A participao popular na administrao
pblica
Audincias pblicas na elaborao e discusso dos
planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos dos
municpios
Gilberto Nardi Fonseca advogado no Es-
tado do Paran, especialista em Direito Admi-
nistrativo pelo Instituto de Direito Romeu Fe-
lipe Bacellar de Curitiba, consultor de munic-
pios e professor da FAEL Faculdade Educacio-
nal da Lapa.
Braslia a. 40 n. 160 out./dez. 2003
Gilberto Nardi Fonseca
Sumrio
Apresentao. 1. Do Estado. 1.1. A origem
do Estado 1.2. O Estado moderno. 1.3. Estado
democrtico de direito. 2. Do direito de parti-
cipao. 2.1. Conceito de participao popular
na administrao pblica. 2.2. A participao
popular como princpio constitucional. 2.3. A
democracia participativa. 2.4. Previses cons-
titucionais de participao popular. 2.5. A par-
ticipao popular e a gesto democrtica dos
municpios. 3. Audincia pblica. 3.1. Concei-
to. 3.2. A audincia pblica como instrumento
de participao popular. 3.3. As audincias p-
blicas previstas no art. 48, pargrafo nico, da
lei complementar 101/00 e no art. 44 da lei
10.257/01. 4. Concluses.
Apresentao
Duas leis recentes Responsabilidade
Fiscal e Estatuto da Cidade trouxeram uma
novidade para os entes federados, notada-
mente para os municpios: a necessidade de
realizarem audincias e consultas pblicas
para a elaborao e discusso dos planos,
lei de diretrizes oramentrias e oramen-
tos.
A novidade fica por conta da positiva-
o de uma das modalidades de participa-
o do cidado na vida administrativa das
cidades, porque, como tentaremos demons-
trar a seguir, a participao popular na ad-
ministrao pblica direito constitucional
dos brasileiros.
Essa nova realidade que comea a ser
desenhada poder transformar-se em im-
291
portante instrumento de controle da ativi-
dade administrativa, contribuindo para a
conquista de administraes voltadas ex-
clusivamente para o atendimento do inte-
resse pblico.
Para melhor compreenso da importn-
cia desses mecanismos de participao po-
pular, achamos necessrio um estudo, mes-
mo que superficial, da questo do Estado
propriamente dito, especialmente dos prin-
cpios constitucionais do estado de direito
democrtico, da soberania popular e da par-
ticipao popular.
Fizemos tambm algumas referncias
sobre democracia participativa, previses
constitucionais de participao popular e
especialmente a democratizao dos proces-
sos de elaborao e discusso do Plano Plu-
rianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias
e do Oramento Anual, que consideramos
poderosos instrumentos de controle e fisca-
lizao das administraes municipais. afirma que Estado, no sentido do Direito
Essa forma moderna e democrtica de
administrar os municpios, em que a popu-
lao compartilha com os agentes polticos
a gesto da coisa pblica, poder garantir
comunidades cada vez mais solidrias e
participativas, com governos comprometi-
dos com a moralidade administrativa e com
o bem-estar geral da populao, o que, ali-
s, seria to-somente o mnimo a se esperar
do poder pblico, no fssemos aprendizes
de democratas e de cidados.
Somos conscientes das limitaes do pre-
sente trabalho, mas esperamos to-somente
contribuir para o debate sobre a participa-
o popular na Administrao Pblica, por- dativamente diferenciada em selvagem e
que a consideramos requisito essencial de
qualquer governo que se pretenda minima-
mente democrtico, transparente e eficiente.
1. Do Estado
1.1. A origem do Estado
A questo da origem do Estado contro-
versa. Vrias so as teorias que tentam ex-
plicar o seu surgimento.
292
No pretendemos aqui estabelecer se a
origem do Estado, especialmente com esse
nome, sempre existiu ou se um aconteci-
mento histrico prprio da evoluo da es-
pcie humana, ou, ainda, se surgiu a partir
de um determinado grau de desenvolvimen-
to econmico, ligado diviso da socieda-
de em classes.
De todo modo, no seria possvel falar-
mos dos princpios constitucionais do Es-
tado Democrtico, do Estado de Direito e da
Participao Popular, sem antes fazermos
uma pequena retrospectiva acerca do surgi-
mento do Estado, ou pelo menos do termo
Estado, e das funes que hoje reconhece-
mos nele, apesar de os neoliberais preten-
derem a sua quase completa extino.
Ao nos apresentar o conceito clssico de
Estado, em que esto presentes seus trs ele-
mentos constitutivos, poder poltico, povo e
territrio, De Plcido e SILVA (1998, p. 321)
Pblico, segundo conceito dado pelos juris-
tas, o agrupamento de indivduos, estabe-
lecidos ou fixados em um territrio determi-
nado e submetidos autoridade de um poder
pblico soberano, que lhes d autoridade org-
nica. a expresso jurdica mais perfeita da
sociedade, mostrando-se tambm a organi-
zao poltica de uma nao, ou de um
povo [grifamos].
Para alguns historiadores, que se aliam
mais antiga e comum interpretao do
nascimento do Estado, a sua origem marca
o incio da era moderna, representando o
ponto de passagem da idade primitiva, gra-
brbara, idade civil, onde civil est ao
mesmo tempo para cidado e civilizado
(BOBBIO, 1999, p. 73).
De todo modo, a complexidade desse
tema deveras instigadora, vejamos por
exemplo os morros do Rio de Janeiro, onde
h territrio, populao e poder local (os trs
elementos constitutivos), dominados por
traficantes, onde imperam leis e moeda pr-
prias, e a imprensa e at rgos oficiais ne-
cessitam de autorizao dos chefes do trfi-
Revista de Informao Legislativa
co para poderem ali adentrar (autorizao e
segurana necessrias para a gravao do
clipe do Michael Jackson e para os oficiais
de justia darem cumprimento a mandados
judiciais). So, na verdade, Estados dentro
do Estado Brasileiro.
1.2. O Estado moderno
Foi MAQUIAVEL (1997, p. 37) quem ini-
ciou as reflexes sobre o Estado moderno e
tambm o uso do termo, todos os Estados,
todos os domnios que tiveram e tm imp-
rio sobre os homens, foram e so ou repbli-
cas ou principados [ grifamos].
O Estado moderno comeou a nascer no
sculo XV na Frana, Inglaterra e Espanha,
considerando-se como Estado moderno
aquele unitrio e independente de outros
poderes, seja das divindades, como eram os
antigos Estados gregos e romanos, ou do
senhor feudal, como eram os Estados medi-
evais.
Mas foi no ano de 1531, com a rebelio
da Inglaterra de Henrique VIII contra o po-
der do papa e a separao da igreja catlica,
que teve incio a sua absoluta autonomia e
soberania em relao a outras autoridades
que no o seu chefe.
Contudo, sua consolidao s se inicia
no final do sculo XVII, com a revoluo da
burguesia inglesa, que, movida pela neces-
sidade de implantao do modo de produ-
o capitalista e o estabelecimento da pro-
priedade privada, aliada limitao do po-
der monrquico estabelecida pelo Bill of
Rights (declarao de direitos 1689), im-
planta o parlamentarismo, que vai-lhe ga-
rantir o aparato jurdico necessrio para a
sua permanncia no poder.
No entanto, a efetivao do Estado mo-
derno com as caractersticas atuais s vem
a ocorrer com a Revoluo Francesa, que,
unindo a burguesia, os trabalhadores urba-
nos e os camponeses, rompe com o velho
regime desptico de favorecimento ao clero
e nobreza.
No dizer de Paulo BONAVIDES (1961,
p. 5), o primeiro Estado jurdico, guardio
Braslia a. 40 n. 160 out./dez. 2003
das liberdades individuais, alcanou a sua
experimentao histrica na Revoluo
Francesa, exatamente porque foi com ela
que nasceu o que conhecemos hoje por Es-
tado Democrtico de Direito.
Apesar de existirem vrias correntes de
pensamento tentando explicar a origem do
Estado, achamos importante, para nos situ-
armos no grande debate mundial acerca do
papel que ele deve desempenhar nos dias
atuais, apresentar, mesmo que superficial-
mente, as duas mais importantes, ou pelo
menos as duas mais debatidas:
1 A marxista, que considera ser o Esta-
do o resultado de um processo pelo qual a
classe economicamente mais forte afirma o
seu poder sobre toda a sociedade, estabele-
cendo esse poder inclusive juridicamente,
como conseqncia da diviso da socieda-
de em classes.
Luciano GRUPPI (1980, p. 30), analisan-
do a origem do Estado segundo Friedrich
Engels, sustenta que ele escreveu sua teoria
baseando-se em anotaes de Marx, e que
houve sociedades que prescindiram do Es-
tado, que no tiveram nem idia de Estado e
poder Estatal:
O Estado torna-se uma necessi-
dade a partir de determinado grau de
desenvolvimento econmico, que
necessariamente ligado diviso da
sociedade em classes. O Estado jus-
tamente uma conseqncia dessa di-
viso, ele comea a nascer quando
surgem as classes e, com elas, a luta
de classe.
Tudo comea quando se diferen-
cia a posio dos homens nas relaes
de produo. Por um lado temos os
escravos, pelo outro, o proprietrio de
escravos; de uma parte o proprietrio
da terra, de outra, os que nela traba-
lham, subjugados pelo proprietrio.
Quando se produzem essas diferen-
ciaes nas relaes de produo, de-
terminando a formao de classes so-
ciais e, por conseguinte, a luta de clas-
ses, surge a necessidade do Estado: a
293
 classe que detm a propriedade dos
principais meios de produo deve
institucionalizar sua dominao po-
ltica, com estruturas jurdicas, com
tribunais, com foras repressivas, etc.
2 - A liberal clssica, que defende o sur-
gimento do Estado como sendo uma longa
histria de integraes e conquistas, orga-
nizando-se para a independncia do terri-
trio, tendo Miguel REALE (1973, p. 37, 39),
ao discorrer sobre ela, sustentado que:
Analisando a formao histrica
do Estado, e especialmente do Estado
Moderno, verificamos que ela o re-
sultado de um longo e complexo pro-
cesso de integrao e discriminao,
no qual interfere uma srie de fatores.
Compreende-se, pois, o erro das teori-
as simplistas que tentam reduzir a
multiplicidade dos fatores a um s,
quer geogrfico, quer tnico, quer mi-
litar, quer econmico, quer pessoal
pela ao criadora dos heris ou
super-homens...
A histria do Estado Moderno ,
de maneira particular, uma histria
de integraes crescentes, de progres-
sivas redues unidade. Verifica-se
essa integrao em mltiplos sentidos
que a anlise minuciosa a muito cus-
to consegue individualizar. Surge,
historicamente, pelo alargamento dos
domnios das monarquias absolutas,
atravs das guerras interminveis, de
atos felizes de diplomacia, de casa-
mentos e laos de parentesco, de com-
pras, cesses e trocas de territrios, de
golpes de audcia de polticos e de fri-
os clculos de mercadores....
Independentemente de como se conside-
ra ter o Estado surgido na vida das pessoas,
o fato que hoje h um debate global no
sentido de se redefinir o seu papel, com im-
portantes transformaes naquilo que se
poderia denominar funo precpua, em
que se opem tambm, no por acaso, duas
teorias: a neoliberal, defendendo o Estado
Mnimo1, em que o mercado regularia a si
294
prprio, bem como o corao, a mente e a
alma do ser humano, e uma outra, que po-
deramos cham-la de neo-social 2, que
defende uma presena expressiva do Esta-
do na vida nacional, especialmente para
tornar as relaes humanas menos injustas,
restabelecendo o princpio da igualdade e
atuando para o desenvolvimento econmi-
co e a preservao da espcie humana.
Em cronologia histrica, acompanhamos
o pensamento de Paulo BONAVIDES (2001,
p. 20), que considera esse novo modelo de
Estado em gestao como sendo o Estado
da democracia participativa, que, implan-
tado, contribuir para a libertao dos po-
vos oprimidos pela ideologia neoliberal glo-
balizante, assinalando que:
Compreendem em linha de suces-
so histrica e de coexistncia, no
raro controversa e hostil, o Estado li-
beral, o Estado socialista, o Estado
social, e, de ltimo, na contempora-
neidade da globalizao, dois outros
modelos desse Estado, a saber, o Esta-
do neoliberal e o Estado neo-social
um reacionrio, outro progressista;
um j bastantemente formulado, ou-
tro apenas esboado; um positivado,
outro teorizado; um no Primeiro Mun-
do, outro na periferia.
A concepo de Estado e das suas fun-
es que cada governante tenha determi-
nante da sua conduta poltico-administra-
tiva, especialmente quanto ao efetivo incre-
mento da participao popular, tendo o ci-
dado como co-gestor da coisa pblica e no
como um mero cliente. tambm determi-
nante da orientao que imprime aos inves-
timentos pblicos e a destinao que d ao
patrimnio pblico.
1.3. Estado democrtico de direito
A consolidao do que conhecemos hoje
por Estado democrtico de direito no foi
obra do acaso e nem da vontade de nenhum
governante; foi na verdade o produto de
uma histria de lutas da humanidade para
pr fim aos Estados absolutos, garantindo
Revista de Informao Legislativa
ao cidado mecanismos de defesa contra os
arbtrios do poder estatal.
A Constituio da Repblica Federativa
do Brasil, no seu art. 1, estabelece os princ-
pios fundamentais que constituem o Esta-
do Brasileiro, que Democrtico e de Direi-
to, consagrando os seguintes fundamentos
da Repblica: a soberania, a cidadania, a
dignidade da pessoa humana, os valores
sociais do trabalho e da livre iniciativa e o
pluralismo poltico.
O pargrafo nico do citado artigo de-
termina a forma de legitimao desse Esta-
do, que exclusivamente emanada do povo,
por meio de representantes ou diretamente.
Aqui est um dos pilares do princpio
da participao popular, pois, se a demo-
cracia direta no pode se sobrepor repre-
sentativa, esta tambm no pode prevalecer
sobre aquela, portanto resta positivado o
direito de participao como princpio fun-
damental da Repblica.
No resta dvida de que se trata de uma
constituio principiolgica, em que a dig-
nidade humana fundamento do Estado,
que de Direito, portanto submetido ao con-
trole da legalidade; que Democrtico, por-
tanto aberto participao dos seus cida-
dos; e que se legitima exclusivamente por
intermdio do povo, ou seja, consagra a idia
da soberania popular.
H que se concluir, portanto, que o Esta-
do brasileiro por definio constitucional
garante aos seus cidados o direito de par-
ticipao, podendo-se afirmar que ele um
direito fundamental definido em normas
constitucionais que decorrem diretamente
do princpio do Estado de Direito e do prin-
cpio Democrtico (SCHIER, 2001, p. 21).
Concretiza, assim, o Estado Democrtico de
Direito, e, dada a sua natureza, submete-se
ao regime dos direitos fundamentais.
A prpria Constituio clara ao afir-
mar que os direitos e garantias nela expres-
sos no excluem outros decorrentes do regi-
me e dos princpios por ela adotados, ou dos
tratados internacionais em que o Brasil seja
parte3 [grifamos].
Braslia a. 40 n. 160 out./dez. 2003
Por tudo isso, a Constituio Federal, ao
afirmar no art. 1 caput que o Estado brasi-
leiro adota o princpio do Estado Democr-
tico de Direito, e no pargrafo nico garan-
tir a soberania popular como nico meio de
legitimao do poder, e ainda prever o seu
exerccio diretamente pelo povo, positi-
vou entre os direitos e garantias funda-
mentais dos brasileiros o direito de o povo
participar diretamente da administrao
pblica.
2. Do direito de participao
2.1. Conceito de participao popular na
administrao pblica
No tarefa das mais fceis definir um
conceito de o que seja participao popular
na administrao pblica.
Todavia, neste trabalho, a participao
popular deve ser entendida como aquela
participao desinteressada do cidado,
tendo como objetivo nico e exclusivo a
melhoria das condies de vida da comuni-
dade, ou seja, o direito de participao
poltica, de decidir junto, de compartilhar a
administrao, opinar sobre as prioridades e
fiscalizar a aplicao dos recursos pblicos.
Ao nos referirmos participao desin-
teressada, estamos a falar do desinteresse
individual, seja econmico, seja de qualquer
outra espcie, pois evidente que sempre ha-
ver um interesse em disputa, mas o que
dever motivar a participao popular ser
sempre o interesse do bem comum, inde-
pendentemente das paixes ou divergncias.
Seria mais ou menos a frmula para se
chegar ao que ROUSSEAU (2000, p. 48-54)
classificou como vontade geral, que no
se confunde com a vontade de todos, pois
aquela s leva em considerao o interesse
pblico e esta, o interesse privado. A von-
tade geral no a soma dos interesses par-
ticulares, mas sim o interesse comum, o
desejo coletivo de acertar, de melhorar a vida
da comunidade, enfim, participar da admi-
nistrao pblica por meio da gesto com-
295
partilhada da funo administrativa para a
preservao do interesse pblico.
Por isso, no nos parece correto enqua-
drar, como participao popular na admi-
nistrao, toda e qualquer forma de colabora-
o do particular, tal como a prestao de ser-
vios, seja como servidor, seja como concessi-
onrio, ou ainda as atividades compulsrias
como o servio militar ou a justia eleitoral.
Trata-se da participao cidad, no sen-
tido de compartilhar as decises polticas e
administrativas; o direito garantido pela
Constituio que o cidado tem de ser co-
lhida a sua opinio; o direito de participar
da tomada de decises, sem vnculo jurdi-
co com o poder pblico.
O direito de participao popular na
administrao uma conquista histrica da
humanidade, e ele no precisa necessaria-
mente estar normatizado para que se reali-
ze; o que o impulsiona na verdade a toma-
da de conscincia pela populao de que o
poder pblico parte intrnseca da nossa
vida e no apenas instrumento de criao e
manuteno de privilgios para poucos.
Em resumo, a participao popular na
administrao pblica no pode ser ana-
lisada sem que se dimensione o grau de
desenvolvimento da democracia e da
conscincia de cidadania que cada indi-
vduo detenha, frutos de uma intermin-
vel caminhada em busca do bem comum,
com justia, igualdade e liberdade para
todos.
Ela antes de tudo uma questo polti-
ca, pois depende do amadurecimento da
conscincia cidad e da vinculao do go-
vernante com os ideais democrticos e com
a transparncia na gesto da coisa pblica.
2.2. A participao popular como
princpio constitucional
Assim como a consagrao do Estado
democrtico de direito foi produto da luta
da humanidade para derrotar o absolutis-
mo e implantar um modelo liberal de gover-
no, a nossa Constituio de 1988 tambm
produto de uma intensa mobilizao popu-
296
lar contra o regime militar 4, iniciado nos
primeiros dias do golpe com a tentativa de
resistncia por alguns setores civis e milita-
res, passando por mobilizaes estudantis,
resistncia armada por parcela da esquer-
da, e, ao final, pela oposio dos mais am-
plos setores democrticos do pas, que cul-
minou com o movimento das Diretas-j
em 1984.
Toda essa mobilizao garantiu dois
anos depois a eleio de um Congresso Na-
cional com poderes constituintes, que ela-
borou a Constituio Cidad5, que no seu
prembulo esclarece que a Assemblia Na-
cional Constituinte estivera reunida para
instituir um Estado Democrtico, destina-
do a assegurar o exerccio dos direitos soci-
ais e individuais. E assim o fez, fundando
uma comunidade republicana de Estados,
Municpios e Distrito Federal, em que se
encontra positivado o princpio constituci-
onal da participao popular.
H na constituio inmeras previses
de participao popular na administrao
pblica, as quais trataremos em item pr-
prio, mas uma em especial nos parece ser o
fio condutor da assuno da participao
popular para a condio de princpio cons-
titucional. o contido no pargrafo nico
do art. 1: Todo o poder emana do povo,
que o exerce por meio de representantes elei-
tos ou diretamente, nos termos desta constitui-
o [grifamos].
Muito Bem. A forma de participao se
dar nos termos que a constituio dispu-
ser, e ela o faz em diversos dispositivos, mas
o que nos interessa neste ponto no como
se d essa participao, isso trataremos mais
adiante; o que importa agora concluirmos
se a participao popular princpio ou no.
Estamos seguros de que sim, e no nos
parece questo que possa envolver grande
esforo interpretativo, pois a Constituio
anterior (EC 01/69), outorgada pelo regime
militar, no consagrava nem o princpio do
Estado de democrtico de direito, nem mui-
to menos, o da participao popular, pois
mencionava apenas que ramos uma Rep-
Revista de Informao Legislativa
blica representativa, e que o poder seria exer-
cido em nome do povo6.
Apesar de no utilizar o termo partici-
pao, o pargrafo nico do artigo 1, da
Constituio atual, fala em democracia re-
presentativa e democracia direta; portanto,
a participao popular prpria do Estado
democrtico de direito ali estabelecido,
decorrncia natural desse modelo de Esta-
do que consagra ainda, implcita ou explici-
tamente, outras normas de participao po-
pular em diversos setores da vida pblica.
No bastasse isso, a previso est inse-
rida no Ttulo I, Dos Princpios Fundamen-
tais, no deixando nenhuma dvida sobre
a pretenso do constituinte originrio em
alar a participao popular na adminis-
trao pblica condio de princpio cons- constitucional.
titucional.
2.3. A democracia participativa
O termo democracia participativa, bem
como os conceitos formulados, relativa-
mente recente, pois foi cunhado no sculo
XX, tendo surgido principalmente pelo des-
gaste da democracia representativa, que hoje
uma realidade no s no Brasil; basta ver-
mos o exemplo da Argentina, com os agen-
tes polticos praticamente sem poder sair s
ruas, tamanha a distncia existente entre as
suas prticas e o sentimento nacional.
Evidente que, por se travar no campo do
debate democrtico, as suas razes remon-
tam necessariamente ao conceito de demo-
cracia direta clssica, praticada em Atenas
entre os sculos VI e IV a.C., mas o debate
entre os conceitos de democracia direta e
democracia representativa sempre existiu e
ainda no se pode d-lo por concludo.
No consideramos que seja correta uma
identificao simplista entre democracia
direta e democracia participativa, pois aque-
la s praticada hoje em alguns cantes da
Sua, e mesmo assim com muitas diferen-
as daquela praticada na Grcia antiga,
onde alguns cidados se reuniam em praa
pblica para discutir e deliberar sobre as-
suntos do Estado.
Braslia a. 40 n. 160 out./dez. 2003
Mas quem era considerado cidado apto
a participar das assemblias na Grcia an-
tiga?
Apenas os homens livres com mais de
20 anos, portanto uma minoria de no mais
que 10% (dez por cento) da populao.
possvel classificar isso hoje de demo-
cracia?
Pensamos que no. Mas, de qualquer for-
ma, o modelo que o fundamental, a sua
regulamentao por bvio h que ser outra,
consentnea com os tempos atuais.
A democracia participativa a que nos
referimos aquela decorrente do princpio
da participao popular estabelecido na
Constituio Federal, regulado em muitos
dos seus dispositivos e na legislao infra-
perfeitamente possvel a conjugao
desses instrumentos de participao popu-
lar com a democracia representativa; um
falso dilema querer-se contrapor participa-
o com representao, pois a democracia
participativa um tipo de democracia re-
presentativa em que se conjuga a possibi-
lidade de participao direta nas deci-
ses, podendo haver gradaes, na medi-
da em que h modelos que possibilitam
mais ou menos participao (MELO,
2001, p. 30).
Essa democracia participativa ser con-
solidada medida que os cidados utiliza-
rem todas as possibilidades participativas
expressas no ordenamento jurdico, especi-
almente as regras constitucionais; mas, para
que se conquiste esse grau de participao,
muito ainda h que se caminhar no Brasil,
especialmente a compreenso do papel da
cidadania na vida democrtica, que depen-
de fundamentalmente de uma educao de
qualidade.
S por meio dessa participao que a
sociedade garantir a materialidade do seu
direito de ser ouvida pelos governantes,
impondo-lhes o cumprimento do dever de
prestar contas das suas gestes.
Esse o caminho para a efetividade do
princpio da participao popular.
297
 2.4. Previses constitucionais de
participao popular
A Constituio Federal, ao possibilitar a
participao do cidado em diversos mo-
mentos da vida administrativa do Estado,
mesmo mantendo o regime representativo,
instituiu a democracia participativa como
regra constitucional.
Ao afirmar que o povo exerce direta-
mente o poder nos termos da constituio,
no est ela contrapondo o exerccio repre-
sentativo do poder com o exerccio direto,
mas sim entregando ao povo a possibilida-
de de se tornar membro efetivo do controle
social da administrao pblica, tal qual
explicita CARRION (1997, p. 83-84) ao afir-
mar que, quando se fala em controle social
da administrao pblica, procura-se suge-
rir a idia de um controle ao mesmo tempo
poltico e social. No apenas um controle
de legalidade, mas principalmente um con-
trole de mrito, de eficcia, de convenincia
e de oportunidade do ato administrativo.
Ela traz inserto no seu art. 1 a garantia
da participao popular como princpio
constitucional e, em vrios outros dispositi-
vos, disciplina e regula essa participao.
Vejamos:
No art. 5 (dos direitos e garantias fun-
damentais), o inciso XIV assegura a todos o
acesso informao; os incisos XXXIII e
XXXIV garantem o direito de receber infor-
maes dos rgos pblicos e o direito de de denunciar irregularidades ou ilegalida-
petio, materializando o princpio da pu-
blicidade; garantem tambm os incisos LV e
LXIX o devido processo legal administrati-
vo e o mandado de segurana contra ilega-
lidade ou abuso de poder de autoridade
pblica; o inciso LXXIII garante ainda o con-
trole da conduta dos agentes pblicos pelo
cidado por meio da Ao Popular, e, para
completar, o 2 do mesmo artigo afirma
que, alm dessas garantias, no se exclui
nenhuma outra decorrente dos princpios
adotados pela carta, ou dos tratados inter-
nacionais em que o pas seja parte, abrindo-
se portanto uma infinidade de oportunida-
298
des de participao popular na administra-
o pblica.
No art. 10, assegura a participao dos
trabalhadores e empregadores nos colegia-
dos dos rgos pblicos em que seus inte-
resses profissionais ou previdencirios se-
jam objeto de discusso.
No art. 14, assegura a idia da soberania
popular e o voto direto e secreto de igual
valor para todos, prevendo ainda o plebis-
cito, o referendo e a iniciativa popular, ins-
trumentos importantes da democracia par-
ticipativa.
No mbito municipal, o art. 29, XII, ga-
rante participao no planejamento e o art.
31, 3, garante a ampla fiscalizao das
contas.
Ao disciplinar os princpios que regem
a administrao pblica, o Art. 37, 3, pos-
sibilita ainda a criao de outras formas de
participao do usurio na administrao
pblica.
H tambm a possibilidade da partici-
pao popular no processo legislativo. Nas
comisses internas, em audincias pblicas
previstas no art. 58, II e IV, para reclama-
es contra atos das autoridades, bem como
a participao diretamente na produo de
leis, por meio da iniciativa popular prevista
no Art. 61, 2.
Possibilitando a atuao do cidado
como fiscalizador da conduta do adminis-
trador, prev o Art. 74, 2, a possibilidade
des ao Tribunal de Contas da Unio.
Prev ainda a participao de cidados
no Conselho da Repblica, conforme dis-
posto no Art. 89, VII, e a participao de en-
tidades de representao de classe na esco-
lha do quinto constitucional para integran-
tes dos Tribunais Regionais Federais, Tri-
bunais Estaduais e do Distrito Federal, con-
forme disciplinado no Art. 94.
Disciplina tambm a participao popu-
lar na gesto da atividade de administrar,
tais como: dos produtores e trabalhadores
rurais no planejamento da poltica agrcola
(Art. 187); dos trabalhadores, empregado-
Revista de Informao Legislativa
res e aposentados nas iniciativas relaciona- princpio da participao popular garanti-
das seguridade social (Art. 194, VII); da do na Constituio, o que prprio do Esta-
comunidade em relao s aes e servios do democrtico. Isso no significa que o
de sade (198, III); da populao por meio povo estar reunindo-se todos os dias e to-
de organizaes representativas nas ques- das as horas para deliberar assuntos da
tes relacionadas Assistncia Social (Art. administrao pblica, mas dever do ad-
204, II); a gesto democrtica do ensino p- ministrador abrir canais de participao do
blico (206, VI); da colaborao da comuni- cidado nos assuntos administrativos,
dade na proteo do patrimnio cultural transformando a previso legal em realida-
(Art. 216, 1); da coletividade na defesa e de ftica.
preservao do meio ambiente (Art. 225); de Alguns municpios adotam o que deno-
entidades no governamentais na proteo minam oramento participativo, ora-
assistncia integral sade da criana e mento popular, administrao comunit-
adolescente (Art. 227, 1) e das comunida- ria, ou qualquer outro nome, mas com o
des indgenas, inclusive nos lucros das ati- objetivo de democratizar o processo de ela-
vidades que aproveitem os recursos hdri- borao das leis oramentrias, o que signi-
cos e minerais das suas terras (231, 3). fica um passo importante para a materiali-
Apesar de usar do termo administra- zao da participao popular na adminis-
do preferimos cidado , a professora trao pblica, mas no suficiente; preci-
Maria Sylvia Zanella DI PIETRO (2001, p. so ampliar ainda mais, para no se ficar
506) consegue sintetizar magistralmente o adstrito a reivindicaes economicistas; a
objetivo das previses de participao po- populao tem que participar como co-ges-
pular na conduo da administrao p- tora da administrao municipal, decidir
blica, ao afirmar que todas estas possibili- junto com os agentes polticos os destinos
dades servem para demonstrar a presena da sua cidade.
do princpio da participao do adminis- no municpio que o cidado pode exer-
trado na Administrao Pblica, dentro de cer plenamente a sua cidadania, pois os
um objetivo maior de descentralizar as for- outros entes federados, a Unio e o Estado,
mas de sua atuao e de ampliar os instru- so entidades abstratas para a populao,
mentos de controle. esto muito distantes do seu dia-a-dia.
de se notar, portanto, que o princpio portanto, no seu local de moradia, que po-
da participao popular est constituciona- der iniciar-se um grande processo de trans-
lizado no nosso pas, alm do que, eviden- formao, por meio da participao nas de-
temente, as inmeras previses na legisla- cises que lhe afetam diretamente e da fis-
o infraconstitucional, ficando o Minist- calizao das aes administrativas dos
rio Pblico como guardio destes direitos governantes locais.
(Art. 129, II, da CF), devendo tomar todas as medida que avana e se consolida o
providncias necessrias para a sua efeti- nvel de participao popular, aumenta o
vao. grau de compreenso dos moradores acer-
ca do funcionamento da mquina adminis-
2.5. A participao popular e a gesto trativa, elevando a sua conscincia cidad
democrtica dos municpios e o seu compromisso com as causas coleti-
Ao afirmarmos que no h como confun- vas, aquelas de interesse de toda a comuni-
dir-se democracia participativa com o con- dade e no apenas com as aspiraes indi-
ceito clssico de democracia direta, quer di- viduais ou de grupos.
zer que aquela deve ser operacionalizada , pois, dever do bom administrador dar
por meio dos mecanismos de participao praticidade s garantias jurdicas de parti-
previstos na legislao, todos derivados do cipao do cidado na vida administrativa

Braslia a. 40 n. 160 out./dez. 2003 299

do seu governo, pois, se o princpio da lega-
lidade dever do agente pblico, com muito
mais razo a sua observncia quando se tra-
ta do interesse pblico, e se este indispon-
vel, no est a deciso na esfera da discrici-
onariedade do agente permitir ou no a par-
ticipao, pois no se trata de uma faculda-
de, e sim de um dever.
A participao do cidado na Adminis-
trao do seu municpio a materializao zao do princpio da participao popu-
do princpio do Estado democrtico de di-
reito.
3. Audincia pblica
3.1. Conceito
A democracia participativa brasileira,
garantida pelo princpio da participao
popular, prev variadas formas de atuao
do cidado na conduo poltica e admi- democrtico real, em que constantemente a
nistrativa do Estado.
Entre elas destacamos a audincia p-
blica, prevista constitucionalmente no m-
bito da participao legislativa e em diver-
sas normas infraconstitucionais, notada-
mente nas recentes leis de Responsabilida-
de Fiscal e Estatuto da Cidade.
Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO
(2001, p. 204) conceitua o instituto como sen-
do:
Um processo administrativo de
participao aberto a indivduos e
grupos sociais determinados, visan-
do o aperfeioamento da legitimida-
de das decises da Administrao
Pblica, criado por lei, que lhe precei-
tua a forma e a eficcia vinculatria,
pela qual os administrados exercem o
direito de expor tendncias, prefern-
cias e opes que possam conduzir o
poder pblico a decises de maior acei-
tao consensual.
Seria dessa forma um instrumento para
o aperfeioamento da legitimidade, pois o
cidado estaria freqentemente opinando
como gostaria de ser governado, e obtendo
mais informaes sobre a conduta adminis-
300
trativa do agente pblico, ensejando, como
afirma Gustavo Henrique Justino de OLI-
VEIRA (1997, p. 277), uma maior publici-
dade e transparncia no que tange condu-
o dos assuntos que envolvem a coletivi-
dade, aplicao concreta do princpio da
publicidade, insculpido no Art. 37, caput,
da Lei Maior, ao que acrescentaramos,
como sendo uma das formas de materiali-
lar na administrao pblica.
Audincia pblica um processo de par-
ticipao aberto populao, para que pos-
sa ser consultada sobre assunto de seu inte-
resse e que, participando ativamente da con-
duo dos assuntos pblicos, venha a com-
partilhar da administrao local com os
agentes pblicos.
Constitui-se em instrumento de legitima-
o das decises, por meio de um processo
comunidade se manifesta sobre a melhor
forma de ser administrada e controla a ao
dos governantes.
3.2. A audincia pblica como
instrumento de participao popular
Instituto de origem anglo-saxnica, esse
importante instrumento de participao e
controle popular da administrao relati-
vamente recente no nosso ordenamento ju-
rdico7.
Essa modalidade participativa possibi-
lita ao cidado a obteno de informaes e
conhecimento das aes da administrao,
bem como a esta, a possibilidade de avaliar
a convenincia e intensidade das suas aes,
na medida que estar administrando de for-
ma compartilhada. Ouvindo o cidado, a
possibilidade de errar diminui considera-
velmente.
A audincia pblica uma forma de efe-
tivao dos princpios do Estado democr-
tico, do Estado de direito e da participao
popular, colocada aqui como espcie do g-
nero participao popular; constitui-se em
importante vertente de prtica democrtica,
tomada em sua plena concepo doutrin-
Revista de Informao Legislativa
ria, que a possibilidade de acesso e exer-
ccio do poder; isto o que acontece quan-
do o cidado interage com a administra-
o.
O alargamento da participao e a vin-
culao das decises tomadas na audin-
cia pblica so questes abertas, que depen-
dero do grau de conscincia poltica da
comunidade envolvida e do comprometi-
mento do agente poltico com o modelo de
gesto democrtica, pois no h nenhuma
previso legal que obrigue a sua vincula-
o.
No possvel sustentar a vinculao expressa para a realizao de audincias
do governante s decises tomadas na au-
dincia pblica sem que haja previso le-
gal; sem ela, no h como falar-se em efeito
vinculante, pois o administrador recebe co-
mandos da sociedade por meio da lei e dos
princpios gerais da administrao pbli-
ca, e no diretamente de assemblias popu-
lares, como na ecclesia da antigidade cls-
sica (cf. PEREIRA JUNIOR, 1995, p. 248),
mas, mesmo assim, h o dever de o admi-
nistrador ouvir a sociedade.
Todavia, por evidente que, com a im-
plantao desse mecanismo de participao
popular na administrao, os agentes pol-
ticos, se no legal, pelo menos moralmente
passam a se sentir vinculados s decises
ali tomadas.
O que certo que h um direito sub-
jetivo da populao em ser ouvida8, e nes-
se ponto a audincia pblica poder
transformar-se em eficaz instrumento de
participao popular disposio do ci-
dado.
A audincia pblica se constitui em im-
portante meio de obteno de informaes,
que capacitam o cidado para uma partici-
pao de resultados, seja por meio da legiti-
mao dos atos compartilhados com a ad-
ministrao, seja por meio de uma constan-
te negociao democrtica, ou mesmo da
sua invalidao por meio do controle juris-
dicional, instrumentalizando o Ministrio
Pblico para o efetivo exerccio da sua fun-
o de guardio dos direitos.
Braslia a. 40 n. 160 out./dez. 2003
3.3. As audincias pblicas previstas no art.
48, pargrafo nico, da lei complementar
101/00 e no art. 44 da lei 10.257/01
J em 1789 era reconhecido o direito da
sociedade em receber prestao das contas
dos agentes pblicos, estando expressamen-
te no art. XV da Declarao dos Direitos do
Homem e do Cidado que a sociedade tem
o direito de exigir contas a qualquer agente
pblico da sua administrao (cf. ALTA-
VILA, 1964, p. 218).
Essas duas recentes leis trazem previso
pblicas nos processos de elaborao e dis-
cusso dos Planos, da Lei de Diretrizes Or-
amentrias e da Lei do Oramento Anual9,
sendo que o Estatuto da Cidade ainda mais
claro, pois prev a sua obrigatoriedade para
aprovao dos projetos dessas leis pelo po-
der legislativo10.
Estamos aqui diante da aplicao prti-
ca no mbito municipal do princpio cons-
titucional da participao popular.
Pela lei complementar 101/00 Art. 48,
pargrafo nico , o poder executivo, alm
do dever de incentivar a participao popu-
lar, tem que ouvir a populao no processo
de elaborao daquelas leis ali especifica-
das, o que significa dizer que, antes do en-
vio do projeto de lei para o legislativo, h
necessidade de audincia pblica para que
a sociedade seja ouvida, porque a transpa-
rncia e o controle popular na gesto fiscal
norma de carter obrigatrio.
No estar o poder executivo juridica-
mente vinculado s decises da audincia
pblica quando no haja previso legal,
mas o estar moralmente, se agir de boa-f e
tiver compromisso com uma gesto demo-
crtica e transparente no seu municpio. De
todo modo, o poder executivo tem que deba-
ter com a comunidade a fixao das priori-
dades e a totalidade do oramento, pois a
sociedade tem o direito transparncia.
Assim tambm, depois de enviados os
projetos de lei ao poder legislativo, nova-
mente a sociedade tem que ser chamada a
301
participar, desta vez no mbito deste poder,
para debater com o parlamentar sobre como
ele votar, se do modo decidido pela comu-
nidade, ou conforme os seus interesses po-
lticos e pessoais.
Na lei 10.257/01 Art. 44 , a exigncia
se repete, com a diferena de que a obrigato-
riedade de ouvir a comunidade expressa,
transformando-se em condio de validade
para a aprovao das referidas leis pela
Cmara Municipal.
No foi por mera formalidade que o le-
gislador inseriu a realizao de audincia
pblica no captulo que trata da transpa-
rncia na Lei de responsabilidade fiscal e
no de gesto democrtica da cidade, na lei
10.257/01, mas sim porque o controle da
gesto fiscal est intimamente ligado ao tema
da moralidade administrativa e da gesto
democrtica, pois certo que, se os instru-
mentos de participao popular e controle
da Administrao se mostrassem mais efe-
tivos, muito menor seriam os ndices de cor-
rupo e desvios (cf. MEDAUAR, 2001, p.
441).
Corrupo, alis, tema de presena
constante no noticirio do nosso pas, apa-
recendo escndalos de agentes pblicos que
fizeram (e ainda fazem) verdadeira pilha-
gem no dinheiro pblico.
Felizmente, com a destacada atuao de
alguns membros do Ministrio Pblico, est
sendo possvel desbaratar essas quadrilhas,
o que possibilita a tomada de conscincia
pela populao de que ela no est s, e que
a participao popular uma garantia do
controle da moralidade administrativa. Ali-
s, a mais eficaz.
Cabe ressaltar que a moralidade admi-
nistrativa no pode ser confundida com a
moralidade comum, que subjetiva, pois est
ligada ao ntimo de cada indivduo, seus
valores e o contexto social no qual vive; aque-
la no, ela tem contedo jurdico, no est
sujeita discricionariedade do administra-
dor, nem ao seu juzo de valor; a questo da
moralidade administrativa situa-se na zona
fronteiria entre o direito e a moral, porque
302
ambos, o direito e a moral, so espcies do
gnero tica (MANCUSO, 1998, p. 84).
4. Concluses
Sendo o princpio da participao po-
pular garantia constitucional, e a audin-
cia pblica instrumento dessa participao,
a sua previso legal na Lei de Responsa-
bilidade Fiscal e no Estatuto da Cidade
transforma-a em requisito de validade para
o processo legislativo que tenha por objeto
os Planos, Lei de Diretrizes Oramentrias
e Lei Oramentria Anual.
E, nesse sentido, contribuio inestim-
vel para a garantia da participao popular
e do controle da moralidade administrativa
por meio de audincias pblicas poder ser
dada pelos Tribunais de Contas dos Esta-
dos, que so os rgos auxiliares do poder
legislativo na fiscalizao e controle dos
atos do poder executivo.
Essa contribuio dever ser dada ao
analisarem as contas anuais, tanto do po-
der executivo como do legislativo, especial-
mente a anlise dos procedimentos de trans-
parncia. Devem esses Tribunais exigir a
comprovao de que a sociedade teve a opor-
tunidade de ser ouvida, que h no munic-
pio um real incentivo participao popu-
lar, como exige o Art. 48 da Lei de Respon-
sabilidade Fiscal, e que as audincias p-
blicas previstas nessa lei e no Estatuto da
Cidade foram efetivamente realizadas, como
condio para a emisso de certido negati-
va e aprovao das contas.
Devem os Tribunais de Contas exigir
essa comprovao porque a participao
popular princpio constitucional e condi-
o obrigatria nos processos de elabora-
o e discusso dos planos, lei de diretrizes
oramentrias e oramentos, nulificando o
processo que no observar minimamente o
dever de ouvir a sociedade.
O prefeito que no incentiva e no ga-
rante a participao popular na sua admi-
nistrao est praticando crime de respon-
sabilidade definido no art. 1, XIV, do De-
Revista de Informao Legislativa
creto-Lei 20111, pois est negando execuo
lei, no s lei, mas prpria Constitui- tar contas e ouvir a sociedade, legitimando
o, e incorrendo em crime de improbidade
administrativa, previsto no art. 11 da lei
8429/92 12 , pois est atentando contra os
princpios da administrao pblica.
, pois, a participao popular por meio
de audincia pblica na elaborao e dis-
cusso dos planos, leis de diretrizes ora-
mentrias e oramento anual condio de
validade para o processo legislativo ora-
mentrio.
A no observncia desse princpio cons-
titucional vicia o processo de feitura da lei
oramentria, pois ter preterido formalida-
de essencial, padecendo de mal incurvel,
pois, se certo que a participao popular
princpio constitucional, afront-lo enseja
a invalidao de qualquer ato praticado sem
a sua observncia, pois conforme o ensina-
mento do eminente professor Celso Anto-
nio Bandeira de MELLO (2001, p. 772):
Violar um princpio muito mais
grave que transgredir uma norma
qualquer. A desateno ao princpio
implica ofensa no a um especfico
mandamento obrigatrio, mas a todo
o sistema de comandos. a mais gra-
ve forma de ilegalidade ou inconsti-
tucionalidade, conforme o escalo do
princpio atingido, porque represen-
ta insurgncia contra todo o sistema,
subverso de seus valores fundamen-
tais, contumlia irremissvel a seu ar-
cabouo lgico e corroso da sua es-
trutura mestra.
Ademais, levando-se em considerao
que a populao est absolutamente des-
crente do poder pblico, e no sem razo, a
realizao destas audincias pblicas de
forma transparente no Municpio poder
levar os cidados a compreenderem melhor
o seu papel de agentes controladores da
administrao, estabelecendo com ela uma
parceria produtiva.
Ao compartilhar com os agentes polti-
cos a administrao dos destinos do seu
municpio, o cidado criar o bom hbito
Braslia a. 40 n. 160 out./dez. 2003
de participar, e o administrador, o de pres-
suas aes por meio da soberania popular.
Notas
1
Consultar sobre o tema: SADER e GENTILI
(2000).
2
A propsito consultar BONAVIDES (2001,
p. 7-65).
3
Art. 5, 2 da Constituio Federal.
4
Aps a represso militar ao movimento po-
pular no final da dcada de 60, especialmente com
a edio do AI. 5, que culminou com o fechamento
do Congresso, cassao de parlamentares, tortura,
morte e desaparecimento de lderes populares, a
partir da segunda metade da dcada de 70, com a
entrada em cena do movimento estudantil e do
movimento operrio do ABC paulista e a mobiliza-
o da campanha pela anistia, h um novo impul-
so no movimento popular brasileiro, que tem o seu
auge na dcada seguinte, com a mobilizao pela
aprovao no Congresso Nacional da Emenda
Dante de Oliveira, em 1984, que restabelecia elei-
o direta para Presidente da Repblica. Apesar de
no garantir a aprovao da emenda, pois o gover-
no militar ainda detinha uma slida base parla-
mentar, o movimento garantiu um amplo debate
nacional, ficando claro para a populao quem era
quem no jogo poltico. Mesmo com eleio indireta,
num colgio eleitoral de cartas marcadas, a nao
virou o jogo e derrotou o candidato direitista
Paulo Maluf, elegendo Tancredo Neves para presi-
dente.
A partir de ento, o movimento popular recru-
desce e inicia a luta por uma Assemblia Nacional
Constituinte, e elege em 1986 um Congresso Naci-
onal que a expresso de uma dcada de lutas,
tendo como reflexo a elaborao de uma Constitui-
o, que apesar de no ser perfeita, recolocou o
Brasil entre as naes democrticas e introduziu
mecanismos de participao popular, que apesar
de ainda demandar muita luta para torn-los efeti-
vos, j apresenta resultados, na medida em que h
um debate nacional sobre a necessidade da partici-
pao popular, como garantia de governos que ob-
servem os princpios constitucionais da boa admi-
nistrao, entendida como aquela que se paute pela
observncia dos princpios da prevalncia e indis-
ponibilidade do interesse pblico.
5
Expresso cunhada pelo presidente da As-
semblia Nacional Constituinte, deputado Ulysses
Guimares, ao promulg-la em outubro de 1988.
6
Art. 1 O Brasil uma Repblica Federativa,
constituda, sob o regime representativo, pela unio
303
indissolvel dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territrios. 1 Todo o poder emana do povo e
em seu nome exercido.
7
Em nvel constitucional, a de 1988 foi a pri-
meira a tratar do tema, prevendo (art.58,II) a reali-
zao de audincia pblica com a sociedade civil
para discutir matria de competncia das comis-
ses internas do poder legislativo. Na legislao
infraconstitucional, tem-se principalmente: a Reso-
luo CONAMA N 009/87, que a exige para dis-
cusso do EIA/RIMA, como uma das etapas do
procedimento de licenciamento ambiental; o art. 39
da lei 8666/93, que a exige sempre que o valor de
uma licitao seja superior a R$ 150.000.000,00
(cento e cinqenta milhes); os arts. 32 e 34 da lei
9784/99 a prev para instruo de processo admi-
nistrativo no mbito da Administrao Pblica Fe-
deral; o art. 48, pargrafo nico da Lei complemen-
tar 101/00, que a exige no processo de elaborao e
discusso das leis oramentrias e plano plurianu-
al, como pressuposto para a transparncia da ges-
to fiscal; e os arts. 43 e 44 da Lei 10.257/01, que a
exige para a garantia da gesto democrtica das
cidades e da gesto oramentria participativa.
Tem-se, portanto, que a maioria das normas que
prevem a realizao de consultas e audincias
pblicas so muito recentes, havendo ainda um
longo caminho a percorrer at que esse procedi-
mento se incorpore cultura administrativa do pas.
8
A constituio, ao garantir ao povo (art. 1,
pargrafo nico) o direito de participar diretamen-
te do exerccio do poder e disciplinar a forma dessa
participao na vida administrativa do Estado (p.
14-16), bem como as normas infraconstitucionais
ao preverem a necessidade da realizao de audi-
ncias pblicas (vide nota 8), gerou para a popula-
o a titularidade de um direito, qual seja, o de ser
ouvida pelos governantes.
9
Lei Complementar 101/00, Art. 48, pargra-
fo nico: A transparncia ser assegurada tam-
bm mediante incentivo participao popular e
realizao de audincias pblicas, durante os pro-
cessos de elaborao e de discusso dos planos, lei
de diretrizes oramentrias e oramentos.
10
Lei 10.257/01, Art. 44: No mbito munici-
pal, a gesto oramentria participativa de que trata
a alnea f do inc. III do art. 4 desta Lei incluir a
realizao de debates, audincias e consultas p-
blicas sobre as propostas do plano plurianual, da
lei de diretrizes oramentrias e do oramento anu-
al, como condio obrigatria para sua aprovao
pela Cmara Municipal.
11
Art. 1 So crimes de responsabilidade dos
prefeitos municipais, sujeitos ao julgamento do
Poder Judicirio, independentemente do pronunci-
amento da Cmara dos Vereadores:
XIV negar execuo a lei federal, estadual ou mu-
nicipal, ou deixar de cumprir ordem judicial, sem
304
dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por
escrito autoridade competente [grifamos].
12
Art. 11 Constitui ato de improbidade admi-
nistrativa que atenta contra os princpios da admi-
nistrao pblica qualquer ao ou omisso que viole
os deveres de honestidade, imparcialidade, legalida-
de e lealdade s instituies, (...) [grifamos].
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