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Cour des comptes

Le 2 3 DEC. 2016
Le Premier prsident

Monsieur Michel Sapin


Ministre de l'conomie et des finances

Monsieur Henri Emmanuelli


Prsident de la commission de surveillance de la Caisse des dpts et consignations

Monsieur Pierre-Ren Lemas


Directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations

Rf. : 82016-4091

Objet : Les dpenses de fonctionnement de l'tablissement public Caisse des dpts et


consignations

En application des dispositions de l'article L. 111-3 du code des juridictions financires, la Cour
a examin la gestion de l'tablissement public Caisse des dpts et consignations, pour les
exercices 2007 2015.
l'issue de son contrle, la Cour m'a demand, en appli cation des dispositions des articles
R. 131-25 et R.143-1 du mme code, d'appeler votre attention sur les observations suiva ntes.

L'tablissement public Caisse des dpts (CDC) est la tte d'un vaste groupe qui exerce
la fois des missions d'intrt gnral et des activits concurrentielles, principalement travers
ses filiales. Le bilan de sa section gnrale s'levait 133 Mds en 2015, auquel s'ajoutaient
255 Mds correspondant au bilan du fonds d'pargne dont la gestion lui est confie.
Les missions d'i ntrt gnral de la CDC comprennent, pour la section gnrale, la gestion de
fonds protgs par la loi, d'un montant total de 41 Mds, dans le cadre d'un monopole (dpts
de certaines professions juridiques, consignations, etc.). Elles s'exercent aussi travers des
mandats publics ; la CDC est ainsi le banquier de plusieurs clients institutionnels dont la
Scurit sociale ; en outre, elle est notamment gestionnaire de 48 fonds de retra ite et de
solidarit, couvrant plus de 7,5 millions de cotisants et 3,5 millions de pensionns pour un
montant de prestations verses de 26 Mds en 2015. Le fonds d'pargne a, quant lui, pour
mission principale, le financement du logeme nt social.
Dans le cad re de ses activits concurrentielles, l'tablissement public CDC investit comme
actionnaire minoritaire dans des projets divers de dveloppement conomique local.

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L'tablissement public employait, la fin de l'anne 2015, 5 915 agents dont environ les deux
tiers se consacraient aux missions d'intrt gnral. La direction des retraites et de la solidarit
comptait, elle seule, 2 032 agents.
La CDC est, depuis sa cration en 1816, dote d'un statut spcifique qui la place de la
manire la plus spciale, sous la surveillance et la garantie de l'autorit lgislative . L'tat
n'est ni actionnaire ni autorit de tutelle de la CDC. L'tablissement public est dirig par un
directeur gnral nomm par le prsident de la Rpublique et dote d'une commission de
surveillance, compose notamment de parlementaires.
L'enqute de la Cour a port sur les dpenses de fonctionnement de l'tablissement public.
La bonne gestion de ces dpenses, d'un montant de 1 106 M en 2015 est un enjeu
important, eu gard aux perspectives financires actuelles de la CDC, aux rpercussions de
ces cots sur les mandats exercs pour le compte de l'tat et des administrations publiques,
et l'exigence d'exemplarit qui s'attache son statut spcial.
La Cour a constat que l'tablissement public a connu une progression anorma lement rapide
de ces dpenses dont certaines sont irrgulires. Elle considre que les efforts raliss dans
la priode rcente pour mieux matriser ces dpenses doivent tre prenniss grce un
cadre budgtaire plus rigoureux, la gouvernance modernise.

1. Les dpenses ont connu une progression anormalement rapide jusqu' une priode
rcente et ont t entaches par des irrgularits en matire de rmunrations

Les dpenses de la CDC ont augment de 23 % entre 2007 et 2015, passant de 896 M
1 106 M. La dynamique des dpenses a t forte jusqu'en 2012 et ralentie compter de
2013. Cette progression est beaucoup plus rapide que l'inflation constate sur la mme
priode (1 0,3 %).
Cette hausse est essentiellement due la progression de la masse salariale et des dpenses
informatiques, qui constituent galement les postes de dpenses les plus importants
(respectivement 620,2 M et 227,3 M).

1.1. Des frais de personnel tirs par un cumul des avantages du public et du priv

1.1.1. Une croissance de la masse salariale de 35 % entre 2007 et 2015

La masse salariale de l'tablissement public est passe de 458,7 M 620,2 M entre 2007
et 2015, soit une hausse de +35 %, dans une priode caractrise pour le pays par des
difficults conomiques et de fortes contraintes sur les finances publiques.
Deux facteurs contribuent cette hausse de la masse salariale.
Le premier est la hausse des effectifs permanents et non permanents qui ont progress de
5 180 en 2007 5 915 agents en 2015 soit une augmentation de 14 %. La CDC met en avant,
pour justifier cette augmentation, des obligations rglementaires nouvelles mais aussi un
surcrot d'activit la demande de l'tat pendant la crise conomique. Outre le fait que
beaucoup de ces actions objectif contra-cyclique ont t mises en uvre par les filiales,
l'tablissement aurait pu faire le choix d'absorber une partie des missions nouvelles par des
redploiements comme l'ont fait la plupart des administrations publiques. L'existence
d'accords-cadres, conclus avec les organisations syndicales, qui fixent pour une priode
donne un flux de recrutement a constitu, cet gard , un lment important de rigidit.

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Le deuxime facteur de hausse de la masse salariale a t l'augmentation de la part des


agents de droit priv dans le personnel de la CDC : ceux-ci, dont la rmunration moyenne
est plus leve, sont passs de 26% de l'effectif en fonction en 2007 35% en 2014. La
masse salariale de ces personnels a ainsi connu une progression de prs de 60 % entre 2007
et 2015.

1.1.2. Un cumul des avantages de la fonction publique et du secteur priv

Les agents de la CDC sont rgis par une pluralit de statuts : fonctionnaires, contractuels de
droit public, salaris de droit priv et salaris sous statut dit des Mines 1
Cette situation entrane un cumul des avantages des statuts priv et public.
Les salaris de droit priv bnficient de dispositifs inspirs de ceux en vigueur dans la
fonction publique. Leur avancement est rgi par une grille indiciaire qui prvoit des modalits
d'avancement similaires ceux des fonctionnaires. Ils peroivent, en outre, comme ces
derniers, une prime variable dont le niveau moyen d'attribution reprsentait 96 % du montant
maximum en 2014. S'ils ne bnficient pas stricto sensu du supplment familial de traitement
rserv aux fonctionnaires, la CDC a cr en leur faveur un dispositif dit de supplment
familial globalement plus favorable que celui des fonctionnaires.
De mme, les agents de droit public profitent des dispositifs d'intressement et d'pargne
propres aux agents de droit priv. L'article 151 de la loi no 2008-776 de modernisation de
l'conomie du 4 aot 2008 a rendu applicable au 1er janvier 2009 l'ensemble des personnels
de la CDC le dispositif d'intressement prvu au code du travail pour les salaris de droit priv.
Il a galement permis la cration d'un Plan d'pargne entreprise (PEE) et d'un Plan d'pargne
pour la retraite collectif (PERCO) au profit des personnels fonctionnaires, compter
du 1er janvier 2010, alors qu'il tait jusqu'alors rserv aux seuls sa laris sous statut priv.
Depuis sa cration en 2007, les montants consacrs l'intressement ont quasiment doubl
pour atteindre 22,5 M en 2015. Il a t largement attribu, en raison de la mutualisation des
rsultats entre directions.

1.1.3. Un niveau de rmunration des fonctionnaires trs suprieur celui vers


par les administrations publiques

La rmunration du directeur gnral de la CDC tait, jusqu'en 2013, fixe par une lettre du
ministre de l'conomie et atteignait 547 972 bruts en 2012. En vertu du dcret no2013-56 du
16 janvier 2013, la rmunration du directeur gnral a t plafonne 450 000 . Elle est
aujourd'hui bien infrieure puisque les deux directeurs gnraux en poste depuis 2013
peroivent une rmunration de 349 871 et n'ont pas bnfici de part variable.
S'agissant des directeurs de l'tablissement public nomms par le prside nt de la Rpublique ,
aprs avis du directeur gnral de la CDC, la moyenne des quatre plus fortes rmunrations
tait en 2012 de 415 512 bruts. Le plafonnement, compter de 2013, de la rmunration du
directeur gnral a exerc une pression la modration : la rmunration des directeurs
prsents durant l'anne 2014 tait comprise entre 269 889 et 416 950 ; la moyenne
s'tablissait 302 301 bruts et est rest ce niveau depuis cette date. Ce montant reste
trs sensiblement suprieur la rmunration moyenne, voisine de 200 000 bruts, perue
par les directeurs des ministres conomiques et financiers pendant la mme priode.
Des carts importants sont galement constats pour les emplois de sous-d irecteur et de chef
de service au sein de la CDC dont les rmunrations taient suprieures en 2014 de 31 %
66 % par rapport celles releves pour les mmes emplois dans les ministres conomiques
et financiers. La mme comparaison portant sur l'ensemble des ministres met en vidence
des carts encore plus importants, allant de +52 % +73 %.

1 La no 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire a autoris la CDC
recourir au recrutement de contractuels de droit priv. L'existence du statut particulier des Mines provient, quant
lui, du transfert d'agents de la Caisse autonome nationale de la scurit sociale dans les mines (CANSSM) vers
la CDC, organis par l'ordonnance no2005-389 du 28 avril 2005.
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Cette situation se retrouve pour les agents des diffrentes catgories A, B ou C. La


rmunration d'un attach principal, au 6me chelon, de la CDC est suprieure de 38 % la
rmu nration moyenne des attachs principaux affects dans un service de l'tat. Pour un
secrtaire administratif de classe exceptionnelle ou un adjoint administratif, la diffrence est
de 33 %, toutes administrations confondues. L'cart entre les rmunrations de ces agents de
la CDC et ceux du mme grade au ministre des finances est compris entre 7 % et 25 % en
faveu r des premiers.
Ainsi, les dispositifs de rmunration en vigueu r la CDC placent ses personnels dans une
situation trs favorable en comparaison des agents titulaires de l'tat, ce qui cre un frein au
retour vers leurs administrations d'origine des personnes dtaches et rend plus rig ide la
gestion des ressources humaines par l'tablissement public.

1.1.4. Des dpenses d'action sociale reprsentant un mois de salaire moyen par
agent

Le cot moyen de l'action sociale la CDC est particulirement lev. Il atteignait 5 380 par
agent en 2015 en tenant compte uniquement des subventions- soit un montant quivalent au
salaire moyen mensuel hors charges - et 8 643 par agent en incluant l'ensemble des
moyens mis disposition (locaux, immobi lier, informatique, personnel). Ce calcul inclut des
dpenses lies la prise en charge de rgimes de prvoyance complmentaires , obligatoires
pour les salaris de droit priv. Si on exclut du calcul les dpenses de prvoyance et de
mutuelle, le cot de l'action sociale par agent est ramen 3 783 sans tenir compte des
moyens mis disposition et 6 922 en cot complet.
Ces montants sont trs suprieurs ceux constats au sein de l'tat ou de certaines grandes
entreprises publiques. Selon le rapport an nuel de la direction gnrale de l'administration et
de la fonction publique (DGAFP), les dpenses annuelles d'action sociale, y compris la
restauration, pour toute la fon ction publique d'tat sont de 683,08 M, ce qui reprsente
envi ron 298 par agent en 2015. Le montant de l'action socia le au sein de l'entreprise La
Poste pour l'anne 2015 est de 1 966 par agent en tenant compte des dpenses d'action
sociale, de resta uration, de mutuelle et d'aide au logement.
Parmi les prestations dont elle fait bnficier ses personnels, la CDC octroie des prts
immobiliers dans la limite de 300 000 des taux infrieurs aux conditions de march. Ces
montants ne sont pas compatibles avec la notion de prt vocation sociale.

1.2. Des irrgularits en matire d'attribution d'indemnits

Les dispositifs prvus par l'accord-cadre au titre de la mobilit gographique ou du dpart la


retraite dont bnficient les fon ctionna ires ont t mis en place sans fondement lgal.
L'indemnit lie la mobilit gographique interne comprend une somme forfaitaire qui
complte la prise en charge des frais de dmnagement. titre d'exemple, pour un agent
mari avec deux enfants et effectuant une mobilit de 300 km, le montant s'lve 16 403 .
Cette indem nit peut tre cumule avec un dispositif complmentaire pour les zones dites de
revitalisation ou pour inciter partir de la province vers l'le-de-France. La CDC peut aussi
verser un montant complmentaire de 5 000 bruts au conj oint de l'agent, qu'il soit employ
ou non par l'tablissement, pour faci liter son insta llation ou la recherche d'un emploi. En cas
de perte d'lments permanents de rmunration due une mobilit interne ou externe, tout
agent peut recevoir une indemn it de compensation qui correspond au diffrentiel de
rmunration. L'ensemble de ces indemnits, d'un montant total de 830 120 en 2015, est
accord irrgulirement aux fonctionnaires en l'absence de texte rglementaire permettant
leur versement.

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Le versement d'indemnits de dpart en retraite, prvu par le code du trava il pour les salaris
de droit priv, est tout aussi irrgulier lorsqu 'il concerne des fonctionnaires. Tous les agents
publics de la CDC qui remplissent les conditions d'ge lgal de dpart en retraite bnficient
pourtant d'une indemnit de dpart dont le montant moyen tait, durant les annes 2014 et
2015, de l'ordre de 36 000 . Ceux d'entre eux qui sont ligibles au dispositif dit carrire
longue peroivent de surcrot une indemnit majore de 100 %.
Les indemnits de dpart la retraite de la CDC verses irrguliremen t aux fonctionnaires
ont reprsent un cot total de 45 M entre 2008 et 2015. Ces montants augmentent en
moyenne priode, en raison de la pyramide des ges des effectifs de la CDC ; ils sont ainsi
passs de 3,7 M en 2008 8,7 M en 2014 avant de baisser lgrement en 2015.
En outre, tous les personnels, quel que soit leur statut, qui ne run issent pas le nombre de
trimestres requis au moment de leur dpart la retraite bnficient, en plus de l'indemnit de
dpart la retraite, d'une prime dite de dpart taux rduit destine compenser le manque
gagner rsultant d'une anciennet insuffisante. Si ce dispositif reste marginal avec huit
bnficiaires entre le 1er janvier 2013 et fin 2015, il contrevient au principe de dcote appl iqu
aux retraites depuis la rforme de 2003. Une entit publique, charge de grer le dispositif des
retraites, contourne ainsi au bnfice de ses agents un des points clefs de la rforme qu'elle
a pour mission lgale de mettre en uvre.
La Cour avait dj relev, lors d'un contrle en 2007, l'irrgularit des indemnits de dpart
la retraite verses des fonctionnaires. En 2011, le directeur gnral avait mentionn devant
la commission de surveillance sa volont d'y mettre fin. la suite du prsent contrle de la
Cour et d'une communication du Procureur gnral prs la Cour des comptes, le directeur
gnral de la CDC s'est engag, dans une rponse la Cour date du 20 octobre 2016, y
mettre un terme dans le cadre d'une approche progressive l'issue d 'une concertation avec
les reprsentants des personnels, sauf intervention lgislative ou rglementaire donnant ces
indemnits une base juridique . Cet engagement doit tre rapidement suivi d'effets.
La Cour a galement constat que les indemnits verses aux membres de la comm ission de
surveillance reposaient sur une base juridique fragile. Depuis 2004, les travaux effectus dans
le cadre de comits crs par la commission et les oprations de vrification de ca isse sont
rmunrs. Le barme des indemnits a augment de 43 % l'occasion de deux hausses
intervenues en 2008 et 2011. Tous les membres de la commission sont dsormais
susceptibles d'en percevoir hauteur des travaux effectus l'exception des reprsenta nts
de l'tat et de la Banque de France. La commission de surveillance fait valoir que l'activit de
ses membres a augment la suite de la cration du comit des investissements et des
travaux lis l'laboration et au suivi du modle prudentiel de la CDC qui est confi la
commission depuis 2012. En raison de la hausse du nombre des bnficiaires et des travaux
effectus, le montant des indemnits verses a fortement progress passant de 34 300 en
2007 274 500 en 2015. Selon le rapport de responsabilit socitale de l'entreprise pour
2015, le montant individuel peru par les dix commissaires surveillants bnficia ires tait en
moyenne de 27 450 .
Le versement de ces indemnits s'effectue sur une base juridique incertaine, dans la mesure
o elles ont t mises en place sur le fondement d'une dcision de la commission de
surveillance elle-mme. Il conviendrait de les fonder sur un texte rglementaire. Le prsident
de la commission de surveillance a indiqu, dans sa rponse la Cour en date
du 20 octobre 2016, se prparer modifier le rglement intrieur de la comm ission selon les
conclusions que tirera la commission de surveillance du travail engag avec les services de
l'tat sur les volutions du dispositif permettant de verser des indemnits ses membres.
Pour assurer une plus grande transparence, les informations contenues dans le rapport de
responsabilit socitale de l'entreprise sur les montants moyens perus pourraient tre
compltes par les montants individuels perus par les commissaires surveillants.

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1.3. Des dpenses de fonctionnement mal matrises

Certaines dpenses de fonctionnement ont connu une hausse importante. C'est notamment
le cas des dpenses informatiques et des prestations intellectuelles.

1.3.1. Des dpenses d'informatique en forte hausse et mal pilotes

Les dpenses informatiques sont le deuxime poste de dpenses, aprs le personnel, dans
le budget de la CDC. Fonctionnement et investissement confondus, elles ont progress de
54% sur la priode 2007-2015, soit en moyenne de 5,6% par an. Elles ont atteint un pic en
2012 239,6 M avant de redescendre 227,3 M en 2015. Cette volution se reflte dans
la hausse des cots du groupement d'intrt conomique lnformatique-CDC (GIE 1-CDC)
constitu en 2002 afin d'assurer la conception et la maintenance des systmes d'information
des entits du groupe CDC.
La progression des dpenses est due, pour l'essentiel, la monte en charge progressive
d'au moins six grands projets informatiques partir de 2008 et au drapage de certains d'entre
eux. Des audits externes ont mis en vidence des tudes pralables insuffisantes et des choix
techniques ou de prestataires malencontreux. Selon une valuation fa ite par la CDC
elle-mme, les grands projets lancs en 2009 et achevs en 2013, ont cot 230 M, soit
87 % de plus que les 123 M prvus initialement. Cet cart est d pour 50 M des extensions
de primtre des projets et pour 57 M des dpassements par rapport aux cots budgts.
Les donnes prcites ne concernent que les grands projets informatiques. L'tablissement
ne procde pas un suivi financier dtaill de l'entretien et du renouvellement des 750 autres
applications et outils informatiques de proximit dont il a l'usage.

1.3.2. Un recours important aux prestations intellectuelles alors que les effectifs
de la direction juridique ont doubl

Le montant des dpenses lies aux prestations intellectuelles ne fait pas l'objet d'une
comptabilisation exhaustive et d'un suivi prcis par la CDC. La mconnaissance de ces cots
s'explique la fois par le fait qu'une partie d'entre eux est retrace dans les charges brutes de
l'tablissement et d'autres imputs directement sur le produit net banca ire, et par l'miettement
de ces dpenses dans chacune des directions.
La seule comptabilisation prsente comme exhaustive date de 2011. Un audit interne faisa it
tat de 75M de dpenses pour l'ensemble des prestations intellectuelles. titre de
comparaison, le cot pour l'ensemble des services de l'tat du recours aux prestations
intellectuelles a t de 134 en moyenne annuelle sur la priode 201 1-2013 dont 18 M pour
l'Agence des participations de l'tat, en charge d'activits trs proches de celles imputes par
la CDC sur son produit net bancaire 2
S'agissant des dpenses de conseil juridique, l'audit de 2011 faisait tat d'un cot de 18,86 M
pour les prestations des seuls cabinets d'avocats. Pour l'ensemble des services de l'tat, le
cot du conseil juridique s'tablit 13,3 M.
Les montants lis aux seules prestations juridiques s'expliquent d'autant moins que la direction
juridique de l'tablissement a doubl ses effectifs durant la priode sous revue.
Cette dernire a notamment recours des avocats dtachs, dont la charge financire
reprsente entre 1, 75 M et 2,44 M entre 2012 et 2015. Ce dispositif qui concerne un expert
juridique sur sept engendre des cots levs dans la mesure o la facturation est faite au cot
rel de l'expert dtach et en tenant compte du manque gagner en honoraires pour le
cabinet, ce qui est au minimum deux fois plus lev que le cot d'un salari disposant d'une
exprience comparable.

2Cour des comptes, Communication la commission des finances du Snat, Le recours par l'tat aux
conseils extrieurs, novembre 2014, 88 p. , disponible sur www.ccomptes.fr.
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Plusieurs facteurs concourent l'absence de relle matrise des dpenses de fonctionnement.
Le premier est li la nature de l'tablissement public. Celu i-ci construit l'essentiel de son
rsultat, l'image d'un organisme bancaire, travers la gestion de ses actifs et de ses passifs.
La CDC surveille principalement l'volution de son produit net banca ire (2, 1 Mds en 2015
pour la section gnrale), d'o dcoule son rsultat net (1, 1 Md en 2015). Dans ce contexte,
le pilotage des frais de fonctionnement est longtemps apparu comme une proccupation de
second ordre.
En outre, la CDC dispose, depuis sa cration en 1816, grce ses activits sous monopole,
de rserves constitues grce l'cart entre les rmunrations servies aux dpts reus et
les placements raliss sur les marchs financiers. Cette situation lui a donn une aisance
financire peu propice une matrise rigoureuse des dpenses.
Enfin, la singularit de la gouvernance d'un tablissement sans actionnaire et sans tutelle se
traduit par une absence de contraintes externes pesant sur la direction de la CDC en matire
de dpenses.

2. Des efforts rcents dans la gestion ont t raliss. Ils doivent tre prenniss grce
un cadre budgtaire plus rigoureux la gouvernance modernise

Le modle conomique de la CDC qui pouvait expliquer la faible attention porte l'volution
des frais de fonctionnement est aujourd 'hui en partie fragilis. L'existence de taux d'intrt
durablement bas contribue roder les fonds propres de l'tablissement : les dpts confis
la CDC peuvent tre aujourd'hui rmunrs des niveaux plus levs que les placements.
cette difficult majeure, s'ajoutent les contraintes budgtaires croissantes pesant sur les
administrations et services publics qui confient des mandats la CDC et qui exercent
lgitimement une pression la rduction de cots imputables, pour l'essentiel, aux
rmunrations des personnels de la CDC. L'tablissement est galement dsormais confront
la concurrence d'autres organismes ; la loi de financement pour la scurit sociale de 2017
a ainsi prvu un transfert la Mutualit sociale agricole de fonds antrieurement grs par la
CDC.
Enfin, l'aisance constate dans l'tablissement et les irrgularits releves fo nt courir
l'institution un risque d'image dans une priode o la rigueur est attendue de toute la sphre
publique.
Consciente de ces enjeux, la CDC a consenti rcemment des efforts de matrise des
dpenses. Il importe que ceux-ci ne restent pas conjoncturels et lis des choix, rversibles,
de la direction gnrale de la CDC. Le cadre budgtaire doit donc tre enrichi, prcis et rendu
plus rigoureux ; la gouvernance budgtaire doit tre modernise.

2.1. Des efforts engags pour rduire les dpenses

2.1.1. Une baisse de certains postes de dpenses

L'tablissement a conduit depuis 2008 un important travail de rationalisation de son patrimoine


immobilier d'exploitation. Il a rduit l'occupation des diffrentes implantations en saisissant des
opportunits de librer des surfaces loues. En rgion parisienne, le nombre de sites a t
rduit d'un tiers. La CDC a poursuivi l'installation d'quipes de la direction des retraites et de
la direction des services bancaires sur le site d'Arcueil 3, en engageant un prog ramme de
rnovation du site. Le montant des dpenses budgtaires lies l'immobilier a ainsi diminu
de prs de 50 % sur la priode 2008-2014, mme si une partie de cette baisse rsulte d'une
diminution des loyers due au transfert d'immeubles vocation de placement en immeubles
d'exploitation.

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La CDC s'est aussi attache depuis prs de deux ans freiner la progression de la masse
sa lariale en limitant les facteurs de hausse et en rquilibrant les recrutements entre agents
publics et salaris privs. Le dernier accord-cadre pou r la priode 2015-2017 contient cet
gard quelq ues avances par rapport l'accord antrieur. Les effectifs sont dsormais
stabi liss et la CDC indique qu'elle privilgie la recherche de redploiements ou de gains de
productivit. partir de 2014, la progression de la masse salariale s'est inflchie . Elle a ainsi
progress de 1,5% contre 4,1 % l'anne prcdente. En 2015, la masse salariale a augment
de 1,1 % primtre constant.
Les dpenses lies aux notes de frais, frais de mission, frais de reprsentation , organisation
de sminaires ou engendres par le parc automobile sont elles aussi en recul. Elles avaient
fortement progress entre 2007 et 2011 , passant de 16,02 M 21,70 M, avant de diminuer
pour atteindre 17,37 M en 2015, soit une baisse de prs de 25 %. Ds 2009, un objectif de
stabili sation des frais de mission et de rception a t fix qui s'est traduit par la mise en place
d'une cha rte voyage ; d'autres mesures sont intervenues partir de 2012 visant
rationaliser l'utilisation des vhicules de fonction, des moyens de transport, des services de
presse, des tlphones mobiles ou encore rduire les frais de sm inaire.
Enfin, dans le domaine du mcnat qui avait connu une augmentation sensible des dpenses,
essentiellement en faveur du thtre des Champs-lyses dont la subvention tait passe de
3 M en 2000 10 M en 2014, la CDC a prvu de diminuer ce montant au total de 1,8 M
sur 2016 et 2018.

2.1.2. La mise en place de processus destins matriser les dpenses

La CDC a rform son organisation interne et mis en place des processus visant mieux
contrler la dpense.
C'est notamment le cas pour les dpenses informatiques. S'appuyant sur plusieurs audits, la
direction gnrale a lanc en 2015 une rforme de la fonction informatique. Elle a cr une
direction des systmes d'information, centralisant l'ensemble des quipes de matrise
d'ouvrage et intgrant le GIE 1-CDC dans son contrat d'objectifs dans le cadre du schma
directeur informatique. De plus , 1-CDC a entrepris en 2016 une refonte de son modle de cots
afi n de permettre ses membres, et notamment la CDC, de connatre ses cots de manire
plus fine. La facturation du prix de journe d'un informaticien a t revue la baisse de 10 %
par rapport au plan prcdant et son indexation lim ite 2 %. La CDC a galement articul la
cartograph ie de ses applications autour de six domaines homognes afin de rationaliser
l'miettement des 750 applications existantes.
La CDC anticipe, pour 2016, une diminution des dpenses de fonctionnement informatique de
4 %, soit 8,9 M, en avance sur la cible du plan moyen terme. Ces prvisions d'amlioration
devront tre confi rmes l'avenir par une dcroissance effective dans la dure. La CDC
travai lle en para llle dvelopper un outi l de suivi exhaustif des dpenses informatiques
permettant de relier l'excution des dpenses de chaque projet son avancement compter
de 2018.
Afin de mieux piloter les prestations intellectuelles, la CDC a cr en 2014 un comit des
prestations intellectuelles permettant de rationaliser le nombre de commandes. Si la cration
de ce com it va dans le bon sens , celui-ci ne dispose cependant pas ce jour d'une vision
globale de l'ensemble des prestations intellectuelles par nature et par bnficiaire et
n'intervient pas, par exemple, pour les prestations de cabinets d'avocats. Il ne peut, par
consquent, jouer un rle d'arbitre et su ivre l'volution de toutes les dpenses, notamment
celles imputs sur les projets d'investissements.
Dans le domaine des achats o la Cour a relev certaines irrgularits, la CDC a renforc sa
politique dans un objectif de performance conomique. Une direction spcial ise a t cre
en vue de renforcer le professionnalisme des quipes, et son action produit de premiers effets.

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2.2. Un cadre budgtaire rendre plus rigoureux

Ces efforts rcents doivent tre prenniss et amplifis. Pour y parvenir, la CDC doit se donner
les objectifs et les moyens d'une politique budgtaire exigeante et poursuivie dans la dure
afin tout la fois de contribuer l'amlioration de son rsultat et de rduire les charges pesant
sur les organismes financs par prlvements obligatoires qui lui confient des mandats de
gestion .

2.2.1. Mettre en place une trajectoire budgtaire pluriannuelle exigeante

La diversit de ses missions comme les particularits de son statut peuvent justifier le fait que
la CDC ne soit pas soumise aux mmes normes de la dpense que l'tat ou un de ses
oprateurs. En revanche, elle doit pouvoir piloter et matriser l'volution de ses dpenses en
fonction des prvisions concernant son produit net bancaire et en tenant compte des
contraintes des administrations publiques qui lui confient des mandats de gestion.
La CDC doit donc mettre en place un cadre budgtaire qui inclut l'ensemble de ses activits y
com pris les missions nouvelles qui peuvent tre anticipes. Elle doit se doter d'une trajectoire
pluri-annuelle de dpenses globales trois ans, fonde sur des prvisions dclines par
activit (bancaire, investissement, mandats, etc.) et accompagne d'objectifs cibles
atteindre sur chaque activit.
En raison notamment des missions d'intrt gnral confies la CDC, cette trajectoire
pluriannuelle devrait tre arrte en concertation avec le ministre en charge des finances.
La mise en uvre de cette dmarche implique que la comptabilit analytique de
l'tablissement retrace prcisment le cot des prestations pour comptes de tiers et des
mandats exercs par l'tablissement de manire en tablir un bilan conomique.

2.2.2. Renforcer l'articulation entre la performance et les moyens

La rforme budgtaire de 2004 a mis en place un volet relatif la performance dans la


prsentation du budget. Cette dmarche, qui s'inspirait de la LOLF, consista it dterminer
pour chaque direction des objectifs de performance assortis d'i ndicateurs, de sorte que
l'allocation des dotations budgtaires corresponde aux objectifs atteindre.
L'analyse des indicateurs utiliss montre qu'ils ne relvent pas tous d'une dmarche de
performance. Certains sont des indicateurs de moyens ou d'activit. Dans bon nombre de cas,
ils ne sont pas chiffrs, il s'agit simplement d'actions raliser.
La dmarche de performance de la CDC doit donc tre amliore en simplifiant le dispositif,
notamment en distinguant les indicateurs usage interne et ceux qui intressent la
commission de surveillance et le ministre de l'conomie. Elle doit privilgier les indicateurs
chiffrs et mesurant les rsultats atteints, par rapport aux indicateurs de moyens ou d'activit.
Enfin, la mise en cohrence du budget avec les lettres d'objectifs des diffrentes directions et
les plans moyen terme doit tre systmatise.

2.3. Une gouvernance en matire budgtaire moderniser

2.3.1. Donner la commission de surveillance une comptence d'approbation


du budget

La gouvernance de la CDC en matire budgtaire repose actuellement sur trois acteurs dont
le rle est en droit, sinon en fait, trs ingal. Le directeur gnral de la CDC possde une
pleine autonomie de gestion, sans qu ivalent au regard des entreprises publiques ou prives
et des tablissements publics. Cette autonomie procde d'u ne disposition expresse de la loi
qui lui confie une responsabilit gnrale de gestion des fonds et valeurs de la caisse .
Les pouvoirs de la commission de surveillance sont, en revanche, plus rduits
que ceux d'un conseil d'administration d'entreprise ou d'tablissement public.

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En matire budgtaire, elle donne un simple avis. L'tat, travers le ministre de l'conom ie,
a de son ct un pouvoir d'approbation du budget de la CDC. Aux termes du deuxime alina
de l'article L. 518-12 du code montaire et financier, le ministre de l'conomie doit, en effet,
approuver le budget de la CDC aprs avis de la commission de surveillance.
En ralit, le document soumis l'approbation du ministre est rduit une synthse. De plus,
en 2013, le budget n'a pas t approuv par le ministre. Cette absence d'approbation a pris la
forme d'une absence de rponse au courrier de transmission du projet. Le budget n'en a pas
moins t transmis par le directeur gnral au caissier gnral sans changement et le budget
a t excut. Aucune disposition ne prvoyant d'approbation tacite, la CDC aura it d
commencer excuter son budget, sous forme de mesures provisoires, tel que cela se
pratique lorsque le budget d'une entit n'a pas reu l'approbation ncessaire.
L'interprtation faite par la CDC cette occasion enlve, en pratique, toute porte
l'approbation ministrielle et conduit ce que le directeur gnral puisse dcider seul des
moyens de la structure dont il a la responsabilit, sans approbation explicite, qu'elle mane de
la gouvernance de l'entit concerne ou d'une autorit externe, situation qui ne se rencontre
dans aucune autre forme d'organisation publique ou prive et n'est pas conforme avec les
exigences de bonne gouvernance.
Il convient par consquent de mettre en place une procdure d'approbation budgtaire
effective qui permette de partager la dcision en matire budgtaire. L'absence d'effectivit
du refus d'approbation par le ministre a soulign l'obsolescence de cette procdure. La
commission de surveillance ayant vocation, comme un projet de loi rcent le prvoyait,
approuver les comptes sociaux et consolids de la CDC, il serait logique qu'elle puisse aussi
l'avenir approuver le budget annuel de l'tablissement public, aprs la validation par le
ministre en charge des finances de la trajectoire pluriannuelle des dpenses. Confier un
pouvoir d'approbation du budget la commission de surveillance irait dans le sens du
renforcement rcent de ses comptences .

2.3.2. Revoir le statut du caissier gnral

Le caissier gnral de la CDC, institu en 1816, et dot du statut de com ptable public, n'en
exerce pas la plnitude des missions. Il est charg d'une fonction de directeur au sein de
l'tablissement, ce qui le place sous l'autorit de l'ordonnateu r. Il ne contrle pas, comme
caissier, la rgularit des ordres de recette ni en dpenses, la disponibilit des crdits, la
justification du service fait ou encore les pices justificatives l'appui de la dpense. Il n'est
pas responsable de la tenue de la comptabilit. Sa responsabilit devant la Cour des comptes,
qui s'exerce au travers d'un compte de gestion qui lui est propre, est, de ce fait, trs limite.
Le dcret du 7 novembre 2012 relatif la gestion budgtaire et comptable publique qui rgit
les obligations et fixe les responsabilits des comptables publ ics ne lui est d'ailleurs pas
applicable.
La Cour avait dj soulev, dans un rfr de 2005, la question du rle et du statut du caissier
gnral. Elle avait alors souhait une clarification entre deux options : soit fa ire du caissier
gnral un comptable public de plein exercice, soit supprimer le compte de gestion du caissier
gnral et son jugement par la Cour.
La CDC se dfinit aujourd'hui avant tout comme une institution financire dont l'activit est
encadre par des rgles de nature prudentielle. L'option consistant doter le caissier des
fonctions classiques d'un comptable public serait incompatible avec cette situation. Elle
supposerait de placer le caissier dans une position de responsable de la production de la
comptabilit de l'tablissement et d'appliquer des rgles de contrle des recettes et des
dpenses conformes celles qui rgissent la comptabilit publique, inadaptes la gestion
d'un tablissement financier.

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La Cour recommande donc aujourd 'hui que la clarification ncessaire s'opre au bnfice de
la deuxime option voque en 2005, cette simplification tant sans consquence tant sur la
qualit des comptes de l'tablissement que sur le contrle par la Cour de la gestion de
l'tablissement public et de ses filiales.

La Cour formule donc les recommandations suivantes :


Recommandation no 1 : Mettre un terme sans dlai aux irrgularits constates
au titre du versement d'indemnits sans base rglementaire ( CDC) ;
Recommandation no 2 : Fixer une trajectoire budgtaire pluriannuelle dcline par
nature d'activits et objectifs-cibles atteindre, en lien avec le ministre en charge
des finances ( CDC) ;
Recommandation no 3 : Articuler troitement la dmarche de performance et
l'laboration du budget ( CDC) ;
Recommandation no 4 : Mettre en place une procdure d'approbation du budget
par la commission de surveillance {loi) ;
Recommandation no 5 : Revoir le statut du caissier gnral en supprimant le
compte de gestion et son jugement par la Cour {lot).

-=oOo=-

Je vous informe que:

deux mois aprs son envoi, cette communication sera transm ise aux commissions des
finances et, dans leur domaine de comptence, aux autres commissions permanentes
de l'Assemble nationale et du Snat. Elle sera accompagne de votre rponse3 si elle
est parvenue la Cour dans ce dlai. dfaut, votre rponse leur sera transmise ds
sa rception par la Cour ;

dans le respect des secrets protgs par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur
son site internet cette communication , accompagne des rponses (article L.143-1 et
R 131-25);

l'article L. 143-10-1 prvoit que, en tant que destinataire de la prsente communication,


vous fournissiez la Cour un compte rendu des suites donnes ses observations, en
vue de leur prsentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit tre
adress la Cour selon les modalits de la procdure de suivi annuel coordonn
convenue entre elle et votre administration.

3 La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre rponse sous forme dmatrialise via Correspondance JF
(https://correspondancejf.ccomptes.fr/linshare/) l'adresse lectronique suivante : greffepresidence@ccomptes.fr
(cf. arrt du 8 septembre 2015 portant application du dcret no 20 15-146 du 10 fvrier 20 15 relatif la
dmatrialisation des changes avec les juridictions financires).
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