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aNLISIs

9/2015

Reprimir o regular:
el falso dilema
de las polticas de drogas
Juan Carlos Garzn-Vergara

Siempre hay una solucin fcil para todo problema humano: clara, simple, y errada.
H. L. Mencken

nn No hay una nica conexin entre las drogas, la violencia y el crimen. Cuando
esta relacin se expresa de manera intensa, generalmente se encuentra una
dbil presencia institucional y la yuxtaposicin con otras actividades crimina-
les. Adems, las intervenciones del estado con la aplicacin agresiva y deli-
berada de las leyes de drogas, puede llegar a ser un factor perturbador, que
genere las condiciones para el aumento de la violencia y el crimen.

nn Las estrategias antinarcticos han impactado la configuracin y la manera de


operar de las organizaciones criminales. Sin embargo, esto no ha trado cam-
bios sustanciales en las dimensiones de los mercados de drogas. Adems, las
intervenciones han tenido impactos modestos en la reduccin de las vulne-
rabilidades de territorios donde continan emergiendo distintas economas
criminales.

nn Las intervenciones de los mercados de drogas ilegales deben pasar de un


modelo enfocado en reducir las dimensiones del mercado ilcito a uno que
priorice la gestin de los mercados de manera que se minimicen los da-
os que este produce. Siguiendo esta premisa, este documento propone la
adopcin de medidas transitorias de mitigacin de impactos.

nn La escogencia entre prohibir o regular es un falso dilema. Hay distintas op-


ciones para hacer frente al mercado ilegal de las drogas que deben ser va-
loradas teniendo en cuenta tanto sus efectos positivos esperados, como las
consecuencias no deseadas. Se identifican al menos tres escenarios no ex-
cluyentes: 1) la domesticacin del mercado criminal; 2) el debilitamiento
de la economa criminal con alternativas econmicas legales; 3) la regulacin
del mercado por parte del estado.

nn La regulacin debe ser considerada en sus justas proporciones, sin sobreesti-


mar los efectos que puede tener en la reduccin de la violencia y el crimen,
especialmente si no es acompaada por el fortalecimiento de las capacida-
des del estado.
Contenido
Introduccin.................................................................................................................3

El punto de partida: la prohibicin ............................................................................3

Cunto crimen y violencia producen las drogas


y las polticas de drogas? ...........................................................................................5

Los hechos estilizados de la relacin entre la violencia,


el crimen y las drogas en Amrica Latina.................................................................12

De qu se habla cuando se habla del fracaso .


de la poltica de drogas?...........................................................................................13

Reprimir o regular: el falso dilema...........................................................................16

Conclusiones: implicaciones para las polticas pblicas..........................................22

Referencias.................................................................................................................23
REPRIMIR O REGULAR: EL FALSO DILEMA DE LAS POLTICAS DE DROGAS | Juan Carlos Garzn-Vergara

Introduccin derantes en el debate actual sus aciertos y desati-


nos, as como las opciones de poltica pblica, con
En Amrica Latina la relacin entre la violencia, el cri- sus ventajas, desafos e incertidumbres. Pretende asi-
men y las drogas ha tenido gran influencia en las pol- mismo contribuir al debate pblico desde dos pre-
ticas de seguridad. Entre los ciudadanos, los polticos guntas clave: cules son las polticas de drogas que
y los medios de comunicacin prima la perspectiva favorecen la seguridad de los ciudadanos, concre-
de la existencia de una fuerte conexin entre el con- tamente la disminucin de la violencia y el crimen?
sumo de sustancias y la ocurrencia de delitos, entre Cules seran las polticas de seguridad que permi-
la formacin y existencia de mercados locales y la in- tiran responder mejor al problema de las drogas?
seguridad, as como entre el narcotrfico y los altos
niveles de violencia y crimen que enfrenta la regin. En la siguiente seccin se sealan los puntos de
partida conceptuales y metodolgicos. En las sec-
Si se acepta que el uso de drogas est asociado a ciones Cunto crimen y violencia producen las
conductas delictivas y si el trfico es inherentemente drogas y las polticas de drogas?, Los hechos
violento, parece lgico que la supresin de este mer- estilizados de la relacin entre la violencia, el cri-
cado ilcito mediante la prohibicin o la regulacin men y las drogas en Amrica Latina y De qu
contribuira a reducir el crimen y a disminuir sustan- se habla cuando se habla del fracaso de la poltica
cialmente las altas cifras de violencia letal. En el caso de drogas?, se examinan los supuestos dominan-
de Estados Unidos, esta discusin ha sido planteada tes en la relacin entre la violencia, el crimen y esa
por Boyum y Kleiman (2002: 95-111). De hecho, poltica. Posteriormente, en Reprimir o regular: el
este argumento ha sido utilizado por quienes defien- falso dilema, se exponen las opciones de poltica
den la guerra contra las drogas y tambin por quie- para hacer ajustes o cambiar el modelo actual. La
nes piden un cambio radical en el rgimen actual. seccin final recoger las principales conclusiones y
Para unos, abandonar la prohibicin representara sealar un conjunto de implicaciones para la pol-
un grave riesgo para la seguridad de los ciudadanos; tica pblica. El foco del documento est en lo que
para otros, regular los mercados sera la solucin a ocurre en Amrica Latina.
los problemas de inseguridad. Unos ven las reformas
a la poltica de drogas como una amenaza, los otros
las sealan como el nico camino. El punto de partida:
la prohibicin
Estas posiciones han generado un falso dilema entre
la seguridad de los ciudadanos y aferrarse al mo- Aunque se suele hablar de las drogas en general,
delo prohibicionista o cambiar la poltica de drogas lo cierto es que lejos de estar ante un fenmeno uni-
y ceder frente al crimen. Esta errada contrapo- forme, al analizar cada una de las sustancias se en-
sicin no solo ha polarizado el debate, sino que ha cuentran variaciones significativas. Los patrones de
generado inmovilidad en las respuestas y hecho an consumo, las formas de distribucin, los actores que
ms lenta la capacidad de adaptacin del estado. La participan en la cadena, las ganancias que generan,
ambivalencia ha sido uno de los resultados, con au- los niveles de violencia y criminalidad asociadas, el
toridades y funcionarios que en el discurso expresan tamao de los mercados y su despliegue territorial
agotamiento y frustracin, pero que en la prctica
no solo cambian de una droga a otra, sino tambin
evitan las reformas por considerarlas poco atractivas
entre barrios, ciudades y pases. Por tanto, no es
desde el punto de vista poltico y electoral.
posible determinar una relacin nica y consistente
entre las drogas, la violencia y el crimen (Boyum y
Este artculo cuestiona estas narrativas a partir de la
Kleiman, 2002).
evidencia disponible, identifica las posiciones prepon-

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Reconociendo esta realidad, un hecho por resaltar es De otro, la prohibicin genera un mercado ilegal que
que, contrario al problema que pretende enfrentar, no puede recurrir al sistema de justicia para proteger
la poltica de drogas ha sido por lo general uniforme, los derechos de propiedad y hacer cumplir los con-
al definir la prohibicin como la respuesta. Lo ante- tratos. El estado, en lugar de facilitar las transaccio-
rior, bajo el supuesto de que los costos de permitir nes, busca sancionarlas e interrumpirlas. La violencia
el acceso a las sustancias son mayores que aquellos es usada entonces como mecanismo para resolver
ligados a la intervencin del estado para restringir las disputas y los problemas con los competidores.
el consumo, la produccin y la distribucin (Meja y Tambin cumple la funcin mantener la disciplina y
Castillo, 2014). cohesin del grupo, adems de ser una va de as-
censo y prestigio (MacCoun, Kilmer y Reuter, 2003).
El uso del derecho penal y las estrategias de carc-
ter punitivo han sido la piedra angular de la poltica Dicho esto, el punto de partida para el anlisis de la
de drogas, concentrando la mayora del presupuesto relacin entre crimen, violencia y drogas es la fuerte
y las capacidades institucionales (Caulkins y Reuter, influencia que tiene el prohibicionismo, que impacta
2010). La apuesta del estado ha sido aumentar el la manera en que se configuran el mercado ilegal,
riesgo de incurrir en determinadas actividades me- los precios y la calidad de las sustancias, y el compor-
diante sanciones y castigos, mientras intenta redu- tamiento de quienes participan, entre otros factores.
cir los costos asociados de la existencia de los mer-
cados ilegales, en este caso el crimen y la violencia. Algunos autores sostienen que la condicin de ilicitud
De acuerdo con este esquema, uno de los principales de las sustancias como efecto de la prohibicin tie-
supuestos es que la reduccin de la oferta va la ne un efecto crimingeno, al penalizar a millones de
represin provocar un incremento sostenido de los personas que consumen drogas, generar condicio-
precios, lo cual a su vez producir una disminucin nes para la formacin de empresas criminales e inflar
en el consumo. los costos de los estupefacientes, estimulando a los
usuarios a cometer delitos para sostener su adiccin
En la prctica, la prohibicin ha tenido dos conse-
(MacCoun y Reuter, 2001: 3-31; Nadelman, 1988).
cuencias: por un lado, ha provisto incentivos para
De acuerdo con esta perspectiva, la implementacin
la generacin de un mercado ilegal que traslada el
de polticas de drogas es, en s misma, una variable
riesgo de producir, transportar y distribuir drogas
explicativa de los altos niveles de violencia y delitos.
al precio final de la mercanca. Esto explica que un
kilogramo de clorhidrato de cocana que en Co-
Ahora bien, si la prohibicin ha dado lugar a un mo-
lombia cuesta, en promedio, US$2.269, puesto en
delo de talla nica para todos los pases, su aplica-
la frontera norte de Mxico valga entre US$15.000
cin se ha dado con intensidades y matices distintos,
y US$17.000, y en un puerto de la Unin Europea
tomando un significado propio, que se refleja en las
entre US$54.000 y US$57.000 (Oficina de las Nacio-
realidades locales y regionales. Es importante tener
nes Unidas contra las Drogas y el Delito y Gobier-
en cuenta que el prohibicionismo no se ha dado en
no de Colombia, 2015). Tal como sealan Reuter y
el vaco, sino que ha estado vinculado a un conjunto
Caulkins, el costo de envo de un kilogramo de un
de medidas para responder al problema de las pan-
producto de Bogot a Miami a travs de FedEx es
dillas y bandas, combatir al crimen organizado y gol-
menos de US$50. Para los autores, la diferencia entre
pear a la insurgencia y al terrorismo. Es decir que la
los US$50 y los US$15.000 es una consecuencia de la
prohibicin, que se traduce en costos elevados en el poltica de drogas tiene conexiones con otras agen-
producto y las transacciones que implican un riesgo das y niveles del estado, que van desde la seguridad
alto para los involucrados, riesgo que terminan com- ciudadana hasta la seguridad nacional (Andreas y
pensando con un alto precio en la mercanca (Caul- Durn-Martnez, 2014).
kins y Reuter, 2010).

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La guerra contra las drogas se ha invocado y des- ignora los mltiples factores institucionales, cultura-
plegado con mltiples motivaciones, que en muchas les, econmicos y sociales que han influido en las
ocasiones trascienden el crimen y la violencia directa- espirales de homicidio en la regin. No se trata aqu
mente vinculada a ellas. Su vinculacin con polticas de relativizar las consecuencias negativas y los graves
de tolerancia cero y mano dura ha sido natural efectos de la poltica de drogas y la prohibicin, sino
y en varios pases frecuente. En trminos metodol- de entenderlas en su contexto.
gicos, esto plantea un desafo, ya que resulta muy
difcil aislar el prohibicionismo como variable in- En trminos metodolgicos habra que sealar otra
dependiente. dificultad adicional: las limitaciones inherentes al es-
tudio de las intervenciones en mercados ilegales y
En los pases del Tringulo Norte centroamericano la falta de investigacin en esta rea (Reuter, 2001:
(Guatemala, El Salvador y Honduras), por ejemplo, la 373-376). Es poco lo que se sabe de los mercados lo-
lucha contra el microtrfico ha entrado en sintona cales de drogas: cmo funcionan, qu tipo y calidad
con la estrategia contra las Maras y la mano dura. de sustancias circulan, la variaciones en los precios y
As, la violencia juvenil ha sido interpretada como los impactos que producen. En el mbito transnacio-
desviacin vinculada al trfico de drogas y al crimen nal, se tiene poca informacin sobre las rutas y los
organizado que representan una amenaza para la actores involucrados y es poco lo que se sabe sobre
seguridad pblica. En Colombia la estrategia anti- los efectos de la intervencin del estado.
narcticos fue la va para captar recursos de la coo-
peracin internacional en la lucha contrainsurgente. La informacin sobre la produccin de sustancias,
En Brasil las intervenciones contra los mercados de flujos ilcitos y venta es apenas un asomo de lo que
drogas ilcitas han hecho parte de la estrategia de realmente sucede. Por tanto, las apreciaciones basa-
ocupacin territorial y combate abierto en las fave- das en estadsticas oficiales e informacin estadstica
las. En Argentina hay una intensa discusin sobre la de distinto tipo tienen serias limitaciones y caen re-
violencia y el crimen en los barrios marginales y su currentemente en el terreno de la especulacin y la
conexin con el narcomenudeo y el narcotrfico. desinformacin.

En este marco, los efectos e impactos del prohibicio- En estas condiciones, y a partir de los datos e infor-
nismo deben ser analizados a partir de sus entrecru- macin disponibles, a continuacin se presentan al-
ces con otros problemas sociales y otro tipo de polti- gunas conclusiones tentativas y, en no pocos casos,
cas (Organizacin Panamericana de la Salud, 2010). especulativas.
El resultado final de la prohibicin y tambin de lo
que ocurrir con la regulacin depende no solo de
cmo se apliquen las polticas de drogas, sino de Cunto crimen y violencia
factores internos y externos, as como del conjunto producen las drogas
de polticas sociales, econmicas y de seguridad que y las polticas de drogas?
pretenden afectarlos (Thoumi, 2009).
Esta pregunta es el punto de partida para estimar los
Por estos dos motivos, interaccin con otros factores efectos que podran tener las polticas que se pro-
y con otras polticas, es muy difcil encontrar relacio- ponen intervenir las drogas desde la perspectiva de
nes de causalidad, razn por la cual es problemtico la seguridad, con el fin de contener o disminuir la
asegurar que el prohibicionismo, expresado, por violencia y el crimen.
ejemplo, en la declaracin de guerra contra las dro-
gas, explica los altos niveles de violencia en algunos Para avanzar en la discusin se tomar como base el
pases de Amrica Latina. Este tipo de afirmaciones esquema analtico propuesto por Goldstein (1985),

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quien identifica tres tipos de conexin entre las dro- Para estos autores, el consumo y la produccin de
gas y el delito: drogas ilegales tienen efectos indirectos, que dismi-
nuyen la capacidad del sistema de justicia para res-
1. Los delitos cometidos bajo los efectos de una sus- ponder a otro tipo de delitos. Los recursos moneta-
tancia psicoactiva, como resultado su consumo rios y las capacidades que el estado dirige a reprimir
agudo o crnico: delitos psicofarmacolgicos. el trfico de drogas dejan de ser usados para la pre-
vencin y persecucin de otras conductas como, por
2. Los cometidos para obtener dinero o drogas,
ejemplo, los delitos contra la propiedad y el homici-
para financiar la adiccin: delitos compulsivos
dio.
con fines econmicos.

3. Los cometidos en el marco del funcionamiento Otro ejemplo de este tipo de relacin indirecta es lo
de los mercados ilegales en razn del negocio de que ocurre en la intervencin de la polica en barrios
la produccin, distribucin y suministro: delitos marginales donde se asientan los lugares de distribu-
sistemticos. cin de drogas. El uso de la represin indiscriminada
crea condiciones propicias para fortalecer el control
Como complemento del modelo de Goldstein se de las organizaciones criminales, la baja denuncia
propone una divisin en la relacin sistmica, inclu- y la erosin de la confianza en las instituciones por
yendo aquellos hechos que se producen como resul- parte de la poblacin, un contexto apropiado para la
tado de la intervencin del estado en el mercado, la ocurrencia de otros delitos. Como sealan Boyum,
cual puede repercutir negativamente en los niveles Caulkins y Kleiman (2011), los ejemplos pueden ser
de seguridad de los ciudadanos (figura 1) (Werb et multiplicados y llevarse a diversos mbitos.
al., 2011). Adicionalmente, el esquema propuesto
incorpora lo que Boyum, Caulkins y Kleiman deno- Antes de avanzar en el anlisis de este modelo a la
minan los vnculos causales indirectos entre las dro- luz de las diversas realidades de Amrica Latina, es
gas y el crimen (Boyum, Caulkins y Kleiman, 2011). importante mencionar que las categoras propues-

Figura 1. Conexiones entre el crimen, la violencia, las drogas y las polticas de drogas

Vinculados Vinculados Homicidios,


a la intervencin Delitos al mercado desapariciones
del estado sistemticos forzadas,
secuestros,
extorsiones,
Delitos
torturas,
Delitos contra la propiedad:
amenazas
compulsivos robos, asaltos,
con fines econmicos atracos
Tambin incluye:
corrupcin y
Delitos violentos
lavado de activos
y agresiones sexuales
Delitos
bajo el influjo
psicofarmacolgicos de la droga.
Robos y atracos
favorecidos por el
efecto de la sustancia
consumida

Absorcin de recursos y capacidades del sistema de justicia que podran


ser usados para la persecucin de otros delitos (como el homicidio).
Vnculos causales Exposicin de personas que cometen delitos relacionados con drogas a
indirectos las redes criminales del sistema carcelario.
Prdida de oportunidades por antecedentes penales relacionados con
delitos menores vinculados con drogas. Entre otros...

Fuente: elaboracin propia basado en Golsdtein, 1985, y Boyum, Caulkins y Kleiman, 2011.

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tas por Goldstein no deben ser tomadas de manera sas de denuncia y de resolucin de casos suelen ser
excluyente. En la prctica, un hecho puede aparecer bajas. Es decir que en muchos casos el estado est
como resultado de la relacin sistemtica el enfren- navegando a ciegas, con una agenda fuertemente
tamiento entre dos bandas pero estar ms relacio- influida por los medios de comunicacin. Aun as,
nado con un delito psicofarmacolgico. Adems, los esta seccin intentar sealar algunos rasgos gene-
delitos se dan en contextos especficos en los que rales de lo que ocurre en la regin.
interactan mltiples variables, y muchas veces la
droga es solo uno de estos factores. ww Narrativa 1. El uso de drogas en la inseguridad
en la calles: el consumidor como potencial de-
A pesar de sus limitaciones, el esquema planteado lincuente
por Goldstein puede contribuir a identificar las na-
rrativas preponderantes en Amrica Latina que expli- Una de las narrativas preponderantes es la que
can la relacin entre crimen, violencia y drogas: vincula el consumo de ciertos tipos de drogas con
la ocurrencia de delitos. Es frecuente encontrar
ww Los usuarios de drogas son potenciales delin- declaraciones de funcionarios, noticias y relatos
cuentes y el delito callejero una consecuencia de ciudadanos que conectan al delito callejero
del consumo de algunas sustancias, especial- con la adiccin y el uso de sustancias: el paco
mente derivados de la base de coca. en el sur del continente, el basuco en Colom-
bia o el crack en Brasil. Bajo este supuesto, la
ww Los mercados locales de drogas, el narcomenu-
prohibicin aparece como la mejor opcin para
deo, generan y facilitan el crimen y la violencia.
responder a esta situacin. Ser duros contra el de-
ww Los altos niveles de violencia que enfrenta la re- lito equivale a ser duros contra el uso de drogas.
gin tienen como una sus principales explicacio-
El problema de este argumento es que confunde
nes al narcotrfico.
correlaciones y coincidencias con causas, lo cual
ocurre, justamente, con los reportes y estudios
Qu tan ciertos son estos supuestos? Las relaciones
que ponen el foco en la poblacin carcelaria, los
que se sealan entre el crimen y las drogas depen-
cuales encuentran mayores niveles de consumo
den en buena medida de los delitos que se consi-
de droga entre los internos que en la poblacin
deren, los datos que se utilicen y las metodologas
general. En principio, esto permitira sealar un
que se apliquen (Caulkins, Kleiman, MacCoun, Mid-
vnculo entre el uso de drogas y los delitos (Cres-
gette, Oglesby, Pacula y Reuter, 2015). Aun cuando
po y Bolaos, 2008; Carcamo, 2011; Constanza
tambin hay que agregar que en la valoracin y las
y Larroulet, 2012; Hurtado, 2005). Sin embargo,
decisiones polticas no solo cuentan los nmeros y
una mirada detenida a los hallazgos obliga a una
los hechos, sino tambin pesan la intuicin y la ex-
lectura ms compleja y crtica de los datos (Insti-
periencia, a partir de las cuales se tiende a escoger la
tuto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Fo-
evidencia que ms se acerca a la propias posiciones y
renses, 2003).
prejuicios (Thoumi, 2015). Asumiendo este punto de
partida, es oportuno contrastar estos supuestos con Para comenzar, la droga que tiene una conexin
la evidencia disponible. ms fuerte con la ocurrencia de delitos es el alco-
hol, una droga legal. Comparativamente, las sus-
En Amrica Latina los estudios son escasos y suelen tancias de uso ilcito presentan menores niveles de
limitarse a ciertos pases. La informacin con la que incidencia. De acuerdo con la encuesta realizada
se cuenta es deficiente y poco detallada, especial- por la Corporacin Andina de Fomento en 2013,
mente en lo que tiene que ver con los mviles de entre 20% y cerca de 50% de las vctimas de deli-
los delitos y las personas que los cometieron. Las ta- tos que llegaron a ver a su victimario piensan que

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al momento de la agresin este se encontraba ligado a la ocurrencia de hechos de violencia, es-


bajo el efecto del alcohol o las drogas (Berniell, pecialmente disputas por los lugares de expendio
2015). La cuestin de fondo es que la adiccin y ajustes de cuentas entre los actores que partici-
por s sola no es una causa de delitos: de hecho, pan en la cadena (Garzn, 2014). En Bogot, las
la mayora de usuarios no incurre nunca en un estadsticas oficiales de 2014 reportaron un total
crimen (Buxton, 2006: 109). de mis trescientas cuarenta y cuatro muertes vio-
lentas, de las cuales doscientas quince estaran
Hay mltiples factores que inciden en la ocu-
relacionadas con el sicariato y el posicionamiento
rrencia de los delitos (Ford, 2005). El perfil de la
de puntos de venta en distintas zonas de la ciu-
poblacin carcelaria pone en evidencia otro tipo
dad (El Tiempo. 2015).
de vulnerabilidades que van ms all de la adic-
cin, tal como lo muestra el estudio de la Cicad En El Salvador, en 2011 el presidente Mauricio
Consumo de drogas en la poblacin privada de Funes (2009-2014) afirm que el narcomenudeo
libertad y la relacin entre delito y droga, el cual y el control del territorio por parte de las pandillas
destaca que las personas privadas de la libertad: para la comercializacin de drogas era la principal
Tienen una dbil vinculacin al trabajo formal causa de violencia y homicidios en el pas, una hi-
y experiencias fallidas de escolarizacin. Un alto
ptesis que ha ganado fuerza (Gonzlez, 2011).
porcentaje de ellos indic tener algn familiar
con antecedentes delictivos (Cicad, 2010). En Mxico, los mercados locales de drogas han
sido sealados como uno de los principales mo-
No parece razonable entonces construir una po-
tores de la violencia, como lo hizo la Procuradura
ltica de seguridad basada en la represin de los
General de la Nacin en 2011 (Morales, 2011).
delitos psicofarmacolgicos y compulsivos con
fines econmicos, que requieren otro tipo de res- En Argentina, el caso de Rosario ha llamado la
puestas por parte del estado, dirigidas a pobla- atencin por la presunta disputa entre bandas de
ciones especficas que necesitan un tratamiento traficantes que ha generado una espiral de vio-
especial. En estos casos, la sancin penal aparece lencia, inusual para los niveles de homicidio del
como una medida ineficiente, costosa y despro- pas (De los Reyes, 2014).
porcionada.
En Brasil, las disputas por las denominadas bo-
ww Narrativa 2. El narcomenudeo genera y amplifica cas de fumo tambin han sido sealadas como
el crimen y la violencia detonantes del homicidio.

Respecto a la segunda narrativa, que seala que La relacin entre los mercados de drogas y la
los mercados locales de drogas generan y facili- violencia generalmente es establecida por asocia-
tan el crimen y la violencia, hay evidencias con- cin espacial, cruzando por ejemplo lugares de
trapuestas. En trminos generales, la literatura expendio de estupefacientes y muertes violentas
seala que no hay una relacin unvoca entre la (Beltrn y Garzn, 2014). Tambin se encuentra
distribucin de estupefacientes (el narcomenu- una interpretacin basada en la manera en que
deo) y la ocurrencia de delitos. De hecho, buena ocurrieron los homicidios por ejemplo, el asesi-
parte de los mercados, en muchos lugares, fun- nato por encargo o la presuncin de los mviles
ciona con un bajo perfil, con baja incidencia en detrs de los hechos. Lo cierto es que muy difcil
los niveles de violencia o de crimen. De nuevo, estimar cuntas de estas muertes pueden ser ex-
esta relacin vara dependiendo del tipo de dro- plicadas por el mercado local de drogas.
gas y del contexto.
Lo anterior por varias razones. Primera, la baja
En Amrica Latina hay una percepcin generali- resolucin y esclarecimiento de los homicidios en
zada de que el narcomenudeo est en aumento, Amrica Latina: mientras la tasa mundial de con-

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denas por homicidios es de 43 por cada 100 ase- ww Narrativa 3. Los altos niveles de violencia que en-
sinatos, en la regin es cercana a 20. Segunda, frenta la regin tienen como una sus principales
la yuxtaposicin del mercado de las drogas con explicaciones al narcotrfico
otro tipo de actividades criminales, incluido el tr-
fico de armas. Lo que muestra la identificacin de Hacer un anlisis detallado de esta conexin en
puntos calientes en las ciudades es que en los lu- Amrica Latina desborda los alcances de este en-
gares de distribucin de drogas se presenta otro sayo. Sin embargo, la referencia a algunos casos
tipo de delitos, siendo difcil afirmar cul es la va- especficos puede dar algunas luces sobre el pa-
pel del trfico de drogas en la produccin de la
riable preponderante (Beltrn y Garzn, 2014).
violencia.
Tercera, las condiciones econmicas, sociales e
Varios estudios sealan las relaciones entre la
institucionales de los lugares donde suceden las
disputa por el territorio en las zonas de produc-
muertes violentas, donde la oferta de servicios y
cin, as como en las zonas de trnsito de las dro-
la presencia institucional son bajas. Cuarta, las
gas. En Colombia, Meja y Restrepo encuentran
caractersticas de las poblaciones que son vc-
que las actividades de produccin explican en
timas y victimarios: jvenes en condiciones de
su estimacin ms alta40% de los homicidios
marginalidad. Quinta, la disputa por el territorio,
que ocurren en el pas (Meja y Restrepo, 2008).
que no solo incluye motivaciones econmicas,
Angrist y Kugler muestran cmo la llegada de la
sino tambin elementos de identidad y cohesin
coca a Colombia caus un aumento significativo
del grupo. Por ejemplo, en el caso de los jvenes
en las tasas de muertes violentas (Angrist y Ku-
varones que participan como actores armados,
gler, 2008).
Adam Baird ha sealado la influencia del proce-
so de masculinizacin: convertirse en hombres En un estudio realizado por Snchez, Daz y Pe-
asociados a la reproduccin de la violencia (Baird, lez, la Evolucin geogrfica del homicidio en
2012). Colombia, los autores encuentran que:

Dentro de este conjunto de variables, cul tiene () las diputas asociadas al control territorial de
ms peso y por qu se le da mayor preponderan- reas estratgicas para la produccin y trfico de
cia al narcomenudeo? narcticos constituyen uno de los factores que des-
encadena la violencia y determina su desenlace.
En trminos polticos, esta narrativa es fcil de
Especficamente la confluencia de grupos irregula-
transmitir y orienta las responsabilidades a la
res en dichas zonas genera enfrentamientos que
existencia del mercado ilegal de las drogas, res-
incrementan los niveles de violencia (Snchez, Daz
tndole importancia a otro conjunto de factores
y Pelez, 2012).
que influyen en la violencia, entre los que est
la incapacidad del estado de hacer cumplir la ley En Mxico, la tasa de homicidios se triplic entre
y proteger a los ciudadanos. 2006 y 2010, pasando de 8 por cada 100 mil ha-
El narcomenudeo tiene un papel en los homici- bitantes en 2006 a 23 en 2010, teniendo como
dios en Amrica Latina: la competencia por las una de sus causas la confrontacin y los ajustes
de cuentas entre carteles (Poire, 2011; Caldern,
plazas, ollas y bocas hace parte de las dinmicas
Daz-Cayeros, Magaloni y Robles, 2013).
que contribuyen a entender los altos niveles de
violencia que enfrenta la regin. Sin embargo, los De otro lado, en un estudio reciente del Ban-
mercados locales de drogas son solo una parte co Mundial sobre la violencia en siete pases de
de la historia y en varios casos no son la razn Amrica Central, Cuevas y Demombynes identifi-
principal. can el trfico de drogas como uno de los factores

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centrales: los puntos calientes del narcotrfico especialmente para explicar los incrementos en
tienen tasas que duplican las de los lugares de los niveles de violencia y crimen en pases como
baja intensidad de este fenmeno (Banco Mun- Mxico, aunque su aplicacin tambin puede ex-
dial, 2011). tenderse a otros.

La asociacin entre mercado de drogas y violen-


ww Narrativa 4. El crimen y la violencia como conse-
cia aparece con mayor intensidad en zonas de
cuencias de la represin del narcotrfico
disputa: entre bandas o facciones criminales, en-
tre guerrillas y paramilitares o entre pandillas o La literatura muestra que la aplicacin drstica de
grupos locales que son usados por los denomi- las leyes de drogas puede incrementar la violencia
nados carteles para el control territorial (Robles, y el crimen (Schedler, 2014). En Amrica Latina
Caldern y Magaloni, 2013). En estos casos, los esta interpretacin tom notoriedad a partir de la
homicidios estn vinculados con conflictos entre declaracin de la guerra contra las drogas por
grupos que, en el marco de la prohibicin, com- parte del presidente Felipe Caldern (2006-2012)
piten violentamente. y el incremento subsecuente de las tasas de ho-
En esas condiciones, los niveles de violencia letal micidio. En este caso, la intervencin por parte
estn fuertemente vinculados a la capacidad de del estado gener un desequilibrio en el mercado
uno o ms grupos de regular el mercado ilegal. de drogas que se tradujo en mltiples disputas
Cuando esto sucede, los niveles de homicidio se que las autoridades no solo no lograron contener,
estabilizan o descienden, fruto del predominio de sino que en algunos casos amplificaron.
una de las facciones o de los acuerdos estableci-
dos entre agrupaciones criminales, formando lo El recuadro 1 identifica los mecanismos mediante los
que Keefer, Loayza y Soares llaman un oligopo- cuales la intervencin del estado puede derivar o es-
lio semi-estable (Keefer, Loayza y Soares, 2010). tar asociada con aumentos en la violencia letal y otro
Tal como menciona la Oficina de las Naciones tipo de delitos.
Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc: United
Nations Office on Drugs and Crime) al analizar Estos mecanismos adquieren notoriedad en contex-
la situacin de Centroamrica, donde el crimen tos de debilidad institucional. En estos casos, la in-
est bien organizado, la drogas pueden fluir a tervencin de las fuerzas policiales y militares suele
travs de una regin de trnsito sin incidentes, lo carecer de vigilancia. El estado tiene la capacidad de
cual es facilitado por los altos niveles de corrup- hacer ofensivas espordicas, sin llegar a restablecer
cin (Unodc, 2012). su presencia en el territorio. En estas condiciones, las
incursiones de fuerza que entran y salen de una zona
Dada esta realidad, la intervencin del mercado pueden tener como resultado la perturbacin tran-
de las drogas por parte del estado ha sido iden- sitoria del orden criminal, generando disputas entre
tificada como un factor perturbador, que puede grupos, nuevas incursiones de facciones criminales o
generar las condiciones para el aumento de la el desplazamiento temporal de las estructuras.
violencia mediante la captura o el abatimiento de
las cabezas de las facciones criminales (Lessing, La combinacin de estados dbiles con estrategias
2012; Felbab-Brown, 2012). Paradjicamente, de seguridad severas como lo han sido las polticas
en estos casos la violencia armada y las altas tasas antidrogas, suele ser explosiva, con el potencial de
de homicidios aparecen como una consecuencia amplificar el crimen y la violencia. En estos contextos
inevitable de la prohibicin y la irrupcin de los es difcil trazar una lnea entre lo legal y lo ilegal, con
mercados de droga por parte del estado. Esta na- fuerzas policiales y militares que terminan en coali-
rrativa adquiere importancia en Amrica Latina, cin con los mercados ilegales por medio de la co-

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REPRIMIR O REGULAR: EL FALSO DILEMA DE LAS POLTICAS DE DROGAS | Juan Carlos Garzn-Vergara

Recuadro 1. Mecanismos mediante los cuales la represin del estado


incrementa la violencia y el crimen

ww Ruptura de los equilibrios existentes. Ocurre cuando la intervencin del estado altera el oligopolio se-
miestable de las organizaciones criminales, pasando de una situacin de certidumbre a una dinmica
de abierta confrontacin e inestabilidad.

ww Generacin de vacos de poder. El ataque a las organizaciones criminales mediante la captura o el


abatimiento de las cabezas visibles genera conflictos internos por la sucesin y el intento de otras or-
ganizaciones que pretenden tomar el control por medio de la confrontacin.

ww Acuerdos con organizaciones criminales para golpear a un adversario. Las organizaciones criminales
colaboran con las autoridades para debilitar a su adversario, dando informacin y, en casos extremos,
desarrollando operaciones conjuntas. Esta situacin generalmente est acompaada por ciclos de re-
taliacin y ajustes de cuentas que dinamizan la violencia.

ww Fragmentacin de las organizaciones criminales. Las intervenciones del estado generan procesos de
fragmentacin que si bien pueden llegar a restar la capacidad de las organizaciones de desafiar a la
institucionalidad y desestabilizar la gobernabilidad, pueden repercutir en el aumento de los delitos de
carcter predatorio en el nivel local, como el secuestro y la extorsin.

ww Aumento de capacidad de combate de las organizaciones criminales y formacin y reclutamiento de


brazos armados. La confrontacin abierta con el estado exige el fortalecimiento de la capacidad arma-
da de las organizaciones criminales, que responden aumentando su poder de fuego y la formacin o
el reclutamiento de grupos encargados de ofrecer seguridad y defender el territorio.

ww Desplazamiento de la violencia y el crimen. La intervencin del estado puede tener como efecto el des-
plazamiento de las facciones criminales a lugares ms seguros y con autoridades ms dbiles, lo que
Bruce Bagley (2012) denomina el efecto cucaracha. Esta migracin puede estar acompaada de la
difusin de la violencia y el crimen hacia otros territorios (Garzn y Olson, 2013).

ww Inyeccin de recursos a unidades policiales o militares corruptas y con vnculos con el crimen. Los
recursos de cooperacin que son destinados a entrenar y equipar fuerzas de seguridad con vnculos
con el crimen organizado tienen el potencial de reproducir prcticas que atentan contra los derechos
humanos en nombre de la guerra contra las drogas.

Fuente: basado en Guerrero, 2011.

rrupcin y la violencia o que acuden a prcticas por bien, refuerzan la dinmica de delincuencia, violen-
fuera de la ley para enfrentar al crimen. cia y corrupcin (Bailey, 2014; Garzn, 2015).

Las organizaciones delictivas pueden ampliar y exa- El caso de Mxico es una clara demostracin. Eduar-
cerbar las vulnerabilidades del estado, y las institu- do Guerrero analiza el impacto de detenciones y
ciones generan prdida de confianza y se debilitan abatimientos de capos en los niveles de violencia en
cuando no proporcionan seguridad a sus ciudadanos sus zonas de influencia (Guerrero, 2011). En veinti-
(Locke, 2012). El resultado es un sistema de justicia ds de los veintiocho casos que considera encuentra
que no funciona, en el que un estado frgil adopta que la violencia aumenta despus de uno de estos
polticas que no suministran bienes y servicios pbli- eventos, advirtiendo que esto no equivale a una re-
cos como la justicia y la seguridad, sino que, ms lacin de causalidad. Caldern, Daz-Cayeros, Ma-

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Juan Carlos Garzn-Vergara | REPRIMIR O REGULAR: EL FALSO DILEMA DE LAS POLTICAS DE DROGAS

galoni y Robles demuestran que el costo principal de para la seguridad de los ciudadanos, en el marco del
los arrestos de los lderes es el aumento de la crimi- prohibicionismo.
nalidad comn (Caldern, Daz-Cayeros, Magaloni y
Robles, 2013). El estudio de Espinosa y Rubin sugiere A modo de resumen, en el recuadro 2 se presentan
que las intervenciones militares en la guerra contra los hechos estilizados de las relaciones entre la vio-
las drogas resultaron en un promedio de casi 11 ho- lencia, el crimen y las drogas en Amrica Latina, a
micidios por cada 100.000 habitantes en dieciocho partir del modelo modificado de Goldstein, no sin
regiones estudiadas (Espinosa y Rubin, 2015). antes advertir que la informacin disponible no per-
mite responder la pregunta inicial, es decir no sabe-
mos con certeza cunto crimen y violencia producen
Los hechos estilizados las drogas y la polticas de drogas.
de la relacin entre la violencia,
el crimen y las drogas Dada la falta de informacin y conocimiento al res-
en Amrica Latina pecto, los tomadores de decisiones navegan a ciegas
cuando se proponen intervenir el mercado de las
Segn las Oficina de las Naciones Unidas contra las drogas mediante el uso de la fuerza y la imposicin
Drogas y el Delito, la delincuencia organizada, inclui- de sanciones y castigos. Las evaluaciones sobre las
do el trfico de drogas, es responsable de 33% de medidas tomadas son escasas y la informacin sobre
los homicidios en la regin, con variaciones sustan- los efectos de las decisiones y acciones del estado
ciales de pas a pas (Oficina de las Naciones Unidas es limitada y deficiente. El balance de la accin ins-
contra las Drogas y el Delito, 2014). Cunto de esto titucional se mide a partir del nmero de capturas
explica el problema de las drogas ilegales? e incautaciones, pero estos resultados no se suelen
conectar con sus impactos en los niveles de violencia
Aun cuando hay evidencias para sostener que el uso y crimen. Es posible encontrar zonas en las que el
problemtico de drogas y los mercados de sustancias estado desarrolla mltiples acciones represivas para
prohibidas tienen un papel en la violencia y el crimen intervenir al mercado y los ndices delictivos se man-
en Amrica Latina, es necesario ser cuidadosos con tienen altos, con consecuencias negativas para la
las explicaciones unvocas que le otorgan un gran ciudadana.
peso a esta variable. Es cierto que en determinados
territorios el narcomenudeo, la disputa entre grupos Teniendo en cuenta que la mayor parte de los re-
y la intervencin del estado estn muy vinculados cursos se destinan a la represin, es difcil asegurar
con la violencia y la criminalidad. Sin embargo, no que hay un balance positivo en trminos de costo-
hay que perder de vista los entrecruces entre los dis- beneficio. En una regin en la que los ndices de se-
tintos tipos de violencia que se retroalimentan, los guridad han venido en detrimento (Programa de las
delitos que se conectan, los actores que participan y Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2013),
las motivaciones (Andreas y Durn-Martnez, 2014; tanto en percepcin como en victimizacin, con ni-
Seddon, 2000). veles de violencia muy altos en varias ciudades y pa-
ses, acompaado de bajos niveles de confianza en
El sobredimensionamiento de la violencia y el crimen el sistema de justicia, es necesario aclarar cul es el
vinculado al narcotrfico, antes que llamar la aten- papel del problema de las drogas y cul el efecto de
cin sobre la necesidad de cambios en la poltica las medidas tomadas.
actual, podra generar la reaccin contraria: el endu-
recimiento de las respuestas. Un punto fundamental La perspectiva del fracaso aparece en el debate, apo-
en este sentido es identificar los efectos negativos yada en un cmulo de evidencias que muestran que
que tiene la aplicacin drstica de las leyes de drogas la intervencin del estado no solo ha tenido efectos

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REPRIMIR O REGULAR: EL FALSO DILEMA DE LAS POLTICAS DE DROGAS | Juan Carlos Garzn-Vergara

Recuadro 2. Los hechos estilizados de las relaciones entre la violencia,


el crimen y las drogas en Amrica Latina: sntesis

ww Entre las drogas, la violencia y el crimen no hay una nica relacin. Las conexiones que se sealan de-
penden en buena medida de los delitos considerados, los datos utilizados y las metodologas usadas.

ww A pesar de la percepcin de que el delito en la calle est fuertemente vinculado al consumo de ciertas
drogas, la evidencia muestra que la influencia que tiene el uso de sustancias psicoactivas es marginal y
se concentra en ciertas poblaciones y territorios, por lo general en situaciones de vulnerabilidad.

ww La relacin entre los mercados locales de drogas (el narcomenudeo) y la ocurrencia de delitos no es
unvoca. Hay mercados que funcionan con bajos niveles de violencia y crimen (Muggah y McDermott,
2013). En Amrica Latina, mientras se seala aun cuando no siempre se prueba una fuerte relacin
entre la distribucin de pasta base y la violencia, no sucede lo mismo en el caso de los mercados locales
de marihuana.

ww Ciertos mercados locales de drogas tienen fuertes vnculos con la violencia y el crimen. Esta relacin no
se da en el vaco, sino en el marco de una presencia institucional dbil y la yuxtaposicin del narcome-
nudeo con otras actividades criminales.

ww La asociacin entre mercado de drogas y violencia es ms intensa en zonas de disputa entre organiza-
ciones criminales.

ww Las drogas pueden producirse, distribuirse y transitar sin incidentes (con un bajo perfil en trminos de
violencia) en el marco del oligopolio semiestable, en el que las organizaciones criminales regulan el
mercado.

ww La intervencin del estado del mercado de las drogas, con la aplicacin drstica y deliberada de las leyes
sobre la materia, puede llegar a ser un factor perturbador, que genera las condiciones para el aumento
de la violencia y el crimen.

limitados sobre el mercado de drogas, sino que, en adoptado un enfoque mucho ms amplio y en oca-
algunos casos, ha resultado contraproducente. Sin siones difuso, proponindose desmantelar la cadena
embargo, en la mayora de los pases la poltica an- del narcotrfico, de acuerdo con la premisa de un
tidrogas no ha tenido variaciones y las instituciones mundo libre de drogas. La meta ha sido castigar
y actores que hacen parte de ella se resisten a hacer al mayor nmero de organizaciones criminales me-
modificaciones. diante la detencin o el abatimiento de sus miem-
bros.

De qu se habla cuando Los esfuerzos se han dirigido tambin a destruir cul-


se habla del fracaso tivos y laboratorios, as como a incautar sustancias.
de la poltica de drogas? Lo anterior con el objetivo de debilitar a las facciones
criminales mediante la afectacin de sus recursos, y
La definicin del fracaso depende de la interpreta- en el supuesto de que estas acciones aumentarn
cin que se d al fin ltimo de las polticas. Desde el los precios.
punto de vista de la seguridad, el objetivo es reducir
el impacto que estas tienen sobre la violencia y el En Amrica Latina la guerra contra las drogas se
delito. Sin embargo, las estrategias antidrogas han ha dirigido a evitar que organizaciones criminales

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Juan Carlos Garzn-Vergara | REPRIMIR O REGULAR: EL FALSO DILEMA DE LAS POLTICAS DE DROGAS

produzcan, exporten y distribuyan sustancias psicoac- ganizaciones criminales; la disputa por el mercado
tivas. Sin embargo, esta confrontacin se presenta de las drogas y la intervencin del estado continan
tambin bajo la lgica de la imposicin del monopolio afectando la seguridad de los ciudadanos (Mathieu
del uso de la fuerza por parte del estado y la defensa y Nio, 2013).
de las instituciones y los ciudadanos. Segn ella, en
palabras de Joaqun Villalobos (2012): El combate al Una pregunta que aparece con frecuencia en el
narcotrfico es () una consecuencia de la lucha por debate es: qu hubiera pasado si no se hubieran
la seguridad interna, que es la tarea principal. prohibido las drogas y reprimido los mercados ilega-
les? A partir de este cuestionamiento se suele afir-
La lectura del fracaso depende en buena medida de mar que de no haber mantenido una lucha frontal
la interpretacin de los resultados de la poltica de contra los carteles y reprimido a los eslabones que
drogas. Un caso que ilustra esta situacin es Colom- componen la cadena de las drogas, la situacin se-
bia, donde hay posiciones encontradas sobre la es- ra mucho peor. Difcil saberlo. La evidencia muestra
trategia antidrogas. Para algunos, lo hecho hasta que la estrategia ha resultado costosa e ineficiente,
ahora debe considerarse como un xito, ya que pero adems enfrenta nuevos desafos para los que
el estado logr desarticular los grandes carteles y no tiene respuesta, como sucede, por ejemplo, con
contener la amenaza sobre s. Para otros, lo ocurrido la formacin de mercados locales y la emergencia
no se debe asumir como una victoria, sino como el de nuevas drogas de diseo. Aun aceptando que la
resultado de un proceso de transformacin del cri- guerra contra las drogas fue exitosa en golpear a
men, que ha tenido impactos limitados, si se tienen los carteles, habra que sealar que su capacidad de
en cuenta las dimensiones del mercado en el pas y afectar el mercado ilegal ha sido modesta y su im-
su influencia en el poder local. Desde esta perspec- pacto en los territorios, en trminos de la seguridad
tiva, hay quienes sealan lo ocurrido como un mo- y el bienestar de los ciudadanos, superficial.
delo a seguir, mientras que otros advierten sobre los
Mara Victoria Llorente describe esta situacin al ha-
costos de la estrategia contra las drogas y la falta de
cer referencia al caso colombiano:
sostenibilidad de este tipo de intervenciones.

() si bien se han obtenido importantes resultados


Dado este desacuerdo sobre los resultados, es im-
tcticos, desde la perspectiva estratgica los resul-
portante contrastar los argumentos de quienes
tados han sido menos alentadores y esto es porque
sostienen que la poltica, en su formato de guerra
esencialmente se golpean estructuras, pero que-
contra las drogas, ha funcionado y los de quienes dan activas en el territorio una serie de condiciones
afirman que ha sido un fracaso, desde la perspectiva asociadas a mercados ilegales y a deficiencias del
de la seguridad (tabla 1). estado que propician la reproduccin del crimen
organizado bajo distintas formas (Llorente, 2015).
Desde la perspectiva de la seguridad, la discusin so-
bre el xito o el fracaso de la poltica de drogas Por un lado, en estos territorios hay una desconexin
adquiere especial importancia, dada la estrecha rela- entre las medidas para reprimir el mercado de dro-
cin que ha tenido la estrategia antinarcticos y las gas y la seguridad de los ciudadanos, con impactos
respuestas contra el crimen organizado y la insegu- negativos para la legitimidad del estado. Por otro,
ridad en general. Al margen de las interpretaciones, en esas zonas el estado no llega a consolidarse, con
a la hora de evaluar la eficacia de la estrategia actual lo cual se preservan las relaciones de dependencia
deben considerarse al menos tres hechos: el impacto de las poblaciones con las economas criminales, con
sobre los precios y la disponibilidad de las drogas ha organizaciones al margen de la ley que suplantan a
sido marginal (Pollack y Reuter, 2014); el narcotr- la institucionalidad en sus funciones bsicas. Pese a
fico sigue siendo un negocio lucrativo para las or- los esfuerzos, el narcotrfico sigue siendo una fuen-

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REPRIMIR O REGULAR: EL FALSO DILEMA DE LAS POLTICAS DE DROGAS | Juan Carlos Garzn-Vergara

Tabla 1. Argumentos en pro y en contra de la poltica de guerra contra las drogas


Argumentos del xito Argumentos del fracaso

La hiptesis de la contencin. De no ser por la poltica Los pocos avances. Las polticas antidrogas han tenido resultados mo-
contra las drogas el problema sera mucho peor. Se- destos. A pesar de los esfuerzos hechos, los avances son modestos y
gn este argumento, es un logro que el consumo de son contrarrestados por retrocesos en otras reas o territorios. En lo
sustancias no haya subido exponencialmente, sino que que respecta a la produccin y el consumo de drogas y las consecuen-
se ha mantenido estable: lo anterior a pesar del objetivo cias que tienen para la salud, la situacin no ha cambiado en trminos
declarado de un mundo libre de drogas. Adems, se generales (Unodc, 2015). En algunas zonas del mundo, el mercado se
parte de la suposicin de que si no se hubiera declarado ha contrado, mientras que en otras latitudes se ha intensificado. En
la guerra contra las drogas, el narcotrfico hubiera trminos globales, el problema ha permanecido estable, a pesar de los
cooptado el estado y tendra una presencia ms exten- ingentes recursos y costos (Caulkins, Reuter, Iguchi y Chiesa, 2005).
dida en los territorios.

El nivel de amenaza ha disminuido: Se derrot a los El crimen organizado no ha sido derrotado. Lo que ha ocurrido es
grandes carteles y ahora solo queda el microtrfico. una transformacin con mltiples afectaciones para los ciudadanos. El
Esta interpretacin expone como un logro el trnsito crimen organizado ha tenido procesos de transformacin provocados
de tener un problema de seguridad nacional a un por las acciones del estado y acomodamientos que buscan responder y
problema policial. De acuerdo con este argumento, adaptarse a las nuevas condiciones. Si bien su poder de desafiar al esta-
es mejor tener cientos de facciones criminales que afec- do central se ha visto limitado, cientos de estructuras locales conservan
tan directamente el mbito local que poderosos carteles la capacidad de alterar la seguridad local y afectar a los ciudadanos.
que desafen el orden nacional. La fragmentacin se La expansin del microtrfico y la difusin de redes predatorias, dedi-
asume como una victoria y no como un proceso de cadas a la extorsin, el hurto de celulares y la extraccin de rentas de
adaptacin. cualquier actividad que les permita obtener recursos, son una muestra
de ello.

El estado se ha fortalecido y la seguridad ha mejorado. La poltica de drogas ha profundizado o hecho evidentes las vulnerabili-
Mediante la guerra contra las drogas el estado se ha dades del estado. La corrupcin e influencia del narcotrfico continan
fortalecido, aumentando su capacidad represiva y do- siendo importantes. La poltica de drogas ha sido vulnerable al poder
blegando a las grandes organizaciones. La mejora en econmico y armado de las estructuras criminales. Adicionalmente, la
algunos indicadores de seguridad es producto de esta intervencin del estado ha sido superficial, enfocada en una estrategia
estrategia. Por ejemplo, el descenso de los homicidios represiva que no se ha traducido en una mayor oferta de bienes y ser-
en Colombia. vicios para los ciudadanos.

El sacrificio de centenares de vidas en nombre de la La poltica antidrogas ha tenido enormes costos en trminos de vidas
guerra contra las drogas no ha sido en vano. Valorar lo humanas, especialmente si se consideran sus modestos resultados.
hecho como un fracaso es desconocer el sacrificio de Desde esta perspectiva, uno de los objetivos de cambiar el paradigma
cientos de policas, militares y funcionarios que murie- actual es, justamente, que esto no siga ocurriendo.
ron en nombre de la guerra contra las drogas. Desde
esta perspectiva, aceptar cambios en la poltica antidro-
gas sera una concesin.

La poltica de drogas tiene efectos colaterales. Los La poltica antidrogas produce impactos negativos que se podran
impactos negativos de la poltica antidrogas deben ser evitar. Esas polticas han ido acompaadas de intervenciones delibera-
considerados daos colaterales propios de cualquier po- damente nocivas. An con sus derivaciones indeseables, la estrategia
ltica punitiva. sigue en marcha. Ya no se trata de un asunto de ineficacia o impericia
indeseada, sino de una habituacin a que los daos son inevitables
(Tokatlian y Garzn, 2015).
Fuente: elaborado por el autor.

te de recursos para el crimen organizado y un factor definida como la capacidad del estado de reducir el
de desestabilizacin poltica y social. dao que causan en las instituciones y la sociedad.
En el caso de Amrica Latina, las intervenciones del
Hugo Fruhling seala que la efectividad de una po- estado en el marco de la lucha antidrogas no arrojan
ltica de seguridad incluyendo en este caso las res- un balance positivo en este sentido. Cuando lo han
puestas contra el mercado de drogas ilegales indica hecho, el problema se ha trasladado a nuevos terri-
su capacidad para reducir los niveles de violencia o torios o la naturaleza de la amenaza ha cambiado,
delitos (Fruhling, 2013). En cuanto a las economas dejando al estado rezagado en sus respuestas (Meja
y organizaciones criminales, la efectividad puede ser y Restrepo, 2014).

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Juan Carlos Garzn-Vergara | REPRIMIR O REGULAR: EL FALSO DILEMA DE LAS POLTICAS DE DROGAS

Dada esta realidad, desde la perspectiva de la segu- Adems de estas alternativas, se ha sealado la re-
ridad se ha abierto un debate sobre cmo responder gulacin de las drogas como un camino, mediante
al mercado ilegal de las drogas y a las economas el cual el estado controle y fiscalice la mayor parte
criminales en general, teniendo en cuenta las nue- de los aspectos del mercado. Por esta va, le quita-
vas tendencias y realidades que enfrenta la regin: ra el control de la cadena a los grupos criminales,
la expansin del narcomenudeo ligado a la forma- sustrayndoles una importante fuente de recursos y
cin de mercados locales, el desplazamiento de las debilitando su capacidad de violencia y corrupcin
redes criminales transnacionales, la conexin entre (Global Commission on Drug Policy, 2014).
las facciones locales y la delincuencia organizada, el
crecimiento de los delitos de carcter predatorio, as Estos dos extremos prohibir o regular llevan a los
como la fragmentacin de las estructuras (Garzn, decisores de polticas a un falso dilema. Primero, por-
2015). que la represin y la regulacin no son excluyentes.
Para que la regulacin funcione se requiere de un
El esquema actual responde a estas realidades? En sistema de justicia capaz de hacer cumplir el nuevo
el fondo, la emergencia de estos fenmenos es el arreglo normativo e institucional. Sin esto, el mer-
reflejo del fracaso de un modelo fuertemente repre- cado negro y los actores que pretenden sabotear el
sivo que se ha aplicado de manera desbalanceada, control del estado tendrn las de ganar. Segundo,
ha recado especialmente sobre los eslabones ms porque la regulacin exige el mantenimiento de cier-
dbiles, ha generado incentivos perversos y ha privi- tas prohibiciones, como es el caso del acceso de dro-
legiado la contabilidad de las acciones (capturas e in- gas a menores de edad. Tercero, porque entre estos
cautaciones) sobre el impacto real en la seguridad y dos extremos hay un conjunto de alternativas posi-
el bienestar de los ciudadanos. En estos trminos, los bles que tienen el potencial de reducir los impactos
problemas que enfrentan hoy los pases de Amrica negativos de los mercados ilegales, sin necesidad de
Latina no deben ser entendidos como un conjunto una prohibicin extrema ni de una regulacin gene-
de efectos colaterales, sino como una consecuencia ralizada (Bolt, 2009; Zaitch, 2009).
directa de estados que han carecido de una visin
Un asunto no menor es la existencia de un rgimen
sostenible de la seguridad, atrapados en el objetivo
internacional de fiscalizacin de drogas que, como
utpico de un mundo libre de drogas.
afirman Jelsma y Thoumi, impone una camisa de
fuerza que hace imposible liberalizar los mercados
a corto plazo (Jelsma y Thoumi, 2008). Si bien hay
Reprimir o regular: casos como el de Uruguay, que ha optado por la re-
el falso dilema gulacin del mercado recreativo de la marihuana de
acuerdo con una perspectiva basada en la protec-
De acuerdo con Francisco Thoumi, en la literatura se
cin de los derechos humanos, lo cierto es que po-
encuentran dos enfoques para eliminar las drogas
cos pases estn dispuestos a dar este paso. En tr-
ilegales: la legalizacin o la prohibicin, advirtien-
minos generales, los estados continan ratificando
do que para tener xito ambas deben ser radicales
las convenciones y a mediano plazo no se avizora un
(Thoumi, 2009). Segn Thoumi, para que la legali-
cambio en el rgimen internacional. Dada esta rea-
zacin acabe con la industria ilegal debe ser total.
lidad, es necesario pensar en alternativas, ms all
De otra forma, siempre habr un mercado negro.
de la disyuntiva entre la prohibicin o la regulacin.
De otro lado, para que la prohibicin funcione debe
ser muy fuerte, () posiblemente mucho ms re- Si el objetivo es pasar de un modelo fuertemente
presiva de lo que la mayora de las sociedades estn represivo a uno en el que sea el estado y no las or-
dispuestas a tolerar. ganizaciones criminales el que regule el mercado

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REPRIMIR O REGULAR: EL FALSO DILEMA DE LAS POLTICAS DE DROGAS | Juan Carlos Garzn-Vergara

de drogas, siendo estas las que deciden los precios, Como se ve, las medidas transitorias de mitigacin
los mtodos de cultivo y de distribucin, la calidad de impactos agrupan un conjunto de medidas de
del producto y la forma de acceder a l (Comisin distinta naturaleza que tienen su propia racionalidad
Global sobre Poltica de Drogas, 2014), es necesario y buscan hacer frente a diferentes problemticas y
pensar en una fase de transicin que, por un lado, desafos. En algunos casos requieren de ajustes nor-
disminuya los impactos negativos de narcotrfico mativos y legales, como sucede con algunas de las
(Caulkins y Reuter, 2009) y las intervenciones para alternativas al encarcelamiento o la despenalizacin
hacerle frente, y, por otro, genere las condiciones del porte para el consumo. En otros, se necesitan
necesarias para la implementacin del nuevo mode- ajustes o una nueva orientacin en el nivel institucio-
lo. Para que sea viable, el cambio en la poltica de nal, como es el caso de la disuasin focalizada o la
drogas no debe ser asumido como una fuerte ruptu- interdiccin estratgica.
ra, sino como un proceso gradual.
Desde el punto de vista de la seguridad, estas medi-
Siguiendo est lgica, este texto propone la adop- das tienen el potencial de focalizar los recursos del
cin de medidas transitorias de mitigacin de impac- estado en los delitos ms perjudiciales, evitando la
tos (tabla 2), definidas como un conjunto de medi- dispersin de los recursos y los esfuerzos, de pro-
das dirigidas a la modernizacin de la aplicacin de teger a las comunidades, disminuir los efectos del
las leyes de drogas, las cuales son compatibles con narcotrfico sobre las economas legales, adems de
el rgimen internacional de fiscalizacin. Lo anterior delimitar el uso de la fuerza y las intervenciones re-
siguiendo el marco propuesto por el Consorcio Inter- presivas. La evidencia de estos efectos positivos se
nacional sobre Polticas de Drogas, Chatam House y concentra en casos especficos en Estados Unidos y
el Instituto Internacional de Estudios Estratgicos, en Europa (Waller, 2014). En Amrica Latina, las evalua-
el proyecto Modernizacin de la aplicacin de las ciones sobres este tipo de medida an son escasas.
leyes de drogas, el cual se propone identificar alter-
La figura 2 muestra las rutas de intervencin para
nativas que permitan pasar de un modelo enfocado
que un mercado criminal de drogas, que se expresa
en reducir las dimensiones del mercado ilcito a uno
perjudicialmente en el marco de la prohibicin, pase
que priorice la gestin de los mercados de manera
a ser un mercado regulado o administrado de tal
que minimicen los daos (International Drug Policy
manera que se minimicen sus daos (Canty, Sutton
Consortium (IDPC), International Institute for Strate-
y James, 2005).
gic Studies (IISS) y the International Security Research
Department at Chatham House, s. f.).
En este esquema se identifican tres escenarios posi-
bles, no excluyentes entre s:
La pregunta que gua la adopcin de las medidas
transitorias es, qu modificaciones pueden adoptar
ww Escenario 1
los estados bajo el rgimen actual para disminuir los
impactos del mercado ilcito y enfocar sus limitados El estado logra moldear el comportamiento del
recursos en aquellas expresiones ms perjudiciales? mercado de drogas de tal manera que este no se
Estas medidas son transitorias, porque su aplicacin exprese de manera perjudicial. En este escenario
debe ser parte de un proceso que conduzca a la no necesariamente se modifica la escala del mer-
sustitucin de las actividades ligadas a la cadena del cado, sino su manera de operar: bajo perfil, sin
narcotrfico, a la regulacin del mercado de las dro- una posicin de abierta confrontacin y con ni-
gas ilegales o, en todo caso, a la disminucin de la veles moderados de violencia y crimen. Un ejem-
capacidad de dao y los efectos negativos del mer- plo de este tipo de transicin lo ofrecen aquellos
cado de drogas. mercados que pasan de operar abiertamente en

17
Tabla 2. Medidas transitorias de mitigacin de impactos
Medida Descripcin Racionalidad Ejemplos
Alternativas al encarce- Son medidas que limitan el mbito del sistema de jus- wwAumentar la eficiencia y la eficacia del sistema judicial. Mecanismos de derivacin, que permiten trasladar los casos del
lamiento para los delitos ticia penal para aquellos delitos menores, como es el wwReducir el hacinamiento carcelario. mbito penal al administrativo, con aplicacin de medidas no puni-
menores relacionados caso de los consumidores, los correos humanos o los tivas. En este caso, la persona no llega a ser sancionada penalmen-
wwRacionalizar el uso del derecho penal.
con las drogas. pequeos distribuidores. te, sino que en su lugar puede acceder a una oferta de tratamien-
wwDescongestionar el sistema judicial. to, de educacin y empleo. Programas como el Law Enforcement
Assisted Diversion (Lead) en Seattle o el Hawaiis Opportunity Pro-
bation with Enforcement (Hope) en Estados Unidos son ejemplo de
este tipo de mecanismos.
Despenalizacin del El consumo y el porte no reciben sanciones penales. wwGenerar mejores rendimientos econmicos que enviar las personas a Ms de una decena de pases en Amrica Latina y el Caribe han
consumo y del porte para En su lugar se imponen medidas administrativas o se las prisiones sin acceso a un tratamiento. adoptado alguna forma de despenalizacin de la posesin de dro-
uso personal. Distincin gas. Las sustancias y las cantidades permitidas varan de pas a pas
Juan Carlos Garzn-Vergara

elimina cualquier tipo de sancin. La despenalizacin wwRacionalizar el uso del derecho penal.
entre posesin para uso puede ser acompaada por la definicin de umbrales (Rosmarin y Eastwood, 2012).
wwDescongestionar el sistema judicial.
personal y posesin con criterios objetivos para la imposicin de sanciones.
intencin de distribucin.
Interdiccin estratgica Medidas enfocadas a minimizar o detener los flujos wwLimitar el poder de coercin y corrupcin de los grupos criminales. En el caso de Colombia, Daniel Meja muestra cmo a partir de
de sustancias ilcitas, impactando los eslabones ms wwRestringir el flujo de drogas en territorios de alta vulnerabilidad, con 2007 se comenz a hacer menos nfasis en atacar los eslabones
fuertes de la cadena, que perciben mayores ganancias acciones secuenciales que limiten el desplazamiento de las actividades. menos importantes en la cadena de produccin y trfico (i.e., en
y tienen mayor capacidad de corrupcin y manejo de atacar los cultivos de coca) y ms en las labores de interdiccin:
wwInterrumpir la cadena logstica.
redes ilcitas. Implica una estrategia diferenciada para incautacin y destruccin de laboratorios. Este cambio indujo una
los proveedores, los vendedores, los transportadores y wwOperaciones selectivas en los puntos clave y los nudos crticos de las contraccin de la oferta neta de cocana colombiana de ms de

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los intermediarios. operaciones. 50% (Cote y Meja, 2015).
Disuasin focalizada Adopcin de una perspectiva estratgica que se wwLos estados tienen capacidades limitadas para responder a todos los A lo largo de Amrica Latina se encuentran distintos ejemplos de
prevencin de los delitos propone disuadir a los actores que participan en el delitos. priorizacin de las acciones contra los grupos ms violentos. Por
violentos mercado de las drogas de incurrir en conductas vio- wwEl objetivo de eliminar el narcotrfico no es realista. Lo que el estado ejemplo, en el caso de Mxico, Alejandro Hope, al analizar las cau-
lentas y delitos crnicos (Braga y Weisburg, 2012; puede hacer es moldear el mercado de las drogas para que no se sas de la reduccin del homicidio durante el primer ao de la admi-
Felbab-Brown, 2013). El estado dirige sus recursos a exprese violentamente. nistracin del presidente Enrique Pea Nieto (2012-), identifica la
la represin de estas acciones y el sometimiento de los persecucin contra los Zetas como uno de los factores que influy
wwLa capacidad de disuasin depende de que los criminales perciban que
delincuentes que incurren en estas conductas (Hope, en la baja en el nmero de casos de violencia letal.
si incurren en una serie de delitos sern castigados.
2012).
Medidas para prevenir Estn encaminadas a impedir que las ganancias pro- wwDisminuir incentivos econmicos del narcotrfico. Este tipo de medidas incluye la tipificacin de este delito, el reporte
y perseguir el lavado de cedentes del narcotrfico entren a la economa legal. wwReducir la capacidad del mercado de drogas de afectar la economa de operaciones sospechosas, la incautacin de bienes y la extincin
activos legal as como sus efectos sobre el desarrollo social. de dominio, as como la identificacin de los niveles de riesgo de
los distintos sectores de la economa legal.
wwDisminuir el poder econmico de las organizaciones criminales.
wwInterrumpir la cadena financiera.
Atencin y reparacin de Medidas desarrolladas para reconocer a las vctimas Asumir la responsabilidad con las vctimas del narcotrfico, proveyen- Ejemplo de este tipo de medidas es la destinacin de dinero incau-
vctimas del narcotrfico, proveer atencin y reparacin. do los medios necesarios para su reparacin. tado o propiedades quitadas al narcotrfico para reparar el dao
Debilitar la influencia de las organizaciones criminales en las comu- causado a las vctimas, familias y comunidades.
| REPRIMIR O REGULAR: EL FALSO DILEMA DE LAS POLTICAS DE DROGAS

Nota: en este conjunto de medidas es importante in- nidades.


cluir a las vctimas de agentes estatales que han in- En Colombia, la Corte Constitucional orden una visin amplia
Asumir un sentido de justicia amplio, que no solo implica el castigo
currido en actos por fuera de la ley en su funcin del de las vctimas, reconociendo a desplazados por accin de bandas
para los miembros de organizaciones criminales, sino la atencin a las
combate al narcotrfico. criminales vinculadas al narcotrfico que pueden acceder a repara-
personas que se han visto afectadas por su acciones.
ciones por va administrativa.
Fuente: elaborado por el autor
REPRIMIR O REGULAR: EL FALSO DILEMA DE LAS POLTICAS DE DROGAS | Juan Carlos Garzn-Vergara

Figura 2. Rutas de intervencin hacia un mercado regulado/administrado

Escenario 1:
Domesticacin del mercado criminal

Escenario 2:
Mercado criminal Medidas transitorias
Debilitamiento economa criminal
no regulado de mitigacin de impactos
con alternativas econmicas legales

Escenario 3:
Regulacin legal del mercado
por parte del estado

Fuente: elaborado por el autor.

la calle, con control territorial, a una red de bajo manera violenta y perjudicial, en comparacin con
perfil, con medios de distribucin subterrneos y los pases de Amrica Latina, ella seala los casos de
menores niveles de violencia. Estados Unidos e Italia.

ww Escenario 2
El modelo 2 es uno que se ha pretendido desarro-
llar en los pases productores, mediante estrategias
El estado consigue fortalecer su presencia territo-
como el desarrollo alternativo. El principal vaco en
rial, enfocando las medidas represivas contras los
estos casos ha sido la incapacidad del estado de res-
eslabones ms fuertes de la cadena del narcotr-
tablecer su presencia en los territorios, no solo desde
fico, a la vez que genera alternativas econmicas
la perspectiva de la seguridad, sino tambin con una
legales para las comunidades que participan y
oferta integral de bienes y servicios (Buxton, 2015).
dependen de este mercado. La dos variables cla-
Los casos de xito han sido limitados y su sosteni-
ve en este escenario son la autoridad efectiva del
bilidad puesta en entredicho. Un riesgo importante
estado, acompaada de la provisin de bienes y
de este escenario es el desplazamiento de las eco-
servicios pblicos (Felbab-Brown, 2013). En estas
nomas criminales, en bsqueda de zonas donde las
condiciones, la escala del mercado ilegal dismi-
instituciones sean dbiles y vulnerables.
nuye y su capacidad de dao se minimiza.

ww Escenario 3 El escenario 3 ha comenzado a darse en algunas ju-


risdicciones en Estados Unidos y en Uruguay, don-
El estado elimina la condicin de ilicitud de las de se regul la marihuana para usos recreativos. Es
actividades que hacen parte de la cadena de dro- muy pronto para sacar conclusiones de su impacto
gas, estableciendo normas para su control. Surge en los niveles de crimen y violencia, aun cuando es
un mercado negro ms limitado y con menores importante mencionar que en los territorios donde
capacidades de dao. este modelo se ha adoptado los ndices de crimina-
lidad son bajos en comparacin con aquellos pases
El escenario 1 est directamente vinculado con la
en donde el narcotrfico se expresa ms perjudicial-
discusin planteada por Vanda Felbab- Brown, sobre
mente. Incluso si en estos territorios la regulacin
cmo tener buenos delincuentes: no muy violen-
tuviera un impacto positivo en la seguridad, habra
tos, con limitada capacidad de corrupcin y sin una que cuestionarse seriamente si esos mismos efectos
oferta de servicios para la sociedad (proveyendo jus- se pueden replicar en otras latitudes.
ticia o proteccin) (Caldern y Felbab-Brown, 2012).
Para ilustrar cmo se puede tener un mercado ile- En la tabla 3 se sealan los efectos deseados de la
gal de grandes dimensiones sin que se exprese de regulacin (Vergara, 2013), en contraste con las

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Tabla 3. Los efectos esperados y las consecuencias no deseadas de la regulacin

Tipo de conexin/Narrativa Efecto esperado Consecuencia no deseada

El uso de drogas en la inseguri- ww Acceso a drogas de mejor calidad. ww Reproduccin de los efectos negativos que
dad en las calles: el consumidor tienen drogas legales como el alcohol en la
como potencial delincuente ww Mayor informacin sobre las drogas y sus violencia y el crimen.
efectos.
ww Desplazamiento de la oferta a los menores
ww Mejor informacin sobre los usuarios con infractores con usos problemticos de dro-
usos problemticos. gas, que no tienen acceso a la regulacin.

ww Interrupcin de las conexiones en la distri- ww Regulacin de drogas y crecimiento del


bucin entre los distintos tipos de droga. consumo sin una oferta institucional para
la atencin de los usuarios problemticos.
ww Fortalecimiento del enfoque de salud pbli-
ca para atender los usos problemticos.

Delitos relacionados con los ww Impacto en las finanzas de las organizacio- ww Sustitucin de las fuentes de ingresos de
mercados locales de drogas nes criminales con la oferta de drogas de las organizaciones criminales con el des-
mejor calidad y con un precio que compita plazamiento de otro tipo de delitos, es-
con el mercado negro. pecialmente delitos predatorios como la
extorsin.
ww Desplazamiento de los usuarios de drogas al
mercado legal. ww Emergencia de nuevos mercados locales
con la oferta de drogas no reguladas.
ww Disminucin de las disputas por el control
de los mercados locales de drogas. ww Surgimiento de mercados negros vincula-
dos con la demanda de drogas por parte de
menores de edad y poblaciones que bus-
can sustancias a un menor precio.

Delitos relacionados con el ww Impacto en las finanzas de las organizacio- ww Sustitucin de las fuentes de ingresos de
trfico transnacional nes criminales con la oferta de drogas de las organizaciones criminales con el despla-
mejor calidad y con un precio que compita zamiento a otro tipo de delitos.
con el mercado negro.
ww Emergencia de nuevos mercados locales
ww Desplazamiento de los usuarios al mercado con la oferta de drogas no reguladas.
legal.
ww Surgimiento de mercados negros vincula-
ww Interrupcin de las conexiones entre orga- dos con la demanda de drogas por parte de
nizaciones transnacionales vinculadas al tr- menores de edad y poblaciones que bus-
fico y agrupaciones locales vinculadas a la can sustancias a un menor precio.
proteccin y la distribucin.

Violencia y crimen generados ww Intervenciones focalizadas con objetivos de- Reproducir las prcticas del modelo repre-
por la intervencin del estado limitados: cumplimiento de la nueva regula- sivo basado en la prohibicin:
cin y contencin del mercado negro.
ww Persecucin penal de delitos menores.
ww Cambio en los objetivos y prioridades con
mayor nfasis en la prevencin, la salud p-
ww Represin de los sectores ms vulnerables.
blica y los derechos humanos.
ww Concentracin de recursos en modelo re-
ww Mejores relaciones de las fuerzas policiales
presivo, sin una oferta institucional enfoca-
con las comunidades afectadas por el pro-
da en la prevencin y la salud.
blema de las drogas.
ww La distorsin del modelo de regulacin por
ww Priorizacin de otros tipos de delito con ma-
instituciones y fuerzas policiales corruptas.
yores niveles de afectacin a la ciudadana.

Fuente: elaborado por el autor.

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REPRIMIR O REGULAR: EL FALSO DILEMA DE LAS POLTICAS DE DROGAS | Juan Carlos Garzn-Vergara

consecuencias no deseadas, tomando como base el la situacin de hacinamiento carcelario. En Colom-


modelo inicial planteado en este documento para bia, por ejemplo, se estima que 30% de las capturas
analizar la relacin de las drogas con la violencia y estn vinculadas con estos casos. En 2013, el 93%
el crimen. de las aprehensiones realizadas por delitos de drogas
estaban relacionadas con cantidades pequeas: en-
Los efectos esperados de la regulacin en la seguri- tre 0 y 250 gramos.
dad se han centrado en el impacto que tendr en las
finanzas del crimen organizado, argumentando que Debe tenerse en cuenta que los impactos de la re-
la regulacin permitira quitarle a las organizaciones gulacin dependern de mltiples variables: del tipo
una importante fuente de ingresos. En el caso de M- de drogas que entre en el nuevo marco normativo,
xico, por ejemplo, se ha discutido cmo la decisin de los precios y la calidad de las sustancias legales
de algunos estados de la Unin Americana podra disponibles, de las capacidades institucionales para
impactar a las estructuras criminales que derivan un hacer cumplir la ley, de la capacidad de inclusin de
porcentaje de sus rentas de este mercado. De acuer- los sectores ms vulnerables, de la generacin de
do con clculos de Alejandro Hope y Eduardo Clark, una oferta institucional para prevenir y atender los
la marihuana es la tercera parte de los ingresos por usos problemticos y de la insercin de sectores de
exportacin de los carteles (Hope y Clark, 2012). He- la poblacin, entre otros factores.
chos recientes sugieren que mientras que su produc-
cin podra estar experimentando una contraccin Con la informacin disponible es difcil estimar cul
en territorio mexicano y la oferta de marihuana legal ser el efecto de la reduccin de los ingresos de las
en Estados Unidos est compitiendo en precio y cali- organizaciones criminales, derivados del narcotrfi-
dad con el mercado negro, la produccin de metan- co, sobre los niveles de crimen y violencia. Al res-
fetaminas y de herona estara aumentando, como pecto hay posiciones encontradas: unas apuntan
un efecto de sustitucin de los ingresos. a una disminucin sustancial de homicidios y otras
advierten la posibilidad del efecto contrario, con el
Es importante tener en cuenta tambin otros efec- aumento de disputas y la represin de otros merca-
tos esperados de la regulacin. Desde la perspectiva dos criminales.
de los consumidores, la regulacin de la marihuana
busca interrumpir el contacto de los usuarios con Dada esta realidad, los tomadores de decisiones se
otras sustancias que circulan en el mismo mercado, encuentran ante una decisin difcil: por un lado,
como puede ser el caso de la pasta base o la coca- hay evidencias suficientes para asegurar que la pro-
na. Las personas ya no tendran que recurrir a los hibicin ha sido costosa y no ha tenido los efec-
distribuidores ilegales para abastecerse. Adems, la tos esperados (Keefer, Loayza y Soares, 2010). De
regulacin permitira que el control de la calidad y los hecho, en algunos casos sus impactos colaterales
precios est en manos del estado o que sean defini- han sido ms perjudiciales que el problema al cual
dos por los actores legales. pretendan responder. Por otro, hay incertidumbres
sobre los efectos que podra tener la regulacin en
Con la regulacin de las drogas se espera asimismo la seguridad, especialmente en los pases con ins-
un cambio en las prioridades del sistema de justicia titucionalidad dbil, altos niveles de corrupcin y
y las fuerzas policiales, permitiendo concentrar sus poca capacidad para hacer cumplir la ley. Si bien es
limitados recursos y capacidades en los delitos que arriesgado sostener que la regulacin ser la pana-
ms afectan a los ciudadanos. En varios pases de cea para los problemas estructurales y coyunturales
Amrica Latina, la polica invierte buena parte de su que enfrentan los pases de Amrica Latina, tam-
tiempo capturando personas con pequeas cantida- bin es difcil sostener que no tendr ningn efecto
des de drogas, lo que en algunos casos ha agravado positivo.

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En estas condiciones, la decisin sobre cul es la me- A pesar de estas limitaciones, al menos cuatro afir-
jor opcin debe basarse en un anlisis costo-benefi- maciones se pueden hacer: primero, no hay una
cio de cada uno de los escenarios, teniendo en cuen- relacin nica entre las drogas, la violencia y el cri-
ta no solo los efectos esperados, sino tambin las men. Segundo, a pesar de la percepcin de que la
consecuencias no deseadas, muchas de las cuales se inseguridad est fuertemente vinculada a ellas, a lo
podran evitar. Desde la perspectiva de la seguridad, largo de la regin hay mercados que funcionan con
debe evaluarse cul es el escenario que, de acuerdo bajos niveles de violencia y delito. Tercero, cuando
con las caractersticas de cada contexto, tiene la ca- esta relacin se expresa de manera intensa, general-
pacidad de reducir los niveles de violencia y delitos. mente se encuentra una dbil presencia institucional
y la yuxtaposicin con otras actividades criminales.
La redefinicin de las polticas implementadas para Cuarto, las intervenciones del estado mediante la
dar respuesta a las economas criminales implica la aplicacin drstica y deliberada de las leyes de dro-
revisin del paradigma que ha guiado las interven- gas pueden llegar a ser un factor perturbador, que
ciones estatales y el diseo de programas que enfa- genere las condiciones para el aumento de la violen-
ticen en la proteccin de los ciudadanos. Lo anterior cia y el crimen. En algunos pases de Amrica Latina,
abriendo la posibilidad de considerar nuevos enfo- la combinacin de estados dbiles con estrategias de
ques que enfaticen en la reduccin de daos y eviten seguridad severas ha sido explosiva y perjudicial.
a toda costa generar nuevos impactos negativos y
reproducir la violencia. Dada la falta de informacin y las escasas evaluacio-
nes que hay sobre las medidas implementadas, los
La discusin actual sobre la poltica de drogas no tomadores de decisiones navegan a ciegas cuando
solo es un asunto de qu hacer con el consumo, sino se proponen intervenir el mercado de drogas me-
tambin de cmo responder al crimen organizado. diante el uso de la fuerza y la imposicin de sancio-
Esta reflexin requiere conocer los mejores medios nes y castigos. Las evidencias muestran que la estra-
para responder a las economas y organizaciones cri- tegia antidrogas ha resultado costosa e insuficiente.
minales y reflexionar sobre cul es el objetivo, el fin
ltimo, de las medidas adoptadas. Aun aceptando que la guerra contra las drogas ha
sido exitosa en golpear a los grandes carteles, su ca-
pacidad de afectar el mercado ha sido modesta, y su
Conclusiones: implicaciones impacto en los territorios desde la perspectiva de la
seguridad y el bienestar de los ciudadanos, super-
para las polticas pblicas
ficial. Cuando las intervenciones han sido exitosas el
Las estrategias contra la drogas han tenido una in- problema se ha trasladado a nuevos territorios o la
fluencia determinante en las polticas de seguridad naturaleza de la amenaza ha cambiado. Adicional-
en Amrica Latina, lo cual ha respondido en parte mente, hay razones fundadas para cuestionarse si el
modelo actual es el apropiado para responder a las
al supuesto nexo entre el narcotrfico y los altos ni-
nuevas tendencias y realidades, como es la exis-
veles de violencia y crimen que tiene la regin. Con
tencia de mercados locales de drogas fragmentados
la informacin disponible, son pocas las conclusio-
y el surgimiento acelerado de nuevas sustancias de
nes que se pueden sacar sobre esta conexin. En los
diseo.
anlisis frecuentemente se confunden correlaciones
con causalidad. Adems, se tiende a ignorar un con-
Atendiendo los modestos resultados del modelo
junto de variables estructurales y coyunturales que
prohibicionista, as como a la incertidumbre que ca-
tambin influyen en las altas tasas de homicidio y de
racteriza algunas nuevas alternativas, desde la pers-
presencia de organizaciones criminales.
pectiva de la seguridad estas son las implicaciones

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REPRIMIR O REGULAR: EL FALSO DILEMA DE LAS POLTICAS DE DROGAS | Juan Carlos Garzn-Vergara

de poltica pblica que se pueden sostener a partir ww Las intervenciones de los mercados de drogas
de lo expuesto: ilegales deben pasar de un modelo enfocado en
reducir las dimensiones del mercado ilcito a uno
ww Las medidas que se proponen intervenir el mer- que priorice la gestin de los mercados de ma-
cado ilegal de drogas desde la perspectiva de la nera que se minimicen los daos que produce.
seguridad enfrentan tres problemas principales: De acuerdo con esta premisa, este documento
se basan en supuestos errneos, asumiendo re- propone la adopcin de medidas transitorias de
laciones de causalidad entre el narcotrfico, el mitigacin de impactos como la adopcin de
crimen y la violencia; no hacen distinciones entre alternativas al encarcelamiento para los delitos
drogas ni diferencian entre los componentes de menores relacionados con las drogas; la despe-
la cadena: son monolticas; y carecen de evalua- nalizacin del porte para uso personal; la inter-
ciones sobre sus resultados. diccin estratgica; la disuasin focalizada; las
acciones para prevenir y perseguir el lavado de
ww En Amrica Latina la prohibicin no solo ha esta- activos; y la atencin y reparacin de vctimas del
do acompaada por las disputas entre organiza- narcotrfico.
ciones criminales que han afectado la seguridad
de los ciudadanos, sino por intervenciones del ww La escogencia entre prohibir o regular es un falso
estado que han resultado contraproducentes, dilema. Para hacer frente al mercado ilegal de las
amplificando la violencia y el crimen. Lo anterior drogas hay otras opciones que deben ser valo-
en el marco de sistemas de justicia dbiles y au- radas, teniendo en cuenta sus efectos positivos
sencia de transparencia y control de las fuerzas esperados y las consecuencias no deseadas. Se
de seguridad del estado. identifican al menos tres escenarios no excluyen-
tes: 1) la domesticacin del mercado criminal;
ww Las estrategias antinarcticos han impactado la 2) el debilitamiento de la economa criminal con
configuracin y la manera de operar de las or- alternativas econmicas legales; 3) la regulacin
ganizaciones criminales. Sin embargo, no han del mercado por parte del estado.
trado cambios sustanciales en las dimensiones
de los mercados de drogas. Adems, las inter- ww La regulacin debe ser considerada en sus jus-
venciones han tenido impactos modestos en tas proporciones, sin sobrestimar los efectos
reducir las vulnerabilidades de territorios donde que puede tener en la reduccin de la violencia
continan emergiendo distintas economas cri- y el crimen, especialmente si no est acompa-
minales. ada por el fortalecimiento de las capacidades
del estado. Lo anterior teniendo en claro que la
ww En Amrica Latina las polticas antidrogas no prohibicin ha tenido resultados modestos, altos
solo se han dirigido a evitar que organizaciones costos y, en no pocos casos, efectos perjudiciales
criminales produzcan, exporten y distribuyan desde la perspectiva de la seguridad y el bienes-
sustancias psicoactivas, sino tambin a que estas tar de los ciudadanos.
agrupaciones al margen de la ley tomen el con-
trol de extensas partes del territorio, suplantan-
do al estado (Duncan, 2015). Dada esta realidad, Referencias
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Acerca del autor

Juan Carlos Garzn-Vergara. Politlogo por la Universidad Javeriana, especialista en teora y resolucin de
conflictos armados por la Universidad de los Andes, con maestra en estudios latinoamericanos por la Univer-
sidad de Georgetown (Estados Unidos).
Es investigador del Woodrow Wilson Center (Washington) y de la Fundacin Ideas para la Paz (Colombia).
Actualmente coordina el proyecto Crimen organizado y economas criminales del Centro de Estudios Latinoa-
mericanos de la Universidad de Georgetown.

Asesora al Ministerio de Justicia y del Derecho de Colombia en asuntos vinculados con la poltica de drogas.
Adems, se desempea como consultor internacional en seguridad y poltica criminal.

Fue parte del equipo de analistas del Reporte sobre el problema de las drogas en las Amricas e investigador
del Informe regional de desarrollo humano 2013-2014. Seguridad ciudadana con rostro humano: diagnstico
y propuestas para Amrica Latina, editado por el PNUD en 2013.

Pie de imprenta
Friedrich-Ebert-Stiftung (FES)
Calle 71 n 11-90 | Bogot-Colombia
Telfono (57 1) 347 30 77
Fax (57 1) 217 31 15

Para solicitar publicaciones:


Fescol@fescol.org.co

Bogot, diciembre de 2015


issn 2422-0663

Presente en Colombia desde 1979, Fescol trabaja por crear un espacio de reflexin y anlisis de la
realidad nacional, promoviendo el trabajo en equipo y la creacin de alianzas institucionales con uni-
versidades, centros de pensamiento, medios de comunicacin, organizaciones sociales y polticas
progresistas que garanticen la participacin de actores locales, nacionales e internacionales con una
visin comn de la democracia y pluralidad poltica.

Asimismo, busca dar visibilidad y reconocimiento a los esfuerzos regionales y nacionales en la cons-
truccin colectiva de alternativas pacficas; promueve el anlisis y el debate de las polticas pblicas y
apoya procesos de aprendizaje e intercambio con experiencias internacionales en temas como soste-
nibilidad y medio ambiente, desarrollo econmico, fortalecimiento de los partidos y sistemas polticos,
entre otros.

Los resultados de estos esfuerzos se ven materializados en la publicacin de documentos de propues-


ta, anlisis temticos y libros, en los grupos de trabajo con expertos (acadmicos y tcnicos), y en la
realizacin de foros, seminarios y debates pblicos.

El uso comercial de todos los materiales editados y publicados por la Friedrich-Ebert-Stiftung (FES)
est prohibido sin previa autorizacin escrita de la FES.
Las opiniones expresadas en esta publicacin no representan necesariamente
las de la Friedrich-Ebert-Stiftung.

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