Violencia y Narco en Mexico 2015

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Ral Bentez Manaut Violencia y narcotrfico en Mxico. 2015 15
Revista de
Administracin
Pblica
Violencia y narcotrfico en Mxico. 2015
Ral Bentez Manaut *
El contexto
El comercio ilegal de drogas es una de las principales actividades del crimen

organizado en el mundo y se favorece por dos tendencias, una cultural-
social y otra econmica: la expansin de la cultura alternativa a travs
de los medios masivos de comunicacin, y la apertura de las fronteras
producto de la expansin del libre comercio. Sin embargo, en Amrica
Latina y Mxico otras actividades del crimen organizado, y el desarrollo
de actividades de crimen disperso, callejero, han crecido notablemente
desde los aos noventa. Es lo que se denomina el crecimiento de la
inseguridad pblica, la violencia social, y ha llevado a que se considere en
algunos pases este problema tambin como de seguridad nacional. Con
lo anterior, incluso las transiciones a la democracia a fines del siglo xx,
que desde los aos ochenta significaron abrir espacios de competencia
poltica y libertades, estn siendo limitadas por la necesidad que tienen
los gobiernos de combatir al crimen organizado. Ello se debe a que es
* Investigador del Centro de Investigaciones sobre Amrica del Norte, UNAM. Presidente de
la Organizacin No Gubernamental Colectivo de Anlisis de la Seguridad con Democracia.
A.C.(CASEDE). Estudios de Sociologa en la UNAM; de maestra en Economa y Poltica
Internacional en el CIDE, y de doctorado en Estudios Latinoamericanos en la UNAM.
Ha sido acadmico visitante del Woodrow Wilson Center; profesor de la Universidad de
Columbia en Nueva York (2001); de American University en Washington (2006-2007),
del Centro de Estudios Hemisfricos de la Defensa de la National Defense University
de Washington (2004). Es profesor, entre otras instituciones, del Centro de Estudios
Superiores Navales, del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico y del Instituto Matas
Romero. Entre sus publicaciones estn La teora militar y la guerra civil en El Salvador, UCA
Editores, San Salvador, 1989; Mexico and the New Challenges of Hemispheric Security,
Latin American Program, Woodrow Wilson Internacional Center for Scholars, Washington,
D.C., 2004. Es coeditor del libro El Rompecabezas. Conformando la seguridad hemisfrica
en el siglo xxi, Universidad de Bologna, Buenos Aires, 2006, CASEDE, Mxico, 2009.
Es editor de: a) Crimen Organizado e Iniciativa Mrida en las relaciones Mxico-Estados
Unidos, CASEDE, Mxico, 2010, b) Atlas de la Seguridad y la Defensa de Mxico, aos
2009 y 2012. Presidente del Colectivo de Anlisis de la Seguridad con Democracia.
DR 2015. Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. C.
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16 Revista de Administracin Pblica Volumen L, No. 1
necesario volver a reforzar los aparatos de seguridad: militares, policas y

sistemas de inteligencia, para hacer frente al nuevo enemigo.
En Estados Unidos desde fines de los aos sesenta del siglo pasado, el
narcotrfico comenz a considerarse asunto de seguridad nacional. Hacia
los aos ochenta, el presidente Ronald Reagan lo incluy en la nueva
doctrina de contencin: la guerra de baja intensidad.1
Una consecuencia de la importancia que tiene el narcotrfico es que, a

diferencia del pasado, en Amrica Latina est limitando la configuracin
del Estado en favor de factores que por naturaleza son no democrticos.
Esto se debe a cuatro factores segn el PNUD: el primero, por la debilidad
de las instituciones pblicas democrticas, lo que significa que se avanz
en la democratizacin, pero an es largo el camino para transformar
las estructuras de gobierno de muchos pases para que sean eficientes
para combatir el crimen organizado y el delito comn. El segundo es
el crecimiento de la delincuencia organizada como factor de poder
no democrtico y que atenta contra el Estado, pues en un contexto de
instituciones dbiles, su accin aumenta la violencia. En tercer lugar, el
factor geoestratgico, donde bsicamente desde los atentados del 11 de
septiembre del 2001 modificaron las relaciones entre las naciones y se
securitizaron muchas estructuras estatales. En cuarto lugar, aumentaron
los niveles de la percepcin de la amenaza que representa el crimen
organizado y la inseguridad ciudadana.2 Sobre el tema de la percepcin
ciudadana que respalda el endurecimiento del Estado, encuestas del
2012 aplicadas en casi todos los pases latinoamericanos sealan los
rangos de porcentajes de poblacin que respaldan el establecimiento de
leyes ms duras.3
Siendo uno de los factores que impiden la evolucin democrtica del

Estado, incluso se puede hablar de casos de regresin, pues se
construyen formas de gobierno que no son ni democracias desarrolladas,
pero tampoco autocracias o dictaduras, construyndose formas hbridas
que en lo formal son democracias, pero realmente hay muchos obstculos
para su consolidacin.4 A esto ha contribuido la accin del crimen
organizado, deteniendo y provocando la involucin poltica en muchos
pases, como Mxico.5
1
Frost, Charles (1986): Drug Trafficking, Organized Crime and Terrorism: The International
Cash Connection. En: Uri Raanan et al. (eds.): Hydra of Carnage. International Linkages
of Terrorism. The Witnesses Speak, Massachusetts, Lexington Books, pp. 189-198.
2
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe Regional de
Desarrollo Humano 2013-2014. Seguridad ciudadana con rostro humano. Diagnstico y
propuestas para Amrica Latina, New York, 2013, p. 117.
3
dem., p. 101.
4
Moller, Jorgen y Skaaning, Svend-Erik, The Third Wave: Inside the Numbers. En: Journal
of Democracy, Vol. 24, No. 4, 2013, pp. 97-109.
5
Trafficking and Transnational Crime: the Greatest Threat to Democracy Today, Americas
Quarterly, New York, Spring, 2010, p. 38.
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Por ello, la participacin militar en el combate al crimen, sustituyendo a

cuerpos policacos dbiles, puede incluso ser opcin de ltima instancia y
en algunos casos tener xitos militares en combate, pero representa una
regresin institucional y poltica. Lo anterior se debe a que se presentan
simultneamente acciones militares contra el crimen, en apoyo a la
seguridad ciudadana (reduccin de la violencia) o en tareas de desarrollo,
todo ello derivado de la ausencia de capacidades de las instituciones
especficas del Estado que deban atender estos fenmenos de seguridad,
lo que provoca una especie de Estado dbil endmico6. Este fenmeno
se observa en Mxico, donde incluso problemas como la impunidad de
la accin de algunas fuerzas del Estado, y la debilidad del Estado de
Derecho y de los sistemas de imparticin de la justicia, se vuelven una
constante en el combate a las organizaciones criminales.7
Por ello, debido a razones geogrficas, por la ubicacin fronteriza con el

mayor mercado del mundo, y por las debilidades del Estado para enfrentar
la amenaza, en Mxico, el problema se volvi un asunto de seguridad
nacional, e implic un aumento inusitado de la violencia social.
La guerra se acerca a las fronteras Mxico-Estados Unidos
En el caso de Mxico y Estados Unidos, desde los aos ochenta el

crecimiento del trfico de drogas fue uno de los principales puntos de
tensin entre los gobiernos de ambos pases. Esta friccin se agrav
desde el asesinato del agente de la DEA, Enrique Camarena, en 1985 en
Guadalajara.8 El gobierno de Mxico califica por vez primera al narcotrfico
como un asunto de seguridad nacional en 1987.9
Durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (diciembre de

1988-noviembre de 1994) se reformulan todas las estrategias institucio-
nales y de coordinacin para el combate a las drogas, en parte por el
acercamiento entre ambos pases debido a que iniciaban las negociaciones
para un Tratado de Libre Comercio, por lo que se inicia una cooperacin
sin precedentes con el gobierno de Estados Unidos. Desde 1990, la
colaboracin entre gobiernos y ejrcitos comienza a conocerse en medios
de comunicacin. En junio de ese ao se menciona que una unidad tctica
6
Alda, Sonia, La participacin militar en el combate contra la violencia criminal. En: Instituto
Espaol de Estudios Estratgicos (ed.): Los desafos de Seguridad en Iberoamrica,
Cuadernos de Estrategia, No. 158, Madrid, 2012, p. 199.
7
Bailey, John, Crimen e Impunidad. Las trampas de la seguridad en Mxico, Random
House, Mxico, 2014.
8
Informacin revelada en 2013 seala que haba una pugna entre la CIA y la DEA, ver
Univisin CIA habra participado en el asesinato de Camarena y no Caro Quintero. Ver
Univision.com: http://noticias.univision.com/narcotrafico/noticias/article/2013-10-12/cia-
habria-participado-en-el-asesinato-de-camarena-y-no-caro-quintero#ixzz2mFQLv7sZ
9
Toro, Mara Celia, Mxico y Estados Unidos: el narcotrfico como amenaza a la seguridad
nacional. En Sergio Aguayo/Bruce Bagley (comps.): En busca de la seguridad perdida.
Aproximaciones a la seguridad nacional mexicana, Mxico, D.F., Siglo XXI, 1990, p. 375.
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del ejrcito de Estados Unidos haba realizado detecciones de aeronaves

en espacio areo mexicano.10
La guerra contra las drogas durante el gobierno de Zedillo se bas en

la formulacin del Programa Nacional para el Control de Drogas 1995-
2000. Se estrecharon las relaciones de cooperacin con Estados Unidos,
a partir del establecimiento del Grupo de Contacto de Alto Nivel Mxico-
Estados Unidos para el Combate a las Drogas (GCAN) (U.S.-Mexico High
Level Contact Group), en marzo de 1996. Esta cooperacin se reforz
un ao despus con la visita del presidente Clinton a Mxico en mayo de
1997, firmndose entre los dos presidentes la Declaracin de la Alianza
Mxico-Estados Unidos Contra las Drogas.11
En la estrategia de Estados Unidos para contener el flujo de narcticos

a su territorio, Mxico es la principal prioridad en lo que respecta a la
intercepcin, siendo Colombia la prioridad para eliminar la produccin.
Segn el general Barry McCaffrey, zar de la guerra contra las drogas en
Estados Unidos, el 70% de toda la cocana que ingresa a Estados Unidos
pasa por Mxico, y la PGR asegura que en Mxico las ganancias de los
narcos ascienden a 30 mil millones de dlares.12 Igualmente, el 80 por
ciento de la mariguana y del 20 al 30 por ciento de la herona se introduca
a travs de Mxico.13 Por ello, en la militarizacin de la guerra contra las
drogas, se canaliz la asistencia directamente al ejrcito mexicano, por
la desconfianza en las fuerzas de la PGR. Esta tendencia sigue vigente
durante los siguientes 20 aos.
Con el cambio de gobierno en Mxico en diciembre del 2000, la estrategia

de combate continu su curso, no obstante que en Estados Unidos,
producto de los atentados del 11 de septiembre del 2001, el terrorismo
se torn el epicentro de sus prioridades de seguridad nacional, lo que en
cierta manera benefici a los narcotraficantes colombianos y mexicanos,
pues se abland el seguimiento de sus acciones.
El gran vaco del periodo de reformas y modernizacin del Estado mexicano

a fines del siglo xx e inicios del siglo xxi, es que no se reform el sistema
de seguridad y defensa del pas, y las viejas estructuras se mantuvieron
sin modificaciones sustantivas. Con ello, se posterg hasta 1999 la
creacin de una estructura policaca federal (se fund la Polica Federal
Preventiva PFP), y se dej sin modificaciones el sistema de imparticin
de justicia. Con estos dos pilares completamente disfuncionales a la
10
Los Angeles Times, 7 de junio de 1990.
11
Ernesto Zedillo y William Clinton Declaracin de la Alianza Mxico-Estados Unidos contra
las Drogas, Mxico, 6 de mayo de 1997. Reforma, Mxico, 9 de mayo de 1997, p. 11-A.
12
Barry R. McCaffrey Un ex-comandante en Jefe revisita Amrica Latina, en Joint Force
Quarterly No. 11, Spring 96 (edicin especial La seguridad de Las Amricas), p. 46.
13
Schulz, Donald E., Between a Rock and a Hard Place: The United States, Mexico and the
Agony of National Security, Carlisle Barracks, U.S. Army War College, 1997, p. 6.
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transicin a la democracia (justicia y polica), el combate al narcotrfico,

que en cualquier Estado democrtico de derecho le corresponde a los
cuerpos policacos emprenderlo, en correspondencia con el sistema de
justicia, es que se emplea de forma intensiva al ejrcito y posteriormente,
desde 2007, tambin a la Armada de Mxico. A ello hay que agregar que la
estructura de las fuerzas armadas tampoco se reforma y moderniza, con
lo que las herramientas fundamentales del combate eficaz al narcotrfico
(polica, justicia y defensa) gozan de grandes vulnerabilidades y debili-
dades, que se acompaan de servicios de inteligencia que le haban
dado prioridad a la inteligencia poltica sobre la criminal. As, tenemos
diversas vulnerabilidades institucionales, que se conjugan con el aumento
de los homicidios producto de los enfrentamientos entre crteles y sus
fragmentaciones internas, as como la reaccin a ellos a la ofensiva del
Estado.
Uno de los vrtices fundamentales de la transicin a la democracia en

Mxico es el decremento del poder de la Presidencia de la Repblica, y
el aumento del poder de gobernadores y alcaldes mediante la llamada
descentralizacin dejando como saldo, en vez de una democracia
ms fuerte, una dispersin de poder casi feudalizada que favoreci a los
grupos locales. Con ello los grupos criminales de todo tipo se fortalecieron
principalmente los narcotraficantes, pues lograron penetrar, con cierta
facilidad en algunos estados del pas, las estructuras locales de gobierno.
As, se fueron desmantelando los elementos bsicos que sostenan
la estabilidad del pas, y no se sustituyeron por una gobernabilidad
democrtica slida, debido a la debilidad de las estructuras de seguridad,
defensa y justicia, que no sufrieron una reforma modernizadora como
lo requeran las circunstancias. A esto se le puede definir como una
disfuncin en seguridad.
De esta manera, la estabilidad del gobierno mexicano comenz a ser

amenazada por los crteles por la necesidad de controlar territorios y
acumular poder econmico, sobre todo en el norte del pas. En realidad
se van configurando desde inicios del siglo xxi tres guerras: la primera
es la denominada guerra a las drogas (el gobierno mexicano hacia
los crteles), que llev, como reaccin defensiva de los crteles a que
empezara una pugna por mercados y rutas de trnsito hacia Estados
Unidos y a su acelerada fragmentacin. Ello inmediatamente deriv en
la segunda guerra, mucho ms violenta, que es la que se da entre los
crteles. Esto se observ hacia 2004-2005 cuando el Crtel del Golfo
consolida su estructura militar, Los Zetas, y comienzan a enfrentarse al
Crtel de Sinaloa y a los grupos en Jalisco y Michoacn. Tambin, hacia
2009-2010, aparece una tercera guerra, que es la de los crteles contra
la poblacin civil. Aquellos crteles afectados por xitos de la estrategia
militar implementada (como el desmantelamiento de los liderazgos), como
Los Zetas, la Familia Michoacana y los Caballeros Templarios, abren un
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frente de batalla contra la poblacin civil, con secuestros, extorsiones,

cobro de impuestos, y hasta ocupacin de estructuras de poder poltico
municipal, para extraer de los polticos locales partes significativas
de los presupuestos de gobierno, sobre todo los de obras pblicas e
infraestructura.
Guerras, vulnerabilidades del Estado e Iniciativa Mrida
As, estas tres guerras: el enfrentamiento entre los diferentes crteles, el

combate al narcotrfico por el Estado mexicano, y la guerra de los crteles
contra la poblacin civil, se hacen en un contexto de debilidad, debido
a que hay cuatro vulnerabilidades: primero, la democracia mexicana es
joven, inici a fines de los noventa; segundo, el proceso democrtico
es incompleto, falta que muchas reas del Estado avancen en reformas
democrticas, entre estos sectores est el de la defensa, la inteligencia y
el sistema de justicia. Adems la transparencia de la informacin oficial
es muy limitada, y est acotada por clusulas de seguridad nacional14;
tercero, en el sistema poltico conviven elementos del viejo autoritarismo
con las nuevas condiciones democrticas, y en muchas ocasiones
se imponen los primeros, y en cuarto lugar, el pas est asolado por
poderes fcticos nacionales e internacionales. Entre ellos est el crimen
organizado. En sntesis, coincidi en el tiempo la transicin a la democracia
con el proceso de globalizacin, que en sus aspectos negativos le ofrece
condiciones favorables al crimen organizado, por ubicarse Mxico entre
las regiones productoras y las consumidoras.
El principal esfuerzo de cooperacin de Estados Unidos con Mxico para

fortalecer la guerra a las drogas es la Iniciativa Mrida. Este programa
en su origen, en el ao fiscal del 2008, tuvo un presupuesto de $1.6
mil millones de dlares a ejecutarse entre 2008 y 2010. Se incluyeron
recursos para Centroamrica, Repblica Dominicana y Hait. A Mxico
se le asignaron $1.4 mil millones de dlares. Posteriormente se centr la
Iniciativa slo en Mxico.
Cuatro son sus objetivos estratgicos para enfrentar el poder de las orga-
nizaciones criminales. El primero es actuar para acotar el poder de los
crteles y la impunidad y proteccin de que gozan por parte de autorida-
des corruptas. Para ello se necesitaba como primer paso fortalecer todos
los organismos que integran el sistema de seguridad del Estado mexicano,
conformado principalmente por las fuerzas armadas, la Polica Federal,
los organismos de inteligencia, y todo el sistema de justicia penal. Como
segundo propsito, la Iniciativa Mrida pretende fortalecer el control de la
14
La Ley de Seguridad Nacional emitida en 2005 contiene una clusula de Seguridad
Nacional mediante la cual las instituciones del gobierno pueden negarse a otorgar
informacin a la ciudadana, la prensa o la academia. En los hechos, esta clusula
nulifica los avances logrados en la Ley de Acceso a la Informacin del 2002, en temas
concernientes a seguridad nacional y defensa.
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frontera Mxico-Estados Unidos mediante el uso intensivo de tecnologa.

El tercero es mejorar la capacidad de los sistemas de justicia penal a
travs de reformas institucionales y administrativas, para implementar los
juicios orales. Y, como cuarto aspecto, es controlar las actividades de las
pandillas asociadas al trfico de drogas y disminuir la demanda de stas.
Tambin la Iniciativa Mrida incluye el fortalecimiento de la sociedad civil,
a travs de la Agencia para el Desarrollo internacional (USAID).15
El resultado de la Iniciativa Mrida es contradictorio, pues claramente el

balance desde el punto de vista de la sociedad civil es negativo, pues se
traslad el escenario de guerra a las drogas al territorio mexicano. En
el caso concreto de Mxico, esto signific la reversin de la tendencia
a la baja en los homicidios en el pas a partir del 2007, lo que agrav el
panorama de expansin de la violencia, como se observa en el presente
cuadro:
Grfica 1
Homicidios por cada 100.000 habitantes 2007-2013
Fuente: Elaboracin propia con informacin del INEGI.

Nota 1: Los datos ofrecidos por el INEGI incluyen homicidios dolosos y culposos
con base en los registros administrativos de defunciones accidentales y violentas,
generados por las entidades federativas.
Nota 2: La tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes se realiz utilizando datos
del CONAPO referentes a la Conciliacion Demografica para los anos 1990-2009 y las
Proyecciones de la Poblacion de Mexico, 2010-2050.
15
Ribando Seelke, Clare y Kristin Flinkea, U.S.-Mexican Security Cooperation: The Mrida
Initiative and Beyond, Congressional Research Service, Washington D.C., April 8, 2014.
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Los escenarios geogrficos de las guerras dividen al pas en diversas

zonas de combate, debido que las organizaciones se dividen la geogrfica
de acuerdo a sus fortalezas y debilidades locales, como se observa en el
siguiente Mapa:
Mapa 1:
Presencia geogrfica de los crteles mexicanos, 2013
Fuente: Stratfor.
As, en Mxico, en los aos de la guerra al narcotrfico (2007-2012)

las organizaciones criminales pasaron a ampliar su cobertura de accin
territorial, siendo ocho de ellas las predominantes: Crtel de Sinaloa-
Pacfico; Crtel del Golfo; Los Zetas; Crtel de Tijuana (Familia Arellano);
Crtel de Jurez; Familia Michoacana-Caballeros Templarios; Crtel de
Jalisco Nueva Generacin; Crtel del Pacfico Sur (Beltrn Leyva). Hacia
2014 dos grandes organizaciones, Los Caballeros Templarios y Los Zetas
estn notoriamente debilitadas.16
A lo anterior se agrega la acelerada descomposicin en el estado de

Guerrero, donde dos grupos criminales tienen alcance estatal, Los Rojos
y Guerreros Unidos. El enfrentamiento entre estos dos grupos, y la
penetracin que han hecho de estructuras municipales, tanto a nivel del
presidente municipal, como de los cuerpos de polica, llev a la masacre de
43 estudiantes en Iguala el 26 de septiembre del 2014, causando un gran
crisis poltica estatal y nacional y con gran repercusin internacional,
por la grave violacin de derechos humanos.
16
Guillermo Valds Castellanos, Historia del Narcotrfico en Mxico, Aguilar, Mxico, 2013.
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Desde el punto de vista gubernamental, para hacer frente a este avance

criminal, se ha incrementado el gasto para el sector seguridad desde el
gobierno de Carlos Salinas de Gortari, como se observa en la siguiente
grfica:
Cuadro 1:
Presupuesto de las dependencias del sector seguridad como

porcentaje del PIB (1994-2012)
Carlos Salinas (1994): 1.06%
Ernesto Zedillo (2000): 0.79%
Vicente Fox (2006): 0.85%
Felipe Caldern (2012): 1.42%
Fuente: Eduardo Guerrero. Con base en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
Presupuesto de Egresos de la Federacin, varios aos. Tomado de Eduardo Guerrero,
Polticas de seguridad en Mxico: anlisis de cuatro sexenios, en Ral Bentez Manaut
y Sergio Aguayo Quezada (editores), Atlas de la seguridad y la defensa de Mxico
2012, Colectivo de Anlisis de la Seguridad con Democracia, CASEDE, Mxico, p. 81.
La transicin: de Caldern a Pea Nieto
El cambio de gobierno a fines del 2012, en materia de seguridad implic

gran cantidad de cambios institucionales. Durante la campaa electoral del
2012 (febrero-junio) el entonces candidato del PRI, Enrique Pea Nieto,
critic el concepto de guerra y seal que se modificara drsticamente
el modelo de seguridad del gobierno saliente, con la creacin de fuerzas
policacas nuevas, la Gendarmera, y un paradigma novedoso de impulso
de polticas preventivas sobre sectores vulnerables como la juventud,
que superara el enfoque unilateral, reactivo y militar.
La principal medida inmediata al subir el nuevo gobierno en diciembre del

2012 fue la eliminacin de la Secretara de Seguridad Pblica (SSP) y la
derivacin de sus funciones a la Secretara de Gobernacin (SEGOB),
a travs de un nuevo organismo, la Comisin Nacional de Seguridad
(CNS).17 Su principal labor es la conduccin de la Polica Federal que
en ese momento tena 36 mil integrantes. De igual manera en el seno
de la CNS se debati todo el ao 2013 el proyecto de creacin de la
Gendarmera. Originalmente sera un cuerpo independiente, entrenado
por las fuerzas armadas. La Gendarmera inici el entrenamiento de sus
integrantes en 2013, y se inaugur oficialmente en agosto del 2014, como
la sptima divisin de la Polica Federal.18 Inici con 5,000 agentes, todos
civiles, comenzando su despliegue inmediatamente.
17
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 2 de enero del 2013.
18
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 22 de agosto del 2014. Se modific el reglamento
de la Polica Federal para incorporar a la Gendarmera.
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Con lo anterior, la SEGOB recupera atribuciones legales que ostentaba

antes del ao 2000, centralizando y conduciendo adems de la poltica
interior y la inteligencia civil, los cuerpos federales de seguridad pblica.
Respecto a la relacin de cooperacin con Estados Unidos, uno de los
problemas era la descentralizacin institucional, por lo que el nuevo
gobierno decidi centralizar la cooperacin en una ventanilla nica
ubicada en la SEGOB. Con ello cambiara la forma de implementar la
cooperacin, adems de que el gobierno de Pea Nieto decidi que los
programas de prevencin del delito deberan tener prioridad.
En los dos primeros aos del gobierno de Pea Nieto, el crimen

organizado ha transformado su morfologa. Si bien la tendencia de los
homicidios desde el 2011 va a la baja, elemento que favorece al gobierno
y su imagen, han aumentado los secuestros y las extorsiones en el pas,
debido a una transformacin de la actividad de las clulas de sicarios de
algunas organizaciones, donde se inclinan por tener a la poblacin como
botn, en vez de encontrar sus ganancias en el trfico de drogas. De
igual manera la criminalidad comn sigue siendo uno de los principales
factores de preocupacin de la poblacin. La encuesta ENVIPE, levantada
por el INEGI, lo presenta de la siguiente manera:
Grfica 1
Hogares con alguna vctima de delito, 2013.
Victimizacin Histrica
2011 2012 2013
30.4 32.4 33.9
Fuente: Encuesta Nacional de Victimizacin y Percepcin sobre Seguridad Pblica
(ENVIPE), INEGI, Boletn de prensa 418/14, 30 de septiembre, 2014.
Los resultados de la encuesta muestran el aumento de la delincuencia

comn del 2011 al 2013. En otras palabras, los homicidios tienen una
tendencia al descenso y los crmenes comunes al ascenso.
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Otra importante propuesta del Presidente Pea Nieto, derivada de la crisis

de Iguala, fue la reforma de Seguridad y Justicia, presentada el 28 de
noviembre del 2014. La propuesta presidencial incluye el cambio de siete
artculos de la Constitucin 21, 73, 104, 105, 115, 116 y 123, por ello
necesita la mayora calificada de las dos terceras partes de los legisladores
en el Congreso. Esta reforma tiene tres partes fundamentales: 1) construir
el mando nico policial en las entidades federativas, para subordinar a las
policas municipales; 2) otorgar al Congreso capacidades para emitir leyes
en materia penal, y 3) darle poderes al gobierno federal para desmantelar
los poderes en un municipio si hay indicios de que sus autoridades estn
infiltradas por la delincuencia.
Sobre el primer aspecto, se plantea que la seguridad pblica debe ser una
responsabilidad exclusiva de las autoridades federales y estatales, por lo
que en la prctica dejaran de existir las policas municipales. La iniciativa
seala que esto es necesario porque las corporaciones municipales
no tienen la capacidad de proteger a los ciudadanos, y las entidades
federativas estn en mejores condiciones de hacerlo. Se sostiene que el
86% de las policas municipales cuenta con menos de 100 elementos.
Sin embargo, la parte ms importante y polmica de la iniciativa es la
disolucin de las autoridades municipales, pues vulnerara el principio
del municipio libre plasmado en la Constitucin. Sin lugar a dudas, el
Presidente anunci este paquete de reformas por el cambio de contexto
provocado por la crisis de Iguala y la desaparicin de los 43 estudiantes.19
El crimen organizado, como lo hemos sealado, tuvo un movimiento

geogrfico del norte al centro del pas, convirtiendo a Michoacn y
Guerrero en casos crticos. De igual manera, en la frontera, se observ la
intensidad criminal trasladndose desde la frontera oeste (Baja California
y Chihuahua) hacia el este, Tamaulipas. De esta manera, los estados
con mayor actividad criminal en los ltimos dos aos son Guerrero, que
encabeza la lista de mayores homicidios del pas, Michoacn y Tamaulipas.
Michoacn, Guerrero y Tamaulipas 2013-2014
En enero del 2013, de forma sbita, aparecen movimientos de autodefensa

armados en numerosos municipios de Michoacn. Se alzaron gran cantidad
de agricultores, cansados del hostigamiento constante de La Familia
Michoacana y de Los Caballeros Templarios, mediante una ofensiva
armada contra estas organizaciones y despiertan muchas simpatas en
otros poblados del estado. Los Templarios se haban convertido en un
poder paralelo y en la prctica haban desplazado a las autoridades a
travs de la extorsin (cobro de impuestos ilegales) a productores de
aguacate, limn, minera y casi toda la actividad econmica del estado.20
19
MxicoCNN.com, 1 de septiembre del 2014. Esta iniciativa est en proceso de elaboracin
de su legislacin secundaria. Ver Desempolvan en el Senado Ley de Pea para seguridad,
ElUniversal.com, 25 de marzo del 2015.
20
Heinle, Kimberly, Cory Molzahn y David Shirk, Citizen Security in Michoacn, Mexico
Institute, Woodrow Wilson Center, Washington, D.C., January 2015, p. 17.
RAP 136.indd 25 12/01/2016 06:01:09 p.m.

Debido a que las autodefensas cobraban fuerza, y el estado se encontraba

en una especie de guerra civil, el gobierno federal se vio forzado a
intervenir, especialmente cuando la violencia amenazaba por opacar
el programa de reformas econmicas que el presidente Enrique Pea
Nieto estaba promoviendo a inversionistas extranjeros.21 Esta expresin
indita de la sociedad civil llev al gobierno a implementar una estrategia
de negociacin con los lderes de las autodefensas, reconociendo su
incapacidad para frenar el avance de los Caballeros Templarios slo con
medios gubernamentales.
Durante 2013 se produjeron grandes fricciones entre las autodefensas, el

gobierno federal y el estatal. Las autodefensas procedieron a perseguir
por su cuenta a Los Caballeros Templarios con mucha mayor eficiencia
que el propio gobierno federal. Sin embargo, en enero del 2014 se dise
el operativo especial en Michoacn, sustituyendo en la prctica a las
autoridades estatales y municipales.22 Esta nueva estrategia del gobierno
se centr en debilitar las finanzas de los delincuentes y lograr desarmar
a la poblacin. El desarme debe garantizar a los alzados que la entrega
de sus armas no llevara a la situacin anterior de dominio criminal de
los poblados y los ciudadanos, as las autodefensas se transformaron
en policas municipales. El modelo adoptado de intervencin es seguido
de la reconstruccin de las instituciones, sobre una lgica integral
que se acompaa de polticas de salud, sociales, pero sobre todo de
reconstruccin de los liderazgos polticos, las policas (a los cules se
integraron numerosas autodefensas en la llamada Fuerza Rural) y
tambin las instituciones de justicia, estas ltimas totalmente ocupadas (o
cooptadas) por las clulas criminales. El balance de esta intervencin es
contradictorio, pues en un ao el gobierno federal no puede restaurar el
gran deterioro social y la condicin de inseguridad acumulados.
Por su parte, Guerrero registra la tasa de homicidios ms elevada del pas:

2,500 en 2012, y 2,300 en 2013, con una poblacin de 3,3 millones de
habitantes, lo que representa una tasa de 140 por cada cien mil habitantes
(INEGI y SNSP).23 Esto contrasta con la tasa media del pas que se ubica
en aproximadamente 19 por cada cien mil habitantes.
Histricamente se considera a Guerrero uno de los estados ms violentos

del pas, con presencia de numerosos grupos armados guerrilleros. En
21
Maerker, Denise, El Levantamiento, Nexos, No. 432, abril del 2014.
22
El Comisionado Federal, Alfredo Castillo, fue una especie de gobernador en funciones,
pero no electo. Su gestin (de enero del 2014 a enero del 2015) no slo abarc los temas
de seguridad, sino que administr todos los programas sociales y de infraestructura del
gobierno federal. En Michoacn la clase poltica nunca lo acept y lo definieron como El
Virrey. Su lugar fue ocupado por un general de Divisin, que slo se encargar de la con-
duccin de las fuerzas militares y policacas.
23
Kyle, Chris, Violence and Insecurity in Guerrero, Mexico Institute, Woodrow Wilson
Center, Washington, D.C., January 2015, p. 19.
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Guerrero se registran 21 grupos armados entre 1980 y el ao 2000.24 Dos de

ellos, el Ejrcito Popular Revolucionario (EPR) y el Ejrcito Revolucionario
del Pueblo Insurgente (ERPI) sobrevivieron al cambio de siglo. Ambas
son organizaciones pequeas que tienen relaciones con un movimiento
popular radicalizado, con el cual se vinculan movimientos estudiantiles
y magisteriales, que restringen su accin a algunas reas rurales del
estado. Sin embargo, con la migracin de clulas criminales de Sinaloa,
Jalisco y Michoacn al estado de Guerrero, se configuraron los dos grupos
criminales responsables de la masacre, asesinato y desaparicin de los 43
estudiantes en Iguala el 26 de septiembre del 2014: Guerreros Unidos y
Los Rojos. Esto fue posible porque en los ltimos aos creci en Guerrero
la produccin de amapola a la par del aumento del consumo de herona en
Estados Unidos. As, coinciden en rea geogrfica de operacin los grupos
armados de inspiracin revolucionaria y las organizaciones criminales.25
A finales de septiembre del 2014 se empez a configurar un movimiento

de solidaridad con la causa de los 43 estudiantes desaparecidos que
rpidamente sali de las fronteras de Guerrero, proyectndose a nivel
nacional, principalmente entre la juventud estudiantil y movimientos
sindicales, y tambin ha tenido amplas repercusiones internacionales. El
gobierno mexicano dio por cerrado el caso el 22 de enero del 2015, con
la hiptesis de que los estudiantes fueron asesinados e incinerados por
miembros de Guerreros Unidos, en colusin con los alcaldes y la polica de
Iguala y Cocula. A medida de que se inici la bsqueda de los estudiantes
por la PGR, se han encontrado fosas en los alrededores de Iguala con
89 cadveres, lo que muestra que esta actividad era frecuente por parte
de estos grupos criminales. Incluso diversas organizaciones civiles de
la ciudad de Iguala, sealan que existen 250 personas desaparecidas,
lo que pone en evidencia una grave crisis de violaciones a los derechos
humanos en esa ciudad.
Desde fines de septiembre del 2014 se han dado expresiones muy violentas
de protesta, basada en quemas de instalaciones gubernamentales, como
el Palacio de Gobierno de Chilpancingo (capital del estado), tomas de
casetas de pago en las autopistas, afectando notoriamente a la poblacin
civil, y se ha decretado un boicot al proceso electoral para gobernador,
alcaldes municipales y diputados en las elecciones del 6 de junio. En el
boicot electoral se han atacado violentamente instalaciones del Instituto
Nacional Electoral.
El estallido de la crisis en Guerrero se debe a una dinmica doble: a la

radicalidad de los movimientos sociales y campesinos, y a dcadas de
24
Oikon, Vernica y Marta Eugenia Garca (editoras), Movimientos armados en Mxico.
Siglo XX, 3 Volmenes, El Colegio de Michoacn, CIESAS, Mxico. 2008, Vol. 3, p. 694.
25
Guerrero, Eduardo (2014) El estallido en Iguala, Nexos, noviembre del 2014, http://www.
nexos.com.mx/?p=23086.
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impunidad en la accin de las fuerzas militares y de seguridad. A esto se

le agrega el crecimiento de los dos grupos criminales mencionados. La
vctima principal es la ciudadana que est entre tres fuegos: los grupos
criminales como Guerreros Unidos y Los Rojos; el gobierno, cuyas fuerzas
actan con altas dosis impunidad en algunas regiones del estado; y los
movimientos radicales, actuando con gran impunidad y afectando a la
poblacin civil.
En Tamaulipas se presentan violentos enfrentamientos entre el Crtel del

Golfo y su ex-brazo armado, Los Zetas, principalmente en las ciudades
fronterizas de Matamoros, Reynosa, Nuevo Laredo y Ro Grande.26 Este
estado ha sido escenario de graves violaciones de derechos humanos y
crmenes de lesa humanidad, como la muerte de migrantes en el poblado
de San Fernando, en agosto del 2010. Fueron asesinados 72 migrantes, la
mayora de Amrica Central, asesinados por la espalda para ser apilados
a la intemperie. Las investigaciones sostienen que tras ser secuestrados,
fueron asesinados porque no pagaron el dinero que les exigan Los Zetas
para dejarlos libres. De igual manera se les obligaba a ser parte del grupo
criminal. En esta masacre hubo participacin de policas municipales. En
2011, en el mismo poblado, sucede la segunda masacre de San Fernando,
de al menos 193 personas, encontradas en fosas clandestinas el 6 de abril
del 2011. Estas masacres ponen en evidencia el modus operandi de Los
Zetas, extremadamente violento contra los segmentos ms vulnerables de
la poblacin civil.
La crisis de Tamaulipas desde esos aos ha ido descomponindose. Es

el estado que registra el mayor nmero de poblados abandonados por
sus habitantes, que se pueden considerar refugiados de la guerra al
narcotrfico.
Segn integrantes del Gabinete de Seguridad, Tamaulipas es el principal

foco rojo del pas por el registro de crecimiento de la violencia. Del 2013 al
2014, los asesinatos ligados al crimen subieron casi 100 por ciento. En el
primer bimestre del ao 2015 se cometieron en esa entidad 125 homicidios
dolosos (en 103 sucesos, registrados en averiguaciones previas), 40
secuestros, 32 casos de extorsin y el robo de mil 237 vehculos.27
En cuanto a los secuestros, se registraron 40 entre enero y febrero del

2015 (la tasa ms alta en Mxico), mientras que en contraste en siete
entidades no se report ninguno y en la mayora no pasaron de 10 ilcitos
de esa clasificacin, denunciados ante el Ministerio Pblico. Esta crisis
no es nueva, despus de mantener cifras, hasta 2009, con promedios
26
Guadalupe Correa-Cabrera, Violence on the Forgotten Border: Mexicos Drug War, the
State, and the Paramilitarization of Organized Crime in Tamaulipas in a New Democratic
Era, Journal of Borderlands Studies, Volume 29, Issue 4, 2014.
27
La informacin sobre Tamaulipas est tomada de La Jornada, 23 de marzo del 2015.
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similares a la tasa nacional, los indicadores negativos se empezaron

a disparar desde el 2010. Este ao se concret la divisin entre Los
Zetas y el Crtel del Golfo. En 2011, se registraron 855 homicidios y 129
secuestros. En 2012, los homicidios ascendieron a 1,016. En el primer ao
del gobierno de Enrique Pea Nieto, en 2013, los homicidios bajaron a
555, pero empez a subir sustancialmente el delito de secuestro. En 2014
el estado tuvo 628 asesinatos y 262 secuestros.
En Tamaulipas, la poblacin civil est aterrorizada por la violencia desde

hace varios aos. Es un estado donde la prensa no puede ejercer la
libertad de expresin y el gobierno se ha visto obligado a militarizar y
emplear al ejrcito y la armada para tratar de frenar la guerra entre los dos
grupos criminales.
Conclusiones
El movimiento de solidaridad con los 43 estudiantes tiene en una grave

encrucijada al gobierno de Enrique Pea Nieto, pues se ha abierto una
veta de desconfianza de segmentos de la poblacin con el gobierno. Por
un lado, estn todos los movimientos de apoyo a los padres de familia,
basados en la protesta de numerosas agrupaciones no gubernamentales
de defensa de los derechos humanos, as como de indagaciones de la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos, la Comisin Nacional
de Derechos Humanos, Amnista Internacional, Americas Watch, entre
otras, que sostienen que es una grave crisis humanitaria, y que existe
una notoria impunidad de las fuerzas policacas y militares mexicanas. De
igual manera, afirman que hay indiferencia e incapacidad de los equipos
mexicanos de investigacin judicial. Por otro lado, tambin existe una
crisis de imagen fuera del pas, debido a que la prensa internacional,
organismos internacionales como la ONU y un grupo importante de
gobiernos le solicitan que dicho crimen sea aclarado de forma satisfactoria
para responder a las demandas de las vctimas.
El movimiento de vctimas de la guerra al narcotrfico en el pas ha tenido

altibajos. Sobresale la accin del poeta Javier Sicilia a travs del Movimiento
por la Paz con Justicia y Dignidad, iniciado en 2011.28 Este movimiento no
violento se contrasta con el movimiento de los padres de familia de los
43 jvenes desaparecidos en Iguala, que contiene extremadas dosis de
violencia y desafo a las instituciones, como el intento de boicotear las
elecciones.
En Mxico, las respuestas de la sociedad civil a la violencia son variadas

y se mueven entre esos dos paradigmas: el pacifismo y la violencia.
28
Atach, Linda; Gonzlez, Mnica; and Turati, Marcela, Movimiento por la Paz con Justicia
y Dignidad. Tres aos, Landscapes of Violence: Vol. 3: No. 2, Article 2. 2015.
Ver: http://scholarworks.umass.edu/lov/vol3/iss2/2
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Esto se puede observar desde los aos noventa.29 Esto en parte se

debe a la notable ineficiencia en la investigacin de actos criminales.
Especficamente, respecto de las desapariciones de personas y hallazgos
de fosas clandestinas, un informe de la PGR revela que del periodo del
1 de diciembre del 2006 al 28 de febrero del 2015, se han encontrado
601 cuerpos en 174 fosas clandestinas; de ellos, el 80% (485) no se han
logrado identificar. Se han hallado fosas en 16 de los 32 estados del pas.
El mayor nmero de casos se ubica en Guerrero, Jalisco y Tamaulipas.30
El principal dilema de seguridad que enfrenta el pas es un balance entre

tres tendencias: una autoritaria, que pretende restaurar formas propias
de accin gubernamental que sean eficaces, sobresaliendo el empleo
de fuerzas militares, y con poco respeto a los derechos humanos; otra,
producto de la descentralizacin del poder y la acumulacin de prcticas
no democrticas y de extrema corrupcin de autoridades locales y
estatales, donde la proclividad a vincularse con el crimen organizado es
elevada; y la tercera modalidad arrinconada entre las dos primeras es
poder enfrentar al crimen organizado con las herramientas de la justicia,
el respeto a los derechos humanos, sin alterar el orden jurdico, y slo
empleando a las fuerzas militares en caso de extrema necesidad.
29
Ley, Sandra, Violence and Citizen Participation in Mexico: From the Polls to the Streets,
Mexico Institute, Wilson Center, Washington, 2015.
30
Ver: www.eluniversal.com.mx/primera-plana/2015/impreso/80-de-los-hallados-en-fosas-
sin-identificar-48993.html
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Violencia y Narco en Mexico 2015

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Violencia y Narco en Mexico 2015

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Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM

Ral Bentez Manaut Violencia y narcotrfico en Mxico. 2015 15

Violencia y narcotrfico en Mxico. 2015

Ral Bentez Manaut *

El comercio ilegal de drogas es una de las principales actividades del crimen

DR 2015. Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. C.

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16 Revista de Administracin Pblica Volumen L, No. 1

necesario volver a reforzar los aparatos de seguridad: militares, policas y

Una consecuencia de la importancia que tiene el narcotrfico es que, a

Siendo uno de los factores que impiden la evolucin democrtica del

DR 2015. Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. C.

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Ral Bentez Manaut Violencia y narcotrfico en Mxico. 2015 17

Por ello, la participacin militar en el combate al crimen, sustituyendo a

Por ello, debido a razones geogrficas, por la ubicacin fronteriza con el

La guerra se acerca a las fronteras Mxico-Estados Unidos

En el caso de Mxico y Estados Unidos, desde los aos ochenta el

Durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (diciembre de

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18 Revista de Administracin Pblica Volumen L, No. 1

del ejrcito de Estados Unidos haba realizado detecciones de aeronaves

La guerra contra las drogas durante el gobierno de Zedillo se bas en

En la estrategia de Estados Unidos para contener el flujo de narcticos

Con el cambio de gobierno en Mxico en diciembre del 2000, la estrategia

El gran vaco del periodo de reformas y modernizacin del Estado mexicano

DR 2015. Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. C.

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Ral Bentez Manaut Violencia y narcotrfico en Mxico. 2015 19

transicin a la democracia (justicia y polica), el combate al narcotrfico,

Uno de los vrtices fundamentales de la transicin a la democracia en

De esta manera, la estabilidad del gobierno mexicano comenz a ser

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20 Revista de Administracin Pblica Volumen L, No. 1

frente de batalla contra la poblacin civil, con secuestros, extorsiones,

Guerras, vulnerabilidades del Estado e Iniciativa Mrida

As, estas tres guerras: el enfrentamiento entre los diferentes crteles, el

El principal esfuerzo de cooperacin de Estados Unidos con Mxico para

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Ral Bentez Manaut Violencia y narcotrfico en Mxico. 2015 21

frontera Mxico-Estados Unidos mediante el uso intensivo de tecnologa.

El resultado de la Iniciativa Mrida es contradictorio, pues claramente el

Fuente: Elaboracin propia con informacin del INEGI.

DR 2015. Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. C.

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22 Revista de Administracin Pblica Volumen L, No. 1

Los escenarios geogrficos de las guerras dividen al pas en diversas

As, en Mxico, en los aos de la guerra al narcotrfico (2007-2012)

A lo anterior se agrega la acelerada descomposicin en el estado de

DR 2015. Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. C.

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Ral Bentez Manaut Violencia y narcotrfico en Mxico. 2015 23

Desde el punto de vista gubernamental, para hacer frente a este avance

Presupuesto de las dependencias del sector seguridad como

La transicin: de Caldern a Pea Nieto

El cambio de gobierno a fines del 2012, en materia de seguridad implic

La principal medida inmediata al subir el nuevo gobierno en diciembre del

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24 Revista de Administracin Pblica Volumen L, No. 1

Con lo anterior, la SEGOB recupera atribuciones legales que ostentaba