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07286
F981-t
Fundacin DEMUCA
Territorializacin de Polticas Pblicas : Coordinacin Interinstitucional Local
en Centroamrica y Repblica Dominicana / Fundacin DEMUCA San Jos,
C.R. : DEMUCA, 2011.
264 p.
ISBN 978-9968-809-66-5
Coordinacin tcnica
Jean Paul Vargas Cspedes
Coordinador Regional
Programa Gerencia del Conocimiento
Natalia Camacho Monge
Asistente Tcnica Regional
Observatorio de Autonoma Municipal
Supervisin editorial
Luis Bruzn Delgado
Diseo y diagramacin
Arte Va Creativa Set, S. A.
Tel. (506) 2289-2678 arteviacreativa@ice.co.cr
PRESENTACIN v
INTRODUCCIN ix
CAPTULO I
Gobernabilidad y gobernanza local
Jean-Paul Vargas, Claudio Monge 1
CAPTULO II
Territorializacin de las polticas pblicas
Jean-Paul Vargas 35
CAPTULO III
La planificacin participativa y estratgica: en bsqueda
del desarrollo local sostenible
Liz Ortiz Laureano 73
CAPTULO IV
Implementacin de las polticas pblicas:
El dficit de coordinacin en el proceso de territorializacin
Kevin Parthenay 87
CAPTULO V
La coordinacin como instrumento de polticas en
las dinmicas de gobierno y en el marco de la gestin pblica
Caryl Alonso Jimnez 105
CAPTULO VI
La dimensin local en los planes nacionales de desarrollo:
La experiencia de FEDOMU, Repblica Dominicana
Vctor DAza 119
CAPTULO VII
La coherencia municipal en las polticas pblicas:
Un ejercicio permanente de incidencia para el desarrollo local
Anayansi Guerra 127
CAPTULO VIII
Gobernanza y gobernabilidad territorial:
El uso de las tecnologas de informacin y comunicacin
Alexander Castro 135
iii
CAPTULO IX
Participacin poltica de la poblacin afrodescendiente
en el mbito local de Centroamrica y el Caribe
Natalia Camacho Monge 159
CAPTULO X
Herramientas de gestin local en contextos pluriculturales
Manuel Rodrguez Maci 189
CAPTULO XI
La Carrera Administrativa Municipal en Centroamrica
y Repblica Dominicana
Carlos Olivas 201
CAPTULO XII
La Agenda Legislativa Municipal en Guatemala: La labor de
la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso de Guatemala
Juan Francisco Cardenas Argueta 219
CAPTULO XIII
Territorializacin de las Polticas Pblicas: Un anlisis de cara
a los paradigmas convencionales de planificacin y gestin pblica
Ricardo Sancho Chavarra 231
iv
Presentacin
v
Asimismo, la capacidad para promover una adecuada calidad de gobierno est
cada vez ms interrelacionada con las expresiones de legitimidad de origen y de
ejercicio como de eficacia, expresndose la accin pblica en el espacio nacional
y local. Por lo tanto, los sistemas polticos requieren dar un giro hacia un concepto
de gobernabilidad inclusiva, dejando de lado estructuras o esquemas de gestin
jerrquica centralizada del poder.
1
Los municipios tienen la posibilidad de asociarse de forma voluntaria con el fin de abordar conjunta-
mente la defensa de su autonoma; o bien, resolver muchos problemas que, debido a sus caractersticas
y criterios de racionalidad econmica y eficiencia tcnica o administrativa, resultan difciles de afrontar de
manera individual. As, apoyar y consolidar las iniciativas mancomunadas se considera estratgico para el
actuar de los municipios.
vi
en una herramienta de accin, para lo cual ser necesario el uso de adecuadas
metodologas de mediacin pedaggica.
vii
Se pretende as, ir ms all de las tendencias del enfoque de construccin de las
polticas pblicas de arriba hacia abajo, o de abajo hacia arriba, para intro-
ducir elementos ordenadores prcticos que faciliten la apropiacin del modelo
construccionista de la poltica pblica, diferenciado la importancia de programas
polticos-administrativos homogneos como heterogneos.
viii
Introduccin
ix
por stas aquellas que pertenecen a otra Administracin del Estado pero que eje-
cutan finalmente las corporaciones locales, dada la falta de coordinacin inter-
institucional, capacidad de respuesta o simplemente voluntad poltica, entre otros
aspectos.
Ante esta realidad existen tres elementos centrales que permiten identificar una
poltica pblica territorializada como tal: (a) implicacin del gobierno local en el
proceso de la poltica pblica, (b) percepcin territorializada de los problemas,
(c) definiciones de objetivos y proceso de forma segmentada a las realidades del
pas y al modelo autonmico municipal2.
2
La autonoma municipal es la capacidad con la que cuentan los gobiernos locales para autoregularse,
autodirigirse y planificar sus recursos, segn los intereses del Estado. El municipio autnomo tiene la posibi-
lidad de gestionar y resolver los asuntos de carcter local que le competen, para lo cual posee la potestad
de elegir sus autoridades desde una forma democrtica.
x
en lo coyuntural el aspecto detonante que volvi a poner el tema en la palestra
poltica y no precisamente sobre los ejes estructurales que generan la necesidad
de la respuesta gubernamental.
xi
El proceso de territorializacin de la poltica pblica puede asumir diversas expre-
siones para su anlisis, siendo las ms frecuentes las atenuaciones de las polticas
y prioridades nacionales al mbito local (i), la generacin de polticas pblicas
provenientes de las redes inter-institucionales de actuacin territorial (ii), o sim-
plemente por aquellas emanadas desde los gobiernos locales con una aplicacin
territorial especfica con el apoyo de las instancias del gobierno central o sin el
apoyo de las mismas (iii).
La poltica pblica trata de re-construir las lgicas que presiden las formas de de-
cisin poltica y las interrelaciones que se van establecindose entre organismos
pblicos y privados, sea a nivel nacional, regional y local. El Estado se interpreta
entonces como un actor ms de naturaleza heterognea, dotado de una di-
mensin especfica, con medios y tcnicas de accin especiales, que le facultan
su relacionamiento con otros protagonistas en una arena de toma de decisiones
asimtricas.
Sin embargo, desde ste enfoque se tiende a reducir al Estado en muchas ocasio-
nes como un actor unitario, focalizndole principalmente al papel del gobierno
central, sin entrar a considerar las dinmicas que articulan sus relaciones formales
e informales con los gobiernos locales, y particularmente, el ejercicio del modelo
autonmico municipal. Por tanto, se requiere avanzar en una concepcin cons-
truccionista de la poltica pblica.
Las fases de planificacin de ste modelo parten de una necesidad de integrar los
aspectos macro con los micro, tanto a corto como largo plazo, para ello lo fun-
damental es la planificacin de la estructura de valores sociales deseables desde
un proceso de construccin y sedimentacin poltico-institucional que parten por
xii
identificar los valores que reflejen una imagen global deseable. Posteriormente
se determina que actuaciones y normas -restricciones e incentivos institucionales-
contribuyen a esa transformacin de una forma evolutiva, clarificando las normas
que diferencian lo deseable de lo posible y prescriben un cambio.
El modelo de redes4, parte del criterio que el proceso de poltica pblica se en-
cuentra conectado por interacciones que influyen las decisiones y determinan la
capacidad de rendimiento institucional. En este sentido, la formacin e imple-
mentacin de una poltica son inevitablemente el resultado de la interaccin entre
actores separados con intereses, metas y estrategias divorciadas. Por tanto, la
intervencin poltico-institucional en las relaciones entre el gobierno central con
los gobiernos locales debe orientarse hacia la red inter-institucional en la cual se
definen e implementan las polticas.
3
Es decir el anlisis objetivo datos que refuerza la lgica de intervencin eliminando la carga subjetiva del
discurso.
4
El enfoque de red de polticas pblicas comienza cuando acaba el enfoque de proceso
modelo secuencial, pues se concibe que los problemas, actores y percepciones no son elementos fortui-
tos en su dinmica (cargas ideolgicas sobre la forma de ver y comprender el mundo). De forma tal que el
proceso est conectado por interacciones quienes influyen en las decisiones y determinan la capacidad de
rendimiento institucional en el territorio. El concepto de redes comprende diferentes actores, organizaciones
o ndulos vinculados entre s a partir del establecimiento y mantenimiento de objetivos comunes y de una
dinmica gerencial compatible y adecuada.
xiii
La capacidad institucional del Estado se pone a prueba precisamente en situacio-
nes en las cuales el antagonismo de intereses y posiciones es tan extremo, que
incentiva a los actores polticos a buscar soluciones de canalizacin o imposicin,
alternas a las institucionalmente establecidas. El xito del espritu institucional
radica entonces en la capacidad de flexibilizacin de los procedimientos para
seguir articulando las diferencias y estimulando a la auto-regulacin de los acto-
res por las vas formales; sin dejar de lado que en la realidad poltica se buscar
controlar e interpretar los procedimientos, como una forma de constreir los mr-
genes de maniobra de los adversarios.
La tercera parte busca retomar las secciones anteriores y generar posiciones em-
prico-conceptuales sobre la capacidad de coordinacin inter-institucional en el
proceso de las polticas pblicas llevadas al territorio, tomando como insumos
esenciales las principales conclusiones y aprendizajes obtenidos en el encuentro
regional de Territorializacin de polticas pblicas, celebrado en San Salvador
del 3 al 4 de junio de 2010.
xiv
La mayor expresin de un Estado capaz de generar procesos de territorializacin
de polticas pblicas se produce cuando la dimensin local se encuentra adecua-
damente considerada en los planes nacionales de desarrollo. Para ello no basta
con una mencin especfica y concertada de la agenda municipal con los gobier-
nos locales, sino tambin la capacidad de articulacin del entramado institucional
para poner en marcha un proceso de redes verticales (gobierno central-gobierno
local), como horizontales (gobierno-actores estratgicos), cuyas combinaciones
permiten una adecuada canalizacin de las demandas ciudadanas desde el res-
peto de la institucionalidad local, y por ende una efectiva respuesta a stas desde
la integralidad del Estado. Teniendo como brjula de navegacin: el respeto de
la autonoma municipal y el principio de subsidiariedad.
xv
obligados a responder por sus opciones, su influencia, y sus repercusiones en el
proceso de la poltica pblica y consecuencias.
xvi
Captulo I
Gobernabilidad y gobernanza local
Jean-Paul Vargas
Claudio Monge
1.1. Introduccin 3
Bibliografa 30
1
Captulo I
1.1. INTRODUCCIN
Este sentido, las polticas pblicas resultantes, como parte del planteamiento ins-
titucional en busca de soluciones para una determinada problemtica en una
3
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Cuadro 1.1.
Autonoma municipal y macro variables
Por otro lado, las limitaciones poltico-institucionales, que llamaremos aqu dis-
torsiones, pueden ser incrementadas o reducidas por los efectos del diseo insti-
tucional interno de los gobiernos locales y por el accionar o interaccionar entre
los actores municipales, otras instituciones submunicipales y del gobierno central.
Por ello, pueden ser internas o bien externas, convirtindose en factores a tener
siempre presentes.
Veremos tambin la relacin que existe entre las polticas pblicas nacionales del
gobierno central y las locales de los municipios, donde se demuestra una mutua
dependencia entre stas instituciones, lo que no siempre es bien ledo por los
poderes centrales, que generan distorsiones por diversos factores que veremos
ms adelante. Asimismo, se ver cmo en el actual entorno global multinivel es
imposible obviar la dimensin local de cualquier planteamiento.
4
Captulo I
Existen diferentes versiones de donde surge este concepto en la dcada de los se-
tenta, donde se hizo popular hablar de crisis de gobernabilidad sobre lo que volve-
remos en los Estados occidentales, a raz del informe encargado por la Comisin
Trilateral (Crozier et al. 1975). stas fueron entendidas como una incapacidad para
5
As citado en DEMUCA, en prensa.
6
Entendemos por instituciones, a las construcciones humanas que pretenden ordenar, normalizar y regir
las sociedades. Estas son alimentadas por la institucionalidad, que se compone de una versin formal y una
informal para darle contenido; la forma son todas aquellas reglas escritas, mientras que las informales son
todas aquellas normas no escritas, pero s practicadas.
5
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
6
Captulo I
7
Neoinstitucionalismo es: un conjunto de teoras que combinan las vertientes de una nueva microeco-
noma basada en los costos de transaccin, una seccin de derecho y economa, otra de teora de la
informacin, teora de la eleccin pblica, y una vertiente histrica, basada en el trabajo de Douglas North
(Kalmanovitz, 2003).
7
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Internacional
Legimidad,
eficacia y Avances
eficiencia tecnolgicos
GOBERNABILIDAD
Nacional
Presiones y Avances
demandas tecnolgicos
Local
Las polticas pblicas pueden ser (i) estatales (por ejemplo las elecciones como
prctica constante de un Estado para canalizar la representacin popular en los
poderes de las instituciones estatales), o de (ii) de gobierno (las especificas de
una administracin en un espacio y tiempo determinado, es decir, las respuestas
a problemas tanto a nivel nacional, como el local, sobre este ltimo volveremos
adelante).
En este sentido, el aparato estatal y sus distintos niveles de gobierno poseen una
relacin de mutua dependencia, en tanto existe un gobierno central que nece-
sita a los diversos gobiernos locales para la implementacin y canalizacin de
recursos, etc. y los gobiernos locales requieren de la asignacin de presupuesto
8
Captulo I
Pensar en gobernabilidad es, por consiguiente, pensar, sin ser sinnimos, en una
correcta poltica pblica. Correcta no slo porque sea una respuesta institucional
en beneficio de una poblacin y solucin a un problema, sino correcta por su
formulacin, implementacin, evaluacin y, replanteamiento y correccin si es
necesario como producto de los insumos de una evaluacin.
9
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Sin embargo, la pregunta sobre cmo se producen estas crisis seguira sin encon-
trar respuesta, siendo ahora la cuestin por qu una o varias de las dimensiones
de la gobernabilidad no se logra/n cumplir? En este sentido, existen tres visiones
posibles: primero (i) quienes consideran que las crisis y la falta cumplimiento de
sus dimensiones es por casualidad, y estn quienes (ii) consideran que es por
causalidad. Los primeros defienden que estas crisis se tratan de una suma de
fenmenos casuales e impredecibles, por lo que es absurdo tratar de prevenirlos.
Mientras, en la otra esquina, aun considerando que son producto de una suma
de fenmenos estiman que si es posible prevenirlos y/o proveerles.
10
Captulo I
Posible, s; sin embargo, no siempre realizable. Esto porque lo que nutre a una
institucin es su institucionalidad formal (reglas escritas) e informal (reglas no
escritas), que dan contenido y sentido a la institucin en s. Por tanto, su cambio
depende de las capacidades que puedan tener en su diseo y rediseo institu-
cional. Los cambios pueden ser accidentales, evolutivos o intencionales (Goodin:
2003): (i) accidentales en tanto no se puede determinar la cuestin del cambio;
(ii) evolutivo por cuanto la variaciones que surgen por accidente, y las reglas
informales terminan por consolidarse en cambios verdaderos y reglas formales,
e (iii) intencionales, como su propio nombre lo dice es producto de la actuacin
adrede de actores. Esta ltima es la ms relevante, ya que los cambios y diseos
institucionales novedosos, surgen mayoritariamente de forma intencional.
11
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
12
Captulo I
Diagrama 1.2.
Gobernanza
Condiciones
mnimas
GOBERNANZA Actores
estratgicos
Sociedad
Poltica civil
Sistemtica Empresa
privada
Administrativa
Estado-
Consenso Gobierno
Econmica
Cooperacin
Solucin
(Poltica pblica)
13
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Lo anterior quiere decir que la batalla en contra de: la inflacin y reduccin del
dficit fiscal, las medidas de desregulacin, privatizacin y apertura hacia afuera
han dejado de ser bases claras para la legitimidad de los gobiernos y proyectos
de Estado; perdiendo con ello la capacidad de garantizar el flujo de votos en las
urnas para la representacin en los puesto de eleccin popular.
Esta imprecisin conceptual provoca no slo una falta de delimitacin clara entre
stos y otros ms, sino falta de capacidades y habilidades prcticas para su instru-
mentalizacin, as como el aprendizaje de metodologas que faculten el estudio
de experiencias exitosas capaz de inspirar procesos ms all de sus contextos
geogrficos.
8
Por citar un ejemplo, el debate sobre los trminos de capital social y su relacin con la llamada cohesin
social, que ha estado en la palestra acadmica en los ltimos aos. Este debate es ms bien de compe-
tencia en ambos conceptos, en el que Robert D. Putnam (cf. 1992; 2000) llega a criticar al individualismo
exacerbado, considerndolo el mayor peligro para la cohesin social de una sociedad. Por otro lado, Pierre
Bourdieu (cf. 1980; 1986) cree que la cohesin social de las sociedades contemporneas peligra princi-
palmente por una aparente falta de atencin por parte del Estado a responsabilizarse en el bien comn y
la atencin de las desigualdades sociales.
14
Captulo I
En este sentido, vamos a ver cmo se enfoca desde diversos lugares la goberna-
bilidad. Primero veamos el caso de la CEPAL, en la que su propuesta pretende ver
la gobernabilidad de manera dinmica, sealando (sic) la necesidad que la socie-
dad y el gobierno jerarquicen un conjunto consistente de propuestas enmarcado
en las orientaciones econmicas y sociales de la estrategia de transformacin
productiva con equidad y obtengan un apoyo social sostenido para ste, man-
teniendo la estabilidad del sistema (Bodemer: 339).
15
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Por otro lado, podemos encontrar la concepcin que tiene la Poltica de Desa-
rrollo Alemana acerca de la gobernabilidad, la cual rene dos dimensiones del
trmino: (i) la dimensin de metas, que busca la seguridad, libertad y justicias
definidos ampliamente, y (ii) la dimensin de proceso. Que abarca la participa-
cin, transparencia poltica, administrativa y electoral, eficiencia y eficacia (von
Haldenwang: 46).
16
Captulo I
Dice Garca Dez que la distincin entre estos dos tipos de tareas tiene una im-
portancia crucial porque cualquiera que sea la relacin de indicadores propuestos
para el diagnstico y valoracin del funcionamiento del sistema poltico en demo-
cracia, sta tendr siempre limitaciones considerables, desde el momento en que
el funcionamiento de la democracia implica () demandas incompatibles entre
los valores y las evaluaciones de esos indicadores, los cuales son controvertidos
tanto en sus principios, como en la prctica9 (2007: 80).
9
Por ejemplo, sistemas de partidos fragmentados y polarizados pueden ser un buen indicador de calidad
de la representacin poltica, pese a no ser los deseables para un orden poltico y eficacia en el proceso de
elaboracin de polticas pblicas.
17
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
18
Captulo I
Cuadro 1.2.
Indicadores de diagnstico e indicadores de prescripcin
Indicadores de diagnstico
Indicadores de prescripcin
(de carcter descriptivo-
(analgico-comparativos)
explicativo
Perfil metodolgi- Son indicadores de carcter induc- Indicadores de orden analgico
co y sustantivo. tivo e emprico. Se establece una comparativo y de aplicacin de-
medicin de un objeto de estudio ductiva. Se confronta un referente
fctico-social. Puede existir o no un (normativo, axiolgico, institucional,
umbral axiolgico de probidad del un modelo conceptual de poltica
rendimiento. pblica) con estndares o bench
mark ampliamente reconocidos y
probado.
Se establece la prescripcin de una
tipologa, tcnica, normativa institu-
cional, conceptual, de poltica pbli-
ca, etc.
Resultados de la Se determinan una serie de especies Se determina la aplicabilidad o
evaluacin. fcticas (comportamientos econ- adecuacin (como resultante de la
micos, tendencias de gestin insti- comparacin analgica) entre la
tucional, medicin de percepciones existencia de indicador y la prescrip-
sociales, etc.) en relacin a la de- cin tcnica, normativa institucional,
manda especfica del indicador. etc.
El indicador supone un conjunto de
umbrales de determinacin fctica.
Perfil tpico del Ejemplo A: Ejemplo A:
indicador. Impuestos recogidos por gobiernos Indicador de control de corrupcin
sub-nacionales como porcentaje de (Percentile Rank, 0%-100%).
los ingresos totales de los gobier- (Kaufmann 2003).
nos sub-nacionales (OECD-DAC Ejemplo B:
indicators) <http:www.bellanet.org/
indicators/indesx.cfm> La jurisprudencia constitucional es-
tablece lmites al legislador a nivel
Ejemplo B: de objeto de los tributos:
IADB 1999a. a) Los tributos deben caer sobre ma-
IADB 1999b. nifestaciones efectivas de riqueza
econmica.
b) Los tributos deben gravar riqueza
neta.
c) Debe reconocerse la compensa-
cin de prdidas sufridas por el con-
tribuyente en perodos anteriores.
(Observatorio de la Democracia en
Centroamrica 2004).
Fuente: Ordez, J.; El debate entre indicadores de diagnstico vs. indicadores de prescripcin. El caso de Amrica
Latina, en Bodomer, Klaus y Carrillo, Fernando; Gobernabilidad y reforma poltica en Amrica Latina y Europa.
La Paz, RedGob. 2007, pp. 19-20.
19
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
20
Captulo I
Estos postulados, segn el autor, son una suerte de guas de trabajo que buscan
crear normar las estructuras institucionales y polticas. En fin, estos indicadores,
usados por el Instituto Internacional de Gobernabilidad, proponen un conjunto de
alternativas para, desde su visin, mejorar los estndares de manejo institucional,
calidad y capacidad de respuesta de stas ante las demandas de gobernabilidad
y democracia que tienen los pases, principalmente aquellos en vas de desarrollo
(Ordez: 31).
Igualmente, esto fundamenta que son dos los dos tipos de indicadores los que
pueden eventualmente dar una ptica global y ms completa de los fenmenos
en tanto capacidades analticas y prcticas para la definicin de poltica pblica
y los procesos de reforma institucional.
21
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Cuadro 1.3.
Instrumento: Enfoque neoinstitucional (Prats i Catala 1998)
Fuente: Ordez, J. El debate entre indicadores de diagnstico vs. Indicadores de prescripcin. El caso de
Amrica Latina, en: Bodomer, Klaus; Carrillo, Fernando, Gobernabilidad y reforma poltica en Amrica Latina y
Europa. La Paz, RedGob. 2007, pp. 19-20.
22
Captulo I
Asimismo, se han creado hiptesis para trabajar en algunos anlisis. Por ejemplo,
en la regin andina del continente, donde la estabilidad poltica y la relacin pro-
blemtica de los sectores militares en un rgimen democrtico, dan como lugar a
la hiptesis de que el verdadero peligro para la estabilidad democrtica en Am-
rica Latina no surge de los golpes del Estado, sino de un proceso de erosin pau-
latina de las instituciones y prcticas democrticas (Bodemer: 320). La pregunta
central, en cuanto a la calidad y la eficiencia de las instituciones democrticas, es
ms bien cmo ellas estn cumpliendo las funciones de representacin y media-
cin. De la hiptesis de base (y observacin compartida) de que las instituciones
representativas de la regin son dbiles (Garretn: 91-98), surge la pregunta si
esta debilidad es slo un fenmeno coyuntural o, ms bien, de carcter estructu-
ral, y si forma parte de una tendencia secular.
23
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Bodemer (p. 324) concluye que en el futuro la representacin poltica puede ser
mucho ms descentralizada que hasta ahora, para ello se requieren partidos
polticos programticos capaz en transformarse en organizaciones decisivas al
nivel local, respondiendo as a aquel fenmeno, que los ciudadanos perciben y
articulan cada vez ms sus problemas en su entorno, es decir, al nivel local (en
juntas locales, juntas de vecinos, clubes, etc.).
24
Captulo I
gobierno central hacia los gobiernos locales, pues es parte del diseo identitario
mismo del Estado, contemplado en las constituciones polticas y en los entrama-
dos jurdicos e institucionales que de ah se derivan.
El paradigma de la gobernanza (Prats, 2005) se caracteriz por acentuar una gestin de gobierno ms
10
cooperativo y de consenso, con actores estatales y no estatales participan en redes mixtas pblico-privadas
(Mayntz: 83), en contraposicin a la visin del modelo clsico de orientacin jerrquica y basada en ten-
dencias entre izquierda y derecha.
25
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
11
Para fortalecer la gobernabilidad se deber aplicar una combinacin de medidas tradicionales de refor-
ma institucional y del sistema poltico con miras a mejorar de forma puntual la calidad de vida de las y los
ciudadanos; sobre todo sus expectativas de futuro. La creacin de confianza deber ser un factor central
en la agenda de los poderes del Estado. El mejor diseo institucional para hacer frente a los problemas
de gobernabilidad no existe; es por ello que partidos polticos representativos y programticos deben ser
considerados indispensables en cada receta (Pinto Scholtbach: 291).
26
Captulo I
27
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Diagrama 1.3.
Entramado institucional municipal
12
Por tanto, la gobernabilidad y gobernanza territorial ponen el nfasis en las caractersticas identitarias de
la gestin pblica y las reglas de juego formales e informales, vistas ahora desde abajo, es decir, toma
las sensibilidades institucionales para canalizan demandas e intereses de las bases polticas, y conforme
se desarrolla el ejercicio de consulta, stos son capturados y respetados por los diversos niveles de toma
de decisiones, creando as una oferta poltica contrapuesta a la tradicionalmente emitida por los modelos
desde arriba. La implementacin de un proceso de reforma institucional desde abajo exige, al menos,
tomar en consideracin los siguientes tres aspectos: 1) la importancia de la mediacin y la persuasin en
todo el proceso puesto en prctica, 2) la necesidad de contar con el apoyo del conjunto de decisores que
ostentan la legitimidad, y 3) tomar las precauciones necesarias en el momento de formular las reformas
para evitar en lo posible entorpecimientos posteriores.
28
Captulo I
Hasta este punto, hemos visto como se han desarrollado histricamente los con-
ceptos de gobernabilidad y gobernanza. Podemos concluir que an hoy son su-
jetos de confusin, y de un uso indiferente entre ellos y otros afines, pero pese
a esto se han establecido condiciones y dimensiones mnimas para su anlisis y
aplicacin en la gestin pblica.
29
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Control tcnico
Marco
normativo
Rendimientos
institucionales
Marco
institucional
Control pblico
Bibliografa
30
Captulo I
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34
Captulo II
Territorializacin
de las polticas pblicas13
Jean-Paul Vargas
2.1. Introduccin 37
Bibliografa 69
13
Para el desarrollo del presente captulo se agradecen los aportes realizados en versiones de sistematiza-
cin elaboradas por Claudio Monge.
35
Captulo II
2.1. Introduccin
Por tanto, las municipalidades no operan al vaco, es decir, toman vida a travs
de los actores, sus preferencias y el cmo logran sus objetivos desde el clculo
estratgico del uso de los procedimientos reglas de juego formales y sus ate-
nuaciones por la institucionalidad informal las reglas culturales que determinan
las relaciones de poder. Los arreglos institucionales surgen as como soluciones
de aprendizaje histricos formuladas por los tomadores de decisiones para ir
modelando de forma particular las estructuras de los gobiernos locales, es decir,
sus mrgenes de actuacin de carcter poltico, administrativo y financiero, arre-
glos que en su sumatoria recogen el principio de autonoma municipal. De esta
14
La autonoma municipal requiere la capacidad del Estado para implementar de forma satisfactoria
el principio de subsidiariedad desde el cual se estable que una estructura superior no debe interferir en
una estructura inferior, privndole de su autonoma y del pleno ejercicio de sus competencias; sino por el
contrario, su funcin en tanto que estructura de orden superior, debe consistir en sostenerle y ayudarle a la
consecucin de sus objetivos. Coordinando por tanto las acciones de las dems instituciones vinculadas a
fin de alcanzar ms fcilmente los objetivos comunes a todos.
El principio de subsidiariedad impugna a que los gobiernos locales asuman su responsabilidad y colabora-
cin en el sostenimiento y consecucin de los objetivos generales de la nacin, pues tanto gobierno central
y gobiernos locales de forma articulada constituyen el andamiaje del Estado. Es importante resear que
ste principio no se refiere solamente al reparto de competencias entre los diferentes niveles jerrquicos y/o
funcionales de gobierno sino que constituye a su vez en la expresin de un concepto participativo integral
de la forma de instrumentalizacin del Estado en las diversas dimensiones territoriales.
37
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Las relaciones de mutua dependencia entre el gobierno central y los gobiernos lo-
cales pueden oscilar en procesos que van desde: a) la fragmentacin y dispersin
institucional, b) bloqueo o parlisis, y c) el aprendizaje institucional incremental.
La posicin entre uno y otro punto vara de la capacidad de los actores polticos
para impulsar procesos de coordinacin y colaboracin en la aplicacin de pro-
gramas administrativos sobre diversos ejes temticos.
Sin embargo, la actitud recurrente de una u otra fase anterior termina llevando a
posiciones polticas que se enmarcan en la promocin de un cambio institucional
sea para fortalecer los canales de colaboracin o bien superar los problemas
de bloqueo entre los actores, o bien, en una modificacin en las estrategias de
los mismos para mejorar las prcticas de colaboracin, o bajar modificar sus
expectativas e intereses a efectos de salir del bloqueo institucional.
38
Captulo II
Diagrama 2.1.
Conceptualizacin del proceso de territorializacin de las polticas pblicas
Gobierno Gobierno
central local
Fragnentacin Cambio
institucional institucional
Aprendizaje de Cambio en la
coordinacin estrategia
incremental Territorializacin de los actores
de las polticas pblicas
Sistema de
Marco jurdico Marco institucional informacin
territorial
Generacin
de coordinacin Plan de gobierno
intersectorial
Adaptacin de las
necesidades y realidades Gobierno Gobierno
del territorio Crecientes
central local
Inclusin y participacin de Estticos
los gobiernos locales en las
estrategias nacionales Arreglos Regresivos
Alianzas pblico-privadas institucionales
en la promocin
del desarrollo
capaces de revertir el proceso cuando los resultados obtenidos atenten contra los
intereses de los grupos polticos dominantes.
Es as, como la gestin territorializada de las polticas pblicas implica una clara
comprensin de los marcos jurdicos e institucionales para articular las prioridades
en los programas de gobierno entre la esfera central y local; logrando as convertir
dichos programas en agendas de desarrollo y no solamente en una simple articu-
lacin de enunciados carentes de contenido operativo.
39
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
15
En socilogo polaco, Zygmunt Bauman afirma que () todas las herramientas de accin colectiva
creadas a lo largo de la historia han sido locales, y su alcance mximo coincide con las fronteras del Estado
nacional. () El problema, sin embargo, es que el poder real, el poder para hacer cosas y para hacer
que su hagan, se ha evaporado de esas instituciones locales (Bauman: 17-18). Concluyendo, () que
en nuestro mundo, cada vez ms globalizado, hay una poltica local sin poder y poder global sin poltica
(Bauman: 17).Sin embargo una solucin global necesita de forma simultnea reproducirse en los niveles
nacionales y con una mayor intensidad en mbito local. Por tanto son las municipalidades quienes desde el
principio de subsidiariedad y el modelo autonmico municipal representan los canales para la definicin,
implementacin y coordinacin de las polticas pblicas tendientes a reducir las brechas sociales, ambien-
tales y econmicas.
16
El poder local es hoy un factor indisociable de las prcticas polticas e institucionales del poder actual,
as lo determin John Rawls, padre del liberalismo poltico, argumentando los tres niveles en materia de
justicia, la justicia local, la justicia domstica (suerte de nacional) y la justicia global (Rawls; 35), como Takis
Fotopoulos, desde su concepto de democracia inclusiva de tendencia socialista-libertario, afirmando que
el viejo sistema de Westfalia de soberana de los Estados-nacin es reemplazado por un sistema multi-nivel
de entidades poltico-econmicas (Fotopoulos; 63).Agrega adems, Fotopoulos inspirado en el terico
ecologista-social y municipalismo libertario, Murray Bookchin que una salida a la crisis actual de credibili-
dad en las instituciones polticas es el ascenso de regmenes polticos basados en democracias municipales.
17
Una institucin implica en una distribucin de actividades, una divisin de individuos y la reunin de las
actividades con los individuos, de tal suerte que una subdivisin de individuos tenga jurisdiccin sobre un
subconjunto especfico de actividades (Shepsle y Bonchek 2005, p. 299). Por tanto, el diseo institucional
conlleva una serie de funciones de control y supervisin sobre los diversos efectos formales e informales
generados, particularmente sobre la forma de interaccin entre representantes y representados en la toma
de decisiones.
40
Captulo II
Diagrama 2.2.
Diseo institucional municipal desde la ingeniera constitucional
1. Gestin de servicios
Relaciones intra-
institucionales 2. Gestin de desarrollo
MARCO 3. Gestin administrativa
Gobierno interna
central COMPETENCIAL
Relaciones inter-
institucionales
Orientacin
Relaciones de
Estado mutua dependencia
Representacin
Naturaleza
Gobierno Propias
local Compartidas 1. Territorial
Concurrentes 2. Sectorial
Impropias 3. Inter-sectorial
41
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
20
Las distorsiones internas son los efectos positivos o negativos del diseo institucional que afecta el des-
empeo de los gobiernos locales y la forma de interaccin entre los actores polticos (pblicos-privados y
otras instancias submunicipales) para conciliar sus estrategias y canales de coordinacin a lo interno de los
municipios. Las distorsiones externas son producto de los mecanismos de coordinacin que se establecen
entre las instituciones del gobierno central y los gobiernos locales, los cuales afectan de una forma u otra
el proceso de toma decisiones en el territorio.
42
Captulo II
Esta forma de determinar las polticas pblicas parte de una configuracin multi-
nivel, caracterizada por redes de relaciones jerrquicas y horizontales. Por tanto,
la poltica pblica constituye un objetivo en movimiento, en cuyo proceso sus
resultados no estn lo suficientemente claros, y se caracteriza por la constante
intervencin de diversos interlocutores, donde el conflicto es un elemento expre-
so de su realidad una dinmica de rompecabezas que est constantemente en
transformacin.
21
Prosigue, sealando que () en los aos sesenta la regin desarroll el modelo econmico de sustitu-
cin de importaciones por el cual el Estado adquiri un rol regulador, proveedor de servicios y empresario
que conllev un fortalecimiento de la planificacin y la direccin del desarrollo nacional desde las propias
instancias del gobierno central, principalmente a travs de los ministerios de planificacin. () Sin embargo,
la crisis del endeudamiento o crisis fiscal producida en los aos ochenta en los pases de la regin como
consecuencia del fracaso de este modelo hizo repensar el modelo de Estado y sobre todo el modelo de
gobernanza, es decir, la forma de institucionalizacin de la coordinacin de las actividades sociales para la
produccin de bienes pblicos (Pallavacini: 2010).
43
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
44
Captulo II
La forma por medio de la cual las instituciones locales son capaces de producir
reglas de juego formuladas con claridad y mecanismos de acceso a la infor-
macin, permite disminuir la incertidumbre sobre el modelo de desarrollo y sus
resultados esperados. De forma tal que el diseo institucional municipal tiende a
ser eficaz cuando ste permite disminuir la incertidumbre originada en las reglas
y mediante la existencia de un sistema de incentivos se logra controlar la incerti-
dumbre derivada de las interacciones socio-polticas de los actores; incertidum-
bres que generan conflictos de intereses y valores22.
22
El conflicto de intereses es producto de la escasez de recursos, lo cual impide la satisfaccin de las
partes y por ende la mutua competicin que se expresa en la lucha por alcanzar las pretensiones propias.
Sin embargo, las partes requieren encontrar frmulas de negociacin que coadyuven a un encuentro de
intereses y posiciones que minimicen el riesgo de la mayor prdida para ambas. En el conflicto de valores,
el disenso es la principal caracterstica, ya que las partes se encuentran en desavenencia en lo referente a
la valoracin de algn beneficio o carga, la cual marca una contraposicin con el conflicto de intereses,
puesto que muchos valores son irrenunciables, en especial cuando el espectro ideolgico ejerce un peso
predominante. Son los conflictos de valores y las decisiones que de ellos se desprendan aquellas que ms
poseen externalidades positivas o negativas sobre la poblacin y el sistema poltico en general.
45
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
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Captulo II
Diagrama 2.3.
Reforma institucional desde abajo
Gobierno central
Autonoma municipal
Apoyo de desisores
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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Las polticas pblicas representan una suma de intereses de una amplia plurali-
dad de actores. Su diseo guarda relacin directa con factores de cambio de tres
tipos: (i) situaciones accidentales en las instituciones, (ii) evolucin situacional
del contexto y del pensamiento, e (iii) intervencin intencional coordinacin
inter-institucional en las que se analiza y decide generar rendimientos institucio-
nales que produzca mejor calidad de polticas pblicas.
Las polticas pblicas pueden ser vistas tambin desde su carcter administrativo,
parlamentario, judicial o gubernamental; segn su nivel nacional o local; y
segn los grupos y metas. Adems puede caracterizar a las polticas pblicas,
segn el planteamiento de Lowi23:
23
As citado en Alcntara, M: 106.
48
Captulo II
Las polticas pblicas dan respuesta a una problemtica pero al mismo tiempo
buscan generar cambios culturales y organizacionales en los marcos instituciona-
les que emanan, entonces en qu sentido son las polticas pblicas caminos de
desarrollo local?
Se ha afirmado que las municipalidades crean marcos normativos para definir las
reglas del juego pero estas tambin son parte de la creacin, promocin y con-
solidacin del desarrollo local social, econmico, ambiental, cultural y poltico.
24
Como nos recuerda Rodrguez Maci (2008): Esta visin demuestra que la democracia debe ir ms all
de un simple proceso electoral, y que su fortalecimiento requiere adoptar concepciones integrales que van
desde el mejoramiento de las instituciones polticas, mejoras en la calidad de los instrumentos y procesos
electorales... [hasta la] creacin de espacios gubernamentales para el dialogo entre los interlocutores pol-
ticos y sociales.
49
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Tambin pueden ser entendidas como una toma de posicin que intenta o,
ms precisamente, dice intentar alguna forma de resolucin de una cuestin en
50
Captulo II
Las caractersticas en s de las polticas pblicas son: (i) El trabajo realizado por
el gobierno a la hora de plantearlas policy making, con miras a los resultados
que se desea obtener; (ii) reglamentacin realizada por el mismo sistema de ma-
nera verbal o escrita, como resultado de una toma de decisiones y asignacin de
recursos; (iii) la suma de una serie de actos que forman un plan de accin; y (iv)
aquellos actos en que son basadas les da una serie de orientaciones que pueden
ser explcitas o implcitas (Alcantara: 99).
Una poltica pblica nace como una respuesta a un problema, sea planteado por
la ciudadana o por parte del Estado. Es el desarrollo del cmo se resolver dicha
problemtica, el cual puede verse en un ciclo de cinco fases como podemos ver
en el diagrama 2.4.: (i) diagnstico: es la etapa donde se identifica y define el
problema; (ii) formulacin: es donde se plantean los objetivos y los medios para
solucionar el problema; (iii) decisin: es donde se adopta una alternativa con sus
respectivos objetivos para resolver el problema en cuestin; (iv) implementacin:
es cuando se lleva a la prctica la alternativa seleccionada en forma de poltica
pblica, (v) evaluacin: se analizan los resultados obtenidos de la implementa-
cin de la poltica pblica, esto por medio del impacto que tuvo en la sociedad
la alternativa puesta en prctica.
Entendiendo por cuestin el problema que viene a resolver la poltica pblica, o el asunto socialmente
25
51
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
52
Captulo II
a la poltica pblica, (iv) comparar los resultados obtenidos con las necesidades
reales de la poltica pblica, y (v) probar la existencia de un ligamen estrecho
entre los resultados de las actividades y los objetivos fijados de la poltica pblica
(Bellavance: 32).
Existen cuatro elementos centrales que permiten identificar una poltica pblica como
tal: (i) implicacin del gobierno, (ii) percepcin de problemas, (iii) definiciones de
objetivos y (iv) proceso, por lo cual una poltica pblica existe siempre y cuando insti-
tuciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estima-
dos como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un
estado de cosas percibido como problemtico (Roth Deubel 2006, p. 19).
26
La gobernabilidad local, consiste no solo en la capacidad de un buen gobierno, sino, depende de la
cualidad propia de una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente
dentro de su espacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio
de la voluntad poltica del poder ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo (Arbs y Giner: 13).
Este estilo nuevo de gobernanza evolucion de uno anterior, que la defina como ms jerrquico y cen-
tralizado en las acciones del Estado. Recordemos que a la cada del consenso socialdemcrata, marcado
por el protagonismo casi exclusivo del Estado en la gestin de las necesidades y problemas en un entorno
pensado en trminos de soberana y seguridad nacional como por ejemplo el modelo de industrializacin
por sustitucin de importaciones.
Asciende un consenso neoliberal, marcado por las ideas de economicismo neoclsico, que relegaba al
Estado un papel mnimo de interaccin con las fuerzas y seales del mercado, las cuales determinaban
igualmente las normas formales e informales del poder poltico, en un entorno de fronteras desdibujadas
vase la convergencia de diferentes gobiernos liberales a principios de los aos noventa de Centroamri-
ca, coincidiendo con la pacificacin, democratizacin y revitalizacin del esquema de integracin stmica.
53
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Diagrama 2.5.
Elementos identitarios de una poltica pblica
Sistema Nivel de
de evaluacin institucionalizacin
Mecanismos de Capacidad
retroalimentacin institucional
Presupuesto
Al respecto, cabe recordar lo sealado por Lemieux: Una poltica pblica est
conformada por actividades orientadas hacia la solucin de problemas pblicos,
en la que intervienen actores polticos con interacciones estructuradas y que evo-
lucionan a lo largo del tiempo (Lemieux 1995 en Subirats et al. 2008, p. 38). El
propsito final de estas caractersticas es la solucin a la situacin que motiv el
surgimiento de la poltica.
El rol de los actores que intervienen en una poltica pblica no puede ser obviado,
recordando que en primera instancia tanto los formuladores como los destina-
tarios de ella son individuos: () hay que tener en cuenta que la accin guber-
namental se desarrolla para y a travs de actores sociales. Son seres humanos
quienes la conciben, la deciden y la implementan, e igualmente los destinatarios
de ella, directa o indirectamente, son personas (Roth Deubel 2006, p. 27).
54
Captulo II
Diagrama 2.6.
Actores de la poltica pblica
1 2 3 4
EVALUADORES
El primer grupo est compuesto por las personas que formulan y disean las
polticas pblicas, siendo el punto fundamental de incidencia, pues una poltica
pblica diseada sin un enfoque de territorializacin difcilmente lograr las si-
nergias apropiadas con los gobiernos locales. Por tanto, el elemento fundamental
es la capacidad de participacin de las autoridades locales en la construccin
de las propuestas de poltica pblica, como la inclusin de la agenda nacional
municipalista en ella. El segundo grupo, los decisores, dependen de la naturaleza
de la intervencin, pues bien puede recaer exclusivamente en las autoridades lo-
cales, como bien en actores parlamentarios, altos tcnicos del gobierno central,
o directores o ministros.
En un cuarto nivel aparecen los actores que ejecutan las polticas pblicas, cuyas
capacidades tcnicas y profesionalizacin se encuentran profundamente deter-
minadas por los niveles de carrera en el servicio pblico. Finalmente se destacan
quienes realizan los procesos de evaluacin a lo interno de las instancias de
gobierno, como bien los entes controlares que fiscalizan el desarrollo e imple-
mentacin de los planes anuales operativos.
55
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
En ocasiones, las polticas locales se formulan a travs del compromiso entre los
actores con poder de decisin, sin que ninguno de ellos tenga claro los proble-
mas en cuestin. Existen tres formas por medio de las cuales surgen las polticas
pblicas: a) el ascenso democrtico representativo, las bases son quienes identifi-
can una serie de necesidades o problemas que posteriormente sern canalizados
de diversas formas por las autoridades competentes; b) la tirana de la oferta, la
cual consiste en la oferta de polticas producto de un grupo gubernamental, el
cual condiciona las necesidades y acciones hacia la poblacin; y por ltimo c) la
ilusin natalista, concebida como una poltica que puede nacer de otra ya exis-
tente, en cualquier parte de su proceso (Meny & Thoening 1992, pp. 109 - 128).
El segundo factor es el grado de apoyo, el cual puede ser poltico o social, usual-
mente ante mayor sea el apoyo poltico, menor ser el apoyo social y viceversa.
Por ltimo, el tercer factor lo constituye la capacidad de impacto, es decir cul es
su nivel de incidencia sobre los aspectos estructurales y coyunturales del problema
en cuestin.
56
Captulo II
Diagrama 2.8.
Emergencia de la agenda
De un problema social
Debate Se adopta una decisin
controvertido que cuando se estima gozar de
logra acceder a la autoridad y legitimidad
Apertura de un
agenda poltica para hacerlo, ejerciendo
debate poltico
polarizado una funcin de regulacin
Emergencia
Legitimidad
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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
58
Captulo II
28
Las explicaciones tericas sobre las redes de polticas pueden dividirse en dos corrientes distintas, que no
se excluyen mutuamente: la escuela de la intermediacin de intereses y la escuela de gobernabilidad. En
cuanto a la primera escuela, las redes de polticas indicaran relaciones de dependencia entre el gobierno
y los grupos de intereses, en que hay intercambio de recursos. Y sobre la segunda escuela, las redes de po-
lticas se conciben como una forma particular de gobierno de los sistemas polticos modernos, centrndose
en la estructura y los procesos a travs de los cuales se estructuran las polticas pblicas.
29
Es preciso recordar que aunque el anlisis de redes es muy verstil y admite su aplicacin a diversos
problemas y admites datos muy diferentes, suele utilizar principales informacin sobre las relaciones entre
las unidades consideradas, ya sean individuos, grupos u organizaciones. Caractersticas intrnsecas (atribu-
tos) de los mismos no son su objeto principal, pero pueden usarse para obtener conclusiones slidas (Rull,
2002).
59
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
La planificacin (i) trata sobre el futuro de las decisiones inmediatas; esto significa
que se piensa primero en una cadena de consecuencias de causas y efectos du-
rante un tiempo determinado. Es adems (ii) un proceso continuo e interactivo,
el cual se inicia con la identificacin y definicin de las metas a seguir, para as
buscar las estrategias y polticas necesarias; buscando a su vez definir de antema-
no lneas de accin, esfuerzos y cambios, as como quin, cundo y cmo deben
realizarse, y la retroalimentacin con los resultados.
30
Para lo anterior se hace necesario el desarrollo cultural, es decir la capacidad de involucrar a todos los
sectores de la institucin para el desarrollo del conocimiento, de forma tal que todas las estructuras puedan
comprender las expectativas, necesidades, y relaciones para enfrentar al mundo presente y futuro.
60
Captulo II
Como bien argumenta Vctor DAza () para ello tanto las relaciones ver-
ticales (con el gobierno local) como horizontales (con los colectivos sociales
locales) deben darse desde este enfoque como manera de abordar las proble-
mticas sociales y el desarrollo local con mayor eficacia dada la complejidad
de stas en la actualidad. Ya que la no consideracin de la opinin de las
municipalidades en la planificacin nacional puede concluir en una estrategia
de corto alcance y de impacto restringido, pues no contar con la perspectiva
La planificacin estratgica permite la definicin clara y concreta de objetivos, logra establecer acciones
31
61
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
local limita las posibilidades de atender las races que causan los principales
problemas de la poblacin y seguir el camino interminable del sub desarrollo
al no contar con un plan integral construido desde la base con el aporte multi-
sectorial (DAza: 2010).
El asociativismo (i) existe en un sentido amplio como toda forma de unin o coope-
racin que la municipalidad puede adoptar para la administracin de los servicios
locales encargados, de esta definicin se desprenden las formas de cooperacin
intermunicipal (DEMUCA, 2009a: xii):
Los convenios intermunicipales resultan ser una modalidad desde la cual los mu-
nicipios pueden suscribir contratos o convenios, ya sea para una concesin o bien
acuerdos de carcter temporal sin una personera jurdica explicita.
32
Como recuerda Montesinos (2005: 8) las posibilidades que un municipio por si solo logre cumplir con
las demandas y requerimientos de sus pobladores, parecen ser muy limitadas. Es por esto que como meca-
nismos de empoderamiento medios o instrumentos a disposicin de los propios municipios para aunar
esfuerzos, atender problemas comunes y cumplir con sus competencias, y porque no, poder asumir nuevas,
que surjan del anlisis evaluativo en polticas pblicas (DEMUCA: 2009a).
62
Captulo II
Cuadro 2.1.
Tipologas de asociativismo municipal
Tipologa Resultado
Municipio-ente pblico. 1. Consorcio (sin personera jurdica).
Municipio-ente privado. 2. Empresa (pblica o mixta).
3. Concesin (contrato): de servicios pbli-
cos, de obra pblica y obra con servicio p-
blico.
Municipio-municipios (sin personera jurdica). 4. Convenios intermunicipales.
5. Zonas o reas municipales.
Municipios-municipios de carcter nacional 6. Asociaciones municipales nacionales.
(con personera jurdica).
Municipio-municipios de carcter territorial 7. Asociaciones, federaciones, uniones, ligas
(con personera jurdica). municipales o mancomunidades.
8. Fusin de municipios.
Los convenios intermunicipales resultan ser una modalidad desde la cual los mu-
nicipios pueden suscribir contratos o convenios, ya sea para una concesin o bien
acuerdos de carcter temporal sin una personera jurdica explicita.
Vistas las posibilidades de unin que tiene las municipalidades se debe poner al
acento en dos tipos particulares (i) las asociaciones entre municipios asociacio-
nes nacionales o mancomunidades territoriales y (ii) entre uno o varios munici-
pios y otro ente pblico/privado.
63
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Por su parte, las asociaciones territoriales son uniones voluntarias para alcanzar
objetivos comunes en el territorio. En su creacin intervienen varios aspectos re-
lacionados con el contexto interno y externo del rgimen municipal, por lo cual
han de tener claridad sobre lo tipificado en el marco jurdico y el financiamiento
disponible para su instrumentalizacin. Tomando como elemento diferenciador
los diversos fines, se podran clasificar en34:
Cuadro 2.2.
Asociaciones segn intereses
Tipologa Resultado
Relacin territorial. Cuando se comparten reas urbanas, una cuenca hidro-
grfica o reserva natural o frontera.
Inters econmico. Cuando se responde a una afinidad productiva o econ-
mica, es decir, para comercializar una actividad o para
mejorar/fortalecer las finanzas municipales a travs de la
recaudacin mancomunada de tributos.
Compartir un inters. Puede ser patrimonial, cultural, tnico o de identidad.
Mejorar la prestacin de servi- Usan las econmicas a escala, se logra un mejor grado
cios municipales. de eficiencia en los servicios prestados.
33
Estas cuentan con su propia organizacin interna y su propio presupuesto, asumen una o varias tareas
otorgadas en el comn acuerdo de las municipalidades participantes. Estas pueden actuar creando empre-
sas pblicas y al mismo tiempo concesionar estos servicios o compartirlos en una empresa mixta.
34
Ello no impide que los fines se mezclen entre s y una asociacin se produzca sobre la base de uno o ms
de estos. Por tanto, el asociativismo no solo responde a la cercana territorial, sino tambin a un criterio de
urgencia pblica.
64
Captulo II
Diagrama 2.10.
Proceso de canalizacin de las demandas ciudadanas
Nacional
Planes de
desarrollo
Gobierno
local
Respuesta a las Generacin de polticas Local
demandas ciudadanas pblicas municipales
65
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Solo as ser posible superar la visin centralizada del territorio desde la cual no
siempre se toma en consideracin las atenuaciones municipales necesarias en
los planes de gobierno, para avanzar hacia un enfoque capaz de flexibilizar las
prioridades del gobierno central, con las necesidades y realidades propias de los
municipios.
En este sentido, el desafo seguir siendo el nivel de cohesin entre los planes de
gobierno de carcter nacional y local, desde el cual se dar sentido de integra-
cin y complementariedad a las acciones pblicas en el territorio. La cohesin
entre ambas dimensiones da como resultado procesos de legitimidad sobre la
capacidad institucional del Estado como un todo.
66
Captulo II
Diagrama 2.11.
Planificacin en la territorializacin de polticas pblicas
Proceso de planificacin
Institucionalidad
informal
NC
NA
OM
CIO
UN
NA
AL
Coordinacin
interinstitucional Intersectorialidad
N
LO
GI
CA
RE
Divisin territorial
de carcter Asociacin
multifactorial de esfuerzos
Redes multiactoriales
Una mayor conciencia y creencia del ejercicio del poder local entre las autori-
dades municipales.
Capacidad de negociacin pblica entre los diversos actores locales, subna-
cionales y nacionales.
67
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
35
La calidad de las polticas pblicas no depende de escoger las medidas acertadas desde el punto de vista
tcnico, sino negociarlas, aprobarlas y ejecutarlas de una forma que les permita sobrevivir polticamente y
ser aplicadas efectivamente.
36
El respeto y reafirmacin de la autonoma municipal en los procesos de territorializacin de polticas
pblicas pasa por la planificacin de polticas nacionales desde un enfoque territorial, es decir, que integre
los distintos niveles de gobierno en el territorio desde sus distintas responsabilidades y desde una estrategia
bottom-up por la cual los gobiernos locales realicen de modo real la priorizacin de acciones en el terri-
torio segn las necesidades ciudadanas y desde la intersectorialidad.
68
Captulo II
Bibliografa
69
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
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Territorioalizacin de polticas pblicas en Centroamrica y Repblica Dominicana.
El Salvador.
70
Captulo II
71
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
72
Captulo III
La planificacin participativa y
estratgica: en bsqueda
del desarrollo local sostenible
Liz Ortiz Laureano
3.1. Introduccin 75
3.2. mbito local de qu estamos hablando? 75
3.3. Desarrollo local como modelo de trabajo 76
3.4. La planificacin participativa como mtodo y proceso 77
3.5. La planificacin estratgica: el elemento clave
para la sostenibilidad 81
3.6. Recapitulando 85
Bibliografa 85
73
Captulo III
3.1. Introduccin
Generalmente se habla del mbito local para hacer referencia nicamente al es-
pacio delimitado legalmente. Pero lo local va ms all. Las ciudades o territorios
son un conjunto de valores y costumbres, de forma de vida, con sus problemas
particulares, que conforman relaciones sociales nicas y dinmicas en un deter-
minado territorio.
75
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Segn Rothman, et. al (1995), la Accin Social busca llevar a cabo cambios
bsicos en las instituciones de carcter principal. Se dirige hacia la distribucin
del poder, de recursos o toma de decisiones en la localidad y cambiar polticas
bsicas de organizaciones formales. Esto mediante estrategias y tcnicas de mo-
vilizacin y lucha social.
De forma conceptual, puede decirse que la importancia del desarrollo local reside
en una planeacin integral que favorezca el crecimiento econmico, la democra-
cia poltica y el progreso social, con el fin de encaminarse al desarrollo humano
sostenible (Rojas, 2005 citado en DEMUCA, 2009). Estas variables indican que
no resulta una tarea sencilla hablar del desarrollo de localidades. No solo por la
corriente global en la que estn inmersos estos procesos, sino por la costumbre
76
Captulo III
Cuadro 3.1.
Elementos centrales del desarrollo local
Elemento
Avance Dilacin
del desarrollo local
Enfoque multidimen- Permite ver el desarrollo de forma Temor a generar espacios con vi-
sional integrada, y deja a un lado la vi- sin de desarrollo local, dejando el
sin tradicional sectorializada. estilo de gestin tradicional.
Participacin de Permite tener diversidad de criterio Lderes sectoriales con una visin
todos los actores en el anlisis de lo local, as como cortoplacista y excesiva dependen-
mantener un proceso de coopera- cia del nivel central.
cin y consenso.
Gobierno local Permite trasladar los valores, prin- Autoridades locales con dbil per-
cipios y criterios de la globalizacin cepcin de la necesidad de crear
y de las polticas nacionales a lo en consenso una visin de desarro-
concreto del territorio local. llo a nivel de su territorio.
Instituciones de Permiten el acceso a instrumentos Sectores productivos desvinculados
desarrollo y herramientas, como base dinami- de reales oportunidades de desa-
zadora de las actividades econmi- rrollo y consenso local.
cas, sociales y culturales.
El cuadro 3.1. ofrece una visin de los elementos centrales del desarrollo local,
destacando las caractersticas que permiten que los procesos de articulacin de
programas y proyectos locales avancen o se retrasen. Reconociendo que en la
aplicacin de este modelo no existen frmulas perfectamente ajustables a todas
las realidades. Por el contrario, es imprescindible considerar en cada territorio el
ambiente, los recursos, las necesidades colectivas, el presupuesto, los mbitos de
actuacin y la potencialidad de accin de los actores sociales.
77
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Diagrama 3.1.
Perspectivas de enfoque de la planificacin
Pensar y controlar
las acciones a futuro
Disposicin Integracin
de alternativas de actividades
Planificar
78
Captulo III
impositiva y tecnicista (Muoz, 2003). Se genera de esta forma una distancia en-
tre el Estado y la sociedad civil. Manteniendo el Estado una visin de agente inter-
ventor sobre la poblacin como beneficiaria de un plan general, desconociendo y
aislndose de condiciones concretas y especificas de cada lugar.
Esto plantea una situacin: las demandas de cada espacio local que conforma
un territorio general, un pas, pueden ser satisfechas desde el Estado central o
ms bien exceden la capacidad de gestin del Estado? Aunque no es un tema a
desarrollar en s mismo, es importante acotar que es precisamente en este senti-
do que la planificacin participativa toma auge en el desarrollo local. Si bien se
reconoce que el Estado tiene el deber de canalizar demandas y propulsar solu-
ciones, tambin es importante comprender que no es posible que atienda todas
las demandas de la ciudadana.
79
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Cuadro 3.2.
Contraste entre planificacin tradicional y planificacin participativa
A nivel local, debe darse un proceso planificacin participativa efectiva que per-
mita una gestin adecuada de resultados coherentes con los objetivos que se
desean alcanzar. Para ello, es indispensable utilizar mecanismos que garanticen
un transcurso exitoso. Pichardo (1997, pp. 28-31) aborda cinco fases bsicas del
proceso de planificacin participativa.
80
Captulo III
Diagrama 3.2.
Fases de la planificacin participativa
Dignstico
Formulacin
Evaluacin
Ajuste
Este proceso de evaluar debe verse como uno integral, de manera que apunte
tanto a detectar irregularidades como a proporcionar informacin sobre medidas
preventivas y correctivas.
81
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Diagrama 3.3.
Planificacin estratgica: un instrumento, un proceso
PE
Toma de
decisiones
Describe la
estrategia,
Actores polticos, Definicin de es el qu
sociales y objetos
se desea
alcanzar
econmicos
82
Captulo III
Diagrama 3.4.
Planificacin estratgica: entre el nivel estratgico y operativo
Nivel estratgico
Situacin base
Decisiones estratgicas
Nivel operativo
Decisiones estructurales Decisiones operativas
83
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Segn Elizalde (2003), las polticas pblicas de desarrollo local buscan maximizar
los recursos limitados, para mejorar la calidad de vida territorial. Considerando
que el nivel nacional no necesariamente toma en cuenta las particularidades
locales y son entonces los agentes locales (como los municipios) quienes pueden
generar polticas que favorezcan la solucin de problemas puntuales.
84
Captulo III
3.6. Recapitulando
Por otro lado, se ha establecido que las polticas pblicas de desarrollo local
basadas en la PE requieren de procesos de dilogo y concertacin, para ser ex-
presados formalmente (como leyes) en el espacio pblico local y de esta forma
encaminar el desarrollo sostenible. Lo cual demanda rescatar la importancia de
la funcin y responsabilidad de las agencias locales.
Bibliografa
85
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
86
Captulo IV
Implementacin de las polticas
pblicas: El dficit de coordinacin
en el proceso de territorializacin
Kevin Parthenay
87
Captulo IV
El territorio es un espacio que tiene que ser regulado. En esta perspectiva, los
gobiernos locales juegan un papel fundamental en la identificacin, elaboracin
e implementacin de los modelos de cohesin social, territorial y de regulacin
econmica. As, por completo, el territorio es un nivel en el que se desarrolla la
accin pblica, volvindose el lugar en el cual se definen y solucionan los proble-
mas de carcter pblico (Theoning, Ashford, 1980). Por consecuencia, la territo-
rializacin de las polticas pblicas tiene repercusiones ms all de la regulacin
poltica sino ms bien que transforma de manera radical el pacto fundador entre
administracin y autoridad poltica.
Una poltica pblica local existe siempre y cuando una institucin municipal asu-
ma total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables
o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de cosas
percibido como problemtico (Roth Deubel 2006, p. 19).
Una vez identificados los conceptos que estudiamos, es menester comentar otra
cuestin de la territorializacin. En Centroamrica, la descentralizacin lleva una
dimensin normativa. Si la lgica original de la accin municipal es de mejor
89
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
El reto de los gobiernos locales y del nivel municipal en general respecta el prin-
cipio de subsidiariedad y de complementariedad respecto a la accin del Estado.
Esta dinmica responde, sin embargo, a una voluntad de promocin de una
cultura institucional destinada a traducirse por la emergencia de un clima de
confianza colectiva (Vargas, Camacho, 2010: 12), facilitando por consiguiente la
cooperacin y la colaboracin entre varios actores socio-polticos.
Entonces, no debe limitarse a considerar una sola faceta del problema, es decir,
sea su elaboracin o su estructuracin (Lascoumes, Le Gals, 2007: 26). El estu-
dio de la implementacin permite develar los fracasos de los programas polticos,
as como las diferencias que existen entre las intenciones de los tomadores de
decisin y los resultados.
Con este sentido, la accin pblica puede ser percibida con una perspectiva de
racionalidad, una racionalidad de tipo economicista de la gestin pblica. La
evaluacin del fracaso de las polticas pblicas puede concebirse a travs de tres
lgicas: la inefectividad (ausencia de aplicacin concreta de las disposiciones
legislativas o reglamentarias), la ineficacia (diferencia entre las medidas imple-
mentadas y los resultados finales), la ineficiencia (distorsin entre el gasto y el
90
Captulo IV
resultado obtenido). Este conjunto de enfoques para analizar las polticas pblicas
se construyen en el sentido de una racionalizacin de la accin pblica.
Sin juzgar el xito o el fracaso de las polticas pblicas locales, importa estudiar
algunas leyes generales sobre el proceso de accin pblica y las dinmicas que
resultan de sta. Por otra parte, es relevante explicar o entender la ineficacia de
la accin pblica local en Centroamrica explorando las lgicas institucionales
subyacentes y las relaciones entre mltiples actores partes del proceso. Por con-
secuencia, dejaremos de lado el estudio de la lgica de ineficiencia. Tal estudio
implicara un trabajo ms profundo sobre los presupuestos y contenidos de las
polticas pblicas enmarcadas en el mbito municipal.
Si el trmino politics hace referencia a todo lo que divide en una sociedad, nos
importara los factores que impiden solucionar esas divisiones. Tres hiptesis nos
permitirn responder a la pregunta del por qu la implementacin constituye el prin-
cipal problema del proceso de territorializacin de las polticas pblicas en la regin?
91
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
El sistema de hiptesis:
Este articulo, adems de presentar con ms detalles cada una de las hiptesis,
intentaremos hacer de sas una evaluacin emprica para responder a la pregun-
ta de saber que impide el ejercicio del buen gobierno local sin deficiencia de
implementacin de las polticas pblicas.
92
Captulo IV
Esas competencias se establecen por ley. Entonces, esta parte del estudio radica
en una puesta en perspectiva de las compatibilidades de las leyes vigentes que
regulan la territorializacin de las polticas pblicas. En efecto, constatamos con
la Dra. Violeta Pallavicini (Pallavicini, 2009) que la regin se enfrenta a un dficit
de claridad y concordancia entre los marcos jurdicos y el diseo institucional.
Este fenmeno genera obstculos en la toma de decisiones y constituye tambin
un factor causal que podra dar un primer paso de explicacin al problema end-
mico de la implementacin.
En este sentido, para proporcionar una evaluacin del entramado jurdico ins-
titucional en Amrica Central para identificar los problemas de implementacin
de las polticas pblicas, trataremos primero (1) las tendencias de dispersin y
de vacios jurdicos que constituyen obstculos tcnicos a las exigencias de buen
gobierno al nivel local; (2) analizaremos la relacin entre las leyes vigentes y
las capacidades institucionales. Estas dos dimensiones se centran en la idea de
distorsiones jurdico-institucionales. Tres variables pueden ser destacadas: a)
fragmentacin entre el marco jurdico y el marco institucional; b) vaco jurdico en
el ingeniera del marco competencial; y c) dficit de rendimientos institucionales.
93
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Subordinacin poltico-administrativa
94
Captulo IV
impulsar la participacin popular sobre los intereses del municipio; las comisiones
surgen de la necesidad de los ciudadanos por obtener prontas respuestas sobre
la administracin de un gobierno local.
En la prctica, las CCT han mantenido presencia dentro de las principales ciu-
dades del pas como instancias controladoras o fiscalizadoras de la distribucin
y ejecucin de los recursos que manejan las municipalidades. Las funciones que
ejercen las comisiones ciudadanas de auditora social han generado cambios en
cuanto a la aplicabilidad de herramientas de transparencia y rendicin de cuen-
tas; pero se han visto limitadas en el ejercicio de sus funciones porque carecen de
lineamientos jurdicos que determinen sus alcances. Para solventar esta carencia
y fortalecer la existencia de las CCT, la Asociacin de Municipios de Honduras
(AMHON) incidi, durante este ao, ante la Asamblea Legislativa para que apro-
bara las reformas de la Ley de Municipalidades, y mediante la adicin de nuevos
postulados se determine en la ley las atribuciones de las Comisiones Ciudadanas
de Transparencia. El decreto legislativo se aprob pero an no ha sido sanciona-
do por el Poder Ejecutivo.
Todos los casos empricos utilizados en este artculo son extrados del libro Vargas, Jean-Paul y Camacho,
37
95
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
En efecto, en cada aldea, colonia, cantn o barrio pueden formase Consejos Co-
munitarios de Desarrollo, que participan en la organizacin y representacin de
cada comunidad. Tienen objeto de buscar juntos las soluciones a las necesidades
existentes en la comunidad. Segn la Ley, el reconocimiento de los COCODES
como rganos de decisin y direccin (artculo 13), se basan en su Asamblea Co-
munitaria o Asamblea General, integrada por todas las personas que viven en ella.
96
Captulo IV
Por ejemplo, varios municipios hacen una consulta para la elaboracin y aproba-
cin de planes de desarrollo local o de inversin municipal y con los insumos de
sta consulta se ejecutan los mismos. La falta de recursos para la realizacin de
estas consultas ciudadanas podra plantearse como una distorsin pues pese a
que las municipalidades cuentan con el respaldo legal para la ejecucin de stas,
en la prctica es precisamente la falta de recursos econmicos la que impide su
concrecin con la frecuencia que se requerira para institucionalizar estos meca-
nismos en todos los municipios.
97
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
gestin administrativa municipal. Este fenmeno traviste la natura propia del pro-
ceso de territorializacin. De hecho, la lgica poltica, hasta la lgica partidaria,
puede sobreponerse a las reglas institucionales formales y volver un obstculo a
la integracin de los ciudadanos y de los actores comunitarios de base en la toma
de decisin.
Para ilustrar este proceso, tomamos el caso de los Consejos de Desarrollo Muni-
cipal (CDM) de Honduras. Los Consejos de Desarrollo Municipal son instancias
tcnicas de carcter consultivo, que obligatoriamente deben conformar las 298
municipalidades del pas. El reglamento general de la Ley de Municipalidades
plantea en el artculo 49 que los CDM tienen como principal funcin la de aseso-
rar a las corporaciones municipales.
El artculo 48 del marco normativo municipal establece que los consejos son
conformados por un nmero de miembros igual al nmero de regidores que
corresponda a cada municipio, de acuerdo a lo estipulado en la Ley Electoral.
La integracin de los CDM la Ley faculta a las corporaciones municipales para
el nombramiento de los miembros de esta instancia consultiva, de entre los re-
presentantes de las fuerzas vivas de la comunidad. Si se toma en cuenta que
la composicin de los consejos recae en las corporaciones municipales, cuya
integracin corresponde favorablemente al partido ganador, en la prctica, los
CDM llevan la tendencia de ser conformados con fines polticos, anteponiendo
intereses sectoriales.
98
Captulo IV
La demanda social se entiende aqu como los intereses locales formulados por
los miembros de las comunidades locales o ciudadanos. La canalizacin de es-
tas demandas implica la existencia de instancias que permiten la participacin
de los ciudadanos o que favorecen la toma en cuenta de los intereses de las
comunidades de base. Sin embargo, una observacin emprica de los pases
centroamericanos muestra que la sola existencia de estos mecanismos no alcanza
necesariamente la canalizacin de las necesidades sociales para la formulacin
de las polticas pblicas. Entonces, aqu se estudiar la canalizacin de la deman-
da social a travs de los mecanismos vigentes de participacin ciudadana.
Este tipo ideal de la accin pblica elaborada por Jones consiste en entender
como el proceso poltico funciona (Jones, 1970, p. 9). Jones divide el proce-
so poltico en cinco secuencias: problem identification, program development,
program implementation, program evaluation, program termination (Jones, 1970,
p. 12; p. 230-231). Este corte permite estructurar un anlisis fragmentada del
99
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
avance de una poltica pblica desde un momento inicial cuando aparece y lla-
ma la atencin un problema pblico hasta la etapa conclusiva que alcanza una
solucin integral del problema en cuestin.
Este ejercicio se fundamenta sobre una hiptesis que consiste en la idea de que la
deficiencia de canalizacin de las demandas sociales a travs de los mecanismos
de participacin podra ser un factor explicativo de las dificultades de implemen-
tacin de las polticas pblicas en el proceso de territorializacin. Un enfoque
radicado en la participacin ciudadana fundamenta la idea de un desfase entre
los problemas reales y los problemas atendidos a travs de las polticas pblicas.
Cuadro 4.1.
Efectividad en Amrica Central de la canalizacin de la demanda social.
Observacin desde los mecanismos municipales de participacin ciudadana
Incidencia en la
identificacin del S S S S S
problema
Incidencia en la
conformacin de la S S S S S
poltica publica
Incidencia en la
seleccin de los S S S S No
recursos
Incidencia en la
implementacin de la No No No No No
poltica
100
Captulo IV
La constatacin principal que se destaca del cuadro 4.1. es que las prcticas de
participacin se distribuyen de manera equitativa entre los pases de la regin.
La participacin ciudadana parece ser, entre los pases de Centroamrica, un
fenmeno bastante homogneo dentro de los diseos institucionales municipales.
38
Traduccin libre del autor.
101
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
En ambos procesos, los determinantes del cambio son los actores. En efecto, el
cambio de polticas pblicas necesita la implicacin de actores mltiples, pero
hace falta que esos actores se lo apropien. Podemos recordar la concepcin
de Lascoumes y Le Gals sobre el proceso de implementacin que consiste en
interesarse a la manera con la cual se apropia un programa pblico y no solo la
manera con la que ste se concibe y se estructura (Lascoumes, Le Gals, 2007:
26). Apropindose de las polticas y, ms all, del proceso de territorializacin,
los actores tienen la capacidad de orientar la accin pblica. Tienen una funcin
cognitiva de construccin de los problemas y formulacin de los programas de
accin.
Quines son esos actores que ponemos de realce? Los actores son los que in-
tegran los procesos de aprendizaje a travs de sus capacidades de entender,
adaptarse y dictar reglas o cambiarlas (Peter May, 1992). El aprendizaje puede
vestir varias figuras.
102
Captulo IV
4.4. Conclusin
El reto inicial que pusimos de relieve fue de proponer una jerarquizacin de las
variables causales de la deficiencia de implementacin de las polticas pbli-
cas. En este sentido, no dudamos de que la aclaracin competencial jurdica-
institucional de la autonoma municipal sea un factor decisivo en la deficiencia
de la implementacin de polticas pblicas. Muchos factores de las distorsiones
poltico-institucionales se nutren de las fallas del primer fenmeno, especialmente
los fenmenos de subordinacin o de menosprecio del valor y papel polticos de
las instituciones locales.
Por fin, la necesidad del aprendizaje institucional con el desafo del desarrollo de
la gobernanza multi-niveles lleva a una ubicacin global del proceso de territo-
rializacin en una dinmica general de cambio de la sociedad, un cambio que
solo se puede concebir tomando en cuenta la temporalidad e inscribindose en
el largo plazo.
103
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
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no publicada.
Vargas, Jean-Paul; Camacho, Natalia (editores). Autonoma poltica: gobernanza mu-
nicipal en Centroamrica y Repblica Dominicana. Fundacin DEMUCA, San Jos.
Theoning, Jean-Claude; Ashford, Douglas (1980). LAdministration des routes et le
pouvoir dpartemental. Vie et mort de la vicinalit, Paris, Cujas.
104
Captulo V
La coordinacin como instrumento
de polticas en las dinmicas
de gobierno y en el marco
de la gestin pblica
Caryl Alonso Jimnez
105
Captulo V
5.1. Presentacin
No cabe la menor duda que en los umbrales de este nuevo siglo se est deman-
dando instrumentos para retomar y mover los grandes postulados de la gestin
pblica; se buscan herramientas de gestin que faciliten resultados, particu-
larmente de las agendas de gestin cotidiana que se enfrentan diariamente a
obstculos polticos, administrativos, tcnicos y hasta legales. Las agendas ms
afectadas son las acciones sociales, lamentablemente las ms rezagadas en la
regin centroamericana.
Muchas herramientas de la funcin pblica fueron obviadas, pero hoy nos enfren-
tamos a procesos complejos en los que el impulso de la poltica en las polticas
pblicas influye hacia resultados que no necesariamente responden a las deman-
das ciudadanas.
107
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
108
Captulo V
Sin embargo, cada nivel presenta obstculos, desde los cuales se confirma que
el modelo de descentralizacin en Guatemala an pasa por etapas en las que se
destaca principalmente los siguientes aspectos:
109
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
39
En Guatemala la estructura poltica territorial est conformada por 22 departamentos en los que el Presi-
dente de la Repblica designa al gobernador quien asume la representacin territorial del gobierno central.
Por ley el gobernador es el presidente del Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural alterando
la legitimidad del gobierno municipal. Por ahora en Guatemala el debate nunca fue asumido en condicio-
nes de recuperacin del rol del municipio en la direccin y orientacin del desarrollo del departamento.
110
Captulo V
111
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Hacer previsible los puntos arriba sealados es una visin anticipada de actores,
intereses, relaciones de poder e impacto de resultados. La coordinacin an y
cuando incide en la alteracin de resultados no puede definirse como un simple
proceso de negociacin, trasciende ms all de las instituciones, abarcando las
relaciones inter-institucionales. La gestin pblica no admite el pacto previo entre
terceros, sino la coordinacin como instrumento de cohesin para alcanzar metas
y resultados planificados.
112
Captulo V
Diagrama 5.1.
Marco y proceso de coordinacin de polticas departamentales,
intermunicipales y municipales
PROCESO DINMICO
Asegurar la lgica de planificacin Gestionar la inversin pblica hacia metas Resultados de impacto,
mediante decisiones polticas y objetivos del departamento informe ciudadano
Se deber aceptar que la cultura de coordinacin debe situarse como fuente ar-
ticuladora para enfrentar no solamente las agendas del rezago social, sino como
instrumento para enfrentar procesos de adecuacin de la estructura del Estado,
como por ejemplo la descentralizacin, en la que el sistema de coordinacin
supone la construccin ordenada y priorizada de agendas con todos los sectores
sociales.
113
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
114
Captulo V
Esta primera etapa supone sentar las bases para identificar polticas pblicas en
las que se refleje un marco real y visible del fortalecimiento del municipio en Gua-
temala, creando procesos de corto plazo para la delegacin de competencias y
el mediano plazo profundizar en la descentralizacin.
115
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Por otro lado, se hace evidente que las prioridades para fortalecer el modelo
de Estado y gobierno en el largo plazo son distintos en los diferentes niveles de
conduccin estratgica y poltica. En espacios donde existen diversas concepcio-
nes del modelo de sociedad y de dinmica para alcanzarlo, la descentralizacin
resulta ser una apuesta que compite con liderazgos de diversa fuerza y diversos
intereses, poniendo en riesgo evidentemente la continuidad de un proceso como
el de la descentralizacin.
116
Captulo V
Finalmente, supondr pactos previos que legitimen los grandes marcos de actua-
cin en la gestin de lo pblico en la que se buscar la definicin no solamente
de rutas crticas, sino la anticipacin de resultados. Es en ese marco entonces
que debe concebirse la descentralizacin en Guatemala y la coordinacin como
instrumento de poltica en todos los niveles de gobierno.
117
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Bibliografa
118
Captulo VI
La dimensin local en los planes
nacionales de desarrollo:
La experiencia de FEDOMU,
Repblica Dominicana
Vctor DAza
119
Captulo VI
6.1. Introduccin
6.2. Contexto
121
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Por otra parte, desde el ao 2009, amparado en la Ley 498-06, que crea el
Sistema Nacional de Planificacin e Inversin Pblica, el Ministerio de Economa
Planificacin y Desarrollo (MEPYD) de la Repblica Dominicana, desarroll un
proceso de consulta con la participacin de diferentes sectores de la sociedad
dominicana, con la finalidad de definir una imagen-objetivo del pas a largo
plazo, que sirva como marco de referencia para el desarrollo de estrategias y
planes a mediano y corto plazo, incorporando los principales compromisos que
deben asumir los poderes del Estado y los actores polticos, econmicos y sociales
del pas, lo que ha producido la denominada Estrategia Nacional de Desarrollo
2010-2030.
122
Captulo VI
Proponemos que las polticas pblicas que deben derivarse de la Estrategia Na-
cional de Desarrollo superen la limitacin de estar planteadas como metas secto-
riales no integradas que no toman en cuenta la sostenibilidad social, econmica
y sobre todo ambiental. Proponemos que se fortalezca el carcter integrador y
de fomento de la cohesin y la gobernabilidad de este instrumento de gestin de
largo plazo.
123
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
124
Captulo VI
2. Lo anterior implica que los municipios de una provincia, junto con las repre-
sentaciones provinciales de las dependencias sectoriales, unificaran metas y
visiones. Hay que aclarar que en el caso dominicano las representaciones
provinciales de las sectoriales carecen de autonoma y decisin en materia de
recursos y programas, por lo que una alianza con los municipios ser favora-
ble para ellas en trminos de disposicin de recursos, logstica, personal, etc.
Mientras que para los municipios el acercamiento a las direcciones provin-
ciales de los ministerios o entidades sectoriales servir para agregar polticas,
conocer mejor los programas y proyectos previstos para sus demarcaciones
o que incidiran en sus demarcaciones y para enriquecerse desde el punto de
vista de los recursos humanos calificados.
125
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Como se puede percibir, en la lgica del doble proceso que estamos proponiendo
se busca, adems de los objetivos sistmicos de cohesin y gobernabilidad que
hemos evidenciado, contribuir con un propsito intermedio no menos relevante,
el de propiciar la agregacin de lo municipal, de los gobiernos locales dispersos,
alrededor de tan importante instrumento de poltica como una Estrategia Nacio-
nal de Desarrollo, que mediante este procedimiento s sera nacional.
126
Captulo VII
La coherencia municipal
en las polticas pblicas: Un ejercicio
permanente de incidencia
para el desarrollo local
Anayansi Guerra
127
Captulo VII
7.1. Introduccin
129
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Queda claro! El gran reto de la estrategia, est lograr que los planes y progra-
mas de orden nacional comulguen y encuentren sintona con lo local.
Esto nos lleva a replantear, las acciones sectoriales, donde ser necesario, enfati-
zar en los aspectos del territorio. Esas acciones tendrn que ser vinculadas con las
realidades locales. Y es que a manera de premisa, no existe un pas desarrollado
con municipios pobres y carenciados.
Reconocemos que hay que hacer ajustes a los sistemas de gestin pblica local
y es que muchas veces, los gobiernos esperamos que los municipios asuman las
responsabilidades de la poltica local, como si se tratara de un asunto ajeno, al
gobierno y por otro lado, muchas veces desde el gobierno local, las interven-
ciones del Estado, pueden ser sentidas como ataque a la autonoma municipal.
Pero, de forma definitiva, ya no hay espacio ni tiempo para seguir suponiendo
lo uno o lo otro. Es necesario, encarar las oportunidades de desarrollo con
una visin holstica, participativa, integradora de las ventajas que tienen en
particular cada territorio que por un lado, es razn de orgullo pero tambin de
prosperidad.
130
Captulo VII
131
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Vale sealar, que es primera vez, que un gobierno elabora y presenta una pro-
puesta metodolgica gubernamental. Este Plan, entre sus objetivos plantea, pro-
mover oportunidades para las regiones y esferas sociales menos desarrolladas
para mejorar la distribucin de la riqueza y reducir la pobreza, lo cual va de la
mano, con la estrategia de aprovechar las ventajas comparativas de los territo-
rios, en todos sus potenciales y que cada vez ms contribuyan a situar a Panam
como un destino interesante para negocios y turismo. En ese mismo sentido, se
plantea apuntalar la plataforma productiva, en especial, aquellos cultivos que
en el pas ya han demostrado calificaciones importantes por sus productos. Tal
como queda definido, desde la perspectiva gubernamental, el territorio vuelve a
plantearse como un espacio estratgico y en el municipio es un actor poderoso.
Como muchos conocen la Ley 37, fue aprobada faltando menos de una semana
del traspaso de gobierno. La misma impona plazos para poner en marcha una
estructura operativa y mecanismos que deban funcionar dentro del trmino de
seis meses, a partir de su vigencia. Sin embargo, puedo asegurar, que dentro de
las acciones del componente de apoyo a la poltica de descentralizacin, no ha-
ba nada en proceso, que conllevara la implementacin de la ley. As que de una
manera muy responsable, la Asamblea de Diputados, dispuso su aplazamiento
hasta que se establecieran las bases para hacer viable un proceso serio, coheren-
te, incluyente, participativo y responsable.
Se espera, que antes del trmino establecido de la Ley 77, lo referente a la des-
centralizacin vuelva hacer analizado materializando una propuesta que favo-
rezca el desarrollo local y por ende que favorezca el desarrollo integral del pas.
Mientras ello ocurre, el Ministerio de Economa y Finanzas y la Presidencia de
la Repblica, vienen avanzando en crear estructuras para facilitar el proceso,
fortaleciendo las dependencias regionales, ampliando las comunicaciones y el
relacionamiento con los municipios y juntas comunales e impulsando proyectos
para mejorar la administracin pblica local.
132
Captulo VII
133
Captulo VIII
Gobernanza y gobernabilidad
territorial: El uso de las tecnologas
de informacin y comunicacin
Alexander Castro Reyes
135
Captulo VIII
8.1. Introduccin
En Costa Rica, las principales iniciativas de gobierno electrnico para los gobier-
nos locales, han sido generadas desde el Poder Ejecutivo mediante directrices y
decretos, cuyos objetivos generales han sido a) la creacin de portales en internet
y b) disponer en dichos sitios de una parte o de la totalidad de los servicios que
estas entidades ofrecen a sus comunidades.
Mientras que el alineando entre las necesidades de los actores sociales y las
capacidades institucionales para procesar y tratar esas necesidades en polticas
pbicas efectivas, se denominar gobernabilidad (Prats, 2003).
42
Decreto Ejecutivo N 26628 de 1997 y Directriz N 40 de 2005, Ministerio de Ciencia y Tecnologa.
137
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Realizaremos nuestro anlisis de las TIC en los gobiernos locales de Costa Rica,
a partir de la siguiente estructura: primero abordaremos el marco jurdico ac-
tual que establece las normas o reglas del juego institucional para los gobiernos
locales, es decir la gobernanza institucional, abordando la Autonoma Poltica,
Financiera e Institucional desde una perspectiva institucional Top-Down.
Luego pasaremos a analizar el papel de las TIC dentro de este marco institucio-
nal, abordando los esfuerzos de back-office y front-office, exponiendo las limita-
ciones de estas tecnologas para responder a las necesidades de la ciudadana
en un marco territorial local, as como las principales debilidades encontradas en
este tema desde dos perspectivas: la primera desde la visin de la ciencia poltica
y el neo institucionalismo, y la segunda, desde la implementacin de la poltica, a
partir de las mejores prcticas de Tecnologas de Informacin TI.
43
Constitucin Poltica de 1949 y Cdigo Municipal de Costa Rica.
138
Captulo VIII
Diagrama 8.1.
Costa Rica: Gobiernos locales, marco institucional jerrquico
Marco jurdico
Factores Demandas del Redes de polticas
exgenos entorno local
Municipalidad
Capacidades
Factores Administrativa
endgenos Poltica
Financiera
Capacidad de las
reglas del juego para
resolver demandas Previstos
Inducidos
Incapacidad de las
reglas del juego para
Adecuada Inadecuada resolver demandas
139
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
140
Captulo VIII
No obstante, cuando la rigidez de las reglas del juego y los arreglos institucio-
nales restan flexibilidad y autonoma a la accin de los gobiernos locales para
responder a sus entornos, se generan dficits de gobernabilidad, materializados
en una baja efectividad en la implementacin de las polticas pblicas (outputs),
con relacin a los problemas que se pretenden solucionar.
141
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
En resumen, bajo los anteriores enunciados se desprende que la clave para la go-
bernabilidad es el cambio institucional y posteriormente el cambio organizacional
para una mejor gestin. Es la adecuacin de las reglas del juego (gobernanza)
al entorno social, para dotar capacidades organizacionales que permitan crear
e implementar respuestas de poltica pblica, que sean eficaces y eficientes, con-
gruentes con las necesidades expresadas por la sociedad (gobernabilidad).
a) rea Administrativa
44
Los siguientes conceptos de rea Administrativa, Financiera y Poltica, son desarrollados a partir de la
formulacin realizada por OdAM (2009).
142
Captulo VIII
b) rea Financiera:
c) rea Poltica:
No es de extraar que una poltica diseada desde lo local, al final sea redise-
ada desde lo central (verticalidad institucional), con lo no solo, no se logran
eventualmente los objetivos planteados sino que se inducen distorsiones en los
pretendidos grupos objetivos de la poltica.
Es un equilibrio entre lo que se pretende hacer a partir del objetivo inicial, lo que
se puede hacer con las capacidades organizacionales, y lo que se tiene que hacer
con base a los resultados de controles transversales.
143
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Cuadro 8.1.
Costa Rica: Instituciones pblicas y controles sobre las reas Administrativa,
Financiera y Poltica de los gobiernos locales
Adminis- Financie-
Siglas Instituciones / reas Poltica
trativa ra
AL Asamblea Legislativa - S -
ARESEP Autoridad Reguladora de los Servicios
S - -
Pblicos
CGR Contralora General de la Repblica S S S
IAYA Instituto de Acueductos y Alcantarillados S - -
IFAM Instituto de Fomento y Asesora Municipal S S S
MH Ministerio de Hacienda - S -
MIDEPLAN Ministerio de Planificacin y Poltica Econ-
S S S
mica
MINAET Ministerio del Ambiente, Energa y Telecomu-
S - -
nicaciones
MOPT Ministerio de Obras Pblicas y Transportes S - -
MS Ministerio de Salud S - -
TSE Tribunal Supremo de Elecciones - - S
Total 8 5 4
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Observatorio de Autonoma Municipal (OdAM: 2009).
Quizs esto explica en parte, el porqu las iniciativas de gobierno digital em-
prendidas en los gobiernos locales, se ha concentrado bsicamente a partir del
desarrollo de tecnologas menos costosas como sitios web informativos y no del
tipo transaccional, en cuyo caso requeriran de una infraestructura tecnolgica
ms compleja, para el procesamiento de datos en lnea, e tiempo real. Lo que
implicara contar con recurso humano calificado, flexibilidad en la contratacin
de personal y una mayor diversificacin y especializacin organizacional.
144
Captulo VIII
145
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Pese a las distorsiones antes enunciadas en los gobiernos locales, esta estrategia
ha sido impulsada por el Poder Ejecutivo, a partir de directrices y decretos con
miras a que estas instituciones puedan ofrecer sus servicios en lnea mediante
portales en internet. Esto se denomina front-office, es decir la interface de inte-
raccin que los gobiernos locales ofrecen al ciudadano, en los cuales ofrecen
informacin general sobre la municipalidad y la posibilidad de realizar gestiones
en lnea cuando son ofrecidas (Kauffman, 2007).
En Costa Rica, el desarrollo de sitios web en los gobiernos locales ha sido hetero-
gneo y limitado, debido en parte a que no todos los gobiernos locales cuentan
con recursos para implementarlo (Barahona, Caldern; 2006). En 2006, solo 16
de los 81 cantones contaban con presencia en internet.
De acuerdo con estos autores, estas debilidades respondan a una limitada capa-
cidad de gestin municipal y escasa importancia en la agenda local a los temas de
gobierno electrnico y participacin ciudadana. Ms recientemente, el estudio rea-
lizado por PROSIC (2009) determin que en relacin al 2006, el nmero de muni-
cipalidades con portales en internet pas a 43, de u total de 81 entes consultados.
45
Ministerio de Ciencia y Tecnologa, Indicadores Nacionales 2008, Ciencia, Tecnologa e Innovacin en
Costa Rica.
46
Vase los sitios web de las Municipalidades de San Jos y Curridabat respectivamente en: http://www.
msj.go.cr/ y http://www.curridabat.go.cr/
146
Captulo VIII
Por tanto, es de esperar que adecuen o limiten este tipo de polticas a sus nece-
sidades organizacionales, presupuestarias y polticas, dando como resultado una
implementacin dbil y limitada, producto de la baja prioridad institucional sobre
el tema.
Lo que nos lleva al hecho de que algunos sitios web presenten mayores avan-
ces que otros, en los mbitos transaccionales o en el procesamiento electrnico
de las demandas sociales va correo electrnico. Esto nos lleva a considerar las
contradicciones entre los pretendidos objetivos del Poder Ejecutivo para llevar a
cabo este tipo de iniciativas, frente a los recursos e incentivos con que cuentan los
gobiernos locales para implementar la poltica.
Se debe tener presente que las interrogantes sobre cmo generar gobernabilidad
a partir del diseo de portales en internet, servicios en lnea, acceso a redes ina-
lmbricas de servicio pblico, tneles virtuales por internet y videoconferencias,
no son preguntas que la informtica o las TIC puedan contestar. Muy por el
contrario, son temas estrictamente polticos, y por ende requieren de un abordaje
diferente, un abordaje institucional.
147
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Son las instituciones las que moldean y orientan las interacciones entre los indi-
viduos. Y a partir de all, los recursos tecnolgicos que puedan emplearse para
orientar el comportamiento social conforme a los limites institucionales.
Cuantos mayores sean los cambios a implementar, as sern tambin los riesgos,
la incertidumbre y las resistencias en la organizacin. En contraste, cuando me-
nores sean, menor ser la oposicin.
148
Captulo VIII
149
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
El peso de las relaciones de poder con los partidos polticos, lderes organizacio-
nes comunales, as como las expectativas a corto plazo incidir en los clculos
polticos sobre los riesgos y las ganancias que dicha estrategia pueda proveer. La
rendicin de cuentas y el escrutinio social desde esta perspectiva, no requieren
necesariamente ser instituidas.
150
Captulo VIII
151
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Diagrama 8.2.
Costa Rica: Cambio institucional, incertidumbre y resistencias
Institucionalidad
formal vertical
( +, - )
Menores
costos por Relaciones
transacciones clientelares
Reforma
Cambio Sedimentacin
organizacional institucional
Incertidumbre Resistencia
Accountability Accountability
(+) (-)
Participacin Centralizacin
ciudadana del poder
( +, - )
Institucionalidad
informal
152
Captulo VIII
153
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
b) Trmites en lnea
Son pocos los sitios web de gobiernos locales que ofrecen al usuario la posibi-
lidad de realizar trmites en lnea, entre estos la Municipalidad de Beln, Muni-
cipalidad de San Jos y la Municipalidad de Curridabat, donde solo es posible
consultar los montos de impuestos a pagar pero no as la cancelacin de estos.
Se tiende a pensar que las TIC generan participacin ciudadana, por el hecho de
disponer o facilitar en las pginas web correos de contacto con la institucin y n-
meros telefnicos. Sin embargo, detrs de esto hay una falacia, pues una cosa es
que el usuario envi informacin a la entidad, y otra la certeza que este pueda recibir
de que la misma est siendo procesada y poder darle seguimiento (accountability).
Los sitios web de los gobiernos locales, no disponen de sistemas que le permitan
al usuario generar un nmero de solicitud electrnico, a partir del cual conocer
el estado de su trmite y los tiempos de resolucin back-office (digitalizacin y
procesamiento automatizado de datos), por lo que posiblemente estos trmites
son procesados en forma manual.
e) Control ciudadano
154
Captulo VIII
Esta idea contiene tres debilidades: primero no todos los ciudadanos estn inte-
resados en participar, segundo solo participarn aquellos realmente interesados
y que estn dispuestos a pagar por los costos por transacciones que significan el
participar, tercero, las barreras de entrada determinarn los resultados institucio-
nales esperados, es decir una mayor o menor apertura frente a la sociedad.
8.7. Conclusin
Como pudo observarse, los portales municipales vienen a ser una extensin de
la organizacin hacia afuera, en donde se refuerzan aquellos servicios que esta
ofrece a la comunidad. Los servicios en lnea y la informacin dispuesta en dichos
sitios, estn dirigidos a reforzar la legitimidad de ejercicio y gestin, ms que
generar iniciativas de participacin ciudadana, distintas de los canales hacia los
cuales transmitir las demandas sociales.
El acento ha sido puesto sobre los servicios que estas ofrecen sean estos informa-
tivos o transaccionales mientras que en menor grado, sobre la apertura institu-
cional a la inclusin de nuevos actores en los procesos de toma de decisin. Esto
ltimo refiere a nuestra segunda premisa en la cual sealamos que estas iniciati-
vas ciertamente no generan participacin ciudadana, sino ms bien canales ha-
cia los cuales transmitir las demandas sociales a partir de un modelo burocrtico
jerrquico tradicional bajo el modelo Top-Down.
Primero, verticalidad de la poltica. La misma nace a partir del inters del Poder
Ejecutivo para que las instituciones de gobierno cuenten con estas tecnologas,
impulsando el uso de estas herramientas en las gestiones de los gobiernos loca-
les. No es una iniciativa local que surge de la identificacin de necesidades espe-
cficas en los gobiernos locales. Se parte de una idea estandarizada tanto sobre
las condiciones de gestin de las municipalidades, como de las necesidades de
la sociedad as como de su acceso a estas tecnologas.
Las municipalidades del pas son heterogneas pues aunque estn regidas por la
misma normativa, no cuentan con igualdad de recursos econmicos, tecnolgicos,
o de recurso humano. Por otra parte no hay criterios de especificidad en la poltica,
155
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Segundo, al ser una poltica abierta con objetivos generales y sin un plan deta-
llado para implementarlo, se deja en manos de los gobiernos locales la discre-
cionalidad para administrar e implementar esta poltica. Siendo que no todas son
iguales y tampoco poseen los mismos incentivos, la heterogeneidad de resultados
sale a la luz. El inters ha sido puesto en cumplir con una directriz del gobierno
central, que de una internalizacin de la poltica misma de gobierno digital, en
parte fundamentada tambin por las restricciones administrativas, financieras y
polticas a las que estn sujetas.
156
Captulo VIII
Bibliografa
157
Captulo IX
Participacin poltica de la poblacin
afrodescendiente en el mbito local
de Centroamrica y el Caribe
Natalia Camacho
159
9.3.2. Acciones enfocadas en el fortalecimiento
del desarrollo humano 180
9.3.3. Representatividad poltica de los afrodescendientes 181
9.3.4. Promocin de la identidad cultural 181
Conclusiones: elementos temticos para la construccin
de una agenda poltica regional 182
Bibliografa 184
160
Captulo IX
9.1. Introduccin
161
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Existe una realidad histrica centroamericana y del Caribe que deja entre ver
algunos de los factores que afectan positiva y negativa la participacin poltica de
las comunidades afrodescendientes. Cada pas muestra rasgos estructurales y co-
yunturas particulares; no obstante, para comprender algunos de los elementos de
esa realidad se presenta en este apartado una sistematizacin de la participacin
de un grupos de especialistas, entre ellos: Lucas Caballero, quien en ese momen-
to particip como presidente de la Mancomunidad de Municipios Garfunas de
Honduras, Gilberto Toro representante de la comunidad Rastafari en Coln, Pa-
nam y Laura Hall, vicepresidenta de la Organizacin Negra Centroamericana.
Lucas Garca Caballero seala que en la historia de Honduras los escenarios pol-
ticos han determinado los niveles de participacin de las comunidades afrodescen-
dientes; Guerrero hace un recuento histrico para explicar la ruptura en cuanto a la
participacin afrodescendiente en la poltica hondurea. En 1902 Honduras tuvo
un presidente negro que se llam Manuel Bonilla. l fue hijo de un migrante negro
y fue el fundador de uno de los partidos polticos dominantes en este pas: el Partido
162
Captulo IX
163
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Actualmente en Panam la comunidad Rastafari busca cumplir objetivos concretos en cuanto a sus
47
patrones culturales, el problema serio es la identidad y la intolerancia. Tanto Gilberto Toro como Lucas Ca-
ballero coinciden en que se han tenido lderes afrodescendientes que no necesariamente han contribuido
positivamente a la poblacin afrodescendientes.
164
Captulo IX
Esta lucha ms all de responder a lo meramente poltico es una lucha por ga-
rantizar su identidad, por romper con una serie de prejuicios y mejorar las con-
diciones de vida de la ciudadana para desinhibir el incesante deterioro de las
condiciones de marginacin.
165
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Es claro que el diseo del Estado no puede integrar todos los intereses, ni cubrir
con todas las necesidades de los diferentes sectores, sin embargo, en la regin
centroamericana por su amplia diversidad cultural, la estructura organizativa y la
formulacin e implementacin de la poltica pblica genera distorsiones internas
en la vida de estas comunidades. Los efectos de la estandarizacin de los mto-
dos de enseanza ha afectado y lesionado la posibilidad de perpetuar la cultura
afro desde el mbito local.
48
La transculturacin es un proceso gradual en el cual un grupo tnico adopta rasgos culturales de otro,
el cual generalmente es dominantes respecto al primero. Ese intercambios de rasgos culturales conlleva la
transculturacin, en principio dicho proceso se da de forma natural y progresiva; sin embargo y retomando
las exposiciones de los participantes, en el caso de la poblacin afro caribea y su nivel de participacin
en la vida poltica local, pareciera que existe un factor de imposicin desde la poltica nacional que acelera
dicho proceso de aculturacin de forma violenta, relegando las capacidades de asimilacin por parte de
la poblacin afrocaribea.
166
Captulo IX
existe un inters para comprender quines son y cules son sus sentimientos e
intereses: o se lucha para ser incluido o se opta por excluirse y aislarse.
Con relacin a lo primero, es decir, si se lucha por ser incluidos se presentan dos
problemticas paralelas: la primera renunciar a la identidad cultural para adoptar
los patrones culturales dominantes, o dos, la participacin poltica se convierte en
un trampoln de intereses particulares y personales. Si se opta por la exclusin o
aislamiento tambin se dan varios efectos paralelos, uno de ellos es que la mar-
ginacin y exclusin conlleva a la creacin de una serie de antgenos sociales,
resentimientos y problemas de autoestima respecto a los valores culturales.
En Panam, segn seala Toro, los municipios donde habita la poblacin afro-
descendiente se caracteriza por sus condiciones de pobreza, los niveles de violen-
cia no se pueden maquillar, ni tampoco se pueden maquillar una serie de factores
derivados de los escasos recursos con los que viven los afrodescendientes. Los
bajos niveles de escolaridad y las altas tasas de desercin escolar tampoco se
pueden maquillar, ni las malas condiciones de salud. La falta de respuesta ante
un contexto de necesidad y carente de apoyo, ni siquiera tiene que ver con el
tema de las autoridades locales, es un problema cuya solucin depende de las
cpulas polticas.
167
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Entonces, no todo est bien, no se puede progresar si se sigue con una lucha de
dcadas por los mismos temas. Los espacios de participacin son escasos y es ne-
cesario establecer alianzas para lograr trascender en la vida poltica de estas na-
ciones. Incluso la misma organizacin poltica local podra afianzarse aun ms de
la identidad de la poblacin para lograr una gestin municipal efectiva, certera y
atinente a una realidad. Los movimientos afrodescendientes podran complemen-
tar esta tarea de los gobiernos locales para lograr un proceso de participacin
democrtica constructiva y que genere mayores coyunturas a esta poblacin.
168
Captulo IX
Para el afrodescendiente el concepto de gobierno local tiene que ver con la ca-
pacidad de respuesta que se tenga ante necesidades o problemticas especficas.
Esto ha conllevado a la emergencia y permanencia en el tiempo de organizacio-
nes que apoyan dichas necesidades. La falta de inters por parte de la clase pol-
tica, incita a la organizacin de estrategias de subsidi para algunas necesidades
locales.
49
Transcripcin textual.
169
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
En esta seccin se toma como base las ponencias de Carmen Cris DAza, quien
es representante del Movimiento de Mujeres Dominico - Haitianas, Repblica
Dominicana, la expositora habla sobre las principales dificultades que experi-
mentan las mujeres dominico haitianas al participar en procesos electorales, prin-
cipalmente por las condiciones raciales y por discriminacin de gnero. Adems
participa la alcaldesa suplente de la Municipalidad de San Jos (2009), la Sra.
Maureen Clark, quien a partir de su experiencia, relata lo que ha significado par-
ticipar de un puesto poltico como mujer-negra; al igual que Vernica Johnson
concejal del municipio de Bluefields, quien relata su experiencia como autoridad
local, retos y desafos.
Existe mucha presin meditica contra las mujeres dominico - haitianas en la vida
poltica. Este problema se ana con otro, que es la falta de documentacin de
la poblacin afrodescendiente y sus implicaciones en la participacin ciudadana
para apoyar a estas candidatas.
En el mbito laboral, estas mujeres son quienes ocupan los peores puestos, en-
tendiendo como peores trabajos aquellos en los que se expone su integridad
fsica y mental, principalmente en las zonas francas. Para trabajar la mujer domi-
nico-haitiana tienen mayor desventaja.
170
Captulo IX
Las mujeres domino-haitianas, ante este contexto de exclusin, optan por no par-
ticipar de la vida poltica local, ni nacional e incluso esto ha ocasionado la de-
sercin escolar y la resistencia de realizar estudios superiores, algunas mujeres
jvenes han desistido estudiar en una universidad por el ambiente de exclusin
que se vive en las aulas universitarias50.
Los nios y nias que estn sin partida de nacimiento en la escuela, en los prime-
ros grados de la educacin bsica pueden asistir al centro educativo, sin embar-
go, llegan al segundo nivel de educacin bsica, donde ya tienen que tener por
norma su partida de nacimiento; es cuando comienza el problema de desercin
escolar. Los hijos e hijas de los dominico haitianos son los que manifiestan un
mayor ndice de desercin escolar en Repblica Dominicana.
En las elecciones del 2008 los partidos polticos, en los tres primeros puestos
colocaron candidatos masculinos, quienes tenan mayores posibilidades de ser
electos dentro de sus partidos. Las mujeres comenzaron a ocupar puestos en el
padrn electoral a partir del cuarto lugar. Esto trae consigo un problema a lo
interno de los partidos, cuya lucha se ha liderado con la Federacin de Mujeres
Polticas, que es un espacio de participacin y articulacin, educacin y empo-
deramiento de la mujer, y cuenta con integrantes de todos los partidos polticos.
En palabras de Carmen Cris: Conocemos casos de mujeres que incluso han presentado problemas de
50
depresin, han desarrollado problemas de bipolaridad por la situacin de violencia a la que son sometidas
en el saln de clases, sencillamente porque son mujeres dominicanas de ascendencia haitiana(...) si enci-
ma tienen la presin meditica de que no pueden, no pueden porque son haitianas... ms que por que son
negras, el problema fundamental, el impedimento ms grande que tienen las mujeres afrodescendientes
de descendencia haitiana es porque son de origen haitiano I Encuentro Regional...
171
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Para incidir, tenemos que participar y por lo tanto, necesitamos tener una agenda
y pasar de ser objetos a ser sujetos; esto ha sido una lucha ardua y ya es tiempo
que la poblacin negra llegue a ocupar puestos de poder poltico en el pas, que
les permita impulsar la agenda negra en las estructuras de poder del pas.
Segn afirma Clark, en ste pas se ha satanizado la poltica, por lo que cada vez
la gente est ms reacia a participar. Al final afirma que: En el nivel personal, yo
siento que he sido transgresora y siempre cre que yo poda lograrlo y no tengo por
qu avergonzarme de ser negra y participar en los espacios en los que participo.
51
Al momento en el que se realiz el encuentro (2009) aun no se haban realizado las elecciones muni-
cipales y congresuales en Repblica Dominicana (mayo de 2010) cuyos resultados en cuanto a la cuota
de participacin de las mujeres, fue ms bajo de lo esperado. Segn el informe de Beatriz Fernndez, In-
vestigadores del Monitoreo Legislativo en Repblica Dominicana la situacin es la siguiente: El nmero de
mujeres que accedieron a puestos electos fue de un total 12 alcaldesas, 8 en el PLD, 3 en el PRD y una en
el PRSC mientras que a nivel congresual obtuvieron representacin un total de 34 Diputadas y 2 senadoras.
De esta manera no se ha experimentado ningn aumento en la representacin femenina en ninguno de los
niveles, es ms, sta ha disminuido a nivel municipal de 17 alcaldesas, un 11% a 12, lo que equivale a no
ms de un 8%.
172
Captulo IX
Resulta adems interesante que la estructura centralista del Estado afecta conside-
rablemente las posibilidades de participacin de otros sectores de la poblacin.
Si se parte del hecho de que el gobierno central no ha logrado implementar una
173
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
174
Captulo IX
Diagrama 9.1.
Base operativa para comprender las estructuras partidarias
en Centroamrica y Repblica Dominicana
Institucionalizacin Abstencionismo
Caudal electoral
Fuente: Elaborada por Jean Paul Vargas (octubre de 2009), Fundacin DEMUCA.
175
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Cuadro 9.1.
Funciones de los partidos polticos
Racionalizacin Competencia democr- Los partidos polticos son agentes cuya funcin
del conflicto tica y pluralista entre primordial es la de representar y canalizar las di-
social. diversos sectores para le- visiones sociales al interior de una comunidad.
gitimar el sistema poltico Median frente al conflicto social a travs de la
que los engloba. formulacin y gestin de objetivos polticos, de
tal forma que estos se convierten en instrumentos
de integracin.
Con relacin al caudal electoral, se puede apreciar que existen partidos polticos
con una amplia base de votos; y con un financiamiento pblico que se incrementa
con forme aumentan sus electores, pero que a su vez imposibilitan la participa-
cin de otros partidos polticos pequeos, que por lo general son representativos
de comunidades especficas y cuya posibilidad de participacin estn condiciona-
das los partidos polticos nacionales. Por su parte, los niveles de abstencionismo,
se refieren a la no participacin ciudadana, de forma voluntaria, en los procesos
electorales. Son muchos los factores que conllevan al incremento del abstencio-
nismo tanto a nivel nacional como local.
176
Captulo IX
Estos tres elementos permiten construir ndices para medir los niveles de institu-
cionalizacin de los partidos polticos. Las bases organizacionales de los partidos
polticos se debaten entre un tema de inclusin y un tema de desarrollo temtico;
lo cual es cambiante entre los partidos polticos a nivel centroamericano; la falta
de inclusin es una de las caractersticas predominantes.
No existe una agenda, aunque tambin una agenda temtica debe estar enfo-
cada en una mayor participacin de la poblacin afrodescendiente en la vida
poltica local, concientizar a la poblacin a incursionar en la poltica local y lograr
tener participacin en los parlamentos y consejos municipales, con el fin de ge-
nerar mociones y que sean aceptadas. Por otro lado, cuando se pregunta acerca
de las deficiencias polticas (autoridades electas) e institucionales (funcionarios
municipales o estructura municipal) que posee los gobiernos locales para integrar
polticas pblicas locales a favor de los pueblos afrodescendientes, se afirma que
una de las deficiencias es la falta de voluntad poltica, ausencia de estrategias y
recursos para la ejecucin de planes y programas.
177
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Por otro lado, cuando se analiza el tipo de necesidades tcnicas o polticas que
requieren las bases organizativas sociales para empoderar la agenda en los pa-
ses, se habla sobre la necesidad de capacitacin, formacin y acompaamien-
to para que las comunidades afrodescendientes viendo las necesidades que se
tienen, se carecen de capacitacin para poder entrar en un mbito de formular
proyectos que vengan a satisfacer las necesidades de las comunidades.
Por ltimo, ante la pregunta de cules son las tareas pendientes de los gobiernos
locales a efectos de integrar en la gestin municipal la visin y necesidades de
los pueblos afrodescendientes; se habla de la necesidad de que se tome consi-
deracin su cosmovisin. A dems de que se deben disear los mecanismos de
consulta necesarios para interactuar desde el municipio con la ciudadana: No
es posible que se haga nada por m, sin m.
178
Captulo IX
A pesar de que se reconoce el que municipio tambin cuenta con una serie de
obstculos jurdico-institucionales que en ocasiones, imposibilitan la ejecucin de
acciones concretas para erradicar o mejorar las condiciones de vida de la pobla-
cin y que incluso los presupuestos municipales de los municipios con poblacin
afrodescendientes, en ocasiones son disminuidos; la propuesta se enfoca en ge-
nerar acciones de coordinacin intra territoriales y de implementacin de polticas
pblicas que promuevan un desarrollo sostenible.
Diagrama 9.2.
Propuesta de reas temticas para la construccin
de una agenda centroamericana y del Caribe
Acciones enfocadas
en el fortalecimiento
del desarrollo humano
Representatividad Promocin de la
poltica identidad cultural
179
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Cuadro 9.2.
Definicin conceptual
180
Captulo IX
Es necesario retomar el tema de acceso a las tierras en las costas del Atlntico
por parte de la poblacin afrodescendiente.
Necesidad de potencializar el desarrollo econmico local y la formacin de re-
curso humano con mayores capacidades, para que sea un recurso competente
para las actividades productivas locales.
181
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
182
Captulo IX
183
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
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184
Captulo IX
185
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
186
Captulo IX
Legislacin consultada
187
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
188
Captulo X
Herramientas de gestin local
en contextos pluriculturales
Manuel Rodrguez Maci
189
Captulo X
10.1. Introduccin
191
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Hay que reconocer la evidencia de que a lo largo de varios siglos tal pluralidad
ha sido negada. Se sobrepuso la imaginacin del deseo a la realidad y se quiso
construir desde la quimera de una sociedad homognea, justamente, lo contra-
rio de lo que debe ser el ejercicio de la poltica: la concordancia de intereses
y ello no se puede llevar a cabo, si no es desde las realidades concretas, los
intereses concretos. Ciertamente la pluralidad lleva consigo una complejidad,
pero en la accin de gobierno lo ms complejo es querer actuar desconocien-
do la diversidad. No se puede actuar desde la pura simulacin. Y la realidad
nos presenta una gama de diversos colores y en cada uno de ellos diferentes
tonalidades.
192
Captulo X
Esta ptica de la cercana nos posibilita conocer las diversas comunidades que
no viven en municipios mayoritariamente pertenecientes a una etnia, si no que
se encuentran diluidos en municipios de mayoras de otras etnias y normalmente
se encuentran ms desprotegidos en cuanto a la conservacin de sus seas de
identidad. Desde la perspectiva del estado las comunidades afrodescendientes,
al igual que cualquier otra etnia se sitan en tales o cuales territorios, desde la
concrecin del municipio podemos conocer las personas de tales etnias que ha-
bitan en el territorio.
193
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Sentir el espacio local como propio es presupuesto de una vida pacfica. La identi-
dad no se manifiesta en la bsqueda de las diferencias, sino en ejercer el derecho
de ser uno mismo, el derecho a manifestarse tal como es. La identidad desde lo
local significa Identificarse con el espacio de su municipio, tenerlo como su pro-
pia casa, la casa compartida de la comunidad.
194
Captulo X
Rescatar tambin el medio ambiente natural, sabiendo que es esta una de las
mayores riquezas que poseen las comunidades afrodescendientes. Empleo la pa-
labra rescatar y no solo preservar, pues hay que reconocer el deterioro de muchas
de las reas naturales.
Tratndose de comunidades en las que el mundo del arte adquiere tan espln-
didas manifestaciones, quiero hacer una breve observacin a la importancia del
papel del arte, del artista en la comunidad. Un papel esencial en cuanto con su
lenguaje sugerente nos va a desvelar el sentido de los acontecimientos de la pro-
pia vida ciudadana. En este aspecto me parece fundamental el papel que puede
adquirir en su visin utpica. El mensaje inconformista del mundo del arte; el ms
195
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
ac no tiene porqu ser el mejor de los mundos posibles. El papel del artista, del
creador como impulsor de la economa de la comunidad desde su proceso de
creacin, su trasvase al mundo de la industria, su ejemplo de desperezamiento
mental, de creacin constante frente a la rutina, el anquilosamiento. La creacin
musical, la pictrica, la escultrica. Todo ello hay que verlo como un gran activo
de estas comunidades.
196
Captulo X
utilizar el espaol y el ingls, lo que sin duda es una de las grandes fortalezas de
estas comunidades.
Por ltimo solo quiero remarcar como en otro momento lo manifest, que la
identidad no significa la bsqueda de las diferencias, la palabra identidad pre-
cisamente significa semejanza. Lo ms propio, lo ms identitario no es aquello
de lo que nos apropiamos en exclusiva, sino lo que sabemos compartir. Lo local
no se define por el localismo, la problemtica que se vive en un municipio es
la misma que en el estado que en la regin, el municipio no es un lugar en el
que esconderse en el que refugiarse, se viven los mismos problemas de ndole
general lo que ocurre es que se ven desde la perspectiva de la cercana, de la
hondura.
197
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Quin somos?
Quines somos?
Suspiramos uniendo dos mundos
Quizs tres
Un poquito de todo.
Bibliografa
198
Captulo X
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Torres Cuevas, Eduardo (2006). En busca de la cubanidad. Vol. 3. Edit. Ciencias
Sociales, La Habana.
199
Captulo XI
La Carrera Administrativa
Municipal en Centroamrica
y Repblica Dominicana
Carlos Olivas Rojas
201
Captulo XI
11.1. Introduccin
Cuando en junio del 2003, en Santa Cruz de la Sierra, en Bolivia, los ministros de
administracin pblica y directores de servicio civil, representantes de los pases
iberoamericanos en ese entonces, firmaban su primera Carta Iberoamericana,
particularmente en el marco de la Funcin Pblica es de suponer que en ellos
embargaba en ese momento una gran expectativa de que en los siguientes aos
los procesos de implementacin de los principios y condiciones expuestos en ese
documento, estaran dentro de las prioridades de las organizaciones pblicas de
la regin.
Los expertos, usualmente, cuando analizan los aspectos bsicos de las organi-
zaciones, establecen el personal como uno de los elementos ms importantes.
Primero, por el mismo hecho de que, como personas, han de considerarse como
tales, no son mquinas, no son objetos, implica y demanda dignidad, respeto,
derechos y obligaciones como seres humanos. Pero tambin, son las personas las
que le dan sentido a los dems elementos organizativos. Infraestructura, mqui-
nas, equipos, dineros, manuales, sistemas de informacin, todo, absolutamente
todo eso, es materia inerte, hasta que alguien toma esos elementos y los pone a
funcionar, porque la vida de una organizacin es su gente.
52
La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de
Ministro de Administracin Pblica y Reforma del Estado, en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26 y 27 de
junio del 2003 y respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Bolivia,
14 y 15 de noviembre de 2003.
203
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Las instituciones pblicas, al igual que cualquier otra, son organizaciones. Tienen
su razn de ser. Desarrollan planes estratgicos y operativos para alcanzar sus
propsitos de la manera ms eficiente y efectiva posible. No son organizaciones
de lucro pero tampoco se crean para tener prdidas o derrochar el dinero, toda
vez que los recursos institucionales son recursos pblicos. Las instituciones pbli-
cas, todas, conforman El Estado, rgano mximo representativo del pueblo, que
existe por y para el pueblo.
204
Captulo XI
es la existencia del Estado, sino de un buen Estado. Pero, para ese mejor Estado,
es necesaria la profesionalizacin de la funcin pblica y agrguesele tambin,
ineludible. Si lo anterior no fuese claro o convincente, La Carta contina sea-
lando que:
205
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Otro aspecto importante que se desprende del concepto, es que la carrera ad-
ministrativa es un sistema de desarrollo continuo de la funcin pblica, basado
precisamente en los preceptos de la gestin de recursos humanos.
Ampliando la acotacin que hace La Carta y para efectos de este artculo tam-
bin, los trminos funcin pblica, servicio civil y carrera administrativa significan
lo mismo. Los aspectos abordados hasta el momento, con respecto a Organiza-
ciones - El Estado - Funcin pblica, se seguirn tratando a la luz de las munici-
palidades.
206
Captulo XI
Resulta alarmante que en cada cambio de gobierno local se registre una masiva
desvinculacin de servidores pblicos, rompiendo con ello el conocimiento que
a lo largo de aos atrs se fue desarrollando y que sustentan el quehacer insti-
tucional.
207
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
53
Barmetro de la profesionalizacin de los servicios civiles de Centroamrica. Plan regional para el forta-
lecimiento de los servicios civiles en Amrica Central y Repblica Dominicana (2009). Facultad Latinoame-
ricana de Ciencias Sociales.
54
Echebarra, Koldo. Informe sobre la situacin del Servicio Civil en Amrica Latina (2006). BID: Washing-
ton D.C.
208
Captulo XI
Durante los dos aos que lleva el proyecto, desde el 2008, se han desarrollado
una serie de actividades enmarcadas a nivel regional y nacional.
55
Lineamientos estratgicos y de actuacin para la implementacin y consolidacin de la Carrera Admi-
nistrativa Municipal en Centroamrica y el Caribe (2008), Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortale-
cimiento Municipal e Institucional de Centroamrica y el Caribe (Fundacin DEMUCA).
56
El programa MUNICIPIA es una iniciativa de coordinacin de esfuerzos de los distintos actores de la
Cooperacin Espaola para impulsar y fortalecer el mundo local y el municipalismo en todos los pases
donde trabaja la Cooperacin. El Programa MUNICIPIA es producto del acuerdo entre la Agencia Espao-
la de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), Confederacin de Fondos de Cooperacin y
Solidaridad (CONFOCOS) y la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP) y se inserta en la
AECID bajo la direccin ejecutiva de la misma.
209
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
La voluntad poltica
210
Captulo XI
El marco regulador
Si bien la voluntad poltica de las autoridades locales es clave para lograr cam-
bios significativos, de igual lo es contar con una ley de funcin pblica que regule
los aspectos bsicos en la vinculacin, desarrollo y desvinculacin de los servido-
res pblicos municipales. La situacin vara significativamente de un pas a otro.
Por su parte, Nicaragua cuenta con un marco normativo y una estructura de ges-
tin bastante completa en comparacin con los dems pases de la regin. Desde
diciembre del 2004 promulgaron su ley de carrera administrativa municipal y su
reglamento. Cuentan con una Comisin Nacional de carrera administrativa muni-
cipal y comisiones regionales. Crearon la Direccin General de Carrera Adminis-
trativa Municipal, como un rgano tcnico para el desarrollo de la funcin pblica
en las municipalidades. Estos elementos propician condiciones ms favorables
211
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
212
Captulo XI
El propsito de apoyar a los pases de la regin para que cuenten con un marco
regulador de la funcin pblica se sustenta en dos aspectos bsicos. Por un lado, la
necesidad de una norma que ordene, oriente y determine las acciones a seguir para
implementar y desarrollar un sistema de empleo pblico. Segundo, porque todo
acto de la administracin pblica debe estar sustentado en norma que lo respalde.
La instrumentalizacin tcnica
El propsito de elaborar manuales genricos, es para que estos sirvan como he-
rramientas de apoyo y referencia a las municipalidades para que estas elaboren
sus propios manuales, dentro del marco de la autonoma municipal. Esto per-
mite a las municipalidades tener al alcance una herramienta que contemple los
aspectos singulares del municipalismo y que dentro de sus capacidades puedan
desarrollar sus manuales, tomando el genrico como una gua, o bien institucio-
nalizarlo por acuerdo de concejo para su aplicacin en la municipalidad.
Dentro de esta lnea de accin, el avance en los diferentes pases ha sido signifi-
cativo. Repblica Dominicana, El Salvador y Panam ya elaboraron sus manuales
genricos. Honduras, Costa Rica y Guatemala estn concluyendo esta etapa y
Nicaragua cuenta con algunas herramientas elaboradas.
213
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Cada municipalidad contar con sus respectivos manuales, siempre dentro del
marco de la autonoma municipal, debidamente aprobados por sus respectivos
214
Captulo XI
Otro aspecto que se ha abordado dentro de esta lnea de accin y que ha sido
parte de las experiencias del proyecto regional, tiene que ver con la posibilidad de
constituir un rgano tcnico de apoyo y de asesora a las municipalidades para la
implementacin y el desarrollo de la carrera administrativa.
Esta figura organizacional podra ser vlida para aquellos pases que cuentan con
una ley de carrera administrativa especfica para el sector municipal. Es as como
en el caso de Nicaragua constituyeron la Direccin de Carrera Administrativa
Municipal, supeditada a una Comisin Nacional.
215
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
11.5. Conclusiones
216
Captulo XI
Es claro que los esfuerzos no se han concentrado en un solo punto, las lneas
de accin son la muestra de que el proceso de implementacin de la carrera
administrativa municipal en la regin se ha debido abordar paralelamente en
diferentes aspectos.
217
Captulo XII
La Agenda Legislativa Municipal
en Guatemala: La labor de
la Comisin de Asuntos Municipales
del Congreso de Guatemala
Dip. Juan Francisco Crdenas Argueta
219
Captulo XII
12.1. Introduccin
Esto ltimo se ha evidenciado con mayor fuerza a nivel mundial; y tras el transcurso
de las ltimas tres dcadas afortunadamente ha permitido a los gobiernos locales
ser protagonistas en el proceso de desarrollo a nivel nacional. Es fundamental re-
marcar que el proceso ha llevado a los gobiernos locales a buscar formas de orga-
nizacin e incidencia en mbitos ms amplios y por ende encuentran la necesidad
de construir, consensuar, priorizar y sobre todo definir una agenda de accin.
Dicha experiencia aunque es referida de forma fcil encierra uno de los procesos
ms importantes de los ltimos aos, describirlo permitir construir lecciones impor-
tantes, que deben ser aprovechadas en el futuro. Ciertamente el panorama guate-
malteco es diverso y el cmulo de experiencias requiere de un trato diferenciado,
situacin que condiciona el desarrollo de los procesos de consulta y de propuestas.
Este artculo tiene como fin tres tareas, la primera consistir en presentar algu-
nos elementos conceptuales relacionados con la constitucin y funcin de la
Comisin de Asuntos Municipales que me honro en presidir desde el 2008 y
de su contribucin al fortalecimiento de la accin e institucionalidad local de
las municipalidades; la segunda tarea consiste en identificar algunas prcticas
que sirvan para evidenciar las lneas de aporte y accin desarrolladas por los
221
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
El qurum para celebrar sesiones se establece con la presencia del 25% de los
integrantes ante el presidente o el vicepresidente. Brinda permanencia e impulso
a los temas de inters municipal, su integracin es voluntaria, ms en ella se re-
fleja claramente la conformacin de los bloques legislativos (ver grfico 12.1.).
Grfico 12.1.
Guatemala: Integracin de la CAM, para el perodo 2010
UNE
UNIONISTA
6%
5% GANA
22%
LDER
57
Para mayor informacin sobre la constitucin legal y funcionamiento de la CAM fue objeto de investiga-
cin dentro del Pulso Parlamentario 2008, p. 145.
222
Captulo XII
aquel personal que le sea asignado por Junta Directiva. Adems como parte de
sus atribuciones tiene la potestad de invitar a Ministros de Estado y funciona-
rios pblicos a asistir a sesiones estando obligados a hacerlo.
En ella participan todos los actores con vinculacin a los temas de inters legisla-
tivo municipal y estos encuentran un espacio propicio de dilogo y construccin
de consensos; que propicien la adecuada incidencia en la toma de decisiones
dentro del Poder Legislativo. Esta descripcin de qu es y cmo funciona la mesa
tcnica municipal se vincula con la segunda tarea de este artculo, que consiste en
la identificacin de prcticas positivas y propositivas dentro del mbito legislativo.
Bajo este mismo sentido, y acoplndonos a la visin del nuevo institucionalismo
social, los cambios ocurren como producto lgico de la variacin en las condi-
ciones del arreglo social que dan sustento al rgimen institucional, comienzan
aparecer como problemticas y no garantizan la estabilidad58 en la aceptacin y
uso de las practicas institucionalizadas.
nuidad de las prcticas institucionalizadas. Al respecto, vase los trabajos de Meyer y Rowan (1977) y de
DiMaggio y Powell (1991).
223
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Solo con una asistencia de esa magnitud se supera la visin reducida de que los
aportes hacia los municipios son y se quedan en lo local, por el contrario se am-
pla la visin de que todos los aportes realizados a nivel local son fundamentales
para el desarrollo nacional.
224
Captulo XII
Fue la iniciativa que propuso las reformas al Cdigo Municipal, conocida por el
Pleno el 21 de octubre del 2008 y asignada a la CAM de forma inmediata. Supe-
ro el 10 de marzo el primer debate, El segundo el 10 de agosto, y el tercer debate
el 22 de septiembre59. Aprobada en ltimo debate el 13 de mayo bajo el registro
22-2010, y est en vigencia desde el 23 de junio del ao en curso.
59
Informacin obtenida de los informes del MLE 2009.
225
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Contenido: Iniciativa dispone aprobar las reformas al Decreto Ley 12-2002 del Congreso de
la Repblica Cdigo Municipal.
Entidad o diputado Ponente (Partido Poltico): Diputado Juan Francisco Crdenas (GANA),
Carlos Gerardo Gordillo Marroqun (GANA), Mirma Figueroa Resen (GANA), Alberto Lpez
Alvarado (UNE), Gustavo Blanco (Unionistas).
Comisin o Comi- Posee dictamen: Motivos del dictamen: Dispone reordenamien-
siones que conocen: S: X to de las funciones del Concejo Municipal, las
Comisin de Asun- competencias propias del municipio, y la lista
tos Municipales. Tipo de dictamen: de concordancia con la ley General de descen-
Favorable (F): X tralizacin, fortalecindose las facultades para
normar los servicios municipales, as como mo-
dernizar el trabajo administrativo y financiero, a
fin de hacer ms eficiente y eficaz las actividades
propias de cada municipalidad.
Aspectos polticos relevantes: En el 2009, la iniciativa ha superado las tres lecturas ante el
Pleno del Congreso de la Repblica, la ltima fecha es el 22 de septiembre, posterior a este
procedimiento se espera sea agendada para la ltima fase de aprobacin de la misma: La
revisin por artculos y redaccin final.
226
Captulo XII
Aspectos polticos relevantes: La iniciativa est catalogada como prioridad poltica para los
miembros de la CAM y el sector municipal, es parte de un combo de leyes que se han rela-
cionado debido a su importancia para el fortalecimiento de la Autonoma Municipal, posee
dictamen y espera la culminacin de la aprobacin de las reformas al Cdigo Municipal,
para que la comisin la presente ante el Pleno.
227
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Para mayor informacin sobre el proceso de consulta y dictamen de la iniciativa ver Pulso Parlamentario
60
2008, p. 149.
228
Captulo XII
a. Reformas al IUSI.
b. Reformas a la ley de ornatos.
c. Reformas a la ley de vallas publicitarias.
d. Reformas a la ley del plan de prestaciones del empleado municipal.
e. Reformas a la ley del INFOM.
f. Ley de descentralizacin y apoyo municipal para la prevencin del delito.
Todas las iniciativas sern objeto de consultas y anlisis por los miembros de la
Mesa Tcnica. Adems debemos considerar que el municipalismo necesita una
participacin directa y propositiva en las Reformas a la Ley Electoral y de Partidos
Polticos, con el objeto de que sea una valiosa herramienta para la descentraliza-
cin y el reforzamiento del espacio de la autonoma poltica.
Para culminar es necesario decir que: Todos los elementos referidos en este articu-
lo nos sirven como punto de partida para introducirnos en una prctica legislativa
democrticamente renovada tan necesaria en Guatemala como en el resto del
istmo, por una parte la apertura total nos cambia la percepcin; nos brinda otro
enfoque. Adems desde este punto de accin y concepcin las redes de actores
que participan en la construccin, priorizacin y permanente actualizacin de la
agenda legislativa municipal se vuelven los protagonistas de sus propias normas.
Ese es el valor sustancial de la labor legislativa y a nivel municipal el rediseo de
los procesos de consulta y creacin de reglas legales cimienta las bases de una
nueva institucionalidad democrticamente sustentada.
229
Captulo XIII
Territorializacin de las polticas
pblicas: Un anlisis de cara
a los paradigmas convencionales
de planificacin y gestin pblica
Ricardo Sancho Chavarra
231
Captulo XIII
13.1. Introduccin
La hiptesis que se pone sobre la mesa y que se desea empezar a validar, es que
el simple traslado de competencias y recursos a los gobiernos locales como es-
trategia de desarrollo local no encontrar terreno frtil para resolver el problema
de la coordinacin inter-institucional y por ende para cerrar las brechas existentes
de desarrollo local, si no est precedida por un proceso de territorializacin de
polticas pblicas. Mientras los estados Centroamericanos continen promovien-
do legislaciones que trasladen competencias y recursos a las municipalidades
evocando normas constitucionales de autonoma sin paso por la formulacin
adecuada de polticas pblicas, el resultado puede ser, por el contrario desalen-
tador para el desarrollo integral.
61
Consideraciones para un marco conceptual para la territorializacin de polticas pblicas en Centroam-
rica. Programa Regional de Reduccin de la Vulnerabilidad y Degradacin Ambiental-PREVDA, 2005.
62
Ibdem.
233
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
63
Fundacin DEMUCA/OdAM (2009). La Autonoma Municipal en Centroamrica y Repblica Dominica-
na. Fundacin DEMUCA/OdAM y resultados del IPAM.
64
Russell Roberto et al. (1990). Poltica Exterior y Toma de Decisiones en Amrica Latina: Aspectos Com-
parativos y Consideraciones Tericas en Poltica exterior y toma de decisiones en Amrica Latina. Progra-
ma RIAL.
234
Captulo XIII
Carrizo, Luis. Produccin de Conocimiento y Polticas Pblicas. Desafos de la universidad para la gober-
65
235
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
66
Fundacin DEMUCA/OdAM (2009). La Autonoma Municipal en Centroamrica y Repblica Dominica-
na. Fundacin DEMUCA/OdAM y resultados del IPAM (ndice de Percepcin de la Autonoma Municipal).
67
Ibdem.
236
Captulo XIII
68
Ley General de Transferencias de competencias a las Municipalidades. N 8801.
237
Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Los marcos legales que son promovidos con la sana intencin de democratizar
el municipio o de fortalecer su autonoma pueden verse limitados en su aplicacin
y objetivos si no se cuenta con un modelo alternativo de intervencin cuyo fin
primordial es el mejoramiento de la calidad de vida de las personas a travs de
la especificacin de las actuaciones del Estado70.
238
Captulo XIII
13.5. Conclusiones
Adicionalmente, se han ampliado las brechas territoriales en los planos locales, por
lo que se hace necesario un enfoque renovado cuya esencia se edifica sobre las
territorializacin de las polticas pblicas, dndose as una cohesin entre los ele-
mentos de la planificacin, gestin y representacin poltica en los niveles locales.
Bibliografa
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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
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ACERCA DE LAS
Y LOS COLABORADORES
241
ACERCA DE LAS Y LOS COLABORADORES
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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Vctor D`Aza
Cuenta con una licenciatura en Derecho y un magister en Planificacin
Urbana y Gestin Municipal de la Pontificia Universidad Catlica Madre
y Maestra en la Repblica Dominicana. Exalcalde del Municipio de Villa
Gonzlez y cofundador de la Federacin Dominicana de Municipios (FE-
DOMU). Fue el pionero en la implementacin del Presupuesto Participa-
tivo en la Gestin Municipal en la Repblica Dominicana. Conferencista
y especialista a nivel nacional e internacional en temas como el Marco
Legal Municipal, la Descentralizacin, Desarrollo Local, Organizacin y
Funcionamiento de los Gobiernos Locales y Desarrollo Econmico Local.
Ha sido enlace entre el Poder Ejecutivo y los Ayuntamientos. Responsable
desde la FEDOMU junto con otros miembros de la misma de la modifica-
cin de la Ley 34-55 por la que hoy se denomina Ley del Distrito Nacional
y Los Municipios (Ley 176-07) desempendose como presidente de la Co-
misin Especial de Reforma Municipal. Ha sido coautor del libro Nuevo
Rgimen de Cooperacin y asistencia financiera del Poder Ejecutivo a los
Ayuntamientos (Ley 166-03) y autor del libro Desarrollo Econmico Local
alternativas para enfrentar la Pobreza y el Desempleo de los Municipios.
Anayansi Guerra H.
Directora de Planificacin Regional del Ministerio de Economa y Finanzas
de la Repblica de Panam. Cuenta con una Licenciatura en Tecnologa
244
ACERCA DE LAS Y LOS COLABORADORES
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Territorializacin de polticas pblicas. Coordinacin interinstitucional en Centroamrica y Repblica Dominicana
Kevin Parthenay
Candidato al Doctorado en Sciences-Po Pars (Francia) e investigador aso-
ciado al Centro de Estudios e Investigaciones Internacionales (CERI). Sus
temas principales de trabajo son la integracin regional en Amrica Cen-
tral y la participacin de la sociedad civil dentro de los espacios infra y/o
supra estatales. Ha publicado su tesis de maestra titulada La rgiona-
lisation des mouvements sociaux centramricains: le cas du CAFTA-RD
(Institut dEtudes Politiques de Paris, juin 2009). Especialista en temas de
integracin regional comparada, especialmente con la Unin Europea y
otros regmenes de integracin latinoamericanos, africanos y asiticos. Do-
cente de ciencia poltica en el Ciclo Iberoamericano de Sciences-Po Paris
(en Poitiers) y dirige el seminario sobre Accin Colectiva y Gobernanza
Regional en Amrica Latina. Ha sido consultor en Inteligencia Estratgica y
Econmica en la Compagnie Europenne dIntelligence Stratgique (CEIS)
y ha laborado en diversas ocasiones para el Ministerio de las Relaciones
Exteriores y Europeas de la Repblica de Francia.
246
ACERCA DE LAS Y LOS COLABORADORES
247
Cdigo de barra
ISBN 978-9968-809-66-5