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ADMINISTRAO FINANCEIRA E ORAMENTRIA


Mdulo Geral

CONCURSO: Ministrio do Trabalho e Emprego


CARGO: Auditor-Fiscal do Trabalho
PROFESSOR: Fernando Gama

Este curso protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei n. 9.610/1998,
que altera, atualiza e consolida a legislao sobre direitos autorais e d outras providncias.

Rateio crime!!! Valorize o trabalho do professor e adquira o curso de forma honesta,


realizando sua matrcula individualmente no site concurseiro24horas.com.br
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Administrao Financeira e Oramentria
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Aula INAUGURAL

AULA INAUGURAL

1. APRESENTAO ................................................................................................................................................................. 3
2. INTRODUO AO ESTUDO DO ORAMENTO E DA CONTABILIDADE PBLICA. CONCEITO DE ORAMENTO PBLICO ........ 3
2.1 Iniciativa....................................................................................................................................................................... 5
2.2. Oramento autorizativo .......................................................................................................................................... 6
2.3 Natureza jurdica do oramento pblico ......................................................................................................... 8
2.4. Outros aspectos do oramento pblico ......................................................................................................... 10
3. LEGISLAO DE DIREITO ORAMENTRIO ....................................................................................................................... 12
4. MATRIZ CONSTITUCIONAL DO DIREITO ORAMENTRIO ................................................................................................ 13
4.1.Plano Plurianual PPA..................................................................................................................................... 14
4.1.1 Forma regionalizada ............................................................................................................................................ 15
4.1.2 Despesas de capital ............................................................................................................................................. 16
4.2 Despesas decorrentes de despesas de capital ............................................................................................ 16
4.3 Programas de durao continuada................................................................................................................... 16
5. LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO ..................................................................................................................... 20
5.1 Metas e prioridades ................................................................................................................................................. 20
5.2 Orienta a elaborao da LOA ............................................................................................................................. 21
5.3 Alteraes na legislao tributria .................................................................................................................... 22
5.4 Poltica das agncias financeiras oficiais de fomento ................................................................................. 23
5.5 Encaminhamento e votao ................................................................................................................................. 24
5.6 Vigncia ...................................................................................................................................................................... 24
5.7 Emendas..................................................................................................................................................................... 25
5.8. LDO e LRF .................................................................................................................................................................. 25
5.9 LDO e TCU ................................................................................................................................................................. 27
6. ORAMENTO ANUAL LOA ............................................................................................................................................. 28
6.1 Trs suboramentos .............................................................................................................................................. 28
6.2 Emendas ...................................................................................................................................................................... 29
6.3 Outras caractersticas da LOA ............................................................................................................................. 30
6.4 Prazos .......................................................................................................................................................................... 30
7. CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................................................................... 31

Nesta aula veremos o seguinte tpico do Edital: Oramento. Instrumentos


Oramentrios, Conceito, Princpios e Tipos de Oramento

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1. Apresentao

Pessoal,

um prazer estar com vocs em mais um curso online para concursos, dessa vez,
para o concurso do AFT.

Para quem no me conhece ainda, meu nome Fernando e trabalho no TCU j h 5


anos. Antes havia trabalhado com Fiscal de Tributos de Mato Grosso e como Analista
do TCDF. Fui tambm Gestor Governamental e bancrio. Aprovado em 1 o lugar no
concurso da Receita em 2005, acabei no assumindo o cargo em razo de ter sido
convocado para o TCU. Desde ento, adquiri muita experincia em auditoria e
oramento pblico e por isso resolvi levar adiante esse curso aqui no site.

Nosso curso ser baseado do Edital CESPE 2013 e teremos o seguinte contedo:

Oramento pblico. 8.1 Princpios oramentrios. 8.2 Diretrizes


oramentrias. 8.3 Processo oramentrio. 8.4 Mtodos, tcnicas e
instrumentos do oramento pblico; normas legais aplicveis. 8.5 Receita
pblica: categorias, fontes, estgios; dvida ativa. 8.6 Despesa pblica:
categorias, estgios. 8.7 Suprimento de fundos. 8.8 Restos a pagar. 8.9
Despesas de exerccios anteriores. 8.10 A conta nica do Tesouro.

Vamos comear o nosso curso falando sobre os princpios basilares do estudo do


oramento pblico brasileiro.

2. Introduo ao Estudo do Oramento e da Contabilidade Pblica. Conceito


de Oramento Pblico

O oramento o objeto de estudo da cincia da contabilidade e das finanas. o plano


financeiro de uma administrao para determinado exerccio. Em sua definio mais
clssica, oramento a previso dos valores que devem entrar e sair do patrimnio
de determinada entidade. No linguajar popular, uma relao ou um rol de despesas
e receitas que certa pessoa tem a pagar ou a receber durante um perodo, que pode
ser um ms, um ano, por exemplo. O oramento, portanto, pode ter um vis mais
contbil, enfocando exclusivamente os recursos financeiros em uma planilha (uma
pea meramente contbil), mas tambm pode ser um instrumento de planejamento
da aquisio de algum bem, como um imvel ou um veculo, quando as pessoas
resolvem reter ou guardar parte de suas rendas por um perodo com vistas a uma
aquisio futura.

Do ponto de vista empresarial, o oramento uma pea essencial para o


planejamento de suas atividades. Apenas tendo conhecimento prvio de uma
estimativa de receitas que o empresrio consegue planejar suas despesas e novos
investimentos. Primeiramente, no meio empresarial e guiado pelo impulso do lucro
que surge a necessidade de uma integrao maior entre a planilha oramentria

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(relao de gastos e receitas) e os objetivos da entidade, revelado pelo seu plano


estratgico. Nesse ponto, o oramento passa a ser visto como um instrumento
poderoso de planejamento e no s como um documento contbil. Essa discusso
teve lugar tambm no setor pblico que evoluiu de um oramento que se
caracterizava por ser uma mera pea contbil para ser um importante instrumento
de planejamento dos governos.

Oramento e contabilidade pblica so, portanto, disciplinas que aplicam os


conhecimentos de contabilidade e finanas ao setor pblico. So duas disciplinas
altamente interligadas. O oramento pea legislativa que permite ao Estado
planejar a sua vida financeira, administrando as receitas e efetuando as despesas.
Nesse contexto, depreende-se que o oramento pblico, nos dias de hoje, no
apenas uma pea contbil, mas um instrumento de planejamento, ao passo que a
contabilidade pblica registra as variaes do patrimnio pblico e da execuo do
oramento subsidiando a tomada de deciso dos administradores pblicos, alm de
contriburem para a transparncia da administrao. Nos dizeres do professor
Francisco Glauber Lima Mota, o oramento pblico um documento que d
autorizao para se receber e gastar recursos financeiros1.

Conforme o professor Aliomar Baleeiro,

o oramento um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo,


por um certo perodo e em pormenor, a realizao das despesas destinadas ao
funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica
e geral do pas, assim como a arrecadao das receitas criadas em lei2.

J para o mestre Joo Fortes, o oramento uma prvia autorizao do legislativo


para que se realizem receitas e despesas de um ente pblico, obedecendo a um
determinado perodo de tempo3.

Ateno

Bancas de concurso, especialmente Cespe e Esaf, costumam pedir literalmente


o conceito de oramento pblico. O conceito mais conhecido e mais difundido
o do Professor Aliomar Baleeiro.

Portanto, vejamos a frase do professor Baleeiro por partes:

1
MOTA, Francisco Glauber Lima. Curso Bsico de Contabilidade Pblica, p. 17.
2
BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo cincia das finanas. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 411.

3
FORTES, Joo. Contabilidade Pblica. 9. ed. Braslia: Franco & Fortes, 2006, p. 73.

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a) o oramento um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo

2.1 Iniciativa

O oramento pblico ato de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo.


Assim, cada um dos poderes elaborar sua proposta oramentria e encaminhar ao
Poder Executivo para consolidao e posterior envio de uma proposta consolidada de
oramento da unidade da federao envolvida ao Legislativo. Assim, por exemplo,
no caso da Unio, os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, Ministrio Pblico e
Tribunal de Contas da Unio elaboram suas propostas oramentrias e encaminham
para a consolidao para o Poder Executivo. Uma vez consolidada, a proposta de
oramento da Unio segue para o Legislativo.

Ateno

Muitas questes de concurso abordam a questo da iniciativa da lei


oramentria, alegando que seria possvel um Poder qualquer enviar sua
prpria proposta oramentria diretamente ao Poder Legislativo. Nesse
caso, marque falso.
Tambm so comuns questes alegando a possibilidade de o prprio Poder
Legislativo aprovar o seu oramento, j que este o Poder que aprova as
leis. Marque tambm falso. O Poder Legislativo, assim como todos os
demais, tem que enviar sua proposta oramentria para consolidao pelo
Poder Executivo, para posterior envio ao Congresso (no caso da Unio).
Por fim, algumas questes abordam se eventual vcio de iniciativa das leis
oramentrias poderia ser convalidado pelo Poder Legislativo ao aprovar a
lei. Marque, mais uma vez, falso.

Sobre a iniciativa das leis oramentrias, vale trazer recentes decises do STF a
respeito:

(...) Os textos normativos de que se cuida no poderiam dispor sobre


matria oramentria. Vcio formal configurado art. 165, III, da
Constituio do Brasil- iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo
das leis que disponham sobre matria oramentria. Precedentes. (...).
(ADI no 820, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 15/3/2008, DJE)

Competncia exclusiva do Poder Executivo iniciar o processo legislativo das


matrias pertinentes ao Plano Plurianual, s Diretrizes Oramentrias e aos
Oramentos Anuais. Precedentes: ADI no 103 e ADI no 550. (ADI no 1.759-
MC, Rel. Min. Nri da Silveira, julgamento em 12/3/1998, DJ de 6/4/2001)

Oramento anual. Competncia privativa. Por fora de vinculao


administrativo-constitucional, a competncia para propor oramento anual
privativa do Chefe do Poder Executivo. (ADI no 882, Rel. Min. Maurcio
Corra, julgamento em 19/2/2004, DJ de 23/4/2004)

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Portanto, a iniciativa da lei oramentria de competncia privativa do


Poder Executivo, no podendo ser suprida por outro rgo, ainda que do
Poder Legislativo.

Doutrinariamente, existe uma diferenciao entre a competncia


privativa e a competncia exclusiva; esta indelegvel, a primeira
passvel de delegao. Entretanto, a m tcnica legislativa que
permeia nosso ordenamento jurdico nacional, muitas vezes trata
os dois conceitos de forma indistinta.

Importante notar que o STF tem entendido que projetos de lei de anistias
tributrias que a princpio no so de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo
e, portanto, podem ser concedidas pelo Poder Legislativo, causam impacto no
oramento e por esse motivo, a reduo da receita tributria deve vir consignada em
proposta do Executivo, sob pena de se configurar violada a iniciativa da lei
oramentria.

No h dvida de que a Lei em questo anula atos administrativos, quando


diz: Ficam canceladas as notificaes fiscais emitidas com base na
Declarao de Informaes Econmico-Fiscais DIEF, ano base 1998. Ora,
atos administrativos do Poder Executivo, se ilegais ou inconstitucionais,
podem ser anulados, em princpio, pelo prprio Poder Executivo, ou, ento,
pelo Judicirio, na via prpria. No, assim, pelo Legislativo. Afora isso, o art.
2o da Lei obriga o Estado a restituir, no prazo de trinta dias, os valores
eventualmente recolhidos aos cofres pblicos, decorrentes das notificaes
fiscais canceladas. E tudo sem iniciativa do Poder Executivo, o que seria, em
princpio, necessrio, por se tratar de matria tributria (art. 61, II, b, da
CF). Mesmo que se qualifique a Lei impugnada, como de anistia, que ao
Legislativo caberia, em princpio, conceder (art. 48, VIII, da Constituio),
no deixaria de ser uma anistia tributria, a exigir a iniciativa do chefe do
Poder Executivo. At porque provoca repercusso no errio pblico, na
arrecadao de tributos e, consequentemente, na Administrao estadual.
Havendo, assim, repercusso no oramento do Estado, diante da referida
obrigao de restituir, parece violado, ao menos, o disposto no art. 165, III,
da CF, quando atribui ao Poder Executivo a iniciativa da lei oramentria
anual. (ADI no 2.345-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em
1/8/2002, DJ de 28/3/2003)

2.2. Oramento autorizativo

Superada a questo da iniciativa, vamos discutir agora a natureza jurdica do


oramento. Na definio de oramento do Professor Aliomar Baleeiro, vimos que o
oramento um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo.
Portanto, no Brasil, o oramento pblico de natureza autorizativa. O que isso
exatamente significa?

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Os oramentos pblicos podem ser classificados em duas categorias. Os


oramentos de natureza impositiva e de natureza autorizativa. Os oramentos de
natureza impositiva so aqueles em que, uma vez consignada uma despesa no
oramento, ela deve ser necessariamente executada, por se tratar o oramento
de uma lei, e como tal deve ser cumprida.

Entretanto, o STF, ao ser instado a se manifestar sobre o assunto, entendeu que,


no Brasil, o oramento no impositivo, mas sim, autorizativo. Isso quer dizer
que no existe obrigatoriedade de execuo das despesas consignadas no oramento
pblico, j que a avaliao do que deve ou no ser executado est a cargo da
discricionariedade do gestor.

Muitos parlamentares, insatisfeitos com a no execuo das despesas


oramentrias consignadas por meio de emendas, acionaram o STF que decidiu que
o oramento ato-condio (condio necessria para execuo da despesa), mas
no ato-regra (obrigao no sentido restrito).

Ateno

Essa questo costuma ser muito cobrada em concursos pblicos. No


vacile. O oramento no Brasil tem natureza autorizativa, ou seja,
no existe obrigatoriedade da execuo das despesas l
consignadas.

Para fins de concurso, especialmente nas provas elaboradas pelo Cespe, tem sido
cobrado conhecimento acerca do impacto no planejamento de rgos pblicos do
oramento autorizativo. Muito se comenta que o Brasil deveria adotar o oramento
impositivo, j que com isso, estaria assegurado o planejamento inicialmente
estipulado e aprovado pelo Poder Legislativo. Assim, o oramento impositivo seria
um fortalecimento do Poder Legislativo e do planejamento, em detrimento do Poder
Executivo que v no oramento autorizativo uma forma sutil de executar algo
diferente do acordado quando da aprovao da lei, atravs de contingenciamentos,
por exemplo.

Enquanto no se resolve a questo, para fins de concurso bom saber que:

1) existe grande discusso na sociedade atualmente em relao necessidade de


se estabelecer um oramento impositivo ( preciso que o candidato conhea a
celeuma para poder se posicionar numa eventual prova discursiva ou at numa
prova objetiva em que avente essa discusso);

2) os que defendem o oramento impositivo entendem que o governo obrigado a


seguir o planejamento estabelecido nas leis oramentrias e no deveria ter
liberdade para decidir o que executar.

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(...)

A Constituio federal de 1988, em seu art. 174, afirma,


categoricamente, que o planejamento determinante
para o setor governamental e indicativo apenas para o
setor privado. Mais de 20 anos antes da atual
Constituio, o art. 7o do Decreto-lei no 200, de 1967,
j definia o oramento pblico como um dos quatro
instrumentos bsicos do planejamento, ao lado dos
planos e programas nacionais, setoriais e regionais, do
programa de governo e da programao financeira.
Portanto, segundo o mais elementar raciocnio dedutivo,
no nosso Estado democrtico de Direito, o oramento
deveria ser determinativo, ao menos para os agentes
pblicos.4 (grifo nosso).

2.3 Natureza jurdica do oramento pblico4

A natureza jurdica do oramento pblico tambm fruto de debates. Todos sabem


que o oramento uma pea legislativa formalmente aprovada pelo Poder Legislativo.
Tem formato de lei e aprovada como tal. Mas sendo o oramento um ato-condio
e no ato-regra (ou seja, no obrigatrio, mas autorizativo), qual seria a natureza
jurdica do oramento? O STF j foi instado a se manifestar sobre o assunto e decidiu
que o oramento pblico, no Brasil, lei apenas no sentido formal.

As leis podem ser classificadas em leis materiais ou em leis formais. Lei formal
aquela que tem cara de lei, ou seja, formalmente aprovada pelo Poder Legislativo.
As leis que so aprovadas pelo Poder Legislativo so leis formais.

Entretanto, nem todas as normas aprovadas pelo Poder Legislativo so leis


materiais. Lei material aquela norma que tem abstrao e genrica, no tendo
destinatrio certo. um conjunto de hipteses normativas abstratas. Assim, quando
o Cdigo Penal diz que matar algum crime e comina as penalidades para quem
mata, a norma no est dizendo quem vai ser penalizado. Todo mundo, em regra,
que matar algum (exceto nas hipteses de excluso de crime) est cometendo
crime, no tendo a lei destinatrio certo, sendo genrica. Assim, o Cdigo Penal
uma lei em sentido material.

Por outro lado, suponha que uma lei estipule que determinado imvel da Unio fica
cedido a algum Estado da federao. Nesse caso, temos uma lei formal, pois
aprovada pelo Poder Legislativo. Entretanto, ela no genrica e tem destinatrio
certo: a sua natureza jurdica de ato administrativo e no de lei. Atos
administrativos, em regra, tm efeitos concretos, assim como as leis meramente

4
Publicado no jornal O Estado de S. Paulo (08/05/2008). Artigo de Joo Henrique Pederiva. A falcia do oramento autorizativo.

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formais (chamadas leis de efeitos concretos).

Nesse sentido, o oramento pblico considerado um ato administrativo


revestido de lei formal, no sendo portanto lei material, mas sim, lei de efeitos
concretos.

Ateno

O oramento pblico, no Brasil, no lei material, mas sim, tem a


natureza jurdica de lei de efeitos concretos. lei meramente formal.

J houve perguntas em concurso explorando a natureza jurdica do oramento


pblico. Como cedio, contra lei em tese (lei abstrata, lei genrica ou lei material)
no cabe a interposio de mandado de segurana, j que este remdio
constitucional se destina a resguardar direito lquido e certo, no amparado por
habeas corpus ou habeas data. Nesse sentido, possvel impetrar mandado de
segurana contra lei, apenas se ela tiver efeitos concretos ou contra atos
administrativos de autoridades pblicas.

Sendo o oramento pblico ato administrativo ou uma lei meramente formal, em


hiptese, possvel a impetrao de mandado de segurana contra a lei
oramentria. A despeito de ser difcil imaginar em qual situao isso poderia ocorrer
(pois seria difcil averiguar o direito lquido e certo), possvel, como j aconteceu,
alguma prova de concurso questionar se o mandado de segurana instrumento
cabvel contra as leis oramentrias. Do ponto de vista meramente terico, a resposta
verdadeira, por ser o oramento lei de efeitos concretos.

Por outro lado, as aes diretas de inconstitucionalidade (ADIns) s se prestam a


analisar aquelas leis chamadas abstratas e genricas. No pode ser interposta uma
ADIn contra um ato administrativo ou contra uma lei de efeitos concretos. Seguindo
esse raciocnio, no pode ser impetrada uma ADIn contra uma lei oramentria, posto
que a mesma se insere no rol de atos de efeitos concretos. Seno, vejamos:

Lei de diretrizes oramentrias, que tem objeto determinado e destinatrios


certos, assim sem generalidade abstrata, lei de efeitos concretos, que no
est sujeita fiscalizao jurisdicional no controle concentrado. (ADI n o
2.484-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 19/12/2001, DJ de
14/11/2003)

Agora bom ressaltar que no so todas as partes das leis oramentrias que tm
efeitos concretos. Alguns trechos da LDO se prestam a orientar a elaborao da LOA
e, no raro, criam critrios a serem seguidos nos mais diversos casos. Nesses
dispositivos, h abstrao e a lei genrica, motivo pelo qual pode ser instada em
sede de Adin.

O STF tem dado por inadmissvel a ao direta contra disposies insertas na

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Lei de Diretrizes Oramentrias, porque reputadas normas individuais ou de


efeitos concretos, que se esgotam com a propositura e a votao do
oramento fiscal (v.g., ADI no 2.100, Jobim, DJ 1/6/2001). A segunda norma
questionada que condiciona a incluso no oramento fiscal da verba
correspondente a precatrios pendentes manuteno da meta de resultado
primrio, fixada segundo a LDO, constitui exemplo tpico de norma individual
ou de efeitos concretos, cujo objeto a regulao de conduta nica, posto que
subjetivamente complexa: a elaborao do oramento fiscal, na qual se
exaure, o que inviabiliza no ponto a ao direta. Diferentemente, configura
norma geral, suscetvel de controle abstrato de constitucionalidade a primeira
das regras contidas no dispositivo legal questionado, que institui comisso de
representantes dos trs Poderes e do Ministrio Pblico, qual confere a
atribuio de proceder ao criterioso levantamento dos precatrios a parcelar
conforme a EC no 30/2000, com vistas a apurar o seu valor real: o
procedimento de levantamento e apurao do valor real, que nela se ordena,
no substantiva conduta nica, mas sim conduta a ser desenvolvida em
relao a cada um dos precatrios a que alude; por outro lado, a
determinabilidade, em tese, desses precatrios, a partir dos limites temporais
fixados, no subtrai da norma que a todos submete comisso instituda e ao
procedimento de reviso nele previsto a nota de generalidade. No obstante,
de conhecer-se integralmente da ao direta se a norma de carter geral
subordinante da norma individual, que, sem a primeira, ficaria sem objeto.
(ADI no 2.535-MC, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgamento em 19/12/2001,
DJ de 21/11/2003)

Portanto, regra geral, as leis oramentrias no esto suscetveis ao controle


jurisdicional em abstrato, como em uma Adin, exceo de quando possurem
abstrao e generalidade.

2.4. Outros aspectos do oramento pblico

b) por um certo perodo

As autorizaes legislativas devem ser feitas por perodos definidos de tempo.


Como veremos no tpico mais frente, isso o que chamamos de princpio da
anualidade.

c) e em pormenor

O Poder Legislativo deve ter conhecimento pormenorizado do que est


autorizando, evitando a autorizao de gastos de modo global. Trata-se do princpio
da especificao oramentria, que veremos mais adiante.

d) a realizao das despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e


outros fins adotados pela poltica econmica e geral do pas

O Poder Legislativo deve autorizar a realizao das despesas, de modo que elas

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no podem ser superiores s receitas previstas, em funo do princpio do equilbrio,


que tambm veremos adiante. Entretanto, bom ressaltar que a despesa pblica
tem grande influncia na economia. Segundo a viso keynesiana da economia, o
aumento dos gastos pblicos tem influncia positiva sobre o Produto Interno Bruto
e, portanto, sobre a renda das famlias.

Os investimentos do governo tambm podem contribuir para um aumento da renda.


Por este motivo, veremos, mais adiante, que a participao do setor pblico em todos
os seus nveis e esferas na economia decisiva na determinao do nvel de renda da
sociedade e da alocao dos recursos pelos entes privados. A Portaria no 163/2001
STN/SOF estipulou a obrigatoriedade para todos os membros da federao da
utilizao da classificao da despesa l descrita com a finalidade de estimar a
participao do setor pblico na economia. que se cada ente tivesse sua prpria
classificao da despesa seria difcil ou quase impossvel levantar os agregados macro-
econmicos de despesa corrente e de capital para fins de consolidao das contas
nacionais.

1) O oramento pblico tem grande impacto na


economia;

2)As despesas correntes e de investimentos


Para fins de concurso
podem gerar aumento da renda nacional,
importante saber que:
segundo a viso keynesiana;

3) A Portaria SOF-STN no 163/2001 que


estipula a classificao da receita e da despesa
obrigatria para todos as unidades da
Federao para fins de consolidao das contas
nacionais.

e) assim como a arrecadao das receitas criadas em lei.

A autorizao legislativa oramentria no diz to-somente respeito realizao


das despesas, mas ela necessria, tambm, para a arrecadao das receitas.
Entretanto, como veremos no tpico sobre princpios oramentrios, esse princpio
da anterioridade oramentria vem sendo bem relativizado no mbito da receita, de
forma a permitir a arrecadao de valores e tributos, ainda que no estejam
integralmente previstos em lei.

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3. Legislao de Direito Oramentrio

Quem j estudou Direito Constitucional sabe que no Brasil vige o princpio da


hierarquia constitucional, pois temos um modelo de Constituio rgida, em que a
carta poltica est localizada no pice do ordenamento jurdico, motivo pelo qual
todas as normas infraconstitucionais devem a ela se adequar. Alm de rgida, a nossa
Constituio analtica, ou seja, adentra em vrios aspectos da vida estatal de forma
minuciosa. Assim, o ordenamento oramentrio ptrio altamente calcado em sua
matriz constitucional que est nos arts. 165 a 169. O estudante deve ler atentamente
estes artigos para se situar na questo oramentria nacional, antes de qualquer
coisa.

Alm da Constituio, outra fonte importante para o Direito Oramentrio ptrio


a Lei no 4.320/1964, Lei de Normas Gerais de Oramento e Contabilidade Pblica. A
Lei no 4.320/1964, que se aplica Administrao Pblica das trs esferas e dos trs
poderes, foi publicada originalmente como lei ordinria, entretanto, em face de a
atual Constituio exigir para as matrias que ela regulamenta lei complementar, a
Lei no 4.320/1964 foi recepcionada no novo ordenamento jurdico da CF de
1988 como lei complementar. Seno vejamos:

Art. 165, 9o. Cabe lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a
vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do PPA, LDO e da LOA. (Grifo
nosso)

bom ter ateno a este fato. A Lei no 4.320/1964 uma lei ordinria, mas
tem status de lei complementar, o que significa que s pode ser alterada por
lei complementar e no mais, desde a vigncia da nova Constituio, por lei
ordinria nem por medida provisria.

A Lei no 4.320/1964 no se aplica s empresas estatais que no recebam recursos


da Unio para a sua manuteno ou para investimentos, que esto submetidas Lei
no 6.404/1976 (Lei das Sociedades Annimas S.A.), como o Banco do Brasil ou a
Petrobras S.A., por exemplo.

Cumpre ressaltar que as leis oramentrias (lei oramentria anual, Lei


de Diretrizes Oramentrias e Plano Plurianual) so leis ordinrias, mas
possuem rito processual de tramitao e aprovao no Poder Legislativo diverso
daquele das demais leis ordinrias, como veremos no tpico sobre o Ciclo
Oramentrio. A ttulo de exemplo dessas diferenas, podemos citar o fato de que os
projetos de lei relativos ao Plano Plurianual, s diretrizes oramentrias, ao
oramento anual e aos crditos adicionais, apresentados pelo chefe do Executivo,
sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum, ao passo que as leis ordinrias so apreciadas, separadamente,

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em cada uma das casas.

Alm disso, preciso lembrar que a CF/1988 veda a edio de medida provisria
sobre planos plurianuais (PPA), diretrizes oramentrias (LDO), oramentos anuais
(LOA) e crditos adicionais especiais e suplementares (art. 62, 1o, I, d).

Assim, matrias oramentrias no podem ser regulamentadas por medida


provisria, exceto a abertura de crditos extraordinrios para atender a
despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo
interna ou calamidade pblica. Os crditos extraordinrios podem, nos termos da Lei
no 4.320/1964, como veremos no tpico sobre o princpio da legalidade frente, ser
abertos por decretos em Estados e Municpios. A lei delegada, sem excees, no
pode tratar destes assuntos.

Resumindo:

1) A Lei no 4.320/1964, editada como lei ordinria, hoje trata de normas gerais de
Direito Financeiro e, como tal, foi recepcionada como lei complementar pelo atual
ordenamento jurdico constitucional, no podendo mais ser alterada por lei
ordinria ou medida provisria.

2) O PPA, a LDO e a LOA so leis ordinrias, em que pese terem tramitao e


aprovao no Congresso Nacional diversa das leis ordinrias comuns: por
exemplo, sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
Regimento comum, ao passo que as leis ordinrias so apreciadas,
separadamente, em cada uma das casas.

3) vedada a edio de medida provisria sobre questo oramentria, exceo de


crditos extraordinrios. Lei delegada tambm no pode tratar de assuntos
oramentrios.

4. Matriz Constitucional do Direito Oramentrio

A Constituio Federal estabelece trs instrumentos legais de planejamento, em


seu art. 165:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

I o Plano Plurianual;

II as diretrizes oramentrias;

III os oramentos anuais.

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IMPORTANTE

O PPA e a LDO so inovaes da CF/1988

Os projetos de lei desses instrumentos de planejamento so de iniciativa


exclusiva do chefe do Poder Executivo, ou seja, somente o Presidente da
Repblica, no caso da Unio, os governadores e os prefeitos, nos casos dos Estados
e Municpios respectivamente, podem encaminh-los ao Congresso Nacional.

Ateno

Os projetos de PPA, LDO e LOA so de iniciativa exclusiva do chefe do


Poder Executivo, aprovados por maioria simples pelo Poder Legislativo,
posto que so leis ordinrias.

4.1. Plano Plurianual PPA

O Plano Plurianual a lei que estabelece o planejamento de mdio prazo da


administrao. no PPA que as grandes metas estratgias de governo so pensadas
para um prazo de quatro anos, traduzidas em metas e quantitativos. por isso que
a Constituio fala que a lei que instituir o Plano Plurianual dever estabelecer, de
forma regionalizada:

as Diretrizes;

os Objetivos; e

as Metas da Administrao Pblica federal para as despesas de capital e


outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao
continuada.

importante decorar o mnemnico DOM, pois os examinadores


tentam confundir os candidatos trocando as finalidades do PPA com
FIQUE as da LDO
LIGADO
O PPA doutrinariamente conhecido como o planejamento
estratgico de mdio prazo da Administrao Pblica brasileira

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Ateno Concurseiro

Quando as bancas examinadoras falam em planejamentos esto se


referindo ao PPA e quando falam em oramento esto se referindo LOA.

4.1.1 Forma regionalizada

O que seria a forma regionalizada, a qual estariam sujeitas as diretrizes, objetivos


e metas do PPA? Como ser visto adiante, o oramento anual divide-se em trs
suboramentos: o fiscal, o da seguridade social e o de investimento das empresas
estatais. O primeiro e o ltimo (ou seja, todos menos o da seguridade social) tero,
entre os seus objetivos, a reduo de desigualdades regionais, segundo critrio
populacional (art. 165 7o). Portanto, a forma regionalizada a que se refere o texto
da CF/1988 est intrinsecamente relacionada reduo de desigualdades regionais:
regies mais pobres devem receber maiores investimentos pblicos do que as mais
ricas.

A forma regionalizada do PPA e a atuao da LOA na reduo das desigualdades


regionais so, hoje, temas bastante discutveis. Estima-se que, apesar do texto
constitucional, na prtica, mais de 80% do oramento no seja regionalizado. Seno,
vejamos o texto de Gontijo:5

Que regies seriam estas a que se refere a Constituio? Uma primeira


indicao encontra-se no art. 35 do ADCT CF 1988 O disposto no art.
165, 7o, ser cumprido de forma progressiva, no prazo de at dez anos,
distribuindo-se os recursos entre as regies macroeconmicas em razo
proporcional populao, a partir da situao verificada no binio 1986-
87.

Entretanto, por curiosidade, vejamos o que dispe o 1o deste artigo:

1o Para aplicao dos critrios de que trata este artigo, excluem-se das
despesas totais as relativas:

I aos projetos considerados prioritrios no Plano Plurianual;

Ou seja, o que for prioritrio no Plano Plurianual no carregaria a funo de


reduzir as desigualdades regionais do pas. Ora, alm de retirar eficcia de
meios na perseguio deste importante objetivo, constata-se, como j foi
visto, que o PPA no destaca projetos prioritrios!

5
GONTIJO, Vander. Curso sobre Processo Oramentrio.
http://www2.camara.gov.br/internet/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cursopo/planejamento.html, consulta em 10/06/2008.

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Resta, entretanto, que as regies esto definidas como sendo as


macrorregies definidas pelo IBGE. Mas, de qualquer forma, cerca de 82%
das aes propostas nos projetos oramentrios no esto mesmo
regionalizadas!

4.1.2 Despesas de capital

Despesas de capital, como veremos mais adiante em captulo prprio, so as


despesas com investimentos, inverses financeiras e transferncias de capital. So
despesas permutativas6 que contribuem para a formao de um bem de capital, como
um prdio, um edifcio, uma estrada, por exemplo. Por outro lado, despesas correntes
so aquelas que no contribuem para a formao de um bem de capital. So
despesas com juros, pessoal etc. O PPA um planejamento de mdio prazo cujo
enfoque so os investimentos, as despesas de capital, pois com base nelas que so
realizados os objetivos de um determinado governante. Entretanto, despesas
correntes que esto associadas a despesas de capital tambm so objetos do PPA,
como visto a seguir.

4.2 Despesas decorrentes de despesas de capital

A parte final da redao do art. 165, 1o, da CF/1988 diz que as diretrizes,
objetivos e metas da Administrao Pblica federal so estabelecidas pelo PPA para
as despesas de capital e outras delas decorrentes. O que so as despesas decorrentes
de despesas de capital? Suponha que a Administrao Pblica pretenda construir um
hospital. A construo de um hospital uma despesa de capital. Acontece que a
simples construo do hospital no o coloca em funcionamento. Para tanto,
necessrio que a Administrao contrate funcionrios, mdicos etc. Alm disso,
preciso pagar conta de gua, luz, telefone, entre outras. As despesas correntes
oriundas de despesas de capital devem estar includas no PPA, por demonstrarem o
real aumento do custo associado ao incremento da ao estatal, quando da
construo de um hospital, por exemplo.

4.3 Programas de durao continuada

O que seriam programas de durao continuada? At recentemente no havia


nenhuma definio legal do que poderia ser programas de durao continuada.
Apesar do texto constitucional, a definio do que seriam os programas de educao
continuada no constava nem mesmo dos projetos oramentrios apresentados at
ento. Ento veio a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF7 e comeou a colocar uma

6
So chamadas, contabilmente, de despesas por mutao patrimonial.

7
Lei Complementar no 101/2000.

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soluo neste problema:

Art. 17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente


derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem
para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois
exerccios. (Grifos nossos)

Embora no definido de modo plano, na LRF uma interpretao forada vinha


sendo feita para dizer que os programas de durao continuada eram, portanto, as
despesas correntes que se tornavam obrigatrias por um prazo superior a dois
exerccios.

Entretanto, o texto do PPA 2004-078 trouxe uma luz maior para o problema:

Art. 2o. Os Programas, no mbito da Administrao Pblica Federal, para efeito


do disposto no art. 165, 1o, da Constituio, so os integrantes desta Lei.

Deste modo, a lei acabou definindo que, os programas de durao continuada,


para fins de aplicao do art. 165, 1o, da CF/1988, so aqueles que constam da lei
do PPA. Ou seja, a lei que instituir o PPA que vai dizer quais so os programas de
durao continuada, no havendo necessidade de uma definio genrica para este
termo.

FIQUE LIGADO

As bancas no costumam fazer vastos questionamentos sobre o que programa de


durao continuada ou, ainda, despesas decorrentes de despesas de capital, de
modo que as explanaes acima tm muito mais carter informativo do que serventia
para responder uma questo objetiva de prova.

A elaborao dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais, assim como


a elaborao das leis de diretrizes oramentrias e dos oramentos anuais, sero
realizadas em consonncia com o Plano Plurianual e apreciados pelo Congresso
Nacional.

Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser

8
Lei no 10.933/2004.

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iniciado sem prvia incluso no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a incluso,
sob pena de crime de responsabilidade.

No caso da Unio, o projeto do PPA ser encaminhado, pelo presidente ao


Legislativo, at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro
do mandato presidencial, ou seja, at 31 de agosto do primeiro ano de mandato.

Os Estados, o Distrito Federal e os municpios podero fixar, nas suas


constituies e leis orgnicas, respectivamente, prazo diverso do
estabelecido na Constituio Federal; em caso omisso dever ser obedecido
o prazo estabelecido na CF/1988.

O Poder Legislativo dever devolver o PPA aprovado para sano at o


encerramento da sesso legislativa (22/12, conforme art. 57, da CF/1988, no caso
da Unio).

Ateno

O perodo de encerramento da sesso legislativa foi alterado recentemente


pela EC no 50/2006.

FIQUE LIGADO

Perodo de 4 anos
Legislatura (pargrafo nico, art. 44,
CF)

Ser de 2 de fevereiro a
Sesso Legislativa 22 de dezembro (art. 57,
FIQUE LIGADO CF).

1o perodo: vai de 2 de
fevereiro a 17 de julho
(art. 57, CF).
Perodo Legislativo
2o perodo: vai de 1o de
agosto a 22 de dezembro
(art. 57, CF).

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MUITO IMPORTANTE: os parlamentares podem apresentar emendas ao


projeto de lei do PPA, LDO, e LOA, ou seja, enquanto ainda esto
tramitando no Congresso. Uma vez sancionados, os projetos tornam-se
leis e no podem mais receber emendas dos parlamentares, tendo em
vista a iniciativa privativa do Chefe do Executivo para a proposio de leis
oramentrias.

O projeto do PPA poder receber emendas dos parlamentares, apresentadas na


Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, onde recebero
parecer, que depois de votado na comisso, ser apreciado pelo Congresso Nacional
na forma de regimento comum.

o Presidente da Repblica pode encaminhar mensagem


MUITO COBRADO EM ao Congresso Nacional, propondo modificaes no projeto
CONCURSOS do PPA, enquanto no iniciada a votao, na
Comisso Mista, da parte cuja alterao proposta.

A vigncia do PPA de quatro anos, porm inicia-se no segundo ano do mandato


do chefe do Poder Executivo, e termina no primeiro ano do mandato subsequente.
Assim, apesar da durao do Plano Plurianual ser de quatro anos no coincide com o
mandato do chefe do Poder Executivo. O objetivo dessa metodologia assegurar um
mnimo de continuidade administrativa.

VEJA COMO ESTE ASSUNTO J FOI COBRADO EM PROVAS!

(Cespe/ACE TCU/2004) Institudo pela Constituio Federal de 1988, o Plano


Plurianual, de vigncia coincidente com a do mandato do chefe do Poder
Executivo, estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas
da Administrao Pblica federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.

Resposta: Afirmativa incorreta, a vigncia do PPA no coincide com a do mandato


do chefe do Poder Executivo.

VIGNCIA DO PPA 2008 2011

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Vigncia do 1o Ano 2o Ano 3o Ano 4o Ano Novo


mandato 2007 2008 2009 2010 mandato
atual

Vigncia do 1o Ano 2o Ano 3o Ano 4o Ano


PPA atual 2008 2009 2010 2011

Vigncia do 1o 2o 3o Ano 4o Ano


PPA anterior Ano Ano 2006 2007
2004 2005

5. Lei de Diretrizes Oramentrias LDO

A LDO, que dever ser compatvel com o PPA, segundo a Constituio Federal
dever:

conter as metas e prioridades (MP) da Administrao Pblica federal, incluindo as


despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente;

orientar a elaborao da lei oramentria anual;

dispor sobre as alteraes na legislao tributria; e

estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.

Importante ressaltar que se a LDO no estiver aprovada pelo Poder


Legislativo at 17/07, o Congresso Nacional no poder entrar em recesso
(o recesso de meio de ano). Interessante notar que igual penalidade ao Poder
Legislativo no ocorre em caso de no aprovao do PPA ou da LOA nos prazos
corretos.

5.1 Metas e prioridades

A Lei de Diretrizes Oramentrias, inovao da Constituio de 1998, , na


verdade, um elo entre o planejamento de mdio prazo (PPA) e os oramentos anuais
(LOA). Isso porque as metas estipuladas no PPA para quatro anos so desdobradas
em metas anuais por meio da LDO, que vai orientar a elaborao do oramento
daquele exerccio em questo. Por exemplo, suponha que no PPA tenhamos uma
meta fictcia de construo de 100 hospitais no perodo de quatro anos. Ou seja, ao
longo dos quatro anos o governo dever cumprir a meta construindo os 100 hospitais.
Entretanto, necessrio que essa meta seja desdobrada em metas anuais. Assim,
no ano 1, a LDO pode estipular que sero construdos 10 hospitais; no ano 2, 30; no
terceiro ano, mais 45, e, no ltimo ano, o restante, ou seja, 15 hospitais. Deste
modo, a cada ano, os oramentos anuais vo ser elaborados levando em

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considerao aquela meta anual que vem da LDO e que se origina no desdobramento
do PPA. Importante saber que as metas das quatro LDOs do perodo considerado
deve ser igual meta do PPA.

PPA = LDO1 + LDO2 + LDO3 + LDO4

por isso que se fala que a LDO conter as metas e prioridades da Administrao
Pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subsequente (art. 165 da Constituio Federal).

5.2 Orienta a elaborao da LOA

Alm disso, cabe LDO orientar a elaborao da LOA Lei Oramentria Anual.
Sendo um instrumento de conjugao dos planos de mdio prazo com os oramentos,
a LDO acaba por orientar a forma de elaborao da LOA, criando critrios e
mecanismos normativos mais diversos para que o oramento seja elaborado em
consonncia com os planos estratgicos do governo.

IMPORTANTE: Segundo o art. 165, 9o, da Constituio Federal


caber lei complementar:

I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a


elaborao e a organizao do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes
Oramentrias e da lei oramentria anual;

II estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da


Administrao direta e indireta bem como condies para a
instituio e funcionamento de fundos.

Vimos, no tpico anterior, que em face de a Lei no


4.320/1964 dispor sobre vrios desses assuntos que
agora a Constituio exige lei complementar, a Lei no
4.320/1964 acabou sendo recepcionada com status de
lei complementar pelo novo ordenamento jurdico ps-
1988.

Entretanto, foroso dizer que a Lei no 4.320/1964 no


dispe sobre todos os assuntos arrolados nos incisos I e
II do art. 165, 9o, da Constituio. Por exemplo, os
prazos de envio e apreciao do PPA, LDO e LOA esto
previstos, provisoriamente, no Ato das

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Disposies Constitucionais Transitrias da


Constituio (ADCT).

Lei complementar ainda a ser promulgada dever


regulamentar todos os assuntos previstos nos incisos I
e II do art. 165, 9o, substituindo a Lei no 4.320/1964.
Entretanto, cumpre ressaltar que, enquanto no editada
esta Lei, a LDO vem, de modo at juridicamente
duvidoso, cobrindo as lacunas da legislao que deveria
ser feita, como diz a Constituio, por lei complementar.

No obstante, como o fundamento de orientar a


elaborao da LOA, a LDO vem, recentemente,
invadindo de certo modo a competncia reservada
lei complementar para dispor sobre assuntos
no devidamente abordados na Lei no 4.320/1964.
Essa questo j foi objeto de questionamento em
concurso. Fique atento!

VEJA COMO ESSE ASSUNTO J FOI COBRADO EM CONCURSO:

(Cespe/TCU/2004) O prazo de vigncia do Plano Plurianual e o de apresentao


e aprovao dos projetos do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e
da lei oramentria anual da Unio esto definidos no Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias e devero ser definitivamente disciplinados em lei
complementar.

Resposta: A resposta CERTO, tendo em vista que o prazo de vigncia e


apresentao das leis oramentrias (PPA, LDO e LOA) esto previstos na ADCT
Ato das Disposies Constitucionais e devem ser definitivamente disciplinados em lei
complementar.

5.3 Alteraes na legislao tributria

Qualquer impacto na legislao tributria que tenha reflexos oramentrios tanto


pelo aumento e/ou reduo da receita como da despesa deve ser considerado na
elaborao dos oramentos. Deste modo, a LDO dispor, tambm, sobre as
alteraes na legislao tributria.

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5.4 Poltica das agncias financeiras oficiais de fomento

Cabe LDO, por fim, estabelecer a poltica de aplicao das agncias


financeiras oficiais de fomento. Agncias de fomento so entidades que
pertencem ao governo, cujo objetivo fomentar a economia e o crescimento
sustentvel. Entre elas temos o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal, o
BNDES, entre outros.

A ttulo de exemplo, a LDO 20089 trouxe as seguintes metas para as entidades


financeiras oficiais de fomento:

Art. 96. As agncias financeiras oficiais de fomento, respeitadas suas especificidades,


observaro as seguintes prioridades:

I para a Caixa Econmica Federal, reduo do dficit habitacional e melhoria das


condies de vida das populaes mais carentes, especialmente quando beneficiam
idosos e pessoas portadoras de deficincia, via financiamentos a projetos habitacionais
de interesse social, projetos de investimentos em saneamento bsico e
desenvolvimento da infraestrutura urbana e rural;

II para o Banco do Brasil S.A., aumento da oferta de alimentos para o mercado


interno, inclusive via incentivos a programas de agricultura familiar, e da oferta de
produtos agrcolas para exportao e intensificao das trocas internacionais do Brasil
com seus parceiros;

III para o Banco do Nordeste do Brasil S.A., Banco da Amaznia S.A., Banco do Brasil
S.A. e Caixa Econmica Federal, estmulo criao de empregos e ampliao da oferta
de produtos de consumo popular, mediante apoio expanso e ao desenvolvimento
das cooperativas de trabalhadores artesanais, do extrativismo, do manejo de florestas
de baixo impacto, da agricultura de pequeno porte, da pesca, e das micro, pequenas e
mdias empresas.

(...)

7o As agncias financeiras oficiais de fomento devero ainda:

I manter atualizados, na internet, relatrios de suas operaes de crdito, consoante


determinaes constantes dos 4o e 5o deste artigo;

II observar a diretriz de reduo das desigualdades de gnero, raa, etnia, geracional,


regional e de pessoas com deficincia, quando da aplicao de seus recursos;

III publicar relatrio anual do impacto de suas operaes de crdito no combate as


desigualdades mencionadas no inciso anterior; e

IV considerar, como prioritrias, para a concesso de emprstimos ou financiamentos,

9
Lei no 11.514/2007.

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as empresas que desenvolverem projetos de responsabilidade socioambiental.

Art. 97. Os encargos dos emprstimos e financiamentos concedidos pelas agncias no


podero ser inferiores aos respectivos custos de captao e de administrao,
ressalvado o previsto na Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989.

Percebe-se pela leitura do art. 97 que a LDO 2008 traz uma poltica para as
agncias financeiras oficiais de fomento: no podem emprestar a encargos menores
do que o custo de captao. A exceo so os emprstimos com recursos dos Fundos
Constitucionais Regionais: FCO (Fundo Constitucional do Centro-Oeste), FNE (Fundo
Constitucional do Nordeste) e FNO (Fundo Constitucional do Norte).

5.5 Encaminhamento e votao

O encaminhamento da LDO, pelo chefe do Poder Executivo, ocorrer at oito meses


e meio antes do encerramento do exerccio financeiro, ou seja, at o dia 15/04, e
ser devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso
legislativa, que ocorre no dia 17/07, cuja sesso no ser encerrada sem a aprovao
do projeto.

5.6 Vigncia

A doutrina majoritria defendia, at bem pouco tempo, a ideia de que a vigncia


da LDO anual, ou seja, vigorava pelo perodo de 12 meses. Porm, hoje, j aceita
a tese de que a LDO possui eficcia formal por mais de um ano, tendo em vista que
ela comea a vigorar no segundo perodo legislativo de cada ano e vai at o trmino
do perodo legislativo seguinte. Isso porque do perodo da sua aprovao (geralmente
17/07/X1 at o fim do exerccio em que foi aprovada, 31/12/X1) ela orienta a
elaborao da LOA do ano seguinte, tendo, portanto, vigncia. J no exerccio de X2,
a LOA, ser executada, o ano inteiro, com base no regramento da LDO aprovada em
17/07/X1, o que d, segundo esse entendimento, vigncia lei por todo o exerccio
de X2.

Exemplo: Imagine que a LDO de 20X2 tenha sido sancionada e publicada em


17/07/X1. Como visto, a LDO orienta a elaborao da LOA. Assim, enquanto a LOA
de 20X2 est sendo elaborada, a LDO de 20X2 j est vigente porque a est
orientando, ainda no exerccio de X1. Alm disso, toda a execuo oramentria da
LOA de 20X2 em X2 ser feita com base nas regras oramentrias desta LDO, que
foi aprovada em X1, tendo, esta, portanto, vigncia de 01/01/X2 a 31/12/X2.
Somando os dois perodos, chegamos concluso de que a LDO de X2, tem vigncia
em X1 (17/07/X1 a 31/12/X1) e em X2 (01/01/X2 a 31/12/X2). Em tese, a LDO
perderia sua vigncia em 17/07/X2, com a publicao da nova LDO (LDO de 20X3).
Entretanto, isso no acontece porque a LOA de 20X2 ainda ser executada at o fim

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de X2, com base em suas regras.

Assim sendo, sua vigncia no coincide com o exerccio financeiro e a aplicabilidade


de suas regras extrapola um ano.

VIGNCIA DA LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO

5.7 Emendas

No Congresso Nacional, o projeto da LDO poder receber emendas dos


parlamentares, desde que compatveis com o PPA. As emendas sero apresentadas
na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CMPOF, onde
recebero parecer prvio para serem submetidas ao plenrio do Congresso, na forma
de regimento comum.

O Presidente da Repblica, a exemplo do que ocorre no PPA, tambm poder enviar


mensagem ao Congresso Nacional para propor modificaes no projeto da LDO,
enquanto no iniciada a votao na Comisso Mista, da parte cuja alterao
proposta.

IMPORTANTE

Emenda s ocorre na fase de projeto. No possvel emendar uma lei j


em vigor.

5.8. LDO e LRF

Com a edio da Lei Complementar no 101 de 4 de maio de 2000, a LDO teve a


suas funes ampliadas, por fora do art. 4o, passando a ter maior relevncia. Entre
suas novas funes destacam-se:

equilbrio entre receita e despesa;

critrios e formas de limitao de empenho, verificados no final de cada bimestre


quando se observar que a realizao da receita poder comprometer os
resultados nominal e primrio estabelecidos no anexo de metas fiscais e para
reduzir a dvida ao limite estabelecido pelo Senado Federal;

normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos


programas financiados com recursos oramentrios;

anexo de metas fiscais e de riscos.

Destaque especial merece o 1o do art. 4o da LRF que define que integrar o


projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias o Anexo de Metas Fiscais, que conter as

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metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas,


resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que
se referirem e para os dois seguintes.

ASSUNTO RECORRENTE EM PROVAS DE CONCURSOS: a LDO dever conter o


anexo de metas fiscais e de riscos fiscais; tambm bastante cobrado em concursos
o contedo do anexo de metas fiscais (para a Unio, haver ainda um anexo
especfico).

O 2o do art. 4o determina ainda que o anexo conter:

avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de


clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas
nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as
premissas e os objetivos da poltica econmica nacional;

evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios, destacando


a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos;

demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem


de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado;

avaliao da situao financeira e atuarial dos:

regimes geral de Previdncia Social e prprio dos servidores pblicos e do


Fundo de Amparo ao Trabalhador;

demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial.

IMPORTANTE

A Lei de Diretrizes Oramentrias conter: Anexo de Riscos Fiscais, em que


sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar
as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se
concretizem.

VEJA COMO ESTE ASSUNTO J FOI COBRADO EM PROVAS

(Esaf/APO/2003) A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) instituda pela


Constituio de 1988 o instrumento norteador da Lei Oramentria Anual (LOA). A
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 4 de maio de 2000, atribuiu LDO a
responsabilidade de tratar tambm de outras matrias. Indique qual opo no
representou uma responsabilidade adicional s criadas pela LRF.

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a) A avaliao de riscos fiscais.

b) A fixao de critrios para a limitao de empenho e movimentao financeira.

c) A publicao da avaliao financeira e atuarial dos regimes geral de Previdncia


Social e prprio dos servidores civis e militares.

d) O estabelecimento de prioridades e metas da Administrao Pblica federal.

e) O estabelecimento de metas fiscais.

Resposta: Essa questo, na verdade, uma pegadinha com os candidatos. O


estabelecimento de prioridades e metas da Administrao Pblica federal
realmente uma atribuio da LDO, mas ela no uma nova atribuio conferida
pela LRF, pois j existia desde a edio da Constituio de 1988. As demais opes
so atribuies conferidas pela LRF LDO. Portanto, a resposta letra D.

5.9 LDO e TCU

As recentes LDOs tm trazido em seu bojo determinaes especficas para o TCU,


no caso da deteco de irregularidades em obras pblicas. Trata-se de um excelente
instrumento de que dispe o TCU, desde ento, para coibir o desvio de recursos
pblicos atravs de obras com indcios de irregularidades graves. Uma vez
identificada uma irregularidade grave na execuo de uma obra pblica, pode o TCU
verificar se a ilegalidade passvel de ser corrigida com a continuidade da obra
(quando emitir um parecer chamado IGC Irregularidade Grave com Continuidade)
ou se necessrio paralisar a obra a fim de que sejam corrigidas as irregularidades
(IGP Irregularidade Grave com Paralisao). Vejamos o que diz a LDO 2008 (Lei no
11.514/2007):

Art. 101, 7o. Os processos que tenham por objeto o exame de obras ou servios
nos quais foram constatados indcios de irregularidades graves sero instrudos
e apreciados prioritariamente pelo Tribunal de Contas da Unio, com vistas a
garantir deciso que indique, de forma expressa, se as irregularidades
inicialmente apontadas foram confirmadas e se o empreendimento questionado
poder ter continuidade sem risco de prejuzos ao errio, no prazo de at seis
meses contado da comunicao prevista no 5o do art. 102 desta Lei.

Se o TCU entender que necessria a paralisao da obra, far constar essa


situao no parecer que encaminhar ao Congresso. L, caber Comisso Mista de
Oramento (ou, nos termos da CF/1988, a Comisso a que se refere o art. 166 1o),
emitir parecer sobre a situao, determinando, se for o caso, o bloqueio dos recursos

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oramentrios para a obra ou servio em questo. Por meio de decreto legislativo do


Poder Legislativo, os recursos ficam bloqueados at que o Tribunal se pronuncie a
respeito do saneamento das irregularidades. interessante, se o leitor estiver
estudando especificamente para um concurso do TCU, que leia atentamente os
artigos da LDO do ano que tratam do bloqueio dos recursos em razo da fiscalizao
de obras. uma questo nova, que certamente cair em concursos do Tribunal, mais
cedo ou mais tarde.

6. Oramento Anual LOA

A Lei Oramentria Anual, que dever ser compatvel com o PPA e com a LDO,
compreen-de a programao das aes a serem executadas, visando atingir as
diretrizes, os objetivos as metas estabelecidos no Plano Plurianual. o cumprimento
ano a ano das etapas previstas no PPA, em consonncia com a LDO e com a LRF.

6.1 Trs suboramentos

A Constituio Federal trata dos oramentos pblicos anuais estabelecendo que a


lei oramentria compreender:

o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e


entidades da Administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e
mantidas pelo Poder Pblico;

o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou


indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a


ela vinculados, da Administrao direta ou indireta, bem como os fundos e
fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

A Constituio Federal inovou ao criar trs esferas de oramento: fiscal, de


investimentos das empresas estatais e da seguridade social. O oramento fiscal e
o oramento de investimento, compatibilizados com o Plano Plurianual,
tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais,
segundo critrio populacional.

bom lembrar que o fato de haver trs suboramentos no constitui ofensa ao


princpio da unidade ou do oramento nico que traduz a necessidade de haver uma
nica pea oramentria, para cada esfera de governo.

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IMPORTANTE

o oramento fiscal e de investimento de estatais que tem por finalidade a


reduo das desigualdades interregionais segundo critrio populacional.
Examinadores tentam confundir o candidato, incluindo o oramento da
seguridade social como tambm hbil em reduzir desigualdades sociais.
Marque FALSO!

VEJA COMO ESSE ASSUNTO J FOI COBRADO EM CONCURSO

(Esaf/APO/2001) A Constituio de 1988 introduziu profundas alteraes no


processo de alocao de recursos financeiros da Unio, que passou a basear-se em
trs elementos: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e o Oramento
Anual. Na Lei Oramentria Anual do Governo Federal esto estimadas as receitas e
despesas referentes a qual(is) oramento(s)? Identifique a opo correta.

a) Oramento fiscal.

b) Oramentos fiscal e da seguridade social.

c) Oramento fiscal e oramento de investimentos.

d) Oramentos fiscal, da seguridade social e de investimentos.

e) Oramentos fiscal e monetrio.

Resposta: Como visto, na LOA, temos receitas e despesas referentes aos


oramentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. A resposta,
portanto, est na letra D.

6.2 Emendas

As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o


modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

sejam compatveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes


Oramentrias;

indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao


de despesa, excludas as que incidam sobre:

a) dotaes para pessoal e seus encargos;

b) servio da dvida;

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c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e Distrito


Federal. ou

sejam relacionadas:

a) com a correo de erros ou omisses; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei


oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utilizados,
conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e
especfica autorizao legislativa.

NUNCA DEMAIS REPETIR: emendas s podem ocorrer em fase de projeto.

6.3 Outras caractersticas da LOA

O demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente


de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de naturezas financeiras,
tributrias e creditcia, devero acompanhar o projeto da lei oramentria.

vedado o incio de programas ou projetos no includos na Lei Oramentria


Anual.

O oramento anual, em atendimento ao prprio princpio da anualidade, possui


vigncia anual, perodo tambm chamado de exerccio financeiro, e que por fora do
art. 34 da Lei no 4.320/1964, coincide atualmente com o ano civil.

6.4 Prazos

O prazo para encaminhamento, aprovao e sano da LOA, coincide com o do


PPA, isto , projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses
antes do encerramento do exerccio financeiro, 31/08, e devolvido para sano at o
encerramento da sesso legislativa, 22/12.

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Caso o Presidente da Repblica no encaminhe o projeto ao Congresso
Nacional, qualquer parlamentar pode faz-lo para sanar a omisso? No, pois
essa competncia exclusiva do Presidente da Repblica. A proposta
apresentada por parlamentar caracteriza inconstitucionalidade formal.
MUITO COBRADO EM CONCURSO: o Congresso Nacional pode na prpria LOA
autorizar: a contratao de qualquer modalidade de operao de crdito; a
abertura de crdito adicional suplementar; a realizao de operaes de
crdito por Antecipao da Receita Oramentria ARO.

7. Consideraes Finais

Para finalizar vamos tecer sugestes.

Primeira, quando ao estudo, especificamente em relao presente, sugiro a

vocs que deem uma lida na letra de lei

Segunda, quando reviso sugiro a voc que estudem preferencialmente as


definis de cada item

Espero que vocs tenham compreendido a proposta que apresentamos em

parceria com o C24H para o estudo de Administrao Financeira e Oramentria e


decidam estudar conosco.

At a prxima aula!

Fernando Gama

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