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En los captulos precedentes estudiamos las notas que integran la naturaleza del
Estado y las caractersticas esenciales que se advierten en esa misma naturaleza.
Pero el Estado constituye una organizacin social, est dotado en su realidad de
un conjunto institucional de estructuras jurdico-polticas.
Esta concepcin, como hace notar Jellinek, es muy antigua. Aun los pueblos
primitivos consideraban la actuacin de sus dirigentes, de sus jefes, como
actividad del grupo social. En esta forma, se observa que es la realidad la que
impone ese concepto, y podemos decir, tambin con Jellinek, que la idea de que
la actividad de los grupos puede ser representada por los individuos, constituye el
fundamento de la actividad asociativa y precede a toda jurisprudencia.
Es decir, que ese concepto, que esa idea, es anterior incluso a la idea del orden
jurdico.
Pero estos rganos no son todos de la misma categora; tienen diversa funcin, y
de la misma se deriva que tengan, igualmente, distinta estructura.
Por ello debemos analizarlos y examinar as las distintas clases de rganos del
Estado.
La actividad del Estado slo puede tener lugar, slo puede manifestarse por medio
de ellos, por medio de estos rganos inmediatos.
Un rgano inmediato puede estar formado por un solo individuo, cuando rena en,
s mismo todo el poder del Estado, con exclusin de otras personas. Tal suceda
en las monarquas absolutas, en las que el monarca, por tener concentrado en s
todo el poder estatal, era el nico rgano inmediato del Estado.
A travs del monarca, de sus actos, se manifestaba toda la actividad del Estado;
se manifestaba la soberana del mismo.
Son rganos inmediatos tambin, los grupos de personas fsicas con atributos de
poder, derivado directamente de la misma constitucin, como en el Estado
Mexicano, los titulares del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo.
La calidad de rganos inmediatos, queda fijada por el orden jurdico estructural del
Estado, que fija las condiciones de eleccin o de sucesin en el poder,
constituyendo la institucin misma y dando vida a esos rganos del Estado.
Estudiamos los caracteres de los rganos del Estado, en general, y los dividimos
en rganos mediatos y en rganos inmediatos.
As, segn esta doctrina, los rganos legislativos seran rganos secundarios,
pues representan la voluntad del pueblo, que sera el rgano primario.
Por ltimo, los rganos inmediatos del Estado pueden tambin clasificarse en
normales o extraordinarios. Normales (u ordinarios) son aquellos que, como su
nombre lo indica, existen siempre en la estructura del Estado, para su
funcionamiento regular.
En cambio, por ejemplo, una regencia en una monarqua durante la minora del
rey, o un gobierno provisional en las repblicas, en caso de muerte o renuncia de
los titulares del Ejecutivo, de acuerdo con lo previsto en las diferentes
constituciones, forman rganos extraordinarios del Estado, puesto que no
concurren en la marcha ordinaria, normal, del Estado, sino que nicamente existen
cuando se requiere su funcionamiento por la existencia de determinadas
circunstancias, anormales, dentro de la vida del Estado.
Habiendo clasificado los rganos inmediatos, vamos ahora a precisar con mayor
amplitud las caractersticas de los rganos del Estado.
Esto quiere decir que puede haber una jerarqua dentro de esos rganos.
Por lo que se refiere a las relaciones entre los rganos dependientes y los
independientes, no ofrecen tales relaciones ningn problema, pues su estructura
misma es la que las establece y las define.
Esta doctrina es falsa, pues el que es supremo es el rgano que da esta calidad a
su titular, a la persona fsica encargada de actualizar las funciones que le
corresponden.
Segn Jellinek, son rganos mediatos del Estado aquellos cuya situacin no
descansa de un modo inmediato en la Constitucin, sino en una comisin
individual. Son responsables y estn subordinados a un rgano inmediato de una
manera directa o indirecta.
Con objeto de precisar con mayor claridad estos conceptos, un tanto abstractos,
vamos a examinar un caso de rgano mediato; un rgano mediato creado por el
orden jurdico. Digamos: el Municipio. El Municipio es un rgano mediato, puesto
que auxilia al Poder Ejecutivo, al Administrativo, en el desarrollo de sus funciones
dentro de determinada esfera espacial, dentro de la demarcacin territorial que
corresponde a un Municipio. Pero no queda al arbitrio del Ejecutivo el crearlo, sino
que su estructura est fijada por el orden jurdico. Entonces, el Ejecutivo, para
desarrollar su actividad dentro de esa esfera espacial del Municipio, ha de servirse
de este rgano mediato del Estado.
Por otra parte, dentro de los rganos mediatos del Estado, en su estructura
particular puede distinguirse tambin la existencia de rganos inmediatos y de
rganos mediatos de ese especial organismo estatal.
Dentro del Municipio, son rganos inmediatos las autoridades ejecutivas del
mismo; digamos, el Presidente Municipal. En cambio, sern rganos mediatos los
constituidos por las actividades y por los titulares de esas actividades que
corresponden a funcionarios de segundo orden de ese mismo Municipio, dentro de
sus especiales esferas de competencia.
Para poder precisar la situacin jurdica de los rganos del Estado, cuya estructura
ya hemos delimitado, es necesario distinguir radicalmente entre el rgano y el
titular del mismo.
Sabemos que los rganos forman la estructura del Estado a travs de la cual se
hace presente el poder pblico. Por tanto, si tratramos de separarlos del mismo,
lo reduciramos a la nada.
El Estado no representa a sus rganos, sino que los lleva dentro de si,
constituyndolo.
Cada rgano tiene su respectiva esfera de competencia, y cuando tino invade el
terreno del otro, se suscitan conflictos que han de solucionarse por medio del
control jurisdiccional. Pero los rganos no son personas. nicamente el Estado
tiene personalidad jurdica, y los rganos participan de esa personalidad dentro de
esa particular esfera de competencia.
Las cuestiones jurdicas que se plantean entre los rganos son problemas de
competencia que existen dentro de la personalidad nica del Estado. Son
cuestiones de Derecho objetivo, no de Derecho subjetivo.
Esta separacin entre rganos del Estado y sus titulares, nos sirve tambin para
explicar la continuidad del Estado, que permanece siempre el mismo, pues no
cambia; sus rganos siguen siendo siempre los mismos, aun cuando los titulares
de ellos, de acuerdo con los vaivenes de la poltica y las circunstancias biolgicas
de las personas fsicas, cambian frecuentemente.
Esta separacin del titular y del rgano, tambin sirve para precisar que los
derechos y deberes de los titulares no les corresponden como parte integrante de
su personalidad fsica aislada, sino que les son atribuidos en cuanto son
funcionarios del Estado y estn ligados con ste, lo que significa que su actuacin
como titulares de los rganos del Estado no ser independiente, sino que
permanecer- unida a la vida del Estado, en razn de esa titularidad que los
vincula.
14.10. LA JERARQUA.-
Vamos a examinar el segundo de los principios que sirven para mantener al poder
dentro de su justo cauce, de acuerdo con las respectivas esferas de actividad que
el orden jurdico asigna a 1os rganos del Estado.
Habamos expuesto que, para un recto funcionamiento de los rganos des Estado,
era preciso que su actividad se coordinara y ordenara en atencin a dos principios:
la competencia Y la jerarqua.
Por ello, puede decirse que la jerarqua, es la sumisin de una voluntad a otra
voluntad.
Por otra parte, tomando en cuenta la distincin que hemos hecho entre rganos y
titulares de los Mismos, la jerarqua, en atencin a esa distincin, tambin es
doble: es jerarqua de los oficios o funciones con una particular distribucin de las
esferas de competencia correspondientes a cada uno de los rganos. Y jerarqua
de las personas titulares de esas funciones.
Todos sabemos que en un rgano del Estado, como es, una Secretars (de
Estado) , existe una jerarqua en las funciones, que consiste en una superioridad
de aquellas que se atribuyen al Secretario de Estado; a continuacin, hay una
jerarqua inmediatamente Inferior, que Corresponde al Subsecretario; en tercer
orden, la atribuida al Oficial Mayor, y posteriormente la de los diversos Jefes de
Departamento. A esa jerarqua en las funciones corresponde, igualmente, una
Jerarqua entre los titulares de las mismas.
Todas las legislaciones establecen sistemas para asegurar esa obediencia, cuya
existencia necesaria hemos indicado, y fijan sanciones, controles, etc., para que la
misma sea efectiva. Sin embargo, en teora poltica, pues ya en forma concreta
esa reglamentacin es materia de estudio del Derecho administrativo, conviene,
repetimos, precisar cules son los lmites de ese deber de obediencia.