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Controlando ~

la poltica
Ciudadanos y medios en las nuevas
democracias latinoamericanas

Editado por

ENRIQUE PERUZZOTTI
Universidad Torcuato Di Tella, Argentina

CATALINA SMULOVITZ
Universidad Torcuato Di Tella, Argentina
CONICET
En~ique Peruzzotti y Catalina Smulovitz Contenidos
Temas Grupo Editorial SRL, 2001
Riobamba 1264 piso 4to 11 Autores
C 1116AD A - Buenos Aires, Argentina
15 Agradecimientos
Tel: 4813.9334 y rotativas / Fax: 4813.7321
www.editorialtemas.com
17 Presentacin
E-mail: temas@ciudad.com.ar
Natalio R. Botana
Derechos reservados en idioma espaol

Director Editorial: Jorge Scarfi PRIMERA PARTE


Diseo de cubierta e interiores: Diego Barros 21 Sociedad civil, medios y accountability. Cuestiones tericas.
Correccin: Laura G. Villaveirn
Captulo 1
23 Accountability social: la otra cara del control
la edicin, marzo de 2002
Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz

ISBN 987-9164-62-8 Captulo 2


53 Accountability y sociedad civil
Prohibida la reproduccin total o parcial por cualquier medio Andrew Arato
sin permiso escrito de la Editorial. Captulo 3
73 Accountability social en Amrica Latina y ms all
Adam Przeworski
Captulo 4
87 Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones
Guillermo O 'Donnell
Captulo 5
103 Naturaleza y consecuencias de los escndalos polticos
John B. Thompson

SEGUNDA PARTE
137 Sociedad civil y el control del poder poltico

Captulo 6
139 Modelos de formacin de Estado y sociedad y su impacto en la ac-
countability: comentarios sobre el caso brasileio
Leonardo Avritzer

ndice / 9
Captulo 1
Accountability social: la otra cara del control
Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz

En las recientes evaluaciones y debates acerca de la naturaleza y la c~!i~~~ de


la democracia en la regin, ha predominado un diagnstic02Q~Jj9. La mayora
de los autores parece estar de acuerdo en que los regmenes democrticos esta-
blecidos durante el ltimo perodo de democratizacin presentan varios d~_~,~
in~ti~~~~qJ).~I~s, en particular en lo que se refiere al desarrollo de mecanismos
adecuados y eficaces de accountability. Segn estos autores, la mayora de las
administraciones puede evitar eficazmente l~s re~~ricc~2!:l~ que les presentan los
diversos mecanismos de control de las decisiones gubernamentales. Sin duda, es-
tos argumentos focal izan la atencin en la persistencia de prcticas polticas y d-l
ficits institucionales que impiden la consolidacin de instituciones democrticas
fuertes y responsables. Sin embargo, cabe mencionar que el escenario poltico re- I
ciente tambin ha sido ocupado por un abanico de mltiples movimientos socia- i
les y por una red de ONO que exigen y monitorean la legalidad de las acciones del I
Estado, as como por la irrupcin de escndalos mediticos que sacan a la luz nu-
.,:
merosos casos de corrupcin. En este captulo, argumentaremos que este ltimo
fenmeno representa una i9rma inno\'~90ra_de politizacin en la regin. El con-
----_._----_._- _._-- -~_.

cepto de accountability social que introduciremos rene en un marco analtico


comn este grupo dismil de iniciativas de la socieda~5!~Y y de 10s_._Ip~~~~s. En-

Accountability social: la otra cara del control / 23


/,

El concepto
. , accountability social intenta especificar co' mo f unCIOnan
de . estas re-
tendemos que dicha poltica -llevada a cabo por un grupo diverso de actores y lacIOnes Y que c9~~E~ias especficasye~en en la gestacin de gobiernos ms
r~onsables (accountable). El concepto sub - ----1'-' ;------------- -;--- --- - ----,- ___
mediante mltiples estrategias- constituye un mecanismo alternativo para el raya a ImportancIa de utrespaci~--""""
, . c ____ ,"

._______ -- , . ______-___ ; _ _
ejercici9-~ J~qccountability de las acciones gubernamentales. El objetivo cen- ~___
(- analItlco que tIende a ser ignorado en los deb ates so bre accountablhty .. ~ y echa
tral de este captulo es analizar el funcionamiento de esta nueva forma de polti- nueva luz. sobre las co mp l' eJas relaCIOnes
' '
entre actores sociales y poltica. Hay
ca, enfatizar algunos de sus logros y advertir sobre sus limitaciones. que en~atlz.a~, no obstante, que el reconocimiento del papel de la sociedad civil
Dos diferentes razones justifican nuestra focalizacin en los mecanismos so- en
. el ,eJercIcIO
. de la accountability
. no dice nad a con respecto a la orientacin
ciales de control. La primera es de naturaleza emprica. A pesar del alcance de es- IdeologIca
.' . ,de estas__ aCCIOnes.
=::;r----.J El reconocimiento del papel que'Juega la SOCIedad
.
tos fenmenos, las e~,~!lla~~?Il~_s_~_~~i~n!~s ~el de~~f!1.E~~~}nstitucional de las de- CI. vIl se lImIta a admItIr la existencia de un_ Denomeno ' , . que hay que ana-
empInco
mocracias lat~noamerican~s hall miniIll~z~d<? _la irnport~n_c_i(l d~__ !<?_~E1e~Q~~s lIzar para
. comprender
,. el funcionamiento de las democracias de h oy. S us conse-
s,,-c~~les de__~~lJLultability. Los debates actuales sobre la naturaleza de los reg- __ ._P-:; _ _ ; ___ ,_, ,_ s ~ n~~at1.v_~s e~tan
cuenCIas rachca " .
al:lfl~lJIe~!~_s_.~" - ---- y
ftfs_ e_~m9.ios_~I!!Rricos
1-,
menes existentes tienden a considerar la debilidad de los mecanismos tr~gic~ \)debates teoncos. EstudIOS y debates que este lob .
I ro mtenta estImular. ------
le~~~_~CCOU1!t!lbi(ity como su caracterstica definitoria. La ausencia de un siste-
.. c~

,ma intraestatal eficaz de pesos y contrapesos entre poderes, la falta de institucio-


, nes judiciales autnomas y la existencia de corrupcin en diferentes niveles de la Formas de accountabilify 0 ti t.c/iU:O 7<f4-Cj'" -- t{UC;LGL
administracin pblica suelen citarse como evidencia de dicha debilidad. No hay
duda de que stos son indicadores impOltantes del dficit institucional que actual-
Uno de los elementos que d' f
.
,r,. ~ ./.~'.
/J .. '"

-e;-c.-l'-'I. .:-c.-,. !rt?f


._ / . - / ,f .

;.?./;;Y:::j/C>
IS mgue a as democracias representativas libe-
,{, ,

/7
mente enfrentan las democracias latinoamericanas. Sin embargo, al concentrarse en rales .
de.
otro
, tIpo de regmenes es la_-==-__ combin a~IO!1 ., d e un marco InstItucIOnal
. . . de
" los mecanismos tradicionales de accountability -elecciones, separacin de poderes autonzaCIOn
o d del poder poltico
' .._- _'_'.' ---- ..--- -- con ot . d --===-.,,-=
ro onenta o a asegurar la corresponden-
y existencia de un sist~eSos Y contrapesos entre las distintas ramas del CIa e sU.~.r_~~It~C_~~_~~~ la~_ P~~_~~_e.~~i~~~l~~-~~.2~~~o (responsiveness) y la ac-
, gobierno, esos anlisi~ el crecl.IIl!ellt~_de formas alterll~tivas_de control \\ coulltabzllty de los_______________
r -1---.-~--.-. agentes autor'~~_~s.
d C----------
omo la democracia representativa im-
, po~~~i~~J?~~_a_d~~-en}~s- acciones _de los ciuda~~no_s, Y de l~s~~d~o_~. La segunda pIca
l a. eXIstencIa de una brecha f un d amenta 1 entre los representantes polticos
yo 0hs clUda~~~~s, sta requiere de mecanismos institucionales que aseguren que /
razn tiene fundamentos tericos. Consideramos que estos mecanismos alterna-
I tivos c91nP.~!1~-!tNg,!!nas limit~~ones intrnsecas de las elecciones como herra- _~ ~~p~~r~~~~I!_ !:.esul~~e~ g_?bi~~no~.~uyas
dIC __ no__ __
. - - - ~ ~~. -~ - ~---- ~-- s pg~ .en a las 11. I
polticas no re__ . d . ______ ;/ffnll
, mientas d~-~~~~~;~tabiliry-p;ti~~-y-s~n cruciales pa~a activa una r~d, en muchos
preferencJas del el ec
____.____._._ ..____ ... ____ .~?_~~~~_g_~~~~!9~~~ de gobierno ilegales. La s f ' l
tralq~e aborda el concepto de accountabilit;;'p;e~i~~;~nte c:: lOnlcen- /
r~c!.~.9.~.1,?,_Q~t?<:;_~ ~!l.~~~"_I~Q~~~~I?_t~l1 ~~~ "r~resentados ~egu a~y "\
casos reticente, de agencias intraestatales de control.
Una ltima nota introductoria. Aunque la bibliografa sobre la democracia ha d t . __ _y---. ---_."--' pres ervan d o SIempre la ,y

favorecido la intuicin bsica acerca de la importancia de una sociedad civil aut- IS adncla entre autoridades polticas y ciudadana que caracteriza a las relacio- .
, nOl1}_pra la determinacin de la naturaleza de las relaciones democrticas, la for- nes e representacin.
~ \1 m"cn:~~ig~~c~~~ece,l1ten_det: laaccountlJUity -interesada principalmente en l;-dis- El concepto de "ac coun ta b1'1'ay"h ace referencia a la capacid d
que los funcionarios 'bl' . d a para asegurar
:
. ,~ I
ponibilidad y la naturaleza de las herramientas institucionales de control- ha ig- ,. pu ICOS nn an cuentas por sus conductas es de .
ten obh d . .f ' Clr, que es-
norado en gran medida la contribucin de la sociedad civil al ejercicio del control. 1 ga os a JUS~l !c_ar y. a. inforI?ar sobre sus decisiones y a que eventualmen-
te puedan ser castigados por ellas. 2 La accountability del poder poltico puede ser
IPara algunas excepciones, ver: Prez-Daz, Vctor, Spaill al the Crossroads. Civil Society, Politics alld
2Schedler, Andre as, "ConceptualIzll1g
. . Accountability" en S h dI .
rhe Rule oI Law, Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press, 1999; Fox, Jonathan, "Civil So- Marc H. (eds.), The SefF-Resr' " S , c e er, Andreas; Dlamond, Larry y Plattner
'F Jal1llllg late Power and Accou I b"{" . N '
ciety and Political Accountability: Propositions for Discussion", trabajo presentado en la Institutions, Ac- Londres, Lynne Rienner Publishers, p. 14. . 11 a 1 lfy l1l elV Democracies, Boulder y
countability and Democratic Governance in Latin America Conferenceo The Hellen Kellogg Institute for
International Studies, University of Notre Dame, 8 y 9 de mayo, 2000.
~ LCe MVC/L1X0t4--~,4.:(r) ACCOlll1tability social'.la' otra cara
,. d e1 contra1 / 25

24 / Controlando la poltica
O~~~J>I:;;;L:G~' k ~.dJA-().
,\ /------------------:0 ~t0'Cr:.{:) C'V~/, ' -. I((/ .'
,IJ l~gal o poltica. La nocin de aC,c/?~~-lJ1tallWtY.,J~ggl est orientada a garantiz.ar ~lle la ley y para hacer que los
I ',",

gober~antes la obe~ez~~n. Sin este prerrequisto el ac-


.,1"

''lasacCloi1esdelos funcionarios pblicos estn enmarcadas legal y constItucIO-


nalmente. 3 Como sostienen March y Olsen, esta forma de accountability se gua
por una lgica basada en l~ ~'tecti_t!!c!": los actores polticos son juzgados sobre la
~Ol~::~~~~;::~~::~:;~:e;~~~:!s::efiere,en cambio, a la capacidad del
{;;'lectorado para hacer qudaplffasgUbernamentales respondan o se adecuen
base del cumplimiento de procedimientos considerados "correctos" en tanto se
a sus preferencias. La accountability poltica est ntimamente interconectada
ajustan a procedimientos legales preestablecidos. 4 Mediante la seR-araci~~~~-=go
con el concepto de representacin democrtica. Un gobierno es polticamente
deres, el reconocimiento de derechos fundamentales y el sistema de pesos y con-
responsable (accountable) si los ciudadanos tienen medios para castigar a admi-
t~~;esos, el constitucionalismo moderno establece instituciones que permiten po-
nistraciones Tesponsables o a aquellas cuyas polticas no responden a las pre(~
ner lmites a la arbitrariedadde~poder5J~L,S!,!st: La constitucionalizacin de las
rencias del electorado (unrespol1sive). En general se sostiene que las eleccion~s"
institucio~;;d~i E~'~~d-o po~ ~aI~te del derecho pblico segmenta el poder del Es-
son la institucin central para llevar adelante este tipo de controI.x Ellas-p~ovee-~
tado en una rama judicial, otra legislativa y otra ejecutiva, y delimita la actividad
a los ciudadanos un mecanismo que peridicamente les permite responsabilizar a
del Estado en competencias rigurosamente circunscriptas. 5 A su vez, los derechos
los gobiernos por sus actos, obligando a irse a aquellos que no actuan segn el
fundamentales brindan salvaguardas institucionales contra intromisiones ilegales
mejor inters de los votantes o reeligiendo a aquellos que s lo hacen. 9
de los funcionarios del Estado en contra de los ciudadanos.
El papel de las elecciones como mecanismo de accountability poltica fue cuestio~
Normas constitucionales, cdigos legales, procedimientos administrativos y
nado hace poco por Bemard Manin, Adam Przeworski y Susan Stokes. 10 Desde suJ
derechos fundamentales constituyen el marco legal-constitucional que limita las
perspectiva, las instituciones electorales tienen li~~aciones intrnsecas que les impi-
\ acciones de los funcionarios pblicos elegidos o designados. Como afirma Sch-
den constituirse en mecanismos adecuados para lograr quelos representantes se res-
luchter, el constitucionalismo moderno establece un escenario institucional ca-
ponsabilicen p~~~u~ _a~~os. Bsicamente, los autores sostienen q~~'ia~'~eccion~~ ~.~~
racterizado por lo que l denomina "di.crecionalidad regulada dentro de la esfe-
ine.~~~~::~~~~~~,~~_~~._~~~~~~t~bility y que, en consecuencia, los votan;s
1\ rae~~~~~~~~~l~~'d~fi~id~
de normas abstractas". En este escenario, los funcionarios pblicos se mueven
de competencias y jurisdicciones: entre la norma legal y 7~omo ve~emos en la siguiente seccin, parece haber un acuerdo generalizado entre los analistas polticos
una decisin particular, hay un terreno limitado de discrecionalidad poltica. 6 En latm~amencanos acerca de la ausencia de dicho prerrequisito en la mayor parte de la regin. Ver Negretto,
Gabnel y Ungar, Mark, "Independencia del Poder Judicial y Estado de Derecho en Amrica Latina: los casos
: resumen, un gobierno s~r}e.~~l?1~nte ,~~sp0l!sabl~, ,(q~r:.~lf!!~~,~~~",_ si e~_,po~iE.!e de Argentina y Venezuela", Poltica y Gobierno, vol. 4, nm. 1, 1997; Mndez, Juan E.; O'Donnell, Guiller-
. control~r qu~ l;~ acciones gube~nal11_entale~,p()~~inj~_~}~!eXJ~~~i~~~!l!l~l d~ mo; Pinheiro, Paulo Srgio, (eds.), Tlze (Un)Rule of Law and the Undel]Jrivilcged in Latin America Notre
bido proceso. Para que los mecanismos de accountability legal funcionen con efl- Dame, University of Notre Dame Press. 1999; Peruzzotti, Enrique, "Modernization and Juridification' in La-

le~~l=~2~_~~~~~~~l_~_I~~f~pgl!er
tin America. A Reassessment of the Latin American Developmental Path" en: Thesis Eleven, nm. 58, agos-
c'acia, es necesaria la existencia de un sistema to de 1999, pp. 59-82; "Civil Society and the Modern Constitutional Complexo The Argentine Experience",
en: Constellations. AIl/ntematiollal Journal ofCritical and Del7locratic The01y, vol. 4, nm. 1, abril de 1997,
pp. 9:-104. Para una discusin ms general de los problemas relacionados con el cumplimiento de la ley, ver
J En la mayora de las democracias constitucionales, hay diversos mecanismos disponibles p.al~~~~g!-!.rar
Hardm, Russell, "Why a Constitution" en: Grofman, Bernard y Wittman Donald, Tlze Federalist Papers al/d
que los gobiernos respeten la ley y el debido proceso, por ejemplo, tribu~ales, OIl~b~ldsl/lan. 1l1sp~~tora the New /nstitutionalism, Nueva York, Agathon Press, 1989, Weingast, Barry, "The Political Foundations of
Democracy and the Rule of Law", en: American Political Science Review, 91-92,1997; Smulovitz, Catali-
dos, auditores, tribunales de apelacin especi~les, pr?Ce~i.rlli~~~~~,~,e_~~JUs,_,=-~mlt~s p~~l~~_e~~~llos: ~tc.
Para una re'visin generalde algunas de estas instituciones y mecanismos, ver Galhg~n. D. J., Mak1l1~ na, "How Can The Rule Of Law Rule? Cost Imposition Through Decentralized Mechanisms", mimeo.
Government and Administration Accountable", trabajo presentado en la Comprehenslve Legal and JudI- M P:zeworski, ~dam;
Stokes. Susan C. y Manin, Bernard (eds.), Democrac)\ Accol/Iltability and Represen-
tarlon, Cambndge, Cambridge University Press, 1999.
cial Development Conference. Washington D.C., 6 de junio. 2000.
9 Manin, Bernard; Przeworski, Adam y Stokes, Susan c., "Elections and Representation", en: Przeworski,
J March, James G. y Olsen, Johan P., Democratic Govemallce, Nueva York, The Free Press, 1995, p. 154.
Stokes y Manin, Democracy, Accollntability alld Represematiol1, op. cit., p. 40.
5 El concepto de Guillermo O'Donnell de accolllltability horizontal se centra en este aspecto del con-

cepto de accol/lltability. , . . 10 Manin, Bernard; Przeworski, Adam y Stokes, Susan c., "Elections .... ", op. cit. En el artculo incluido
6 Schluchter,Wolfgang, The Rise of Western Ratiollalism: Max Weber s Developl7lcntal HlStOl)', Berkeley,
en.e~te libro, Przeworski extiende su argumento a la mayora de los mecanismos de accollntability. En su
University of California Press, 1981, pp. 111-112. opmln, "la debilidad del control popular sobre los gobiernos es inherente a la democracia". Przeworski,
Adam, "Social Accountability, in Latin America and Beyond", en este volumen.

26 / Controlando la poltica
Accolllztability social: la otra cara del control / 27
/..' ,(" ., ' / Ju-e.
. '- / / .

no pueden inducir a los gobiernos a actuar responsablemente. Qu factores impiden La accountability vertical " en cambio implica la eXl sten'
CIa de un agente d e control
la eficacia del voto como mecanismo de control? Manin, Przeworski y Stokes dan tres socia~~BJ,9: principalmente el electorado. 13 Las elecciones ~e~re~-~~~an\J~~ inst~
arg!lE.:1~~r~s. El primero se refiere a una l~mitacin intrnseca de~voto, pues ste garan- ca de control anclada en la sociedad, que brinda a los ciudadanos el derecho de cas-
1/
tiza a los ciudadanos una oportunidad nica de castigar o recompensar mltiples deci-
J tigar o recompensar peridicamente a los representantes electos con su voto.
siones gubernamentales. Por lo tanto, los~otantes tienen un pode~ ~u]~i~t~~~?ara Si~uiendo con la metfora de O'DonnelI, n.os gustara atraer la atencin sobre,'
juzgar el resultado de la mayora de las polticas del gobierno, d:bido a la n_~raleza otro ~lpO
de mecanismo vertical que h~ sid.?_~~scuidado
en .los debates :.~;t~~l;;'
inadecuada del voto como mecanismo de control. El segundo argumento se basa en el sobre
_' _accountability y que " creemos puede ten~r'u'n'"p--a----- -1'-- -- - :---1----
pe crUCla para lomentar 'C !

hecho de que votar es una accin estratgica descentralizada. II Como los ciudadanos la__accountability
' _ Los debates reciente s con respecto- a 1a efICaCIa
legal y poltica. . . ' :
no pueden coordinar la orientacin de su voto, no hay forma de determinar si ciertos de los~ mecanismos verticales se han centrado excIusi vamente en las e1eCCIOnes.
.
~. 1-...
resultados electorales tendrn un sentido prospectivo o retrospectivo. El tercer argu- :'/,.---->JI--tJlcll
" 1i:ls--eI-~-sI-n~ara ~ . ' .
autonzar la representacin polti-
mento seala que los d~~}~,~~!!.!!~fl11~~,~!1del, ciud~~~QP!Q~~to entorpecen su .~a, no son. la umca herrami~~~~~~E~!<::al para que los polticos se responsabilicen *~
capacidad para evaluar adecuadamente el desempeo y las dedsions-del gobierno. po~ sus actos: Las elecciones tienen que complementarse con una sociedad civil /'
Mediante una me~~!~~~-c~~_~~ial, Guillermo O'Donnell ha clasificado reciente- a~tl~a y medIOS de comunicacin autnomos. El concepto de accollntability so-
mente los mecanismos de acc~~n!~~!!.~f?:_~~,~?~~~!-~~!_uerticales. Los adjetivos CIal mcorpora otros provenientes de la literatura sobre sociedad ci vil y esce ~-
bl' ~ . . --. II rapu
"horizontal" y "vertical" indican el efe-de' operaCn 'defas'ituCiones de control. ~~ en el anahsls de la__
accountability.14
~~_, __ ,____. Entendemos que el f .
unClonamlento -de
El concepto de accountability horizontal se refiere a la operacin de un sist~~}~
~!~~_~t~t~l de controles, mientras que los mecanismos verticales implican la existencia 13 OTIonneJl. reconoce el ~urgimiento de mecanismos verticales que no estn necesariamente relacionados
de controles externos sobre el Estado. Esta clasificacin enfatiza la direccionalidad
_....-_-... <_._---_._---_
_.-_.-' _._ - .. ....
~on ~s e~~~ones y me~clOna especficamente a la accin de la prensa independiente y de demandas socia-
-_ ...--.--_.. _._-_.--------_.
del sistema de control-as como el o }~s terrenos _en que se producen los intercambios.
-----~ ..
e~. er L onnell, GUIllermo. "Horizontal Accountability in New Democracies" en Schedler A d .
DJamond arry y PI tt M H ,. , n reas,
. ' a ner, arc . (eds.). The Self-Restraining Sta te. Power and AccoulIlability in New De-
En el caso de la accountability horizontal, los intercambios se producen dentro de una . London ' Lynne Rlenner p
/1/0CraCles, Boulder.& .
ubltshers, p. 30. Este reconocimiento debilita al menos uno
red de agencias estatales interactuantes que se controlan y equilibran mutuamenteP de/os supu,e.stos pnncl~ales del argumento de la democracia delegativa: la perdurabilidad y fOltaleza de una
~u tur~ p~lttlca,delegatIva en .Ia soci~d~d civil que alimenta el discreciollalislllo presidencial.
\1.tLa.blbho~rafIa sobre la socledadc,lVl"l,ha enfati,zad,o repetidas veces la necesidad de complementar las ins-l
11 Przeworski, Adam, Democracy and the Market, Cambridge, Cambridge University Press, 1991, p. 12.
I U uelon."s ~ ~etorales con un~ ~~edad civil activa y una esfera pblica vital. Desde esta perspectiva, la au- .j-b
t~c~~.~t~~~?~. y_la_~~to~r~amzaclOn_~e ci_udad~nos :~.~a._sociedad civil, a~ com()_,t~~bin la presencia de me-
1~ Hay que sealar que la definicin de O'Donnell de accoulllability horizontal no refiere a cualquier tipo
1,
dIOS mdependlentes replesentan un agregado impOltants l' .. ' .-O" ...... "'-'-'''--' .. -O'-_ ..---
~
I
estabiec'fend-- ." . - - ' ,,--,' -. ,lmo a.. asl..nstltuclOnes representatIVas tradicionales,
de mon, itor,eo o ,co,~t,r,~!, e~tre" ag",e~,',ci,as
estatales, sino exclusivam~~te
a aquellas acc~()!.l~s orier1~a9as
acon- . . o espacIOs aut~nomos que cumplen un papel crucial t~nto en illfluenciar el proceso -d'~ tOl;a de
'.
,Itrolar? ca~,!}~~.::-~~~~,~-omis~~!!~s-por parte de agentes o agencias del estado que puedan ser califica- dec~1~o en denunCIar el uso arbitrario del d 1' .----;--- ':---,~.---.. --,,,---,,-,.----.-..- ,.-,--
I [
. \\
\ '. das como ilegales. Segn su perspectiva, los mecanismos horizontales se activan cuando hay una "intro- dad civil d 'h---.----.-. po er .~~!~-'?: na smtesls teonca del concepto de socie-
Press 19~~e pe a arse ~~ ~ohen, Jean y Arato, Andrew, Civil Society l/lid Political TheOly, Cambridge, MIT
misi~n ilegal por parte de una agencia estatal con respecto a la autoridad apropiada de otra" o en casos que ' '. L. ara un ,analtsls de la relevancia del concepto en los procesos de democratizacin poltica en
inv~lucran la corrupcin de los funcio[1arios pblicos. En este sentido, O'Donnell restringe el concepto de o menca atma'ver
A .. Alvarez
. . ' So ma:.. D agmno,
. E veltna
. y Escobar, Arturo (eds.), Cultures of Politics, Politics
accountability horizontal a ese conjunto de controles e intercambios intraestatales que estn orientados ha- {Culture. Re-vlSlolllng Latlll Amencan Social Movemen!s, Boulder Westview Press 1988 Av t L
cia la imposicin de la accountability legal, dejando de lado los controles polticos horizontales. Nosotros do (ed) S . i d C . .1 " , n zer, eonar-
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tomaremos la metfora espacial de O'Donnell distinguiendo la direccin en la cual operan estos mecanismos I oClety, en: Journal of Delllocracy, vol. S, nm. 3, julio de 1994 Diamond Larr D I '
mocr, 'Ji. ti e .. . " y, elle oplllg De-
(horizontal y vertical) de las bases sobre las cuales se ejerce dicho control (legal o politico). Queremos re- .II'QCY owal ollsolzdatlOll, BaltImore, The John Hopkins University Press 1999 cap 6 O'Donn II
UI ermoySch tt
conocer, sin embargo, que en un reciente artculo, O'Donnell ha defendido el uso acotado del concepto. G . m.1 er,. I Ippe, TrallslllOllsfromAuthoritarian Rule: Tentatil'e Conclusions .Baltimore
PhT .. ' , , e ,
The
Para un debate sobre este tema, ver O'Donnnell, Guillermo, "Horizontal Accountability: The Legallnsti- Jo h n H opkms UmversIty Press "1986 c a p . S, O x om,hPhlhp,
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IVII Soclety and the Modem Constitutional Complex 'The A t , E
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28 / Controlando la poltica Accowztability social: la otra cara del control / 29


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JI '-'-"t ~u~vos recursos al repertono claslco de las mstltlICl~!l_~~_ ...__ .,_
aSOCIaClOne. ... . ' , . .... .,. . ... electorales
.j eficaces de accountability. Las elecciones autorizan a los representantes -en el _~ \
so o apor a ' . . b' n en ocaSIOnes,
y constitucionales para controlar al gobierno, SIllO que tam le '. : .....
J

A.t. c;so de una democracia delegativa, al presidente-, peroha)'una red deins .


d ar' muchos de los dficits intrnsecos de esos mecam~m~s. n es
pue e .~o?1pens -.
tituciones capaces d~ c5?ntr~!.~r 1':.~~~ci.one~_9_~I._~jec~iyo. Los presidentes elegi-
. - - ... b eve repaso del deba-
de discutir el concepto de accountabzlIty SOCIal, harem~s un r d;s~;~pul~~~t~' -contina- gobiernan li bres de restricciones constitucionales
te sobre el estado de la accountability en Amrica Latma. o legales. Aunque el poder est dividido formalmente por la separacin de pode-
res y hay un sistema formal de pesos y contrapesos, la operacin de esos meca-
nismos de compensacin est bloqueada por un Ejecutivo que se percibe como la
Democracia y accountabi/ity en Amrica Latina

En este volumen, Przewors k1 afrma


1 que el problema de la accountability en J
.
lllsmos h '
onzonta _.
encamacin de la democrac@S de la nacin, a la vez que considera a los meca-
1es com0(bJ-~1 .
o stacu o~ para sus aCCIOnes.
Shuggart, Moreno y Crisp afirman que "la aparente escasez de accountability
Amrica Latina no difiere de aquellos que enfrentan los gobiernos d;m~crah~~~ horizontal" en Amrica Latina se debe "al mal funcionamiento de la accounta-
bility vertical". y, siguiendo a Madison, aseveran que los pesos y contrapesos carac-
J

en otras 1ah't ud es. Es ma s, segn Przeworski, las dificultades que su re a'd'reglo


.
son inherentes a la dt!~~~r~i~, X n~_P!()d\l~~~Ee caracterstica~ locales e I lOsm- tensticos del funcionamiento de la accountability horizontal se basan en el "princi-
-
crticas. - - -15
A pesar de ello, y tal como es te au tor reconoce , la lIteratura revela un
.--.------=---......-
pio de ambiciones contrapuestas". Por lo tanto, si en las instituciones horizontales los
--=--0--"':- consenso respecto d e 1a falta
amplIo de accountability
_____________ gub~r~ameI1t~~
.~,~==~~.=:. ~~.':.~:...... . _~~_~!an diferentes intereses y opiniones no estn adecuadamente representados, si el diseo ins-
l . 16
e.~_t~_1~c .a:~g;.lon.
J
titucional no traduce las relaciones verticales entre votantes y legisladores correctamen-
O'Donnell por ejemplo,. .
sostiene que las poliarquas latinoamericanas exhi- te, entonces, no habr accountability horizontal. Desde su perspectiva, la accounta-
t . , dficit de accountability honzont. al.' h as t a el..
punto
._, de,que
_ el autor
.. bility horizontal fa~l~. en Amrica Latina porque, debido a las instituciones electora-
benun noo_no .. .... .. . . . . Segn su pun-
reglm~~~.
J

11 - -'-. "'-.. t' nar la naturaleza representatIva de esos les existentes, tambin lo hace la vertical. Los autores reclaman una reforma de
ega a cues 10 . L'
J' on demo-
to de vista muchos de los regmenes existentes en Amenca atma n~ s aquellos aspectos del proceso electoral -como la seleccin de candidatos, la elec-
,
cracias representatIVas, . . d e1eg ativas .17 En las democracias delegatlvas, el pro-
smo cin de legisladores y la designacin de "agencias autnomas"_ que, en su opinin,
ponen en peligro el ejercicio adecuado de la ~f$.C;~~!.~~~~!t:)l~~~I1t;a..!. 18
Por ltimo, como muestra la extensa literatura sobre clientelismo poltico,
15 Przeworski, Adam "Social Accountability", op.dt., C" 'Movimientismo', and Social Anomie", tra-
' . "D By Default EconomlC nSIS, . compra de votos y fraude electoral, muchas de las democracias de la regin presen-
16 Alberti, GlOrglO, emocracy ,. 1 t' 1 Poll'tical Science Association, Buenos AI-
VC MundIal de la ntema lOna tan reas donde el libre ejercicio de los derechos polticos corre peligr{).debid()a
bajo presentado en el X ongreso '" bTt horizontal", en: Agora, Cuaderno de
actor~s autorit~rios corr~l!lpen y ~anip_uJan
O 'D 11 Guillermo op, Clt., Accounta 1 1 Y ,
res, julio de 1991; onne , " C l'd t'on" en- Journal olDemocracy, vol. 7, numo
' 8 1998' "IlluslOns About onso 1 a l , ' que las instituciones electoral_t: . 19
Lejos ,de brindar un mecanismo eficaz de accountabi!~ty vertical, las elecciones en/ .
estudios polticos, num, , , 1 5 'm 1 1994' "On The State, Demo- s
' " , Joumal 01 Democracy, vo, ,nu " ,
2 1995; "Delegatlve Democracy ,en, "V' W'th Glances At Sorne Postcommu-
'
cratization And Some Conceptua
1 Problems' A Latm Amencan 1ew 1
" 8 1993' Shifter, Michael, "Tensions And Trade-Offs estas areas contnbuyen a reprodUCir estructuras po]hcas autontanas. jj;,
nist Countries",en: World Development, vol. 21, num, " ; 1997' Weffort, Francisco, "What Is A New
'" J al oifDemocracy, vol. 8, num" , _ 1
In Latin Amenca ,en: oum " 1 ' l36 1993' Qual Democracia?, Sao Pau o,
Democracy?", en: lmenzational Soczal SClence Joun:~, num , 't' T~ 'Liberal Democracy': A Latin
Wh' h d Laurence The Al terna 1ve 18 Shuggart, Moreno y Crisp, "The Accountability Deficit", op, cit.
Compania Das Letras, 1992; lte ea , 'F D c/'acy Cambridge Polity Press, 1993;
, " , ld D 'd ( d) Prospects 01' e m o , , , " 19Ver, Fox, Jonathan "Civil Society and Political Accountability", op, cit.; "The Difficult Transition from
American PerspectIve ,en, He , aVI, e . , , A.ffi', u'm 76 1997, Para una reVISlon
" ' 'b 1 D ocracy", en: Forelgn 'JJallS, n , , Clientelism to Citizenship: Lessons from Mexico", en: World Potitics, num, 46, p, 2, enero de 1994;
Zakaria, Fareed, The RIse of 1111 era em 'E' "The Nature of the New Argentine Democracy.
d 1 t' o ver Peruzzottl, nnque, 1 01)onnell, Guillermo, "On the State, Democratization and Sorne Conceptual Problems: A Latin Ameri-
crtica del argumento e ega IV , " " , Journal 01 Latin American Studies, vol. 33, parte ,
The Delegative Democracy Argument RevIslted en, can View with Glances at Some Post-Comunist Countries", op, cit.; Auyero, Javier, (ed,), Favores por
votos? Estudios sobre el Clielllelismo Poltico Contemporneo, Buenos Aires, Losada, 1997,
febrero de 2001. '" 't 185
17 O'Donne11. Guillermo, "Delegative", op, cit., p. 166; "llluslOns op, CI " p, .

30 / Controlando la poltica
Accountability social: la otra cara del contml / 31
i

,1:!Z A--e@5"u/, ._ I
.---!.i-r/
c

v:-
burocracia~blicas
En resumen, existe un acuerdo generalizado en que, en Amrica Latina, por civil
_--'-y de los medios, interesados en ejercer mfluencia sob
l. '
l'
Y las La org . . , re e SIstema poltico
razones genricas o idiosincrticas, los mecanismos -tanto horizontales como ____.------- . amzaCIOn de las a f 'd '
movimientos sociales y organizac' " . C IVI ades de mltiples ONG,
gal~d~d] ema~~eI,,-
verticales (electorales)- son dbiles. Un primer conjunto de argumentos se cen- . IOnes medIatIcas alreded d d

\ \ tra en variables culturales_ein~titllcionales especficas que conspiran contra la debido proceso agregan nuevos recursos al cl' .or e
tuclOn,,~electorales aslco~e.l'?rtonod.e.iIlgi
qu;co~fre~t~~ -~ los gobiernos con la necesidad de res-
Y constitucionales para el control .
existencia de incentivos
de estos recursos compensan mu h d de los gobIernos. Algunos
ponsabilizarse por sus actos. De esto se concluye que slo es posible esperar go- c os e los dficits . t '
mas tradicionales. III nnsecos de los mecanis-
biernos ms representativos Y reponsables en la regin si se remueven estos obs-

eJercer~e ~~tre ,,~ecciones y nI:) dep,ende de calen' . acc~ul1tabllt~ social .Il!l",d~


tculos. El segundo grupo de argumentos es de naturaleza diferente. Subraya que . A diferencia de los mecanismos electorales la ..
los dficits de accountability en Amrica Latina son insalvables, ya que derivan y puede dmgirse hacia el control d ,~_..___ ,;..darlOs fiJOS.. Se actIva
e temas, pohtIcas o f .
"a pedido"
de la proJlia estructura operativa que caracteriza los mecanismos _verticales en Tal como sucede con los ho . 1 unCIOnanos particulares 20
tod'!.s}as democracias. El concepto de accountability social considerado en la . nzonta es, los m e c a n i ' .
VIsar
, . la legalidad de los proc d.,'.' " smos socIales
e ImIents seguidos por po l'ItICOS . pueden super-J
seccin siguiente discute ambos tipos de argumentos. Identifica, por un lado, el publIcas. y funcionarios ?7
surgimiento de unlill'c:i"Illo.,\I!erniltjvopara, exigir rendicin de cuentas a los
gobiernos que los estudi;;~ d~la
democratizacin en;\~~i~-~ i..atin~-;;n ~e~dido Los mecanismos de accoullt~b'Tty----'--;-----------
fieren en la forma en qu-;:-__v~rtl:~l:~~ri}~ntal y social tambin di-
a ignorar. Entendemos que su incorporacin al anlisis poltico de la regin po- opera~ada [[~odeelios-det~IllP~Ile.nl-~~~cIOnes. El terrelO -specfi"co en el que
dra resultar en una revisin de los actuales diagnsticos sobre el estado de la ac- . rmIlla os recursos disp 'bl
ra ejercer el control. A dife . d om es para sancionar y pa-
countability. Por el otro, el concepto de accountability social permite confrontar .. renCla e lo que sucede d 1
utIhzan mecanismos de contr l ' cuan o os actores polticos
algunos de los problemas estructurales identificados por los actuales anlisis del o vertIcales electorales h .
emp ean mecanismos sociales d' Y onzontales, los que
1 pue en ejercer estas f .
funcionamiento de los mecanismos horizontales Y verticales. necesidad de contar con may , . unCIOnes de vigilancia sin
'''" ' J,i-i P', ' '.-. " '.,' :/
U . .1 /, '/j;-. i:!' ..... " .,.-c., ------
es para el control. Esto ~~ie onas especIales o c ' b .
t ______ ,______on atn_.~~lOnes c~~stituciona- 0j ~
--
!
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, ~r ~ 1 -<-....' n ras que los actore ------,' ,
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N ,J .
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l,I,)'" , ':-',' /
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P', ;'.(/
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".'. : , 'V
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e ectoral tienen que maximiz 1 ., s que operan en el escenario
1 ar a extensLOn del a
" Accounfabilify s'ocial. Una forma diferente de control? cas de los cuerpos represent f poyo para controlar las poIti-
d a IVOS, aquellos que o
en apoyarse tanto en la inten 'd d d peran en el terreno social pue-
\'.

"'~
,\ llcco~ntlll:'i~ty--,ociales un !11ec'Ili~!"O de_c~_o.~vertical, no_electoral: de
La
a~clOne~~~~!'~~~!!"gbli"
. SI a e sus reclam
i~pacto
\\ l~saut()ridade: polticas. basado en las acciones de un amplio espectro de asocia-
para e'ercer os como en el de sus
'\ countabzllty social tambi --d--;fi--- ~ control. Los mecamsmos de ac-
\s\i 1\ cloIlesj'IIl.."~lrIllent(),-cl~dadanos, as como!a.Illbin-ell_acci"nesmediticas. Las les) en que las sanciones q u e '
n 1 Ieren de los ho . 1
nzonta es y verticales (electora-
\)inici~tiva~ de e,stos actores tienen por objeto monitorear el comportamiento de los
~-\
~.
ormales, silla_s~l1Jblicas.
ocaSIOnan no son -e 1 '
n a mayona de los casos-

.\:
_,O\:.
funclOnano S publicas, exponer y denunCiar actos Ilegales de stos y activar la ope-
I racin de agencias horizontales de control. La accountability social puede canali
\
\"'. .
. ---------
,\z~se tanto por vas institucionales y como no insti.tucionales. Mientras que las ac
T _,_. __ ,.___ :c.-;:.:::==:_
res preguntas nos ayudarn a defi' 1
entre diferentes formas de a
controla? y 3) . Co'
& mo se controla?
b' .mr e alcance del concepto y a distinguir
ccounta Ilzty 1) . Q ,
. & ue se puede controlar? 2) . Q .,
. , & men
'.
j"\
,"---
'~
I ClOnes legales o los reclamos ante los organismos de supervisin son ejemplos de
/
/
; las primeras, las movilizaciones sociales y las denuncias mediticas, orientadas
----------_.~-------,--------------------- -----------,--,--_._------,---------~---
,"0.. /

/
sim1:>lic.as~soIl s~g\ll1(\as.
'\
~~ , usualmente a i J?oner sanciones representativsdelas
,~ Il1 Esta caracterstica se parece a los mecanismos de control tipo '~~Larma contra'
_==,=~}~Ee n~losc_
lO
La operacin de la accountability social no resulta de la sumatoria de votos ni por Matthew McCubbins ."
sionalOvers' h O Y Thomas Schwartz. Ver McCubbins M t h' ... desarrollados
19 t verlooked' P r p , a t ew y Schwartz Th "
es parte del sistema intraestatal de pesos y contrapesos. Por el contrario, la ac- ce. vol. 28 ' . o Ice atrols ve"us Fire Alarms " . . omas, Congres-
, numo 1, febrero de 1984,p. 168 . ' en. American J01l17lal oifPoll'f'lca 1Sclen-
.
countability social se apoya en el accionar de sectores organizados de la sociedad

Accountability social'. la ot ra cara del control / 33


32 / Controlando la poltica
J..
~,
~'
/- ,
fU',," i {'"
':)'/)'
, /' 'j~~~()
.---)/[ I
{ ) Qu se puede controlar? Los mecanismos de ~cco"ntability soc!al buscan co~ ..
como 1as aSOClaClOnes "1es, 1as
CIVI ONG, los movimientos sociales y los medios, que
)1an demostrado capacidad para controlar a los funcionarios pblicos. 22
trolar poltica y legalmente las acciones de los pOhtlC()S Y, de l()s b':l~?~~at~~. Las 11l1-
~i~ti~'a~de la s~ciedad'ivil Ylas investigaciones mediticas se organizan en tomo a ((j Cmo _~~.~~i()nan _~st()s.act()I~s}C?.9.~!~}1.~~~!l,losJ?.~.Ii~!~9S Y)9~J)u~cra~~? La pre-
, demandas que exigen el cumplimiento de la ley y del debido proceso, exponen YE~-
gunta es vital ya que, en la mayora de las definiciones, la nocin de accountability es-
t estrechamente vinculada a la capacidad de imponer sanciones. Hemos mencionado

;1) ~;nd~~~~~~U!~::::a~s~~:~;;~:~ad;~;:~:o:::~~{~~ta::;:~~i~~~~ii:~ anteriormente que los principales recursos disponibles para el ejercicio de la accoun-
tability social son la intensidad y la visibilida~ de~ "VO~"23 y que la mayora de los
de temas y de actos ilegales genera costos reputacionales que permIten mtro~uc~r
cuestiones hasta ese momento ignoradas en la agenda pblica, forzando a las mstl-
~ntroles s()ciales puede~~x~<?~~EXj~I1_u!1.~i(lT ;~i~~~~!~g~es_peF~ no tienen capacidad
para aplicar imperativame~!~_~}lE~~_C?!1es. Por esta razn, algunos autores han afiImad~'
tuciones polticas a atenderlas Y a darles algn tipo de respuesta. De esta forma, los
que los mecanismos sociales de control son meramente decorativos, y no verdaderos
mecanismos de accountability social no slo contribuyen significativamente a~~
d~l_ p()~~.r.2'
plimie1)_~, g.~J~)~y, en tanto constituyen un incentivo para que los gobiernos lleven
controles Nosotros entendemos que, aun cuando la mayora de los meca-
nismos sociales no tienen capacidad para aplicar sanciones en fOlma imperativa, sus
adel~~t~'~~~i~~es que se ajusten al debido proceso, sino que tambin coadyuvan a
efectos de control tambin poseen-"con~e~u~~~S!~iIJIat~Iial~s".15 Po;-~~~:p~~:impo-
que las acciones gubernamentales se con-espondan con las preferencias de la c~uda
nen costos r~~~.si5>n_~~_s que pueden tener consecuencias polticas que se manifies-
dana. Por lo tanto, stas representan un importante ~-P-!l?~~T~gl?~~~J~~~~J~~~:~<?1)es
tan institucionalmente. En contextos donde la supervivencia poltica radica e~- la e~-
para el logro de gobiernos polticamente responsables.
Dado que los mecanismos sociales no dependen para su ejercicio de calend~- tensin del apoyo, los funcionarios pblicos no pueden desestimar fcilmente las ame-
nazas a su reputacin. stas podran determinar su supervivencia. Por otra parte, en
rios fijos, sino que operan en forma descentralizada Y "fragmentada", pueden eVI-
2
muchos casos, los mecanismos sociales son una condicin necesaria para la activacin
tar algunos de los problemas estructurales de los mecanismos electorales. :.Cada
de ~~~~s!f10s. c<?n_~',~~~.Ete~:~~~~!~~_ ~Q~sio~es Investigadoras_de la Justicia o del
ejercicio de control social puede perseguir metas _~s~~dficas y los c~u~adanos ~o
C0l!gr<'so. Es,:ns , en ~uchos casos, a menos que los mecanismos s~~~~~'~h~~a:;; j j/v(--- ;j----'/1
tienen que hac~~ uso. de~~~ ~~~S2}~s,trul1?:~1}to, como es el voto, para lograr al mIS-
nar la alarma , los vertIcales-electorales y honzontales no se activan. {,
mo tiempo la realizacin de mltiples propsitos. El ejercicio fragmentado del
Por lo tanto, deberamos preguntarnos de qu forma los mecanismos sociales impo-
contr~l permite a los ciudadanos concentrar su atencin en aquellas polticas -o
nen estas sanciones y cmo se relacionan con los otros mecanismos de accounfability
polticos- que quieren controlar. A diferencia de los mecanismos electorales, los
L
existentes. En primer lugar, los sociales controlan exponiendo y denunciando actos pre-j
sociales no son instrumentos que masivamente permitan evaluar todo un paque
te de polticas gubernamentales. Aunque son ms exigentes en trminos de es-
sumiblemente i!!.gE..~:. Las denunci~ sobr.e casos especficos proveen ejemplos de l~
fallas en el desempeno de las agencIas honzontales o de los actos ilegales de represen-
fuerzos participativos, permiten un control selectivo. En suma, a travs de estos
""!
mecanismos, los ciudadanos pueden especificar si estn sancionando una con-
22. ~a experiencia recien,te muestra que los actores internacionales tambin desempean un papel en el ejer-
/pucta ilegal o sealando agendas a1terna~ivas. . . . _ C~CI~ del control. No solo las ONG transnacionales, sino tambin ONG y movimientos sociales locales, han
(!) Quines son los actores que pueden eJer~e~ controles? Tra~lclOnal~ente, la lIs dlsenado estrategias para activar los mecanismos de vigilancia de las agencias internacionales. Ver Keck
"~ ta de actores se limitaba a los ciudadanos mdlvlduales, los partIdos POhtICOS con re- Margaret y Sikkink, Kathryn, Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in Imernational Politics It~
hac~,. Cornell University Press, 1998; Fox. Jonathan A. y Brown, David L. (eds.), The Strugglefor Acc~un
presentaci6n parlamentaria Y las ramas legislativa, judicial y ejecutiva del gobier- ta~l[ty. Tlze World Bank, NGOs, and Grassroots Movements, Cambridge, The MIT Press, 1998; Tussie,
no. La prctica de la accountability social inc0!R0!:a, en cambio, nu~oS _~~~r.es, ~Iana (comp.), El BID, el Banco Mundial y la Sociedad Civil: Nuevas Formas de Fillanciamiento Interna-
CIOnal, Buenos Aires. UBA-FLACSO, 1997.
2J Hirschm~n, Albert O. Exit, Voice, and Loyalty: Responses fo Declille in Firms, Orgallizatio/ls and Sta-
21 Como pueden dirigirse a polticos y burcratas por igual, los mecanis~~s .sociales tamb~n son capaces fes, Cambndge, Massachusetts, Harvard University Press, 1970.
de superar otra limitacin importante enfatizada por Przeworski. en ~u anah~l~ de,!as ~1~cclOnes como ~e 2~ Schedler, Andreas, "Conceptualizing Accountability", op. cit., pp. 19-28.
canismos de accountability. Ver Przeworski, Adam, "DemocratIzatlOn Revlslted ,en. Item,\ vol. 51, numo
l~ McCubbins, Mattew y Schwartz, Thomas, op. cit.
1,1997, pp. 10-11. ~J I{ :~ f! c-\i--,J' :

34 / Controlando la poltica
(lJl~tt,;!/\
. -
,'-- ,': . -
I
(tI(~N'- ,. ,-
u{.-c./
Accountability social: la otra cara del control / 35
I ';'-:j.'~C / '\ !-c/u
tantes polticos o de agentes burocrticos. Asimismo, permiten sealar y llamar la aten- visin. En tanto estas acciones amenazan a los fu' .
. .. nCIOnanos con ser llevados ante la
cin sobre temas problemticos de un modo con el cual la ciudadana se puede relacio- J~~tlcIa o con ~n aumento de sus costos reputacionales, pueden resultar en la activa-
nar y permiten, tambin, encuadrar temas y denuncias especficas dentro de uncontex- c~on de ~ecanlsmos horizontales y verticales En contextos democrticos, donde la
28

to ms amplio. Al llamar la atencin sobre problemas puntuales, las denuncias pueden VIda polItIca de los funcionarios elegidos depende de la obtencl'o~n d 1 ~
e mayor numero
producir cambios en la apreciacin social de un fenmeno particular, transformndolo de votos, los c<2 Sl E~gut~~~_9.~aJ~s que podran surgir de estas acciones se convierten
st s
en cuestiones de una agenda ms general y pblica.26 en u~a ~enaza peligr~sa ~ara su supervivencia. 29 Por lo tanto, es de esperar que los
Cuando los problemas sealados se convierten en nuevos tem_s de la _~~~nda funcIOnan os electos esten dIspuestos a intercambiar el aplacamie t d
. . n o e costos reputa-
pb!~~~,~_~._n.~mero)'~~~_~lcanc~.~~!?s~e_~_~~_.~. observacin aume~~a. Por lo tan- c~o~ales negat~~os P9E.~ ?-~~i~~Ei~~_ct,~ ~~~~~~_~?~_~~_.~SlEtrol, o que eviten cometer
to, sealar y exponer casos puede tener, al menos, dos resultados diferentes. Por Cle os ~cto_~ ~_~ ~~zgan que la no cons~~erac~~de ciertas d;~-;-~d;~- ;~d~- elevados \ ,A
costos. Por lo tanto para eval 1 l' ~ . . \r
un lado, puede producir control sobre temas o reclamos especficos. Por el otro, - . ' uar a re aCIOn entre los mecanismos sociales, verticales
si los casos son incorporados a la agenda pblica, sealar y exponer puede resul- y honzontales, es necesario entender cmo y cuan~d I '
. o os costos reputaclOnales alcan-
tar en un aumento del nmero de temas por los cuales las autoridades pblicas zan un mvel de amenaza capaz d ti 1 .~
--::....;;=-=--.::.:--.- e ac var a operacIOn de los otros mecanismos.
deben responder. Por ende, los mecanismos sociales tambin poseen la capacidad .Los mecamsmos sociales pueden activar los horizontales y verticales indirecta
tanto para ampliar el alcance y el numero de los conflictos como los temas sobre o dI~~.cta~ente. ~~s a~t~v~n indirectamente cuando producen costos r~l?~taciongl~~
los cuales los funcionarios pblicos e~t-n:B~tt~~~?~}!~s.p<?n~er_ ~ inf?r~.~~. En medIante la movllIzaclOn social y la denuncia en los medO E -
-:-_ ...- . . . lOS. n estos casos, la efi-
resumen, las denuncias y la exposicin de hechos sacan a la luz problemas y ayu- cle?CIa ~e l~s mecamsmos sociales est mediada por la evaluacin que los funcio-
dan a incorporar esos temas en la agenda pblica, aumentando en el proceso la n.~:nos publIcos hacen de los costos anticipados de las denuncias y por la evalua-
cantidad de asuntos por los cuales los funcionarios pblicos pueden ser conside- CIO~ g~_~~~~l~~torado hace de dichas denuncias. Aunque dichas amenazas'-~ueden
rados responsables. ser crebles, no hay certeza de que los funcionarios pblicos evaluarn dichos ries-
En segundo lugar, los mecanismos sociales controlan porque pueden activar la gos de una form~ nica ni de que actuarn de acuerdo con dicha evaluacin. Tam-
op~~acin d~ los mecanismos horizontales. La activacin de estos ltimos puede dar- poco hay garantlas de que el electorado tendr en cuenta esas denuncias en el mo-
mento de votar Sin embargo . 1 f . . ~.
se: 1) cuando un movimiento social se organiza y moviliza en tomo de una demanda . . .~ '. ,SI os unclOnanos publIcos se convencen de que la
o reclamo en particular, 2) cuando los medios cubren e informan sobre acciones o re- movIlIzaclO~ SOCIal ~ las denuncias de la prensa les acarrearn costos reputaciona-
clamos de un movimiento particular, o cua~I!~~_~~~_~~~g_~~::I.'~ggt~:.~~_~~~ti~_~.f~?!l en les, .e~
PlausIble~ que mtenten minimizarlos tomando o revirtiendo decisiones. Esas
relacin con un tema dad027 o 3) cu~ndo los individuos o asociaciones activan proce- decI~lOne~ podnan llevar a la activacin de procedimientos judiciales, de comisio-
dimientos judiciales regulares, en el nivel local, internacional o en agencias de super- nes mvestIgadoras del Parlamento, o a cambios en la orientacin de polticas. 30

28 Thompson, John B .. "Scandals and Social Theor " en- LulI HO


26 Si furamos a usar la terminologa de Keck y Sikkink. este fenmeno implica "encuadrar" eventos par- bridge, Polity Press 1997' P r' l S d y,. y meman (eds.), Medta Scalldals. Cam-
ticulares en un marco cognitivo ms amplio, capaz de vincular y organizar experiencias especficas en una Press. 2000' y "N t' I ' o l/Ica ca~ al. Power and Visibility in /he Media Age, Cambridge, Polity
interpretacin ms abarcadora. Margaret, Keck y Sikkink, Kathryn, "Transnational Advocacy Networks in 29 Th ' aura eza Y consecuencia de los Escndalos Polticos" en este volumen
ompson, John B., "Scandals". op. cit. .
the Movement Society", en Meyer, David y Tarrow, Sydney, (eds.), Tlze Social Movement Society. CO/l- JOC
asos como los asesinatos de "Mara Soledad" y de "In . B d "
tentious Politics for a New Celltury, Rowman & Littlefield Publishers, 1998, p. 225. I r o la constitucin de las diferentes "Co . _ P I

gemero u ge en Argentma, "La Cantuta" en Pe-


27 Waisbord, Silvio, Watchdog Journalislll in Sowlz America. News, Democracy and Accountability, Nue-
! mlssoes ar amen tares de Inq 't" B 1'
que estas formas bland d ' . uen o en rasl Ilustran la manera en
va York, Columbia University Press, 2000; "Investigative Journalism and Political Accountability in South zontales. Ver SmUlovitz~sc;;~::lln;:b[lfY s~clal ~Ienen co~o resultado loa activacin de mecanismos hori-
American Democracies", en: Critical Studies in Mass COllllllllllication. vol. 13. 1996; Rey, Germn, Bal- a Frllitful Relatiollship en- Main: . ru~zottJ, Ennque, Socletal and HOrizontal Contmls. Two Cases abol/t
sas y Medusas. Visibilidad Comunicativa y Narrativas Polticas, Bogot, Fescol-Fundacin Social-Cerec, tin America, op cit e'n p~ . Sah~nll~' cott,yoWelna, Christopher (eds), Delllocratic Accolllltability in L(l-
1998; Muraro. Heriberto, Polticos, Periodistas y Ciudadanos. Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmi- 0' ensa, c I mg FlavIa CorrufJqio' Il lOd d 1
mentares de bq'le',oIOto' L / " . ega I a e ntoleral'el?: Comissoes Parla-
e a u a contra a Cor,. - B 1
ca. 1997. Criminais, 1999. ufJqao no rasl (1980-1992), Instituto Brasileiro de Ciencias

36 / Controlando la poltica Accountability social: la otra cara del control / 37

b
r'"
Antes de considerar una tercera forma en la cual la accountabiliy social genera
La activacin indirecta de los mecanismos horizontales es posible porque los
control, cabe hacer una advertencia. Hemos mostrado que los mecanismos sociales
que reclaman se organizan y movilizan, pero tambin porque llegan a los me-
pueden dar visibilidad y articular demandas de actores que no alcanzan a ser tenidos
dios, o los medios llegan a ellos. Sin entrar a considerar las razones por las que
en cuenta en el terreno representativo. Mientras que los mecanismos verticales -y al-
cubren algunos de estos eventos, una de las consecuencias de este nuevo rol de
gunos horizontales- slo pueden activarse y justificarse sobre la base de criterios ma-
los medios es que se han convertido simultneamente en "fiscales" y "jueces". 31
yoritarios, los_ mecanismos sociales derivan su legitimid~d -del derecho ciudadano d~ ,
Una vez ~l!.~~s medios _~~_E~Y_~~~~_,~omo un~~~an~~~?_e.!ic~z para ~~nt~oJ~~ y
peticionar por la aplicacin de la ley, un derecho que no requiere que la demand~ est "
ac~l~E~~_!~~...?~ci_si?n.e~J)blic~s, }~s o~ganizaciones de la sociedad_c~'-.'i_l~tilizan
extend_i~a en la poblac~n.35 En ambos casos, sea el control electoral o el social, tener .'
este ~e~.c_~_~!i_~iento para ac~~?e~p'or un camin.? alternativ() a ~~justicia~,pa~~ 10-
"voz" es el mecanismo disponible para el ejercicio del control,36 Sin embargo, para
g~ar la atencin de las autoridades pblicas y para~uzgarinformalment~presun
que los mecanismos electorales sean eficaces, mucha gente debe manifestar el mismo
tas actividades,il~~~~~s.32 En algunos pases, este nuevo papel de la prensa ha da-
reclamo. De ser as, los efectos pueden resultar imperativos. En el caso de los meca-
do lugar al surgimiento de un poderoso, y a veces amenazante, periodismo de
nismo~ociales, la "voz" tiene que ser fuerte e intensa, pe!() no esnece_sario ~e est
i.gy~~!igacin.
ex~nsamel1~!.ep~ese~ta~(l. La pr~sencia ms que e,xtensin es lo que justifica la le-
Los mecanismos sociales tambin pueden lograr la activacin de mecanismos
gitimidad---,-~e}a_s deIl.1andas. Como'la activacin d~-mecanismos sociales no necesita
horizontales sin este tipo de mediacin, por ejemplo, cuando la movilizacin le-
satisfacer los requerimientos de la mayora, pueden entrar en juego actores e intereses
gal -individual o social- a~tiva procedi_rnie~t~~)~.?}~_i~l~~?~l a~~io?_~!_de los
que no necesariamente son atendidos por los representantes polticos. Por lo tanto, los
o~?anismos de super~isin.33 En tanto las peticiones legales deben ser obligato-
mecanismos sociales permiten que actores imposibilitados o excluidos de acceder al
riamente respondidas por las autoridades estatales, cuando los individuos o aso-
terreno representativo consigan atraer la atencin pblica por un camino alternativo.
ciaciones tienen xito en dichas presentaciones consiguen usar los poderes coac-
Si estos actores excluidos del terreno representativo son capaces de hacer s~
tivos del Estado tanto para perseguir como para defender sus intereses. Por estas
fic~~~t~"ruido" y de introducir sus temas en la agenda pblica, es posible qu~los
razones, algunos autores34 han afirmado que la movilizacin legal puede ser con-
mecanisiOSSociales fuercen a los representantes a considerar temas que los re-
siderada la forma paradigmtica de participacin democrtica. En la medida en
querimientos mayoritarios convierten en "non issues".J7 Sin embargo, hay que te-
,:Rue las demandas legales obligan al Estado a responder pblica y oficialmente a
ner en cuenta que, como los mecanismos sociales no necesariamente se legitiman
,') las peticiones presentadas ante la ley, la movilizacin legal (impulsada individual
r ( en fundamentos representativos, su ejercicio puede tener consecuencias sociales
,:\') o colectivamente) podra llevar a la activacin de mecanismos horizontales de
ambiguas para la igualdad de la representacin. Esta caracterstica revela uno de
\J control. Vale la pena sealar que la movilizacin legal es la nica forma de ac-
0\ :',' countability social que puede llegar a tener efectos imperativos.
35 Para el anlisis del surgimiento de un discurso y una poltica de derechos en la sociedad civil, ver Che-
resky, Isidoro, La in/lovacin poltica, Buenos Aires, EUDEBA, 1999, especialmente parte II; Peruzzotti.
Enrique, "Towards a New Politics: Citizenship and Rights in Contemporary Argentina.", op. cit.; "La de-
31 Ver Camps. Sibila y Pazos, Luis, Justicia y televisin: la sociedad dicta sentencia, Buenos Aries. Libros
mocr~tizacin de la democracia: cultura poltica, esfera pblica y aprendizaje colectivo en la Argentina
Perfil, 1999; Waisbord, Silvia, "Investigative Journalism", op.cit.
postdlctatorial", en: Cheresky, Isidoro y Pousadela, Ins (comps.), Poltica e i/lstituciones en las I/uevas
J2 Ejemplos de este uso de los medios pueden verificarse en casos como el proceso que llev al juicio po-
democracias latinoamericanas, Buenos Aires, Paids, 2001; Smulovitz, Catalina, "Ciudadanos, derechos
ltico de Collor o la discusin legislativa sobre las limitaciones legales a la libertad de prensa en Chile, sur-
y poltica", op. cit.
gida a raz del caso Matus. 36 Hirschman, Albert O., Exit, Voice and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations al1d Sta-
3.1 Smulovitz, Catalina, "Acciones judiciales y fiscalizacin de la poltica pblica", mimeo; Smulovitz, Ca-
tes, Cambridge, Massachusetts Harvard University Press, 1970.
talina, "Ciudadanos, derechos y poltica", en: Gonzlez Morales, Felipe Ced.), Las acciones de inters p-
37 Hirschman, Albert O. op. cit.; tambin Lukes, Steven, El Pode!: Una perspectiva radical, Mxico, Siglo
blico: Argentina, Chile, Colombia y Per, Santiago de Chile, Escuela de Derecho de la Universidad Die-
XXI Editores; O'Donnell, Guillermo, "Several Cases of Accountability", op. cit.
go Portales, 1997.
J.I Zemans, Frances, "Legal Mobilization: The Neglected Role of the Law in the Political System" en: Ame-

rica/l Political Science Review, vol. 77, 1983.

Accountability social: la otra cara del control / 39


38 / Controlando la poltica
: I f I ~ ! ../'
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/~1J~CA/('( .'" '

(
los defectos de este tipo de control:.L~~J~~_~f~~~_c~~s_~~_l!~_~!E~~[~}?~~~_~~~ per- La siguiente tabla describe los diferentes mecanismos y recursos a travs de
sistente pueden terminar "sobrerrepresentadas".
los cuales se da cada tipo de accountability.
~ Final~~;t~:-~;b~';~fi;;-;'q~~'i~~~~~anis~os sociales controlan, en tanto al-
, gunas veces resultan en el establecimiento de organizaciones paralelas de "vigi- Qu se controla?
lancia social" para el monitoreo del desempeo de agentes u oficinas pblicos. La
ACTORES POLTICOS BURCRATAS
experiencia muestra casos en los que, despus de que algunos temas particulares
se han convertido en el objeto de denuncias recurrentes, se establecen de mane- Poder Ejecutivo -Yeto - Fijacin de poltica
ra permanente asociaciones cvicas con el objeto de supervisar en forma continua - Regulacin
-Control administ.
1, ) \ la c~ndu~~_a_~eci.e~to~ !unci~marios.pblicos erlt~r~~!15)~_pol!~_cos_~~~~~if!~()s. La
- Nominacin y re-
institucionalizacin de algunos de estos movimientos de denuncia en organiza- mocin de personal
ciones m~yern:al~_~_I?E~~_h!:l~~_d~c:~~.? resu~tad~_~l establecimiento, en algunos
BALANCE Poder legislativo -/mpeachment - Facin de poltica
cas?~, de una_estr_ll~tllrapa~alelade a~tores supervison~~_~5m una bas~_~~J~_so
-Comisiones - Regulacin
ci~~,~d.38 En realidad, algunos de estos "vigilantes sociales" se han convertido en
investigadoras -Control administ.
guardianes de los guardianes e intentan fomentar y mejorar la utilizacin y el de- - Yeto parlamentario - Nominacin y re-
sempeo de los controles horizontales. mocin de personal

Entonces, es la accowztability social un instrumento eficaz de control? Por su-


Poder Judicial - Revisin judiCial - Revisin judicial
puesto, la respuesta es, en ltima instancia, una cuestin emprica. Por un lado, da-
das las sanciones que la accountability social puede imponer, es posible que los Agencias de control -Control de legalidad -Control de legalidad
funcionarios pblicos lleguen a la conclusin de que es ms conveniente abando- (Ombudsman, Tribunal -Atribuciones de -Atribuciones de
ASIGNADAS de Cuentas, Conseils investigacin investigacin
nar ciertas prcticas que puedan generar tanto costos reputacionales como judicia-
d'tat, Fiscalas,
les. Por otro lado, y en tanto los funcionarios pblicos puedan anticipar qu activi- Contraloras)*
dades o polticas generan sanciones sociales, esto podra dar lugar al desarrollo de
procedimientos ms sofisticados y sutiles para "sobrevivir a la accountability", co-
mo ha advertido Jos Mara Maravall. 39 En realidad, quizs la cuestin no sea si es-
tos mecanismos pueden ser eficaces -ya que en muchos casos han demostrado que
pueden serlo- sino qu tipo de temas pueden controlar y por cunto tiempo.
Por ltimo, deberamos agregar que los mecanismos sociales precen ser ms efi-
caces cuando las esn:~!~gias _~~_~~y'il!~~ci~!1__~~~a}__ !!1~~~~~~_~on }as legales y con
las ~e_~}!i~~~s. Los medio-s-siguene-iriformanacerc-de la organizacin yde la movi-
lizacin de la sociedad civil. La sociedad civil informa a los medios y es informada ELECTORALES Ciudadanos -Yoto
por ellos; y, al mismo tiempo, activa acciones legales que obligan a las instituciones individuales

del Estado a considerar problemas que en su momento fueron dejados de lado.


. Para nuestros propsitos es importante distinguir entre dos tipos de agencias de control. Por un lado se encuen-
tran aquellas que pueden -o necesitan- ser activadas por l~s reclamos de los ciudadanos o las ONG, tales como
3H Como las Ouvido~~PoliciaIe~ ~~~an _~~blo: la Coordinadora contra la Represin Policial e.~,~~titucional y
ciertas oficinas de ombusmall u Ol!..~~!~!ias; y por otro lado. aquellas que cuentan con el poder legal para denun--
el Ceil tro de-Estudios Legales y SOca.l~s- en i\rgentina, Alianza Cvica en Mexico y Transparencia en Per.
ciar actos presu,~a!.~~.~~~,~~~~es. El primer tipo de agencias provee un canal institucional adicional para el ejer-
3~ Maravall, Jos Mara, "Accountability and Manipulation", en: Przeworski, Stokes y Manin, (eds.), De-
cicio de la accol/lltability social vertical. Ver O'Donnell, Guillermo, Horizolltal Accol/Iltability. The Legal Ills-
I/locracy, Accountability and Represelltatioll, op.cit.
titutiollalizatioll of Mistrust, en: Mainwaring, Scott y Welna, Christopher, op.cit.

40 / Controlando la poltica
Accountability social: la otra cara del control / 41
Accoun tability social en Amrica Latina
cubrimiento de_lR~::gt~~~~~-2~~!~=~e )~_s,()cie,(ta<:l,ciyq es el resultado del
nuevo lugar que las instituciones judiciales comienzan a ocupar despus de la
El ejercicio de la accountability social en Amrica Latina se apoya fundamen- transicin democrtica. La revalorizacin del Poder Judicial por parte de impor-
talmente en tres tipos de estrategias: 1) jll:rdica,,2)l110vil~:z:aciona~y, 3J~~~iti tantes sectores sociales ha colocado a jueces y tribunales en una posicin promi-
~~.." Si bien en la mayora de los casos estas esirategras estn 'presentes y actan nente dentro de la vida pblica. Es necesario aclarar, sin embargo, que el men-
~-~forma combinada, es posible distinguir unas de otras en funcin de los recur- cionado incremento de la litigiosidad no est vinculado necesariamente con una
sos empleados por cada una de ellas. gen~~a!i_~ad~ c!een~i~_acerca de la eficacia de las in~tit~~ion~~jud-iciai~~.-Por el

(( ~ age~:i:::t:!~~~~tp:;~!al~:::~~: 1:ea:~:1: 1~~~;:~::~~~~~~;~:rO:;~ contrario, el crecimiento de las peticiones legales es paralelo al aumento del es-
cepticisn:!~o <::on respecto al desempeo del Poder Judicial. Por lo tanto, es posible
te de ciudadanos o agrupaciones cvicas. Esta estrategia se ha convertido en un va- especular -q~~ -~l' a~-~~~to-en el uso- de la estrategia 'legal podra estar asociado
, \ lioso r.e curs~ ciuda.d ano, pues. _obl~~~ al.~s~adoa i~terv~_ni~_e~~~u~_l~s ~J-syutas po- ms con las necesidades expresivas de los actores involucrados que con una bs-
r,: lticas y socIales que los funcIOnanos publIcas q~Ieren eVitar o Ign0r.ar. queda pragmtica de soluciones .
./' La transformacin de las demandas sociales en reclamos legales tiene dos La ltima ola de reformas constitucionales, al introducir novedosas herra-
propsitos: a) brinda un "sello" de legitimidad a las peticiones y b) obliga al Es- mientas institucionales para la proteccin de los derechos ciudadanos, ha impul-
tado a tomar partido con respecto a los reclamos presentados. El uso de la estra- sado a la segunda forma de "judicializacin" anteriormente mencionada. Por
tegia jurdica por parte de la sociedad Ci.Vil pue.de encuadrarse dentro de una ten- ejemplo, la Constitucin colombiana de 1991 establece varios mecanismos insti-
Xl dencia global de "judicializacin" de la poltica. 41 El proceso de "judicializacin" tucionales para la proteccin de derechos y para la participacin ciudadana. Uno
\\ de los conflictos pocos se caracteriza por el aumento en la cantidad de recla-
de ellos, llamado "accin de tutela", permite que todos los ciudadanos reclamen
mos legales en los tribunales judiciales, la aparicin de instituciones legales nue- proteccin inmediata de derechos fundamentales en cualquier tribunal y sin asis-
v~ que acreci~-~ta~--~T;banico de opciones de. petici-~por d~r~~ho;-y-;expan tencia legal obligatoria. Un estudio realizado por la Secretara General del Con-
si~-d;-l~--c~~~tidadd~ -~~t~;~~--~~t~~izad~-p~~~h~~~;-r~~i;~;~~A~;i~a Latina sejo Superior de la Judicatura muestra que entre 1991 y 1999 los tribunales co-
no ha sido ajena a ninguno de estos desarrollos. lombianos han enviado 213.404 acciones de tutela a los Tribunales Constitucio-
En las ltimas dcadas, varios pases de la regin han experimentado un 43
nales. En Brasil encontramos una tendencia similar. Por una parte, la inclusin
abrupto aumento de la litigiosidad. Este crecimiento ha sido alentado por dos for-
en la Constitucin d.e..J?-~~J~~:~~g~_~_ir~!!l_d~J~~QI}~!I~y~tq!1.,~lig,(;t~'~ ~~an
mas distintas de "judicializacin". Por una parte, por un aumento del nmero de di el nmero de actores autorizados para iniciar controles constitucionales de
casos llevados a los tribunales judiciales y por otra, por un aumento de las peti- dere~hs?s.4' U~'~st~di~ ;e~i~~t~-de 'W~rn~~k via~n~ 'y ~~ros muestra que la ~~y~-~
ciones canalizadas ya sea a travs de alguno de los mecanismos institucionales ra de las 1935 "Ac;ao Direta de Inconstitucionalidade" presentadas entre 1988 y
recientemente establecidos o de las "agencias con mandato" que fueran creadas en 1998 fueron interpuestas por organizaciones de la sociedad civil, fiscales y par-
las ltimas dcadas. Podemos encontrar ejemplos del primer tipo de "judicializa-
cin" en Argentina, Brasil y, en menor medida, en Chile. 42 En estos casos, el des-
las instituciones", en Acua, Carlos (comp.), La nueva matriz poltica argentina, Buenos Aires, Nueva Vi-
Smulovitz, Catalina, "The Discovery of Law. Political Consequences in the Argentine Case", en: Garth,
.(]
sin, 1995; Correa, Jorge, "Cenicienta se queda en la fiesta. El Poder Judicial chileno en la dcada de los
Brian y Dezalay, Yves, New Challengesfor (he Rule of Law, Michigan University Press, (en prensa). 90" en: Drake, Paul y Jaksic, Ivn (comps.), El modelo chileno. Democracia y desarrollo en los noventa,
41 Tate, Neal y Vallinder, Torbjom Ced.), The Global Expallsioll of Judicial Powe/; New York University Santiago, LOM Ediciones, 2000.
Press, 1995. 4)Corte Constitucional - Consejo Superior de la Judicatura. Estadsticas sobre la Accin de Tutela, Im-
42 Ver Wemeck Vianna, Luiz; Rezende de Carvalho, Maria Alice; Cunha Melo, Manuel y Burgos, Marce- prenta Nacional de Colombia, Bogot, 1999.
lo, A judicializm;iio da Politica e das ReIQl;i5es Sociai.~ /lO Brasil. Rio de Janeiro, Editora Revan, 1999; 44Bastos Arantes, Rogerio, Judiciario e Politica No Brasil, San Pablo, Editora Sumar, 1997. Ver tambin Cal-
Smulovitz, Catalina, "Constitucin y Poder Judicial en la nueva democracia argentina. La experiencia de valcanti, Rosangela y Sadek, Maria T., incluido en este volumen con respecto al uso del Ministerio Pblico.

42 / Controlando la poltica
Accountability social: la otra cara del COllt1V! / 43
,
\ .
~ /6,/
'/)'(..

tidos de izquierda. 45 Por otra parte, como muestra el artculo de Calvancanti y Sa- FUNDEPBLICO (Funda~in para la Defensa (. del Inters Pblico) en Colombia, /1
dek en este volumen, la expansin de las responsabilidades de la Oficina de la CELS (Centro de EstudIOS Legales y Sociales), Poder Ciudadano y la Asociacin I
Fiscala ha tenido como resultado el surgimiento de una institucin que, con va- por l~~ ~Derec~os Civiles en ~rg~_~tina, IDELE (Instituto de Defensa L~g;i)YI~ ,
riantes regionales, acta como agente de control y supervisin de los derechos ComlSlOn Andma de Juristas en Per, FORJA (Formacin Jurdica para la Accin) I
ciudadanos y de las acciones gubernamentales. Como consecuencia de su accio- y la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales en Chile son miem-
nar, al menos 195 intendentes y ex intendentes han sido procesados por actos ile- bros destacados de esta red. Aunque sus esfuerzos cubren una amplia variedad de
gales cometidos en el ejercicio de su cargo. 46 temas, algunas de ellas han tenido un impacto significativo en el control de ac-
Otro desarrollo que indica el aumento de la supervisin judicial de derechos ciones gubernamentales. Mediante la presentacin de recursos, que exijen a los /
y acciones administrativas en estos pases es la creacin de la oficina del ombuds- gobiernos o burocracias el cumplimi~nto de los derechos obtenidos, fruto de las
mano En l~. ltima dcada se establecieron defen~oras~acionales, regio~ales, r~cient:s reformas constitucionales, estas orga~~aci~~es inte?tan c~n~rol~r_ ~UI.~_-1)
P!?_~~I!E}~~~y..~~!li~ipales.en ~rgentin~,.~olivia,!3Fasil, Colombia, Costa Rica, ClOnar buber~amental. Hubo.ca.sos en los que s~_e~i~i.<? .."l.la polica que cumplie- !
~;~;:ls~o~~::!:C~~i;;::I~~~~:~~~;~~ .:.~.-.:;.-~f;~p~~~;i~~E~:)lctp'~~O~b-~le~~osqu~ se I":?
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Per y Venezue-
la. Los informes oficiales del funcionamiento de estas agencias en Argentina y . - ...... _. __ . . aCIOn una va- ,
Per muestran un aumento continuo en el nmero de reclamos hechos por los cuna que se haba discontinuado debid~ ~ i~-~~isis fi;~al, ~i~l~~d-~Ta-~blig~ci'~
ciudadanos. Mientras que en Argentina, entre 1994 y 1999, se presentaron d~pr?,t.~g~r el d~_re~ho.d~,!o~.ciudadanos a la salud (CELS- Univ~r~idadcIe Pa- "
104.225 reclamos relacionados con acciones de agencias y funcionarios pbli- l~rmo), casos en que se dema~d-~i'g~bi~~~~-~~i~~bi~~;-p~;~l'd~fi~c~I~~tivoj!
COS 47
, la Defensora del Pueblo en Per recibi entre 1996 y 2000, 97.594 recla- resultante de la COlTupcin gubernamental (FUNDEPBLICO) y otros en que se de- .
mos. 48 Ms all de los logros reales de todas estas instituciones recientes, su pro- _~nd a la_~~~t.~~~~.~:~~e.X~~~,:s_.P~~v~!i~~~a~.E.~E~_ cumplir con los pro<;..~d(;i(i1
XL
liferacin y el aumento en el uso de los mecanismos de peticin revelan la dis-
ponibilidad de herramientas institucionales nuevas y alternativas para el ejercicio eml~Os deb!do~~~!~declc!!~_~n aumento en sus tarifas.

.La movilizaci~-;~~;l-~~~~t~~~eg"ia-~mpleada
-. _ _-.------- en el' a ~:. /)
.. d e (//'
eJercIcIo
accountability social. En este caso, el control se alcanza cuando actores sociales
/ ",0(-. -.\

L.--'

del control. Aunque su eficacia todava no fue estudiada sistemticamente, su de-


sarrollo actual y su capacidad potencial de control no pueden ser ignoradas. organiza~os logran centrar la atencin pblica en un problema o reclamo parti-
Otro fenmeno que ha alentado la importancia de la estrategia legal como me- cular den,yado del accionar indebido de-agencias u oficiales pblicos. Tradicio-
canismo de control ha sido el desarrollo del "movimiento de derecho de inters nal~e.nte~io de los movimientos sociales ~ oc~p. del }mpacto que la
pblico"49 que se tradujo en el establecimiento de una red de ONG con un compro- movlhzacIOn socIalptrede-causar eIl.la: satisfaccin o defensa de necesidades ma~
\ miso mutuo de usar la ley para aumentar
,1
de,derechos civiles. y hu-
la proteccin .
....... _ . . . .
teriales o en el logro de metas particulares. Aqu~o~~~upm~'~'1Os del uso de la
!i man9s, as como de otros derechos sociales, culturales y econmicos. ONG como estrategia de 'l' .~ . 1 .
mOVI IzaCIOn SOCIa como herramienta para exigir accoullfabilify le-
gal. Este uso especfico de la estrategia de movilizacin social est vinculado con
el surgimiento de un nuevo tipo de asociativismo en la regin. Una de las nove- -..J
45 Wemeck Vianna, Luiz; Rezende de Carvalho, Maria Alice; Cunha Melo, Manuel y Burgos, Marcclo, op.cit,
pp. 48-70. dades de la ltima ola de democratizacin ha sido el establecimiento de asociacio-
46 Ver Cavalcanti, Rosangela y Sadek, Mara Teresa, en este volumen. n~s civ.ile~ que se concentran en cuestiones que hacen al control de los procesos y
47 Defensor del Pueblo de la Nacin Argentina. Informe Anual, Buenos Aires, 1999.
:IOc~dlmIentos en el accionar pblico. La aparicin de este tipo de organizaciones
48 Defensora del Pueblo de Per, Resumen Ejeclltivo del Segundo Informe del Defensor del Pueblo al COll-

greso de la Repblica, Lima, 2000. ImplIca un fenmeno novedoso que introduce una nueva forma de politizacin que
49 McClymont, Mary y Golub, Stephcn (eds.), Many Roads lo Juslice (Tlze Ford Foundalion: 2000); Gonz- ~o se centra en demandas distributivas. Ahora los funcionarios pblicos tambin
lez, Felipe y Viveros, Felipe, Ciudadana e inlers pblico. Santiago, Cuademos de Anlisis Jurdico, Facul-
tienen que lidiar con una multiplicidad de actores que no funcionan necesaria-
tad de Derecho Universidad Diego P0l1ales, 1998, Gonzlez Morales, Felipe, S acciones de illlers pbli-
CO. op. cit. mente de manera coordinada, que les exigen no slo que justifiquen pblica-

44 / Controlando la poltica
(j) y~(jj(jaei\:L('/~:L(' '. ,. ,A~c7:a~~~a;;tra~;/e~oll';tJ,y~;~},
__..i:~{/_.;.;.v~-...:v..:.-.:".__.:r..:~:...._:.t-_':l....t:=-,-=.~~..:.~f_'~v~..~:.:.~~:,._~.~f,(:'
_____;;..-_______________._ ,./'y( I Iv ((,;( f)J..r~~~;.' rf',,-;,'. -/" i "("" ,"1" (".- \.-;')/1(. C(:<"
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-
" 11 mente sus acciones sino tambin que los actos pblicos se ajusten a procedi- dad"50 como en el "~aso Carrasco"51, la estrategia de movilizacin estuvo moto-
1\ mIentos correctos. rizada por parte de rirovimientos--rganizados circunstancialmente en pos de SU)1 }
\ Para que una movilizacin social sea exitosa, el problema tiene que volver- esclarecimiento y de la aplicacin de penas a los funcionarios pblicos sospechados /,,1;
se visible, debe movilizar a la opinin pblica y tiene que imponer costos de
o acusad~~. E~ ~ambo~ casos, un asesinato dio origen a un reclamo de justicia y a
reputacin a los agentes pblicos que valoran dicha reputacin y deben prote- una movIhzaclOn SOCIal que apunt a garantizar que las autoridades pblicas no
gerla para mantenerse en sus funciones. Si esto sucede, es decir, si la estrategia obstruyeran la investigacin y el proceso judicial. En ambos casos, un movimien-
de movilizacin llama la atencin sobre actos ilegales o de corrupcin espec-
to 1-~aty,-xg~!:~?g_~i~<::,uI1_~~ar:!c:i_~!~~~te<::gI1g~~K~l~-2l!!AQn~bIica en tor-
ficos, congrega a actores importantes de la poblacin y genera costos de repu-
noje l.a~s d~Il1~n~~~.~~ j,~~ti_Si~)' _ _.9~b!cl2.Qr9S:~~. En ambos casos, la prensa y la
tacin, puede entonces activar otros mecanismos de sancin. La eficiencia de poblaclOn SIgUIeron el desarrollo de la investigacin y el proceso judicial de cer-
la estrategia de movilizacin est mediada por la evaluacin que hagan los fun- ca. Ambos casos terminaron con el juicio y la condena de los culpables. Yen am-
cionarios pblicos de los costos anticipados de las denuncias. Por lo tanto, aun-
b~s ~casione._~, una vez :ue se cumpli con la demanda de debido proceso, el mo--;/
~Q<?~,!!,_ q~e /I~
I

que puede resultar eficaz, no hay certeza de que los funcionarios evalen nece- VImlento actIV el caso se disolvi. ~ y~\
~a estrategia meditica es la tercera disponible para el ejercicio de la aCCOltnt~~)
_.J---------- . - -_... - . - - - . - - - - - - -
sariamente los riesgos por enfrentar, ni que lo hagan de un modo nico, ni que
hagan algo al respecto. Si los funcionarios pblicos se convencen de los poten- bility social. La accountability social requie~e -Visibilidad, y los medios son el ins-
ciales costos de reputacin que genera la movilizacin social, es probable que trumento ms importante para alcanzar esa meta. Esta estrategia funciona porque,
intenten minimizarlos tomando o revirtiendo decisiones con el fin de responder como sucede con la de movilizacin, la visibilidad impone costos de reputacin a
a los cuestionamientos. los agentes pblicos que tienen que proteger su imagen moral y profesional para
Como ilustran los siguientes ejemplos, aunque la movilizacin social puede mantenerse en el cargo. Asimismo a puede ser activada por periodistas individuales
darse junto con una estrategia legal, ste no es siempre el caso. En realidad, por un medio en particular o por ciudadanos y asociaciones de la sociedad civil. '
muchas campaas en demanda de informacin sobre los activos financieros de ~n los .ltimos aos se produjeron dos desarrollos significativos que dieron
los funcionarios pblicos o de denuncia de fraude electoral o violencia policial par~I,cular Impulso a la estrategia meditica. Por una parte, en varios pases de la
\O\!1 no pretendieron generar reclamos legales. Temas como el abuso policial, la co- reglOn se ha desarrollado un pe~!..c~d~5~i!~11!..~~gigacin que sac a la luz nume-
~. jI> rrupcin de los funcionarios pblicos o el fraude electoral estn presentes en la rosos casos de abusos y corrupcin pblica. En Argentina, por ejemplo, aument el
agenda pblica gracias a que ONG como Nucleo de Estudos da Violencia y Vi- prestigio social de los periodistas, as como tambin la circulacin de ciertos dia-
va Rio. en Br~sil, CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales), CORREPI (Coor- rios y revistas que se especializan en hacer denuncias. Diarios como Pgina/12,
dinado"i'contra la Represin Policial e Institucional) en Argentina y Alianza programas de televisin como Telenoche Investiga y revistas como XXI son to-
Cvica en Mxico han sido capaces de documentar su existencia y de movilizar dos ejemplos de esta tendencia. En Brasil y Per encontramos desarrollos si-
un intenso apoyo pblico. Como muestra la experiencia de Alianza Cvica ana- milares y numerosos casos en que las denuncias de los medios terminaron en
lizada por Olvera en este volumen, estas organizaciones no slo han tenido xi- pr~ceso.s legales o en la remocin de funcionarios pblicos. Quiz los ejemplos
to en incorporar estos temas en la agenda pblica: tambin se han vuelto pres- mas salIentes sean las denuncias que llevaron al juicio poltico contra Fernando
tigiosos referentes sociales con capacidad de seguimiento de temticas o pro- C~llor ~e Mello en 1992 o el caso de "La Cantuta" publicado por el semanario
blemticas especficas. Sl, que lllvestig la masacre de un grupo de estudiantes universitarios a manos de
En contraste con estos casos en los cuales la estrategia de movilizacin social
ha llevado a la formacin de vigilantes sociales relativamente permanentes, la es- ~EI"caso M' afIa Soledad" se refiere a la demanda de justicia por el hecho en que una estudiante de la es
trategia de movilizacin tambin ha sido activada por movimie!llos-DJ~anizados
~
cuela secundaria que fue hallada violada y asesinada en la provincia de Catamarca en Argentina -
SI El "caso C
. . arrasc~ " se trato, del aseSInato
. , . con el
/

circunstancialmente. Por ejemplo, en Argentina tanto en e~"caso Mara Sole-


.. de un soldado conscripto mientras estaba cumpliendo
~--- serviCIO militar obligatorio.

46 / Controlando la poltica Accountability social: la otra cara del control / 47

b
escuadrones militares. 52 Ms recientemente, un vIdeotape
. "do po r la televi-
emItI menzaron a ejercer considerable presin sobre los gobiernos slo despus de una
. / peluan
Slon . a en el que se mostraba a un funcionario pblico/ de alto rango
/ fsobor-
d 1 cobertura periodstica significativa. A pesar de su eficacia, este uso de los me-
d un l eaislador de la oposicin gener el escandalo que marco el In e dios, caracterizado por algunos autores como "la poltica del avergonzamiento"57,
nan o a b / / 1 o
go blerno d e.F UjIm
.. orlO .53 Los periodistas tambren han descubIerto, a traves. de . us ha generado cuestionamientos con respectO' a la proteccin de los derechos indi-
de cmaras ocultas, evidencia de conductas dudosas de burcratas d~ b~jo ~l/vel, viduales. Las acusaciones en los medios, incluso las que no estn debidamente
.
por ejemp 1o, empleados de la institucin que .maneja
. los fondos
54 de jubIlaCIOn y sustanciadas, establecen un fuerte halo de culpabilidad sobre el acusado. Cuando
agentes de polica en el acto de solicitar o reCIbIr sobornos.. . . los medios son eficaces para atraer la atencin a un caso, las reglas de la eviden-
Por otra parte, los ciudadanos y las organizaciones de la socIedad CIVIl par~cen cia se invierten: los acusados de corrupcin se perciben como culpables hasta que
haber descubierto el poder de los medios para crear agenda pblica, para inflUIr en "demuestren su inocencia". En consecuencia, el reconocimiento del nuevo papel
los funcionarios pblicos, para acelerar decisiones y para condenar a transgresores de los medios como mecanismo de accountability no puede ignorar los riesgos
-reales o presuntos- de la ley. Los casos "Mara Soledad"55 . : "C
. ~rrasc~" y "Cabe- que esto implica para los derechos individuales.
zas" son vvidas ilustraciones de esa nueva relacin entre InICIatIvas cIUdadana~ y Otro aspecto problemtico que es necesruio considerar cuando evaluamos el de-
. a los med'lOS para h acer "pequenos
medios56 Los ciudadanos tambin han recurrido . sempeo de los medios es el de la influencia de consideraciones econmicas y po-
reclamos". En la mayora de los pases, adems de estos grandes escndalos, l~s ~Ia- lticas por parte de las empresas al seleccionar el tono y el tipo de las denuncias.
. y 1os proaramas
nos b
de radio y de televisin ofrecen espacios especiales
.
y slgmfi-
/bl' Como ha mencionado Silvia Waisbord, la capacidad investigadora y la seleccin
t
calVOS, dedicados a dar voz a cidadanos descontentos con los funcIOnanos pu _ - de los casos investigados depende de los intereses econmicos que tienen los me-
cos y sus polticas. Los ejemplos del uso de los medios para dar lugar a .pequenos ,i dios: "Cuando las empresas de medios tienen que recurrir al estado en lugar de al
reclamos pueden encontrarse en la columna "Lnea Directa" en El Mercurzo. de San- ! mercado para alcanzar el xito comercial, su voluntad de esponsorear el periodis-
tiaao de Chile o en programas de televisin como El Ciudadano en Arge~t~n~ .. / mo de investigacin disminuye"58. Por lo tanto, y aunque hechos recientes mues-
"Si bien no todas las investigaciones periodsticas han llevado llllC13ClOn al~ tran el surgimiento de un periodismo de investigacin ms agresivo, hay que recor-
de un proceso legal, las demandas cvicas y sociales de accountabllzty legal co- dar que la situacin puede revertirse si cambian las necesidades econmicas de los
medios y si la tctica de vender investigaciones se vuelve menos atractiva.
Un ltimo comentario. Como muestra el anlisis en profundidad de casos par-/
5.1 ..
Ver Waisbord, Silvio, "Investigative Journalism and Pollucal Accounta. bT ' S ou th American Demo-
I lty In
cracies", op, cit., y su artculo en este volumen,
ticulares", la accowuability social tiene ms chances de ser eficaz cuando interac-liI )(j
5-1 Ver el captulo de Nicols Lynch en este volumen. . tan las tres estrategias descriptas. Es decir, logra sus metas cuando los ciudadanos ~ v ti
55 Ver Camps Sibila y Pazos, Luis, Justicia y televisill: op. Clt. 'L I ' "n no slo inician uria accin legal, sino cuando apoyan dichas acciones con algn ti- /
56 El caso fue'cubierto prcticamente da a da por la mayora de los peridicos na~lOnales, a ~e e~lsa~:e
' diencia masiva. El juicio fue emitido a todo el pms por aproxima am .
po de movilizacin y alguna especie de exposicin en los medios. No hay una re-
fue segUida de cerca por una au .. n canal de cable de noticias, transmiti en VIVO
40 canales de televisin abierta y cable. Todo NOtiCIaS, u , . I I dedic lacin secuencial entre estas estrategias. Es la activacin conjunta lo que determi-
. , . d I 'smo tipo con alcance naClOna, e
todo el juicio sin interrupciones. Crmca TV, otra emisora e mi ,. , S ' Sibila Camps y Luis Pa-
el 80% de su espacio, es decir. un promedio de 19 horas de tra~~mlslon. ~gu~ . da estuvo entre 7
zo s el J'uicio ocup un promedio de nueve horas de programaClOn. La audienCIa est.lma r..r Edl'c'lo'n 57 Young, Iris Marion, lllclusioll and Democracy, Oxford, Oxford University Press, 2000, p. 174. Ver tam-

' millones de es ectadores. Ver Camps, Sibila y Pazos, L UIS,. op. CI't ., p. 244', Revista bin John B. Thompson en este volumen.
O . , lvOtlClaS," .
y 1 ecial N 18, "Una
Es P paslOn
., d e mu It't
I udes" ,pp
. 70-72'" Y Ford Anbal, "La exasperaclOn. .' La
del caso, en. 58 Waisbord, Silvia, "Investigative Journalism and Political Accountability in South American Democra-
cies", op. cit., p. 349.
P de Ia bes t'la. II
marca ce ntl;t.
'J,c.;'acin desigualdades e infoelltretenimicllto en la SOCIedad cOl1tempoJanea,

Buenos Aires, Grupo Editorial Norma, 1999, p. 267. e' e .' d"t'co ar- 59 Ver, por ejemplo, el anlisis de los casos incluidos en este volumen, en particular los que aparecen en los
57 . ,. por e I hcc ha en que de un 10tooralO
El "caso Cabezas" se refiere al reclamo de JUStiCIa .b pellad ISdI i' captulos de Olvera y Waisbord y nuestro anlisis de los casos de Mara Soledad y Budge en Smulovitz,
gentino fue salvajemente asesinado mientras cubra las actividades de un empresano sospecha o e ava- Catalina y Peruzzotti, Enrique, "Societal and Horizontal Controls. Two Cases about a Fruitful Relationship,
op. cit.
do de dinero.

48 / Controlando la poltica Accountability social: la otra cara del control / 49


r-
na la capacidad para atraer la atencin a un problema y hacer evidentes los costos poner castigos institucionales, cmo controlan? La exposicin pblica de ac-
que las autoridades pblicas deben aplacar o evitar. En contextos en los cuales los tos ilegales y las sanciones reputacionales, son herramientas eficaces de con-
reclamos estn respaldados con movilizacin y exposicin en los medios, la proba- trol o representan formas disminuidas de accountability?
bilidad de posponer o ignorar demandas legales es menor. En esos casos, el ejerci- 2. La relacin entre los mecanismos sociales, electorales y horizontales de ac-
cio de la accountability social tiene ms posibilidades de ser exitoso porque la ta- countability. La teora democrtica siempre ha reconocido la importancia d~
rea de control se distribuye entre diferentes organismos con intereses autnomos y u~a sociedad civil activa p.a.ra la salud de las instituciones polticas y legales.
porque aumenta el nmero de ojos externos que supervisan el problema. En reali- Sm embargo, poco se ha dIcho de las formas en que los actores sociales y las
dad cuando las tres estrategias estn presentes simultneamente, cada una controla instituciones "verticales" y "horizontales" se influyen y afectan mutuamente.
a la otra, dificultando cualquier intento de relegarlas de toda consideracin. Los Es por lo tanto necesario desarrollar estudios empricos concretos sobre su in-
medios observan e informan sobre la organizacin y la movilizacin de la sociedad teraccin.
civil, la organizacin de la sociedad civil escucha e impulsa a los medios a consi- 3. Riesgos que derivan del choque entre los mecanismos representativos y los
derar el tema en cuestin. Simultneamente, la organizacin social puede iniciar sociales. Como los actores que usan los mecanismos sociales no tienen que
acciones legales, activando las agencias de control horizontal. Esta combinacin de legitimizarse a travs del proceso electoral, su ejercicio de la accountability
y., estrategias e iniciativas ejerce presin para que las autoridades o agencias guberna- social puede producir resultados que entren en conflicto con las decisiones de
l'J mentales otorguen tratamiento preferencial al problema. la mayora, o, com.9J\r.ato,CUJ1ill'yp~z~worski afirman en este volumen, que
podran tener un "efecto de desigualdad" ~-Ya que estas iniciativas sociales no
desaparecern, ~emos que considerar cmo pueden abordarse estos efec-
Accountability social y estudios sobre democratizacin tos de desigualdad.
4. Riesgos que derivan del choque entre las garantas legales-constitucionales
Adnde nos lleva este rpido repaso de los principales aspectos y problemas y los mecanismos sociales. En algunas instancias, la operacin de los meca-
que presenta la accountability social? Los numerosos y diversos ejemplos pre- nismos sociales puede entrar en colisin con la accountability legal. En mu-
sentados aqu muestran que la accountability puede llevarse. a c~bo_~!!~ndo ca- chos casos, el funcionamiento y el timing de las estrategias de movilizacin o
dife!~~~~~~ J~s_ ~~_e __~~e~~_ ~~~?~ocer_ la ~e~ra_ ~~~ocrti_ca. Estos meca- mediticas interfieren y perturban la lgica de los procedimientos jurdicos.
1. minos
nismos alternativos cumplen un papel importante en el control de las acciones Las sanciones basadas en un proceso de avergonzamiento y descrdito pbli-
gubernamentales por lo que no pueden ser relegados de los actuales debates so- cos pueden ser infundadas, llevando a la victimizacin de gente inocente. Por
bre accountability. Adems, los ejemplos muestran que el estado de la accounta- lo tanto, hay que considerar cmo puede evitarse el riesgo de daar la reputa-
bility en Amrica Latina no es tan sombro como la mayor parte de la bibliogra- cin de los individuos, sin restringir la libertad de informacin.
fa parece sugerir y que su consideracin contribuye a un diagnstico ms equi- 5. Las condiciones (institucionales, polticas, culturales e histricas) que dan
librado y complejo acerca de la calidad de las democracias latinoamericanas. Sin forma al surgimiento y al func;ionamiento de mecanismos sociales de accoun-
embargo, el reconocimiento de estos mecanismos alternativos de control deja tability y su acceso a ellos. Las diferencias entre los pases en lo que res-
abierta una serie de cuestiones que la futura investigacin emprica tendr que pecta al desarrollo de estos mecanismos estn relacionadas con condiciones
abordar. Entre ellas, nos gustara subrayar las siguientes: sociales e institucionales especficas, as como tambin con legados del pasa-
do. Algunas condiciones facilitan su establecimiento, mientras que otras lo
1. Las formas en que la accountability social genera control y produce resulta- impiden. Pero qu condiciones tienen, qu efectos y cmo operan?
dos eficientes. Sin un poder coercitivo propio, qu grado de control pueden El anlisis de la accountability social es una tarea pendiente en los estudios de
alcanzar los mecanismos sociales? Si los mecanismos sociales no pueden im- democratizacin. Se necesita mucho ms trabajo para comprender cmo operan es-

50 / Controlando la poltica Accountability social: la otra cara del control/51


tas formas no tradicionales de control y de qu manera contribuyen al desarrollo de
gobiernos ms responsables. Los hallazgos de dicha investigacin pueden ayudar- Captulo 2
nos a repensar supuestos establecidos, tanto sobre el problema de la accountability
poltica, como sobre la naturaleza y la dinmica de las nuevas democracias. Accountability y sociedad civil
Andrew Arato

Representacin, soberana popular y accountability

El gobierno representativo es una invencin medieval, occidental. Tanto si es-


tamos de acuerdo con la condena de Rousseau o con el aplauso de Hegel respecto
del significado de los orgenes feudales, debemos ciertamente notar que la repre-
sentacin m~i~~al no. s_e. ~nfrentaba_con problemas de legitimaci~n. Las Asam-
bleas de Estados simplemente seguan al prncipe, directamente o por medio de los
mandatos imperativos de rdenes sociales que ya eran poderosas, y ste retena o
incrementaba su poder mediante la representacin. Todos aquellos que contaban
como parte de la nacin poltica estaban incluidos y no exista divisin entre los re-
presentados y los representantes. Pero cuando los herederos de los Estados, el Par-
lamento en el siglo XVII y la Convencin Constituyente, por un lado y la Assem-
blee COl1stituante en el siglo XVIII por el otro, pretendieron ejercer poderes cons-
tituyentes y legislativos sobre la base de la representacin del pueblo soberano, sur-
gi un problema de legitimacin que no se resolvi entonces ni ahora, y que nun-
ca ser resuelto completamente. Muchas de las luchas en tomo a la creacin revo-
lucionaria de una constitucin durante la Revolucin Francesa giraron alrededor
del problema de representar al soberano popular y, como ninguno de los dispositi-
52 / Controlando la poltica
ACColllltability y sociedad civil / 53