UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAO E CONTABILIDADE

DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO

GOVERNANA E CONFORMIDADE NA GESTO UNIVERSITRIA

Alexandre Hideo Sassaki

Orientador: Prof. Dr. Jacques Marcovitch

SO PAULO
2016
i
 ii

Prof. Dr. Marco Antonio Zago

Reitor da Universidade de So Paulo

Prof. Dr. Adalberto Amrico Fischmann

Diretor da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade

Prof. Dr. Roberto Sbragia

Chefe do Departamento de Administrao

Prof. Dr. Moacir de Miranda Oliveira Jnior

Coordenador do Programa de Ps-Graduao em Administrao
 iii

ALEXANDRE HIDEO SASSAKI

GOVERNANA E CONFORMIDADE NA GESTO UNIVERSITRIA

Tese apresentada ao Departamento de

Administrao da Faculdade de
Economia, Administrao e
Contabilidade da Universidade de So
Paulo como requisito parcial para a
obteno do ttulo de Doutor em
Cincias.

Orientador: Prof. Dr. Jacques

Marcovitch

Verso Corrigida
(Verso original disponvel na Biblioteca da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade)

SO PAULO
2016
 iv

Para meus pais, Paulo e Lcia.

Para Josele.
 v

AGRADECIMENTOS

Redigir os agradecimentos me permite recordar todo o duro, porm valioso caminho

percorrido ao longo do curso. Sem o apoio das pessoas aqui citadas, este trabalho no
seria possvel.

Infelizmente, em uma folha de papel no consigo expressar a gratido e carinho que

tenho com pessoas to importantes.

Primeiramente, agradeo minha famlia pelo apoio em todos os momentos. Aos meus
avs que dedicaram suas vidas ao trabalho duro na lavoura para permitir que seus netos
e bisnetos tivessem a oportunidade de frequentar os bancos escolares. Aos meus pais e
irm Luciana, pelo apoio em todos os momentos.

Agradeo aos amigos que fiz no PPGA: pelas conversas, trocas de ideias, desabafos e,
especialmente, pelo companheirismo. Agradeo especialmente Brbara Galleli, Victor
Nogami, Brbara Freitag, Fernando Pinheiro, Jos Leoni, Greici Sarturi, Alexandre
Mendes e Justin Axelberg. Amigos com quem tive o privilgio de compartilhar o dia a
dia na Universidade.

Meus agradecimentos s colaboradoras da secretaria do PPGA, Eloisa, Daniele, Juliana

e Cntia, pelo atendimento sempre gentil.

Agradeo D. Noda Haruko pelo carinho, palavras de apoio e disposio incansvel em

ajudar.

Minha eterna dvida de gratido profa. Dra. Nina Ranieri e prof. Dr. Hlio Nogueira
pelas correes e sugestes na banca de qualificao e, especialmente, pelas orientaes
prestadas aps a qualificao. Apenas com o apoio generoso destes professores que este
trabalho foi possvel. Aos professores da banca de defesa da tese, meus sinceros
agradecimentos.

Finalmente, meu especial agradecimento ao prof. Dr. Marcovitch, pela inabalvel

solicitude em atender-me, com sua particular gentileza, sempre que precisei. Ter o prof.
Marcovitch como orientador foi um privilgio: as orientaes e conselhos no ficaram
limitadas apenas a esta pesquisa, mas tambm ao longo de todo o percurso do
doutorado. Sou muito grato pela oportunidade e, especialmente, pela generosidade do
professor como orientador e mentor. Muito obrigado!
 vi

No universo da cultura o centro est em toda a parte.

Prof. Miguel Reale

Reitor da USP (1949-1950, 1969-1973)
 vii

RESUMO

A Universidade de So Paulo a principal instituio de ensino e pesquisa do Brasil e

est entre as principais na Amrica Latina. A USP responsvel por cerca de 23% de
toda a produo cientfica brasileira (USP, 2014). a instituio brasileira com
melhores colocaes e uma das lderes na Amrica Latina nos rankings internacionais
de universidades. A partir de 2014, a USP passou a registrar um desequilbrio
oramentrio, dispendendo mais de 100% dos repasses do Tesouro do Estado de So
Paulo apenas para o pagamento de salrios de seus servidores, prejudicando os
investimentos e gastos com custeio, e obrigando a Universidade a utilizar reservas
financeiras. O presente trabalho tem por objetivo identificar as causas e efeitos desse
desequilbrio financeiro da USP no perodo de 2010 a 2014. O referencial terico se
respalda nos estudos de governana universitria, compliance e teoria de sistemas. A
coleta de dados foi realizada a partir de documentos oficiais e pblicos disponibilizados
pela USP: atas das reunies do Conselho Universitrio (CO), Comisso de Oramento e
Patrimnio (COP) e Comisso de Legislao e Recursos (CLR); relatrios apresentados
pela Coordenadoria de Administrao Geral (CODAGE); informes da Reitoria e
Anurio Estatstico. Alm destes documentos foram visitadas fontes secundrias com
nfase no noticirio e artigos publicados em peridicos como o dirio Folha de So
Paulo. A anlise de dados revelou que: (i) o desequilbrio financeiro foi causado pela
ampliao de gastos promovida no perodo de 2010 a 2013, especialmente relativos a
pagamento de folha de pagamento e benefcios; (ii) foram promovidas mudanas com
forte impacto financeiro plurianual e de difcil reverso especialmente a implantao
do plano de carreiras dos servidores tcnico-administrativos e duas movimentaes de
carreira; (iii) foi ampliada a base de beneficirios do auxlio alimentao e vale refeio,
alm de corrigir os valores dos benefcios acima da inflao acumulada do perodo.
Com isso, observou-se que o desequilbrio financeiro foi causado pela implantao
combinada das ampliaes de gastos em curto perodo de tempo, sem a devida avaliao
dos impactos cruzados das decises e sem os devidos estudos dos efeitos financeiros das
decises a mdio e longo prazos. O trabalho, alm de registrar uma anlise de um
perodo crtico para a Universidade de So Paulo, tambm apresenta, a partir das
concluses da pesquisa e do referencial terico, um conjunto de sugestes e
recomendaes no sentido de aperfeioar os processos de governana universitria.

Palavras-chave: Ensino Superior; Governana Corporativa; Teoria de Sistemas

(Administrao)
 viii

ABSTRACT

The University of So Paulo is the leading teaching and research institution in Brazil
and is among the best in Latin America. USP is responsible for about 23% of all
Brazilian scientific production (USP, 2014). It is the Brazilian institution with the best
positions and one of the leaders in Latin America in the international rankings of
universities. From 2014, USP started to record a budget imbalance, spending more than
100% of its annual income from the So Paulo State Treasury for the payment of the
salaries of its employees alone, harming investments and compelling the University to
deplete its financial reserves. This study aims to identify the causes and effects of the
USP's financial imbalance in the period from 2010 to 2014. The theoretical framework
is supported in university governance, compliance and systems theory studies. Data
collection was conducted from official and public documents provided by the USP:
minutes of meetings of the University Council (CO), the Budget and Assets Committee
(COP) and the Legislation and Rules Committee (CLR); reports submitted by the
General Administration Coordination Office (CODAGE); reports from the Rectors
Office and the Statistical Yearbook. In addition to these documents, secondary sources
were visited with emphasis on the news and articles published in periodicals such as the
daily newspaper, Folha de So Paulo. The analysis of data revealed that: (i) the financial
imbalance was caused by expenses expanded promoted in the period from 2010 to
2013, especially concerning the payroll and benefits; (ii) changes were prompted with a
high multi-annual financial impact and which are difficult to reverse - especially the
implementation of the technical and administrative staff career plan and two career
upgrades; (iii) the base of beneficiaries of food aid and food stamps was vastly
expanded, in addition to increasing the amount of the benefits above of accumulated
inflation for the same period. Thus, the financial imbalance was caused by a combined
implementation of increase in spending within a short period of time, without proper
assessment of the cross-impact of those decisions and without risk analysis assessment
of the financial effects of these decisions in the medium and long term. The present
study in addition to recording an analysis of a critical period for the University of So
Paulo, includes in the conclusions of the research and the theoretical framework, a set of
suggestions and recommendations to improve the processes of university governance.

Keywords: Higher Education; University Governance; System Theory (Management).

 ix

LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Modelo Universidade como sistema Marcovitch (2015) ............................. 32

Figura 2: Tipos bsicos de pesquisas para Estudos de Caso .......................................... 60

Figura 3: Modelo de demonstrativo do Oramento inicial x realizado .......................... 98

 x

LISTA DE QUADROS

Quadro 1: Comparao de organizaes acadmicas e burocracias............................... 30

Quadro 2: Caractersticas do modelo de governana burocrtica .................................. 42

Quadro 3: Caractersticas do modelo de governana poltica ........................................ 44

Quadro 4: Caractersticas do modelo de governana colegiada ..................................... 45

Quadro 5: Caractersticas do modelo de anarquia organizada ....................................... 47

Quadro 6: Consolidao de abordagens tericas ............................................................ 48

Quadro 7: Diferenas entre compliance e gesto de riscos ............................................ 56

Quadro 8: Decises crticas identificadas (2010-2014).................................................. 75

Quadro 9: Alteraes nas concesses de Vale Refeio e Auxlio Alimentao ........... 94

Quadro 10: Consolidao das informaes apresentadas ............................................. 117

 xi

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1: Oramento da Universidade de So Paulo: variao nominal e ajustada

inflao ........................................................................................................................... 19

Grfico 2: Execuo oramentria da Universidade de So Paulo (1996-2014) ........... 21

Grfico 3: Evoluo dos repasses do Tesouro do Estado de SP s universidades Pblicas

Paulistas (2009-2014) ..................................................................................................... 67

Grfico 4: Evoluo do Oramento da Universidade de So Paulo e Repasses do

Tesouro (2008-2014) ...................................................................................................... 68

Grfico 5: Variao acumulada de repasses oramentrios do Estado e ampliao de

despesas com folha de pagamento USP (2009-2014) ................................................. 69

Grfico 6: Variao percentual: repasses oramentrios do Estado e despesas com folha

de pagamento USP (2009-2014).................................................................................. 70

Grfico 7: Comprometimento dos repasses do Tesouro de So Paulo com pagamento de

Salrios (2009 a 2014) * ................................................................................................. 71

Grfico 8: Comprometimento dos Repasses do Tesouro com pagamento de Salrios

(2013) ............................................................................................................................. 80

Grfico 9: Servidores tcnico-administrativos: nmero e remunerao mdia mensal

(2009-2014) .................................................................................................................... 87

Grfico 10: Participao relativa na Folha de Pagamento por classe de Servidor (2009-
2013) ............................................................................................................................... 88

Grfico 11: Evoluo despesas Auxlio Alimentao e Vale Refeio (2010-2013).. 96

Grfico 12: Consolidao dos impactos financeiros em relao ao oramento total

Nominal (2008-2014) ................................................................................................... 107

Grfico 13: Consolidao dos impactos financeiros em relao ao oramento total

Corrigido IPCA(2008-2014) ........................................................................................ 108

Grfico 14: Impacto financeiro das decises analisadas em relao ao oramento total
(2008-2014) .................................................................................................................. 110
 xii

LISTA DE TABELAS

Tabela 1: Variao de Gastos por Categoria de Despesa (2007-2013) .......................... 72

Tabela 2: Concesso do Prmio de Excelncia Acadmica (2008-2014) ...................... 76

Tabela 3: Posio da Universidade de So Paulo em Rankings selecionados (2012-

2013) ............................................................................................................................... 78

Tabela 4: Evoluo no quadro de servidores (2010-2014) ............................................. 82

Tabela 5: Faixas salariais e remunerao Proposta de Plano de Cargos e Salrios

Servidores Tcnico-Administrativos (2010) .................................................................. 84

Tabela 6: Impacto financeiro Implantao Carreira (Nominal e % Oramento) ........ 89

Tabela 7: Estimativa de impacto financeiro implantao e movimentao de carreira

STA (Nominal e % Oramento) ..................................................................................... 91

Tabela 8: Oramento: Alocao de recursos para movimentao de Carreira Servidores

Tcnicos Administrativos 2012 e 2013 ....................................................................... 91

Tabela 9: Movimentao de Carreira: comparao entre valores do Oramento e

impacto efetivo (projetado). ........................................................................................... 92

Tabela 10: Reajustes consolidados - Auxlio Alimentao (2010-2013) ....................... 95

Tabela 11: Reajustes consolidados - Vale Refeio (2010-2013) .................................. 95

Tabela 12: Consolidao dos impactos financeiros Decises Conselhos Superiores

(2010-2014), Nominal e Percentual ............................................................................. 105

Tabela 13: Consolidao dos impactos financeiros Decises Conselhos Superiores

(2010-2014), Corrigido (IPCA) e Percentual ............................................................... 106
 xiii

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AA Auxlio-alimentao
CLR Comisso de Legislao e Recursos
CO Conselho Universitrio
CODAGE Coordenadoria de Administrao Geral
COP Conselho de Oramento e Patrimnio
CRUESP Conselho de Reitores das Universidades Estaduais de So
Paulo
ICMS Imposto de Circulao de Mercadorias e Servios
LDB Lei de Diretrizes e Bases
LOA Lei Oramentria Anual
PIB Produto Interno Bruto
SVA Servidores tcnico-administrativos
UEP Universidade Estadual Pblica Paulista
VR Vale-refeio
 14

SUMRIO

1. INTRODUO .......................................................................................................... 15

2. REFERENCIAL TERICO ....................................................................................... 25

2.2 A universidade como organizao............................................................................ 28
2.3 Governana: conceituao e abordagens tericas .................................................... 37
2.4 Processo decisrio e governana universitria ......................................................... 39
2.4.1 Modelo burocrtico ............................................................................................... 39
2.4.2 Modelo poltico ..................................................................................................... 42
2.4.3 Modelo colegiado .................................................................................................. 45
2.4.4 Modelo anarquia organizada ................................................................................. 45

3. CONFORMIDADE (COMPLIANCE): DEFINIES E CONTRIBUIES PARA

A GESTO UNIVERSITRIA ..................................................................................... 50
3.1 Gesto de riscos ........................................................................................................ 53

4. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS ............................................................... 57

4.1 Perguntas de pesquisa ............................................................................................... 57
4.2 Classificao da pesquisa ......................................................................................... 58
4.3. Delineamento da pesquisa ....................................................................................... 59
4.4 Modelo de anlise ..................................................................................................... 61
4.5 Categorias analticas ................................................................................................. 61
4.6 Coleta de dados......................................................................................................... 62

5. APRESENTAO DE DADOS ............................................................................... 64

5.1 Autonomia financeira das Universidades Pblicas Paulistas ................................... 64
5.2 Evoluo do oramento da Universidade de So Paulo (2009-2014) ...................... 66
5.2 Apresentao de dados ............................................................................................. 73
5.2.1. Prmio de excelncia acadmica .......................................................................... 75
5.2.2 Plano de cargos e salrios dos servidores tcnico-administrativos ....................... 81
5.2.3. Movimentao de carreira de servidores tcnico-administrativos ....................... 89
5.2.4 Ampliao vale-refeio e auxlio-alimentao .................................................... 92
5.2.5 Sistematizao na apresentao de dados financeiros e esclarecimento no uso das
reservas oramentrias.................................................................................................... 97
5.2.6 Criao das Vice-Reitorias Executivas e seus efeitos ........................................... 99
5.3 Sntese e anlise das informaes apresentadas ..................................................... 102
5.4 Efeitos do desequilbrio financeiro ......................................................................... 114
5.5 Sntese..................................................................................................................... 116

6. RECOMENDAES DE POLTICAS, NORMAS E PROCEDIMENTOS .......... 118

6.1 Sugestes e recomendaes .................................................................................... 119

7. CONCLUSES, LIMITAES DA PESQUISA E RECOMENDAES DE

ESTUDOS FUTUROS ................................................................................................. 126

8. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ..................................................................... 131

 15

1. INTRODUO

No outono parisiense de 1934, um jovem antroplogo, ento com 26 anos,

recebe um telefonema do diretor da Ecole Normale Suprieure. Nesta ligao, o diretor
apresenta ao ex-aluno uma proposta, no mnimo, ousada: candidatar-se a uma vaga
docente de sociologia na recm-criada Universidade de So Paulo. Este pequeno relato
descreve a vinda de Levi-Strauss ao Brasil e, mais especificamente, para a USP, da qual
foi docente de 1935 a 1938. Em sua clebre obra Tristes trpicos (1955), Strauss relata
essa aventura no Novo Mundo, suas expedies ao Mato Grosso, norte do Paran e
Amaznia.

As sees do livro dedicadas a So Paulo no so lisonjeiras. O autor expressa

espanto com a capacidade das cidades do Novo Mundo que passam diretamente
decrepitude sem se deterem no antigo.

Passaram-se 80 anos desde este episdio relatado, perodo que reflete um

momento singular na histria mundial, classificado por Hobsbawm (1994) como era
dos extremos. A Universidade de So Paulo, hoje, apresenta uma realidade muito
distinta daquela relatada por Levi-Strauss: a maior Universidade pblica do pas e uma
das mais prestigiadas da Amrica Latina. Com seus 246 cursos de graduao, 225
cursos de ps-graduao, 5,8 mil professores e 93 mil alunos, responsvel por 23% da
produo cientfica brasileira, sendo a instituio lder neste quesito (USP, 2014).

No entanto, ao longo do ano de 2014, a Universidade de So Paulo passou a ser

alvo de diversas reportagens e matrias jornalsticas. O tema no era a apresentao de
resultados acadmicos, mas sim o que seria rapidamente classificado pela imprensa
como a crise da USP. A Universidade passava ento, de acordo com estas matrias,
por uma crise financeira que obrigava o uso de suas reservas, que se esgotavam
rapidamente1. Dada a relevncia da USP, a crise logo teve repercusso nacional e

1
No ano de 2014, em que a o desequilbrio financeiro foi amplamente noticiado, o pas passou
 16

internacional: a sociedade, bem como suas lideranas polticas e acadmicas buscavam

informaes para melhor entender, as origens da crise, suas causas e impactos. A
Universidade acostumada a refletir e propor solues sobre grandes problemas
nacionais, via-se incapacitada de gerir, com sucesso, seus prprios recursos
oramentrios.

Para o desenvolvimento deste trabalho, torna-se fundamental a definio do

termo crise, principalmente para evitar que o termo tenha significados distintos para
diferentes pessoas e contextos e tambm para justificar a no adoo deste nesta
pesquisa. Ao avaliar a literatura que trata do tema, chama a ateno uma particularidade
destacada por vrios autores: uma crise embute um paradoxo, por ter o potencial de
gerar reflexos positivos e negativos. Esta dualidade bem expressa pela grafia do termo
"crise" no idioma mandarim. A palavra grafada pela combinao dos ideogramas
"perigo" e "oportunidade".

De acordo com Fearn-Banks (2007), uma crise um acontecimento com

capacidade potencial de gerar um resultado negativo, podendo afetar uma organizao,
empresa, indstria, bem como seu pblico, produto, servios ou reputao. De acordo
com o autor, a capacidade de gerir uma crise pode melhorar a reputao de uma
organizao.

Bronn e Olson (1999), inspirados na popular matriz de anlise estratgica

SWOT, definem que crises so um produto de foras e debilidades, nos ambientes
interno e externos, que podem afetar uma organizao. Para Pearson e Clair (1998, p.
66): "an organizacional crisis is a low-probability, high-impact situation that is
perceived by critical stakeholders to threaten the viability of the organization and that
is subjectively experienced by these individuals as personally and socially threatening".
A definio do autor pode ser complementada por Morin (1992), quando afirma que a
crise uma progresso de desordens, instabilidades e ameaas.

por eleies majoritrias, para a Presidncia da Repblica e Governadores de Estado. O desequilbrio

financeiro da Universidade foi amplamente citado, durante a campanha eleitoral, pelos concorrentes do
ento Governador do Estado de So Paulo, que buscava reeleio.
 17

Para Linke (1989) as crises podem ser definidas de acordo com sua iminncia e
capacidade de interferncia pela administrao. Neste sentido, o autor especifica quatro
tipos de crises: (i) crises explosivas, como um desastre natural, com consequncias
instantneas; (ii) crises imediatas, como reportagens e denncias divulgadas pela TV e
outras mdias com crticas que surpreendem uma organizao, mas que apesar disso,
permitem um tempo curto para a resposta; (iii) crises em construo, cujos efeitos e
aes so gradativos e permitem o planejamento das aes pela administrao e,
finalmente (iv) crises contnuas, que so construdas lentamente e tem efeitos que no
so facilmente reduzidas. Como notado por Weick (1995), um evento episdico no
pode ser classificado como uma crise. Para o autor, a forma como o evento percebido
e como ele afeta os demais stakeholders ligados organizao - conjunta ou
individualmente - determinar se um evento pode ser classificado ou no como crise.

O processo de desordeno financeiro sofrido pela Universidade de So Paulo,

aqui documentado no perodo de 2010 a 2014, foi denominado na comunidade no-
acadmica e meios jornalsticos como Crise da USP. Na presente pesquisa, entretanto,
entende-se que esta denominao reflete parcialmente a situao da Universidade.
Como fica evidente nas definies anteriores, o termo crise normalmente associado
a um fenmeno de forte impacto e no previsvel, com origem especialmente no
ambiente externo. Por esta razo, neste trabalho, opta-se pelo uso da expresso
desequilbrio financeiro, entendido como um descompasso entre receitas e despesas
de uma dada organizao em um perodo de tempo. Neste sentido, o termo desequilbrio
financeiro tambm adotado por Agopyan e Toneto Jr. (2015), em artigo que descreve
e avalia a evoluo oramentria da Universidade no perodo de 2010 a 2014.

A UNIVERSIDADE DE SO PAULO E AUTONOMIA UNIVERSITRIA

A Universidade de So Paulo integra o sistema de universidades estaduais

pblicas paulistas (UEPs), da qual tambm fazem parte a Universidade Estadual
Paulista (UNESP) e Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). A Constituio
de 1988 garantiu s instituies universitrias "autonomia didtico-cientfica,
 18

administrativa e de gesto financeira e patrimonial" (Constituio Federal, Art. 207). No

ano seguinte, a partir do decreto 29.598, publicado em 02 de fevereiro de 1989, foi
institudo o Modelo de Autonomia Financeira: por este dispositivo, foi assegurada
vinculao de recursos oramentrios do Estado de So Paulo para as trs universidades
pblicas. O repasse estabelecido, em 1989, foi de 8,4% da arrecadao do ICMS (quota-
parte do Estado). O montante foi majorado para 9,0% a partir da LDO2 de 1994 e, a
partir de 1995, passou a vigorar o percentual de 9,57% da quota-parte, assim
distribudo: 2,3447% para a Unesp, 2,1958% para a Unicamp e 5,0295% para a USP. A
partir da instituio do Modelo de Autonomia Financeira, as universidades pblicas
paulistas ento se responsabilizariam pelo pagamento de todas suas despesas, inclusive
pagamento de precatrios e aposentados (CRUZ, 2001).

O Modelo de Autonomia Financeira - pioneiro no pas - permitiu maior

previsibilidade e eficcia na gesto universitria. A prpria instituio definia a
distribuio dos recursos entre as alneas oramentrias, suas polticas de contratao e
desenvolvimento de carreiras dos servidores tcnicos-administrativos e docentes. No
modelo anterior, havia uma centralizao e subordinao das polticas oramentrias ao
Governo, bem como nas decises de reajustes salariais, investimento e custeio mais
significativos (CRUZ, 2001). Para o professor e ex-reitor Jos Goldemberg, no modelo
anterior pr-1988, o reitor era um pedinte com horizontes oramentrios curtos e
incertos (GOLDEMBERG, 2014).

Ao mesmo tempo que conferia maior autonomia s decises universitrias, os

oramentos ficavam mais diretamente expostos variao da atividade econmica, que
impactada diretamente a arrecadao do ICMS pelo Estado. No Grfico 1 so
apresentadas as variaes percentuais dos valores repassados pelo Tesouro Estado de
So Paulo USP (valores nominais e ajustados pela inflao adotando o ndice IPCA),
no perodo de 1996 a 2014.

2
Lei de diretrizes oramentrias.
 19

Grfico 1: Oramento da Universidade de So Paulo: variao nominal e

ajustada inflao

Fonte: Anurio estatstico. Universidade de So Paulo (2015)

Nesta srie histrica de 19 anos, quatro perodos apresentam variao real

negativa. Em 1999, as reduo nominal e real dos valores repassados foram de 5,1% e
14%, respectivamente. As alteraes anuais ficam evidentes observando dois perodos
em particular: nos anos de 2001-2002, a variao real vai de 20,2% (2001) e passa a -
4,1% no ano seguinte. No perodo de 2008 a 2010 o padro se repete: h um robusto
crescimento em 2008 (6,3%) e 2009 (16,9%), acompanhado por uma queda no ano
seguinte (-4,9%). So as descontinuidades que recomendam a constituio de reservas
para harmonizar as variaes da receita com a execuo de programas plurianuais.

De acordo com Cruz (2001, p. 129-130), as variaes nas arrecadaes seguem

quatro padres e tm as seguintes consequncias:

- (i) reduo moderada do ICMS: reduo gradativa do quadro de pessoal e

 20

salrios e racionalizao de custos;

- (ii) aprofundamento da reduo do ICMS: presso para aumento do percentual

de ICMS; fragilizao financeira das universidades e deteriorao das relaes
trabalhistas;

- (iii) expanso do ICMS: recuperao do quadro de pessoal, aumentos salariais

e recuperao dos investimentos;

- (iv) prolongamento da expanso do ICMS (ainda no vivido pela

universidade): decises mais ambiciosas de investimento, equacionamento de temas
estruturais.

No Grfico 2 so apresentados os gastos percentuais com salrios e outros

custos da USP, no perodo de 1996 a 2014. Os desembolsos relativos a pessoal, ativos e
aposentados, representam a maior parcela dos desembolsos totais da universidade. No
perodo analisado, at o ano de 2012, estes gastos giraram em torno de 85% dos
repasses do Estado. Em 2013, houve aumento dos gastos de pessoal para 93,9% e, em
seguida, para 100,9% dos repasses do Estado.

O dficit obrigou a utilizao, a partir de 2013, da reserva previdenciria,

acumuladas nos anos anteriores. A reserva previdenciria foi iniciada durante a gesto
reitoral de 1997-2001 e consolidada nas gestes seguintes. O objetivo da constituio
desta reserva o estabelecimento de um fundo destinado, em caso de reduo das
receitas oramentarias, ao pagamento das aposentadorias dos servidores inativos e para
resguardar a folha de pagamento dos servidores ativos. Cabe observar que os
pagamentos destas aposentadorias correm por conta do oramento corrente da USP.
Com referncia a reserva previdenciria consta da ata do Conselho Universitrio de
Outubro de 2001 a seguinte comunicao, previamente aprovada pela COP:

O primeiro ponto a sublinhar o equilbrio financeiro da Universidade, obtido com

o apoio da Comisso de Oramento e Patrimnio deste Conselho. Quando
assumimos, em funo de uma dessas crises cclicas ocasionadas pela globalizao
da economia, tivemos serias dificuldades at mesmo para pagar os salrios de
janeiro de 1998. Pouco a pouco, sem alarmar a comunidade acadmica e
administrando corretamente a escassez de recursos chegamos a dezembro de 1998
honrando os compromissos e mantendo as contas em ordem. Esta primeira crise foi
 21

superada graas a medidas de rigorosa austeridade nos gastos. Naquele mesmo ano
tratamos de criar um mecanismo que evitasse, no futuro, iguais dificuldades para
outros reitores. Apos entendimentos com o governo do Estado, constitumos um
reserva previdenciria, utilizando-se o recolhimento mensal da contribuio da USP
junto ao IPESP, na qualidade de fonte pagadora. A medida teve por objetivo reverter
a utilizao em benefcio da instituio e de seus servidores considerando se que
desde 1967, o IPESP no mais arcava com os encargos das aposentadorias dos
servidores pblicos estaduais e que desde 1989, a USP vinha respondendo
inteiramente pela execuo financeira do seu oramento, alm de responsabilizar-se
pelo pagamento dos seus servidores aposentados , conta de recursos prprios.
Criamos uma reserva que chega, hoje a 105 milhes e garante a cobertura de pelo
menos cinco folhas mensais de inativos, numa eventual turbulncia que se
assemelhe quela por nos enfrentada no inicio da gesto reitoral. Evidentemente
nesta gesto, prosseguiram os recolhimentos das contribuies dos servidores. So
recursos contingenciados para o pagamento de aposentados. (Ata do Conselho
Universitrio de 09/10/2001).

Com o rpido esgotamento das reservas, durante os anos de 2013 e 2014, a

universidade implantou, em 2015, um plano de demisso voluntria, alm de adotar
polticas de corte de investimentos.

Grfico 2: Execuo oramentria da Universidade de So Paulo (1996-

2014)

Fonte: Anurio estatstico. Universidade de So Paulo (2015)

 22

O cenrio brevemente apresentado demonstra a necessidade de um

gerenciamento eficaz dos recursos pela Universidade, com sensibilidade para mdio e
longo prazo. Observa-se, de um lado, que a Universidade de So Paulo e seus agentes
esto, cada vez mais, submetidos s fortes demandas da sociedade e, de outro, que esto
recebendo presso de grupos com interesses diversos que atuam dentro e fora da
universidade3. Estas demandas somadas a outros fatores - levaram, a partir de 2013, a
um processo de desequilbrio financeiro em um contexto a partir de 20154 de
estagnao ou recesso econmica, o que aprofunda ainda mais a situao analisada.

Aps este breve relato sobre o contexto da Universidade, segue a apresentao

formal do problema de pesquisa:

Quais so as causas do desequilbrio financeiro da Universidade de So

Paulo, no perodo de 2010 a 2014?

Neste sentido, a presente pesquisa teve como objetivo central identificar as

causas do desequilbrio financeiro da Universidade de So Paulo, no perodo de 2010 a
2014. Alm disso, esta pesquisa se prope a extrair as lies necessrias para que estes
desequilbrios sejam evitados no futuro.

Para atingir o objetivo geral proposto, foi necessrio percorrer a seguinte

sequncia de objetivos especficos:

Identificar as decises tomadas no perodo de 2010 a 2014 que

impactaram a execuo oramentria da universidade e agravaram seu
dficit financeiro;
Identificar e descrever as decises, aprovadas no mbito dos Conselhos
Superiores, que tiveram impacto no dficit oramentrio da universidade
a partir de 2013;

3
Entre estes grupos de interesses podemos citar os sindicatos de servidores, grupos polticos
organizados, grupos de representao social de minorias, entre outros.
4
Em 2014, o PIB do Brasil manteve-se praticamente estvel, com crescimento de 0,1%; em
2015 o PIB caiu fortemente, recuando 3,8%. Pelo seu modelo de financiamento, baseado na vinculao
das receitas do ICMS, a reduo da atividade econmica gera forte impacto nos repasses financeiros s
universidades pblicas paulistas.
 23

Verificar a conformidade (compliance) das decises aprovadas nos

Conselhos Superiores em relao aos instrumentos normativos da
universidade e do Estatuto dos Funcionrios Pblicos do Estado de So
Paulo;
Desenvolver, a partir das informaes coletadas, um conjunto de
propostas para aprimorar a estrutura de governana da Universidade.

Justificativa da pesquisa

Esta pesquisa almeja contribuir para o entendimento de aspectos de governana

universitria e a tomada de deciso em instituies universitrias. So poucos os
trabalhos acadmicos que abordam o tema governana, com o recorte de instituies
universitrias, no Brasil (SARTORI, 2011). Grande parte da literatura sobre o tema
desenvolvida especialmente nos EUA e Europa, em pases cujo contexto econmico e
arcabouo legal e institucional distinguem-se muito do Brasil. Assim, entende-se que
existe uma significativa oportunidade de pesquisa, dada relevncia do tema, somada
importncia da instituio pesquisada.

Ao mesmo tempo, mostra-se pertinente levantar a discusso e reflexes a

respeito das prticas de compliance, especialmente em instituies pblicas. No perodo
em que este trabalho foi escrito, amplia-se fortemente o debate sobre a necessidade de
maior transparncia nas prticas desenvolvidas por instituies pblicas, somadas
exigncia de maior eficincia e rigor no cumprimento de regras por estas. Grande parte
deste interesse decorrente da divulgao de investigaes em empresas pblicas, como
Petrobrs e Eletrobrs, pois, a partir delas, foram expostas prticas ilcitas entre agentes
pblicos e empresas com a cumplicidade das estruturas partidrias. Operaes de
investigao como Lava Jato e Zelotes desencadearam forte debate, no ambiente
acadmico e comunidade empresarial e meios polticos, quanto exigncia de melhores
sistemas de monitoramento de compliance e gesto de riscos.

Neste sentido, este trabalho tem a inteno de contribuir com este debate,
descrevendo as prticas de compliance de uma instituio pblica dedicada a pesquisa,
 24

ensino e extenso. Ao final do trabalho, traam-se recomendaes gerais de

aperfeioamento da estrutura de compliance da instituio pesquisada, bem como
possveis contribuies teoria relacionada ao tema.
 25

2. REFERENCIAL TERICO

2.1 Concepes de Universidade

Antes do surgimento das universidades, o ensino medieval se dava por meio de

dois tipos de escola: a monstica e a episcopal. A primeira visava a formao de monges
e a ltima, de padres. Pela sua orientao religiosa, os estudos eram direcionados
primeiramente para os estudos teolgicos, buscando habilitar o futuro eclesistico para a
compreenso das escrituras cannicas. Completavam os estudos tecnolgicos uma
formao de base preparatria, por meio das artes liberais. As artes liberais eram sete,
divididas em dois grupos - Trivium e o Quadrivium. O primeiro grupo englobava a
gramtica, retrica e a dialtica; o segundo envolvia a aritmtica, geometria, astronomia
e a msica (JANOTTI, 1992; ESTHER, 2007).

De acordo com classificao apresentada por Trindade (2000), podem ser

observadas quatro grandes perodos no desenvolvimento da instituio universitria,
resumidas a seguir:

Primeiro perodo. Compreende o nascimento da universidade tradicional, cujo

perodo histrico inicia-se na criao da universidade de Bolonha (sculo XII) at o
Renascimento. A universidade, neste momento, fortemente controlada pela Igreja
Romana, se organizava somente a partir de uma bula papal ou imperial. Em funo de
conflitos entre a universidade e os poderes constitudos pela Igreja ou o Governo,
comeam a ser atribudas prerrogativas Universidade, como forma de garantir sua
autonomia (OLIVEIRA, 2010).

Na regio norte da Europa organizam-se as universidades formadas por

associaes de mestres (Toulouse, Paris, Oxford e Cambridge), dominando as
disciplinas ligadas s Artes Liberais e Teologia; j nas regies mediterrneas (Itlia e
Espanha), as associaes eram de estudantes, predominando o estudo do Direito e
Medicina. So caractersticas comuns aos dois modelos de organizao universitria:
estabelecimento de estatutos; representantes eleitos; auxlio mtuo; seguridade de
 26

proteo diante das ameaas possveis da populao e das autoridades locais;

regulamentao do exerccio autnomo da atividade e a plena liberdade de ensino
(OLIVEIRA, 2010, p. 3).

Segundo perodo. Inicia-se no sculo XV e marcado pelos efeitos promovidos

pelo Renascimento, pela Reforma Protestante e Contrarreforma.

Historicamente, o perodo marcado pela emergncia do Renascimento, na

Itlia. O Humanismo, que atinge a Europa de forma heterognea, tem profundo impacto
nas universidades. A Reforma e Contrarreforma tambm imprimem seus impactos:
observa-se um corte religioso radical entre as universidades. Com o surgimento do
calvinismo e anglicanismo, rompe-se com a hegemonia da Igreja Romana. Lutero funda
as primeiras universidades desde 1544. A Igreja Romana, a partir dos jesutas, amplia o
campo da contrarreforma na Alemanha, Frana, Itlia, especialmente com a
universidade Gregoriana, em Roma (ESTHER, 2007).

Terceiro perodo. Compreende os sculos XVII e XVIII. O perodo histrico

marcado por descobertas cientficas em vrias reas, pela Revoluo Industrial e pelo
movimento intelectual do iluminismo.

As universidades passam a incorporar seus primeiros laboratrios e academias

cientficas, promovendo evoluo nos campos da Fsica, Matemtica, Qumicas e
Cincias Naturais. Assim, o papel do cientista especializado passa a ser aceito e
incorporado na estrutura universitria. Este fenmeno marca um perodo de mudanas
profundas na organizao universitria.

Quarto perodo. Iniciando no sculo XIX at os dias atuais, marca a instituio

da universidade moderna.

Drze e Debelle (1983) apresentam a instituio universitria de acordo com

cinco abordagens ou concepes: centro de educao, comunidade de pesquisadores,
ncleo de progresso, modelo intelectual e fator de produo. As trs primeiras so
denominadas pelos autores como a universidade do esprito: representariam os ideais
mais tradicionais da universidade. As duas ltimas, denominadas universidade do
 27

poder. Para cada uma das concepes de universidade discutidas, os autores

apresentam uma representante, respectivamente: Inglaterra, Alemanha, Estados Unidos,
Frana e Unio Sovitica. Cada concepo de universidade revela uma interpretao da
realidade e do contexto social de forma diferenciada.

De acordo com os autores, a universidade inglesa objetiva o ensino do

saber universal. Isso implica que seu objetivo a () difuso e a extenso do

saber antes que seu avano. Se uma universidade tivesse por objetivo a
descoberta cientfica e filosfica, no vejo por que ela devesse ter estudantes
(DREZE e DEBELLE, 1983, p. 34).

Na concepo dos autores, o saber no exclusivamente profissional. J a

universidade alem, representada intelectualmente por K. Jaspers, parte do princpio que
a universidade aspira verdade () [sendo] necessrio procur-la, sem cessar () em
todas as direes possveis (DRZE e DEBELLE,1983,p. 48). Assim, a universidade
deve existir com base em dois princpios: a unidade do saber e a unidade da pesquisa e
do ensino, sendo necessria a atitude cientfica como condio necessria a toda a
verdade.

Para Whitehead, representante da concepo americana, a universidade deve ter

a capacidade de influenciar o seu meio, permitindo e colaborando para o progresso da
sociedade. Para o autor

o que importa para uma nao a existncia de uma relao muito estreita, entre
seus elementos progressivos de todos os gneros, de tal sorte que o estudo influencie
o lugar pblico e reciprocamente. As universidades so os principais agentes desta
fuso de atividades progressivas num instrumento eficaz do progresso. Elas no so,
naturalmente, os nicos agentes, mas, hoje, um fato que as naes progressivas so
tambm aquelas onde as universidades so florescentes (WHITEHEAD, 1929, p.
586 apud DRZE e DEBELLE, 1983).

Para uma melhor anlise da concepo de universidade francesa, faz-se

necessrio entender a viso representada por Napoleo Bonaparte. Para o lder poltico e
militar, a universidade tem funo sociopoltica, da qual deve estar subordinada. Nesta
perspectiva, a universidade, como servio pblico do Estado, deve ser ideologicamente
subjugada a esse poder, garantindo a ordem social pela difuso de uma doutrina comum.
 28

Finalmente, a concepo sovitica representada pela viso da universidade

como fator de produo. Assim, influenciada pelo modelo marxista-leninista, o ensino
orientado para a formao de especialistas profissionais, alinhando a universidade aos
objetivos polticos e socioeconmicos estabelecidos pelo governo central.

Marcovitch (2015), ao discutir a relevncia das atividades de extenso na vida

universitria, apresenta uma concepo de Universidade que conjuga trs dimenses:
liberal, utilitria e social. A primeira liberal tem como foco a sagrao da cultura,
objetivando a formao de homens cultos, nobres, atentos aos valores da cidadania (p.
4). A concepo utilitria de Universidade enfatiza a resoluo de problemas e
formao de habilidades tcnicas e profissionalizantes, orientada pelo e para o mundo
do trabalho. Finalmente, a concepo social, busca alinhar a ao universitria
resoluo dos problemas sociais do pas. Mais do que apresentar uma viso
multifacetada da atuao da Universidade, o autor reflete sobre a forma como tais
perspectivas se complementam: o espao universitrio uma arena onde distintas
concepes convivem conformando a cultura universitria. Assim, no existe uma
concepo ou conhecimento que se sobreponha aos demais (p. 9).

2.2 A universidade como organizao

A anlise da universidade enquanto organizao pode ser realizada apoiada em

diversas teorias tradicionais da administrao (MAYTZ, 1987). Entretanto, os modelos
tericos no podem ser automaticamente adotados para a compreenso das organizaes
acadmicas sem considerar as particularidades destas, comparadas s organizaes
empresariais tradicionais. Nesta seo so discutidas algumas especificidades e
caractersticas da organizao universitria.

De acordo com Poster (1976), embora possam ser identificadas caractersticas

comuns das organizaes empresariais, a aplicao das teorias e tcnicas da
administrao empresarial no recomendada. Isto acontece pela necessidade de
entender as especificidades das instituies educacionais.

De acordo com modelo apresentado por Etzioni (1974), as organizaes podem

 29

adotar trs tipos de fontes de controle: coercitivo, remunerativo e normativo. Esta

tipologia gera, igualmente, trs tipos de organizaes: coercitivas, utilitrias e
normativas. Para o autor, a universidade uma organizao normativa. Isto fica
evidente pela utilizao de mecanismos de controle normativos, observveis por meio
de smbolos de prestgio como honrarias, ttulos, influncia pessoal do professor para
obteno de engajamentos morais dos estudantes. Assim, de acordo com o autor, as
interaes pessoais so amparadas fundamentalmente no poderes sociais e
engajamentos, prevalecendo o consentimento normativo em detrimento coero.

Para Mayntz (1987), a organizao universitria tem as caractersticas de uma

organizao burocrtica, devido racionalizao da estrutura interna; forte
especializao do corpo tcnico; pelas relaes impessoais e objetivos na realizao de
fins especficos e pela forte hierarquizao. Para Millett (1968), partindo de uma
perspectiva sistmica de organizao, a universidade uma organizao produtiva que
presta servios sociedade. Assim, o autor destaca a funo da universidade e seu
interesse pblico.

De acordo com Blau e Scott (1977), a universidade uma organizao de

servios voltada satisfao das necessidades do seu pblico. Os autores classificam as
universidades na mesma categoria dos hospitais. Para os autores, categoricamente, a
universidade tem como funo bsica servir seus clientes. A mesma definio
defendida por Baldridge et. al. (1978), que acrescenta que a universidade tem
particularidades, tais como as tecnologias difusas (unclear), baseadas principalmente
em capacidades profissionais. Neste sentido, pode ser comparada s organizaes
empresariais, que tem sua tecnologia amparada em procedimentos operacionais
padronizados. Para o autor, uma organizao jamais ser igual outra, mesmo que haja
elementos comuns e/ou compartilhados. A comparao das organizaes acadmicas e
burocracias tradicionais discutida pelo autor consolidada no quadro abaixo.
 30

Quadro 1: Comparao de organizaes acadmicas e burocracias

Organizaes acadmicas Burocracias tradicionais

(faculdades e universidades) (agncias de governo e
indstrias)
Objetivos Ambguos, rebatidos e Objetivos claros, menos
contraditrios desacordos
Servio ao cliente Client-serving Processamento de material,
comercial
Tecnologia Evolutiva, no rotinizada e Clara, rotinizada e
holstica segmentada
Staff Predominantemente Predominantemente no
profissional profissional
Relaes ambientais Muito vulnervel Menos vulnervel

Imagem sumarizada Anarquia organizada Burocracia

Fonte: Baldridge (1971) e Baldridge et. al. (1978)

Neste contexto, h de se considerar a universidade como uma organizao

complexa e multifacetada, composta de diversas estruturas em vrios nveis, amparada
em regras formais e informais; e com centenas ou milhares de colaboradores. Para
facilitar a compreenso do funcionamento deste tipo de organizao e da interao dos
componentes que compem esta estrutura, possvel o uso de elementos da teoria de
sistemas (BIRNBAUM, 1988). Um sistema um conjunto organizado de duas ou mais
partes interdependentes classificadas de subsistemas e que separado do seu
ambiente por uma fronteira (KAST e ROSENZWEIG, 1973; SCOTT, 1995). Sistemas
so hierrquicos, compostos de subsistemas menores, que fazem parte de outros
sistemas ainda maiores. Por exemplo, um departamento de uma universidade pode ser
entendido como um subsistema, que faz parte de um sistema maior (faculdade), que faz
parte da Universidade, que por sua vez faz parte do sistema educacional universitrio de
um pas.

De acordo com Marcovitch (2015), a organizao universitria pode ser

compreendida como um sistema complexo, que recebe insumos (inputs) do ambiente
externo e devolve resultados (outputs) ao mesmo ambiente. O modelo apresentado pelo
autor estruturado em quatro grupos relacionados insumos, processos, resultados e
impactos mediados pelos valores universitrios.
 31

Os insumos consistem em recursos financeiros e no financeiros misso da

universidade, legislao externa, recursos financeiros e recursos extra oramentrios
obtidos pela organizao, do ambiente externo, e que permitem seu funcionamento.

As atividades de processamento referem-se s aes desenvolvidas pela

universidade para a consecuo dos seus objetivos e se dividem em quatro grupos
principais:

(i) Atividades fins: relacionadas ao planejamento, execuo e avaliao de

atividades de ensino em todos os nveis, pesquisa, cultura e extenso;
(ii) Gesto de recursos humanos: refere-se gesto de aes recrutamento,
contratao e avaliao de servidores docentes e no-docentes;
(iii) Gesto de recursos financeiros: so atividades de planejamento,
execuo e avaliao de projetos de infraestrutura fsica, custeio e
investimentos;
(iv) Acompanhamento de recursos financeiros extra oramentrios;

Os resultados do sistema, por sua vez, so representados pelas metas alcanadas

mediante os processos desenvolvidos e praticados pela universidade. Estes resultados
so materializados pelos seus egressos, pela disseminao do conhecimento resultante
das pesquisas, pelas iniciativas de extenso e projetos culturais, alm do atendimento
critrios de eficincia e eficcia na gesto dos recursos que mantm o sistema em
funcionamento. Faz-se necessrio destacar a importncia dos processos vinculados
adequada5 gesto de recursos, considerando que, conforme um dos conceitos centrais da
teoria econmica, os recursos disponveis em um certo contexto so limitados, ao passo
que as demandas so ilimitadas (SIDDIQUI, 2005). Portanto, a eficincia no uso de
recursos, em instituies de financiamento pblico, torna-se, mais que recomendada,
imperativa.

Os impactos so os efeitos dos resultados da Universidade mediante o

engajamento de seus docentes; da atuao de seus egressos no ensino, na pesquisa, nos

5
Adotamos o termo adequada a partir de critrios em termos de eficincia e eficcia.
 32

seus respectivos campos profissionais e como lideranas sociais. A sociedade tambm

impactada pela relevncia do conhecimento disseminado; da pertinncia das iniciativas
de extenso e dos projetos culturais e pela exemplaridade da sua governana.

Figura 1: Modelo Universidade como sistema Marcovitch (2015)

Fonte: Marcovitch (2015)

Nesta perspectiva, o autor destaca que a ao universitria deve estar alicerada

em Valores Universitrios, que se referem promoo de princpios como liberdade,
justia, dignidade humana, pluralismo, solidariedade e probidade (MARCOVITCH,
2015; 1998).

Mesmo um sistema simples como um jogo de sinuca uma mesa com suas
bordas em relevo e um conjunto de bolas coloridas ou em um sistema complexo,
 33

como uma universidade compartilham certas caractersticas (KATZ e KAHN, 1978;

BIRNBAUM, 1988). Os dois sistemas so constitudos de componentes que interagem
entre si: no sistema representado pelo jogo de sinuca, o movimento de uma das bolas ir
afetar a posio das outras bolas na mesa. No sistema representado pela universidade, os
componentes so de difcil e complexa identificao. Trata-se de dois grandes
subsistemas complexos: um subsistema tcnico e outro administrativo (BIRNBAUM,
1988). O primeiro subsistema responsvel pela execuo de atividades de ensino,
pesquisa e extenso, combinando elementos como regulamentaes especficas,
laboratrios, departamentos de ensino, entre outros. J o segundo subsistema
responsvel, entre outros pontos, pela gesto de recursos oramentrios, a manuteno e
expanso da infraestrutura fsica; incluindo processos e todos os elementos necessrios
para a execuo dos seus objetivos especficos.

Embora os dois subsistemas mantenham objetivos, entradas e sadas diferentes

entre si, alguns elementos so comuns a ambos. So elementos comuns, por exemplo, a
participao de servidores docentes e representantes de conselhos superiores. Como
consequncia desta sobreposio, os dois subsistemas coexistem em uma dinmica de
interao, influncia mtua e por vezes conflitos. Uma mudana nos subprocessos de
ensino de uma unidade, como aqueles decorrentes da criao de um novo curso de ps-
graduao, por exemplo, levar a mudanas no subsistema administrativo.

Outra caracterstica dos sistemas est relacionada ao seu nvel de interao com
o ambiente. Sistemas fechados so aqueles cujos limites so relativamente rgidos e
impenetrveis, reduzindo as possibilidades de interao do sistema com o ambiente
externo. Como consequncia, sistemas fechados tendem a ser mais previsveis,
controlveis e relativamente simples; com entradas e processos sistemticos e lineares.
Neste contexto, as operaes so constantes e a consecuo dos objetivos passam pela
ao de acordo com as regras de funcionamento bem definidas (BIRNBAUM 1988).

Em sistemas abertos, por outro lado, as fronteiras so permeveis, permitindo a

interao entre os subsistemas com o ambiente externo. Em sistemas abertos, as
entradas tendem a ser mais plurais e complexas, incluindo at mesmo interaes com
outras instituies e sistemas. As entradas tambm tendem a ser menos previsveis e
 34

controlveis. Sistemas abertos so dinmicos, instveis e no-lineares, resultado das

mudanas e evolues constantes dos seus subsistemas, pela interao continua entre
seus componentes e com o ambiente.

Como resultado destas caractersticas, os sistemas abertos podem ser associados,

analogamente, a um jogo em que as regras mudam a cada rodada; ou a um alvo que se
desloca abruptamente a cada olhada de um arqueiro. Relacionar causas e efeitos nestes
sistemas torna-se uma atividade complexa ou impossvel. Os resultados (sadas)
errticos e variveis em um sistema com estas caractersticas dificultam a inferncia das
interaes existentes entre os elementos, bem como as regras especficas pelas quais o
sistema funciona (BIRNBAUM, 1988).

Por esta razo, para o entendimento do funcionamento dos sistemas, necessrio

discutir como os seus subsistemas esto conectados e interagem entre si. As relaes
entre os elementos de um sistema podem estar acopladas de forma compacta (tight) ou
solta (loose)6. Sistemas tight coupled permitem uma maior previsibilidade, tendo em
vista que os componentes so vinculados com pouca ou nenhuma margem de desvio.
um exemplo de sistema tight coupled um cadeado em correto funcionamento, com cada
engrenagem perfeitamente conectada s demais partes do objeto. Sua operao ,
portanto, totalmente previsvel.

Sistemas loosely coupled podem ser representados pela operao de um motor

desregulado. A simples ao de dar a partida em um veculo com motor nestas
condies pode gerar qualquer resultado, at mesmo resultado algum. Ao mesmo
tempo, pressionar o acelerador do veculo pode fazer o motor deixar de funcionar; sendo
que, minutos depois, o mesmo procedimento de acelerao pode trazer o resultado
esperado.

Este exemplo pode trazer subsdios para o entendimento da universidade como

sistema: as relaes entre os subprocessos de uma universidade so mutveis, bem

6
Na literatura de Organizaes os termos so geralmente identificados na sua grafia na lngua
inglesa, tight coupled e loose coupled, respectivamente. Por este motivo, optou-se por manter os termos
nesta lngua.
 35

como os seus prprios participantes. Ao mesmo tempo, tais participantes, como

elementos do sistema, tm objetivos, opinies, interesses e comprometimento variveis
ao longo do tempo.

O primeiro sistema (tight coupled) pode ser classificado como determinstico,

sendo seu funcionamento previsvel e relaes de causa e efeito claras e constantes. O
segundo sistema (loose coupled) , por sua vez, probabilstico. Neste contexto, a
antecipao dos resultados futuros incerta, sendo apenas possvel avaliar os resultados
do sistema no passado, mas sem inferncias quanto ao funcionamento futuro.

Sistemas com elos loosely coupled so classificados frequentemente como

ineficientes (BIRNBAUM, 1988; WEICK, 1976). Os autores exemplificam que no
ambiente universitrio, a mudana ou excluso de subsistemas ou elos obsoletos ou
ineficientes torna-se virtualmente impossvel, dificultando o processo de administrao
e coordenao de processos e a mudana organizacional. Como consequncia,
constante a argumentao de que processos mais compactos e previsveis refletem em
uma melhor comunicao e controle dos processos, facilitando o atingimento dos
objetivos do sistema. Entretanto, sistemas loosely coupled tambm tm vantagens.
Como exemplo, permitem, em algumas situaes, uma rpida adaptao e
reorganizao, resultante de mudanas no ambiente externo ou interno.

A partir desses pressupostos, observa-se que o estudo das organizaes

universitrias complexo e pode ser tomado a partir de vrias perspectivas. Por essa
razo, faz-se necessria a considerao de alguns elementos e dinmicas que tem uma
implicao direta nessas organizaes e que podem contribuir para o entendimento de
seu funcionamento:

Causa e efeito. Como resultado das relaes e interaes mtuas e em contnua

mudana entre os elementos de um sistema, bem como com ambiente externo, as
relaes de causa e efeito so interativas e mutveis. Um processo X impacta na ao Y,
que impacta no processo A, tornando-se uma causa da mudana no processo X,
alterando toda a dinmica do sistema. A considerao de apenas uma perspectiva linear
e estvel de causa e efeito pode levar administradores a concluses equivocadas quanto
 36

aos resultados de uma ao, desconsiderando, como dito anteriormente, a mltipla

interao entre os elementos.

Tempo. Pela dinmica particular dos sistemas, o resultado de uma ao pode

demorar muito tempo para gerar resultados. Administradores tendem a desconsiderar
relaes de causa e efeito em eventos separados com maior interstcio temporal. Assim,
administradores podem ser levados a considerar que suas aes no surtiram efeito ou
tiveram pouco impacto, quando na verdade os resultados gerados no foram aqueles
planejados ou que no foram ainda detectados. Nestes casos, os resultados tendem a ser
ambguos as concluses mais amparadas em preconcepes do que em uma anlise mais
cuidadosa (BIRNBAUM, 1988).

Previsibilidade. As relaes e dinmicas entre os elementos de um sistema e seu

ambiente externo complexo. Esta complexidade dificulta a perfeita compreenso e
identificao dos elementos mais relevantes em um sistema, bem como a interao entre
eles. Alm disso, aes que geraram um determinado resultado em um momento podem
gerar efeito contrrio em situaes posteriores7. Como resultado, organizaes
normalmente buscam aumentar a previsibilidade das aes mediante uso intensivo de
controles.

Necessidade de desaprender. Como afirmado anteriormente, sistemas so

estruturas dinmicas e vivas, com relaes em constante adaptao e reorganizao.
Como consequncia deste contexto, a administrao deve ser capaz de desaprender
eventuais vnculos e mecanismos de funcionamento que faziam sentido em algum
momento, mas que no so mais vlidos. No mesmo sentido, o administrador deve ser
capaz de reconhecer que eventuais relaes e mapas causais em um contexto (uma
faculdade, por exemplo) no so necessariamente aplicveis em outro contexto (por
exemplo, um museu ou departamento administrativo de gesto de pessoas).

7
Este efeito classificado como comportamento contra intuitivo em sistemas sociais
(BIRNBAUM, 1988, p. 54);
 37

2.3 Governana: conceituao e abordagens tericas

O conceito de governana universitria est no centro dos debates relacionados

ao futuro da educao superior (KEZAR e ECKEL, 2004). Uma anlise da bibliografia
relacionada governana universitria revela a pluralidade de abordagens. Em funo
desta diversidade, no possvel considerar uma definio nica de governana, que
seja compartilhada por todos os autores. De acordo com Kezar e Eckel (2004),
governana universitria o processo de criao de polticas e decises de alto nvel em
instituies de nvel superior. Para Percy-Smith (2001), a governana universitria est
relacionada s questes ligadas aos mecanismos adotados para resolver problemas
coletivos, considerando exigncias e necessidades diferentes e contraditrias entre
vrios atores:

Equipe tcnica e administrativa que assegura a continuidade das

atividades regulares da instituio;

Corpo docente, que assume responsabilidades e detm autoridade

poltica de exerc-las em vrios nveis, de acordo com seus interesses e
capacidades;

Corpo discente, que representam a base e a razo da existncia da

instituio;

No caso especfico das universidades pblicas, a sociedade, que financia

as suas atividades.

A governana refere-se aos processos de tomada de deciso pelos quais uma

instituio determina suas polticas e objetivos, bem como o processo de atingi-los e
monitor-los. A governana em universidades pblicas fortemente influenciada por
polticas pblicas, com nfase particular na eficincia (ERIC, 2001).

Para Shattock (2006), a governana universitria definida como os

mecanismos e processos constitudos a partir dos quais uma universidade administra
seus interesses. A governana e a gesto, embora teoricamente tenham funes
separadas, so inter-relacionadas, no contexto universitrio, diferentemente do ambiente
 38

corporativo. Isto acontece porque a governana universitria opera em mais nveis em

uma universidade, em comparao a uma organizao empresarial.

J os estudos de Governana no ambiente empresarial se debruam sobre

mecanismos e polticas de controle e disclosure da informao. Este processo torna-se
relevante ao entender o fenmeno da separao entre a propriedade e a gesto
empresarial. Para evitar o conflito de agncia, faz-se necessrio a adoo de princpios e
processos para a garantia de transparncia; equidade; prestao de contas e compliance
das normas (FRANCO, 1999; LODI, 2000).

Para Kwickers (2005) e Shattock (2006), a governana universitria no pode

ser interpretada como quem administra quem (p. 2), mas como parte da estrutura legal
da instituio, abrangendo aspectos administrativos, econmicos e jurdicos
relacionados a:

- como a organizao - pblica ou privada - estruturada e administrada

internamente;

- como a organizao desenvolve suas estratgias e polticas e as transformam

em ao;

- como a organizao legalmente inserida em seu ambiente e/ou sistema

operacional;

- como a organizao coopera com os agentes externos.

Muitas universidades enfrentam crises de confiana em sua governana em

algum estgio de sua evoluo (FILLER et. al., 1965). Alguns problemas so
estruturais, como o desenvolvimento de conselhos numerosos que representam grupos
de interesses difusos. Muitos problemas so financeiros, reflexo de cortes nos
investimentos pelo poder pblico. De acordo com Kezar et. al. (2004), muitos
problemas surgem pelo natural e contnuo estado de fluxo e metamorfose da vida
acadmica. Frequentemente, crises de governana levam conselhos a desenvolver
mudanas radicais na estrutura decisria. Nos controles financeiros, esta mudana leva a
 39

um controle minucioso nas despesas. Para a autora, na gesto de recursos humanos, este
processo leva ao desenvolvimento de cursos de ao para enfrentar problemas
perifricos.

2.4 Processo decisrio e governana universitria

As instituies de ensino superior podem ser entendidas como arenas de

interao entre diversos stakeholders que adotam diferentes estratgias para atingir seus
objetivos. Na tentativa de criar uma estrutura terica para entendimento destas aes,
consideramos quatro modelos tericos para explicar a forma em que as decises so
tomadas nestas instituies, conforme apresentado por Ellstrom (1984); Kezar el. al.
(2004) e Tyler (1991): o modelo burocrtico; o modelo poltico; o modelo colegiado e o
modelo da anarquia organizada (garbage can). Isoladamente, cada uma das abordagens
oferece uma perspectiva parcial e incompleta da prtica e realidade no ambiente
universitrio, mas, conjuntamente, permitem uma viso combinada e complementar.

2.4.1 Modelo burocrtico

A perspectiva burocrtica fortemente influenciada pelos estudos de Weber

(1971). Segundo o autor, as organizaes burocrticas enfatizam elementos formais e
estruturais formatados para a adequao dos meios aos fins. Trata-se de uma estrutura
social racionalmente organizada para o atendimento das metas e resultados finais
estabelecidos (MERTON, 1970). Morgan (1996), ao representar a organizao
burocrtica e o alinhamento entre os meios e os fins, adota a metfora da mquina. De
acordo com Mintzberg (2003) a organizao burocrtica caracterizada pela estrutura
hierarquizada, centralizada, com um funcionamento uniforme e orientado pela eficcia,
a partir de processos codificados e formalizados, visando eliminar a incerteza e
conflitos.

As caractersticas da organizao burocrtica relacionam-se ao chamado tipo

ideal weberiano. O conceito de tipo ideal no denota qualquer julgamento de valor, mas
 40

buscar descrever caractersticas tpicas, ideais - maximizadas - em cada dimenso,

facilitando o processo de anlise das organizaes.

- racionalidade: caracterizada pelo clculo utilitrio entre os meios e os fins, de

forma que a organizao possa atingir eficientemente objetivos previamente definidos.
A estruturao da organizao busca permitir a mais eficiente distribuio e
coordenao das atividades, garantindo a estabilidade da organizao (SCOTT, 1995).

- legalidade: existncia de normas formais e obrigatrias, que determinam o

funcionamento previsvel da organizao, bem como as regras que os membros da
organizao devem seguir. Assim, a atividade organizacional delimitada pelos limites
estabelecidos pelos preceitos legais, definidos e documentados pela organizao,
direcionada para o atendimento dos objetivos organizacionais.

- hierarquia: define uma estrutura de autoridade e controle formal a partir de

uma estrutura de cargos, determinando a cada ocupante de um cargo o desempenho de
funes alinhadas com as atribuies e competncias conferidas. No modelo
burocrtico, cada ator organizacional ocupa uma posio na estrutura hierrquica da
organizao, um sistema ordenado de autoridade e subordinao. Neste sentido, a
hierarquia de cargos estabelece os limites de autoridade de cada participante; ao mesmo
tempo, a autoridade dada pelo cargo e no inerente a seus membros, que
transitoriamente as ocupam.

- impessoalidade: a distribuio de tarefas se d no de acordo com as pessoas,

mas com os cargos e funes e segundos critrios definidos. A impessoalidade tem
como objetivo impedir que aspectos pessoais interfiram no processo de tomada de
deciso. Como o modelo burocrtico preza pela eficcia, a impessoalidade evita que os
interesses da organizao sejam postos de lado.

- especializao: por este critrio, cada participante da organizao alocado a

um conjunto de atividades especficas segundo critrios previamente definidos e de
acordo com procedimentos formais (MERTON, 1970; SCOTT, 1995). Pelo foco da
organizao burocrtica na eficcia, cada membro deve ocupar um cargo adequado
sua percia e rea especfica de competncia, cabendo-lhe a execuo estrita destas
 41

tarefas (WEBER, 1971; SCOTT, 1995).

De acordo com Cohen et. al. (1974), so diversos os elementos do modelo

burocrtico observveis em universidades. Para os autores, a universidade uma
organizao com objetivos bem definidos, especificados por alguns grupos formais,
com tecnologia bem definida e largamente compreendida. Soma-se ainda, a
universidade organizada em uma estrutura hierarquizada de autoridade, controle e
organizao de tarefas, com a finalidade de realizar eficientemente seus objetivos. Os
membros da organizao universitria so alocados em cargos e desempenham
atividades com base em critrios formais bem definidos (competncia tcnica,
antiguidade e mrito).

De acordo com Hardy e Fachin (2000), quando as universidades assumem a

condio de organizao burocrtica, passam a ser orientadas basicamente para as
questes internas. Este processo leva a universidade a ignorar as mudanas provenientes
do ambiente externo. Teixeira (1988) afirma que, neste contexto, a universidade
persegue seus prprios interesses, em um sistema fechado, ignorando presses polticas
e sociais do ambiente externo.

De acordo com Becher (1988), so caractersticas das organizaes

universitrias que se alinham ao modelo burocrtico: (i) a estruturao hierrquica dos
cargos e da autoridade; (ii) a definio de nveis de responsabilidade; (iii) as cadeias de
comando e a estrutura normativa constituda a partir de regulamentos formais e (iv) a
estrutura de rgos e comisses.

No mesmo sentido, Baldridge (1971) afirma que a organizao universitria

apresenta caractersticas tpicas do modelo burocrtico. O autor enfatiza aspectos como
a hierarquia formal dos cargos e responsabilidades e de autoridade, definindo um
sistema de relaes formais de autoridade e subordinao entre os membros. Outro
aspecto apontado pelo autor a existncia de regulamentos formais que regulam o
trabalho da instituio, gerando um clima de aceitao e conformidade. Entretanto, Blau
e Scott (1977) afirmam que as universidades se diferem das organizaes burocrticas
em decorrncia do baixo nvel de superviso do trabalho, ausncia de regras claras sobre
 42

o desempenho e responsabilidade acadmica e pelo alto nvel de descentralizao

administrativa de autoridade.

De acordo com Becher (1988), apesar de apresentar caractersticas do modelo

burocrtico, as universidades no parecem se alinhar adequadamente a este padro.
Desta forma, faz-se necessrio compreender a dinmica universitria a partir de outros
modelos que, no sendo concorrentes ao modelo burocrtico, so complementares a ele,
permitindo a criao de uma perspectiva mais plural de entendimento.

Quadro 2: Caractersticas do modelo de governana burocrtica

Hierarquia de autoridade claramente definida com trs ou mais nveis de autoridade

Regras e normas especficas que regulam todos os rgos universitrios, uma composio e
competncia
Atos, decises e regras especficas e acadmicas, escritas e registradas em estatutos e
regulamentos gerais e especficos
Especializao funcional que determina a diviso do trabalho de direo e de execuo, por
rea de conhecimento.
Seleo de candidatos a cargo diretivo e docente, realizada com base nas qualificaes
tcnicas de provas e ttulos.
Sistema de promoo de conformidade com a realizao acadmica e tempo de servio na
instituio.
Fonte: Adaptado a partir de Hardy e Fachin (2000), Tomasi (2012) e Baldridge (1982).

2.4.2 Modelo poltico

O modelo poltico de governana universitria considera este tipo de

organizao como sistemas polticos em miniatura (BALDRIDGE et. al. 1978), ou
campos de disputa poltica, com grupos de interesse dinmicos e conflitos similares aos
da sociedade civil. Neste modelo, diferentemente do modelo burocrtico, onde a
racionalidade instrumental norteia as aes, as principais decises so definidas a partir
de interesses pessoais. Os objetivos e expectativas pessoais, portanto, vo determinar as
aes no jogo. Nesta perspectiva, as estratgias dos membros incluem influncia,
conflitos, acordos polticos, barganhas e negociaes (ANASTASSOPOULOS et. al.
1991).

Para Bolman e Deal (1989), a perspectiva poltica pode ser sintetizada a partir de
 43

cinco afirmativas centrais: (i) decises importantes nas organizaes envolvem a

alocao de recursos escassos; (ii) organizaes so compostas por grupos de interesses
(que podem ser agrupados em nveis hierrquicos, grupos profissionais, grupos tnicos,
etc.); (iii) indivduos e grupos de interesses se diferenciam em suas preferncias,
valores, crenas e percepes da realidade. (iv) os objetivos e decises organizacionais
emergem como resultado de processos de negociao e barganha entre os diferentes
grupos de interesse e membros da organizao; (v) como resultado da disputa de
recursos escassos, o processo de negociao e conflitos so centrais na vida
organizacional.

Dentro da perspectiva de organizao poltica, a formulao das aes

organizacionais so resultado de negociaes que decorrem em funo do poder relativo
de cada grupo de interesses, correspondendo assim a um ajuste - equilbrio - temporrio
que pode representar o resultado de muitas foras. O resultado final, assim, pode no ser
o pretendido e nem preferido por qualquer um dos grupos ou indivduos (BIRNBAUM,
1988).

Neste mesmo sentido, Baldridge (1978) afirma que as organizaes acadmicas

so coalizes de indivduos e grupos com diferentes e objetivos conflitantes. Este
cenrio torna o processo e luta poltica central na ao organizacional. O autor entende a
universidade como um sistema plural, frequentemente fraturado pelos conflitos.
Decorrente desta disputa, a organizao tem suas prprias metas influenciadas pelos
interesses, valores e expectativas destes grupos.

De acordo com Bacharach (1988), so caractersticas do modelo poltico que

podem ser observados nas organizaes universitrias:

- as organizaes universitrias so arenas polticas que apresentam lutas

constantes pelo poder, com o objetivo de acesso e controle a recursos reais e/ou
simblicos. Assim, os membros da organizao so atores polticos com suas
demandas, estratgias e tticas.

- o processo de deciso a rea chave do conflito. Assim, retomando Baldridge

(1978), cada grupo organizado procura maximiz-lo e influenci-lo de acordo com seus
 44

interesses especficos;

- em decorrncia de um maior poder de influncia exercido por alguns grupos,

comparado ao de membros individuais, a arena poltica v surgir as coalizaes, que
refletem e consolidam os objetivos coletivos.

- apenas a coalizo dominante que controla a estrutura do poder e recursos em

um determinado momento. Este grupo dominante impe suas estratgias e lgicas de
ao.

O modelo poltico demonstra a existncia de duas estruturas de poder, muitas

vezes conflitantes: a estrutura burocrtica legal-formal (dada pela hierarquia formal) e a
estrutura poltica informal (definidas pelas articulaes de grupos e coalizaes polticas
com seus objetivos particulares). Nesta perspectiva, a gesto universitria deve
concentrar-se na constante administrao dos conflitos para que estes no atinjam o
estado de ruptura, na negociao dos interesses de diferentes grupos. Dessa forma,
contribuir para a produo de decises consensuais e para a conciliao, gerando um
equilbrio de foras. Neste contexto, como o confronto e conflito de interesses tornam-
se o cotidiano da ao organizacional, cabe aos gestores a atuao como rbitros ou
moderadores (BALDRIDGE, 1982).

No quadro abaixo so sintetizadas as principais caractersticas do modelo

poltico de governana.

Quadro 3: Caractersticas do modelo de governana poltica

O conflito natural e deve ser esperado em qualquer organizao complexa.

Nas universidades, encontram-se diversos blocos de poder e grupos de interesse que se
esforam para garantir a prioridade de seus valores e metas.
Muitas das principais decises so controladas por pequenos grupos da elite do poder.
A tendncia democrtica similar sociedade em que est inserida.
A presso poltica e a barganha pelos interesses dos grupos ultrapassam os limites da
autoridade formal do sistema burocrtico.
Interesses de grupos externos tambm exercem poder sobre as decises da universidade.
Fonte: Adaptado a partir de Hardy e Fachin (2000), Tomasi (2012) e Baldridge (1982).
 45

2.4.3 Modelo colegiado

O modelo colegiado surge do entendimento de que o modelo burocrtico tem

capacidade limitada para explicar a ao universitria (BALDRIDGE, 1971). Para o
autor, a universidade pode ser considerada um colegiado ou comunidade de acadmicos.
No meio universitrio, os professores tm a tendncia a no se submeter s decises
burocrticas, reclamando o direito de participar de decises que sejam de interesse
coletivo.

De acordo com Mintzberg et. al. (2006), o modelo colegiado considera qualquer
comportamento que seja motivado por uma preocupao com o bem da instituio. Este
modelo, portanto, considera a centralidade da participao da comunidade universitria,
especialmente docentes, na conduo dos trabalhos e tomada de decises na
universidade. Assim, compete comunidade universitria a criao das polticas,
programas e oramentos da instituio ligados pesquisas e servios disponibilizados
pela universidade. Nesta perspectiva, o corpo docente tecnicamente competente e
habilitado para participar do processo de tomada de decises da instituio. De acordo
com Baldridge (1982), no modelo colegiado as decises so tomadas consensualmente,
sendo exposto como o mais razovel mtodo de organizao universitria.

Quadro 4: Caractersticas do modelo de governana colegiada

Os acadmicos tm tendncias a no se submeterem ao processo hierarquizado da burocracia.

A participao da comunidade acadmica nas tomadas de decises temporria
A comunidade docente tende a administrar seu prprio trabalho, por meio da autoridade
profissional.
Os funcionrios burocratas tendem a administrar com menor influncia.
As decises so tomadas por consenso.
O docente tecnicamente competente para tomar suas prprias decises.
Fonte: Adaptado a partir de Hardy e Fachin (2000), Tomasi (2012) e Baldridge (1982).

2.4.4 Modelo anarquia organizada

Desenvolvido por March e Olsen (1976), o modelo de governana de anarquia

 46

organizada contempla organizaes que apresentam objetivos inconsistentes e mal

definidos, tecnologia pouco clara, procedimentos de teste e erro e pela participao
fluda dos membros. Este cenrio leva a uma ambiguidade na ao organizacional: os
processos decisrios so complexos pela falta de objetivos claros, consistentes ou
compartilhados.

No modelo de anarquia organizada, as linhas de autoridade e responsabilidade

so indefinidas e pouco visveis, apresentando tambm desarticulao estrutural e
funcional. Ao discutir o modelo de anarquia organizada para as universidades, Cohen et
al (1972), enfatizam que estas instituies possuem caractersticas singulares: possuem
estruturas obscuras e pobremente estruturadas, alm de prestar servios a clientes que
requerem participar do processo de deciso.

De acordo com Baldridge (1982), as decises, no ambiente universitrio, no

so tomadas, elas apenas acontecem. O conceito de anarquia organizada discute,
portanto, a ideia da universidade como uma organizao coesa, reconhecendo que nela
prevalecem lgicas conflituosas, percepes divergentes e ambiguidade de preferncias,
na medida em que os atores no sabem exatamente o que querem (FRIEDBERG, 1995
apud TOMASI, 2012). Assim, os atores organizacionais agem em funo da percepo
das oportunidades com as quais deparam, gerando tambm uma ambiguidade de
escolhas e decises. Para o autor, as decises so mais resultantes do acaso do que da
vontade de qualquer um dos participantes.

Para Cohen et al (1974), os processos de deciso resultam aleatrios na medida

em que no h um sistema racional de tomada de decises. O processo decisrio
reduzido a uma escolha entre solues existentes em uma caixa de lixo (garbage can)
para onde so direcionados diferentes tipos de problemas e solues, medida que vo
surgindo. As ocasies de escolha conduzem, ento, escolha de problemas e solues.
De acordo com os autores, a organizao se torna uma srie de escolhas procura de
problemas e de decisores em busca de objetivos.

De acordo com Weick (1971), a organizao pode ser vista como um loosely
coupled system ou sistema fragilmente articulado. Assim, apresenta uma estrutura
 47

organizacional pouco rgida e varivel, com uma grande flexibilidade e relativa

autonomia das suas estruturas e participantes, aes, resultados e objetivos. Nesta
perspectiva, a organizao vista como uma conjugao de estruturas articuladas em
uma ambivalncia entre uma coeso frgil e interdependncia.

Para March e Olsen (1976), o modelo anrquico pode ser observado em

instituies universitrias pela observao da ao dos atores em direes diferentes,
pela ausncia de coordenao das aes e pela natureza ambgua dos objetivos. De
acordo com Leito (2010), o processo decisrio, na prtica, ocorre de forma muito mais
desordenada e fluida do que os modelos normativos prescrevem.

Quadro 5: Caractersticas do modelo de anarquia organizada

As universidades possuem objetivos amplos, ambguos e, muitas vezes, conflitantes.

Os profissionais que nela atuam requerem autonomia para a execuo de suas tarefas,
exigindo participao no processo decisrio.
A tecnologia utilizada difusa, no permitindo o estabelecimento de rotinas, prevalecendo o
atendimento diferenciado aos clientes.
A clientela atendida pelas organizaes universitrias tem necessidades diferenciadas e
muitas vezes, consegue obter participao no processo institucional de tomada de deciso.
Os gestores universitrios no planejam. Organizao centrada em rgos colegiados.
As decises no so definitivas, e o problema acaba retornando vrias vezes aos rgos
colegiados competentes.
Fonte: Adaptado a partir de Hardy e Fachin (2000), Tomasi (2012) e Baldridge (1982).

No quadro a seguir apresentada a sntese das principais caractersticas dos

modelos estudados.

Burocrtico
Hierarquia de autoridade claramente O conflito natural e deve ser
definida com trs ou mais nveis de esperado em qualquer organizao
autoridade.
Regras e normas especficas que
regulam todos os rgos
universitrios, uma composio e
competncia.
Atos, decises e regras
administrativas e acadmicas, escritas Muitas das principais decises so
e registradas em estatutos e
regulamentos gerais e especficos.
Especializao funcional que
determina a diviso do trabalho de
direo e de execuo, por rea de
conhecimento.
Seleo de candidatos a cargo
diretivo e docente, realizada com
base nas qualificaes tcnicas de
provas e ttulos.
Sistema de promoo em
conformidade com a realizao
acadmica e tempo de servio na
instituio.
48
Quadro 6: Consolidao de abordagens tericas
Poltico Colegiado Anarquia organizada
Os acadmicos tm tendncias a no As universidades possuem objetivos
se submeterem ao processo vagos, ambguos e muitas vezes
complexa. hierarquizado da burocracia. conflitantes.
Nas universidades, encontram-se A participao da comunidade Os profissionais requerem autonomia
diversos blocos de poder e grupos de acadmica nas tomadas de deciso para a execuo das tarefas, exigindo
interesse que se esforam para temporria. participao no processo decisrio.
garantir a prioridade de seus valores e
metas. A comunidade docente tende a A tecnologia utilizada difusa, no
administrar seu prprio trabalho, por permitindo o estabelecimento de
meio da autoridade profissional. rotinas, prevalecendo o atendimento
controladas por pequenos grupos da diferenciado aos clientes.
elite do poder. Os funcionrios burocratas tendem a A comunidade atendida pelas
administrar com menor influncia. organizaes universitrias tem
A tendncia democrtica similar e necessidades diferenciadas e muitas
da sociedade em que est inserida. As decises so tomadas por vezes, consegue obter participao no
consenso. processo de tomada de deciso.
A presso poltica e a barganha pelos
interesses dos grupos ultrapassam os O docente tecnicamente competente Os gestores universitrios no
limites da autoridade formal do para tomar as prprias decises. planejam. Organizao centrada em
sistema burocrtico. rgos colegiados.
Interesses de grupos externos As decises no so definitivas e o
tambm exercem poder sobre as problema acaba retornando vrias
decises da universidade. vezes aos rgos colegiados
competentes.
Fonte: Adaptado a partir dos autores do referencial terico.
 49

A partir da discusso anteriormente apresentada e guisa de consolidao,

verificamos que:

O modelo colegiado enfatiza primariamente o fato que as decises, concentradas

nas mos dos pares, so tomadas de forma consensual, pela existncia de normas,
valores e entendimento compartilhados dos objetivos e prioridades a serem atingidas
(GOODMAN, 1962).

O modelo burocrtico define que a estrutura organizacional da universidade

estabelece linhas de autoridade, normas e procedimentos para a tomada de deciso.
Nesta perspectiva, a tomada de deciso padronizada, baseado em critrios universais,
formalizadas em regras e procedimentos, adotados seguindo uma estrutura bem definida
de autoridade e canais formais de comunicao. A eficincia e o atingimento dos
objetivos representam as principais caractersticas deste processo de tomada de deciso
(KEZAR e ECKEL, 2004).

O modelo poltico reflete sobre a perspectiva do modelo colegiado, considerado

utpico pelo autor. Na perspectiva de Baldridge (1971), no possvel a fuso de
interesses antagnicos e individuais em um consenso baseado em valores e normas
comuns. No modelo poltico, cada ator tem escolhas e razes particulares. Desta forma,
tenses e conflitos, no considerados no modelo colegiado e burocrtico, so
caractersticas centrais na atividade universitria (BALDRIDGE, 1971).

O modelo da anarquia organizada (COHEN et. al. 1972) rejeita a ideia de que as
decises so tomadas de forma linear, seguindo uma estrutura ideal de identificao de
objetivos, alternativas e suas consequncias. Neste modelo, as decises resultam de
alternativas incertas em um contexto de ambiguidade (no compreenso e falta de
clareza no entendimento dos problemas), somado a conflitos de interesse.
 50

3. CONFORMIDADE (COMPLIANCE): DEFINIES E CONTRIBUIES

PARA A GESTO UNIVERSITRIA

O termo conformidade (compliance) origina-se do verbo ingls to comply, que

significa cumprir, obedecer, observar, satisfazer o que foi imposto. Compliance o
dever de cumprir, de estar em conformidade e fazer cumprir leis, diretrizes,
regulamentos internos e externos, buscando mitigar o risco atrelado reputao e o
risco legal/regulatrio (COIMBRA E MANZI, 2010). Para os autores, o
desenvolvimento de um programa de compliance pode no ser suficiente para tornar
uma organizao prova de desvios de conduta e das crises por ela causados, mas
servir como uma proteo da sua integridade, com reduo de riscos e aprimoramento
do sistema de controles internos e combate corrupo e fraudes.

O respeito s normas importante, no apenas para evitar punies, mas para

que as relaes sejam mais harmnicas, a vida em grupo organizada e a instituio
consiga atingir os objetivos a que se prope. A criao de regras gerais, aplicveis a
todas as pessoas da organizao, produz uma identidade comum e certo sentimento de
interdependncia entre os membros, criando um estado de ordem. O sentido das normas
est ligado ao fato de que elas so concretizaes e materializaes de princpios ticos,
jurdicos e democrticos (MANZI, 2008).

O Estado de Direito baseado em normas que do sentido a valores

fundamentais, limitam o poder e constituem garantias aos direitos individuais. O
compliance, assim, pode ser visto como uma decorrncia e, at mesmo, uma exigncia
do Estado Democrtico de Direito (MANZI, 2008; SINGH e BUSSEN, 2015).

De acordo Coimbra e Manzi (2010), os benefcios do compliance esto ligados

reduo de custos. De acordo com Newton (2002), apud Coimbra e Manzi (2010), US$
1 gasto em compliance significa uma economia de US$ 5 em custos com processos
legais, danos de reputao e perda de produtividade. Para o autor, se voc pensa que
compliance caro (representa custo), tente no adotar os preceitos do compliance.
 51

O compliance tambm permite a melhoria na relao com stakeholders externos.

Um programa de compliance facilita o desenvolvimento de relaes mais harmoniosas,
para evitar conflitos ticos com fornecedores, investidores, clientes e outros pblicos
com os quais a empresa mantm relacionamento. Com isso, a organizao torna-se mais
confivel e melhora sua reputao perante este pblico (MANZI, 2008).

O compliance adequado preserva a responsabilidade civil e criminal de

proprietrios, conselheiros e executivos, pois reduz e previne erros de administrao.
Alm disso, leva a uma conduta diligente dos administradores na preveno de fraudes,
reduzindo, por consequncia, o risco de responsabilizao por conduta de colaboradores
da empresa ou, pelo menos, a reduo da condenao em eventuais aes (SINGH e
BUSSEN, 2015; MANZI, 2008).

Para Manzi (2008, p. 15), faz parte do escopo da funo compliance, o

atendimento aos seguintes aspectos:

1- Leis - aderncia e cumprimento;

2- Princpios ticos e normas de conduta - existncia e observncia;
3- Regulamentos e Normas - implementao, aderncia e atualizao;
4- Procedimentos e controles internos - existncia e observncia;
5- Sistema de Informaes - implementao e funcionalidade;
6- Planos de contingncia - implementao e efetividade, por meio de testes
peridicos;
7- Segregao de funes - adequada implementao a fim de evitar o
conflito de interesses;
8- Relatrio do sistema de controles internos (gesto de compliance) -
avaliao dos riscos e dos controles internos - elaborao com base nas
informaes obtidas junto s diversas reas da instituio, visando apresentar
a situao qualitativa do sistema de controles internos;
9- Polticas internas - que previnam problemas de no conformidade com leis
e regulamentaes.
Fomentar desenvolvimento de cultura de controle, em conjunto com as
demais pilastras do sistema de controles internos, na busca incessante da
conformidade.

Ainda cabe funo compliance, certificar que, nas relaes com rgos
reguladores e fiscalizadores, sejam atendidos todos os itens requeridos, na forma
adequada. Na relao com auditores externos e internos, que todos os itens identificados
em no-conformidade com leis, regulamentaes e polticas sejam atendidos e
corrigidos pelas vrias reas (MANZI, 2008).
 52

Para a organizao universitria, a funo compliance est ligado ao efetivo

cumprimento dos processos-fim, que justificam sua misso. Assim, resgatando o
modelo de Universidade como sistema (MARCOVITCH, 2015), o efetivo compliance
nas Universidades se traduz no cumprimento das quatro atividades: as atividades fins, a
gesto de recursos humanos, financeiros e o acompanhamento de recursos extra
oramentrios. Os processos devem ser desenvolvidos respeitando o estatuto,
regimento, os valores universitrios e demais normas da Instituio.

O programa de compliance pode ser considerado a pea-chave do sistema de

integridade de uma organizao. Para Coimbra e Manzi (2010), a integridade pode ser
considerada como efeito ou causa. No primeiro caso, a integridade-efeito refere-se aos
elementos que garantem a coeso interna de um sistema, determinando que algo est
inteiro. J a integridade-causa provoca a "determinao em algum" (p. 8), levando a
pessoa ou organizao a fazer o que certo. Para os autores, "integridade-causa =
carter" (p. 9). A integridade significa mais do que apenas cumprir as regras, mas sim
atuar de acordo com uma viso e misso. Uma organizao ntegra, portanto, mantm as
decises, atividades ou aes alinhadas com sua identidade, nunca perdendo de vista
valores e misso. Em outras palavras, a integridade estabelece custos e limites para que
os valores e princpios sejam protegidos.

Para garantir a integridade da organizao, Coimbra e Manzi (2010), defendem

que a organizao deve integrar um conjunto de elementos: decises (escolhas);
sequncias (processos); consequncias (resultados); limites (regulao e
autorregulao); pessoas (treinamento) e monitoramento. Para efetivar a integrao
destes elementos, a organizaes adotam os mais variados sistemas, entre eles o sistema
de integridade corporativa.

O sistema de integridade corporativa tem como objetivo garantir a articulao

das atividades de auditoria; compliance, controles internos, tica empresarial, gesto de
crises, gesto de riscos, segurana corporativa e sustentabilidade. O sistema de
integridade corporativa colabora com a gesto a partir do fornecimento de relatrios e
orientaes que explicitem indicadores e pontos de ateno (red flags) relativos a todas
as atividades integradas pelo sistema. O sistema de integridade tambm monitora
 53

indicadores-chave e limites prudenciais, disparando dispositivos que interrompam e

mitiguem crises, sempre que atividades e preveno a desvios falharem (COIMBRA e
MANZI, 2010).

3.1 Gesto de riscos

O escopo e os objetivos da gesto de riscos variam de acordo com a organizao

e devem estar alinhados estratgia, operaes, contexto normativo e particularidades
do setor de atuao. A metodologia mais amplamente divulgada quanto gesto de
riscos a Enterprise Risk Management Framework (Gerenciamento de Riscos
Corporativos), publicada pelo Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway
Commission (COSO). A metodologia define o gerenciamento de riscos corporativos
"como um processo conduzido em uma organizao pelo Conselho de Administrao,
diretoria e demais empregados, aplicados no estabelecimento de estratgias, formuladas
para identificar eventos em potencial, capazes de afet-la, e administrar os riscos de
modo a mant-los compatveis com o apetite ao risco da organizao e possibilitar a
garantia razovel do cumprimento de seus objetivos" (Coimbra e Manzi, 2010, p. 42).

A partir do gerenciamento de riscos, uma organizao consegue entender e

determinar os riscos mais significativos, que podem afetar sua misso e objetivos. Com
isto, conseguem realinhar decises, estratgias e planejamento de negcios, alm de
definir rpidas respostas aos riscos relevantes identificados, reduzindo surpresas
operacionais e perdas.

O gerenciamento de riscos tambm permite o alinhamento do apetite aos riscos

ao administrativa. O apetite ao risco definido pelo COSO, como a quantidade que
uma organizao quer assumir de risco em um determinado tempo para alcanar seus
objetivos alinhados sua estratgia. Organizaes mais agressivas aceitam uma alta
alocao de capital em projetos com alto retorno potencial e alto risco; enquanto
organizaes mais conservadoras, atuantes no mesmo setor, investem em projetos com
menor risco, mais estveis e previsveis.
 54

A metodologia Enterprise Risk Management Framework apresenta oito

componentes inter-relacionados, a partir dos quais a administrao gerencia a
organizao (COIMBRA e MANZI, 2010):

- ambiente interno: refere-se filosofia de gesto de riscos adotada pela

empresa, seu apetite ao risco, valores e integridade;

- fixao de objetivos: definidos pela alta administrao, devem ser

estabelecidos antes da identificao dos eventos com potencial de risco;

- identificao de eventos: eventos internos e externos que impactam no

cumprimento dos objetivos de uma organizao, classificados em riscos ou
oportunidades;

- avaliao de riscos: processo de anlise dos eventos identificados

anteriormente, definindo sua probabilidade e impacto. A partir desta anlise, define-se a
base como devero ser administrados;

- resposta a riscos: compreende a ao definida pela administrao para lidar

com o risco. Pode envolver as aes: evitar, aceitar, mitigar ou compartilhar o risco.
Deve estar alinhada ao apetite ao risco da organizao;

- controle: polticas e procedimentos que assegurem que as respostas ao risco

sejam executadas com eficcia;

- informaes e comunicaes: envolve os processos de identificao e coleta de

informaes no prazo que permitam o cumprimento de suas responsabilidades;

- monitoramento: processo de contnuo monitoramento e aperfeioamento do

sistema, realizando as modificaes necessrias.

Os autores destacam que o processo de gerenciamento de riscos corporativos

no linear, mas sim interativo e multidirecional, onde quase todos os componentes
influenciam uns aos outros. O processo de gerenciamento de riscos deve ter no seu
escopo a identificao e tratamento de riscos de conformidade nas atividades,
 55

especficas de cada setor, que apresentam maior risco. A adequada gesto de risco de
compliance permite que os gestores da organizao monitorem no apenas o nvel de
conformidade quanto s normas e transaes rotineiras, mas tambm os nveis de
compliance em relao aos sistemas, processos e procedimentos internos e externos.

Com a integrao das atividades de gesto de compliance com as aes de

gesto de riscos, a organizao obtm os seguintes benefcios (adaptado de Coimbra e
Manzi, 2010, p. 46):

- evitar grandes surpresas

- sistematicamente identificar, avaliar e priorizar riscos;
- evitar riscos no recompensveis e proteger ativos em uso;
- promover o aprendizado organizacional em todos os nveis;
- reduzir chances de repetio de problemas;
- prevenir grandes erros;
- assegurar que ms notcias traguem interna e rapidamente - sistema de
advertncia antecipada;
- aprimorar habilidade para antecipar e se preparar para mudanas;
- estabelecer uma cultura baseada em riscos;
- fornecer segurana de que riscos e exposio so compreendidos e
mitigados;
- buscar o crescimento, assegurando-se que os riscos estratgicos e tticos
esto sendo mitigados;
- maximizar as chances de sucesso no alcance das metas de negcio
planejadas;
- acelerar a habilidade de responder s mudanas e s oportunidades;
- instalar uma infraestrutura de controle apropriada.

Assim, Manzi e Coimbra estabelecem como diferenciaes entre as atividades

de gesto de compliance e de riscos:
 56

Quadro 7: Diferenas entre compliance e gesto de riscos

rea Responsabilidade Diferenciao

Compliance Assegurar, em conjunto com as
demais reas, a adequao, o
fortalecimento do sistema de
controles internos, procurando
mitigar os riscos de acordo com
a complexidade de seus
negcios, bem como disseminar
a cultura de controles para
assegurar o cumprimento de leis
e regulamentos existentes.
Gesto de riscos Identificar, medir, gerenciar e
controlar os riscos das
organizaes. Essa gesto
fundamental para a instituio
compreender os riscos
assumidos, dimensionando-os e
adequando-os aos seus objetivos
relacionados ao risco versus
retorno de suas operaes.
Fonte: Manzi e Coimbra (2010, p. 47).
Verifica e monitora as
alteraes no ambiente
regulatrio das organizaes,
tais como normas do rgo
regulador, da legislao fiscal,
societria e outras, bem como as
alteraes produzidas por novos
produtos lanados, e informa s
reas envolvidas as alteraes
nas estruturas de controles
internos.
Acompanha a estrutura de
controles internos das
organizaes, por meio de
ferramentas como anlise geral
de riscos, gesto integrada de
riscos, controles e dicionrios de
risco, avaliando a arquitetura de
controles versus os riscos
(operacional, legal, de crdito,
de mercado, de subscrio e
outros) envolvidos na operao.
 57

4. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS

A metodologia de pesquisa compreende a classificao, a especificao do

modelo de anlise e o delineamento da pesquisa, assim como o objeto da pesquisa.
Tambm so apresentadas as tcnicas de coleta e anlise dos dados, bem como as
limitaes do estudo.

4.1 Perguntas de pesquisa

Considerando que o objetivo do trabalho identificar as causas e efeitos do

desequilbrio financeiro na Universidade de So Paulo, limitando a anlise para o
perodo de 2010 a 2014, foram desenvolvidas quatro perguntas de pesquisa. As
perguntas de pesquisa correspondem a formulaes mais especficas relacionadas ao
problema de pesquisa, tendo por finalidade melhor direcionar o esforo de investigao
em etapas coerentes e articuladas. Isto posto, as seguintes perguntas de pesquisa
orientaram a realizao deste trabalho:

- Quais so as razes que explicam o desequilbrio financeiro apresentado pela

Universidade de So Paulo, a partir de 2013?

- Quais so as aes e decises, tomadas pela Universidade de So Paulo, no

perodo de 2010 e 2013, que provocaram o crescente desequilbrio financeiro nos anos
seguintes?

- As decises tomadas no perodo 2010-2013 estavam amparadas nos

instrumentos normativos da Universidade de So Paulo?

- A partir da anlise dos dados e com base na literatura da rea de gesto, quais
propostas poderiam aperfeioar a governana e a conformidade na Universidade de So
Paulo?
 58

4.2 Classificao da pesquisa

A pesquisa do tipo exploratrio e descritivo. A pesquisa exploratria pois

tem como finalidade desenvolver, esclarecer e modificar conceitos, ideias, para a
formulao de abordagens mais condizentes com o desenvolvimento de estudos
posteriores. A pesquisa descritiva no momento em que o pesquisador procura
descrever a realidade como ela , sem se preocupar em modific-la (RICHARDSON,
1989). A pesquisa tambm tem carter avaliativo, enfatizado na avaliao das causas e
efeitos do desequilbrio financeiro na Universidade de So Paulo. Tambm se verifica o
carter avaliativo no momento em que se confronta os fundamentos tericos com os
resultados obtidos no estudo (SELLTIZ et. al. 1987).

Quanto a abordagem do trabalho, a mesma pode ser quantitativa, qualitativa ou

hbrida, conjugando mtodos qualitativos e quantitativos (CRESWELL, 2014). Na
primeira abordagem, quantitativa, variveis predeterminadas so mensuradas e
expressas numericamente. Os resultados so analisados com o uso de mtodos
quantitativos, como a estatstica. J a pesquisa qualitativa se preocupa com o fenmeno,
ou seja, a interpretao de um fato realizada pelo pesquisador (APPOLINRIO, 2004).
Para Creswell (2014), na pesquisa qualitativa, o pesquisador busca manter o foco no
entendimento do significado dos fatos para os participantes do fenmeno ou evento a
ser estudado e no o significado descrito na literatura. Para o autor, o processo de
pesquisa nesta abordagem emergente. Isto significa que o planejamento inicial da
pesquisa pode no ser fielmente seguido, podendo existir mudanas em alguns ou todos
os processos da pesquisa medida que o pesquisador vai a campo e inicia a coleta de
dados.

Nesta pesquisa adota-se a abordagem qualitativa. A abordagem qualitativa foi

adotada tendo em vista as seguintes caractersticas, conforme apresentado por Bogdan e
Biklen (1994):

- Na pesquisa qualitativa, a fonte direta de dados o prprio ambiente natural

em que o fenmeno se desenvolve, o qual considerado pelo pesquisador como
instrumento principal.
 59

- A pesquisa qualitativa aborda o contexto no qual o processo decisrio

desenvolvido, quais as principais tenses e, no apenas uma representao quantitativa
do que fora decidido ou deliberado, apurando-se e demonstrando os resultados ou
produtos.

4.3. Delineamento da pesquisa

Definiu-se como estratgia adequada para o desenvolvimento do trabalho o

estudo de caso. De acordo com YIN (2008) o estudo de caso uma investigao
emprica que investiga um fenmeno contemporneo dentro de seu contexto da vida
real, especialmente quando os limites entre o fenmeno e o contexto no esto
claramente definidos. Para o autor, o estudo de caso a estratgia de pesquisa que
abrange a lgica do planejamento, incorporando abordagens especficas coleta de
dados e respectiva anlise. Segundo Schramm (1971, apud YIN 2008, p. 35): "a
essncia de um estudo de caso (...) que ela tenta esclarecer uma deciso ou um
conjunto de decises: motivo pelo qual foram tomadas, como foram implementadas e
com quais resultados".

De acordo com YIN (2008), existem quatro possibilidades de desenvolvimento

de estudos de caso. O autor prope duas dimenses de estudo: a primeira est
relacionada quantidade de casos a serem trabalhados (nico ou mltiplos), ao passo
que a segunda est relacionada com a quantidade de unidades de anlise (holstico, com
apenas uma unidade de anlise; ou enraizado, com mltiplas unidades de anlise). Do
cruzamento dessas duas dimenses, tm-se as quatro possveis estratgias de conduo
dos estudos de caso, como pode ser observado na figura apresentada a seguir:
 60

Figura 2: Tipos bsicos de pesquisas para Estudos de Caso

Fonte: Yin (2008).

O desenho de pesquisa proposto do Tipo 1, onde se utiliza um nico estudo de

caso e com uma nica unidade de anlise. Para Yin (2008) a conduo de estudos de
caso nicos pode ser justificada por trs razes:

(i) quando o caso nico representa o caso decisivo ao testar uma teoria bem
formulada. O estudo de caso classificado pelo autor como decisivo tem
todas as condies que permitem utiliz-lo para confirmar, contestar ou
estender a teoria.
(ii) quando o caso representa um caso raro ou extremo (p. 63). Para o autor,
esta uma situao comum na psicologia clnica, na qual um distrbio
especfico pode ser to raro que justifica a documentao de qualquer
caso nico.
(iii) quando o caso revelador. Nesta situao, o pesquisador tem a
oportunidade de observar e analisar um fenmeno previamente
inacessvel investigao cientfica.

A escolha da Universidade de So Paulo, no perodo estudado, decorre do

entendimento que este estudo de caso atenderia, em graus variados, aos trs critrios
apresentados por YIN (1994): trata-se de um estudo de caso representativo, raro e
tambm revelador.
 61

4.4 Modelo de anlise

O modelo de anlise da pesquisa engloba duas fases: a primeira etapa

compreende a fase exploratria; e a segunda a fase descritiva da pesquisa e de anlise.

A primeira etapa tem por objetivo identificar, a partir da anlise de dados

secundrios, especialmente matrias divulgadas em peridicos com destaque a Folha de
So Paulo, as decises administrativas tomadas pela Universidade, no perodo de 2010 a
2014, com nfase no desequilbrio financeiro. Nesta etapa da pesquisa, busca-se
identificar as decises com maior capacidade de explicao, como causadoras do
desequilbrio.

O destaque dado a este dirio se justifica por: (i) estar sediado no Estado de So
Paulo, tendo, assim, a Universidade de So Paulo dentro de seu escopo de cobertura
editorial; (ii) ser um dos jornais de maior tiragem do pas; (iii) ter - ao longo do perodo
estudado - abordado a, ento classificada como crise financeira da USP de forma
persistente.

A segunda etapa teve por objetivo coletar dados a partir de relatrios e

documentos pblicos divulgados pela universidade para verificar e intensificar a
busca por maiores informaes. Com isto, aprofundando o entendimento do contexto e,
especialmente, as causas e efeitos do desequilbrio financeiro, como objeto pesquisado.

4.5 Categorias analticas

O problema de pesquisa delineado apresenta as seguintes categorias analticas:

desequilbrio financeiro e governana universitria. A seguir so apresentadas as
categorias analticas relevantes ao estudo, considerando as especificaes de Conceito
(C) e Definio Operacional (DO). O termo definio operacional apresentado por
Kerlinger (1979), diz respeito descrio dos procedimentos necessrios para que se
apreenda ou se verifique as questes em estudo.
 62

Desequilbrio financeiro

Conceito: Condio em que a receita total de uma organizao inferior soma de seus
custos e despesas. No caso da Universidade, a receita total expressa pelos repasses
recebidos pelo Estado de So Paulo e obtidas junto a outras instituies.

Fontes primarias: Relatrios, atas e outros documentos da universidade, declaraes

publicas dos integrantes da universidade, especialmente participantes dos Conselhos
Superiores (Conselho Universitrio - CO e Comisso de Oramento e Patrimnio -
COP).

Governana universitria

Conceito: processo de criao de polticas e de tomada de decises de alto nvel em

instituies de ensino superior que almejam converter objetivos institucionais e recursos
em resultados (Kezar e Eckel, 2004).

Fontes primarias: Relatrios, atas e documentos da universidade, declaraes publicas

de integrantes da universidade, especialmente participantes dos Conselhos Superiores
(Conselho Universitrio CO, Comisso de Oramento e Patrimnio COP e
Comisso de Legislao e Recursos CLR).

4.6 Coleta de dados

Quanto coleta de dados, foram utilizados a anlise documental e a anlise de

contedo. De acordo com Cervo e Bervian (1983) e Selltiz et. al. (1987), a anlise de
texto valoriza a descrio verbal para a obteno de informao com relao aos
estmulos ou experincias a que est exposto. Trata-se de uma conversa que tem por
objetivo, mediante as respostas fornecidas, recolher dados para a pesquisa.

A coleta de dados foi realizada a partir de cinco fontes, indicadas nos tpicos
abaixo.
 63

- Notcias relativas Universidade de So Paulo, publicados em peridico de

circulao nacional. Foi escolhido o jornal Folha de So Paulo, publicado pelo Grupo
Folha. O perodo selecionado para coleta das matrias foi de 01/01/2014 a 31/12/2014.

- Relatrios da Universidade de So Paulo que abrangem o perodo de anlise

(2010-2014), disponibilizados em meios eletrnicos (a partir do site da Secretaria Geral
da Universidade) e em meio impresso. Os seguintes documentos se destacam:

- Atas de reunies do Conselho Universitrio (CO); Conselho de Oramento e

Patrimnio (COP) e Conselho de Legislao e Recursos, publicados no site da
Secretaria Geral. Nestas atas constam as principais decises tomadas nas instncias
formais da Universidade, bem como do elementos para esclarecer o contexto em que as
decises foram tomadas;

- Circulares normativas, publicadas no site da Secretaria Geral da Universidade

de So Paulo, no perodo de 01/01/2009 a 31/12/2014;

- Comunicados da Reitoria, publicados no site da Secretaria Geral da

Universidade de So Paulo, no perodo de 01/01/2009 a 31/12/2014.

- Anurio estatstico, publicados no site da Secretaria Geral da Universidade de

So Paulo. Foram consultados os anurios estatsticos dos anos de 1995 a 2014.

A relao dos documentos consultados apresentada no Anexo I.

 64

5. APRESENTAO DE DADOS

5.1 Autonomia financeira das Universidades Pblicas Paulistas

A Constituio Federal brasileira, promulgada em 1988, buscou resgatar

garantias e liberdades individuais em um pas que saa de um longo e traumtico
perodo de governo militar. A Carta Magna, logo batizada como "Constituio Cidad",
concedeu autonomia a vrios entes, como ao Poder Judicirio (autonomias
administrativa e financeira), Municpios (municipal), Ministrio Pblico (funcional e
administrativa) e s Universidades (didtico cientfica, administrativa e de gesto
financeira e patrimonial).

A autonomia universitria abordada no artigo 207 da Constituio Federal, que

apresenta o seguinte texto:

Art. 207 - As universidades gozam de autonomia didtico-cientfica,

administrativa e de gesto financeira e patrimonial, e obedecero ao princpio
da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso.
1 facultado s universidades admitir professores, tcnicos e cientistas
estrangeiros, na forma da lei. (Includo pela Emenda Constitucional n 11, de
1996)
2 O disposto neste artigo aplica-se s instituies de pesquisa cientfica e
tecnolgica. (Includo pela Emenda Constitucional n 11, de 1996).

Ao mesmo tempo em que concede a autonomia universitria, a Constituio

Federal tambm estabeleceu, em seu Artigo 206, os princpios educacionais, que
estabelecem o quadro geral e os limites de exerccio da autonomia:

Art. 206. O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios:
I - igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte
e o saber;
III - pluralismo de ideias e de concepes pedaggicas, e coexistncia de
instituies pblicas e privadas de ensino;
IV - gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais;
V - valorizao dos profissionais da educao escolar, garantidos, na forma
da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso pblico
de provas e ttulos, aos das redes pblicas; (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 53, de 2006)
VI - gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei;
VII - garantia de padro de qualidade.
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educao
 65

escolar pblica, nos termos de lei federal. (Includo pela Emenda

Constitucional n 53, de 2006)
Pargrafo nico. A lei dispor sobre as categorias de trabalhadores
considerados profissionais da educao bsica e sobre a fixao de prazo para
a elaborao ou adequao de seus planos de carreira, no mbito da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. (Includo pela Emenda
Constitucional n 53, de 2006).

A incluso da autonomia universitria na Constituio de 1988 e,

posteriormente, a edio da Lei de Diretrizes e Bases da Educao (Lei 9394/1996),
estabeleceram um grande avano no tratamento jurdico autonomia no contexto
universitrio, ao estabelecer as condies que lhe so inerentes (RANIERI, 2005). Com
a garantia da autonomia no texto constitucional, limitava-se a atuao normativa e
legislativa do Estado quanto s atividades didtico-cientfica, administrativa e de gesto
financeira e patrimonial.

Embora a presente pesquisa no adote, centralmente, o arcabouo terico da rea

das Cincias Jurdicas, faz-se necessrio recorrer a esta rea do conhecimento a fim de
estabelecer definies quanto autonomia universitria. O texto constitucional em si
no define, claramente, o sentido de autonomia. Assim, faz-se necessrio recorrer a
outros textos a fim de defini-lo. Na rea das Cincias Jurdicas, a doutrina pacfica ao
estabelecer, em uma apreenso ampla e genrica, que autonomia:

"(...) designa poder de autodeterminao, exprimindo a ideia de direo

prpria, (...) a competncia de autonormao, ou seja, a possibilidade de dar-
se um ordenamento jurdico, o que consiste em poder funcional derivado,
circunscrito ao peculiar interesse da entidade que o detm, e limitado pelo
ordenamento geral em que se insere, sem o qual, ou fora do qual, no
existiria" (RANIERI, 2005, p. 20).

A autora destaca, entretanto, que a definio normalmente aceita de autonomia

est relacionada " negao de qualquer limite ou vnculo do que s suas caractersticas
essenciais, derivadas de sua origem poltica e da configurao jurdica que adquire nos
diversos ordenamentos, de sorte que a sua noo relaciona-se a no dependncia, antes
da independncia limitada, a no sujeio, antes da liberdade concedida para fim
especfico, e assim por diante" (RANIERI, 2005, p. 20).

Pelas definies apresentadas, apreende-se que a autonomia pode ser entendida

 66

como a "capacidade de reger-se por leis prprias" (DURHAM, 2005, p.2). Entretanto, a
autonomia no pode ser entendida como a liberdade absoluta. O exerccio da autonomia
circunscrito s funes sociais especficas pelas quais foram criadas e que as
legitimam. A autonomia, portanto, " sempre relativa e deve ser definida como
reconhecimento de sua capacidade de reger-se por suas prprias normas no
cumprimento das finalidades sociais s quais se destina" (DURHAM, 2005, p.2).

Por fim, a autonomia difere da soberania, sendo que a atuao da primeira

limitada pelos limites legais impostos pela segunda. Assim, a autonomia no exclui
formas de controles por parte do poder pblico ou a liberdade para se desrespeitar as
leis (DURHAM, 2005).

Este modelo de financiamento, adotado pelo Estado de So Paulo, pioneiro e

nico no Brasil e contribuiu para o desenvolvimento das trs Universidades paulistas
(GOLDEMBERG, 2015). A criao de regras claras e estveis de financiamento
garantiu s universidades paulistas uma maior previsibilidade oramentria,
possibilitando planejamento e execuo de atividades com maior horizonte temporal.

5.2 Evoluo do oramento da Universidade de So Paulo (2009-2014)

Nesta seo realizada uma breve descrio da evoluo do oramento da

Universidade de So Paulo no perodo de 2009 e 2014. O grfico a seguir apresenta a
evoluo dos repasses recebidos pelas universidades paulistas, no perodo de 2009 e
2014.
 67

Grfico 3: Evoluo dos repasses do Tesouro do Estado de SP s

universidades Pblicas Paulistas (2009-2014)

9
Bilhes

6
VALORES

0
JAN

JAN

JAN

JAN

JAN

JAN
JUL
OUT

JUL
OUT

JUL
OUT

JUL
OUT

JUL
OUT

JUL
OUT
ABR

ABR

ABR

ABR

ABR

ABR
2009 2010 2011 2012 2013 2014
PERODO

Fonte: Anurio Estatstico da USP

O perodo central de anlise desta pesquisa o perodo de 2010 a 2014. Neste

perodo, o montante dos repasses do Tesouro do Estado de SP para a USP teve
acrscimo nominal de 37,94%, passando de R$ 2,989 bilhes para R$ 4,412 bilhes
(USP, 2015). Esta variao positiva, embora nominalmente significativo acrscimo de
R$ 1,134 bilho no correspondeu a um aumento real. A variao foi inferior
inflao acumulada no perodo, de 40,3%, apurado pelo IPC-A do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE) 8.

A dinmica oramentria da Universidade teve uma alterao significativa a

partir de 2011. O grfico abaixo destaca os repasses financeiros do Tesouro do Estado
de So Paulo, as despesas de pessoal e demais despesas da Universidade. Observa-se
que nos anos de 2008 a 2010, os oramentos executados foram superavitrios, apesar do
pequeno crescimento nos repasses do Tesouro Estadual entre os anos de 2008-2009. No

8
ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo IPCA.
 68

perodo, houve aumento nominal de apenas 0,97% nos repasses do Estado para a
Universidade. Pode-se creditar este resultado crise financeira do subprime9 que,
embora tivesse os Estados Unidos como epicentro, atingiu uma escala global a partir de
2008, com significativo impacto na economia brasileira.

Grfico 4: Evoluo do Oramento da Universidade de So Paulo e

Repasses do Tesouro (2008-2014)

Fontes: Dados do CODAGE (2008-2014)

O ano de 2010 foi marcado por uma forte recuperao da economia, refletindo
um aumento de 16,6% no repasse do Estado Universidade. Mesmo com o aumento
robusto nas despesas totais (da ordem de 12,6%), o oramento manteve-se
superavitrio. A partir de 2011, a tendncia de crescimento das despesas muito
superior ao aumento da arrecadao e repasses do Estado, tornando o oramento
deficitrio a partir de 2012.

9
A Crise do subprime foi uma crise financeira desencadeada em 24 de julho de 2007, a partir da
queda do ndice Dow Jones motivada pela concesso de emprstimos hipotecrios de alto risco (em
ingls: subprime loan ou subprime mortgage), prtica que arrastou vrios bancos para uma situao de
insolvncia, repercutindo fortemente sobre as bolsas de valores e economias de todo o mundo (BORA,
TORRES, 2008).
 69

O grfico seguinte permite a visualizao da dinmica de ampliao de gastos

com folha de pagamento acima dos nveis de ampliao dos repasses do Estado. No
grfico so consolidados: a evoluo mensal dos gastos com a folha de pagamento e a
evoluo mensal dos repasses recebidos pela Universidade, oriundos da Fazenda do
Estado de So Paulo. A base do grfico (valor 100) estabelecida a partir dos valores de
iniciais de referncia, de janeiro de 2009.

Grfico 5: Variao acumulada de repasses oramentrios do Estado e

ampliao de despesas com folha de pagamento USP (2009-2014)

300

250

200

150

100

50

0
jan/09

jul/09
out/09
jan/10

jul/10
out/10
jan/11

jul/11
out/11
jan/12

jul/12
out/12
jan/13

jul/13
out/13
jan/14

jul/14
out/14
abr/09

abr/10

abr/11

abr/12

abr/13

abr/14

Evoluo Liberaes Estado para USP (Jan 2009 = 100)

Evoluo da Folha de Pagamento - USP (Jan 2009 = 100)

Fonte: Consolidado a partir de dados da CODAGE (2009-2014).

No perodo compreendido entre janeiro de 2009 at dezembro de 2011, a

evoluo dos gastos com folha de pagamento manteve-se controlada, situada em nveis
prximos, mas inferiores, aos aumentos nos repasses financeiros recebidos pela
Universidade. Nos anos de 2010 e 2011, os gastos com salrios aumentaram 12,81% e
14%, respectivamente; enquanto os repasses aumentaram em 11% e 16,74%,
respectivamente. Este quadro permitiu um pequeno supervit nestes perodos. A partir
de 2012, at 2014, o quadro se inverte. No perodo de 2012 a 2014, a evoluo dos
 70

gastos com folha de pagamento cresce elevadas taxas de 21,54%, 15,14% e 9,53%,
respectivamente. No mesmo perodo, o crescimento dos repasses do tesouro se
desacelera, com taxas de 6,23%, 9,51% e 1,16%, respectivamente.

Grfico 6: Variao percentual: repasses oramentrios do Estado e

despesas com folha de pagamento USP (2009-2014)

25,00%
21,54%
20,00%
16,74%
15,14%
15,00% 14,00%
12,81%
11,00%
9,51% 9,53%
10,00%
6,23%
5,00%
1,16%
0,00%
2010 2011 2012 2013 2014

Variao Percentual - Repasses do Estado de SP para USP

Variao Percentual - Despesas com Folha de Pagamento

Fonte: Consolidado a partir de dados da CODAGE (2009-2014).

A maior parte das anlises anteriores foram dedicadas descrio da evoluo

dos gastos com folha de pagamento. Isto se justifica, uma vez que a maior parcela do
oramento da universidade direcionada para o pagamento de servidores, ativos e
inativos. Na figura abaixo consolidada, a partir de dados publicados pela CODAGE10,
a evoluo mensal do comprometimento dos repasses do tesouro estadual com a folha
de pagamento de servidores. O grfico inclui uma linha de referncia, indicando o limite
de 80% da alocao de recursos com folha de pagamento. O limite de 80% dos gastos
com folha de pagamento foi referendado em reunio do Conselho Universitrio de 16 de
novembro de 2010, estabelecendo o patamar mximo de comprometimento com esta
rubrica no oramento (USP, 2010).

10
Coordenadoria de Administrao Geral.
 71

Grfico 7: Comprometimento dos repasses do Tesouro de So Paulo com

pagamento de Salrios (2009 a 2014) *

140

120
Percentual de Comprometimento

100

80

60

40

20

0
JAN
MAR

JAN
MAR

JAN
MAR
SET
NOV
JAN
MAR

SET
NOV

SET
NOV
JAN
MAR

SET
NOV
JAN
MAR

SET
NOV

SET
NOV
JUL

JUL

JUL

JUL

JUL

JUL
MAI

MAI

MAI

MAI

MAI

MAI
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Perodo

(*) O percentual de comprometimento com folha de pagamentos estabelecido pelo CO em

relao ao oramento anual da Universidade. Neste grfico, o limite est destacado apenas para ilustrao
e parmetro da tendncia de crescimento.

Fonte: Consolidao a partir de dados da CODAGE (2009-2014)

O grfico anterior sintetiza o resultado da dinmica apresentada: evoluo

significativa de despesas com folha de pagamento (2010-2014) e crescimento robusto
(2010-2011), seguida por um crescimento moderado (2012-2014) nos repasses do
Estado. A partir de dezembro de 2011, o comprometimento dos repasses com a folha de
pagamento passaram, sistematicamente, a ultrapassar os 80% estabelecidos como limite
mximo. Os gastos com folha de pagamento, em 2012, representaram 95,46% dos
repasses do Tesouro, mantendo-se crescentes nos anos seguintes: 100,19% (2013) e
106,37% (2014).
 72

Tabela 1: Variao de Gastos por Categoria de Despesa (2007-2013)

Variao Montante (2007) Montante (2013)

Despesas pessoal 116,31% R$ 1.922.893.172,00 R$ 4.159.463.838,00
Outras despesas 215,62% R$ 265.824.239,00 R$ 838.990.273,02
Ensino e pesquisa
Pessoal 111,60% R$ 1.429.091.012,00 R$ 3.023.956.790,40
Outras despesas 339,66% R$ 48.315.625,00 R$ 212.422.973,66
Centros e Institutos
Pessoal 132,56% R$ 41.325.863,00 R$ 96.106.342,30
Outras despesas 245,61% R$ 1.640.115,00 R$ 5.668.432,59
Hospitais e servios anexos
Pessoal 134,53% R$ 151.449.288,00 R$ 355.193.794,89
Outras Despesas 115,34% R$ 26.561.503,00 R$ 57.196.740,43
Museus
Pessoal 122,83% R$ 27.824.609,00 R$ 62.002.612,74
Outras Despesas 469,07% R$ 1.551.869,00 R$ 8.831.200,35
rgos Centrais
Pessoal 127,74% R$ 273.202.400,00 R$ 622.204.297,66
Outras despesas 1339,61% R$ 22.413.791,00 R$ 322.670.805,74
Atividades integradas 264,59% R$ 80.729.049,00 R$ 294.328.928,93
Fundos e projetos especiais 47,86% R$ 68.803.297,00 R$ 101.730.327,59
OUTRAS
Outras despesas 144,08% R$ 165.341.336,00 R$ 403.565.571,21
Fonte: Dados do CODAGE (2015)

Os valores alocados nas demais categorias de despesa da Universidade tambm

observaram aumentos superiores a 100%. Cinco categorias tiveram despesas com
majorao superior a 200% no perodo de 2007 a 2013: Outras despesas - Ensino e
Pesquisa (339,66%); outras despesas - Centros e Institutos (245,61%); outras despesas -
Museus (469,07%); rgos Centrais - outras despesas (1339,61%) e rgos Centrais -
Atividades integradas (264,59%).

Em razo de suas particularidades, a evoluo das despesas da categoria rgos

Centrais - Direo e Servio, merece uma anlise mais aprofundada. Como apresentado
anteriormente, no perodo de 2007 a 2014, as despesas classificadas como "Outras
despesas" aumentaram 1339,61%. Considerando apenas a variao de 2011 a 2012, esta
categoria teve aumento de 107,91%, partindo de R$ 154,45 milhes para R$ 321,12
 73

milhes. As despesas de pessoal - ativos e inativos - aumentaram 25,12%, havendo

acrscimo de apenas 1,58% no nmero de servidores (de 4543 para 4615). Como
consequncia, a mdia salarial dos servidores desta categoria aumentou: partiu de R$
96.066 (2011) para R$ 120.204 (2012). Para efeito de comparao, as despesas com
servidores docentes aumentaram 16,67% no perodo. Como resultado, as despesas totais
desta categoria aumentaram 48,23%, partindo de R$ 590,883 milhes para R$ 875,867
milhes. A categoria passou a representar, em 2012, 18,66% dos gastos totais da
universidade, comparados aos 15,69% do ano anterior.

5.2 Apresentao de dados

Para identificar as decises que impactaram no oramento da universidade e

contriburam para o desequilbrio financeiro, procedeu-se uma anlise das matrias do
jornal Folha de So Paulo, publicadas no perodo de 01 de janeiro a 31 de dezembro de
2014, que abordaram a Universidade de So Paulo. Este perodo foi escolhido porque
foi a partir deste ano que iniciam-se as publicaes de matrias tratando do
desequilbrio financeiro da USP.

Foram identificadas, ao todo, neste perodo, 2640 matrias que citam a USP.
Neste conjunto esto includos todos os tipos de artigos: reportagens, editoriais,
entrevistas e artigos de opinio de colunistas fixos e convidados. Destas, mais de 10%, -
270 matrias citam especificamente a crise financeira da Universidade11.

Em seguida, foi realizada a anlise das atas das sesses do Conselho

Universitrio e da Comisso de Oramento e Patrimnio de 2010 a 2014. As atas foram
extradas do site da Secretaria Geral da USP.

A partir da leitura, anlise e consolidao destes contedos, as decises

apresentadas no quadro abaixo foram destacadas como potencialmente relevantes para

11
Como explicado anteriormente, na pesquisa adota-se o termo desequilbrio financeiro e no
crise financeira. O segundo termo foi apenas citado porque esta foi a nomenclatura mais comum
adotada nos artigos do jornal.
 74

entendimento das causas do desequilbrio financeiro da universidade. Para cada um

destes pontos realizou-se uma anlise detalhada, buscando identificar: (i) o processo de
tomada de deciso para cada uma delas; (ii) o trnsito das decises dentro dos rgos
deliberativos da Universidade Comisso de Legislao e Recursos, Comisso de
Oramento e Patrimnio e Conselho Universitrio e (iii) os impactos financeiros das
decises tomadas.

As decises enquadram-se em duas categorias:

Decises com impacto financeiro pontual. Referem-se s decises que

geram impacto financeiro por perodo determinado. So exemplos deste
tipo de deciso aquelas relacionadas investimentos em uma obra ou
concesso de uma gratificao no incorporada remunerao.
Decises com impacto plurianual. Referem-se a tipos de decises que
geram comprometimento de recursos financeiros para os perodos
seguintes, sem prazo especificado para cesso. So despesas de difcil
reverso posterior, como os gastos com folha de pagamento e benefcios.

As decises centrais que sero foco de anlise esto destacadas no quadro a

seguir:
 75

Quadro 8: Decises crticas identificadas (2010-2014)

Deciso Fontes consultadas para Impacto

identificao financeiro
Aprovao de Concesso do Prmio de Informes da Reitoria Pontual
Excelncia Acadmica, em 2013
Aprovao e implantao do novo plano de Atas CO, COP e matrias da Folha de Plurianual
carreira dos servidores tcnico-administrativos So Paulo
Movimentaes de carreira de servidores Atas CO, Diretrizes Oramentrias e Plurianual
tcnico-administrativos com impacto financeiro Oramento da USP (2010-2014)
superior ao provisionado nas Diretrizes
Oramentrias e Oramento Anual
Reajustes dos valores do vale-refeio (VR) e Atas CO, COP, relatrios CODAGE, Plurianual
auxlio alimentao (AA); e ampliao dos informes da reitoria
beneficirios sem aprovao pela COP e CO
Fonte: Dados da pesquisa.

5.2.1. Prmio de excelncia acadmica

O prmio de excelncia acadmica institucional da USP foi institudo pela

Resoluo No. 5483 de 6 de novembro de 2008. O prmio tem como objetivo
reconhecer e valorizar as aes de seus docentes e servidores tcnicos administrativos
no desempenho de suas atividades que contribuem para o resultado institucional (USP,
2008).

A resoluo que normatiza o prmio estabelece os critrios para sua concesso

baseado (i) na avaliao trienal da ps-graduao pela CAPES; (ii) evoluo do
desempenho da USP em quatro rankings internacionais12 no ano anterior; (iii)
cumprimento de metas determinadas pelas Unidades. A concesso do prmio
condicionada, tambm, disponibilidade oramentria:

Artigo 3 - Sero considerados como indicadores de desempenho da

Universidade:

12
Uma anlise aprofundada e crtica a respeito dos rankings universitrios internacionais e da
USP nestes rankings desenvolvida em:
AXELBERG, J. Competing on the world stage: the Universidade de So Paulo and global
universities rankings. 2015. 171p. Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais) - Instituto de
Relaes Internacionais, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2015.
 76

I - a avaliao continuada e trienal da ps-graduao pela CAPES;

II - a posio ocupada pela USP nos quatro rankings internacionais
selecionados, que avaliam ensino e pesquisa, entre outros indicadores, a
saber: Webometrics Ranking of World, Institute of Higher Education da
Shanghai Jiao Tong University, Higher Education Evaluation &
Accreditation Council of Taiwan, e The Times Higher Education;
III - a avaliao e o cumprimento dos planos de metas das Unidades, que
incluem metas para o ensino, pesquisa, e cultura e extenso, acompanhado
pela Comisso Permanente de Avaliao (CPA).
(...)
Artigo 6 - Fica criada a Comisso Gestora do Prmio Excelncia Acadmica
Institucional USP, com competncia para avaliar anualmente, sob o aspecto
do mrito, o desempenho da USP em funo dos critrios estabelecidos no
artigo 3.

Vale descrever, neste nterim, o histrico de valores concedidos pelo prmio de

excelncia acadmica ao longos dos sete anos que compreendem esta pesquisa,
conforme exposto na Tabela 2, abaixo:

Tabela 2: Concesso do Prmio de Excelncia Acadmica (2008-2014)

Ano Concesso Valor
2008 Sim R$ 1.000,00
2009 Sim R$ 1.500,00
2010 No foi aprovada a concesso pela -
comisso gestora do prmio, pelo
no atendimento aos critrios de
evoluo positiva nos rankings
universitrios internacionais.
2011 Sim R$ 3.500,00
2012 Sim R$ 6.000,00
2013 Sim R$ 2.000,00
2014 Prmio no concedido por -
indisponibilidade oramentria.
Fonte: Dados coletados na pesquisa (Informes da reitoria da USP)

No perodo de 2008 a 2014, tal qual se observa, no houve a concesso do

prmio apenas nos anos de 2010 e 2014. Em 2010, a concesso do prmio no foi
recomendada pela Comisso Gestora, pelo no atendimento aos requisitos da Resoluo
N. 5483/2008, por no ter sido observada evoluo positiva da USP nos rankings
internacionais13. Em 2014, ano em que a Universidade j sentia os efeitos do

13
Em comunicado, a Comisso Gestora do Prmio Excelncia Acadmica informou que no
pde ser observada uma evoluo positiva nos rankings: a posio da USP no Ranking
 77

desequilbrio oramentrio, o prmio no foi concedido devido indisponibilidade

oramentria.

Uma vez aprovado, o prmio de excelncia acadmica concedido a todos os

servidores da universidade que atenderem o requisito de exerccio de suas funes por,
no mnimo, 6 meses no ano de medio dos resultados (Resoluo N. 5483/2008, artigo
4). O valor do prmio nico para todos servidores, no existindo discriminao, por
exemplo, por faixas salariais ou categoria (docentes e servidores tcnico-
administrativos).

Observando-se a evoluo dos valores dos prmios, consolidada na tabela 2,

constata-se uma variao positiva do valor do prmio superior inflao do perodo.
Comparando-se, por exemplo, os anos de 2008 e 2012, observa-se uma variao de
600% no valor do prmio (de R$ 1.000 para R$ 6.000). A variao do valor do prmio
entre o primeiro (2008) e ltimo ano (2013) em que houve concesso, de 100%, ou
seja, muito superior inflao registrada no perodo, que foi de 35,3% (IPC FIPE).

Em seguida, procede-se a anlise da concesso do prmio para o ano de 2013.

Para a anlise da adequao ao critrio citado no Artigo 3, alnea II, faz-se necessrio
verificar a evoluo da USP nos rankings citados:

WEBOMETRICS desceu da posio n 38 no segundo semestre de 2009 para a posio n 122 no

segundo semestre de 2010; a posio da USP no ranking elaborado pela Institute of Higher Education
SHANGAI JIAO TONG University, que era n 115 em 2009, passou em 2010 para n 143; no ranking
HEEACT Higher Education Evaluation and Accreditation Council of Taiwan, a USP passou da posio
n 78 em 2009 para a posio n 74 em 2010; a posio da USP no ranking da Times Higher Education
Supplement que era n 207 em 2009, passou a ser n 232 em 2010 (USP, 2010).
 78

Tabela 3: Posio da Universidade de So Paulo em Rankings selecionados

(2012-2013)

Higher Education
Webometrics Institute of Evaluation & The Times
Ano Ranking of Higher Education Accreditation Higher Education
World14 - Shanghai15 Council 17
16
of Taiwan
2012 15 101-150 53 178
2013 31 101-150 58 158
Fonte: AXELBERG (2015) e sites dos rankings.

A anlise dos dados demonstra que houve, entre 2012 e 2013, uma melhora de
posio em um dos rankings (The Times Higher Education), estabilidade em outro
(Shangai) e degradao em dois deles (Webometrics e Taiwan). A Resoluo 5483/2008
no estabelece critrios objetivos para determinar qual o desempenho esperado para a
aprovao pela Comisso Gestora do Prmio. O Artigo 6 apenas exige que a anlise
seja feita sob o aspecto do mrito. Desta forma, transferida Comisso Gestora do
Prmio, a interpretao e o julgamento dos resultados.

Para o ano de 2013 especificamente, decorrente da redao subjetiva do artigo 6

da Resoluo e combinado aos resultados difusos obtidos neste ano (piora em dois dos
rankings, estabilidade e manuteno em outro dois), no possvel afirmar nem
mesmo refutar o cumprimento dos critrios de concesso estabelecidos nos Artigos 3
e 6 da Resoluo 5483/2008. O entendimento majoritrio da Comisso, de concesso
do prmio, prevaleceu.

No entanto, preciso observar que o artigo 7 da Resoluo N. 5483 estabelece:

14
A posio da USP no Webometrics Ranking of World nos anos seguintes foi: 2014 = 29. 2015
= 41. 2016 = 49 (Fonte: Ranking Web of Universities).
15
A posio da USP no Academic Ranking of World Universities (Shangai) foi: 2014 = 101-
150. 2015 = 101-150. A edio do ranking de 2016 no havia sido publicada.
16
A posio da USP no Higher Education Evaluation & Accreditation Council of Taiwan foi:
2014 =62. 2015 = 58. A edio do ranking de 2016 no havia sido publicada.
17
A posio da USP no The Times Higher Education foi: 2014 = 226-250. 2015 = 201-225.
2016 = 201-250.
 79

O prmio s ser concedido se, concomitantemente, estiverem presentes os

seguintes requisitos:
I - disponibilidade oramentria/financeira de acordo com o oramento
aprovado pelo Conselho Universitrio;
II - atendimento dos requisitos previstos no artigo 4 pelos docentes e
servidores tcnico-administrativos18;

A alnea I deste artigo condiciona o prmio disponibilidade oramentria. O

oramento para 2013, aprovado pela Comisso de Oramento e Patrimnio e Conselho
Universitrio em 2012, indica, para o ano de 2013, o comprometimento de 92,82% do
oramento da Universidade para alnea Pessoal.

A comunicao do prmio, em 2013, ocorreu no ms de dezembro, s vsperas

da eleio reitoral, ocorrida naquele ano. De acordo com a planilha da CRUESP
(sintetizada no Grfico 9 abaixo), no ms de novembro de 2013, ms anterior
concesso do Prmio, o nvel de comprometimento da folha de pagamento sobre as
liberaes financeiras do Estado de 99,8%, patamar 6,98% superior ao autorizado no
oramento aprovado pelo Conselho Universitrio. Ao mesmo tempo, no ms de
dezembro seria possvel identificar que, ao longo de todo o ano de 2013, os patamares
de comprometimento com gastos de pessoal seriam muito superiores ao percentual de
92,82% definidos pelo CO.

18
O artigo 4 estabelece os perodos mnimos de trabalho do servidor, no ano de concesso, para
que ele se habilite para receber o prmio.
 80

Grfico 8: Comprometimento dos Repasses do Tesouro com pagamento de

Salrios (2013)

125
119,5
120

115 112,6

110
PERCENTUAL

106,7
104,9 104,6 104,6
105 102,5
101,3 100,5
99,8 99,8 99,9
100

95

90

85

Fonte: Planilhas CRUESP (CODAGE)

Desta forma, conclui-se que, por no atender exigncia de disponibilidade

oramentria, disposta na Resoluo 5483 de 2008, o prmio de excelncia em 2013
no deveria ser concedido.

Ao mesmo tempo, a redao adotada na Resoluo 5483, j citada, permite um

julgamento subjetivo das condies estabelecidas para a concesso do prmio,
transferindo Comisso Gestora do Prmio a responsabilidade de interpretar a
adequao.

O comunicado da Reitoria que anuncia a concesso do prmio em 2013, foi

publicado em comunicado a imprensa em 04/12/2013. Sobre o comunicado, destaca-se
o seguinte:

(...) embora a performance da USP nas classificaes internacionais de

universidades no tenha sido semelhante a edies anteriores e paralisaes
tenham causado significativos prejuzos materiais e repercutido
negativamente no desempenho administrativo, didtico e de pesquisa da
Universidade, considera-se o esforo e dedicao dos servidores docentes e
 81

tcnico-administrativos (Comunicado da Reitoria, 04/12/2013).

No mesmo comunicado citada a importncia da votao para reitor que

aconteceria seis dias depois. afirmado:

a ateno da comunidade uspiana deve voltar-se ao futuro da Universidade e

manuteno das vitrias obtidas, inclusive no relativo manuteno e
melhora das carreiras tcnico-administrativas e docentes, tanto em termos
salariais e de benefcios, quanto das condies de trabalho. Para tal, deve-se
aplicar a mesma receita que vem sendo utilizada (...) (Comunicado da
reitoria, 04/12/2013).

A concesso do prmio de excelncia fonte de presso e expectativa pelos

servidores. Este fato torna-se evidente pelos repetidos questionamentos apresentados
Reitoria nas reunies do Conselho Universitrio por conselheiros especialmente de
representantes de servidores tcnico-administrativos, quanto s datas e valores do
prmio19.

5.2.2 Plano de cargos e salrios dos servidores tcnico-administrativos

Em uma organizao, o plano de cargos e salrios uma ferramenta adotada

para definir e sustentar as estruturas e polticas de ocupaes remuneraes para
cumprir com sua misso de ensino, pesquisa e extenso. O plano tem como funo
precpua alcanar o equilbrio interno e externo, a partir da definio das atribuies,
deveres e responsabilidade de cada cargo e os seus adequados nveis salariais (SILVA,
2002).

Para Zimpeck (1992), o plano de cargos e salrios deve atender aos seguintes
objetivos pr-estabelecidos: estabelecer uma estrutura de valores relativos para os
cargos; disciplinar as relaes entre esses valores, compensando-os financeiramente de
maneira equitativa; minimizar o efeito de decises arbitrrias para a determinao de
salrios; proporcionar um quadro da estrutura, dos qualificativos requeridos e das
oportunidades que podem ser oferecidas; identificar e eliminar distores; propiciar

19
Registre-se que, apenas no ano de 2010, em trs diferentes sesses do Conselho Universitrio
um conselheiro fez uso da palavra para inquirir repetidamente o Reitor quanto necessidade de rpida
definio quanto concesso do prmio e seu valor.
 82

controle eficiente.

A Universidade de So Paulo conta com duas estruturas de carreira: servidores

docentes e servidores tcnico-administrativos (STA). No perodo de 2010-2014, o
quadro geral de servidores da Universidade apresentou expressivo crescimento. O total
de servidores docentes e tcnico-administrativos aumentou, respectivamente, 3,87% e
6,27%. Embora represente um crescimento significativo, no possvel explicar, por
meio desse fator, o aumento de 62,85% das despesas com pessoal, pois neste mesmo
perodo, a inflao acumulada foi de 29,35% (IPC-Fipe). Trata-se, como se pode
observar, de apenas um dos fatores que explica o aumento das despesas decorrente dos
aumentos salariais promovidos no perodo, alm da implantao do Plano de Carreira e
Salrios dos servidores tcnico-administrativos e as progresses na Carreira Docente.

Tabela 4: Evoluo no quadro de servidores (2010-2014)

2010-
Descrio 2010 2011 2012 2013 2014 2014
Total servidores
docentes 5863 5940 5860 6009 6090 3,87%
Total servidores
tcnico-Administrativos 16185 16510 16835 17448 17200 6,27%
Variao
Docentes (relao ao ano
anterior) 131 77 -80 149 81 227
Variao servidores tcnico-
administrativos (relao ano
anterior) 844 325 325 613 -248 1015
Total de servidores 22048 22450 22695 23457 23290 1242
Fonte: Anurio estatstico e informaes da CODAGE

O plano de Carreira para Servidores Tcnico-administrativos da USP foi

aprovado em reunio do Conselho Universitrio em 10/05/2011, com 95 votos a favor,
3 abstenes e nenhum voto contra20.

Como justificativa para a aprovao do plano de carreira, foi apontado que a

20
O plano apresentado ao Conselho Universitrio teve parecer favorvel da Procuradoria Geral
(PG-USP) em 20/04/2011, da Comisso de Legislao e Recursos (CLR) em 26/04/2011, da Comisso de
Oramento e Patrimnio (COP) em 28/04/2011 e da Comisso Central de Recursos Humanos (CCRH-
USP) em 28/04/2011.
 83

implantao permitiria ao servidor um maior planejamento e previsibilidade de sua

trajetria de carreira na Universidade. Outro aspecto seria a simplificao da
organizao de funes, com a aglutinao de centenas de funes em apenas trs
grupos. A carreira tambm permitiria a correo de distores presentes na estrutura
anterior. Como exemplo, em alguns casos, no havia incentivo financeiro para um
servidor, com muitos anos de carreira, migrar de uma carreira de nvel tcnico para
outra de nvel superior, com remunerao inferior. Como consequncia da nova
estrutura de cargos e salrios organizada em torno de apenas trs funes fica
dificultada a caracterizao de desvio de funo. O desvio de funo o exerccio, pelo
titular de um cargo ou emprego, das funes correspondentes a outro.

Na apresentao realizada ao Conselho Universitrio, foram expostas as

diretrizes que balizaram o desenvolvimento do plano:

estabelecer os critrios claros para ascenso na carreira e desenvolvimento

profissional, levando-se em considerao o Estatuto e o Oramento da
Universidade; desenvolver uma carreira que concilie o desenvolvimento dos
funcionrios e o interesse da Universidade; criar trajetrias de carreira que
permitam a flexibilidade e a mobilidade, desvinculadas da avaliao de
desempenho; estimular, oferecer suporte e criar condies concretas para o
desenvolvimento pessoal e profissional dos servidores em todos os nveis da
USP; e propiciar o desenvolvimento de lideranas. (Servidora DRH USP
Ata do Conselho Universitrio de 14/12/2010, p. 2-3).

Pelo plano aprovado, as 209 funes existentes no plano anterior de cargos e

salrios foram consolidadas em apenas trs funes: funo de nvel superior, funo de
nvel mdio e funo de nvel bsico. Cada funo passou a contar com cinco faixas
verticais (B1 a B5, T1 a T5 e S1 a S5), cada uma delas com quatro nveis salariais (A a
D) (Tabela abaixo).
 84

Tabela 5: Faixas salariais e remunerao Proposta de Plano de Cargos e

Salrios Servidores Tcnico-Administrativos (2010)

Fonte: Proposta de plano de cargos e salrios. Departamento de Recursos

Humanos (DRH) Universidade de So Paulo (2010)

A transio para as novas faixas salariais foi realizada em trs etapas. Na

primeira etapa, realizada pelo DRH, cada servidor foi enquadrado na faixa salarial
correspondente ou imediatamente superior ao seu salrio atual, majorado em 5%. A
segunda etapa compreendeu a avaliao das atribuies e responsabilidades do servidor.
Posteriormente, o servidor era enquadrado na faixa salarial corresponde ao nvel de
complexidade da atividade desempenhada. Na terceira etapa foi realizada uma
verificao e reviso dos casos remanescentes.

De acordo com projees da Coordenadoria de Administrao Geral

(CODAGE), informadas ao Conselho Universitrio em 14/12/2010, os custos anuais do
plano de carreira foram estimados em R$ 141.449.163,00. O impacto na folha de
pagamento, aceitando esta projeo, seria absorvido pelo oramento da universidade
sem grandes riscos. Haveria elevao de 3,85% no comprometimento do oramento
com pessoal, que passaria de 78,5% para 82,36% do oramento total da Universidade. A
partir destes dados, concluiu a CODAGE, em parecer do Relator do Processo, que tal
impacto financeiro da nova carreira compatvel com a disponibilidade oramentria.
Diante do exposto no h bice oramentrio para implantao do novo plano de
carreira (Parecer da CODAGE de 27/04/2011, processo 2011.1.7192.1.3).

A mesma concluso compartilhada pela Presidncia da COP. Em apresentao

 85

na reunio do Conselho Universitrio:

Essa previso que a CODAGE faz, dos 3% acima dos 80% otimista, no
sentido de que estamos gastando menos do que os 80% (...) Nestes 4 meses
(...) a execuo oramentria chegou a 71% de despesa com pessoal. Estamos
bem aqum dos 80% do oramento deste ano (Presidente da COP, Reunio
do Conselho Universitrio 10/05/2011, p. 13).

No foram localizados nos registros das atas do Conselho Universitrio, da

reunio na qual o plano foi aprovado a apresentao pelos dirigentes da CODAGE
ou pela presidncia da COP a relao aos custos envolvidos previstos nas Etapas 2 e 3
do plano de carreira. Estas etapas referem-se ao reenquadramento do nvel de
complexidade dos servidores no novo plano.

Em relao previso de custos de implantao do plano no foram

identificadas apresentaes duas questes de importncia fundamental: a) quais foram
as premissas adotadas pela CODAGE para a projeo dos gastos; e b) eventuais
margens de erro ou eventuais desvios que poderiam ser esperados no montante total de
gastos. Ou seja, pela forma como que os dados foram apresentados e, pela ausncia
destes dois pontos, o Conselho Universitrio aprovou a implantao do plano de carreira
e servidores tcnicos-administrativos com um montante de desembolso projetado, mas
sem avaliar cenrios alternativos de gastos ou apreciar aes de contingncia, caso o
montante real fosse superior ao planejado, como de fato ocorreu. Pela anlise dos
registros, pode-se verificar que no foi apresentada qualquer anlise do impacto do
plano mdio prazo, que abrangesse um perodo posterior, isto , alm de 2011. Como
consequncia, constata-se que a anlise do impacto oramentrio da proposta limitou-se
a uma avaliao centrada apenas na considerao do acrscimo de 3,85% na folha de
pagamento, e se tal percentual seria suportvel no Oramento do ano de 2011.

Na apresentao ao CO, na mesma sesso de 14/12/2010, a Presidncia da COP

menciona que a Universidade tem a disponibilidade de uma reserva equivalente a 19%
das despesas com pessoal, que poderiam ser utilizadas como reserva de ajuste, caso o
comprometimento com o pagamento de servidores superasse o limite definido de 80%.
Entretanto, no foi apresentado um maior detalhamento da origem destas reservas e se
sua utilizao, para o pagamento deste complemento salarial, aderente aos objetivos
 86

da constituio deste fundo.

Durante a gesto de 1997-2001, como j foi citado anteriormente, a Reitoria

determinou a criao de uma reserva previdenciria para o provisionamento de
pagamento aos servidores aposentados21. No fica evidente na exposio da
Presidncia da COP se a reserva citada se refere a essa criada com propsito de
pagamento de aposentados quando a folha de salrios superasse a receita anual da
Universidade22.

Durante a sesso de aprovao da proposta, o ento Reitor externa a solicitao

para que o Conselho aprove o novo plano de cargos:

Saindo um pouco do aspecto de seriedade, diria se eu fizesse jus mesma

imagem que tenho por reproduo do nosso sindicato e que todos os Reitores
anteriores tambm tm e vocs devem perceber que mais ou menos a
mesma, como uma fantasia que trocada de quatro em quatro anos, mais
ou menos o mesmo desenho. Se fizesse jus a essa imagem, deveria sugerir
que todos que se abstivessem nessa votao, mas como no me sinto
totalmente adequado a esta fantasia que uso durante quatro anos e que,
certamente, pretendo deixar aos prximos um pouquinho melhorada, sugiro,
como pessoa fsica e como professor desta Universidade h 40 anos, que
votem a favor, porque certamente estaremos mostrando um caminho novo
para a Universidade, que possvel fazer consenso parcial. A oposio pela
oposio no leva absolutamente a nada a mdio e a curto prazo. (Reitor
Ata do Conselho Universitrio, 10-05-2011, p. 25).

A anlise do oramento da universidade nos anos seguintes indica que o

comprometimento do oramento com o plano de carreira superou as previses
apresentadas pela CODAGE. A remunerao mdia dos servidores no-docentes subiu
entre 2010 e 2011 de R$ 4956,00 para R$ 6880,00, um acrscimo de 38,82%,
superior ao ndice de reajuste salarial concedido em maio de 2010, de 6,57%. A mdia
salarial dos servidores no-docentes aumentou 12,4% em 2012, comparado aos valores

21
A criao da reserva para pagamento de servidores aposentados, efetivada pela COP e
comunicada na reunio do Conselho Universitrio de 9 de outubro de 2001, tinha por objetivo a criao
de uma proviso, para que a folha de pagamento de inativos no estrangulasse a folha de pagamento de
servidores ativos.
22
As reservas financeiras utilizadas foram aquelas criadas pela Reitoria, na gesto de 1997-2001,
para pagamento de aposentadorias. Entretanto, faz-se necessrio registrar que, pelo que est registrado na
ata do CO desta sesso, pode-se esperar que os conselheiros tivessem entendimento diverso, pela
ambiguidade como este ponto foi explicado pela Presidncia da COP, que ocupava a mesma funo em
2001.
 87

de 2011, superior ao reajuste salarial concedido em maio de 2012, de 8,40%.

Considerando todo o perodo (2009-2014), os salrios mdios dos servidores no-
docentes tiveram reajuste acumulado de 74,85%, e os servidores docentes um reajuste
acumulado de 43,19%.

Grfico 9: Servidores tcnico-administrativos: nmero e remunerao

mdia mensal (2009-2014)

18000 R$10.000,00

17500 R$9.000,00

R$8.000,00
17000

R$7.000,00

Salrio Mdio Mensal (R$)

16500
Nmero de Servidores

R$6.000,00
16000
R$5.000,00
15500
R$4.000,00
15000
R$3.000,00

14500
R$2.000,00

14000 R$1.000,00

13500 R$-
2009 2010 2011 2012 2013 2014

Salrio Mdio (R$) Nmero de servidores

Fonte: Dados do CODAGE

O aumento na remunerao mdia dos servidores no-docentes alterou a

participao relativa das categorias funcionais na folha de pagamento total da
Universidade. Esta participao relativa dos servidores no-docentes subiu de 40,1% da
folha total em 2009 para 47,5% em 2013. No mesmo perodo, a participao de
docentes na folha de pagamento total reduziu de 36,6% para 32%.
 88

Grfico 10: Participao relativa na Folha de Pagamento por classe de

Servidor (2009-2013)

Fonte: Dados informados pela CODAGE (2014)

Finalmente, conforme descrito anteriormente, a implantao do plano de carreira

no foi acompanhada por um plano de contingncia ou anlise de riscos, levando em
considerao que os gastos aumentassem em um patamar superior ao estimado, como de
fato ocorreu.

Para estimar o impacto financeiro da implementao da carreira, na tabela

abaixo foi consolidada a majorao das despesas com pessoal a partir do ms de
implantao do plano de carreira dos servidores no-docentes. Em seguida, o acrscimo
na folha de pagamento foi extrapolado para os meses e anos seguintes, atualizado pelos
reajustes concedidos para os funcionrios nas negociaes de reajuste salarial. So
apresentados os valores nominais da projeo e o percentual relativo ao oramento geral
da Universidade.
 89

Tabela 6: Impacto financeiro Implantao Carreira (Nominal e %

Oramento)

2011 2012 2013 2014 TOTAL

Implantao carreira 224.013.133,76 399.741.836,60 422.247.977,87 433.251.211,56 1.479.254.159,79
% Oramento Total 5,9% 8,5% 8,2% 8,6%
Fonte: Projees calculadas pelo autor, com base em informaes da CODAGE

O impacto financeiro real da implantao do plano de carreira dos servidores

tcnico-administrativos superou as projees apresentadas pela CODAGE. O valor
estimado apresentado pela CODAGE foi de R$ 141,4 milhes. O impacto efetivo
estimado 58,41% superior ao projetado, atingindo R$ 224,0 milhes. O
comprometimento do oramento total da Universidade, decorrentes da implantao do
plano de carreira, foi de 5,9% em 2011 e 8,5% em 2012. Para efeito de comparao, o
impacto estimado pelo CODAGE, em 2010 para o ano de 2011, foi de 3,85%.

Chama a ateno, nesse contexto, a ausncia de programas de contingncia,

mitigao de risco, ou a apresentao de cenrios alternativos de despesas na
implantao do programa de Carreira dos Servidores Tcnico-Administrativos. A
aprovao do plano de carreira foi amparada unicamente na informao de que a
ampliao de gastos estaria restrita ao percentual projeto de 3,85%.

5.2.3. Movimentao de carreira de servidores tcnico-administrativos

Conjuntamente implementao da nova carreira dos servidores tcnico-

administrativos, foi prevista o desenvolvimento de movimentaes anuais de carreira.
Estas movimentaes com recebimento de oramento especfico, determinado pela
Reitoria, permitiriam a migrao dos servidores para novas faixas salariais,
habilitando progresses verticais e horizontais na carreira.

De acordo com a Direo do DRH/USP, em reunio do Conselho Universitrio

em 10/05/2011:

a ideia que todo ano seja destinada uma verba oramentria para
aumentos salariais. E que estes aumentos salariais sejam
 90

administrados pelas prprias Unidades, usando um conjunto de

critrios estabelecidos pela carreira e os limites estabelecidos pelo
oramento.

De acordo com as regras estipuladas pela Reitoria e DRH para a movimentao

da carreira, cada Unidade a partir de um oramento estipulado para cada carreira:
bsico, tcnico e superior seria responsvel pela criao de um comit de avaliao
dos processos dos servidores e de suas atividades, para determinar aqueles aptos a
receber a progresso em sua faixa salarial.

No perodo estudado, duas movimentaes de carreira foram implantadas. A

primeira, em 06/2012, foi comunicada a partir da circular do DRH CIRC/003/2012
estabelecendo o oramento de 4% para a movimentao, percentual majorado para 6%,
conforme circular da Vice-Reitoria Executiva CIRC/007/2012. A segunda
movimentao, implantada em 05/2013, tambm teve oramento equivalente a 6% da
massa salarial e foi comunicada, em 13/12/2012 a partir da Circular da Vice-Reitoria
Executiva CIRC/038/2012.

Na tabela abaixo, so projetados os impactos das majoraes na folha de

pagamento para cada uma das movimentaes de carreira. Os dados foram calculados a
partir das tabelas de Folha de Pagamento mensais, fornecidas pela CODAGE. A
majorao foi calculada no ms da implantao de cada movimentao de carreira, em
comparao com o ms imediatamente anterior, e os valores foram ento extrapolados
para os meses seguintes. Os valores projetados receberam atualizao dos percentuais
de reajustes salariais e recomposio salarial definidos nos anos seguintes. Na tabela
apresentada tambm o percentual do impacto relativo ao oramento total da
Universidade a cada ano.
 91

Tabela 7: Estimativa de impacto financeiro implantao e movimentao

de carreira STA (Nominal e % Oramento)

2012 2013 2014

Implantao carreira 399.741.836 422.247.977 433.251.211
Movimentao 1 Carreira 203.894.222 362.092.836 371.528.504
Movimentao 2 Carreira 281.367.408 284.982.979
Movimentao 1 Carreira (%) 4,3% 7,0% 7,3%
Movimentao 2 Carreira (%) 5,4% 5,6%
Impacto financeiro total 603.636.058 1.065.708.221 1.089.762.694
Fonte: Dados da Pesquisa e Informaes da CODAGE (2015)

Os oramentos de 2012 e 2013 apresentavam a alnea Carreira: tcnico-

administrativo que especificava e provisionava os valores destinados s
movimentaes de carreira, conforme tabela abaixo. Os percentuais alocados nesta
rubrica so significativamente inferiores queles de fato executados em 2012 e 2013.

Tabela 8: Oramento: Alocao de recursos para movimentao de

Carreira Servidores Tcnicos Administrativos 2012 e 2013

2012 2012 2013 2013

R$ % Oramento R$ % Oramento
Tcnico- 79.884.800,00 2,01 72.791.156,00 1,69
Administrativo
Fonte: Oramento da USP 2012 e 2013.

A partir dos relatrios disponibilizados pelo CODAGE, foi realizada uma

projeo do impacto oramentrio de cada movimentao de carreira. Os dados foram
calculados a partir da comparao da mdia dos gastos na rubrica Salrios aps a
implantao de cada movimentao. Os dados esto consolidados na tabela a seguir.
 92

Tabela 9: Movimentao de Carreira: comparao entre valores do

Oramento e impacto efetivo (projetado).

2012 2013
R$ R$
Definidos no 79.884.800,00 72.791.156,00
Oramento
Acrscimo em 203.894.222,00 281.367.408,00
relao ao orado

Variao 155,23% 286,54%

Fonte: Clculo a partir de dados da CODAGE

Pela tabela, observa-se que no ano de 2012, onde projetava-se um gasto de 79,8
milhes na primeira movimentao de carreira, o valor real foi aproximadamente 155%
maior (203,8 milhes); j na segunda movimentao, o impacto efetivo foi
aproximadamente 286,54% maior (281 milhes) em relao ao montante estimado no
Oramento daquele ano.

A partir do exposto e da verificao das tabelas, pode-se concluir que os

recursos para as movimentaes de carreira foram, de fato, debatidos e aprovados em
sesses da COP e CO e incorporados no Oramento da Universidade com alnea
especfica. Apesar disto, o montante de recursos que foi liberado para as Unidades, para
a efetivao das movimentaes de carreira (da ordem de 6% da massa salarial), estava
em um patamar muito superior queles provisionados nos Oramentos de 2012 e 2013.

5.2.4 Ampliao vale-refeio e auxlio-alimentao

A Universidade de So Paulo oferece como benefcios para uma parcela de seus

servidores o auxlio alimentao e vale-refeio. O vale-refeio um benefcio que
tem como objetivo subsidiar a aquisio diria de uma refeio (DRH USP, 2015).

O vale-refeio concedido aos servidores tcnico-administrativos com jornada

de trabalho semanal superior a 30 horas e para servidores docentes com regime de
trabalho RDIDP (regime de dedicao integral docncia e pesquisa) e RTC (regime
turno completo). A quantidade de vales no ms corresponde ao nmero de dias
 93

trabalhados pelo servidor. Do valor total do benefcio, os beneficirios contribuem com

20%, descontado na folha de pagamento do servidor. O auxlio-alimentao, concedido
pela Universidade, um benefcio que tem por finalidade possibilitar a seus
beneficirios a aquisio mensal de gneros alimentcios (cesta bsica).

No perodo de 2010 a 2013 os benefcios passaram por um processo de elevada

majorao nos seus valores, superiores aos indicadores de inflao oficial apurados. O
histrico de alteraes nos valores e critrios para concesso esto consolidados no
quadro a seguir:
 94

Quadro 9: Alteraes nas concesses de Vale Refeio e Auxlio Alimentao

Deciso Norma Amparo para a

Data
deciso
Institui do Sistema de Administrao de Recursos Resoluo CLR, 08-04.2003
08-05-2003
Humanos aos servidores no-docentes N. 5019 COP, 28-04-2003
Fixa VR em R$ 15,00. Portaria GR Estatuto - Art. 42, I
Condies: N. 4274 Resoluo 5019
- 40 Hrs semanais ou Artigo 3, III
01-07-2009
- Trabalham perodo noturno e no tem subsdio de
alimentao ou fcil acesso aos restaurantes mantidos pela
Universidade
Fixa AA: Portaria GR Estatuto - Art. 42, I
R$ 400,00 funcionrios com vencimento inferior a faixa N. 4276 Resoluo 5019
Superior II-J Artigo 3, III
01-07-2009 R$ 300,00 funcionrios com vencimento superior a faixa
Superior II-J
Recebem apenas os servidores no docentes, em jornada de
trabalho igual ou superior a 30 horas semanais.
Amplia AA para todos os servidores tcnico- Portaria GR Estatuto - Art. 42, I
administrativos e docentes, independente da CH. N. 4707 Resoluo 5019
Artigo 3, III
Define os valores: COP, 09-02-2010
Servidores:
12-02-2010 R$ 400,00 Remunerao inferior Superior II K
R$ 300,00 Remunerao superior Superior II K

Docentes:
R$ 400,00 para Remunerao inferior nvel MS-5 RDIDP
R$ 300,00 para Remunerao superior nvel MS-5 RDIDP
Fixa VR (R$ 15,90). Valor anterior R$ 15,00. Portaria GR Estatuto - Art. 42, I
19-05-2010
Reajuste de 6%. N.4780
Fixa AA em: Portaria GR Estatuto - Art. 42, I
R$ 510,00 para todos servidores. N. 5038 Resoluo 5019
19-04-2011 Artigo 3, III
Reajuste de 27,5% e 70,0%, dependendo da faixa anterior COP 09-02-2010
de recebimento do VA
Amplia concesso de VR para servidores tcnicos Portaria GR Estatuto - Art. 42, I
administrativos com CH semanal igual ou superior a 30 N. 5362 Resoluo 5019
26-10-2011 horas. Artigo 3, III
Fixa VR (22,00), valor anterior R$ 15,90.
Reajuste de 38,36%
Fixa AA em R$ 590,00, valor anterior R$ 500,00. Portaria GR Estatuto - Art. 42, I
16-04-2012
Aumento de 18% N. 5593
Amplia concesso de VR para docentes em RTC e RDIDP. Portaria GR Estatuto - Art. 42, I
Estipula o valor em R$ 24,00, valor anterior R$ 22,00. N. 5594 Resoluo 5019
16-04-2012
Reajuste de 9% Artigo 3, III

Reajusta AA para R$ 690,00 (anterior R$ 590,00). Portaria GR Estatuto - Art. 42, I

22-02-2013
Reajuste 16,9%. N. 6034
Reajusta VR para R$ 29,00 (anterior R$ 24,00) Portaria GR Estatuto - Art. 42, I
22-02-2013
Reajuste 20,8% N. 6035
Fonte: Site da Secretaria Geral da USP.

Os reajustes acumulados, no perodo de 2010 a 2013, para os valores dos

benefcios de auxlio alimentao e vale refeio foram de, respectivamente, 62,4% e
74,16%. Para efeito de registro, a inflao acumulada no perodo foi de 24,16%. No
 95

foram localizadas, durante a coleta de dados desta pesquisa, os fundamentos das

deliberaes que justificam os ndices de majorao em nvel superior inflao do
perodo. Os percentuais de reajuste anuais dos benefcios esto consolidados na tabela
abaixo:

Tabela 10: Reajustes consolidados - Auxlio Alimentao (2010-2013)

Ano 2010 2011 2012 2013 Acumulado

Reajuste - 27,5% 18% 16,9% 62,4%
Inflao Anual
5,91% 6,50% 5,84% 5,91% 24,16%
(IPCA)
Fonte: Consolidado a partir de informaes da Secretaria Geral e dados inflacionrios
do IBGE.

Tabela 11: Reajustes consolidados - Vale Refeio (2010-2013)

Ano 2010 2011 2012 2013 Acumulado

Reajuste 6% 38,36% 9% 20,8% 74,16%
Inflao Anual
5,91% 6,50% 5,84% 5,91% 24,16%
(IPCA)
Fonte: Consolidado a partir de informaes da Secretaria Geral e dados inflacionrios
do IBGE.

Alm de um aumento real nos valores dos benefcios, tambm se observou uma
ampliao no total de beneficirios. De acordo com informaes da CODAGE, em
2010, a concesso do auxlio alimentao passou de 2 000 (dois mil) para 22 000 (vinte
e dois mil) beneficirios, passando a ser pago para todos os servidores docentes e no-
docentes da Universidade, sem distino (Portaria GR N. 4707 de 12/02/2010).

Como consequncia das alteraes promovidas ampliao do nmero de

servidores que recebem o benefcio e reajuste dos benefcios superior inflao o total
dispendido nesta categoria de despesa aumentou 251% no perodo de 2009 a 2013,
passando de R$ 69 milhes para R$ 311 milhes. O montante desembolsado de auxilio
alimentao aumentou 86% e as despesas com vale refeio aumentaram de 5 milhes
para 125 milhes de reais anuais. Estes dois aumentos resultaram em um acrscimo
permanente de despesas de R$ 253,6 milhes de reais/ano (dados de 2014, em
 96

comparao com os montantes de 2009), que representam um aumento aproximado de

6,1% na folha de pagamento da Universidade. A evoluo das despesas com estes
benefcios pode ser observada no grfico abaixo.

Grfico 11: Evoluo despesas Auxlio Alimentao e Vale Refeio

(2010-2013)

R$350.000.000,00

R$300.000.000,00

R$250.000.000,00

R$200.000.000,00

R$150.000.000,00

R$100.000.000,00

R$50.000.000,00

R$-
2010 2011 2012 2013

Auxlio Alimentao Vale Refeio

Fonte: Consolidao do autor, a partir de dados da CODAGE

Apesar do forte impacto financeiro das mudanas promovidas no oramento da

Universidade, no foi encontrada na pesquisa a fundamentao referente s deliberaes
que justificam estes ndices de majorao. Tambm no foram localizadas deliberaes
da CCRH que justifiquem os percentuais de majorao nos benefcios ou a alterao nas
regras de concesso dos mesmos, que levaram ao aumento no nmero de beneficirios.
A consulta prvia ao CCRH pode ser justificada a partir do apresentado na Resoluo
5019, de 08/05/2003 (destaque do autor):

Artigo 6 - Compete Comisso Central de Recursos Humanos

(CCRH):
I - definir polticas e diretrizes para a Administrao de Recursos
Humanos da USP;
II - promover a atualizao, reviso e aperfeioamento da Estrutura da
Carreira e Requisitos das Funes, do Plano de Classificao de
Funes (P.C.F.) e da Estrutura Salarial dos servidores no-docentes,
com critrios para sua implementao sempre que se fizer necessrio;
 97

III - fornecer subsdios que permitam preservar o equilbrio

salarial dos servidores no-docentes;
IV - julgar, em ltima instncia, recursos das decises do Diretor do
Departamento de Recursos Humanos da Reitoria relativos a propostas
de enquadramento;
V - apresentar subsdios para planejamento de formao e treinamento
de mo-de-obra utilizada na Universidade;
VI - assessorar Unidades, rgos Complementares, rgos de
Integrao e demais rgos, na aplicao das diretrizes aprovadas
sobre Recursos Humanos.

Como observado nas alneas I e III do Artigo 6, o CCRH o rgo competente

na definio de polticas e critrios para promoo dos Recursos Humanos da
Universidade. No foram localizados registros de discusso dos percentuais de
majorao destes benefcios e alterao dos critrios de concesso dos benefcios nas
atas da COP e CO.

5.2.5 Sistematizao na apresentao de dados financeiros e esclarecimento no uso

das reservas oramentrias

A anlise dos registros das reunies do Conselho Universitrio

demonstra que a forma adotada para apresentao dos dados do oramento, pelo
representante da COP para os conselheiros do CO pode ser aperfeioado e melhor
sistematizado. Esta concluso encontra amparo a partir dos seguintes pontos:

i) Os relatrios e tabelas de execuo oramentria no esclarecem a

origem de eventuais variaes entre o oramento inicial e o oramento
realizado. Tambm no existe maior esclarecimento da origem da rubrica
reservas, como pode ser observado na figura a seguir. Cabe destacar que,
como parcela relevante dos membros do Conselho Universitrio no tm
formao em reas de Gesto, Contabilidade ou Economia, os pareceres
conclusivos deveriam, dada a natureza da proposta, esclarecer explicitamente
os impactos de curto, mdio e longo prazos.
 98

Figura 3: Modelo de demonstrativo do Oramento inicial x realizado

Fonte: Ata do Conselho Universitrio 2010

ii) A apresentao dos dados relativos ao impacto oramentrio da implantao

do plano de carreira dos servidores tcnicos foi superficial e analisou apenas
o resultado de curto prazo. No houve maior detalhamento dos critrios
adotados para o clculo das projees. Tambm no foi encontrada a
projeo de impactos do plano a mdio e longo prazos.
iii) Em todas as reunies do CO dos anos de 2010 e 2011 houve a apresentao,
pelo presidente da COP, de informaes de execuo oramentria, para
esclarecimento dos membros do Conselho. A partir de 2012 e em 2013,
houve uma mudana nesta sistemtica, no figurando mais apresentaes da
presidncia da COP. H de se ressaltar, nesse processo, que no foi
identificado nenhum registro que justificasse esta mudana. Como
consequncia, em 2014, nas atas do CO, esto registrados depoimentos de
Conselheiros surpresos com o comprometimento do oramento com
pagamento de salrios superior aos 80%, como estabelecido em 2010.
 99

iv) A anlise das atas permite inferir que a utilizao da reserva previdenciria
da USP e comprometimento da folha de pagamento acima do limite de 80%
foi aprovada de forma tcita pelos Conselheiros. Isto acontece pois, na
sesso de aprovao do plano de carreira de servidores tcnico-
administrativos, e apresentado ao CO uma tabela que estima
comprometimento do oramento com salrios acima de 80%, sendo o plano
aprovado pelo Conselho. Entretanto, destaca-se, no houve uma discusso
ou votao especifica quanto a elevao do patamar de comprometimento
com folha. Alm disso, pela forma como a utilizao destes recursos foi
justificada, em 2012, para o oramento de 2013, os recursos provenientes da
reserva previdenciria abateriam o comprometimento do oramento da
Universidade com a folha de pagamento, quando j havia indicativos claros
de desgoverno nos gastos relativos folha.

5.2.6 Criao das Vice-Reitorias Executivas e seus efeitos

Nesta seo, analisada a criao, em 2010, de duas Vice-Reitorias Executivas

(Administrao e Relaes Internacionais). Inicialmente, descrito o processo de
criao destes dois novos cargos e a justificativa que a ampara; posteriormente,
discutido o impacto da criao da Vice-Reitoria Executiva de Administrao.

Em ofcio encaminhado pelo Gabinete da Reitoria, em maro de 2010 a

Comisso de Legislao e Recursos era questionada quanto possibilidade de alterao,
por portaria ou deliberao, da nomenclatura dos cargos de Presidente da Comisso de
Cooperao Internacional (para Vice-Reitor Executivo de Relaes Internacionais) e do
Coordenador da Coordenadoria de Administrao Geral (para Vice-Reitor Executivo de
Administrao). A alterao, como apresentada no ofcio, no implicaria em aumento de
gastos ou criao de nova funo, sendo apenas uma alterao de nomenclatura dos
cargos que permitiria uma maior representatividade aos ocupantes dos cargos. As
alteraes foram aprovadas em reunio da CLR (reunio de 17-03-2010) e COP
(reunio de 08-04-2010), sem necessidade de aprovao pelo Conselho Universitrio.
 100

A Comisso de Legislao e Recursos, ao tratar e aprovar a criao dos cargos

de Vice-Reitor Executivo de Administrao e Vice-Reitor Executivo de Relaes
Internacionais, amparou sua deciso em parecer apresentado pela Consultoria Jurdica
(CJ) da Universidade. A CJ, em seu parecer, faz uso anlogo, para a Universidade, do
Artigo 84 da Constituio Federal, que apresenta o seguinte:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:

VI - dispor, mediante decreto, sobre:(Redao dada pela Emenda
Constitucional n 32, de 2001)
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no
implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos;
(Includa pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)

Fica evidente a interpretao da CJ, aprovada pela CLR, de entender a Reitoria

como funo anloga Presidncia da Repblica. Ao fazer a aplicao deste artigo ao
contexto da Universidade, no seria necessria a aprovao das alteraes pelo
Conselho Universitrio, que, neste caso, teria a funo anloga Congresso Nacional23.

A partir da aprovao da proposta pela CLR e COP, foi publicada a Resoluo

N. 5828 de 07/04/2010. Nela, apresentada a justificativa e amparo legal para a
mudana das nomenclaturas dos cargos:

O Reitor da Universidade de So Paulo, usando de suas atribuies legais,

nos termos do art 42, incisos I, II, IX e X, do Estatuto da Universidade de So
Paulo, considerando, analogicamente, o artigo 84, VI, a, da Constituio
Federal; considerando a possibilidade de coexistncia de nomenclaturas com
origem estatutria e com fundamento em deliberao, desde que as segundas
sejam complementares e no conflitem com as primeiras; considerando ser
usual, tanto na iniciativa privada, quanto na pblica, a coexistncia de
nomenclaturas de origens diversas; considerando a importncia da utilizao
de titulao que permita Universidade interlocuo externa em nvel
elevado; considerando a convenincia administrativa de serem testadas na
prtica inovaes de nomenclatura compatveis com o estatuto, antes que
venham a ser, eventualmente, elevadas a nvel estatutrio; considerando os
Pareceres CJ ns 684, 712, 713 e 714, de 2010, e considerando, ainda, o
deliberado pela Comisso de Legislao e Recursos e pela Comisso de
Oramento e Patrimnio, em sesses realizadas, respectivamente, em
17/03/2010 e 23/03/2010, baixa a seguinte:

(...)

23
Trata se de uma analogia equivocada j que o CO tambm parte integrante do executivo da
Universidade, constitudo por dirigentes das faculdades, institutos e museus que compem a instituio.
 101

Aqui, cabe uma discusso quanto aos critrios adotados para esta interpretao.
Valendo-se do mesmo recurso utilizado pela CLR e CJ em adotar a Constituio
Federal e a organizao da Presidncia da Repblica e Congresso de forma anloga
estrutura de governana universitria da USP identifica-se o seguinte artigo:

Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da

Repblica, no exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor
sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente sobre:
(...)
X - criao, transformao e extino de cargos, empregos e funes
pblicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b; (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 32, de 2001)
XI - criao, estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da
administrao pblica;
XI - criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica;
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)

Assim, apresenta-se uma contradio: pela anlise isolada e em uma

interpretao ampla do artigo 84 da CF, pode-se aceitar a alterao na nomenclatura dos
cargos. Entretanto, ao avaliar o disposto no Artigo 48, mostra-se evidente que cabe ao
Congresso Nacional a aprovao das matrias relacionadas criao, transformao e
extino de cargos e criao, estruturao e atribuies (...) dos rgos da
administrao pblica. Por esta leitura, seria necessrio submeter a proposta ao
Conselho Universitrio.

Em todo caso, o uso de artigos da Constituio Federal para amparar alteraes

na Estrutura da Universidade de So Paulo evidencia uma lacuna nos dispositivos legais
da estrutura universitria, por no tratar claramente do tema. O recurso de adotar,
analogamente, o ambiente universitrio com a organizao da Unio e Congresso
Nacional traz vrias limitaes, ao descaracterizar e ignorar as particularidades e
contextos especficos de cada um destes ambientes (poltico e universitrio).

Adicionalmente, registra-se que a criao dos cargos de Vice-Reitores

Executivos instituiu uma estrutura administrativa estranha quela estabelecida pelo
Regimento da Universidade. Esta inadequao legal da estrutura se manteve at a
 102

aprovao, na sesso do Conselho Universitrio de 23-02-2012, dos cargos de Vice-

Reitor Executivo de Administrao e Vice-Reitor Executivo de Relaes Internacionais.
Na reunio citada, houve a aprovao da incorporao das novas nomenclaturas de
cargos ao Estatuto da Universidade.

A criao da funo de Vice-Reitor Executivo de Administrao, alm de criar

uma entidade no contemplada no Estatuto e no Regimento da universidade, gerou uma
disfuno na sua estrutura administrativa. A disfuno pode ser observada a partir dos
seguintes aspectos:

i) a implementao da Vice-Reitoria Executiva de Administrao, no substituiu

o cargo de Coordenador da Coordenadoria Geral de Administrao (CODAGE), apenas
estabeleceu uma nova funo com posio hierrquica acima deste;

ii) dada esta nova estrutura, estabeleceu-se uma nova dinmica decisria,
refletindo em uma maior concentrao do processo decisrio entre o Gabinete da
Reitoria, CODAGE e suas estruturas subordinadas, esvaziando as funes antes
efetivadas pelo ento Vice-Reitor estatutrio.

5.3 Sntese e anlise das informaes apresentadas

Na seo anterior foi descrito o conjunto de decises no-recorrentes, tomadas

no perodo de 2010 a 2014, que buscam explicar as causas do desequilbrio financeiro
da Universidade de So Paulo. Esta seo tem como objetivo a anlise das decises de
forma conjunta, avaliando seus impactos.

O perodo foi marcado por um crescimento expressivo de despesas, reflexo de

(i) ganhos salariais, especialmente de servidores tcnico-administrativos, a partir da
aprovao do plano de carreira, em 2011, e execuo de duas movimentaes de
carreira; (ii) elevao nos gastos com benefcios - auxlio alimentao e vale refeio -
reflexo da majorao, acima da inflao, dos valores dos auxlios e ampliao no
nmero de beneficirios; (iii) despesas pontuais, como a concesso do prmio de
excelncia acadmica, em 2013.
 103

O oramento da Universidade foi impactado fortemente por todas estas decises

promovidas simultaneamente e em diferentes graus. Entretanto, nenhuma das mudanas
- isoladamente - trouxe o potencial de causar um dficit oramentrio. Assim, a
implantao e aprovao combinada das diversas decises de forte impacto financeiro e
em curto espao temporal foram a razo central do desequilbrio financeiro da
Universidade. Ao mesmo tempo, a arrecadao de ICMS do Estado, teve uma forte
reduo em seu crescimento justamente no perodo imediatamente posterior aprovao
destas decises, aprofundando os efeitos e durao do desequilbrio.

Deste raciocnio, pode-se supor que o desequilbrio financeiro no ocorreria, ou

ocorreria em escala menor caso: (i) no fossem tomadas decises combinadas de
ampliao de gastos com salrios, que tm como caracterstica serem de difcil reverso;
(ii) fossem adotadas premissas mais realistas de crescimento da arrecadao do ICMS
do Estado ou; (iii) quanto ao ambiente externo, a arrecadao de ICMS do Estado
mantivesse os patamares de crescimento observados nos anos anteriores a 2010. Em
sntese, o processo de desequilbrio financeiro no ocorreria adotando processos formais
de anlise e gesto de riscos.

Na tabela 12, apresentada a projeo dos impactos financeiros das decises

analisadas. Esta tabela, que consolida estes impactos, foi construda em dois passos: (i)
pela apurao do impacto mensal de cada uma das decises; (ii) extrapolao dos
valores mensais para o perodo anual, proporcionalmente ao seu ms de implantao,
somados os encargos trabalhistas decorrentes (13 salrio e adicional de 1/3 de frias).
Na parte inferior da tabela, cada deciso analisada mensurando seu impacto tendo por
base o total dos repasses do Estado para a USP.

O grfico 12 decorrente da tabela 12. Neste grfico, os oramentos anuais so

representados por barras empilhadas, com destaques para a parcela de impacto de cada
deciso identificada e para os reajustes anuais definidos no contexto das reunies do
CRUESP.

A partir da anlise da tabela e grfico, observa-se que a deciso que teve maior
impacto oramentrio foi a implantao de carreira dos servidores tcnico-
 104

administrativos (STA). A implantao da nova carreira dos STA teve impacto

equivalente, em 2014, a 10,4% dos repasses do Estado USP. Embora o impacto seja
significativo, verifica-se que esta implementao, isoladamente, no causaria um
desequilbrio oramentrio. Mais do que isto: a anlise do grfico indica que, em 2014,
o oramento da Universidade estaria equilibrado e absorveria todos os reajustes
regulares decididos no CRUESP entre 2009 e 2010, mais a implantao de carreira.
 105

Tabela 12: Consolidao dos impactos financeiros Decises Conselhos Superiores (2010-2014), Nominal e Percentual

2010 2011 2012 2013 2014

Repasses Tesouro/USP 3.382.969.011 3.744.632.866 3.986.974.742 4.123.503.491 4.152.668.021
Implantao carreira - 224.013.133 399.741.836 422.247.977 433.251.211
Movim. 1 Carreira Serv. No-Docentes - - 203.894.222 362.092.836 371.528.504
Movim. 2 Carreira Serv. No-Docentes - - - 281.367.408 284.982.979
Reajustes/CRUESP24 121.679.669 346.325.325 580.165.275 830.385.953 957.873.966
Aumento Concesso VA+VR 36.000.000 66.000.000 140.000.000 242.000.000 253.646.000
Demais Despesas 2.974.298.449 3.094.725.608 3.369.215.473 3.031.725.386 2.760.805.157

2010 2011 2012 2013 2014

Repasses Estado-USP 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Implantao carreira - 6,0% 10,0% 10,2% 10,4%
Movim. 1 Carreira Serv. No-Docentes - - 5,1% 8,8% 8,9%
Movim. 2 Carreira Serv. No-Docentes - - - 6,8% 6,9%
Reajustes/CRUESP 3,6% 9,2% 14,6% 20,1% 23,1%
Aumento Concesso VA+VR 1,1% 1,8% 3,5% 5,9% 6,1%
Demais Despesas 87,9% 82,6% 84,5% 73,5% 66,5%
% DESPESAS ADICIONAIS 4,7% 17,9% 33,2% 51,9% 55,4%
Fonte: Consolidado a partir dos dados da pesquisa

24
O item Reajustes/CRUESP refere-se aos reajustes aplicados folha de pagamento (salrios de servidores) a partir de negociaes salariais e deliberaes na CRUESP.
 106

Tabela 13: Consolidao dos impactos financeiros Decises Conselhos Superiores (2010-2014), Corrigido (IPCA) e Percentual

2010 2011 2012 2013 2014

Repasses Tesouro 2.983.648.717 3.097.287.148 3.128.630.319 3.046.569.539 2.885.712.937
Implantao carreira - 216.898.445 390.169.775 412.150.603 422.940.867
Movim. 1 Carreira Serv. Tc-Administrativos - - 197.418.513 353.433.974 362.687.013
Movim. 2 Carreira Serv. Tc-Administrativos - - - 272.750.853 276.227.472
Reajustes/CRUESP 117.953.368 336.988.313 565.375.253 809.517.520 934.603.213
Aumento Concesso AA+VR 35.147.799 64.437.631 136.685.885 236.271.316 247.641.629
Demais Despesas 2.609.183.222 2.461.630.134 2.529.970.183 1.735.495.341 1.273.573.799

2010 2011 2012 2013 2014

Repasses Estado-USP 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Implantao carreira - 7,0% 12,5% 13,5% 14,7%
Movim. 1 Carreira Serv. Tc-Administrativos - - 6,3% 11,6% 12,6%
Movim. 2 Carreira Serv. Tc-Administrativos - - - 9,0% 9,6%
Reajustes/CRUESP 4,0% 10,9% 18,1% 26,6% 32,4%
Aumento Concesso VA+VR 1,2% 2,1% 4,4% 7,8% 8,6%
Demais Despesas 87,4% 79,5% 80,9% 57,0% 44,1%
% DESPESAS ADICIONAIS 5,1% 21,1% 41,2% 68,4% 77,8%
Fonte: Consolidado a partir dos dados da pesquisa
 107

Grfico 12: Consolidao dos impactos financeiros em relao ao oramento total Nominal (2008-2014)

6.000.000.000,00

5.000.000.000,00

4.000.000.000,00

3.000.000.000,00

2.000.000.000,00

1.000.000.000,00

0,00
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Demais Despesas Reajustes/CRUESP Implantao carreira

Movim. 1 Carreira Serv. Tc-Administrativos Movim. 2 Carreira Serv. Tc-Administrativos Aumento Concesso AA+VR
Repasses Tesouro

Fonte: Consolidado a partir dos dados da pesquisa

 108

Grfico 13: Consolidao dos impactos financeiros em relao ao oramento total Corrigido IPCA(2008-2014)

4.500.000.000,00

4.000.000.000,00

3.500.000.000,00

3.000.000.000,00

2.500.000.000,00

2.000.000.000,00

1.500.000.000,00

1.000.000.000,00

500.000.000,00

0,00
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Demais Despesas Reajustes/CRUESP Implantao carreira

Movim. 1 Carreira Serv. Tc-Administrativos Movim. 2 Carreira Serv. Tc-Administrativos Aumento Concesso AA+VR
Repasses Tesouro

Fonte: Consolidado a partir dos dados da pesquisa

 109

As decises com maior impacto oramentrio foram aprovadas nos anos de 2010
e 2011 (observar Fase 1, no grfico 14). Neste ano, foi aprovado o plano de carreira de
servidores tcnico-administrativos; alm disso, este momento tambm marca o incio da
poltica de ampliao dos benefcios de auxlio alimentao e vale-refeio.

Nesta perspectiva, faz-se necessrio contextualizar a evoluo do oramento da

Universidade, que encerrou um perodo incomum ao final dos anos de 2009 e 2010. O
oramento, marcado por fortes restries nas dcadas anteriores, passava a acumular
pequenos supervits, resultado do crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) e,
consequentemente, da arrecadao tributria do Estado de So Paulo. De um lado, o
crescimento do PIB, decorrente em parte das medidas anticclicas temporrias adotadas
pelo Governo Federal para enfrentar a crise financeira mundial de 2008, gera os
pequenos supervits oramentrios e do outro a disponibilidade das reservas
previdencirias (R$ 3,1 bilhes em 2010; R$ 3,5 bilhes em 2011) levou a uma
mudana na conduo dos gastos da universidade. Pautada em perodos anteriores pelos
princpios de precauo e parcimnia na gesto das finanas, o oramento passou a ser
conduzido, a partir de 2010, com maior nimo para ampliao dos gastos, especialmente
aqueles relacionados aos ganhos salariais (fase 1 do grfico 14).

O crescimento da economia, e em consequncia da arrecadao do Estado

passou, a partir de 2011, a evoluir a ritmo inferior queles registrados at aquele ano. O
crescimento acumulado do PIB entre 2007-2010 foi de 12,4%; entre 2011-2014, de
apenas 8,9%. As previses otimistas de aumentos de arrecadao, comuns at 2010, no
se efetivaram. Este quadro sugere que a escalada de despesas com pessoal foi construda
em um contexto de otimismo, mas no pode ser suportada pelo crescimento menos
robusto dos repasses do Tesouro do Estado USP nos anos seguintes. Esta situao
obrigou a utilizao das reservas previdencirias, como demonstra a fase 2 do grfico
14. Reduziu-se assim a previsibilidade, conquistada em 1988 com a quota-parte do
ICMS e reforada com as reservas constitudas a partir de 2001.
 110

Grfico 14: Impacto financeiro das decises analisadas em relao ao oramento total (2008-2014)

Fonte: Consolidado a partir dos dados da pesquisa

 111

Em relao ao compliance das decises tomadas, luz dos dispositivos legais

que amparam a atuao dos agentes da Universidade, os seguintes pontos se destacam:
(i) decises de forte impacto financeiro de longo prazo sobre exerccios futuros, sem
submeter ao Conselho Universitrio uma apreciao objetiva destes possveis impactos;
(ii) h uma lacuna quanto normatizao clara e explicita das responsabilidades e
competncias dos rgos centrais e corpo diretivo da Universidade sobre decises que
comprometem exerccios oramentrios futuros.

A aprovao do plano de carreira dos servidores tcnico-administrativos

chancelada pelo Conselho Universitrio, propunha duas etapas: (i) o enquadramento dos
servidores em uma nova tabela salarial e, (ii) movimentaes de carreira, com
percentuais definidos pela Reitoria. A primeira etapa era antecedida pela concesso
automtica de um aumento de 5% nos vencimentos de todos os servidores atingidos
pelo plano. Este procedimento no se confunde com os reajustes salariais acordados no
mbito do CRUESP. Este reajuste, de forte impacto financeiro, apesar de aprovado pelo
CO na sesso que discutiu o novo plano de carreira de servidores tcnico-
administrativos, no foi mais profundamente debatido ou justificado nas sesses que
trataram deste tema25. Desta forma, conclui-se que houve um reajuste salarial destes
servidores, sem uma melhor justificativa para tanto, uma vez que a implantao de um
plano de carreira no se confunde com polticas de atualizao salarial.

As movimentaes de carreira estavam previstas no plano de carreira de

servidores tcnico-administrativos e foram comunicadas ao Conselho Universitrio na
sesso em foi aprovado o plano de carreira. Entretanto, a definio dos percentuais de
impacto sobre folha de salrios, autorizados para cada uma das movimentaes de
carreira, no estava ento estabelecida 26. No foram localizadas deliberaes quanto
definio destes percentuais nas atas de reunies do Conselho Universitrio e da
Comisso de Oramento e Patrimnio. Como visto, a implementao das
movimentaes de carreira gerou forte impacto plurianual nas contas da Universidade.

25
Aqui, faz-se uma complementao relevante: no houve a votao separada do reajuste citado,
na forma de um destaque. A aprovao foi dada a partir da aprovao do plano de carreira de servidores
tcnico-administrativos.
26
Foram alocados 6% da massa salarial em cada uma das duas movimentaes de carreira.
 112

A majorao dos valores e ampliao da base de concesso dos benefcios

auxlio alimentao e vale refeio seguiu caminho semelhante. Os dois benefcios
configuram remunerao indireta, de impacto plurianual e difcil reverso a curto e
mdio prazos. No foram localizadas as deliberaes do CO e COP para a aprovao
destas alteraes.

As decises citadas anteriormente foram tomadas em um vcuo normativo da

Universidade. Embora a consulta aos conselhos superiores seja conduta recomendvel, a
atuao do Reitor goza de ampla autonomia. A interpretao "stricto sensu" das
responsabilidades dos rgos superiores, o atendimento aos princpios da administrao
pblica, especialmente o princpio da legalidade, bem como a observao da prtica
dominante dos Reitores em gestes anteriores, sugerem como adequada a consulta
prvia a COP e ao CO em decises com impactos financeiros plurianuais relevantes,
mas no foram localizadas normas explicitas expondo os limites claros de atuao para
o Reitor. Esta autonomia apresenta dois efeitos: permite uma maior latitude ao Reitor
em situaes de crise, por exemplo, em que medidas duras e penosas para os servidores
precisam ser tomadas; mas deixa aberta a atuao fora dos limites prudenciais.

Somado ao ponto anterior, percebe-se que a Universidade carece de

instrumentos de efetivo monitoramento, anlise e controle de riscos (financeiros e no-
financeiros). A Comisso de Oramento e Patrimnio do Conselho Universitrio, cujas
competncias esto explicitadas nos artigos 20 e 22 do Estatuto da USP, tem atribuies
relacionadas ao planejamento oramentrio. No entanto, sem competncia expressa para
monitorar a execuo oramentria ou para atuar preventivamente na identificao de
riscos para o ano corrente ou para exerccios futuros:

Artigo 20 - competncia das Comisses Permanentes opinar em assuntos

sobre os quais o Conselho Universitrio, os Conselhos Centrais, ou o Reitor,
solicitem parecer.
Artigo 22 Compete ainda Comisso de Oramento e Patrimnio:
I - elaborar a proposta do oramento-programa da USP, respeitadas as
diretrizes fixadas pelo Conselho Universitrio;
II - deliberar sobre propostas de criao, modificao e extino de funes
administrativas;
III - deliberar sobre aceitao de legados e doaes feitos USP, quando
clausulados;
IV - deliberar sobre pedidos de transposio e suplementao de verbas;
V - deliberar sobre acordos entre a USP, suas Unidades, rgos de
 113

Integrao, rgos Complementares e entidades oficiais ou particulares;

VI - deliberar sobre propostas de criao, modificao e extino de rgos
administrativos (Estatuto da Universidade de So Paulo, 08/10/1998).

A atuao da COP fortemente restrita elaborao da proposta oramentaria

do ano seguinte tendo por base as diretrizes submetidas por esta comisso permanente
ao Conselho Universitrio e fixadas por este colegiado superior. Este aspecto fica
evidente ao se realizar a anlise da ata da sesso em que foi aprovado o plano de
carreira de servidores tcnico-administrativos. A exposio da Presidncia da COP, na
ocasio, se limitava avaliao do impacto percentual da aprovao do plano ao
oramento da Universidade no ano seguinte. No foram realizados maiores
esclarecimentos ou questionamentos quanto aos riscos das projees, calculadas pela
CODAGE, estarem subdimensionadas, tampouco foram apresentados eventuais
cenrios alternativos de aumento de gastos, impactos cruzados com outros aumentos
salariais ou benefcios ampliados e discusso dos gastos cumulativos, com resultados
posteriores ao ano seguinte.

O processo de criao das diretrizes e oramentos anuais fortemente

institucionalizado na rotina da Universidade. Entretanto, a atividade de
acompanhamento destes oramentos e prestao de contas (accountability), ou seja, de
seu cumprimento ainda no atinge o mesmo rigor.

Para confirmar esta afirmao, a anlise dos oramentos de 2012 e 2013

exemplar: os resultados obtidos ao final destes anos foram totalmente divergentes em
relao ao planejado e j evidenciavam descontrole oramentrio. Ao se analisar as atas
do Conselho Universitrio neste perodo, no foi localizada a prestao de maiores
esclarecimentos aos Conselhos Superiores sobre a disparidade deste resultado e dos
dficits crescentes. Ao mesmo tempo, tampouco foram localizadas propostas ou
comunicadas aes tomadas para atuao na mitigao dos efeitos do descontrole
oramentrio. Ao contrrio, apesar do claro desequilbrio que se apresentava nestes
anos, a 2. movimentao de carreira de servidores tcnico-administrativos (que teve
forte impacto financeiro) e pagamento do prmio de excelncia, em 2013, ocorreu
normalmente.
 114

Refora-se, portanto, que a Universidade no adotou27 ferramentas e processos

de monitoramento oramentrio, com triggers (gatilhos) oramentrios, ou seja, nveis
de despesas pr-definidos, a partir dos quais fossem executados planos de
contingenciamento oramentrio e mitigao de riscos. O processo, anualmente
desenvolvido pela COP, assemelhava-se a um mecanismo de distribuio de recursos
entre as alneas oramentrias. Como reflexo da falta dos mecanismos de controle, a
reao ao desequilbrio financeiro foi demasiadamente tardia. Apesar dos efeitos da
ampliao de gastos j surgirem em 2012, a atuao mais ativa na reduo de gastos e
contingenciamento de recursos foi dada apenas a partir de 2014, quando o
comprometimento das reservas oramentrias j era significativo.

Destaca-se, portanto, a ausncia - no perodo estudado - de um rgo de carter

tcnico, com atuao independente28, de atuao ativa no acompanhamento e
monitoramento do oramento. Neste sentido, a publicao das Resolues 7105 e 7106,
de 02 de setembro de 2015, instituiu a Controladoria Geral da Universidade, um rgo
vinculado ao Conselho Universitrio, responsvel pelo "acompanhamento da gesto
contbil financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Universidade, bem como
da execuo oramentria e sua conformidade com as diretrizes estabelecidas. O novo
rgo tambm realizar atividades de auditoria e fiscalizao, dentre outras atribuies"
(Informe da Reitoria, 25/05/2015).

5.4 Efeitos do desequilbrio financeiro

O ano de 2014 foi marcado por intensas e constrangedoras dificuldades para a

Universidade de So Paulo, como consequncia do desequilbrio financeiro. Os
elevados dficits financeiros, em relao aos repasses do tesouro do Estado e a rpida
reduo nas reservas financeiras obrigou a administrao da Universidade a promover

27
Neste ponto, utiliza-se o termo adotou para expressar que, caso a universidade dispusesse
destes instrumentos, os mesmos no foram colocados em prtica. No foco desta pesquisa o
levantamento das ferramentas de controle oramentrio utilizados pela Universidade.
28
O termo independente aqui adotado no sentido de expressar um rgo no subordinado
estrutura da Reitoria (como com a CODAGE), mas sim ao Conselho Universitrio.
 115

um conjunto de aes de ajuste e cortes oramentrios. Levando isto em considerao, a

presente seo tem como objetivo sintetizar as aes tomadas e seus desdobramentos,
durante o ano de 2014. Cabe destacar que no momento em que esta pesquisa est sendo
realizada, a soluo para o desequilbrio financeiro da Universidade no foi totalmente
equacionada.

No ms de agosto de 2014 foi apresentada a proposta de transferncia do

Hospital Universitrio, na Cidade Universitria (So Paulo) e do Hospital de
Reabilitao de Anomalias Craniofaciais (Bauru) para a administrao da Secretaria
Estadual da Sade. A justificativa da proposta, estava relacionada, segundo
administrao da Universidade, impossibilidade de manuteno dos investimentos
necessrios e contratao de pessoal, causando possvel precarizao dos servios
prestados pelos hospitais. Os dois hospitais representavam, em 2013, a 7,7% das
despesas da USP, equivalente a R$ 400 milhes. A proposta, aprovada no Conselho
Universitrio da Universidade de So Paulo, foi recusada pelo Governo do Estado.

Durante os meses de maio a setembro de 2014, os servidores da Universidade

realizaram uma paralizao que durou 116 dias, a maior da histria da universidade. A
greve foi consequncia de discusses relativos reajustes salariais para o ano de 2014.
Ao final do movimento, foi aprovado pelo Conselho Universitrio e pelo corpo de
servidores um abono de 28,6% e reajuste salarial de 5,2%.

No ano em questo no foi aprovado o pagamento do prmio de excelncia

universitria. O prmio, condicionado melhora da Universidade nos rankings
internacionais e disponibilidade financeira, fora concedido nos dois anos anteriores. A
justificativa para a no concesso do prmio foi a falta de disponibilidade de recursos,
considerando que as despesas de pessoal da universidade atingiam 106% do oramento.

No ms de outubro do mesmo ano, a administrao da Universidade suspendeu

as obras em andamento para permitir o reequilbrio oramentrio. Ao todo, 80 projetos
foram suspensos, entre eles a Praa dos Museus, o Centro de Convenes, o Centro de
Difuso Internacional e a ampliao do auditrio Camargo Guarnieri.

Em janeiro de 2015, a Universidade foi levada a adotar e concluir seu programa

 116

de demisso voluntria. Ao todo, 1452 colaboradores foram desligados pelo programa -

equivalente a 8,5% do quadro de servidores tcnicos e administrativos. A previso era
de adeso de 1700 colaboradores, com gasto mximo previsto em R$ 400 milhes. O
programa gerou a reduo de 4,4% dos gastos com pessoal, mas pode ter levado perda
de profissionais altamente qualificados.

5.5 Sntese

Apresenta-se nesta seo uma sntese da anlise realizada anteriormente,

considerando como ponto de partida as decises que contriburam para o surgimento do
desequilbrio financeiro da Universidade.

Quadro 10: Consolidao das informaes apresentadas
Prtica
Aprovao do plano de carreira dos servidores
tcnico-administrativos
Aprovao de pagamento do prmio de
excelncia acadmica em 2013
Aumento no nmero de beneficirios do vale-
refeio e reajuste do auxlio alimentao sem
aprovao pelo COP e CO
117
Problemas encontrados, processos passveis de
melhoria
- Na aprovao do plano de carreira, no foram
considerados riscos de variao ou cenrios
alternativos quanto previso de custo real de
implantao pela CODAGE.
- Os clculos apresentados pela CODAGE no
consideravam os custos relativos s etapas 2 e 3
do plano
- A anlise financeiro-oramentria ficou restrita
a um horizonte de curto prazo (1 ano),
desconsiderando eventuais impactos nos anos
seguintes
- No houve a preocupao de desenvolver um
plano de contingncia ou acompanhamento
especfico deste programa para a eventualidade
dos custos superarem os valores projetados.
- A resoluo que institui o prmio no determina
critrios claros, quantitativos e inequvocos para a
concesso, transferindo a responsabilidade da
aprovao do pagamento do prmio ao Comit
prprio de avaliao.
- O pagamento do prmio em 2013 aconteceu
apesar do comprometimento do oramento com a
folha de pagamento superar os 80% estabelecidos
anteriormente como limite.
- A ampliao do nmero de servidores
beneficiados e dos valores de vale-refeio e
auxlio alimentao aumentou as despesas nestas
rubricas em R$ 242 milhes em 2014, comparado
aos valores de 2009.
- As alteraes foram promovidas sem serem
submetidas ao CO e COP.
 118

6. RECOMENDAES DE POLTICAS, NORMAS E PROCEDIMENTOS

O presente estudo teve como questo fundamental o entendimento das causas e

efeitos do desequilbrio financeiro da Universidade de So Paulo, no perodo de 2010 a
2014. A luz do conhecimento adquirido, buscou-se repensar normas e procedimentos
para construo de uma melhor governana da Universidade. Para atingir os objetivos
gerais, recorre-se s teorias de compliance, governana universitria e definies do
direito administrativo.

A partir da anlise de dados, verificamos que o desequilbrio oramentrio foi

causado por um conjunto de fatores e decises tomadas simultaneamente, sem a devida
anlise dos impactos cruzados sobre o processo decisrio e os recursos financeiros da
Universidade. Segue a lista resumida das referidas decises:

- ampliao de gastos, especialmente relativos remunerao e benefcios a

servidores;

- no submisso de decises de ampliao de gastos aos conselhos superiores

notadamente Comisso de Oramento e Patrimnio e Conselho Universitrio;

- no adoo de instrumentos de gesto de risco e anlise de impactos cruzados

que possibilitariam identificar prematuramente desvios nas previses que subsidiaram
as decises que levaram ampliao de gastos;

- falhas na prestao de contas quanto s decises oramentrias (alterao nos

procedimentos adotados nas sesses do CO, com a supresso da apresentao da
Presidncia da COP);

- submisso de propostas de implantao de processos ao Conselho

Universitrio com previses de impacto financeiro subdimensionadas e sem uma devida
avaliao de riscos e impactos;

- alterao na estrutura administrativa da Universidade, com maior concentrao

do processo decisrio, a partir da criao da Vice-Reitoria Executiva de Administrao.
 119

A principal causa do desequilbrio financeiro da Universidade est nos

sucessivos aumentos de gastos, especialmente de salrios e benefcios, efetivados em
curto perodo temporal, acima da capacidade oramentria da Universidade. A
ampliao dos gastos se deu a partir da implementao, em 2011, do plano de carreira
de servidores tcnico-administrativos e de duas movimentaes de carreira; do aumento
dos gastos com os benefcios de auxlio alimentao e vale refeio e do aumento no
nmero de servidores da universidade.

Os contnuos dficits observados nos anos de 2011, 2012 e 2013 evidenciaram

que so passveis de aperfeioamento as polticas de accountability relativas
Administrao Geral da Universidade e ao Conselho de Oramento e Patrimnio. A
apresentao de dficits ao final destes perodos (2011-2013) no foi acompanhado por
justificativas - pela Administrao Geral e COP - para o Conselho Universitrio. Desta
forma, neste perodo, houve um claro "descolamento" entre o previsto e realizado, entre
o oramento aprovado no ano anterior e a execuo oramentaria do ano corrente, sem a
devida prestao de contas. Com isso, o oramento tornou-se uma formalidade
protocolar, em vez de um instrumento de planejamento, programao de atividades,
monitoramento de execuo e controle financeiro.

Como uma ilustrao relativa a este ponto, citamos a obrigatoriedade da

Presidncia do Banco Central em prestar justificativas ao Ministrio da Fazenda, pelo
descumprimento das metas de inflao. O mesmo tipo de poltica e atuao poderia ser
desenvolvida pela COP ao Conselho Universitrio.

6.1 Sugestes e recomendaes

A partir das consideraes expostas, apresenta-se o seguinte conjunto de

recomendaes. As recomendaes foram separadas em quatro tipos: (i)
aperfeioamento do planejamento financeiro, com adoo de horizontes plurianuais, (ii)
aperfeioamentos de procedimentos de prestao de contas; (iii) procedimentos
especficos em perodos de eleio de novo reitor e (iv) regras de responsabilizao e
monitoramento oramentrio.
 120

Quanto aos procedimentos relativos prestao de contas, sugere-se:

- Ampliar as atribuies estatutrias da Comisso de Oramento e

Patrimnio (COP) do Conselho Universitrio para alm do planejamento
oramentrio anual.

Com estas novas atribuies, a COP passaria a ter competncia expressa, em

colaborao com a Controladoria, para monitorar a execuo oramentria e para
informar preventivamente o Conselho Universitrio na identificao de riscos para o
ano corrente e para exerccios futuros. Estas novas atribuies viabilizariam a
obrigatoriedade de submeter aos Conselhos Superiores projees oramentrias
plurianuais para fundamentar as decises necessrias para o provisionamento dos
recursos financeiros necessrios aos investimentos e despesas que transcendem o
mandato da Administrao corrente.

- Integrar e consolidar os mecanismos de demonstrao de despesas

(AGOPYAN e TONETO JR., 2015).

As informaes relacionadas s despesas da Universidade, bem como sua

execuo oramentria so, apesar de disponvel no site da Universidade, fragmentada
por diversas fontes e pginas diferentes. So apresentados dados oramentrios da
Universidade nos seguintes documentos: Anurio Estatstico, Planilhas CRUESP,
Planilhas de Oramento CODAGE, Portal de Transparncia da USP (dados de execuo
oramentria). Cada uma das fontes apresenta dados parciais quanto ao oramento,
execuo oramentria (atual e de perodos anteriores). A consolidao de todas as
informaes financeiro-oramentrias em uma nica fonte, atualizada periodicamente
(trimestral ou quadrimestralmente) serviria como um diagnstico do "estado da
Universidade", cabendo como instrumento formal de prestao de contas e
monitoramento tanto para os stakeholkers internos e externos da Universidade.

- Elaborao e apresentao de relatrio "estado da Universidade" ao

Governador do Estado (RANIERI, 2015, p.42), com conhecimento prvio do
Conselho Consultivo da USP, conforme Artigo 43 do Estatuto da Universidade.
 121

A prestao de contas (accountability) condio imperativa do processo de

gesto de recursos pblicos. Adota-se, neste ponto, a ideia apresentada por Ranieri
(2015). A autora sugere a prestao de contas peridica a partir de documento
explicitando o "estado da universidade". O documento, que no se confunde com os
relatrios encaminhados Secretaria de Cincia e Tecnologia, permitiria o "dilogo
direto, fora das instncias administrativas e burocrticas da administrao pblica"
(RANIERI, 2015, p. 42).

O relatrio de prestao de contas com o estado da Universidade, sugere-se,

deve ser submetido para anlise e avaliao pelo Conselho Consultivo da Universidade
de So Paulo. O Conselho Consultivo institudo como um dos rgos centrais da
Universidade no Artigo 14 29 do Estatuto da USP. J o Artigo 43 do Estatuto da USP da
define este conselho como instncia para assegurar a participao da sociedade nos
assuntos relativos administrao da Universidade. No mesmo Artigo do Estatuto da
Universidade definido como conjunto de competncias a este Conselho (destaques do
autor):

Artigo 43 (...)
I - encaminhar ao Reitor, para apreciao do Conselho Universitrio,
subsdios para a fixao das diretrizes e da poltica geral da Universidade;
II - opinar sobre assuntos que lhe forem submetidos pelo Reitor, pelo
Conselho Universitrio e por seus membros;
III - opinar sobre o desempenho da Universidade.
Pargrafo nico - O Conselho Consultivo ser presidido pelo Reitor e ter sua
composio e mandato de seus membros fixados no Regimento Geral
(Estatuto Universidade de So Paulo).

Pelo exposto, fica evidente o entendimento que o Conselho Consultivo rgo

natural, definido pelo Estatuto da Universidade, para consulta e avaliao do referido

29
Artigo 14 So rgos centrais da Universidade:
I Conselho Universitrio;
II Conselhos Centrais;
1 Conselho de Graduao;
2 Conselho de Ps-Graduao;
3 Conselho de Pesquisa;
4 Conselho de Cultura e Extenso Universitria;
III Reitoria;
IV Pr-Reitorias;
V Conselho Consultivo.
 122

documento.

- Elaborao, pela CODAGE, de relatrios de execuo oramentria, com

mtricas relevantes e periodicidade trimestral, para apoiar a COP no
acompanhamento - pelo Conselho Universitrio - da execuo oramentria.

O desequilbrio financeiro, relatado nos captulos anteriores demonstra a rapidez

com que os pequenos supervits da Universidade se transformaram em crnicos dficits
estruturais, de difcil reverso. O estoque das reservas da Universidade, que em junho de
2012 acumulava um montante superior a R$ 3,61 bilhes, passou em questes de meses,
em abril de 2014, para R$ 2,31 bilhes. Uma queda de 36% em menos de dois anos.
Assim, a identificao e correo de eventuais desequilbrios e desvios oramentrios
precisa ser tomada de forma rpida, a fim de minimizar os efeitos de um descontrole
financeiro. A proposta, neste item, parte da premissa que o perodo do oramento -
anual - no oferece a segurana para uma clere e robusta identificao de possveis
desiquilbrios. Assim, sem prejuzo da manuteno dos oramentos anuais, torna-se
necessrio o monitoramento trimestral para o acompanhamento da execuo
oramentria e, principalmente, a pronta identificao de descaminhos desvios
significativos em relao ao oramento planejado.

Considerando que algumas das situaes que impactaram o desequilbrio

financeiro da USP ocorreram em perodo de eleio reitoral, considera-se, em
conformidade com Ranieri (2015), a incorporao de um conjunto de normas que
disciplinam a governana universitria com nfase nos aspectos financeiros e de
recursos humanos:

- proibio de aumento de despesas com pessoal nos 180 dias antes da posse
do novo reitor;
- proibio de contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida
integralmente dentro do mandato em curso, ou que tenha parcelas a serem
pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade
oramentria para esse efeito;
- nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa,
suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o
exerccio funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar
servidor nos trs meses que o antecedem e at a posse do reitor, ressalvada a
nomeao ou exonerao de cargos em comisso e designao ou dispensa de
funes de confiana; nomeao dos aprovados em concursos pblicos
homologados at o incio daquele prazo;
 123

- fazer reviso geral da remunerao dos servidores pblicos que exceda a

recomposio da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleio, a
partir do incio dos 180 dias anteriores ao pleito e at a posse do reitor.
(RANIERI, 2015, p. 42).

Finalmente, quanto ao conjunto de propostas para aperfeioamento dos

mecanismos de responsabilizao e monitoramento oramentrio:

- Delineamento e implantao de um rgo de monitoramento e controle

oramentrio, de funo tcnica e atuao independente.

A criao deste rgo foi atendida pela criao, em setembro de 2015, da

Controladoria Geral da Universidade de So Paulo. Sua criao e prerrogativas foram
regulamentadas pela publicao das Resolues 7105 e 7106.

- Obrigatoriedade de submisso aos Conselhos Superiores de projees

oramentrias cobrindo perodos de cinco anos com base nas quais so
fundamentadas as decises de aumento de despesas, cujo impacto seja plurianual
em especial, aquelas despesas que excedam a durao do mandato da
Administrao corrente.

O presente estudo demonstrou que decises de forte impacto plurianual nas

finanas da Universidade no foram devidamente submetidas ao Conselho Universitrio
e Comisso de Oramento e Patrimnio. Sugere-se, neste item, que todas as decises
que impliquem em despesas plurianuais - notadamente quelas relacionadas ao
pagamento de servidores e benefcios - sejam submetidas para anlise e aprovao da
COP e CO.

- Alm das reservas previdencirias estabelecidas em 2001, constituir

reservas oramentrias equivalentes a um percentual pr-estabelecido do
oramento anual da Universidade, com regras para composio e uso, para
enfrentar os perodos de contrao da economia e consequente reduo das
receitas provindas do Estado.

H de se considerar que as universidades pblicas paulistas, por ter suas receitas

 124

vinculadas aos repasses do tesouro do estado, ficam sujeitas volatilidade na

arrecadao do estado de So Paulo. A criao de reservas permite um "colcho de
liquidez" que pode absorver estas flutuaes no curto prazo. A criao de uma reserva
oramentria deve ser acompanhada por um conjunto de regras que estipule: as fontes
para a constituio do fundo; os parmetros para as aplicaes financeiros de alta
liquidez e baixssimo risco alm da explicitao das conjunturas em que estas reservas
podem ser utilizadas.

- Obrigatoriedade de desenvolvimento e aprovao de plano plurianual de

obras e reformas, vinculado ao mandato da Administrao da Universidade.

O desenvolvimento de obras - na sua grande maioria exige investimentos que

transcendem o exerccio oramentrio corrente. Esta realidade recomenda um
planejamento de mdio e longo prazos que extrapolam os oramentos anuais da
Universidade. Para garantir o fluxo de recursos e racionalizao do processo de
planejamento, sugere-se a criao de um plano de obras e reformas, com participao
das Unidades e aprovao da COP e CO. Este plano de obras seria vinculado ao
mandato do Reitor, sendo criado no seu primeiro ano de mandato, com execuo
iniciada no segundo ano e concluda ao final do primeiro ano do mandato do Reitor
subsequente.

- Criao de uma configurao padro para projetos submetidos ao

Conselho Universitrio, evidenciando o impacto financeiro do projeto quanto ao
tempo e recursos envolvidos.

A apresentao de projetos ao Conselho Universitrio demanda um processo de

sistematizao e padronizao que evidencie e esclarea os riscos e impactos das
decises a serem tomadas. Isto se mostra ainda mais evidente ao observar que parcela
significativa dos participantes do Conselho Universitrio no tem formao em
disciplinas de gesto ou correlatas.

Sugere-se que as decises de impacto financeiro sejam apresentadas com um

check-list, em que seria exposto um conjunto de indicadores (impacto financeiro,
impactos no financeiros, riscos envolvidos) aos membros do Conselho Universitrio.
 125

Com esta ao, espera-se subsidiar os conselheiros com informaes precisas e de

entendimento acessvel para a tomada de decises. Com tal procedimento, possvel
minimizar a possibilidade de interferncia de grupos especficos no que se refere ao
direcionamento e articulao do processo decisrio.

- Discusso de alternativas para maior participao da comunidade externa

USP nos colegiados superiores.

O Conselho Universitrio e a Comisso de Oramento e Patrimnio so

compostos majoritariamente por membros da prpria USP, sendo a segunda composta
apenas por integrantes da Universidade. Sugere-se a discusso, no mbito dos conselhos
superiores, de eventuais alteraes nas regras que determinam a composio destes
conselhos, para permitir na COP a participao de membros da comunidade externa que
integram o Conselho Universitrio. Apenas a incluso de membros externos no
garantiria que melhores decises fossem tomadas. Entretanto, entende-se que a incluso
de stakeholders externos, que atuam em diferentes contextos, no mnimo favoreceria o
surgimento de anlises e leituras plurais nos processos decisrios.
 126

7. CONCLUSES, LIMITAES DA PESQUISA E RECOMENDAES DE

ESTUDOS FUTUROS

O presente estudo teve como objetivo identificar as causas do desequilbrio

financeiro da Universidade de So Paulo, no perodo de 2010 a 2014. Conciliando
conceitos de compliance, teoria de sistemas e governana universitria, o estudo buscou
responder a quatro questes:

- Quais so as razes que explicam o desequilbrio financeiro apresentado pela

Universidade de So Paulo, a partir de 2013?

- Quais so as aes e decises, tomadas pela Universidade de So Paulo, no

perodo de 2010 e 2013, que provocaram o crescente desequilbrio financeiro nos anos
seguintes?

- As decises tomadas no perodo 2010-2013 estavam amparadas nos

instrumentos normativos da Universidade de So Paulo?

- A partir da anlise dos dados e com base na literatura da rea de gesto, quais
propostas poderiam aperfeioar a governana e a conformidade na Universidade de So
Paulo?

As seguintes decises foram identificadas como sendo indutoras para o

desequilbrio: implantao do plano de carreira de servidores tcnico-administrativos e
duas movimentaes de carreira, promovidas nos anos de 2012 e 2013, decorrentes do
plano de carreira; ampliao da base de beneficirios de auxlio-alimentao e vale-
refeio; reajuste dos valores destes benefcios acima da inflao acumulada do perodo.
Outra deciso, de menor impacto financeiro, tambm foi descrita e avaliada: pagamento
do Prmio de Excelncia Acadmica em 2013, sem disponibilidade oramentria e sem
avaliao pela COP e CO. Foi tambm analisada a criao da Vice-Reitoria Executiva
de Administrao, em substituio ao cargo de Diretor da CODAGE. A criao da
Vice-Reitoria Executiva de Administrao, embora tenha resultado em baixo impacto
 127

financeiro, foi analisada por promover uma alterao na estrutura administrativa da

Universidade.

O desequilbrio financeiro da Universidade foi causado pela elevao de gastos

sem o resguardo de uma ampliao dos repasses de recursos do Tesouro do Estado de
So Paulo. A elevao dos gastos aconteceu especialmente com o aumento de gastos
com salrios de servidores e pagamentos de benefcios (auxlio alimentao e vale
refeio), em detrimento aos gastos de custeio e investimentos.

Outro fator que contribuiu com o desequilbrio financeiro foi a no adoo de

instrumentos de gesto adequados. Universidades so sistemas complexos
(BALDRIDGE, 1978) e multifacetados (AXELBERG, 2015). Administradores
consideram relaes simples e lineares de causa-e-efeito, que em muitos casos no
podem ser adotados na organizao universitria, pela sua complexidade (BIRNBAUM,
1984). A gesto de uma organizao com estas caractersticas e neste contexto exige a
adoo de instrumentos apropriados de controle financeiro/oramentrio, de gesto de
riscos e impactos cruzados (MANZI, 2008).

Contraditoriamente, os dados da pesquisa no apontaram a adoo de processos

e instrumentos apropriados de planejamento financeiro/oramentrio e de risco. A
implantao do plano de carreira dos servidores tcnico-administrativos ilustrativa
neste ponto: na sesso do CO em que o plano foi aprovado, o dado, apresentado pela
COP, que amparou a deciso dos conselheiros, foi o impacto percentual do plano de
cargos e salrios no oramento da universidade no ano seguinte ao corrente. Uma
deciso complexa, irreversvel, com significativos impactos financeiros plurianuais fora
reduzida a um nico dado, que posteriormente se mostrou subdimensionada.

Questes simples do ponto de vista da gesto universitria no foram

trazidas pela COP: os repasses do tesouro do Estado de So Paulo permanecero
crescentes? Caso negativo, quais so os impactos esperados? Quais so os impactos
plurianuais da implementao do plano de carreira? Caso a previso trazida pela COP
(impacto percentual do plano de carreira) mostre-se subdimensionada, quais so os
planos de contingenciamento e cenrios traados pela Reitoria e COP? A previso
 128

considera os impactos cruzados dos reajustes da CRUESP e movimentaes de carreira?

O uso das reservas previdencirias da USP como colcho de segurana adequado?
A reserva previdenciria pode ser utilizada para elevar as despesas de pessoal correntes
e projetadas, mesmo que isto ocorra num perodo excepcional de crescimento nominal
das receitas oramentarias?

O terceiro achado da pesquisa est relacionado ao uso inadequado das reservas

previdencirias da Universidade. As reservas foram constitudas pela Reitoria da USP
(gesto 1997 -2001) como uma proviso, em caso de reduo das receitas, para honrar
as aposentadorias dos servidores da Universidade, assegurando assim a folha de
pagamento dos servidores ativos. No perodo abrangido por este estudo, as reservas
previdencirias foram tratadas como uma fonte de receita alternativa para os gastos que
foram expandidos ou criados. Em outras palavras, reservas (estoque) foram utilizadas
como fluxo (receitas), para fazer frente ampliao de gastos.

Neste sentido, cabe sublinhar que o uso pontual das reservas previdencirias
para atenuar variaes nos repasses financeiros recebidos pela USP justificvel;
entretanto, a simples meno das reservas como fonte disponvel de recursos em uma
deciso que levaria ampliao de gastos, como aconteceu na aprovao do plano de
carreira dos servidores tcnico-administrativos, aponta para uma distoro do uso das
reservas.

A pesquisa tambm apontou que decises com impacto financeiro relevante e

plurianual no foram discutidas no Conselho Universitrio. No foram localizados
registros de aprovao pelo Conselho dos percentuais referentes s duas movimentaes
de carreira; mudanas nos critrios de concesso de AA e VR e dos percentuais de
reajustes dos valores destes benefcios e valores do prmio de excelncia acadmica,
especialmente em 2013, ano em que a Universidade j estava sofrendo os efeitos do
desequilbrio financeiro.

A discusso e votao das mudanas no plenrio do Conselho Universitrio no

garantiria que as decises seriam melhores ou que o desequilbrio financeiro fosse
evitado. Entretanto, a deliberao de decises de impacto plurianual no CO favoreceria
 129

a transparncia e iseno das decises tomadas. A pesquisa evidenciou que algumas

decises geram relevante impacto financeiro plurianual - especialmente aquelas ligadas
a salrios, benefcios e obras - produzindo efeitos que ultrapassam o perodo de um
mandato da Reitoria. Estas decises, por impor restries oramentrias s
administraes futuras, no deveriam ser discutidas de forma centralizada, mas sim
respeitando toda a cadeia decisria vertical da Universidade: CODAGE, CLR, COP e,
finalmente, CO. Ao mesmo tempo, refora-se, as discusses no CO devem estar
amparadas em previses vlidas de impacto financeiro, anlise de riscos e impacto
cruzado de riscos.

LIMITAES DA PESQUISA E RECOMENDAES PARA ESTUDOS

FUTUROS

Todo mtodo de pesquisa traz possibilidades e limitaes (VERGARA, 1997).

As limitaes da presente pesquisa esto associadas s escolhas metodolgicas
adotadas. Uma das limitaes do estudo est associada abordagem de pesquisa. Por
ser um estudo de caso, com abordagem qualitativa, seus resultados no permitem
generalizao para outras instituies com as mesmas caractersticas.

Outra limitao est vinculada escolha do conjunto das decises analisadas

com maior profundidade. Vrios documentos da coleta de dados apontam que as
decises descritas e analisadas neste estudo so aquelas que melhor explicam as causas
do desequilbrio financeiro. Entretanto, pelo fato de que todas as decises do perodo
foram analisadas de forma individualizada, eventualmente algum processo decisrio
relevante pode no ter sido identificado.

Uma terceira limitao de pesquisa est ligada escolha das fontes de dados da
pesquisa. Para a anlise em profundidade das decises, foram utilizados,
exclusivamente, documentos oficiais da Universidade de So Paulo, especialmente atas
dos conselhos superiores e relatrios da CODAGE, optando-se por no utilizar
 130

entrevistas. A opo se justifica pelo fato de que, ao entrevistar, por exemplo, algum
participante dos Conselhos Superiores, aps os desdobramentos do desequilbrio
financeiro, corre-se o risco de no se ter acesso s informaes que levaram s decises
quela poca, mas sim a uma interpretao subjetiva do personagem luz dos eventos e
efeitos decorrentes daquela deciso.

Em termos de recomendaes para estudos futuros, pode-se, de forma no

exaustiva, sugerir a realizao das seguintes pesquisas:

- Estudar a atuao do administrador pblico e o devido compliance em

situaes em que o contexto legal e normativo no explcito ou subjetivo ao
delimitar os limites de atuao. A administrao universitria traz um contexto de
pluralidade de situaes e desafios, trazendo a dvida: qual o limite discricionariedade
do gestor?

- Registrar as particularidades do desequilbrio financeiro nas demais

universidades pblicas paulistas, Unesp e Unicamp, onde tambm se observou uma
situao de desequilbrio financeiro anloga a da USP;

- O presente trabalho tem um recorte de tempo limitado, 2010 a 2014,

enfatizando as decises que levaram ao desequilbrio financeiro. Sugere-se investigar os
desdobramentos do desequilbrio, ampliando a anlise temporalmente e documentando
as decises tomadas no mbito dos Conselhos Superiores para retomar o equilbrio
financeiro/oramentrio.
 131

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__________________________. Comunicado da reitoria de 04-12-2013. Gabinete da

reitoria, 2013.

__________________________. Resoluo N. 5483 de 06 de Novembro de 2008.

Secretaria Geral, 2008.

__________________________. Secretaria Geral. Ata da reunio do Conselho

Universitrio realizada no dia 16 de novembro de 2010.

__________________________. Atas da Comisso de Oramento e Patrimnio

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 138

ANEXO I

Relao de documentos consultados

Documento
Discriminao dos documentos e fonte

Atas das reunies do Conselho Universitrio

Datas: 23/02/2010; 06/04/2010; 14/09/2010;
09/11/2010; 16/11/2010; 14/12/2010; 14/12/2010;
01/03/2011; 10/05/2011; 28/06/2011; 05/07/2011;
18/10/2011; 13/12/2011; 23/02/2012; 20/06/2012;
26/06/2012; 25/09/2012; 18/12/2012; 26/03/2013;
02/07/2013; 01/10/2013; 11/02/2014; 25/02/2014;
25/03/2014; 20/05/2014; 03/06/2014; 26/08/2014;
02/09/2014; 16/09/2014; 11/11/2014; 18/11/2014;
09/12/2014

Fonte: Site - Secretaria Geral da USP.

Endereo:
http://www.usp.br/secretaria/?page_id=3770

Atas das reunies Comisso de Oramento e

Patrimnio Datas: 09/02/2010; 08/03/2010; 23/03/2010;
13/04/2010; 10/05/2010; 24/05/2010; 09/08/2010;
30/08/2010; 20/09/2010; 18/10/2010; 08/11/2010;
22/11/2010; 06/12/2010; 14/02/2011; 14/03/2011;
11/04/2011; 28/04/2011; 09/05/2011; 23/05/2011;
06/06/2011; 20/06/2011; 08/08/2011; 22/08/2011;
05/09/2011; 19/09/2011; 03/10/2011; 17/10/2011;
07/11/2011; 21/11/2011; 05/12/2011; 12/03/2012;
26/03/2012; 23/04/2012; 14/05/2012; 28/05/2012;
25/06/2012; 13/08/2012; 27/08/2012; 24/09/2012;
22/10/2012; 12/11/2012; 10/12/2012; 18/02/2013;
08/04/2013; 22/04/2013; 06/05/2013; 03/06/2013;
01/07/2013; 12/08/2013; 26/08/2013; 16/09/2013;
30/09/2013; 21/10/2013; 18/11/2013; 09/12/2013;
13/02/2014; 18/02/2014; 18/03/2014; 01/04/2014;
15/04/2014; 13/05/2014; 27/05/2014; 24/06/2014;
26/06/2014; 08/07/2014; 05/08/2014; 21/08/2014;
28/08/2014; 02/09/2014; 09/09/2014; 12/09/2014;
16/09/2014; 07/10/2014; 21/10/2014; 04/11/2014;
19/11/2014; 02/12/2014; 09/12/2014

Fonte: Site - Secretaria Geral da USP.

Endereo:
http://www.usp.br/secretaria/?page_id=3777

Atas das reunies Comisso de Legislao e

Recursos Datas: 08/03/2010; 17/03/2010; 20/04/2010;
16/06/2010; 10/08/2010; 10/09/2010; 26/10/2010;
30/11/2010; 14/12/2010; 01/03/2011; 22/03/2011;
26/04/2011; 24/05/2011; 22/06/2011; 24/08/2011;
21/09/2011; 05/10/2011; 04/11/2011; 08/12/2011;
14/03/2011; 11/04/2011; 13/06/2011; 15/08/2011;
18/09/2011; 24/10/2011; 05/12/2011; 14/03/2012;
 139

11/04/2012; 13/06/2012; 15/08/2012; 18/09/2012;

24/10/2012; 05/12/2012; 16/04/2013; 05/06/2013;
27/08/2013; 24/09/2013; 27/11/2013; 17/02/2014;
11/03/2014; 08/04/2014; 06/05/2014; 10/06/2014;
05/08/2014; 20/08/2014; 17/09/2014; 29/10/2014;
01/12/2014

Fonte: Site - Secretaria Geral da USP.

Endereo:
http://www.usp.br/secretaria/?page_id=3794

Anurio Estatstico USP

Anos 1989, 1990, 1991, 1992, 1993, 1994, 1995,
1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003,
2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011,
2012, 2013, 2014, 2015

Fonte: Site Anurio Estatstico

Endereo: https://uspdigital.usp.br/anuario/

Diretrizes oramentrias USP

Anos: 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014

Fonte: Site Controladoria da Administrao Geral

da USP (CODAGE)
Endereo: http://www.usp.br/codage/?q=node/35

Oramento USP
Anos 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015

Fonte: Site Controladoria da Administrao Geral

da USP (CODAGE)
Endereo: http://www.usp.br/codage/?q=node/35

Planilhas CRUESP
Anos 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014,
2015

Fonte: Pgina Planilha CRUESP do site da

Controladoria da Administrao Geral da USP
(CODAGE).
Endereo: http://www.usp.br/codage/?q=node/8

Jornal Folha de So Paulo

Ano 2014 (01/01/2014 a 31/12/2014).

Fonte: Site da Folha de So Paulo.

Endereo: www.uol.com.br/fsp

Comunicados da Reitoria
 140

Anos 2009 a 2014

Fonte: Site da Sala de Imprensa da USP.

Endereo: http://www.usp.br/imprensa/?cat=2416