ambiental a ser utilizado nas ARA 1, con-
forme determina a lei especfica. As ARA 1 foram
grafadas no territrio da sub-bacia e coincidem
Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015
A urgncia das guas
com a proposio de ZEIS Zonas Especiais de
Interesse Social, definidas pelo PDSBC.
Segundo estudo da PMSBC (2012), o
mapeamento dos loteamentos precarios e/ou
irregulares foi instrumento fundamental para
a revisao da delimitacao das ZEIS,7 no Plano
Diretor em articulao com as demarcaes
de ARA e a definio PRIS e outros instrumen-
tos que garantam a regularizacao fundiaria e
o direito moradia. O estudo concluiu que a
distribuicao da demanda por habitao de
interesse social em SBC se da 65% fora dos
mananciais e 35% dentro dos mananciais. Da
necessidade de terra grafada como ZEIS em
APRM-B para implantacao de novos programas
habitacionais, 85% se encontra entre o divisor
das sub-bacias do rio Tamanduatei e do reser-
vatrio Billings e do sistema virio Rodoanel,
ao norte. Nesse nvel, a definio de instrumen-
tos de ao buscam enquadrar as preexistn-
cias urbanas e as fortes demandas habitacio-
nais a objetivos ambientais de recuperao das
reas afetadas.
Num balizamento mais amplo, apesar
do novo Plano Diretor de So Bernardo do
Campo de 2011 ter como propsito a ade-
quao de seus parmetros e instrumentos
lei estadualque define a rea de proteo e
recuperao dos mananciais do reservatrio
Billings, o estudo de compatibilizao realiza-
do pela prefeitura indicou diversos conflitos
entre a lei estadual e a realidade de ocupao
do territrio, recomendando inclusive ajustes
de suas subreas. O estudo, encaminhado
para a Secretaria Estadual do Meio Ambiente
(SMA) no final de 2012, no foi aceito, confor-
me entrevista realizada com tcnicos da Secre-
taria de Planejamento Urbano e Ao Regional
97
Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin
de So Bernardo do Campo, realizada em mar-
o de 2014. Durante os anos de 2013 e 2014,
o debate entre Estado e Municpio prosseguiu,
culminando na adequao dos instrumentos
municipais (Plano Diretor, Lei de Parcelamento,
Uso e Ocupao do Solo e Zonas Especiais de
Interesse Social) s diretrizes e parmetros da
Lei especfica da APRM-B.
Paralelamente, a Secretaria Municipal de
Habitao, atendendo as diretrizes do Plano
Local de Habitao de Interesse Social (PMSBC,
2012b), vem implementando um conjunto de
intervenes, nas quais se destacam os proje-
tos de recuperao de interesse social. Nesses
projetos as aes propositivas elencadas se
do em diferentes escalas de planejamento e
gesto, em que o projeto urbanstico assume
carter diferenciado.
Projetos habitacionais
em reas de PRIS
em So Bernardo do Campo
A Lei Especfica da Billings n.13.579/2009, ao
possibilitar processos de interveno urbans-
tica em assentamentos precrios por meio das
novas premissas e estratgias que norteiam
e justificam sua edio, apresenta, dentre os
novos instrumentos disponibilizados, o Progra-
ma de Recuperao de Interesse Social PRIS,
configurando possibilidades inovadoras de
atuao, por meio de novos arranjos polticos
e institucionais.
Os PRIS grafados em ARA 1 devem in-
dicar parmetros que permitem ao Poder P-
blico municipal atuar em reas degradadas a
fim de recuper-las. A lei especfica da Billings
98
define que a elaborao e a implantao do
PRIS, alm de ser responsabilidade do Poder
Pblico, deve ser compartilhada com as co-
munidades residentes no local, organizadas
em associao de moradores ou outras as-
sociaes civis, bem como com o responsvel
pelo parcelamento e/ou proprietrio da rea
(Art. 33). Para a obteno do licenciamento do
PRIS, o organismo competente deve apresentar
um Plano de Urbanizao (Art. 79) que conte-
nha projeto de parcelamento do solo, para fins
de urbanizao especfica, em seu permetro.
Ou seja, a exigncia de um plano pressupe
o detalhamento de um projeto que garanta a
qualidade urbano-ambiental da rea. De mo-
do geral, so previstos aes de regularizao
dos parcelamentos do solo, empreendimentos,
edificaes e atividades, desde que comprova-
das as preexistncias at 2009. Particularmente
em relao regularizao dos assentamentos
habitacionais em ARA 1, a lei da Billings dedi-
ca uma seo inteira para tratar do assunto. A
Seo III (arts. 77 e 83), que trata Da Regu-
larizao de Assentamentos Habitacionais de
Interesse Social ARA 1, dispe que os as-
sentamentos habitacionais de interesse social
enquadrados como ARA 1, implantados at
2006, sero objeto de PRIS e so passveis de
regularizao. O processo de regularizao fun-
diria pode ter incio concomitante execuo
das obras e aes urbansticas ambientais; seu
trmino est condicionado comprovao de
que as condies de saneamento ambiental es-
tabelecidas pelo PRIS sejam efetivamente man-
tidas durante um prazo mnimo de dois anos,
contados a partir do trmino das intervenes,
com a participao da populao local benefi-
ciada (Art. 82). Enfim, embora o Poder pblico
municipal seja o responsvel pela proposio,
Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015

elaborao, implementao e gesto do PRIS, o
licenciamento e a regularizao fundiria so
concedidos pelo rgo responsvel no sistema
de gesto; no caso, o Estado, por meio da SMA
e Cetesb.
Em conformidade com discusses an-
teriormente realizadas, a Lei Especfica da
Billings traz componentes significativos para
responder s externalidades intrnsecas ao pro-
cesso de planejamento voltado aos propsitos
da recuperao da rea ocupada inadequa-
damente e definio de mecanismos e es-
tratgias aptas em frear a ocupao de novas
reas, considerando a importncia da qualifica-
o dos assentamentos precrios por meio da
implantao de infraestrutura fsica, social e
ambiental, para alm de criar uma cultura di-
ferenciada, ao compreender a necessidade de
elaborao de projetos urbanos pautados por
concepes inovadoras, fundamentados em
tecnologias avanadas e orientados pelos prin-
cpios do urbanismo sustentvel.
Essa viso permite uma abordagem em
que a diversidade de proposies urbansticas
encontra um campo fecundo, de modo a pos-
sibilitar que suas aes sejam caracterizadas
pela capacidade de articulao e incorporao
das diferentes dimenses e temporalidades
especficas de cada produto do processo de
planejamento, como o plano de saneamento
ambiental, de habitao, de desenvolvimen-
to territorial, dentre outros essenciais ao pro-
cesso de construo da sustentabilidade. Para
Muoz (2000), a condio da sustentabilida-
de prpria ao conceito de desenvolvimento
e s passvel de se tornar realidade quando
associada equidade social decorrente de um
processo distributivo de uma economia ativa,
porm implementada em observncia com a
Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015
A urgncia das guas
capacidade de suporte dos ecossistemas. Des-
sa forma, faz-se necessrio que a concepo
de um processo de planejamento e gesto, ao
incorporar mecanismos adequados nova rea-
lidade urbana, possibilite aos agentes polticos
e sociais a escolha de alternativas-solues que
tenham como objetivo principal alcanar o de-
senvolvimento econmico, a equidade e a sus-
tentabilidade ambiental da bacia hidrogrfica.
Apesar de previstos pelas legislaes
especficas, os Programas de Recuperao
de Interesse Social (PRIS) se esbarravam com
a falta de procedimentos claros por parte do
rgo tcnico, a Secretaria Estadual de Meio
Ambiente. Essa lacuna foi resolvida posterior-
mente, com a instituio da Resoluo SMA
n. 25 de abril de 2013 que estabelece critrios
especficos de licenciamento ambiental dos
PRIS no mbito das bacias hidrogrficas dos
Reservatrios Billings e Guarapiranga. O pro-
cesso de implementao de um PRIS depen-
der de um conjunto de procedimentos que se
encontram no mbito da emisso das Licenas
Prvia, de Instalao e de Operao, todas
de responsabilidade do agente promotor (na
maioria das vezes a municipalidade) e que de-
vem ser analisadas pela Cetesb, rgo tcnico
responsvel pelo licenciamento do empreen-
dimento. Apesar dessa medida estabelecer os
procedimentos para a viabilizao dos PRIS, a
exigncia de averbao dos ttulos de proprie-
dade dos imveis por ele abrangidos, quando
implementados em reas privadas, vem sen-
do alvo de crticas pelos agentes promotores.
Destaca-se que a dominialidade das proprie-
dades uma dificuldade no mbito do cadas-
tro municipal, visto que a maioria das reas
degradadas encontra-se em loteam entos ir-
regulares ou rea invadida, cuja titularidade
99
Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin

incerta e demandaria procedimentos urba- conceituais que visam enfrentar o desafio de

nsticos de regularizao fundiria,no geral
complexos e de longo prazo. Essa dificuldade
indica o quo longe est a possiblidade de
uma articulao profcua entre as agendas
ambientais e urbanas.
A prefeitura de So Bernardo do Cam-
po vem buscando implementar uma articula-
o entre instrumentos ambientais e urbanos,
ou seja, um conjunto de PRIS a partir das
delimitaesde ZEIS em reas de mananciais.
O enfoque das experincias em PRIS em So
Bernardo do Campo pauta-se em referenciais
articular as legislaes ambiental e urbana,
bem como a realidade, reafirmando o papel da
intersetorialidade das polticas pblicas.
O Plano Habitacional de Interesse So-
cial PHLIS (So Bernardo, 2011) aponta um
nmero significativo de assentamentos pre-
crios em rea de proteo dos mananciais
nesse municpio: 83 loteamentos irregulares,
68 ncleos de favelas, com uma taxa de re-
moo que alcana 40% do total de famlias,
conformandoum quadro de futuros desafios
para a administrao local.

Figura 3 Tipologias de PRIS em Sao Bernardo do Campo

Fonte: Regino, Tassia, Apresentao no Banco Mundial. Disponvel em: http://siteresources.worldbank.org/INTLAC/

Resources/257803-1351801841279/ApresTassia_Seminario_.pdf. Acesso em: 11 abril 2014.

100 Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015

As experincias em curso permitem ob-
servar de que maneira a legislao especfica
e as normas ambientais recentes so materia-
lizadas em projetos de urbanizao, e ainda,
de que forma os sistemas de infraestrutura de
saneamento ambiental so contemplados e
integrados no processo de urbanizao desses
ncleos. A Figura 3 localiza os tipos de PRIS em
andamento em So Bernardo do Campo.
Os Programas de Recuperao de Inte-
resse Social PRIS em So Bernardo do Cam-
po, alm de definir instrumentos voltados
proteo e recuperao de reas de preserva-
o permanente (APP), com intuito de garantir
a produo de gua em patamares qualitativos
e quantitativos aos mais diversos usos, atuam
sobre as preexistncias urbanas. Os projetos
atualmente em curso envolvem diversas aes
que demandam continuidade e esforos signi-
ficativos que contribuam para sua efetividade.
Uma ao fundamental refere-se ao siste-
ma de esgotamento sanitrio; sabe-se que a
exportaode efluentes para fora da bacia,
visando a recuperao de suas guas, uma
condio estratgica que deve ser melhor con-
duzida, inclusivecom o tratamento de esgotos
em sua totalidade.
A implementao dos PRIS em reas de
mananciais tem natureza multiescalar envol-
vendo diversas dimenses sociais, ambientais
e econmicas e, necessariamente, enfrenta
diversos desafios em que se confrontam as
preexistncias e a necessidade de remoo da
populao localizada em reas de risco. O en-
frentamento dos problemas urbanos e ambien-
tais em reas de mananciais tenta implementar
solues inovadoras com vistas proteo e
recuperao de mananciais nessa sub-bacia.
Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015
A urgncia das guas
Consideraes finais
O processo intenso e desordenado de ocupao
do territrio metropolitano ocorrido ao longo
das ltimas dcadas impactou decisivamente
as reas produtoras de gua. Se, por um lado,
a escassez da gua severa na atualidade,
colocandoem risco a sustentabilidade do pr-
prio desenvolvimento socioeconmico, por ou-
tro, a escassez e o preo do solo em reas pro-
pcias urbanizao, aliados ausncia de po-
lticas pblicas, particularmente habitacionais
e de infraestrutura voltadas para a populao
mais pobre, acabaram por induzir a ocupao
irregular em reas protegidas, contribuindo pa-
ra acirrar os conflitos entre a preservao am-
biental e o direito moradia.
No contexto recente, no mbito das
reas de proteo dos mananciais da RMSP, a
instituio de novos instrumentos urbanos e
ambientais vem introduzindo um processo de
planejamento e gesto das bacias hidrogrficas
que tem como princpio fundamental a integra-
o sistmica e o envolvimento de um processo
negociado e compartilhado entre os principais
atores e instituies. Trata-se da implementa-
o de um novo olhar sobre as bacias hidro-
grficas, o qual busca aliar aes de preserva-
o e de recuperao ambiental e urbana num
processo de dilogo permanente com os princi-
pais atores e instituies regionais e locais. Tal
situao envolve duas questes aparentemente
contraditrias: o habitar e o preservar. Embora
essas reas devam ser analisadas sob o aspec-
to da importncia da gua como recurso natu-
ral e finito, no podemos descartar a presena
humana que habita esses territrios.
101
Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin
As legislaes recentes em reas de Pro-
teo dos Mananciais pressupem adequaes
e convergncias entre instncias de governo e
entre polticas setoriais definindo instrumentos
mais avanados e adequados magnitude dos
problemas urbanos e ambientais da metrpole.
Os processos participativos a inseridos, tanto
na instncia do Comit de Bacia quanto na re-
formulao dos planos diretores municipais, se
contrapem ao perfil histrico setorial das po-
lticas e, por isso mesmo, demandam experin-
cias e aprendizados, ajustes e correes.
As anlises realizadas permitem iden-
tificar um avano importante no processo de
formulao da poltica urbana de So Bernardo
do Campo. Ao mesmo tempo em que o Plano
Diretor incorpora diretrizes e parmetros de re-
gulao e instrumentos de interveno propos-
tos pela lei especfica da APRM-B, esse indica
a necessidade de reviso dos procedimentos
de aplicao do instrumento ambiental com
vistas recuperao da realidade de ocupao
do territrio.
No mbito desse processo, convergn-
cias e conflitos entre Estado e municpio so
deflagrados, indicando que a compatibilizao
entre os instrumentos urbanos e ambientais
necessria, porm insuficiente. A formulao de
polticas convergentes representa um avano
histrico necessrio e importante em relao
s questes urbanas e ambientais; entretanto,
no mbito das prticas, interesses divergentes
afloram e constituem uma arena de conflitos
e tenses. Da a importncia do olhar para as
especificidades dessas manifestaes.
Apesar de a poltica ambiental em cur-
so indicar possibilidades de incorporao
dos instrumentos urbansticos e vice-versa,
os desafios para a recuperao das reas de
102
mananciais vo alm da instituio dos mar-
cos legais. Dependem fundamentalmente de
um processo de negociao entre os organis-
mos estaduais e municipais, em um dilogo
permanente com prioridades e adequao de
projetos e, sobretudo, incorporando estrat-
gias de interveno inovadoras que envolvam
a sociedade civil e que possam sinalizar uma
transformao da realidade das bacias hidro-
grficas protegidas.
Diante dos novos marcos legais con-
figurados com a Lei Especfica da Billings,
evidencia-se em So Bernardo do Campo a
premncia de intervir nos territrios situados
nas reas de proteo e recuperao dos ma-
nanciais APRMscom a definio de critrios
especficos voltados para a recuperao dos
recursos hdricos. Ao incorporar a realidade de
ocupao da bacia hidrogrfica, So Bernardo
do Campo define um conjunto de Programas
de Recuperao de Interesse Social PRIS
com o objetivo de garantir a manuteno da
moradia e a recuperao socioambiental das
reas protegidas. Tendo em vista a abrangn-
cia e complexidade que envolve cada projeto,
os efeitos para a melhoria da qualidade ur-
bano e ambiental dependero da capacidade
de gesto e do nvel de articulao entre os
diversos atores que atuam no mbito das in-
tervenes realizadas.
Ainda que a pesquisa tenha se debrua-
do sobre os resultados dos esforos de inte-
grao das polticas ambientais e urbanas no
mbito da institucionalizao de instrumentos
regulatrios e de interveno, envolvendo o
territrio das reas de mananciais Billings e
Guarapiranga e, sobretudo, as investigaes
empricas no municpio de So Bernardo do
Campo, esses aspectos no podem ser vistos
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 A urgncia das guas

descolados das dinmicas polticas de aproxi-
mao e dilogo entre atores, que lhes do ori-
gem e que podem alterar seus rumos. Vale di-
zer que nesse horizonte de integrao de pol-
ticas publicas, coloca-se em jogo os processos
reais, tambm como objeto de investigao.
fato que a implementao dessas le-
gislaes representa hoje um avano inegvel
para a realidade das reas de mananciais, pois
no s incorporam a dimenso urbana nas
polticasambientais, mas tambm estabele-
cem referenciais para a redefinio das pol-
ticas locais e setoriais. No entanto, a comple-
xidade do conteudo das Leis Especificas, que
dificultam sua aplicabilidade, e o antagonismo
entre a legislao ambiental, a legislacao mu-
nicipal de uso e ocupacao do solo, e a realida-
de das bacias, so ainda parte de um cenrio
em construo.
Enfim, o grande desafio para as reas
de mananciais a implementao de um
conjunto de polticas ambientais e urbanas
articuladas a um modelo de ocupao urba-
na que priorize aes socioambientais e que
reconheam a urgncia das guas para todos
os habitantes da metrpole.

Anglica Tanus Benatti Alvim

Universidade Presbiteriana Mackenzie, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Programa de Ps-
-Graduao em Arquitetura e Urbanismo. So Paulo/SP, Brasil.
angelica.alvim@mackenzie.br

Volia Regina Costa Kato

Universidade Presbiteriana Mackenzie, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo. So Paulo/SP, Brasil.
vrkato@uol.com.br

Jeane Rombi de Godoy Rosin

Universidade Presbiteriana Mackenzie, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Programa de Ps-
-Graduao em Arquitetura e Urbanismo. So Paulo/SP, Brasil.
jeanerosin@terra.com.br

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Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin

Notas
(1) Este artigo fruto de reflexes advindas de um conjunto de pesquisas desenvolvidas desde
2008 por pesquisadores do Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo e do
curso de Graduao da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Presbiteriana
Mackenzie, sob liderana da profa. Anglica T. Benatti Alvim. Merecem destaque os resultados
recentes da pesquisa Das Polticas Ambientais e Urbanas s Intervenes: Conflitos, Desafios e
Possibilidades para reas Protegidas, que teve auxlio financeiro do Fundo Mackpesquisa entre
2012 e 2013, e os avanos da pesquisa em andamento Polticas Pblicas e Projetos Urbanos na
Cidade Contempornea: Limites e Perspectivas para a recuperao de assentamentos precrios
localizados em reas protegidas no meio urbano, desenvolvida pela lder do projeto no mbito
de sua Bolsa Produtividade do CNPq.2014, nvel 2.

(2) A Lei de Proteo dos Mananciais de 1976 contribuiu para o grande descompasso entre os
processos de ocupao do territrio que se do por meio de invaso, autoconstruo e de
outros mecanismos de urbanizao precria. A concepo de congelamento legal do territrio
voltado para a preservao ambiental no foi capaz de conter a fora dos processos reais de
ocupao.

(3) Segundo a ONU, a disponibilidade hdrica abaixo de 1,5 mil metros cbicos por habitante por ano
j considerada crtica.

(4) A Bacia do Alto Tiete, a montante da barragem de Pirapora, abrange uma area de drenagem
de 5.720 km2, e tem as seguintes unidades geogrficas, as sub-bacias: Cabeceiras, Cotia-Gua-
rapiranga, Penha-Pinheiros, Pinheiros-Pirapora, Juqueri-Cantareira e Billings. Em funcao da
importancia da bacia do Alto Tiete, dentro do Estado de Sao Paulo, sua conexao com bacias
vizinhas como a do Piracicaba e da Baixada Santista, e a importancia desse Estado dentro do
pais, ja se pode antecipar o impacto que podem ter no ponto de vista social, economico e am-
biental, as acoes que serao adotadas dentro desta bacia que, em ultima analise, visam permitir o
uso de seus recursos hidricos de maneira sustentavel. A Unidade de Gerenciamento de Recursos
Hidricos UGRHI 06 esta dividida em cinco subcomites: Tiete-Cabeceiras, Billings-Tamanduatei,
Juqueri-Cantareira, Cotia-Guarapiranga e Pinheiros-Pirapora.

(5) So Bernardo do Campo encontra-se na sub-bacia Billings ao lado de outros cinco municpios: So
Paulo, Diadema, Santo Andr, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra. Essa ocupa um territrio de
583 km, sendo 108 km em espelho dgua, correspondendo a cerca de 18% de sua PRIME, SMA
(2005). Segundo dados do Censo Demogrfico de 2000, a populao residente, nessa sub-bacia,
na ocasio era de 865.870 habitantes, dos quais aproximadamente 20% viviam em aglomerados
subnormais (PRIME/SMA, ibid.).

(6) Para maior aprofundamento ver ALVIM, Anglica T. Benatti; KATO, V. R. C. ; BRUNA, G. C. Polticas
Urbanas e Ambientais em reas protegidas: percursos para uma integrao possvel. In: TAMARA
T. COHEN EGLER; HERMES M. TAVARES. (Org.). Poltica pblica, rede social e territrio. 1ed. Rio
de Janeiro: Letra Capital, 2012, v. UNICO, pp. 103-128.

(7) Foram definidos dois tipos de ZEIS: a) ZEIS I reas ocupadas predominantemente por popula-
o de baixa renda, abrangendo favelas, loteamentos irregulares e empreendimentos habitacio-
nais de interesse social, em que haja interesse pblico em promover recuperao urbanstico-
-ambiental, regularizao fundiria ou produo de Habitao de Interesse Social HIS; b) ZEIS
2 constitudas por reas no edificadas ou subutilizadas, destinadas produo de Habitao
de Interesse Social (HIS) e Habitao de Mercado Popular (HMP).

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 A urgncia das guas

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Texto recebido em 13/set/2014

Texto aprovado em 3/dez/2014

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