Expediente: 455-2015-0-1801- u Cuademo: Principal Aaya > Sumilla; Recurso de Apelaéion' * SEA1OR PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA CIVIL DE LA CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE uma: / e Sofia_tillana, Salinas Cruz, Procurddora Publica Adjunta Especializada en Materia Constitucional designada mediante Resolucién Suprema N° 121-2015-JUS, identificada con DNIN? 41144104, en el proceso de accién popular seguido por la Asociacién de Universidades del Per), contra el Reglamento de infracciones y sanciones de la Superintendencia Nacional de Educacién Superior Universitaria ~ SUNEDU, aprobado por el Decreto Supremo N.° 018-2015-MINEDU; anie usted me presento y digo: 1. PETITORIO. 1. Dentro del plazo de cinco (5) dias establecido por el arficulo 93 del Cédigo Procesal Constitucional!, interpongo Recurso de Apelacién contra Ia sentencia contenida en Ia Resolucién N° 12, de fecha 23 de agosto de 2016, notificada a esta Procuraduria 19 de enero de 2017, mediante la cual se deciara FUNDADA en parte la demanda de accién popular y declara ilegal e inconstitucional solo el articulo 6 del Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Superintendencia Nacional de Educacién Universitaria-SUNEDU, aprobado por Decreto Supremo N2 018-2015-MINEDU {en adelante, el Reglamento} 2. En consecuencia, solicito que se conceda el recurso de apelacién, se eleve los ‘actuados al superior jerarquico y que, en su oportunidad, Ia Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la Republica REVOQUE el exiremo de la sentencia de primera instancia que declara fundada la demanda y la declare INFUNDADA en todos sus extremos. O, de ser el caso, declare IMPROCEDENTE la demanda de accién popular en su totalidad, 0, en su defecto, declare NULA Ia sentencia, y remita el expediente a las Salas Contenciosas Administrativas. Il, DELA SENTENCIA OBJETO DE APELACION 3. A través de la Resolucién N.° 12, del 23 de agosto de 2016, se deciaré fundada en parte la demanda, conforme a los argumentos que se detallan en las siguientes lineas. 4, Sobre la competencia de Ia Sala para resolver el proceso: Medionte la interpretacién literal de diversas normas legales? Ia Sala Superior aduce que no existe base legal para que las Salas Contencioso Administrativas puedan conocer proceso de accién popular, de lo que concluye que la competencia recae sobre price 93 Apetcion y rerio Cee ec ers de epelocin el val contencéto undementacion del at denito de os ca ee ticaden, Ree bos bs culos. sla Conshucianol Socal deo Cote Sopema See ae eo nce das paren cbsoveen yond Ge yhors parol slo dee covs, eee oe ee ens denn rolcsslores de eciondo wnoticocon os ores poate stator ave sogedoshlermen oelmente ciavito de 6 co0s0 eaten Consesenely de ley N* 27804, Loy qv regu el Pecese Contoncoso JFcnvoty sxmeacateres rious 6 Gel Cécgo Mocesa Cm7, w& PERU deJustcra Perea ial uaa las Salas Civiles; pese a que esta decision es contraria con el precedente vinculante expedido en la sentencia del Expediente N.° 10286-2013-0-5001-SU-DC- o1 fees a Sobre el examen de procedibilidad: la Sala Superior determina que las normas que fegulan Ia actividad de la Adminisiracién, en este caso, el Reglamento de Infracciones y Sanciones de Ia SUNEDU, son normas de cardcter general, pese a que ello contradice la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, esta Sala Suprema y las Salas Superiores en ia materia Sobre el principio de legalidad: En Ia sentencia apelada se rechaza que el impugnadb arficulo 6 del Reglamento pueda tener sustento legalen el articulo 146 de Ia Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG), que regula la expedicién de medidas cautelares en procedimientos ‘dministratives, sobre la base de lassiguientes razones: + Mediante una interpretacién literal de la LPAG se sefiala que las medidas cavtelares solo pueden expedise una vez iniciado el procedimiento administrativo, por lo que lo previsto en el arliculo cuestionado seria ilegall; empero esta interpretacién es contraria a la jurisprudencia del Tribunal Consfitucional sobre este punto. * Ademds, sefiala que aplicar las medidas preventivas derivaria en un “perjuicio ieparable" pues hipotéticamente podria impedir que los estudiantes postulen @ centros de estudios aun cuando estos no cumplieran con los estandares de calidad exigibles. * Ademés, Ia Sala Superior concluye, baséndose en una diferencia terminolégica, que las medidas preventivas no pueden ser medidas cavielares, pues el arliculo 22 del Reglamento se denomina “medidas cautelares" + Ademés, para la Sala Superior las medidas preventivas deben restringirse a lo dispuesto en el arliculo 90 de Ia Ley Universitaria, la cual regula las medidas preventivas aplicables en casos de procedimientos sancionadores contra docentes, esto es, un procedimiento distinto al que es regulado por el articulo cuestionado. * Finalmente, sefiala que debido a que las medidas preventivas no son medidas cautelares y, por lo tanto, serian sanciones. + Como se puede apreciar, los argumentos de la Sala Superior, en este extremo, son confusos y contradictorios Sobre el supvesto cardcter sancionatorio de las medidas preventivas: La Sala Superior, luego de concluir que las medidas preventivas reguladas en el arficulo 6 de la norma impugnada fienen cardcter sancionatorio, sefiala que supuestamente vulnerarian los siguientes principios del debido procedimiento: * Principio de tipicidad: pues las conductas sancionables no estarion debidamente detimitadas. * Principio de legalidad y reserva legal en materia sancionadora: el alcance de las medidas preventivas, como supuestas “sanciones", tampoco estaria adecuadamente determinado ni sustentado en una norma legal. * Principio de proporcionalidad de las sanciones: al no estar delimitados fas sanciones imponibles, la Sala Superior asume que serian desproporcionadbos. @\Por otro lado, la sentencia apelada también expresa que el arficulo impugnado WuInera el derecho al debido procedimiento, porque supuestamente una vezRent PERU | de Justicia Merion aa como sefialé esta Procuraduria, e! articulo 25 del mismo Reglamento sefiala que podra interponerse un recurso de reconsideracién si el adminisirado considera que la medida preventiva es inadecuada, 9. Por Ultimo, concluye que, conforme a lo anterior, el articulo impugnado habria vulnerado el principio de jerarquia nommativa, I RAZONES POR LAS CUALES DEBE REVOCARSE LA SENTENCIA APELADA, DECLARARLA NULA Y REMITIR EL EXPEDIENTE A LAS SALAS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS. 10. Conforme a los Considerandos N° 4 al N.° 6 de la sentencia, la Sala Superior consideré que, con base en una interpretacién literal del Codigo Procesal Constitucional, del articulo 6 del Cédigo Procesal Civil y de la Ley N.° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativa, y sus modificatorias, el ordenamiento juridico no ha dispuesto que las Salas Contencioso Administrativas puedan conocer procesos de accién popular y, por lo tanto, son las Salas Civiles quienes ostentan fal competencia. 11. Sin embargo, este razonamiento ignora de forma manifiesta el precedente vinculante establecido por esta Sala Suprema en Ia Sentencia del Expediente de Acci6n Popular N.° 10286-20130-5001-SU-DC-01 (Anexo 1-C), en el que, conforme @ una adecuada interpretacién del articulo 84 del Codigo Procesal Constitucional, esta Sala Suprema determiné que la competencia de las Salas Superiores se determina segin su especialidad: "4.2.1. La competencia de las Salas Superiores de la Corte Superior de Justicia de Lima en los procesos de Accién Popular, se aplican por razén_de la materia conforme a las normas del articulo 85 del Cédigo Procesal Constitucional”. 4.2.2. Cuando las Salas Superiores adviertan que la demanda no es de su competencia, deberdn remitir de oficio a Ia Sala Superior competente, 4.2.3, Las reglas de este precedente. en forma inmediata al dia siguiente de la publicacién de la presente resolucién, a los expedientes en iramite y que no se haya expedido atin sentencia” (resaltado agregado). 12. Como se indicé en la contestacién de la demanda, este criterio fue desarrollado en posteriores pronunciamientos de esta Sala, la cual senalé expresamente en el auto emitido en el Expediente N.° 14680-2014-0-5001-SU-DC-01, del 21 de mayo de 2015 (Anexo 1-D), que en aplicacién del referido precedente vinculante coresponde apartarse de cualquier otro criterio distinto al sefialado en lineas anteriores: UARTO: Precedente vinculanle y apartamiento de criterio anterior 4.1, Es necesario anotar que Ia presente resolucién guarda concordancia con ja sentencia emitida por la Sala Constituci Social Permanente de la Corte ‘Suprema de Justicia de la Repdblica en el Expediente N° 10286-2013, en ia que ha establecido en su considerando 4.2 precedente vinculante |...) 4.2. Por los fundamentos expuestos en esia resolucién y en Ia sentencia antes gitada, al amparo de lo previsto en el tercer parrato del articulo 22 de Ia Ley Orgénica de! Poder Judicial, este Tribunal Supremo se aparta del criterio anterior acogido sobre ia competencia de las Salas Superiores” (énfasis agregado) De lo anterior, se observa que, contrariamente a lo decidido por la Primera Sala Civil en este proceso, sise debe tener en cuenta la materia regulada de la noma cuestionada, asi como los argumentos esgrimidos por Ia parte demandantes, para determinar la competencia de las Salas Superiores en los procesos de accién popular. Lo anterior es mas patente atin, en el auto expedido en el Expediente N°¢ S Bien 9 Pisano ees Naeeiascon acute 2208-2013-0-5001-SU-DC-01, del 12 de mayo de 2015 (Anexo 1-E), en el que esta Sala Suprema expresé: “TERCERO: |...) atendiendo, que es objeto de la demanda de accién popular las normas de los articulos 243 y 244 del Decreto Supremo N.° 184-2008-EF, esto es del Reglamento de Ia Ley de Contrataciones del Estado |...) las que constituyen isposiciones infralegales de carécter administrative de alconce general emitidas por el Ministerio de Economia y Finanzas = MEF, en consecuencia le comesponde la jetencia_por razén de fia Sala Superior Especializada en los Contencioso Administrative correspondiente de la Corte Superior de Lima: porlo que se confimma el auto apeiado en el exiremo que declara fundada la excepcién de incompetencia lada por el Procurador Péblico Especializado en Materia Constitucional de! Ministerio de Justicia y Derechos Humanos" (resallado agregaco}. 14. En aplicacién del precedente vinculante citado. este auto dispuso que lo actuado sea remitido a la Mesa de Partes de las Salas Contencioso Administrativas a fin de que, conforme con sus competencias, conozcan del proceso de accién popular en el que se han presentado cuestionamientos de Derecho Administrative. La Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente ha reiterado este criterio en la sentencia del Expediente N.° 3268-201 4-0-5001-SU-DC-01 (Anexo I-F), 15. En conciusién, Ia Primera Sala Civil_no solo actué vuinerando un precedente yincuiante establecido por la Corte Suprema, sino que, para agravar lo anterior, en Ia sentencia apelada en ningtin momento se analizan los argumentos Presentados por esta Procuraduria sobre este aspecto, lo que implica un vicio de motivaci6n Gl no expresar porqué desestimé las razones oftecidas por esta Procuraduria en dicho punto, por todo lo anterior se solicita declarar nula la sentencia apelada y remitir el expediente a las Salas Contencioso Administrativas. IV, FUNDAMENTOS POR LOS CUALES DEBE REVOCARSE LA SENTENCIA APELADA Y DECLARARLA NULA, 1. Deficiencia en la motivacién de Ia sentencia impugnada. 16. En la sentencia existen varias deficiencias de motivacién que expondrén en el desarrollo del presente recurso de apelacién. Previamente, es necesario detaliar 10s criterios aplicados por la Sala de su Presidencia para dictaminar que las resoluciones de primera instancia en procesos de accién popular han trasgredido el derecho a una debida motivacién y, por ende, proceder a declarar la nulidad de la sentencia apelada. 17. Ejempio de ello es la sentencia recaica en el Expediente N° 2447-2013-0-5001-SU-DC-01 de la teferida Sala Suprema (Anexo 1-G), que deciaré nula la sentencia de primera instancia, sefialando io siguiente: “4.2 De la revision de la sentencia de primera instancia se advierte la carencia de fundamentos, desarrollo y andilisis, resolucién que pretende encubrir una falta de motivacién con meras enunciaciones sin respalde alguno incluso sin precisar el sustento_normativo, ademdés de no brindar respuesta suficiente a los cuestionamientos de la (...) 4.3, Adicionalmente a ias deficiencias de la motivacién, la recumricia omite resolver en esencia lo que es objeto de la demanda constitucional, como es la ilegalidad formal y material de las normas contenidas en los decretos supremos cuestionados, dejando sin absolver los siguientes puntos de lo demanda {...)” (resaltado agregado)..Mi CRG 18. Un caso similar es el de la sentencia del Expediente N.° 13644-2013-0-5001-SU-DC- 01 de la Corte Suprema (Anexo 1-H), en el que se deciaré nula la sentencia de Primera instancia, de acuerdo a los siguientes fundamentos: “QUINTO: Estando a ello, esta Suprema Sala considera que, a fin de resquardar el contenido esencial de principio de motivacién de las resoluciones judiciales, Correspondia al Ad quern_pronunciarse ya seq posiliva o negativamente respecto de estos sels argument ales postulados por el infe, de tal manera que alefectuar elrespectivo andisis de la sentencia de visia objeto de impugnacién, este Colegiado observa que la Primera Sala Civil de ia Corte Superior de Justicia de Lima ha omitido pronunciarse sobre fa vulneracién de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, dei derecho de defensa y del derecho a la no confiscatoriedad, asi la Sala Superior Unicamente se ha pronunciado sobre los tres primeros fundamentos, omitiendo asf resolver los demés, vuinerando de ese modo el derecho la motivacién de las resoluciones juciciales" (resaltado agregado). 19. Finalmente, también cabe citar el caso de Ia sentencia recaida en el Expediente N._905-2012-0-5001-SU-DC-01 [Anexo 1-!), mediante Ia cual la Salo Suprema declaré nula fa sentencia de primera instancia, 20r los siguientes mofivos: “Quinto: Que la sentencia expedida por la Cuaria Sala Civil de la Corle Superior de Juslicia de Lima, al deciarar fundada ia demanda, omife pronunciarse sobre fos alegatos de la contestacién, limiténdose al sefialar de manera imprecisa que la Resolucién Suprema en mencién constituye una noma de “cardcter general especifica”, sin explicar cudles son los presupuestos que deben concurrit para que see asigne tal denominacién: y del mismo modo, en relacion al argumento, segin 1 cual, la Isla San Lorenzo o parte de la misma, no fue desafectada (...) no se ha ado un examen exhaustivo acerca de Ia trasaresién a las norm: le se aluden en el escrito de la demanda, advirtiéncose que tales supuestos vuineran losincisos 3 y 4 del articulo 122 del Céaigo Procesal Civil y trae como consecuencia que ia impugnada adolezca de causal de nulidad prevista en el articulo 171 del cifado Cédigo, no resultando suficiente la mencién al contenido de los articulos 73 de la Constifucién y 7 de Ia Ley N.° 29338, asi como del Decrefo Ley N.° 17397 (...) ues el contro! constifucional y legal ...) exige un desarrollo del contexto en el cual ha sido expedida, sobre la base de lo alegado por las partes, en aras de garantizar no solo el derecho a Ia tutela jurisdiccional efectiva, componentes del debico proceso” (resaltado agregado). 20. En el presente caso, debe observarse que la sentencia apelada incure en mUlfiples vulneraciones del derecho a la debida motivacién de las resoluciones judiciales, pues no solo plantea argumentos mutuamente contradictotios, sino que omile pronunciarse sobre diversos argumentos de esta Procuraduria. . Afectacién al derecho a la motivacién de las resoluciones judiciales « De una revision de la sentencia que se apela, se puede advertir que en esta se ha incurride en una grave afectacién al derecho a la debida motivacién de las resoluciones judiciales. Sobre el particular, se debe precisar que este derecho compone el marco del derecho al debido proceso, el cual es un derecho fundamental de las partes del proceso y, a la vez, un principio dirigido a la actuacién de! érgano jurisdiccional, y que al tener un carécter complejo comprende un haz de derechos igualmente importantes, entre ellos el mencionado derecho a la debida motivacién de las resoluciones judiciales.Har clates gone a i Me iis cae owen MOGecuc i = 22. Enese sentido, tanto el Tribunal Constitucional como la Sala de su Presidencia® han reconocido que una resolucién judicial debe hallarse adecuadamente motivada, para lo cual no debe incurtir en vicios tales como los siguientes: “a} Inexistencia de motivacién o mofivacién aparente. fsté fuera de toda dud que se viola ef derecho a una decisién debidamente motivada cuando fa motivacién es inexistente 0 cuando Ia misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones minimas que sustentan la decisién o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal ai mandato, amparéndose en frases sin ningun sustento factico o juriico. b) Falta de motivacién interna del razonamiento, La falta de motivacién interna del razonamiento [defectos intemos de la motivacién] se presenta en una doble dimensién: por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisién; y. por olro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolulamente confuso incapaz de transmit, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decision, Se trata, en ambos casos, de identificar e! dmbito constitucional de la debida motivacién mediante el control de los argumentos uilizados en la decisién asumida por el Juez o Tribunal: sea desde fa perspectiva de su correccién logica o desde su coherencia narrativa, C) Deficiencias en la motivacién externa; justificaci6n de las premisas. £1 control de la motivacién también puede autorizar Ia actuacién del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido controntadas o analizadas respecto de su validez factica o juridica [...] d) — Lamotivacién insuficiente. Se refiere, basicamente, al minimo de motivacién exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decision esté debidamente mofivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aqui en términos generales, s6lo resultard relevante desde una perspectiva constitucional sies que la ausencia de argumentos 0 Ia “insuficiencia” de fundamentos resulfa manifesta i la luz de fo que en sustancia se est decidiendo” (Resolucién del Tribunal Constitucional recaida en ef Expediente N° 728-2008-PHC/TC, del 13 de octubre de 2008, fundamento juridico 7, énfasis agregado). 23. Tomando en consideracién lo antes sefialado, debe observarse que la resolucion ‘apelada incur, en numerosas ocasiones, en los supuestos antes descritos, es decir en vicios de la motivacién y, por lo tanto, en vulneraciones al principio-derecho al debido proceso, como se expondré en las lineas siguientes. 24. A mayor abundamiento, debe sefialarse que Ia Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la Republica, en la Sentencia recaida en el Expediente N.° 2019-2011, considerando octavo (Anexo. 1-J]. ha sefialado que las sentencias emifidas en el marco del proceso de accién popular deben estar adecuadamente motivadas para lo cual, la decisién debera ser congruente con el razonamiento desarrollado por la Sala, de lo contrario se incure en una causal de nulidad conforme al articulo 117 del Cédigo Procesal Civil. ® Sala de Derecho Consitucional y Social Permanente de le Corte Suprema de Justicia de to Repdbica, Sentencio. recoide en el Expediente N.° 13644-2013.0-5001-SU-DC-01, fercer Considerando, donde se cita la Resolucion del {Tibunal Consitucional N.° 3943-2006, sobre vicios de la metivacion: y Sentencio 2925-2014, octave considerando, donde se cila la Sentencia del Tribunal Constitucional 728-2008-PHC/TC, antes seficlada,Soa Ee eae See See MSc (reste) ones ueaces PERU 25. En tal sentido, esta Procuraduria sefalard los vicios de motivacién en que ha incurrido la Sala Superior al emifiria sentencia apelada, sin perjuicio de desarrollar los enrores de la sentencia apelada en materia del fondo en parratos posteriores: * Sobre la excepcién de incompetencia: la sentencia desconoce el precedente vinculante establecido por esta Sala en el Expediente N.° 10286-2013 sobre la competencia de las Salas ni se pronuncia sobre los argumentos de esta Procuraduria sobre dicho punto, lo que constituye un vicio de motivacién ‘aparente, * Sobre el andiisis de_procedibilidad: Ia Sala Superior atima que ia noma impugnada es de cardcter general basdndose en una fuente juridica de carécter doctrinario, que no corresponde a lo desarroliado pora jurisprudencia del Tribunal Constitucional, de esta Sala Suprema y de otras Salas Superiores, y, Auevamente, omite todo pronunciamiento sobre dichos argumentos cuando fueron planteados por esta Procuraduria, en particular porque considera que 142 personas juridicas plenamente identificadas son un “Gmbito de aplicacién ‘amplio", al igual que en el caso anterior, ello representa también un vicio de motivaci6n aparente * Sobre_el principio de legalidad: pese a que el Tribunal Constilucional ha sefialado expresamenie que en el marco del articulo 146 de la LPAG se pueden expedir medidas cautelares antes del inicio de un procedimiento administrativo, la Sala Superior se pronuncia en sentido contrario, sin dar una respuesta concluyente de su apartamiento de la jurisprudencia constitucional, lo que nuevamente constituye un vicio de motivacién aparente. No debe olvidarse que todos los poderes publicos se encuentran vinculados a las interpretaciones que de la ley realice el Tribunal Constitucional de acuerdo con el atliculo VI del Cédigo Procesal Constitucional. + Sobre la naturaleza sancionadora de las medidas preventivas: conforme cl Parrafo anterior, Ia Sala Superior concluye que puesto que las medidas Preventivas no tienen naturaleza cautelar serian sanciones, sin reflexionar en gue Una restriccién de derechos no necesariamente debe encontrarse en alguna de estas clases de medidas, lo cual también ha sido advertido por el voto singular del Magistrado Paredes Flores, por lo que, ante la carencia de un iter I6gico entre la premisa y la conclusién, nos encontramos ante un vicio de motivacién intema, + Sobre et principio _de tipicidad y el principio de proporcionalidad: la Sala Superior, al momento de analizar la norma impugnada en el marco del principio de tipicidad, determiné que la norma impugnada no ha definido con precision cuéles serian las medidas preventivas que podrian aplicarse, pese a ello, en el examen del principio de proporcionalidad de estas medidas, como supuestas sanciones, concluye que, aunque desconoce cudles serian las medidas que en concreto se aplicorian, estas generarian perjuicios ireparabies: por lo que los resultados a los que llega ia Sala en ambos andlisis son mutuamente excluyentes, de lo que se colige un vicio en la motivacién interna, Sobre el derecho al debido procedimiento: en la sentencia apelada se sefiala que una vez impuesta la medida preventiva, el administrado no tendria forma de objetaria, de lo que se vulneraria el derecho mencionado; no obstante, i) en el arliculo 25 del decreto supremo impugnado se sefiala que el adminisirado podrd plantear un recurso de reconsideracién, y ii) la Sala Superior sustenta estaManes Cesta eatin decision en articulos de la Convencién Americana de Derechos Humanos (en adelante, CADH) que no son aplicables conforme se desarrollard en el acdpite pertinente, todo lo anterior determina Ia presencia de vicios de motivacién externa 26. Los vicios de motivacién descritos en los paérrafos anteriores derivan en que la sentencia apelada ha vulnerado e! derecho a la debida motivacién de las resoluciones judiciales, Io cual exige que esta Sala la deciare nula y, en consecuencia, disponga la emisin de un nuevo pronunciamiento. V. RAZONES POR LAS CUALES DEBE REVOCARSE LA SENTENCIA APELADA Y DECLARAR IMPROCEDENTE LA DEMANDA. 27. La Sala que usted preside podré advertir que en el Considerando N° 12 de lo sentencia apelade se sefiala que Ia norma seria supuestamente una norma de carécter general y que, por consiguiente, cumple con los requisitos de procedibilidad del proceso de accién popular, la Sala Superior sustenta esta decisién Unicamente en una fuente doctrinaria que aduce que las disposiciones que regulan la actividad de la Administracién tienen carécter general. 28. No obstante, esta conclusion omite toda consideracién respecto alo sefialado por esta Procuraduria respect a Ia jurisprudencia del Tribunal Constitucional, esta Sala Suprema y otras Salas Superiores, las que se inclinan undnimemente en que solo son normas generales aquellas cuyos efectos recaen directamente sobre la totalidad de la poblacién o sobre una parte importante de esta, y rechazan que las normas que regulan la actividad administrativa pueden ser de caracter general. 29. Sobre el principio de generalidad de las normas, previsto en el arficulo 103 de la Constitucién, el Tribunal Constitucional ha sefialado lo siguiente: "25. El principio de generalidad de las normas que se infiere de lo establecido en el articulo 103°, ab initio, de la Constitucién, constituye un elemento fundamental del Estado de Derecho. Conforme a este principio las normas deben ser generales y no establecer un régimen contrario al derecho a Ia igualdad. El concepto de generalidad alude a que el supuesto comprendido por la norma es abstracto y los destinatarios de la misma son indeterminados. Asi, a abstraccién del sypuesio y Ia indeterminacién de sus destinatarios configuran la generalidad de una norma, Desde tal perspectiva, una norma que satisfaga estas condiciones es general, 26. Ahora bien, una norma general puede no obstante tener finatario un Conjunto o sector de la poblacién [...)" (sentencia del Tribunal Constitucional, de! 22 de junio de 2007, recaida en el Expediente N.° 007-2006-Al/TC, fundamentos juridicos N° 25 y N° 26, énfasis agregado). 30, En lo concemiente al proceso de accién popular, debe sefalarse que la jurisprudencia de las Salas Superiores, se inclinan en el mismo sentido, pues expresa que las normas generales se caracterizan por tener i) un supuesto de hecho abstracto y deslinatarios indeterminados oi) por alcanzar, al menos, a un nimero © sector de la poblacién. }31. Tal como se observa en la sentencia, del 25 de noviembre ce 2016, reccida en el Expediente N° 776-2010, expedida por la Cuarta Sala Civil (Anexo I-k) y fa sentencia recaida en el Expediente N.° 2232-2009, del 12 de junio de 2013, de la Sétima Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima (Anexo Il) que32, 33. > Pe lca) Fes = ad eae) yet ae i i Seeman) ; vehicle ees declararon improcedentes las demandas de accién popular dirigidas contra disposiciones que no tenian caracter general. Sobre ello, es importante citar parte del contenido de Ia primera de las sentencias mencionadas: “QUINIO: |...]. Asimismo, el articulo 3 de! Decreto Supremo N° 018-97-PCM. publicado en el Diario Oficial "El Peruano” ei 19 de abril de 1997, senala: (...) se enti or normas de cardcter general a aquellas a partir de fo no es ible identificor_a las personas naturales o juridicas especificas que del gbedecerlas, 0 a aquellas en cuyo beneficio han sido dictadas, y que dada la naturaleza del dispositive, su contenido debe ser puesto en conocimiento de todas ias personas, pues podria démandar de cualquiera de ellas, e! cumplimiento de una obligacién o un derecho, o generar otra consecuencia juridica”. SEXTO: Que, respecto a las normas de cardcter particular, el citado Profesor nos dice: “Por el contrario, aquellos decretos Juciones_que_se_refieren a problemas de naturaleza individual o particular, [...], son normas administrativas que no ingresan al sistema legislative nacional por no crear normas generales sino mandatos de naturaleza individual (normalmente ademés, en cumplimiento de las normas legislativas generales, sean la Consfitucién, las leyes 0 normas con ran ley, 0 los propios decretos y resoluciones de cardck eral)" (sentencia, del 25 de noviembre de 2016, recaida en el Expediente N» 776-2010, expedida por la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de lima, considerandos N. 5 y N° 6, énfasis agregado). . También esta Sala Suprema ha establecido que cierlas disposiciones, entre ellas los reglamentos que regulan la actividad de una entidad administrativa, como en el presente caso, por limilarse Unicamente a establecer reglas y procedimientos vinculantes para el propio ente y para un nmero muy concreto y determinado de individuos, no constituyen disposiciones de cordcter general que puedan ser impugnadas en el proceso de accién popular, como se aprecia de Ia sentencia recaida en el Expediente N.° 2465-2010, del 28 de abril de 2011 (Anexo I-N); “NOVENO: De la revision del cuestionado Reglamento se advierte que el mismo tenia como finalidad ‘establecer las reglas de funcionamiento de Ia Comision Heculiva y de! procedimiento a seguir para a evaluacion y revision de los expedientes que se encuentran que se encuentran comprendidos en el dmbito del articulo 1 de la Ley N.° 29059 ...J’ Esto es, se trata de un acuerdo que ne tiene como finalidad reqular un supuesto ditigido a destinatarios indeterminados, sino principalmente el de disponer las reglas de organizacién y funcionamienlo que se observarian al interior de fa citacka Comisién [...J" (Considerando N° 9, énfasis agregado) Sobre el particular, la Sala Suprema agrega que los efectos de una norma de caracter general deben alcanzar a la generalidad de forma concreta y no solo de forma potencial 0 tangencial, por lo tanto, sino se "afecta directamente" ja situacién juridica de la generalidad se esté ante una disposicién de caracter porticular dirigida Gnicamente a regular la actividad de la Adminisiracién, como se sefiala en el Considerando N.° 4 de Ia Sentencia recaida en el proceso de accién popular N.° 3965-2010 (Anexo 1-O} que: “Asi, el cuestionamiento a un requisito del item 140 del Anexo 01 del Texto Unico de Procedimientos Administrative aprobado por Decreto Supremo N.°013-2009-SA constitvye un_acto de adminishacién que no afecta directamente los derechos intereses leaitimos de los administrados y no son impugnabies por estos, por tanto, dicho requisito constituye un acto de administracién interna no recurtible en esta a consfitucional"Mitte Coane) ecole} 34. Por consiguiente, dado que la controversia en este proceso gira en torno a una Gisposicién claramente limitada en sus alcances a destinatarios determinados, no se puede considerar que el decreto supremo cuestionado tenga cardcter general, Por lo que la demanda deberd ser declarada improcedente. En efecto, la disposicion impugnade sefiaia que sus efectos alcanzan tnicamente a las Conductas que puedan transgredir el marco juridico establecido por la Ley N° 30220, Ley Universitaria: “Articulo 6.- Medidas Preventivas El Consejo Directivo podrd, a propuesta de la Direccién de Fiscalizacién y Sancién, imponer medidas preventivas que constituyen mandatos de cardcter temporal ante un inminente peligro o alto riesgo de producirse un incumplimiento a la Ley 'N.° 30220 y demés normas complementarias" (énfasis agregado). 35. Por lo tanto, la disposicién impugnada tiene como fin asegurar la eficacia de la mencionad ley, por lo que para precisar los alcances de la primera se debe determinar los alcances de la segunda. Al respecto, Ia Ley Universitaria define su Ambito de aplicacién en el articulo 2: “Articulo 2. Ambito de aplicacién’ La presente Ley regula a las universidades bajo cualquier modalidad, sean piblicas 0 privadas, nacionales o extranjeras, que funcionen en el territorio nacional” (énfasis agregado). 36. Porlo tanto, lo dispuesto por el articulo 6 citado debe interpretarse en el marco de lo establecido por el arficulo 2 de la Ley Universitaria, a partir de lo cual se concluye que la disposicién impugnada esta ditigida a regular procedimientos que desarrolla la SUNEDU en el marco de sus funciones, y surtira efectos solo sobre las universidades piblicas o privadas en el tertitorio nacional, las cuales son sujetos plenamente determinados, conforme a {a informacién registrada en ia SUNEDU, existen a Ia fecha, $1 universidades pUblicas y 91 universidades privadas*, Por lo tanto, la disposicién impugnada no sure efectos sobre personas indeterminadas sino Unicamente sobre 142 personas juridicas, en consecuencia, los efectos de la horma no recaen sobre un grupo numeroso de Ia colectividad. 37. Sin embargo, la Sala Superior sin reparar en Ia informacién anterior concluye sin ningun sustento y sefiala sobre el regiamento impugnado: “su ambito de aplicacién es amplio, tanto a las universidades publicas 0 privadas nacionales exiranjeras, que funcionen dentro del tertitorio”, desestimando los argumentos de esta Procuraduria a través de un razonamiento que no se ajusia a la realidad, y que implica un vicio de motivacién aparente. 38. En cualquier caso, se debe conclvir que la norma tiene’ por destinatario Unicamente al SUNEDU, pues es Una disposicién dirigida a regular sus competencias, y el grupo de personas {naturales o juridicas} sobre el que surte efectos esta plenamente determinado: por consiguiente no se trata de una norma con carécter general pasible de ser impugnada en un proceso de accién popular. VI. RAZONES PARA REVOCARSE LA SENTENCIA APELADA Y DECLARAR INFUNDADA LA. DEMANDA RESPECTO AL ARTICULO 6 DEL REGLAMENTO. « Superiniendencia Nacional de Educacién Univerilaria. Ustado de universidades publica y_privadas insitsconaiizadas 0 en proceso de insitucionalzacién. En: , revised 215 do abril de 2016,ey ieer Gato) eae Perseus 1. Sobre la supuesta vulneracién al principio de legalidad. 39. Tal como se sefiolé en un acépite precedente, Ia Sala Superior rechaza que las medidas preventivas previstas en el articulo 6 del decreto supremo impugnado se sustenten en el articulo 146 de la LPAG porque: i} dicha norma no admifiia que se Pueden expedir medidas cautelares sin un procedimiento previo, ii) las medidas preventivas podrian causar un periuicio imeparable, ill] las medidas cautelares ya se encuentran reguladas en un articulo distinto del mismo decreto supremo, iv) el articulo 90 de la Ley Universitaria habria previsto que las medidas preventivas solo pueden oplicar a procedimientos sancionadores contra docentes. 1.1. Las medidas cavtelares administrativas si pueden expedirse antes de iniciar un procedimiento administrativo. 40. Esta Procuraduria sefiald en la céntestacién de la demanda que el Tibunal Constitucional, cuya jurisprudencia es vinculante conforme al arficulo VI de! Titulo Preliminar del Cédigo Procesal Constitucionals, ha sefialado expresamente que los érganos de Ia Administracién pueden expedir medidas cautelares antes del inicio de Un procedimiento administrativo cuando estén en peligro bienes juridicos relevantes: “14, [Jas medidas coutelares administrativas reguladas por el articulo 146° de la Ley N.° 27444 siempre serdn dictadas dentro de un proceso administrative o en forma conjunta con su inicio. Sin embargo, yando se presenten sitvaciones de tlesqos 0 peligro inminente de afectacién de bienes juridicos constitucionalmente Brotegides, e! modelo legislativo administrative general antes citado mantiene silencio respecto de una solucién preventiva antes de iniciado un procedimiento administrativo, constituyéndose en todo ome supuesto excepcional frente @ Ia regia general la adopcién de medidas preventivas anteriores, aunque siempre se_encontrarén supeditadas, en su vigencia y validez_a la posterior reqularizacién del inicio del procedimiento administrative correspondiente. 15. Frente a tales circunstancias, las medidas caut ventivas antes citadas pueden emitsse antes de Ia apertura del procedimiento administrativo sancionador, siempre que exista una motivacién suficiente que haga percibir la necesidad y urgencia para su adopcién, motivacién que siempre se encontraré destinada a salvaguar felar algin bien juridico constitucionalmente relevante. 16. En estos férminos, la Administracién, sdlo en casos en los que se encuentre frente a situaciones en las que exista la posibilidad de afectacién inminente de un bien juriaico objeto de proteccién consfilucional, se encontraré facultada para adoptar medidas preventivos y podré efectuar un acto administrative, lebidamente motive le explique las razones de su accionar y se advierta la probabilidad concreta de que, de no adoptarse una medida inmediata, se producird la_afectacién del_bien juridico (urgencia _y necesidad). Asimismo, deberd tener en cuenta los principios de razonabilidad y proporcionalidad entre fa medida a adoptarse y fa sitvacién presumiblemente lesiva, y finaimente, en forma paraleia 0 inmediata, debe ordenar el inicio del correspondiente procedimiento administrativo a fin de dilucidar en sede adminisirativa las * Arfculo VL- Control Dituso e nterpretacién Censitucional ‘Cuando exista incompatibifdad enire una norma cénslitucional y olta de inferior jerorquia, el Juex debe preter leaprimero, siempre que elo sec relevante para resolver la controverse yno Sea posible obtener una interpretacion Contorme o la Consitucién, os Jueces no pueden dejor de aplicar una norma cuya constituclonalidad haya sido confimada en un proceso de inconsitucionofddad o en un proceso de acclén popular. 10s Jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos segin los preceptos ¥ principios constiucionales, conforme a la interpretacion de los mismos que resute de las resoluciones dictadas or el Tribunal Consliucional(rescliado agregado}Ministerio. COUN Soe} Neaneoaens responsabilidades de los infractores" (sentencia recaida en el Expediente N° 9884- 2005-AA/TC, fundamentos juridicos 14-16, énfasis agregado). 41. Por consiguiente, las medidas préventivas establecidas en el arficulo 6 del Reglamento, tienen la naturaleza propia de las medidas de cardcter caulelar en el Derecho Administrative las cuales se encuentran reguladas en el arliculo 146 de la LPAG. Alrespecto, si bien el texto de dicha norma ha previsto que estas medidas sean aplicables en el marco de un procedimiento administrativo sancionador ya iniciado, no se pronuncia respecto de su aplicabilidad en ausencia o previamente dlinicio de un procedimiento de este tipo. 42. En tal sentido, la Sala Superior ha entendido que el silencio de la LPAG es una negacién, esto es, precisamente lo contrario a Ia interpretacién del Tribunal Constitucional, e! cual sefialé que la Administracién puede adoptar medidas Preventivas aunque no se hubiera iniciado un procedimiento administrativo sancionador, siempre que se sustente en evidencia razonable de la probable comisién de un acto antijuridico de graves consecuencias y condicionado a que, de verificorse la comisién de inegularidades se diera inicio al procedimiento administrativo comespondiente. 43. Esta docitina es luego reiterada en posterior jurisprudencia, por lo que la emisién de medidas preventivas no tienen su origen en el arficulo 6 del Reglamento, como firma la parte demandante, sino que su fuente normativa se halla en el articulo 146 de la LPAG, esto es, tienen un sustento legal reconocido como consfitucionalmente compatible por el Tribunal Constitucional. 1.2. Las medidas preventivas no son arbitrarias ni implican un perjuicio irreparable. 44. La Sala Superior argumenta que Io aplicacién de medidas preventivas generoria un perivicio ineparable a los postulantes y a las universidades; empero, este no es solo un ‘aigumento erréneo, pues tanto la LPAG como Ia jurisprudencia del Tribunal exigen ‘gue las medidas cautelares sean proporcionales, sino incluso carente de légica 45. Respecto a lo anterior, esta Procuraduria insiste en que las medidas preventivas fienen sustento en el articulo 146 de Ia LPAG, cuyo numeral 4 sefiala que la aplicacién de estas no debe derivar en perivicios ireparables, lo cual coincide con Ia jurisprudencia del Tribunal Constitucional antes citada, que sefiala que las medidas cautelares dictadas previamente ol inicio de un procedimiento ‘administrative deben ser razonables y proporcionales. 46. Del mismo modo, como se ha indicado en Ia seccién en la cual se resumen los fundamentos de la sentencia apelada, , estos son contradictorios, pues, por un lado, firma que los efectos de las medidas preventivas serian perjudiciales, aunque en el Considerando N.° 16 y sucesivos expresa que estos efectos no estan delimitados, entonces, cémo podria afimarse que los efectos de una norma son perjudiciales, si por ofra parte, se sefiala que se desconocen los efectos de tales normas. 47. Ademés, lo anterior revela que este argumento de la Sala Superior se basa solo en especulaciones, porque supone: que toda medida preventiva causaria necesariamente un perivicio imeparable: no obstante que, en el proceso de ‘accién popular no son admisibles los argumentos especulativos’, * SIC 3075-2006. funciamento jursico 5. ? Sentencia recaida en el Expediente N 0022-201 -PI/IC, Fundamento Juridicos N.? 32:35,Ceres, Sere 48, Més ain, Ia Sala Superior expresa como Unico ejemplo de los perjuicios de las medidas preventivas podrian potencialmente causar el que “los postulantes y alumnos ingresantes, [...] veria truncada su expectativa de postular, asi como de seguir estudiando” (Considerando N.° 15), dicho razonamiento resulta ilégico, pues la Sala Superior sostiene que debe permitirse que los alumnos inviertan tiempo y Fecursos, sin considerar que en ciertos casos los centros de estudios no puedan reuni las condiciones minimas para garantizar su educacién, esto es, Ia sentencia de la Sala Superior estaria avalando Ia informalidad de la educacién universitaria. 1.3. Las medidas preventivas no serian medidas cautelares, pues estas se encontrarian contenidas en otro articulo del Reglamento. 49. Pese a que este es uno de los fundamentos sobre los cuales la Sala Superior determiné que las medidas preventivas, previstas en el arliculo 6 del Reglamento, no podrian ser medidas cautelares, las cuales estarian Unicamente reguladas en el articulo 22 del mismo Reglamento, debe sefialarse que la ubicacion de dichos dispositivos no tiene relacién alguna con su objeto y finalidad -cautelar o sancionatoria- 0, de su constitucionalidad o ilegalidad, 50. Sobre el particular, inclusive si se admite que Ia norma impugnada esté mal tedactada, debiendo haberse previsto en un Unico arliculo tanto las medidas preventivas del articulo 6 como las medidas cavtelares del arliculo 22 debido ala naturaleza cautelar de ambas, ello no entrafia en modo alguno un vicio en la legalidad 0 inconstitucionalidad de las mismas. 51. Por Ultimo, cabe agregar que en virtud del principio de presuncién de constitucionalidad y legalidad de las normas infralegales, para declarar su invalidez en el proceso de accién popular, deberé acreditarse suficientemente su incompatibilidad con la ley 0 la Constilucién, por lo tanto, una diferencia terminolégica 0 de redaccién, como en el presenie caso, no es suficiente para declarar que una norma es ilegal o inconstitucional, 1.4, Las “medidas preventivas” del articulo 90 de la Ley Universitaria estan dirigidas a un supuesto distinto del previsto en la norma impugnada. 52. El cuarto y witimo argumento de Ia Sala Superior para declarar que el arficulo 6 vulnera el principio de legalidad, es que el témino “medidas preventivas" se encuentra previsto en el articulo 90 y solo son de aplicacién una vez iniciado el procedimiento sancionador contra docentes, 53. Empero, lo previsto por dicha norma legal no es aplicable al presente proceso, pues el articulo 90 de la Ley Universitaria, como ha reconocido |a propia Sala Superior, solo es aplicable en procedimientos sancionadores contra docentes por infracciones relacionadas a actos ilicitos, por lo tanta, dicho articulo no es aplicable al presente caso, donde el sujeto sometido al procedimiento administrative no son los docentes, sino las universidades. demas, sise sefialara que el término “medidas preventivas" debié corresponder ‘a. aquellas medidas establecidas en el articulo 90 de la Ley Universitaria, ello es una diferencia terminolégica que no tiene incidencia en la constitucionalidad 0 legalidad de la norma impugnada por razones similares a las expresadas en las lineas precedentes.Ministerio PERU} de Justicia Messier 58. Debe considerarse, finalmente, que una argumentacién como la sostenida por la Sala Superior desconoce Ia vigencia y efectividad de la Ley de Procedimiento Administrativo General, como parte del parametro de control respecto del cual se debe analizar la norma impugnada. No debe obviarse que la Administracién debe guiar su actuacién, principalmente, por las normas contenidas en la referida ley. asi como en las leyes especiales. De ahi que a fin de analizar una norma infralegal, se debe optar, en principio por aquella interpretacién que permita garantizar ta Permanencia de la norma en el ordenamiento juridico. En este caso, como se aprecia, Ia Sala ha optado por excivir aquellos criterios que no corespanden con el principio de interpretacién constitucional tantas veces desarrollado por el Tribunal Consfitucional, referido a la interpretacion conforme y a la presuncién de constitucionalidad y legalidad de la norma impugnada. Vil. RAZONES POR LAS CUALES LA NORMA IMPUGNADA NO VULNERA LOS PRINCIPIOS DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. 1, Lanorma impugnada no tiene cardcter sancionatorio. 56. Conforme a los orgumentos expresados anteriormente, la Sala Superior concluye que puesto que las medidas preventivas no podrian tener una naturaleza cautelar, estas deben ser consideradas como sanciones, por lo cual procede a analizar estas supuestas “sanciones" en el marco de los principios del debido procedimiento. 57. Sin embargo, esta Procuraduria reitera que las medidas preventivas tienen un cardcter cautelatorio puesto que no se dirigen a castigar la comisién de un hecho antijuridico, sino a impedirlo o prevenirlo, como se aprecia del tenor de su texlo normative: “Articulo 6.- Medidas Preventivas El Consejo Directivo podrd, a propuesta de la Direccién de Fiscalizacién y Sancién, imponer medidas preventivas_que consfituyen mandatos de carécter temporal gnte un inminente peligro o alto riesgo de producirse un incumplimiento a la Ley N° 30220 y demés normas complementarias, {...]" (resaitado agregado). 58. En tal sentido, debe observarse también que la exposicién de motivos de la norma impugnada ha determinado expresamente que las medidas preventivas no tienen ni serdn aplicadas con cardacter sancionador: “Si bien las sanciones son una forma de disuadir la comisiin de infracciones administrativas, su aplicacién debe ser de Uitima ratio, debiendo privilegiarse herramientas que surjan de la potestad de mando de la Administracién como medidas alternativas distintas de la imposicién de una sancién, tales como las medidas preventivas |... En elpresente Reglamento de Intracciones y Sanciones se ha considerado recoger la figura de las medidas preventivas durante o fuera del proceso administrative sancionador, las cuales no constituyen una sancién sino un mandato de cardcter temporal ante un inminente peligro o alto riesgo de producirse un incumplimiento @ Ia Ley N.° 30220" (exposicin de motives de la norma impugnada, pagina 3, énfasis agregado). #19. A mayor cbundamiento, el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de Pronunciarse sobre la conslitucionalidad de las medidas cautelares en el DerechoAdminisirativo8, en este caso denominadas medidas preventivas que pueden implicar a restriccién de derechos del adminisitado, cuando este desarrolla su actividad al margen de las normas pertinentes, y que ha sido mencionado por el Magisirado Paredes Flores, en su voto singular: Craeery Neier ara? "18, Asi_el trémit n procedimiento previo no resulta exigible para el caso de autos, toda vez que al no cont jandante con una licencia que haga posibl. elejercicio de su actividad empresarial, la misma se presenta como una actividad al margen de la Ley, que como fal_estaria perjudicando el interés publico al no haberse verificado que Ia actividad de este cumple con los requisitos legales exigidos para garantizar la seguridad publica y el desarrollo urbano del disrito 19. En este sentido, no toda limitacién de derechos exige el émite de un procedimiento administrative sancionador previo. Tal procedimiento no resultaré necesario para supuestos como el presente, en donde la actividad empresarial del demandanie es ejercida al margen de Ia Ley, sin contar con licencia, perjudicando con ello el interés publico al no haberse verificado que su actividad sea coherente con el desarrolio urbano del distrito, 20. Tolerar el ejercicio de una actividad que no cuenta con los requisitos minimos exigidos por la Ley supone_incrementar_indebidamente un riesgo para la seguridad publica y amenazar el desarrollo urbano del distrifo, perjudicando asi la calidad de vida de los vecinos del distrito y el valor de su propiedad. En esa medida, no resulta acorde con las exigencias de la funcién de policia de ja Administracién y su deber de garantizar ia seguridad publica, 21. Por ello, este Tribunal considera que en el presente caso, no existe vulneracién del!_derecho al _debido_procedimiento administrative cuando se impone una medida de clavsura temporal al establecimiento comercial del demandante, sin para _ello_habérsele_seqvido_previamente_un_procedimiento_administrativo sancionador" (Sentencia del Expediente N° 351-2007-AA/TC, Fundamentos Juridicos N° 18-21). 60. Como se desprende de los pérrafos anteriores, las medidas preventivas no tienen naturaleza sancionatoria, por lo que no se les puede aplicar el marco juridico propio de los procedimientos administrativos sancionadores; empero, lo indicado no obsta para que la aplicacién de una medida preventiva deba darse sin devenir en irazonable o arbitraria, Basta una simple lectura de la norma impugnada para advertir que esta no tiene el carécter sancionatorio que la parle demandanie y la Sala Superior le atribuyen. 61. Cabe agregar que las medidas. de cardcter preventivo que operan con anterioridad ol inicio de un procedimiento administrative no son inusuales en nuestro sistema juridico. En efecto, este tipo de medidas se han previsto en disposiciones similares como en el Decreto Supremo N.° 016-2009-MIC, Cédigo de Transito, y el Decreto Supremo N.° 023-2011-PCM, Reglamento de Infracciones y Sanciones para la Responsabilidad Administrativa Funcional derivada de los Informes emitidos por los Organos del Sistema Nacional de Control. "'%. Cobe manitestar que fa incautacién en e! dmbilo advanero es una medida preventive y provisional ‘conssfente en ef opaderamiento forzeso, por parte de las auforidadies competentes. de ios bienes objeto de los deltos de contrabando o detravdacien de rentas de oduanas, hasta la expedicion de 1g sentencia o resolucisn que decido su stuacién legal : 7. En tol sentido, la incavtacién del vehiculo materia de aulos_ aunque importa una reshicclén del derecho de 10 constituye una afect able o arbitra, pues se-e fe ‘que Ia incaulacisn del vehiculo esd jusiicada, dado que, en relacion con dicho bien, esl en curso una Invesfigacién fiscal y judicial inicicda por io presunta comin del dello de contrabando y receptacisn. Consecuentemente, Gino acreditarse la afectacién de derecho corstitucional algune, Ia demanda carece de Jsustento, por lo que debe ser desestimada” (sertencia det Tibunal Consftucional recaida en el Expediente N° Ag]? R4ANIC. torcomentesiuicicosN* 67, énfoss egregedo)2. Sobre la supuesta vulneracién de los principios del procedimiento administrative sancionador 62, Como se ha mencionado previamente, la parte demandante ha sustentado la mayor parle de sus argumentos contra el articulo 6 citado, que regula la aplicacién de medidas preventivas, sobre Ia base de la supuesta afectacién de diversos principios que integran el derecho al debido procedimiento, particularmente en materia de procedimientos administrativos de cardcter sancionador: * Principio de legalidad y reserva de ley en materia punitiva * Principio de tipicidad * Principio de legalidad (en la regulacién de las supuestas sanciones aplicables) * Principio de proporcionalidad de-las sanciones 63, Se debe fener en cuenta que no basta con enumerar una serie de disposiciones del Derecho Inteacional de los Derechos Humanos a fin de sustentar su posicién, sin hacer alusién real a la relacién juridica que vinculan a estas normas con la materia regulada por la norma impugnada 64, Como puede apreciarse se trata de principios aplicables en el marco de un procedimiento administrative sancionador. Sin embargo, como se expresé en parrafos anteriores, las medidas preventivas no tienen tal naturaleza, sino un caracter cautelar en el marco del articulo 146 de Ia Ley N.° 27444. Ello es suficiente, Para desestimar los argumentos antes sefiaiados, pues Ia Sala Superior ha determinado [a invalidez de la norma cuestionada al aplicar un marco juridico que no es pertinente. 65. Por consiguiente, lo aducido en la sentencia apelda resutta incoherente con las medidas preventivas, las cuales, conforme a su naturaleza cautelar, requieren de un margen de adaptabiidad y adecuacién para responder al acto que busca prevenir o que pretende asegurar. En cambio, lo propuesto por la sentencia apelada (elaborar una lista cerada de cada hecho que puede motivar la aplicacién de medidas preventivas, de los actos que pueden aplicarse como medida preventiva, sus alcances en el tiempo, y que todo eso quedara previsto en una norma legal) no solo seria técnicamente inadecuado sino que hubiera derivado en la desnaturalizacién de estas medidas. 66. Del mismo modo, el razonamiento expresado por la Sala Superior resulta incoherente con la Ley Universitaria, si consideramos que las medidas preventivas responden a "las funciones de instancias de gobierno cuando incumplen o se exceden en sus atfibuciones”, los cuales son una lista abierta de funciones y atibuciones®, que sera determinada por la Ley ¢ inclusive por el Estatulo de cada * "arliculo $7, Alibuctones de la Asamblec Universitario: a Asambleo Universitaria flene fs siguientes alnbuciones:(..) 57.10 Las demés albuciones que le otcrgan ia ley y el Estaluio de a universidod, Articulo $9. Atibuciones del Consejo Universitario Consejo Universitario ene fas siguientes atibuciones: |.) 459.15 Ottas que serie el Estoluto y ef Reglamento de Organizacién y Funciones de fo univericiod, ‘Articulo 62. Atibuciones de! Rector Son atrouciones y Gmbito funcional del Rector los siguientes.) [Con los directivas imparfdes por el Recto. (..) 65.26 Las demés atibuciones que el Fstatuto ola ley teae aS zn) Aen Fane al & PERU | devusticia Stiemsaets [ie ac i Menace ea te : : universidad, por ende, el establecimiento de una lista cerada de medidas preventivas haria imposible comprender todos los supuestos posibles que podrian dar lugar a una infraccién a Ia referida Ley Universitaria, 67. Por lo tanto, lo més adecuado tanto Ia naturaleza de las medidas preventivas como a los fines de la norma es establecer una lista abierla de medidas preventivas, posibilidad que es admitida por el propio Tribunal Constitucional siempre que no sean irrazonables 0 desproporcionadas, como se puede advertir linea arriba. 68. En efecto, puesto que el acto a prevenir puede manifestarse de miltiples maneras, se ha concedido a Ia autoridad la facullad de adoptar una medida para contrarrestarlo, y dicha medida deberd ser motivada, razonable y proporcional. Asi, por ejemplo, las referidas medidas cautelares sefialadas en el articulo 146 de la Ley N.° 27444 y los arficulos del Cédigo Procesal Civil sobre el proceso cautelar, que comparten una naturaleza cautelar similar a las medidas preventivas del articulo 6 cuestionado, no sefialan listas cerradas sino requisitos y criterios para otorgar estas medidas (como son la apariencia de buen derecho, peligro en la demora y adecuacién de la medida), 69. Precisamente porque las medidas preventivas son de caracter cautelar y, por ende, temporal, y no son medidas sancionadoras (que tienen otros criterios y principios para sv aplicacién), es que no deben establecerse taxativamente los supuestos para su aplicacién 70. No obstante lo sefialado en lineas anteriores, esta Procuraduria, como ya hiciera en la contestacién de la demanda, procederé a rebatir cada uno de los argumentos aporlades por la parte demandante en este aspecto. A efectos de mayor andlsis, se remite a la Sala Suprema copia del Informe de Sunedu N.° 259- 2016/SUNEDU-02-14. 2.1. Sobre el principio de legalidad y la teserva de ley en materia punitiva (articulos 9 y 80 de la CADH'® y 230.1 de Ia Ley N.° 27444). 71. En la sentencia apelada ha sefialado que la CADH habria establecido que solo mediante una norma legal se pueden establecer sanciones lo cual se sustentaria en los articulos ¥ y 30 de dicho instrumento. Al respecto, ambos arficulos se relacionan, pues el arliculo 9 prevé la posibilidad de que se restrinjan derechos, y el arliculo 30 establece que cuando la CADH haya previsto a posibiidad de restringir ciertos derechos, estas limitaciones deben eslablecerse mediante una norma legal. 72. Sobre el particular, en la Opinién Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986, la Corte interamericana de Derechos Humanos, sefialé que la expresin “leyes" en el articulo 30 de la CADH, no se refiere a que todas las limitaciones a los derechos contenidos en ellos deban estar contempladas en normas legales, sino solo aquellas relativas a restricciones contenidas en la propia CADH, por ejemplo, el arliculo 9 que establece el principio de legalidad en materia sancionatoria 73. Por consiguiente, ambos articulos serian de aplicaci6n si estuviéramas frente a un procedimiento sancionador 0 un proceso penal, por lo que hemos de reiterar lo sefialado en parrafos anteriores respecto de la impertinencia de aplicar el marco74, 22. 75. 76, 7. 23. 78. 79, Crater paericaneote ines juridico de un procedimiento sancionador a un procedimiento de naturaleza cautelar. Es decir, dado que las medidas preventivas no constituyen una sancién no puede exigise que estas se adecuen al marco juridico que no les corresponde La Sala debe considerar que la medida preventiva ala que se refiere el articulo 6 del Reglamento tiene su respaldo legal en el arliculo 146 de Ia Ley N.° 27444 como se mencioné en un acépite anterior. Este articulo regula las medidas cautelares que puede emit la administraci6n, el cual, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, pueden ser emitidas por el érgano administrativo investido de la potestad sancionatoria correspondiente si peligran bienes juridicos de importancia, incluso antes de haberse iniciado un procedimiento administrativo sancionador. Principio de tipicidad. Oto de los argumentos de Ia Sala Superior, es que no se habria determinado con claridad ta conducta tipica que puede ser objeto de una medida preventiva, con lo que se habia vuinerado el principio de fipicidad. Con relacién a este punto, cabe sefialar que el principio de tipicidad exige precisar cudles son las conductas que podran ser sancionadas, operand como garantia del adminisirado en un procedimiento sancionador. Por consiguiente, esta Procuraduria debe reiterar que las medidas preventivas no fienen caracter punitivo, es decir, no son sanciones, porlo que no es posible aplicar @1 marco juridico propio de estas. Las medidas preventivas no tienen por finalidad sancionar sino impedir la comisién de un acto antijuridico. También se debe reiterar que Ia elaboracién de una lista cerada de tipos o conductas que puedan ser objeto de medidas preventivas no resultaria adecuado para alcanzar los fines de una medida cautelar. Principio de proporcionalidad Adicionalmente, también se ha seficlado que la norma impugnada no ha determinado los limites temporales de la aplicacién de medidas preventivas, para la Sala Superior, ello supondria una vuineracién del principio de proporcionalidad, las medidas preventivas, si bien no fienen naturaleza sancionatoria, deben observar el principio de proporcionalidad como se desprende del articulo 146 de la Ley N2 2744 y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. sin embargo, como se mencioné anteriormente, no resulta pertinente establecer listas cemadas de supuestos para la aplicacién de las medidas preventivas, del mismo modo establecer plazos preesiablecidos para medidas que por su naturaleza deben fesponder a situaciones particulares implicaria desnaturalizar los fines de las medidas preventivas y socavar su efectividad, e incluso, impedir que la autoridad competente aplique una medida menos gravosas al caso en concreto. £ evidente, por lo demés, que al tener por finalidad evitar la comisién de un acto antijuridico, en cuanto tal riesgo desaparezca, el objeto y la vigencia de la medida preventiva decaeria, . En todo caso, para determinar Ia vuineracién del principio de proporcionalidad la Sala Superior debié desarrollar el test de proporcionalidad, la omision de esta herramienta argumentativa es suficiente para revocar este extremo de la sentencia81 2.4, 82. 83, 84, 85. 86. ae ease | hrs ewes Ss ‘i. h ERe source: Cabe agregar que el andlisis de proporcionalidad de una medida preventiva debe ser realizado en relacién con el caso en concreto, esto es, supone un andiisis de la aplicacién de la norma que no corresponde al objeto de este proceso. Sobre la supuesta afectacién al debido procedimiento La Sala Superior ha sefialado que Ia expedicién de las medidas preventivas afectaria su derecho al debido procedimiento pues, porque supuestamente serian emitidas previomente o en ausencia de un procedimiento administrativo sancionador, no habria manera de cuestionar dichas medidas una vez expedidas. Al respecto, dicho argumento puede ser desestimado de Ia simple lectura del Reglamento, e! cual dispone los mecanismos para que el presunto afectado pueda impugnar el acto mediante el que se establece una medida preventiva: “Atliculo 25. Recursos administrativos Contra ia resolucién que impone la sancién, medida preventiva, medida cautelar © medida comectiva, el administrado sole_pyede interponer_recurso_de feconsideracién al fratarse de un procedimiento de instancia administrativa Gnica, el. que deberd tramitarse de conformidad con lo dispvesos en el arficulo 208 de la _Ley N.° 27444, no_tequiiéndose para su interposicién nueva prueba. Lo presentacién del referido recurso no suspende Ia aplicacion de ja medida cautelar 0 correctiva” (tesaltade agregado}. Por consigviente, ha sido el mismo Reglamento el que ho determinado el procedimiento para rebatir la vigencia de la medida preventive interpuesta, para lo que se deberd interponer el recurso de reconsideracién, conforme a la Ley N° 27444, y @s de esa forma el administrado podra aportar el material probatorio que considere relevante para demostrar que el acto que motivé la medida preventiva se ajusta a la Ley y, por lo tanto, debe extinguise la aplicacién de tal medida. DE LA AFECTACION AL PRINCIPIO DE JERARQUIA NORMATIVA De otro lado, se alega que la norma cuestionada vulnera los arliculos 51 y 118.8, de la Constitucién. Al respecto, el articulo 51 de Ia Constitucién sefiala que “la Constitucién prevalece sobre toda norma legal la ley, sobre las normas de inferior Jerarquia y asi, sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado". Por su parte, el inciso 8) del arliculo 118 sefiala que corresponde al Presidente de la Republica “Ejercer la potestad de regiamentar las leyes sin transgredirias ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales limites, dictar decretos y fesoluciones”. En la prdctica, la violacién de estos arliculos constitucionales se manifiesta en un proceso de accién popular cuando las nomas impugnadas han sido identificadas ‘como contrarias a aigin articulo constitucional o a alguna disposicién legal. En este sentido, se trata de dos disposiciones cuya afectacién est condicionada a la resolucién final del proceso, . Alo largo del presente escrito se ha desarrollade completa y suficientemente los argumentos que indican que en la expedicién de las normas cuestionadas no hubo vulneracién de precepto constitucional alguno, por lo que Ia Sala de su Presidencia debe revocar y reformar la sentencia apelada, para declarar que no se han vuinerade los articulos 51 y 118, inciso 8), de la Constitucién.PERU. POR LO EXPUESTO: Sirvase usted sefior Presidente, CONCEDER el recurso de apelacién y disponer ta elevaci6n de lo actuado al superior jerdrquico, a fin de resolver conforme a Ley y que este REVOQUE Ia sentencia apelada y, reforméndola, la declare IMPROCEDENTE o INFUNDADA, o, en su defecto, NULA y la remita a las Salas Contencioso Adminisirativas. PRIMER OTROS/ DIGO: ANEXOS Cumplo con acompaiar los siguientes anexos: 1-A Copia simple de mi documento nacional de identidad, 1-8 Copia simple de la Resolucién Suprema N° 122-2012-JUS, de fecha 1 de julio de 2015, publicada en e! diario oficial EI Peruano el 2 de julio de 2015, mediante el cual se me designa como Procuradora Publica Adjunta. Copia simple de la sentencia del Expediente N.° 10286-2013. Copia simple del Auto, del 21 de mayo de 2015 del Expediente N.° 14680-2014. Copia simple del Auto, del 12 de mayo de 2015 del Expediente N.° 2208-2013, Copia simple de la sentencia del Expediente N° 3268-2014, Copia simple de la sentencia del Expediente N° 2447-2013, Copia simple de la sentencia del Expediente N.° 13644-2013, Copia simple de la sentencia del Expediente N.° 905-2012. Copia simple de la sentencia del Expeciente N.° 2019-2011. Copia simple de la sentencia del Expediente N° 776-2010. Copia simple de la sentencia del Expediente N.° 2232-2009. Copic simple de la sentencia del Expediente N.° 905-2012. Copia simple de la sentencia del Expediente N.° 2465-2010. Copic simple de la sentencia del Expediente N.° 3965-2010. Copia simple del Informe N.° 259-2016/SUNEDU-02-14, ROEET ROCHE GROG ‘SEGUNDO OTROSI DIGO: DELEGACION DE REPRESENTACION Delego representacién en Janet Selena Paredes Moran (Registro CAL N.° 36862) y Jorge Luis Palacios Palacios (Registro CAL N.° 65928) para que en virtud del Decrelo Legislativo N2 1068, representen a esta Procuraduria en el presente proceso. TERCER OTROS/ DIGO: DOMICILIO PROCESAL, CASILLA ELECTRONICA Y CASILLA FISCAL Con Ia finalidad de se me notifiquen todas las resoluciones expedidas en este proceso, sefialo como domicilio procesal la Calle Carlos Tenaud, cuadra 3 {s/n}, del distrito de Miraflores (sede del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos), asi como la Casilla Electronica N.° 13046 y la Casilla Fisica N° 22827, ubicada en la Sede de los Juzgados Comerciales en la Avenida Petit Thouars N.° 4979, del cistrito de Miratlores. CUARTO OTROS/ DIGO: ARGUMENTOS COMPLEMENTARIOS. ‘Me reservo el derecho de remitir arqumentos complementarios a fin de ejercer la defensa de la norma impugnads, ante la instancia superior. Lima, 16 de enero de 2017. PPENCID