ARTIGO

Dficit Pblico:
Reviso de um
Debate lnacabado-
Paulo Cesar Vaz Guimares
Economista pela Universidade de Braslia (UNB);
*bilidade
PALAVRAS-CHAVE: Dficit Pblico, Poltica Fiscal, Conta-
Pblica.
Mestrando em Administrao Pblica na EAESP/FGV;
Tcnico da Fundao do Desenvolvimento
Administrativo (FUNDAP).
*blicABSTRACT: The paper presents different approaches to Pu-
Deficit' s study, stressing the conceptual and measure-
ment problems. Three concepts are analysed: P.ublic Sec~o.r
Borrowing Requirement, Public Se~tor O~era~lOnal I?eficlt
* RESUMO: O texto discorre sobre diferentes abordagens
and Real Deficit. The first was used in the eighiie uring the
para a anlise do dficit pblico, realan.do os J"0~lem~s de negotiations with the IMF and it was replaced by the opera-
conceituao e mensurao. Trs conceiice sao discutidos:
tional concept due to distortions caused by inflation. The Real
Necessidade de Financiamento do Setor Pblico, Dficit
Deficit represents an interesting alternatiz;e which h~s. ~ot
Operacional do Setor Pblico e Dficit Real. O primeiro es-
been applied yet. It is concluded that there IS not a deiinitioe
teve presente nas relaes com o FMI nos anos 80, ~endo
option, which depends on the instit~tional featu res.of the e~o-
substitudo pelo conceito operacional em razo das distor-
nomy and the improvement of public accounts, besides the in-
es geradas pela inflao. J o Dficit Real representa u.ma
tended kind of analysis.
interessante alternativa ainda no utilizada. Conclui-se
que no existe uma opo definitiva, a 9ual depe~de das ca-
ractersticas institucionais da economia e do aprimoramen-
* KEY WORDS: Public Deficit, Fiscal Policy, Public Accounting.
to das contas pblicas, alm do tipo de anlise que se preten- * Agradeo a orientao do Prof. Dr. Eurico ~orff na real!z~o do es-
da desenvolver. tudo e os comentrios do Prof. Paulo Nogueira Batista JUnior.

44 Revista de Administrao de Empresas So Paulo, 32(1) 44-47 Jan./Mar. 1992

 DFICIT PBLICO

INTRODUO cludos os governos federal, estadual e municipal, a ad-

ministrao indireta, a previdncia e as contas fiscais

E
mbora o tratamento da restrio oramentria do go-
verno e suas diferentes formas de financiamento se-
jam tradicionais na Teoria Econmica, tambm o ,
como nos lembra Carneiro" a problemtica da transfor-
mao de conceitos analticos em nmeros que orientem
a poltica econmica. Isto excepcionalmente verdadeiro
nos dias de hoje, a despeito do aprimoramento no ferra-
mental auxiliar disponvel, quando a complexidade das
relaes intersetoriais parece torn-las ainda mais nebu-
losas e indefinidas. E exatamente deste ponto que diver-
sos analistas brasileiros e estrangeiros tm se ocupado,
procurando desvendar os mitos e compreender a real di-
menso do impacto do dficit pblico.
Assim, este texto tem por objetivo retratar pontos de
algumas contribuies que abordam os aspectos con-
ceituais e de mensurao', a fim de reforar a opinio
de que o debate est longe de ser concludo, deman-
dando estudos que vislumbrem com maior clareza as
contas pblicas e seus desdobramentos na economia
brasileira.
NECESSIDADE DE FINANCIAMENTO DO
SETOR PBLICO (NFSP)
do oramento monetrio. Como conseqncia, obteve-
se o aprimoramento das estatsticas, principalmente
porque as informaes disponveis at 1983, que ti-
nham como fonte as Contas Nacionais, apenas permi-
tiam a anlise (parcial) do dficit do Tesouro." Todavia,
ao ser excludo o setor financeiro, talvez tenha sido co-
locado em segundo plano o cerne da questo do dficit,
como procuraram demonstrar Lundberg e Castro."
Nas palavras destes pesquisadores, como as Autorida-
des Monetrias eram intermediadoras da dvida exter-
na com importante papel no financiamento do setor p-
blico no financeiro, o desequilbrio financeiro do go-
verno se encontrava no oramento monetrio. Os auto-
res frisavam que, diante do processo de estatizao da
dvida externa", o conceito de NFSP incorria em dupla
contagem por incluir os juros pagos pelas instituies
pblicas s Autoridades Monetrias, assim como os en-
cargos pagos pelo Tesouro sobre os ttulos colocados
venda pelo Banco Central. O mais grave, entretanto, era
a incapacidade de estabelecer uma distino entre pol-
ticas monetrias e fiscais, medida que a esterilizao
dos efeitos da expanso monetria, em razo do au-
mento das reservas internacionais ou do crdito do

o conceito de Necessidade de Financiamento do Se-

tor Pblico adotado pelo FMI pode ser considerado re-
lativamente recente no Brasil, e utilizado para captar
a presso das atividades do governo sobre o setor pri-
vado. A fundamentao nitidamente ortodoxa, sendo
um dos pilares de sustentao a preveno do crawding
out' do setor pblico pelo setor privado, j que decorre
da equao de restrio oramentria ser assumida co- tores tratam desta temtica utilizan-
mo uma funo e no como uma identidade.' Logo, as
suas metas representam a tentativa de limitar o crdito
ao governo na expectativa de que a poupana privada
no seja drenada indevidamente.
Um dos primeiros problemas consiste na delimita-
o da abrangncia do setor pblico. Dado o tamanho
do mesmo e a complexidade das contas pblicas, torna-
se um exerccio estafante a manipulao dos nmeros
para o clculo de dficit.
Um dos principais problemas encontrados pelos ana-
listas do caso brasileiro at pouco tempo era a existncia
de trs oramentos - Oramento Geral da Unio
(OGU), Oramento Monetrio e Oramento das Empre-
sas Estatais - com o complicador de que todos eram de
carter hbrido," Tambm a vigncia da conta movimen-
to entre o Banco do Brasil e o Banco Central dificultava o
tratamento do comportamento das Autoridades Mone-
trias (AM), alm da flexibilidade permitida pela Lei
Complementar n 12.6 Mais recentemente, no entanto, o
incio da unificao oramentria e a extino da conta debt and public economics in Brazil
movimento facilitaram os estudos voltados para a con-
solidao das contas pblicas', mas ainda no podem-ser
consideradas suficientes.'
Foi neste terreno" acidentado" que o FMI optou pela
NFSP restrita, no levando em considerao o setor p-
blico financeiro. Atravs deste procedimento, foram in-
1. CARNEIRO,D. "Passivo do gover-
no e dficit pblico no perodo
1970/1985". In: LOZARDO, E. (org.)
Dficit Pblico Brasileiro: Poltica
Econmica e Ajuste Estrutural. Rio de
Janeiro. Ed. PazeTerra, 1987, p. 217.
2. necessrio frisar que outros au-
do conceitos que aqui no foram
privilegiados (Dficit de Caixa, por
exemplo). Tal fato, no entanto, est
mais afeto opo por uma linha de
argumentao do que a uma seleo
dos "melhores" conceitos. Para um
bom trabalho que examina algumas
outras variveis, ver COSTA, M.; PE-
REIRA, L. & SILVA, C. Medidas do
dficit pblico: variaes em torno
dos principais conceitos. Rio de Ja-
neiro, Centro de Estudos Fiscais,
IBRE/FGV,jan.1988.
3. Crowding out o termo cunhado
pela Teoria Econmica que designa
a transferncia de recu rsos do setor
privado para o setor pblico, moti-
vada por alguma poltica pblica.
4. BRESSER PEREIRA, L. & DAL-
L'ACaUA, F. "A composio finan-
ceira do dficit pblico". In: LOZAR-
DO, E. (org.) Op. cit., p. 17.
5. Para uma descrio dos ora-
mentos, ver MEREGE, L. Externai
netrio".ln: LOZARDO, E. (org.) Op.
(1980-1984). Syracuse. Universida-
de de Syracuse. Tese de Doutorado,
1988, pp. 53-100. (mimeo)
6. OLIVEIRA, J. "dficits dos ora-
mentos pblicos no Brasil: concei-
tos e problemas de mensurao" In: de Finanas Pblicas, ano XLVII,
LOZARDO, E. (org.) Op. cit., p. 261.
7. Ficaa ressalva de que alguns auto-
res colocam dvidas quanto ao efeti-
vo fechamento da conta movimento.
Ver PISCITELLI, R. "O processo de
elaborao e execuo oramentria
no Brasil; algumas de suas peculiari-
dades". Revista de Economia Polti-
ca, 8(3):90, jul. 1988.
8. Tal opinio corroborada por
Korff, que frisa enfaticamente a ne-
cessidade da transparncia ora-
mentria. Ver KORFF,E. O Setor Pri-
vado da Economia e o dficit Pbli-
co. So Paulo, FIESP/CIESP, 1987,
pp.2-3.
9. ROSSI, J. "Notas sobre o concei-
to apropriado de dficit pblico
real". Pesquisa e Planejamento Eco-
nmico, 15(3):567, dez. 1985; AL-
VES, S. "O desafio do dficit pbli-
co". In: LOZARDO, E. (org.) Op. cit.,
pp. 56-7; ALVES, S. "tratamento da
Correo monetria dos juros da d-
vida interna". Revista de Economia
Poltica, 9(3):69, jul/set. 1989; FRA-
GA NETO, A. & LARA RESENDE, A.
"dficit, dvida e ajustamento: uma
nota sobre o caso brasileiro". Revis-
ta de Economia Poltica, 5(4):57-8,
out/dez. 1985.
10. LUNDBERG, E. & CASTRO, A.
"Desequilbrio do setor pblico e
seu impacto sobre o oramento mo-
cit., p. 96.
11. Para uma anlise desta questo,
ver CAVALCANTI, C. "Transferncia
de recursos e substituio da dvida
externa por dvida interna". Revista
(372):16-42, out/nov/dez. 1987.

45
RAE
Banco Central ao setor privado, era compreendida co-
mo incremento no dficit.
Diante de tantas dificuldades e inconsistncias con-
ceituais, cabe reafirmar a advertncia de Werneck" de
que errneo supor que a NFSP corresponde a um in-
dicador adequado da situao fiscal do Estado. Isto
porque, afora os problemas citados, estar-se- tendo
por base apenas a variao no passivo pblico, sem le-
var em conta as variaes no seu ativo.
Batista Jr.13, por sua vez, chama a ateno para o fato
de que a NFSP "no representa e nem pretende representar
uma medida direta do dficit pblico", pois em seu clculo
esto computadas as necessidades de financiamento pa-
ra investimento do setor pblico. Alm do mais, a NFSP
(assim como outros conceitos de dficit) enganosa co-
mo indicadora de poltica fiscal quando a economia se
encontra em recesso e/ ou processos inflacionrios. Ba-
tista Jr. sublinha, ainda, que o mtodo baseado na dife-
rena do saldo da dvida (regime de caixa) entre duas
datas pode dar margem a incorrees, pois podem estar
sendo consideradas ao dficit operaes, tais como o cr-
dito ao setor privado, que no representam presses no
sistema financeiro atribuveis ao setor pblico.
Outro eixo de crticas feito por Alves nos artigos j
citados, que considera a NFSP um conceito por demais
restrito, no dando conta nem do perfil da dvida ("es-
trutura da maturidade") nem da possvel monetizao,
ambos essenciais para a poltica monetria. Entretanto,
o enfoque principal do autor recai sobre a inconsistn-
cia em aceitar que os pagamentos devidos correo
monetria sejam computados no dficit, enquanto as
amortizaes do principal no o so.
Em linhas opostas se encontram Frana" e Rama-
lho". A preocupao de Frana derivada diretamente
do paradigma neoclssico, que prev a subida nas taxas
de juros em funo da colocao de ttulos pblicos no assinalar que outros autores" chamam a ateno para a
mercado. Enquanto para Ramalho a opo por critrios
reais resultada incorreta ciso entre polticas monet-
rias e fiscais, fruto da anlise dicotmica entre curvas IS
e LM. Assim, somente um conceito suficientemente
amplo abranger toda a restrio oramentria, neces-
sitando serem incorporadas as variveis que possam
ser utilizadas como instrumentos de poltica econmi-
ca. Entretanto, como as premissas do modelo de Rama-
lho fazem uso de hipteses comportamentais (iluso
monetria, por exemplo), cabe com muita pertinncia o
alerta de Bastos et alii para que aquelas no sejam fixa-
das em apenas um lado da equao." Desta forma, por
exemplo, se existe iluso em relao dvida, esta tam-
bm estar presente nos aumentos de impostos nomi-
nais, o que poder afetar o deslocamento da demanda.
No meio de tanta discordncia, uma aparente con-
vergncia se encontra na negao do uso da relao
NFSP /PIB como indicador da situao fiscal. Em Bres-
ser Pereira e Antinori", est disponvel uma argumen-
tao simples e clara de como o processo inflacionrio
eleva artificialmente a mencionada relao, visto con-
fundir fluxos e estoques. A explicao decorre da NFSP
ser medida a preos de fim de perodo, enquanto o PIB
deflacionado pelo valor mdio da variao de preos.
46
Por fim, os prprios membros do staft do FMI reconhe-
ceram que as comparaes internacionais no devem
ser feitas com base na relao NFSP /PIB, em razo das
distores criadas pela inflao."
DFICIT OPERACIONAL DO
SETOR PBLICO (DOSP)
o Dficit Operacional do Setor Pblico surgiu para evi-
tar alguns dos problemas gerados pelo processo inflacio-
nrio para a mensurao do dficit pblico. Assim, o DOS-
P exclui do clculo das Necessidades de Financiamento
do Setor Pblico as correes monetria e cambial, a fim
de propiciar um melhor indicador da situao fiscal.
Percebe-se da definio que algumas dificuldades
com a NFSP permanecem com o OOSP. Uma primeira
restrio para o seu uso no Brasil at recentemente foi
desconsiderar o setor financeiro, ignorando o oramen-
to monetrio, os problemas com o Sistema Financeiro de
Habitao, os "estouros" dos bancos estaduais etc. Isto
que permitiu que em certos perodos, como em 1984,
fosse divulgada a eliminao do dficit pblico opera-
cional, enquanto persistiam presses desestabilizado-
ras." Batista Jr.20 incisivo quanto a este ponto, pois cri-
tica a disposio da viso heterodoxa, ou inercialista, de
aceitar sem mais crticas as estatsticas oficiais.
No tocante consistncia interna do conceito, rele-
vante a observao de Rossi" de que o OOSP realiza
uma contabilidade pela metade. A explicao reside no
fato do passivo do governo ser atualizado apenas par-
cialmente, pois embora a dvida seja ajustada correta-
mente, para o autor, a base monetria no o . Pela sua
tica, o imposto inflacionrio fica praticamente esqueci-
do, justificando sua preferncia pelo Dficit Real. No
entrando ainda no estudo deste conceito, necessrio
complexidade da mensurao do passivo pblico, o
qual comporta variveis pouco acessveis como o valor
presente da dvida e futuras penses previdencirias.
Atentando para o clculo do OOSP para a economia
brasileira, um fator que logo ganha destaque a alter-
12. WERNECK, R. Empresas Esta- 17. BRESSER PEREIRA, L. & ANTI-
tais e Poltica Econmica. Rio de NORI, M. "Nota sobre o dficit pbli-
Janeiro, Ed. Campus, 1987, pp. co e a correo monetria". Revista
44-5. de Economia Poltica, 3(4):136-7,
out/dez. 1983.
13. BATISTA JR., P. "Dois diagns-
ticos equivocados da questo fiscal 18. TANZI, V.; BLEJER, M. & TEIJEI-
no Brasil". Revista de Economia Po- RO, M. "Inflation and the measure-
ltica, 5,(2):19-23, abr/jun. 1985. ment of fiscal deficits". IMF Staff Pa-
pers, 34(4):730-1, dez. 1987.
14. FRANA, P. "dficit pblico e
poltica econmica".ln: LOZARDO, 19. Fraga Neto, A. & Lara Resende,
E. (org.) Op. cit., p. 130. A. Op. cit., pp.58-9.
15. RAMALHO, V. "Adequao do 20. Batista JR., P. Op. cit., p.31.
dficit pblico global como indica-
dor para poltica de estabilizao". 21. ROSSI,J. Op. cit., pp. 571-2.
Revista Brasileira de Economia,
41 (3):296-300, jul/set. 1987. 22. CARNEIRO, D. Op. cit., p. 217;
BUITER, W. "Measurements of the
16. Bastos, C.; LOPES, F. & SERRA- public sector deficit and its implica-
NO, F. Conceitos de dficit Pblico. tions for policy evaluations and de-
Rio de Janeiro, lEI/UFRJ, 1989, p. sign". IMF Staff Papers, 30(2):310,
11.(Mimeo) jun.1983.

nncia de metodologias para a determinao das corre-
es monetria e cambial. Como conseqncia, bas-
tante factvel que as presses do setor pblico sobre o
sistema financeiro estejam superdimensionadas quan-
do a correo oficial ficar abaixo da variao dos preos,
ou subdimensionadas em situaes opostas." Tendo em
vista tal problemtica, um estudo de Ciambiagi" procu-
rou estimar o DOSP a partir da inflao, e no com base
nos critrios oficiais. As suas concluses demonstram
que, afora a consistncia conceitual que permite o proce-
dimento, os resultados sofrem alteraes significativas.
Na verdade, como se procurou demonstrar no
texto, no pode existir um conceito definitivo de
dficit pblico a ser aplicado universalmente.
Uma defesa mais enftica da utilizao do DOSP para
o caso brasileiro o recente estudo de Alves." O cerne do
modelo apresentado por este autor que a inflao no
afetaria necessariamente o valor real das receitas (visto
que existem instrumentos de controle por parte das au-
toridades fiscais) nem das despesas, em funo dos me-
canismos de indexao; por outro lado, elevaria o paga-
mento de juros atravs de um efeito Fsher" completo,
que garantiria a taxa real de retomo desejada, restringin-
do fortemente a capacidade das autoridades econmicas
atuarem sobre a conta juros. Logo, as parcelas devidas
recomposio do principal em termos reais deveriam ser
tratadas como amortizaes e, portanto, ficariam fora do
clculo do dficit. Neste sentido, o DOSP realmente po-
deria ser um bom instrumento, mas de difcil mensura-
o e s deveria ser utilizado quando o refinanciamento
da parcela corrigida da dvida no implicasse presses
inflacionrias", ou seja, quando o refinanciamento da d-
vida estivesse automaticamente garantido.
DFICIT REAL
O conceito de Dficit Real significa o DOSP menos o
imposto inflacionrio. Na opinio de Bastos et alii, es-
te representa o melhor indicador, pois permite distin-
guir os impactos do setor pblico sobre a demanda
agregada e a forma de alocao da riqueza privada."
Rossi" tambm acolhe como vital a receita propiciada
pelo imposto inflacionrio, pois considera que estaria
em tomo de 2% do PIB em 1985. Indubitavelmente, es-
t presente para ambos a premissa de inexistncia de
iluso monetria, ou propenso marginal a consumir
desprezvel sobre a correo monetria, nas palavras
de Rossi. Caso contrrio, o dficit, calculado segundo a
metodologia da NFSP, poderia ser mais apropriado.
Parece inegvel a importncia das tentativas de men-
surao do Dficit Real para a anlise das finanas pbli-
cas. Como bem ilustra o estudo sobre o Plano Cruzado
DFICIT PBLICO
elaborado por Cysne", a exclusiva ateno sobre a rela-
tiva estabilidade do comportamento do Dficit Opera-
cional no perodo 1985-86encobria o fato de que ocorria
uma exploso de consumo. Esse fenmeno vinha na es-
teira do aumento na renda disponvel do setor privado
(fruto da queda do imposto inflacionrio), que estava
refletido diretamente na elevao do Dficit Real.
Cabe alertar que tambm so feitas crticas ao Dficit
Real enquanto indicador da situao fiscal, tal qual
NFSP e ao DOSP. Ramalho", por exemplo, considera o
Dficit Real enganoso e de uso inadequado nas polticas
de estabilizao. Atravs do modelo que desenvolve a
partir da equao de restrio oramentria do governo,
conclui que a opo pelo conceito em termos reais equi-
vale a duvidar da efetividade das polticas monetrias e
fiscais, o que j no ocorre com o conceito nominal. Con-
forme o autor, "o tamanho e a variao do dficit real no do
qualquer indicao do impacto do governo sobre a inflao, e
isso reafirma exatamente a tese do dficit nominal" .32
COMENTRIO FINAL
A exposio anterior retrata, em grandes traos, a
variedade de hipteses que podem ser feitas com rela-
o ao dficit pblico. Todo o esforo que vem sendo
dispendido procura acumular conhecimento das rela-
es entre os setores privado e pblico, para melhor
avaliao das alternativas de poltica econmica. Entre-
tanto, conforme procuraram demonstrar Boskn" e Eis-
ner", pouco se conhece dos reais impactos do dficit,
nem mesmo nas economias mais desenvolvidas, onde
existe um maior esforo de pesquisa.
Conclui-se que de forma alguma constitui privilgio
da economia brasileira a discrdia a respeito do tema.
Na verdade, como se procurou demonstrar no texto,
no pode existir um conceito definitivo de dficit pbli-
co a ser aplicado universalmente. Pelo contrrio, a dis-
cusso dos trs conceitos refora a idia de que as op-
es de cada analista esto condicionadas s caracters-
ticas institucionais da economia, ao conhecimento dis-
ponvel das contas pblicas e ao tipo de estudo que se
pretende desenvolver. O
23. CARDOSO, E. & REIS, E. 29. ROSSI, J. Op. cit., p. 572.
"dficits, dvidas e inflao no Bra- 30. CYSNE, R. "O Plano Cruzado
sil". Pesquisa e Planejamento Eco- frente s reestimativas do dficit
nmico, 16(3):595, dez. 1986. Operacional entre 1984 e 1987". Re-
vista Brasileira de Economia,
24. GIANBIAGI, F. "Os conceitos de 44(2):164-6, abr/jun. 1990.
custo da dvida mobiliria e dficit
operacional do setor pblico: uma 31. RAMALHO, V. "dficit Pblico:
crtica". Revista de Economia Brasi- do paradoxo ao dficit Nominal".
leira, 43(1 ):69-74, jan/mar. 1989. Revista Brasileira de Economia,
44(2):243, abr/jun. 1990.
25. ALVES, S. Op. cit., pp. 74-80.
32. RAMALHO, V. Op. cit., p. 247.
26. O efeito Fisher est presente
quando, em uma economia inflacio- 33. BOSKIN, M. "Federal governme-
nria, as taxas nominais de juros nt deficits: some myths and reali-
tendem a uma taxa real mais a taxa ties. American Economic Review,
esperada de inflao. 72(2): 297-301, maio 1982.
27. TANZI, V. et alii. Op. cit., pp. 34. EISNER, R. "Which budget defi-
727-8. cit? Some issues of measurement and
their implications". American Econo-
28. Bastos, C. et alii. Op. cit., p. 16. mic Review, 74(2):138-9, maio 198
47