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DOCUMENT D'INFORMATION OXFAM NOVEMBRE 2016

Pturage de chvres au Maroc. Szvizi / Dreamstime.com

EN ORDRE DISPERSE
PNSR 2010-2015 : Des progrs encore insuffisants dans la mise en
uvre de lapproche programme dans le secteur rural au
Burkina Faso

Au Burkina les partenaires au dveloppement financent la grande


majorit des investissements dans le secteur agricole. Au moment de
llaboration de la deuxime phase du PNSR, les enjeux lis la
coordination et lalignement prennent une importance particulire
afin dviter les duplications et les incohrences, et garantir latteinte
des rsultats du plan global de dveloppement du secteur agricole.
Lengagement pris Malabo en 2014 devant lUnion Africaine de
promouvoir la croissance et la transformation acclres de
lagriculture en Afrique pour une prosprit partage et de meilleures
conditions de vie , ne sera pas possibles sans cet alignement.

www.oxfam.org
Quelques mots dintroduction sur la mthodologie

Oxfam publie avec ce travail son quatrime rapport sur la question de


lefficacit de laide dans le secteur agricole dans la rgion Ouest africaine,
dont deux sappuyaient dj sur des analyses ralises au Burkina Faso.
Parmi les critres de lefficacit de laide passs en revue, ce travail sest
principalement attach aux questions de coordination des partenaires au
dveloppement et dalignement de laide sur les priorits et procdures
nationales. Un cadre danalyse thorique a t dvelopp pour juger du
degr dalignement des interventions et des partenaires au dveloppement,
en distinguant trois degrs dalignement, selon que lon parle dalignement
programmatique, institutionnel ou financier. Les grandes lignes de ce cadre
danalyse sont prsentes dans lannexe 2 du rapport.
Le travail de recherche qui a permis la rdaction de ce rapport sappuie sur
une revue de littrature et sur une srie dentretiens raliss avec des
acteurs issus des administrations burkinab, des partenaires au
dveloppement et de la socit civile impliqus dans le secteur rural au
Burkina Faso.

2
SIGLES ET ABREVIATIONS
CEDEAO Communaut conomique des tats de lAfrique de
lOuest
CDMT Cadre de dpense moyen terme
CSD/DR- Cadre sectoriel de dialogue dveloppement rural,
SA-EV scurit alimentaire et environnement
DGESS Directions Gnrales des tudes et des Statistiques
Sectorielles
ECOWAP Politique agricole rgionale de la CEDEAO
MAH Ministre de lagriculture et de lhydraulique
MAHRH Ministre de lagriculture, de lhydraulique et des
ressources halieutiques
MASA Ministre de lAgriculture et de la Scurit Alimentaire
MEAHA Ministre de lEau, des Amnagements hydrauliques et
de lAssainissement
MECV Ministre de lEnvironnement et du Cadre de vie
MEDD Ministre de lEnvironnement et du Dveloppement
durable
MEF Ministre de lconomie et des Finances
MRA Ministre des Ressources animales
MRAH Ministre des Ressources animales et halieutiques
NEPAD Nouveau partenariat pour le dveloppement de lAfrique
PAU Politique agricole de lUnion (UEMOA)
PNIA Programme national dinvestissement agricole (dans le
cadre de lECOWAP)
PNSR Programme national du secteur rural
PROSDRp Programme sectoriel de dveloppement rural productif
PSANBF Programme de Scurit Alimentaire et Nutritionnelle au
Burkina Faso
PTBA Programme de travail et de budget annuel
SCADD : Stratgie de croissance acclre et de dveloppement
durable
SDR Stratgie de dveloppement rural
SP/CPSA Secrtariat permanent de la coordination des politiques
sectorielles agricoles
UEMOA Union conomique et montaire ouest africaine

3
RSUM
Le Burkina Faso consacre plus de 10% de son budget national au
secteur agricole, respectant les engagements des Chefs dtats et de
Gouvernements de lUnion Africaine ritrs lors du sommet de Malabo
en juin 2014. Malgr cela, les partenaires au dveloppement financent
en ralit la grande majorit des investissements dans le secteur
agricole. Agences de coopration, banques de dveloppement
bilatrales ou multilatrales interviennent depuis des dcennies dans le
secteur rural travers une multitude de projets et de programmes de
dveloppement, dont les objectifs, les modes dintervention, les priodes
de mise en uvre et les zones gographiques sont diffrents.

Dans ces conditions, les enjeux lis la coordination et lalignement


prennent une importance particulire pour viter les duplications et les
incohrences sur le terrain et garantir que les projets concourent la
mise en uvre du plan global de dveloppement du secteur agricole
adopt par le Burkina Faso. Pourtant, les engagements maintes fois
rpts des diffrents acteurs en faveur de lefficacit de laide peinent
devenir une ralit sur le terrain : leadership de ltat dans la conduite
des politiques publiques, coordination et alignement des interventions
des partenaires sur les priorits nationales, harmonisation des
procdures techniques et financires, etc.

Ladoption en 2011 du Programme national du secteur agricole (PNSR) a


suscit dimportants espoirs de renouveau tant du cot de ltat que de
ses partenaires. labor comme le cadre de rfrence unique pour la
programmation des interventions, le PNSR devait promouvoir un
changement dans la manire de grer et de conduire les interventions
dans le secteur agricole, en appliquant les principes de lapproche
sectorielle par programme. Si un certain nombre dtapes ont t
effectivement franchies, le Gouvernement et ses partenaires ne sont pas
parvenus la rendre oprationnelle.

Des appuis nombreux mais peu efficaces


changer structurellement la situation du
secteur rural
Un processus dalignement et de coordination a bien t mis en uvre,
soutenu par des partenaires du secteur rural. Un groupe de coordination
des partenaires du secteur rural se runit mensuellement et cinq groupes
thmatiques permettent des changes plus oprationnels. Une initiative
de financement conjoint a galement t mise en place par trois agences
de coopration, reprsentant une relle avance et permettant un
processus dapprentissage essentiel de lapproche programme. Les
partenaires au dveloppement participent galement activement au
dialogue national sur le secteur, aux instances de pilotage et aux revues
du secteur organises par le Gouvernement.

Cependant les progrs en terme dalignement et de coordination restent


limits au regard des enjeux. Sur le plan programmatique, lanalyse des

4
projets montre que lalignement revt surtout un caractre dclaratif.
Sans guide et sans critres permettant dassurer que les cadres logiques
des multiples projets sont bien en adquation avec les indicateurs de
rsultat de la politique sectorielle, il est extrmement difficile destimer
leur contribution relle la mise en uvre des axes et programmes du
PNSR.

Au plan institutionnel, les partenaires offrent divers appuis de


renforcement des capacits travers des assistances techniques, des
formations ou des appuis financiers et matriels. Cependant ces appuis
se concentrent trop souvent sur les besoins oprationnels des projets
court terme et trop peu sur le renforcement des capacits de gestion et
de pilotage dinstruments de politique publique des cadres des
administrations.

Sur le plan financier, malgr les engagements rpts des partenaires


favoriser progressivement les appuis budgtaires et les approches de
type panier commun , permettant de rduire la charge administrative
et de renforcer progressivement les capacits de gestion financire du
pays partenaire, laide-projet reste la forme trs fortement dominante de
financement dans le secteur agricole. La revue des dpenses publiques
du secteur agricole de la Banque Mondiale ralise en 2012 indiquait
que 80 100 projets figurent au budget du Ministre en charge de
lAgriculture chaque anne. Les cots et les risques associs une telle
approche sont pourtant bien connus, que ce soit en terme financier
(dperdition de ressources lie au fonctionnement de multiples units de
gestion de projets parallles) ou des difficults de coordination et
dalignement quils impliquent, augmentant les risques de
chevauchement et de duplication des interventions. La multiplication des
projets et des acteurs va galement de pair avec la multiplication des
procdures de gestion financire, qui accaparent les ressources
humaines des administrations burkinab. Les rmunrations et
conditions de travail des projets, souvent bien suprieures celles des
administrations, crent un systme parallle qui attire les ressources
humaines les plus comptentes.

Partenaires au dveloppement et Gouvernement se renvoient les


responsabilits quant la perptuation de ce systme. Le Gouvernement
est critiqu pour son manque de leadership, linstabilit institutionnelle
qui prvaut dans le pays et le manque de transparence et de garantie
offertes par ses procdures de passation de march et de gestion
financire. Les partenaires sont accuss de sacrifier la cohrence
globale de leurs interventions et les enjeux dalignement et de
coordination au profit de la recherche de visibilit de chacun et cause
de la rigidit de leurs procdures de gestion et de prise de dcision. Au-
del des procdures, ce sont aussi les comptences humaines qui font
parfois dfaut. Le passage une approche sectorielle demande en effet
un repositionnement des acteurs tatiques comme des partenaires au
dveloppement. En labsence de directives et de priorisation claires dans
ce sens, le personnel ne dispose pas toujours du temps, des moyens et
des comptences ncessaires pour relever les enjeux de lapproche
programme.

5
Le rendez-vous manqu de lapproche
sectorielle
La mise en uvre du PNSR sest heurte un certain nombre
dobstacles sur les plans institutionnels, programmatiques et financiers.
Sur le plan institutionnel, le dispositif qui tait prvu a souffert de retards
et na pas t achev, ce qui a bloqu son oprationnalisation. La
coordination et la mise en uvre de chaque sous-programme devaient
notamment tre places sous la responsabilit dun Responsable de
programme, charg dlaborer et faire approuver le plan de travail et le
budget annuel du programme, dassurer le pilotage et la coordination des
activits, dassurer la gestion financire et matrielle, dlaborer les
rapports, etc. Chevilles ouvrires de lapproche programme, ces
responsables programmes nont pourtant pas t nomms dans les
temps par le Gouvernement, et certains postes sont rests vacants. Au
niveau rgional, les organes de coordination et de pilotage oprationnels
nont pas, non plus, t fonctionnels. En terme de programmation, les
sous-programmes du PNSR nont pas t dclins en oprations
dinvestissements qui auraient permis une programmation sur le moyen
terme ni dorienter les interventions des partenaires ou dvaluer leurs
contributions la mise en uvre du cadre de rsultat du PNSR. Sur le
plan financier, la rupture annonce ne sest pas non plus concrtise,
laide-projet restant le principal instrument financier mobilis par les
partenaires au dveloppement sur la priode.

La principale innovation a t la mise en place dun protocole de


financement commun par trois partenaires au dveloppement : les
cooprations allemande, danoise et autrichienne. Lvaluation mene de
cette initiative souligne de vritables avances que ce soit au niveau de
la concertation renforce entre les diffrents groupes dacteurs ou de
lengagement du Gouvernement, de ses partenaires et des acteurs non
tatiques, qui a t salu. Ce processus aurait galement particip au
renforcement des comptences des cadres de ladministration ainsi que
du leadership dont ils ont su faire preuve dans la gestion du protocole.
Cependant, il semble que le processus a souffert de la faible matrise de
lapproche programme par les acteurs. Autre faiblesse, le processus
national de passation des marchs, qui doit tre renforc pour atteindre
les standards defficacit requis dans les approches programmes.
Lexprience du protocole commun de financement montre quun tel
processus demande du temps et de la mthode, afin que les rformes
induites par le passage de lapproche projet lapproche programme
connaissent le succs escompt.

Alors que la deuxime phase du Programme national du secteur rural est


en ce moment en cours dlaboration, ce rapport propose une srie de
recommandations pour renforcer les institutions et les procdures
nationales et pour renforcer lefficacit, lalignement et la coordination
des interventions des partenaires au dveloppement sur le futur PNSR.

6
1 INTRODUCTION
Le secteur primaire du Burkina Faso emploie plus de 86% de la main
duvre et contribue pour prs de 30% au PIB. Cependant malgr
limportance donne ce secteur, il concentre plus de 90% de la
pauvret nationale en 2009, chiffre qui a peu volu depuis 19941. Les
dfis sont en effet importants. Le Burkina Faso est confront des
conditions agro-cologiques difficiles. Prs de la moiti du territoire est
soumise la dgradation des terres et la pluviomtrie est dans son
ensemble faible, irrgulire et mal rpartie sur le territoire. La faible
matrise de leau, le cot lev des intrants et la persistance de
linscurit foncire dans un contexte de forte croissance dmographique
sont des dfis de taille pour assurer la croissance du secteur agricole et
le recul de la pauvret2.

Pour faire face ces enjeux, de trs nombreux acteurs se mobilisent


depuis des dcennies. Services tatiques, partenaires au
dveloppement, entreprises, organisations de producteurs, ONG
interviennent dans le secteur rural travers une multitude de projets de
dveloppement. Les objectifs, les modes dintervention, les priodes de
mise en uvre et les zones gographiques de ces projets sont bien
souvent diffrents et chacun se rfre un cadre dintervention ou une
stratgie nationale pour justifier son action. En 2007, un rapport de
lOCDE comptabilisait 27 partenaires au dveloppement intervenant
travers 131 projets dans le domaine agricole 3. Les chiffres observs
depuis sont similaires et il est ais de comprendre dans ces conditions
les difficults de coordination des diffrents acteurs, mais aussi les
difficults dvelopper un cadre dintervention commun sur lequel
lensemble des interventions puissent saligner efficacement, tout en
harmonisant les procdures et les pratiques sur le terrain.

Avec llaboration du Programme national du secteur agricole (PNSR) en


2011, le Gouvernement semblait dtermin marquer un tournant dans
les modalits dacheminement et de gestion de laide. Le document du
programme souvre ainsi sur cette dclaration des trois Ministres en
charge du secteur rural: En engageant llaboration du PNSR, nous
reconnaissons la ncessit dassurer une meilleure coordination des
actions dans le secteur rural en faisant de ce document, lunique cadre
de rfrence oprationnel pour les interventions. Nous nous engageons
ainsi, avec tous les acteurs du secteur, daller dans le sens du respect de
la Dclaration de Paris, de Maputo, et de la Directive de lUEMOA sur le
budget programme 4.

Le prsent rapport sattache dcrire les progrs et les blocages


rencontrs dans la mise en uvre du PNSR entre 2011 et 2015, en se
concentrant sur ces enjeux de coordination et dalignement des
interventions. Alors que vient de dmarrer en novembre 2016 le
processus dlaboration de la deuxime phase du PNSR, il propose des

7
recommandations aux diffrents acteurs du secteur rural pour relever les
dfis encore nombreux du passage un programme sectoriel.

8
2 LES CADRES SE
SUCCEDENT SANS FAIRE
EVOLUER LES MODES
DINTERVENTIONS
En un peu plus de dix ans, le Burkina Faso a labor un nombre
important de cadres stratgiques et institutionnels censs encadrer les
interventions des Ministres en charge du secteur rural et de leurs
nombreux partenaires, sans vritablement obtenir les rsultats
escompts. Le Programme national du secteur rural (PNSR) adopt en
2011 comme le nouveau cadre de rfrence unique des interventions
dans le secteur avait pour ambition de provoquer un changement
dapproche en profondeur. Les enjeux restent cependant de taille.

LELABORATION LABORIEUSE
DUN PROGRAMME SECTORIEL
POUR LAGRICULTURE
Entre 2002 et 2011, anne dadoption du PNSR, Gouvernement et
partenaires au dveloppement ont labor une succession de
documents stratgiques dans le secteur rural. La Lettre de politique de
dveloppement rural dcentralis (LPDRD) adopte en 2002 a servi de
cadre llaboration un an plus tard de la Stratgie de Dveloppement
Rural (SDR). Cette stratgie donne une vision politique du
dveloppement rural au Burkina Faso pour la priode 2004-2015 et
nonce les principes de sa mise en uvre, notamment travers une
volont de dcentralisation territoriale. Mais la SDR ne constitue pas un
document oprationnel de mise en uvre. Malgr laction du Secrtariat
Permanent de la Coordination des Politiques Sectorielles Agricoles
(SP/CPSA), qui a la tche de coordonner l'action des diffrents
ministres, la SDR ne reprsente pas un cadre susceptible dassurer
efficacement larticulation des interventions des ministres5 (qui
disposent chacun de stratgies sous-sectorielles) ni de leurs nombreux
partenaires au dveloppement finanant de multiples projets dans le
secteur agricole.

Pour remdier ce problme et suite un atelier de la Plateforme


mondiale des donateurs pour le dveloppement rural6, plusieurs
partenaires ont propos en 2006 en concertation avec le Gouvernement
la mise en place dune approche sectorielle, afin de contribuer
loprationnalisation de la SDR : le Programme sectoriel de
dveloppement rural productif (PROSDRp). La feuille de route de ce
programme propose de concrtiser la vision politique de la SDR en
offrant un cadre de programmation, de budgtisation et de suivi-

9
valuation dans lequel peuvent sinsrer les diffrents acteurs en utilisant
leurs avantages comparatifs respectifs. Cependant cet exercice,
largement impuls de l'extrieur nest pas parvenu remporter
l'adhsion du Gouvernement. En 2010, peu d'avances avaient t
ralises, lexception de la rdaction dune note conceptuelle et dun
accord sur une feuille de route. Ce programme demeurait mal connu des
fonctionnaires des ministres et des instances dcentralises, et tait
avant tout peru comme le programme des partenaires au
dveloppement 7.

Lorsque le Burkina Faso a reu fin 2009 lappui technique et financier de


la Commission de la CEDEAO et du NEPAD pour llaboration de son
programme national dinvestissements agricoles (PNIA), cest le
Secrtariat permanent du comit de coordination des politiques
sectorielles agricoles qui a t charg de son laboration. Cette mme
instance tait responsable du pilotage de la feuille de route du
Programme sectoriel de dveloppement rural productif, le PROSDRp.
Pourtant, malgr limportance de rationaliser les cadres stratgiques et
de faire converger les efforts des acteurs du secteur rural, ces deux
processus nont pas t mis en correspondance. Dans un premier temps,
llaboration du PNIA sest faite sans concertation avec les partenaires
au dveloppement, conduisant ces derniers le rejeter. Aprs six mois
de bras de fer, un atelier de fusion des processus PNIA et PROSDRp
a t organis Tenkodogo en mai 2010, sous l'gide du Ministre de
lagriculture8.

En ralit, plus quune fusion, cette runion a permis de rconcilier les


acteurs et de lancer le processus d'laboration dun nouveau Programme
national du secteur rural (PNSR). En juillet 2010, une premire revue du
secteur rural a permis didentifier les orientations de ce nouveau
programme sectoriel, mme si elle n'a runi qu'une partie des
partenaires. Finalement, le Pacte pour l'laboration et la mise en
uvre du Programme national du secteur rural a t sign le 22 juillet
2010 par les diffrentes parties prenantes, suscitant un nouvel
enthousiasme auprs de certains bailleurs.

LENJEU DU PNSR : CREER UN


CADRE DE PROGRAMMATION
UNIQUE
Le PNSR 2011-2015 (ou PNSR 1) constitue lactuel cadre de rfrence
des actions en faveur du secteur agricole. Il reprsente la dclinaison
sectorielle de la Stratgie de Croissance Acclre et de Dveloppement
Durable (SCADD) adopte en 2010 comme le cadre de rfrence pour le
dveloppement conomique et social du Burkina Faso et est le cadre
doprationnalisation de la SDR jusquen 2015.

Outre linfluence du PNIA et du PROSDRp voque ci-dessus,


llaboration du PNSR a galement t influence par ladoption dune
directive de lUnion conomique et Montaire Ouest Africaine (UEMOA)
en 2009 prvoyant linstauration des budgets programmes dans tous les
10
pays membres de lUnion lhorizon 20179. Le PNSR a donc t labor
conformment lesprit de cette directive. Il reflte la volont du
Gouvernement de se doter dun cadre unique de rfrence pour le
secteur rural et vise crer la base programmatique sectorielle
ncessaire au passage au budget programme. Il est structur en cinq
axes et treize sous-programmes, eux-mmes subdiviss en actions et en
activits. Des cadres de concertation devaient tre mis en place pour
chaque sous-programme permettant de faciliter le dialogue et la
concertation entre les acteurs directs concerns par les objectifs du
sous-programme. Le principal enjeu consiste insuffler plus de
cohrence et de synergie dans les interventions dans le secteur pour
gnrer plus defficacit et de rsultats.

Si un certain nombre dtapes ont t effectivement franchies en


direction de lapproche sectorielle (au niveau programmatique,
institutionnel et financier), le Gouvernement et ses partenaires ne sont
pas parvenus oprationnaliser lapproche programme. Le dispositif
institutionnel qui tait prvu a souffert de retards et na pas t achev,
les sous-programmes du PNSR nont pas t dclins en oprations
dinvestissements qui auraient permis une programmation sur le moyen
terme. Sur le plan financier, la rupture annonce ne sest pas non plus
concrtise, lapproche projet restant le principal instrument financier
mobilis par les partenaires au dveloppement sur la priode. Si la mise
en uvre du PNSR a permis de faire un pas supplmentaire dans la
coordination, les acteurs nont pas pleinement saisi les opportunits de
changement.

LA DOMINATION DE LAPPROCHE
PROJETS SE PERPETUE
La mise en uvre des interventions dans le secteur rural est finance
par des ressources intrieures provenant de ltat, et dimportantes
ressources extrieures provenant des organisations non
gouvernementales, des oprateurs privs, et des partenaires techniques
et financiers (cooprations bi ou multilatrales, banques de
dveloppement, etc.). Si le Burkina Faso consacre plus de 10% de son
budget national au secteur agricole conformment aux engagements
ritrs par les Chefs dtats et de Gouvernement de lUnion Africaine
Malabo en juin 2014, la majeure partie du financement du secteur
agricole dpend encore des nombreux partenaires au dveloppement,
qui reprsentent environ 80% du budget10 et plus de 80% des
investissements agricoles11.

Alors que le texte du Pacte sign en 2010 par lensemble des acteurs
pour la mise en uvre du PNSR engage les partenaires et ltat mener
des actions ambitieuses afin de rformer les modalits
dacheminement et de gestion de laide 12, peu dappuis budgtaires
sectoriels ou globaux ont t mis en place par les partenaires pendant le
premier PNSR. Les cooprations allemande, danoise et autrichienne ont
par contre sign un protocole de financement commun au dmarrage du
PNSR et pour la priode 2010-2012. Un tel mcanisme reprsente une

11
relle avance pour la coordination des interventions par rapport aux
interventions isoles car il offre la possibilit de faire converger les
ressources de plusieurs partenaires en faveur dun ensemble coordonn
dactions. Mais son largissement un plus grand nombre de bailleurs
de fonds et sa poursuite sur la priode 2013-2015 na pas pu tre mis en
place.

Pour la grande majorit, les partenaires au dveloppement ont privilgi


lacheminement de leurs financements sous la forme daide-projets sur la
priode de mise en uvre du PNSR comme cela tait dj le cas dans
les priodes prcdentes. Ces projets sont parfois ngocis au cas par
cas ou ils sont rattachs des programmes plus larges dappui au
secteur rural13 ou des cadres de programmation14, dclins ensuite en
projets.

La revue des dpenses publiques du secteur agricole de la Banque


Mondiale ralise en 2012 indiquait que 80 100 projets figurent au
budget du Ministre en charge de lAgriculture chaque anne. Entre 2012
et 2014, comme le montre le tableau ci-dessous, le nombre de projets
financs par les partenaires au dveloppement (avec une contrepartie
nationale et comptabiliss dans les budgets des diffrents ministres) est
pass de 53 81 soit une augmentation de plus de 50%. Dans le mme
temps, les montants consacrs ces projets a pratiquement t divis
par trois.

Tableau 1 : Nombre et budget des projets (Mds de FCFA) en 2012 et 2014 Entre 2012 et 2014, le
nombre de projets dans
Situation en 2012 Situation en 2014 le secteur rural a
augment de moiti
absorption

absorption
Nb projets

Nb projets
Ministre

pour un budget total


dpens

dpens
Montant

Montant
Budget

Budget

pourtant prs de trois


Taux

Taux
(%)

(%)

fois moins important.


MASA15 39 161,08 88,37 54,86% 49 42,56 36,85 86,58%

MRAH 5 23,22 21,08 90,79% 10 15,17 14,18 93,47%

MEDD 9 12,22 9,37 76,70% 22 8,46 7,62 90,14%

Total 53 196,51 118,82 60,47% 81 66,19 58,65 88,61%

Source : Rapports CSD/DR-SA-EV (2012 et 2014), et liste des projets de lEtat en cours dexcution
de 2012

Les cots et les risques associs lapproche projet sont pourtant bien
connus, que ce soit en terme financier (notamment les dperditions de
ressources du fait du fonctionnement et de la gestion de multiples units
de gestion de projets) et du fait des difficults importantes de
coordination et dalignement quils impliquent, augmentant les risques de
chevauchement et de duplication des interventions.

Plus de dix ans aprs la Dclaration de Paris sur lefficacit de laide et


malgr quatre grandes confrences internationales sur le sujet (Rome
2002, Paris 2005, Accra 2008, Busan 2011) renforant chaque fois les
engagements des bailleurs de fonds et pays rcipiendaires
abandonner progressivement lapproche projet, ce mode dintervention
continue de dominer les financements du secteur agricole au Burkina
Faso. Les entretiens mens dans le cadre de cette tude font ressortir
des arguments et justifications connus depuis longtemps. Le besoin de

12
leadership et de visibilit des partenaires (mme lorsquil conduit
sacrifier la cohrence globale des interventions), la rigidit des rgles
administrative et financire des bailleurs de fonds couple au manque de
garantie procure par les tats pour assurer la transparence et la bonne
gestion des finances publiques demeurent des barrires dcisives une
plus grande efficacit de laide. Il faut ajouter cela la faible priorit et
parfois le manque de capacits du personnel de certains bailleurs
comme des structures administratives de ltat pour mettre en place un
programme agricole sectoriel.

13
3 DE MULTIPLES APPUIS
AU SECTEUR RURAL MAIS
QUI DEMEURENT PEU
EFFICACES
Les difficults de coordination et les cots associs une approche
projet intgrale ont depuis longtemps t documents. Les bailleurs de
fonds comme les tats rcipiendaires de laide ont maintes reprises
pris des engagements pour amliorer les modalits dacheminent et de
gestion de laide. Pourtant, dans le secteur rural au Burkina Faso, les
difficults persistent pour sortir de ce systme qui est bien rod, mme
sil a fait les preuves de ses incohrences et de son manque defficacit
pour construire des politiques publiques de qualit.

LES FAIBLESSES DE LA
COORDINATION
Les partenaires au dveloppement du secteur rural ont cr en 2004 un Les enjeux de visibilit
cadre de dialogue, leur permettant dchanger sur leurs interventions et et de leadership
sur les politiques et initiatives du Gouvernement. Ce cadre de entrainent des non-dits
entre les partenaires,
concertation du secteur rural se runit tous les mois et cinq groupes
qui sont autant de freins
thmatiques ont t crs pour favoriser les changes. La prsidence du la coordination en
cadre de concertation est tournante ; celui qui assure la prsidence est le labsence dun
Chef de file de lensemble des partenaires du secteur. Il est alors le leadership de la partie
principal interlocuteur des administrations publiques concernant la nationale capable
participation des runions, concertations ou revues. dimposer des outils et
des directives claires
Depuis sa cration, il semble cependant que ce cadre de concertation pour une meilleure
soit plus efficace pour dfinir des positions communes et parler dune coordination.
seule voix aux autorits nationales, que pour initier une vritable
coordination des interventions de ses membres. Les runions du cadre
de concertation donnent lieu des changes utiles, mais pas des
dbats de fonds sur la cohrence des diffrentes interventions, chacun
tant libre de prsenter ou non ses nouveaux projets. La nature mme
des interventions sous forme daide-projet, ngocie avec la partie
nationale et dont les conditions financires des prts sont tenues
confidentielles, limite fortement la possibilit dune relle coordination
lors de la formulation des projets.

Des progrs importants ont pourtant t raliss ces dernires annes


autour du PNSR, comme la ralisation de diagnostics conjoints avec la
partie nationale pour llaboration et renouvellent du programme, les
rsultats tant prsents ensuite lensemble des partenaires. Certains
acteurs par ailleurs semblent donner plus dimportance la coordination,
comme cest le cas des trois agences de coopration qui ont mis en

14
place le protocole de financement commun du PNSR en 2010. Dautres
sont rgulirement points du doigt par leurs pairs pour leur faible
apptence la coordination, en particulier les acteurs multilatraux tels
que la Banque Mondiale et lUnion Europenne.

LE MANQUE DALIGNEMENT DES


INTERVENTIONS
Le manque de coordination des partenaires au dveloppement et On reproche ltat
lincapacit des structures de ltat imposer leur leadership se de navoir pas dfini un
traduisent dans les fait par un faible alignement des interventions sur les cadre mais quand ltat
priorit, les institutions et les procdures de ltat Burkinab. Ce dfinit un cadre tout le
phnomne nest pas nouveau et les consquences ngatives ont t monde en sort dans la
largement documentes, mais les progrs demeurent trs lents. pratique : chaque
partenaire tient
Lorsque la question de lalignement de leurs interventions sur les planter son drapeau !
priorits nationales est pose, les partenaires au dveloppement
rpondent gnralement par laffirmative. Pourtant lalignement qui est
revendiqu par les projets a un caractre largement dclaratif : les
documents de projets affirment quils suivent et concourent la mise en
uvre des orientations et priorits dfinies dans le PNSR ou dune autre
politique de rfrence. En absence dun guide, de critres ou
dindicateurs fournis par une partie nationale, les partenaires dfinissent
largement les modalits de leur contribution aux objectifs et aux priorits
du PNSR. Daprs les structures charges du suivi-valuation
interroges dans le cadre de cette tude, les cadres logiques des projets
sont trop rarement aligns sur le cadre de rsultats, les sous-
programmes et les actions prvues par le PNSR. De mme les
dispositifs de suivi-valuation des projets incluent rarement les
indicateurs du PNSR. Cette absence demboitement clair dans le cadre
de rsultats du PNSR rend trs difficile lestimation de leur contribution
au PNSR. Il est donc difficile de distinguer les projets aligns des
non-aligns et de mesurer les progrs dans le temps. Certains acteurs
voquent le besoin dencadrer la programmation des projets par un guide
ou une rglementation qui en oprationnalise le contenu et permette un
certain contrle des engagements des partenaires au dveloppement.

Sur le plan institutionnel, nombre de projets comprennent un volet de


renforcement des capacits, quil sagisse dassistance technique, de
lorganisation de formations ou dappuis matriels pour le bon
droulement des oprations de terrain. Cependant, limage des projets,
ces appuis institutionnels sont trop souvent disperss et ne sinscrivent
pas dans un plan densemble de renforcement de capacits des
institutions en charge du PNSR. Les appuis des partenaires se
concentrent le plus souvent sur un renforcement des capacits
oprationnelles lies la mise en uvre des projets financs, au
dtriment du renforcement des capacits des administrations et
structures nationales mettre en place des outils de pilotage, de contrle
et de mise en uvre des activits du PNSR.

15
La multiplicit des projets et des intervenants va galement de pair avec
une multiplication des conditions et des procdures de reporting et de
contrle permettant le dblocage des financements. Ces conditions16,
ncessaires aux yeux des bailleurs de fonds, sont juges trs
contraignantes par les structures publiques. Nombre de ces procdures
ne sont pas spcifiques lapproche projet et persisteront dans une
approche programme. Cependant, dans le cadre dun financement
conjoint, le nombre et la charge de travail qui en dcoule en sont
largement diminus.

UNE ARTICULATION DIFFICILE


AVEC LES PROJETS REGIONAUX
tant considr comme linstrument doprationnalisation des politiques
agricoles rgionales (lECOWAP de la CEDEAO, la PAU de lUEMOA), le
Programme national du secteur rural (PNSR) est cens bnficier des
appuis programms par lensemble des organisations rgionales en
soutien aux tats. Mais dimportantes difficults darticulation subsistent
entre les initiatives rgionales et nationales. Les entretiens font ressortir
le dficit de propositions de la partie nationale dans llaboration et la
mise en uvre des initiatives rgionales. La faible implication des
responsables nationaux ne permet pas dorienter les initiatives
rgionales et dimpulser une feuille de route qui puisse servir les
programmes nationaux.

Les initiatives rgionales telles que le PRAPS, Priorits Rsiliences


Pays/AGIR ou issues de la NASAN trouvent des correspondances
thmatiques dans le PNSR, mais ne sont pas exprimes de la mme
manire ni construites pour contribuer directement au PNSR (voir
encadr). Mme lorsque les rsultats thmatiques sont proches, les
plans de travail et les cadres logiques des initiatives ne sont pas
cohrents, attendus des chelles temporelles et spatiales diffrentes.
Les budgets et les systmes de rapportages sont galement diffrents,
ce qui accroit la surcharge de travail du personnel tatique, sans garantir
des gains de rsultats ou defficacit. Le mme personnel se retrouve sur
plusieurs fronts (initiatives rgionales, politique nationale, projets des
partenaires au dveloppement) qui se concurrencent, y compris pour
garantir linvestissement humain du personnel des administrations. La
mise en synergie entre les interventions rgionales et avec le programme
sectoriel national reste un dfi important.

16
Articulations des initiatives rgionales avec le PNSR

Le Projet Rgional d'Appui au Pastoralisme au Sahel (PRAPS) est une des


cinq composantes de linitiative Sahel de la Banque mondiale, qui combine
une dimension de lutte contre linscurit et une dimension de
dveloppement. Il vise renforcer les moyens de production des
populations pastorales dans six pays sahliens : Burkina Faso, Mali,
Mauritanie, Niger, Sngal et Tchad. Laccord de financement de trente
millions de dollars US (15 milliards de FCFA) sign en juillet 2015 avec le
Burkina Faso prvoit que le PRAPS-BF soit excut par le Ministre en
charge des ressources animales et couvre six rgions sur les treize que
compte le Burkina Faso. Dfini pour la priode 2016-2021, le PRAPS-BF
aurait d, en toute logique, chercher saligner sur les objectifs dfinis par
le prochain PNSR, qui devrait couvrir la priode 2016-2020, mais qui nest
pas encore labor au lancement du projet financ par la Banque
mondiale. Par ailleurs, bien que le PRAPS soit prsent comme un
programme de promotion de la rsilience, le projet ne sest pas non plus
inscrit dans la dmarche dAGIR comme cela avait t imagin au dpart.
LAlliance Globale pour la Rsilience (AGIR) - Sahel et Afrique de lOuest
est un partenariat pour le renforcement de la rsilience qui sadresse 17
pays de la CEDEAO, de lUEMOA et du CILSS. Initie par la Commission
europenne, cette initiative se traduit au niveau national par llaboration
des Priorits Rsiliences Pays (PRP/AGIR) et lidentification des manques
de financement ventuels. Bien que la Commission europenne sen
dfende, le travail sur les PRP ressemble fort un exercice de
programmation qui saccorde mieux la temporalit de la programmation
me
du 11 Fond europen de dveloppement, qu la rvision ou la
programmation des programmes nationaux. Les PRP des pays de la rgion
sont censs couvrir la priode 2014-2020 : au Burkina Faso, cette priode
est prcisment cheval sur les priodes de programmation du PNSR
(2011-2015) et de son successeur, dont le processus dlaboration vient
dtre lanc en novembre 2016.

LES COUTS DE TRANSACTION


ASSOCIES A LAPPROCHE
PROJET
Le rapport de revue des dpenses publiques du secteur agricole ralis Les moyens humains
et financiers dont
par la Banque Mondiale en 2012 soulignait les couts lis lapproche
disposent un DG et un
projet. La multiplication des projets rend peu lisible et difficile piloter coordonnateur de projet
la stratgie du Gouvernement, complique le processus de sont incomparables : il
programmation budgtaire, augmente de faon considrable les cots de nest pas tonnant que
transaction de laide au dveloppement, gnre une charge de travail les reprsentants de
(runions, missions, etc.) empchant les cadres de consacrer ltat aient des
suffisamment de temps aux fonctions rgaliennes de leur ministre (en difficults affirmer leur
particulier en matire de rflexion stratgique et de suivi-valuation), leadership
acclre le turnover du personnel et appauvrit les services publics en
drainant des ressources humaines dj insuffisantes vers des units de
gestion plus ou moins indpendantes, aboutit une dilution des
responsabilits, gnre des doublons, voire des contradictions, et en
outre pose () le problme de la capitalisation des expriences et de la

17
durabilit des interventions, aussi bien la mmoire que les
responsabilits et provisions financires pour la poursuite des activits et
la maintenance des investissements raliss disparaissant en gnral en
mme temps que le projet 17.

A cette charge sans appel (et pourtant reste relativement sans effet),
les entretiens mens dans le cadre de cette tude ont mis en vidence
les points additionnels suivants :
Les dpenses leves de fonctionnement : 20 25% des budgets des
projets sont consacrs des dpenses de fonctionnement. tant
donn le grand nombre de projets mis en uvre au Burkina Faso
dans le secteur agricole, ces dpenses cumules seraient sans doute
mieux utilises pour financer les instances ncessaires au bon
fonctionnement dune approche sectorielle ;
La lenteur des dcaissements : lexcution effective des dpenses ou
la passation du march tant gnralement soumise lautorisation
crite du partenaire (l avis de non objection ) des aller-retour qui
retardent lutilisation des ressources ;
La multiplication des charges administratives et de gestion : chaque
projet met en uvre un comit de pilotage, qui se runit au moins
deux fois dans lanne, produit un rapport semestriel et un rapport
annuel dactivit, un Programme de travail et de budget annuel
(PTBA), un rapport annuel daudit, des revues et/ou des valuations.
Pour le Secrtaire Gnral du Ministre en charge de lAgriculture
ayant sous sa responsabilit une centaine de projets prsider ou
des cadres des Directions Gnrales des tudes et des Statistiques
Sectorielles qui doivent lire ces rapports, cela fait 200 runions, 400
documents examiner par an !

GOUVERNEMENT ET
PARTENAIRES SE RENVOIENT
LES RESPONSABILITES
Dun cot les partenaires sont accuss de sacrifier la cohrence globale
de leurs interventions au profit de la recherche ou du maintien du
leadership et de visibilit de chacun. De lautre, le Gouvernement est
critiqu pour son manque de leadership, linstabilit institutionnelle et le
manque de transparence et de garantie offerts par ses procdures de
passation de march et de gestion financire.

Il est clair que les procdures et les rgles imposes par les siges de
certains partenaires, qui appliquent des principes rigides et identiques
selon des catgories de pays dans lesquels ils interviennent, ne
favorisent pas la flexibilit et ladaptation au contexte national. Le
manque de confiance dans la gestion des acteurs tatiques et les
craintes de malversations confortent de nombreux partenaires
conserver le cadre plus contrlable et matrisable des projets, qui permet
le contrle du respect des procdures.

18
Au-del des procdures, ce sont aussi les comptences humaines qui
font parfois dfaut. Le passage une approche sectorielle demande un
repositionnement des acteurs tatiques et des partenaires au
dveloppement. Il requiert un temps dapprentissage et des
comptences spcifiques. En labsence de directives claires et de
priorisation claire, le renouvellement parfois rapide du personnel des
partenaires est souvent un frein la coordination et lalignement des
interventions, le manque de capacits et dexpriences ne favorisant pas
les changements.

Inversement, la mauvaise gouvernance et le manque de rsultats des


grands programmes nationaux ne favorisent pas limplication des
partenaires dans une approche programme. Aux yeux de nombreux
partenaires, ltat na pas russi crer un cadre dactions permettant
didentifier le type de projets ncessaires la mise en uvre du PNSR et
ne dmontre pas une capacit assumer les orientations quil a dfinies.
La mise en place partielle du cadre institutionnel prvu dans le PNSR a
par exemple fortement rduit lengouement de certains partenaires,
frustrs du manque de leadership de ltat.

Au niveau national aussi les ressources humaines sont souvent


prsentes comme un goulot dtranglement important et parfois comme
un blocage au dveloppement de lapproche sectorielle. Les projets des
partenaires impliquent en effet des rmunrations suprieures pour les
cadres des administrations et des avantages en nature qui amliorent
significativement le bien-tre des employs qui y travaillent. Le passage
une approche sectorielle signifiant la fin de nombre dunits de gestion
de projets et des avantages associs, certains cadres nationaux sont
peu incits soutenir une telle approche. Pouss au bout, ce
raisonnement donne une situation o des structures publiques nont pas
les moyens dexcuter la politique de ltat et se transforment en
agences dexcution des projets des partenaires au dveloppement, qui
sont leurs principales sources de financement. Dans les agences de
dveloppement, les performances du personnel tant plus gnralement
values au volume de financement engag dans lanne qu la qualit
de la coordination ou aux efforts dalignement sur les priorits nationales,
ce systme bien rod se perptue, mme sil a fait les preuves de son
inefficacit.

19
4 LE RENDEZ-VOUS
MANQUE DE LAPPROCHE
PROGRAMME
La signature du Pacte, le 22 juillet 2010 et llaboration du PNSR ont t
marques par un engouement manifeste chez les acteurs du secteur
rural dsireux de changement. Le pacte traduit la volont de lensemble
des acteurs du secteur rural accompagner le gouvernement dans ses
efforts en matire de dveloppement rural durant les 15 prochaines
annes selon les priorits dfinies dans le PNSR. Pourtant sa mise en
uvre est reste incomplte et na pas su rpondre aux enjeux de
construction dun programme sectoriel. La rupture que devait reprsenter
le PNSR par rapport aux anciennes pratiques na pas vritablement eu
lieu.

UN DISPOSITIF INSTITUTIONNEL
INACHEVE
La mise en uvre du PNSR sest fait dans un contexte institutionnel La mise en place
national fortement instable, qui a eu des rpercussions sur de nombreux partielle des
secteurs de lconomie. La grande mobilit des dcideurs conscutive composantes du
aux fusions de ministres ou de directions est all de paire avec une dispositif du PNSR a
faible capitalisation et parfois avec une remise en cause des acquis et fortement contribu
logiques dactions. Cette instabilit a oblig une rengociation des bloquer la mise en
schmas et logiques dintervention quasi permanente, ce qui a t uvre relle de
lapproche programme,
prjudiciable loprationnalisation des projets et programmes et a
qui tait linnovation
conduit dcourager un certain nombre de bailleurs. phare du PNSR.
Le dispositif institutionnel du PNSR tait planifi pour fonctionner la fois
au niveau national et rgional. Concernant le pilotage global, cest le
Secrtariat permanent de la Coordination des politiques sectorielles
agricoles (SP/CPSA) qui avait en charge la coordination et le suivi-
valuation, en troite collaboration avec les Directions Gnrales des
tudes et des Statistiques Sectorielles (DGESS18) des ministres en
charge du secteur rural. Les partenaires au dveloppement, le plus
souvent reprsents par leur chef de file, ont t rgulirement invits
dans les rencontres de dialogue, de concertations et les revues du
secteur, ce qui a t remarqu comme un progrs important.

Cest au niveau oprationnel que les manquements du dispositif ont cr


des blocages importants. La coordination et la mise en uvre de chaque
sous-programme devaient tre places sous la responsabilit dun
Responsable de Programme. Ces responsables taient censs tre les
chevilles ouvrires de lapproche programme, chargs dlaborer et faire
approuver le plan de travail et le budget annuel du programme (le Plan
annuel de performance), dassurer le pilotage et la coordination de la
mise en uvre des activits par les diffrents intervenants, dassurer la

20
gestion financire et matrielle ainsi que la passation des marchs dans
le respect de la rglementation, dlaborer les rapports priodiques et le
rapport annuel de performances du programme, etc. Malgr ce rle
central, les responsables de programmes nont pas t nomms dans les
temps par le Gouvernement. Il a fallu attendre 2014 pour les nominations
et certains postes sont rests vacants, empchant llaboration et
lexcution des plans doprationnalisation des programmes du PNSR.

Sur le plan du suivi-valuation, le dispositif a t mis en place mais na


pas fonctionn comme prvu. La revue de chaque programme na
notamment pas eu lieu en labsence des Responsables des
Programmes. Le manque de capacits humaines et financires pour
produire et analyser linformation et les indicateurs du systme de suivi-
valuation adopt lors de latelier national en octobre 2013 a t soulign
lors des entretiens mens dans le cadre de cette tude.

lchelle rgionale, les treize Comits rgionaux de coordination


(CRC/PNSR) nont pas fonctionn, certains nayant mme pas t
formellement constitus. Les revues rgionales, prvues pour faire le
point des activits de tous les programmes mens dans la rgion avec
lensemble des acteurs impliqus nont, par consquent, pas pu avoir lieu
comme anticip.

DES INSTRUMENTS DE
PROGRAMMATION PEU
OPERATIONNELS
Le PNSR devait reprsenter le cadre de programmation unique dans le
secteur rural. Au niveau des diffrents ministres du secteur, lapplication
de ce principe impliquait en particulier lintroduction de cadres de
dpenses moyen terme (CDMT) dans leur systme de planification et
de budgtisation. Le vritable enjeu du CDMT est de programmer, dans
un horizon de trois ans, des enveloppes budgtaires cohrentes avec le
cadre macroconomique du secteur et mobilisables par ministre. Les
sous-programmes du PNSR devaient tre dclins en oprations
dinvestissements, inscrites dans le cadre de dpenses moyen terme,
afin damliorer lefficacit et lefficience des financements du
Gouvernement et de ses partenaires.

Si ces nouveaux cadres de programmation financire ont bien t


labors et utiliss dans le systme de planification et de budgtisation
des ministres, les sous-programmes du PNSR nont pas t dclins en
oprations dinvestissements. Les projets des partenaires au
dveloppement nayant pas t classs dans les sous-programmes du
PNSR, il est impossible dvaluer la contribution de ces nombreuses
interventions la mise en uvre des sous-programmes, ni destimer les
progrs raliss en terme dalignement sur le PNSR.

La restructuration du portefeuille des projets du secteur rural, qui devait


permettre de limiter les chevauchements et damliorer globalement la
contribution des projets au cadre de rsultat du PNSR, na pas non plus

21
eu lieu. Aucune procdure na, non plus, t dfinie pour assurer
lalignement des financements extrieurs au PNSR. Selon certains
acteurs interrogs dans le cadre de la ralisation de ce rapport, il nest
pas tonnant par consquent de noter une faible articulation des projets
par rapport au PNSR, la fois dans leurs cadres logiques, leurs
indicateurs et leurs actions.

LES MODALITES DE GESTION DE


LAIDE NONT PAS EVOLUE EN
PROFONDEUR
Le PNSR devait enfin reprsenter le cadre unique de mobilisation des
Le passage
ressources pour le financement du secteur rural, prenant en compte
lapproche programme
toutes les contributions internes et externes qui concourent ses demande du temps et
objectifs. Le document du PNSR prvoyait que le suivi des financements de la mthode. Il
soit ralis travers un budget-programme du PNSR, lequel devait tre reprsente un
consolid partir des budgets-programmes des ministres intgrant processus
lensemble des dispositifs spcifiques de financement et la contribution dapprentissage
des autres acteurs (OSC, OPA, Secteur Priv). Mais ce dispositif de commun dbouchant
gestion financire na pas fonctionn et labsence du budget-programme sur des rformes chez
a boulevers le schma de suivi financier. Une des explications chacun des acteurs.
avances est la concurrence existante entre le Ministre de lconomie
et de Finances (MEF) et le Ministre en charge de lAgriculture sur la
conduite du budget-programme ; le MEF tant rticent cder ses
pouvoirs aux responsables de programme. Lapplication du Budget
programme a t repousse finalement 2017 et sera peut tre mise en
place par consquent pour le prochain PNSR.

Le document du PNSR19 souligne la prfrence du Gouvernement du


financement du programme par des appuis budgtaires globaux ou
sectoriels, sans pour autant exclure les autres instruments financiers.
Cependant, peu dappuis budgtaires ont t mis en place pour financer
le PNSR. La principale innovation a t la mise en place dun protocole
de financement commun (PFC) par trois partenaires au dveloppement :
les cooprations allemande, danoise et autrichienne. Lvaluation mene
de cette initiative souligne de vritables avances pour le financement du
programme. Elle montre aussi quun tel processus demande du temps et
de la mthode, afin que les rformes induites par le passage de
lapproche projet lapproche programme connaissent le succs
escompt.

22
Encadr : Le Protocole de Financement Commun pour llaboration
du PNSR

Suite ladoption de la feuille de route pour la mise en uvre du PNSR,


trois partenaires du Burkina Faso (Allemagne, Autriche et Danemark) ont
pris la dcision daccompagner le processus en signant un protocole de
financement commun (PFC) dun montant de plus dun milliard (1 048 500
000) de francs CFA pour la priode 2010-2012. Les fonds ont t dposs
dans un compte spcial du Trsor Public et les procdures administratives,
financires et comptables sont dcrites dans un manuel de procdures qui
se base sur les procdures burkinab en vigueur, tout en se conformant
aux principes et aux normes des membres du Groupe des PTF-PFC.
Lvaluation du PFC a mis en vidence les acquis importants de ce
dispositif, qui a permis une avance notable de lapplication de lapproche
programme dans le secteur rural au Burkina Faso. Le rapport souligne le
renforcement du dialogue et la qualit de la concertation entre les diffrents
groupes dacteurs. Il salue lengagement du Gouvernement et de ses
partenaires, ainsi que la mobilisation des acteurs non tatiques autour du
processus. Du cot du Gouvernement, le rapport souligne le renforcement
des comptences des cadres impliqus dans le processus, le leadership
dont ils ont pu faire preuve. Lvaluation met aussi en vidence le
processus dapprentissage au quotidien qui a caractris lexprience
spcifique acquise par le SP/CPSA, en charge de la gestion des fonds du
panier commun.
Cependant, il semble que le processus a souffert de la faible matrise de
lapproche programme par les acteurs, malgr les formations dispenses.
Autre point noir, le processus national de passation des marchs, qui doit
tre renforc pour atteindre les standards defficacit requis dans les
approches programmes. Enfin, lvaluation regrette labsence de clauses
spcifiques dans le protocole de financement qui prvoient une contribution
financire directe de ltat, qui aurait pu motiver davantage le personnel
engag dans le processus et permettre de prendre en charge certaines
dpenses de fonctionnement.
Il sagit donc dune phase dapprentissage essentielle. Lexprience du
PFC montre quun tel processus demande du temps et de la mthode, afin
que les rformes induites par le passage de lapproche projet lapproche
programme connaissent le succs escompt.
Source : Synthse ralise partir du rapport dvaluation du protocole de financement
commun pour la mise en uvre des activits de la feuille de route (priode 2010-2012) de
llaboration du Programme national du secteur rural (PFC-PNSR).

Un second protocole de financement commun a t prpar pour


loprationnalisation du PNSR sur la priode 2014-2015, proposant
llargissement la participation dautres partenaires au dveloppement.
Cependant, la partie nationale nest pas parvenue faire aboutir le
processus avant la fin de lanne 2015. Parmi les partenaires viss par
llargissement, le principe de fongibilit des ressources et lapplication
des procdures de ltat dans la passation des marchs, ainsi que la
ralisation dun rapportage unifi, non spcifique chaque partenaire,
ont t des barrires impossibles surmonter. Cette exprience, montre
que les actions conjointes envisages dans le cadre de lapproche
programme ncessitent la fois des rformes au niveau de ltat comme
des partenaires au dveloppement, et reprsente un apprentissage qui a
besoin dtre accompagn.

23
5 CONCLUSION ET
RECOMMANDATIONS
Au niveau national, lanne 2015 a marqu la fin des principaux
rfrentiels de croissance et de dveloppement du Burkina Faso,
notamment de la SCADD au niveau national, et de la SDR ainsi que du
PNSR au niveau du secteur agricole. Le Plan national de dveloppement
conomique et social (PNDES) a t adopt en juillet 201620 en
remplacement de la SCADD et la deuxime gnration du PNSR est en
cours de formulation.

En effet, en dbut novembre 2016, le processus dlaboration de la


seconde phase du PNSR a t lanc. Les acteurs du secteur rural
doivent russir cette occasion de relever enfin les dfis de lapproche
programme sectorielle. Comme ce rapport la expos, ce processus
ncessite des changements en profondeur dapproche, dinstruments et
de rles tant de la part des instances publiques que des partenaires au
dveloppement. La distance parcourir dpend de lengagement des
diffrents acteurs oprer ces changements. Ltat burkinab doit
poursuivre ses efforts pour renforcer son leadership politique et ses
capacits institutionnelles, programmatiques et de gestion financire. Les
partenaires au dveloppement doivent eux poursuivre leurs efforts
dalignement et de coordination de leurs interventions, impliquant
galement des rformes de leurs procdures et des canaux de
dlivrance de leur aide.

Ltat Burkinab doit en particulier renforcer


ses institutions et ses procdures nationales
pour garantir lapplication de lapproche
sectorielle :
Favoriser une plus grande stabilit institutionnelle afin de crer un
environnement propice la coopration entre ltat et ses partenaires
et la mise en uvre de rformes institutionnelles durables.
Parachever les textes et les rformes institutionnelles ncessaires la
mise en uvre de lapproche programme et garantir leur bonne
application, en particulier la nomination des responsables de
programme au niveau national et dorganes oprationnels au niveau
rgional, en garantissant les conditions du plein exercice de leurs
prrogatives.
Renforcer les systmes de gestion financire, de transparence, de
redevabilit de ltat burkinab. Les efforts entams dans ce sens par
ladoption en novembre 2015 du dispositif juridique de gestion de
finances publiques nationales, et ladoption en fvrier 2014 dun cadre
de planification et de suivi des mesures de rformes dans le secteur
rural, doivent notamment tre poursuivis.
Dvelopper un plan cohrent de renforcement des capacits et des
acteurs et structures nationales ainsi que de leurs moyens humains,

24
matriels et financiers, en adquation avec les objectifs atteindre
(pilotage, oprationnalisation, suivi et valuation du prochain PNSR).
Dvelopper un ensemble doutils facilitant la mise en cohrence des
interventions des partenaires du secteur rural avec les objectifs et le
cadre de rsultat du PNSR.

Les partenaires au dveloppement doivent


renforcer lefficacit, lalignement et la
coordination de leurs interventions sur le futur
PNSR :
Inscrire formellement le suivi des engagements dalignement et de
coordination des partenaires au dveloppement comme une priorit
du cadre de coordination, afin de donner un fondement au
dveloppement des outils et des indicateurs de suivi de lalignement.
Dvelopper et mettre en uvre des outils de suivi susceptibles de
contribuer lamlioration de lefficacit de laide : un cadre logique
pourrait ainsi fixer les objectifs et rsultats attendus, et permettre de
structurer les actions qui y concourent, tout en proposant des
indicateurs objectivement vrifiables pour suivre les progrs raliss
au cours du temps. Lannexe 1 de ce rapport propose des lments
structurants dun tel cadre logique.
Systmatiser le renforcement des capacits humaines, matrielles et
institutionnelles de ladministration burkinab en soutenant
llaboration dun plan de formation sectoriel.
Dcentraliser au maximum les niveaux de dcision au niveau des
reprsentations au Burkina Faso pour disposer des flexibilits
ncessaires dans la coordination, le financement et lalignement de
leurs interventions sur les priorits et instruments dfinies par la partie
nationale ou en concertation avec les autres partenaires.
Favoriser la ralisation de diagnostics conjoints pour assurer une
vision commune des priorits et raliser des programmations
communes sur cette base.
Rechercher au maximum lutilisation des structures et des procdures
existantes et travailler conjointement avec la partie nationale les
renforcer pour tablir des standards communs acceptables par la
partie nationale et les partenaires au dveloppement.
Amliorer les procdures et canaux de dlivrance de laide et
favorisant les appuis budgtaires sectoriels et les approches de type
panier commun et en abandonnant les units de gestion de projet
parallles.

25
BIBLIOGRAPHIE
Banque Mondiale, 2012. Revue diagnostique des dpenses publiques de
base dans le secteur agricole (2004-2012) : Projet de rapport principale.
Banque mondiale, SP/CPSA; Novembre 2012.

Banque Mondiale, 2010. Mmorandum conomique du Burkina Faso.


Ministre de lconomie et des Finances, Burkina Faso.

Banque Mondiale, 2009. Revue des Dpenses Publiques ; Au-del du


Paradoxe Burkinab: Feuille de Route pour une Dcentralisation Russie
et une Dpense Publique plus Efficace. Burkina Faso, Rapport No.
50354-BF, Novembre 2009.

Burkina Faso, 2012. Programme National du Secteur Rural (PNSR)


2011-2015. Document de programme, Juillet 2012.

CSD DR-SA-EV, 2015. Rapport de performances 2014 du


dveloppement rural. Fvrier 2015

CSD DR-SA-EV, 2013. Rapport de performances 2012 du


dveloppement rural. Mars 2013

INSD, 1996. Le Profil de Pauvret au Burkina Faso. Ministre de


lEconomie, des Finances et du Plan; Projet dAppui Institutionnel aux
Dimensions Sociales de lAjustement.

INSD, 2000. Profil et volution de la Pauvret au Burkina Faso. Ministre


de lconomie et des Finances; Direction des Statistiques Gnrales,
tude Statistique Nationale, Premire Edition, Ouagadougou, Mars 2000.

INSD, 2003. Burkina Faso : la pauvret en 2003. Ministre de lconomie


et du Dveloppement (MEDEV), Ouagadougou.

26
NOTES
1
Donnes des enqutes auprs des mnages de 1994, 1998, 2003 et 2009 de lINSD
2
Document du PNSR 2010.
3
Coopration pour le dveloppement : tat de mise en uvre de la dclaration de Paris au
Burkina Faso. Rapport 2007
4
Document du PNSR 2010.
5
En 2002, il sagissait du Ministre de l'Agriculture, de l'hydraulique et des ressources
halieutiques (MAHRH), du Ministre des ressources animales (MRA) et du Ministre de
l'environnement et du cadre de vie (MECV). Il sagit aujourdhui des ministres de
lAgriculture, des Ressources animales, de lEnvironnement, et de lEau et
assainissement.
6
La Plateforme mondiale des donateurs pour le dveloppement rural (GDPRD) est un
rseau dagences bilatrales et multilatrales qui promeut les principes de la
Dclaration de Paris et lAgenda dAccra dans le secteur rural). www.donorplatform.org
7
Rapport Oxfam International : Coordination et Alignement de laide : Mythe ou ralit ?
Lexemple de la mise en uvre de la politique agricole rgionale de la CEDEAO ,
septembre 2011.
8
Oxfam Op.Cit.
9
Directive 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 de lUEMOA.
10
Rapport CSD/DR-SA-EV de 2012
11
Banque Mondiale, 2009
12
Pacte pour llaboration et la mise en uvre du Programme national du secteur rural,
juillet 2010.
13
Cest le cas par exemple du PDA de GIZ, PCESA de DANIDA
14
Cas du CPP de la FAO
15
En 2012, le ministre en charge de lagriculture sappelait Ministre de lAgriculture et de
lHydraulique (MAH) et contenait les importants projets deau potable et
dassainissement, ce qui nest pas le cas en 2014 ou il est clat en deux ministres
savoir : (1) Ministre de lAgriculture et de la Scurit Alimentaire (MASA), (2) Ministre
de leau, des amnagements hydrauliques et de lassainissement (MEAHA).
16
La mise en uvre dun projet implique (i) la promulgation de lavis juridique ; (ii) la
publication des textes de cration et la classification du projet ; (iii) la nomination du
responsable du projet; (iv) louverture de compte(s) bancaires spcifiques; (v) les avis
de non objection demandes par le bailleurs sur les diffrentes tapes ; (vi) la
mobilisation de la contrepartie nationale, (vi) llaboration et lapprobation des plans de
travail, du budget et du plan de passation des marchs.
17
Banque Mondiale; 2012. Revue diagnostique des dpenses publiques de base dans le
secteur agricole (2004-2012) : Projet de rapport principal. Banque mondiale, SP/CPSA;
Novembre 2012.
18
Pendant llaboration du PNSR, ces structures taient appeles Directions des tudes
et de la planification (DEP) .
19
Burkina Faso, 2012. Programme National du Secteur Rural (PNSR) 2011-2015.
Document de programme, Juillet 2012.
20
http://news.aouaga.com/h/99992.html

27
ANNEXE 1. PROJET DE CADRE LOGIQUE POUR LEFFICACITE DE
LAIDE DANS LE SECTEUR RURAL
Logique dintervention, Chaine de Indicateurs Sources de vrification Risques et hypothses
rsultats
Objectif Global : Accroitre lefficacit Degr datteinte (%) des cibles Rapport annuel de la politique Adhsion des PTF
de laide au secteur rural vises par les objectifs de la politique agricole du secteur Stabilit politique et
agricole du secteur Statistiques propres du groupe institutionnelle
Degr datteinte (%) des cibles de concertation des PTF et des
vises par les objectifs du prsent administrations en charge du
cadre logique pilotage de la politique
Objectif spcifique 1 : accroitre % des projets dont le cadre de Statistiques propres du groupe Adhsion des PTF
lalignement programmatique, rsultat et les indicateurs sont de concertation des PTF et des Capacit des structures
institutionnel et financier aux priorits intgrs au moins programme administrations en charge du nationales administrer et
de la politique du secteur rural sectoriel national pilotage de la politique oprationnaliser lalignement
% des projets et programmes dont le des PTF
pilotage et la gestion sont transfrs NB : lanalyse inter temporelle de
des structures nationales ces indicateurs devrait mettre
% des projets et programmes dont la laccent sur leur volution qui
gestion utilise des procdures permet de voir les progrs au cours
nationales du temps.
% des PTF qui ont respect leurs
engagements financiers
Nombre de PTF impliqus dans des
initiatives de panier commun et %
total des financements reprsents
% de lappui budgtaire sectoriel
dans les dpenses publiques
agricoles des PTF actifs dans le
secteur
Etc.
Objectif spcifique 2 : accroitre la % des PTF actifs dans le secteur Statistiques du groupe de Adhsion des PTF
coordination des PTF du secteur rural rural (au moins 1 projet ou 1 appui concertation des PTF Persistance de lesprit porte
financier) qui participent au cadre de drapeau au sein des PTF
concertation des PTF

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Logique dintervention, Chaine de Indicateurs Sources de vrification Risques et hypothses
rsultats
Nombre de revues et diagnostics
communs raliss
Nombre (ou %) dinitiatives de PTF
prsents au groupe de coordination
dans la phase de programmation
Etc.
Objectif spcifique 3 : accrotre la Nombre (ou %) des projets ou Statistiques propres du groupe de Adhsion des PTF
complmentarit des actions des PTF initiatives multi-bailleurs ; concertation des PTF pour les deux Existence dun engagement,
% des financements du secteur rural indicateurs dune volont et dun
qui passent par des programmes leadership politique national
sectoriels rattachs la politique du fort qui permette la mise en
secteur rural cohrence des actions
Nombre de PTF supplmentaires Capacit des structures
soutenant les efforts concerts de nationales assurer la
mise en uvre du PNSR complmentarit des actions
Etc.

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ANNEXE 2. GRILLE DANALYSE DES NIVEAUX DALIGNEMENT
Trois stades d'alignement sont diffrencis pour permettre de cerner l'ensemble des enjeux lis l'alignement, trop souvent limit dans les discussions
sur l'efficacit de l'aide l'alignement des objectifs d'un programme sur les axes stratgiques d'une stratgie nationale. Les enjeux de l'alignement sont
en ralit bien plus importants. Il s'agit d'un processus d'apprentissage collectif, impliquant des ajustements majeurs des modalits d'intervention des
PTF et des tats. Bien que prsents de manire thorique, ces "stades" d'alignement ont pour objectif d'illustrer la progression possible pour un
acteur et servir de guide son action. Il montre par exemple qu'un PTF peut par exemple avancer sur l'alignement programmatique et institutionnel en
conservant dans un premier temps une indpendance ou un contrle important de la gestion de ses ressources financires, qui souvent cristallise (
juste titre) les ractions des PTF, contraints par leurs propres systmes de redevabilit sur l'utilisation d'argent public.

Alignement programmatique Alignement institutionnel Alignement financier

Lalignement programmatique consiste Lalignement institutionnel consiste dans le Lalignement financier consiste utiliser
aligner les interventions des bailleurs avec transfert pour chaque projet ou programme les circuits financiers nationaux (ou
les priorits identifies par les pays des fonctions de pilotage, de gestion, de mise rgionaux) afin d'aller progressivement
partenaires. Il recouvre les objectifs en uvre et de suivi-valuation aux vers de l'aide budgtaire sectorielle ou
politiques/stratgiques de lalignement de institutions nationales (il peut sagir de globale.
laide. ladministration centrale, des ministres, des La prvisibilit des ressources financires
L'alignement programmatique va au-del de services techniques centraux ou alloues par les bailleurs doit permettre
l'inscription du projet dans l'esprit ou la vision dconcentrs, des autorits locales, des au pays partenaire danticiper les
politique porte par la politique sectorielle. Il agences et institutions mandates et chances de paiement, et terme de
sagit dune mise en correspondance du comptentes). prvoir la mobilisation de ressources qui
cadre logique du projet avec les objectifs Les bailleurs abandonnent donc leurs units seront ncessaires pour poursuivre les
Principes spcifiques et le cadre de rsultat du parallles de gestion, de pilotage de suivi de interventions en labsence dappuis
programme d'investissement dans lequel il projets pour saligner sur les structures et les financiers extrieurs.
s'inscrit. En adoptant les mmes indicateurs procdures propres aux pays. Ces structures
de suivi-valuation que celui du programme auront t pralablement renforces et dotes
national, il devient alors possible de mesurer de ressources suffisantes pour exercer leurs
la contribution du projet aux rsultats fonctions et oprer en respect de standards
globaux. minimum acceptables par les partenaires.
Ds lors que plusieurs institutions
interviennent dans le mme domaine,
l'alignement programmatique ncessite une
concertation et une coordination troite entre
les PTF, qui doit tre assure sous le
leadership de l'tat, afin

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dviter la duplication des actions et
permettre le financement adquat de
l'ensemble des programmes, favorisant la
complmentarit entre acteurs.
L'alignement programmatique implique Lalignement institutionnel implique Lalignement financier implique les
notamment : notamment : mmes points que pour l'alignement
un inventaire dtaill et mis jour l'identification prcise et l'analyse institutionnel, mais cette fois sur les
rgulirement des interventions en cours commune (groupes de travail commun aspects budgtaires et financiers.
permettant d'identifier les gaps tat-partenaires) des rgles et procdures Plusieurs points additionnels mritent
d'intervention et/ou de financements techniques et administratives du pays de la dtre souligns :
(gographiques, thmatiques); collectivit ou de l'entit rgionale: outils et lalignement ncessite la cration d'un
des diagnostics et missions procdures de contrle et de gestion, cadre de dpense moyen-terme par
d'identification partages ou conjointes; rgles de passation de marchs, etc. secteurs permettant la prvision, le
la programmation commune des la dfinition de standards communs suivi et l'valuation des flux financiers,
interventions; acceptables par les deux parties; qu'ils soient d'origine budgtaire ou de
la revue commune des interventions mi l'utilisation progressive des nouvelles PTF
parcours ou en fin de projet ; rgles et procdures dans une dmarche cet alignement peut lui-mme tre
l'identification commune de besoins de d'apprentissage mutuel, impliquant qu'un progressif, passant par un alignement
renforcements de capacits, notamment temps spcifique soit rserv la sectoriel (permettant un flchage des
Outils &
sur les capacits de pilotage et de suivi- concertation et la rsolution de problmes ressources) ou global. I
procds
valuation, et la dfinition d'un plan (qui doit au besoin primer dans ce types de dans une optique d'apprentissage
commun et global de renforcement des programmes sur l'efficacit des mutuel qui se voudrait transitoire, il est
capacits (au-del des besoins dboursements et de la mise en uvre) possible de s'appuyer sur des acteurs
immdiats pour la mise en uvre d'un Deux principes daction mritent dtre bancaires extrieurs pour viter un
programme). souligns : "mlange" des ressources ainsi
la concertation entre les PTF et l'tat est apportes avec les ressources
essentielle pour assurer une cohrence nationales.
des interventions, dfinir les
responsabilits de chaque acteur et viter
la multiplication des guides et procdures.
l'identification progressive des rsistances,
des dficits de capacits etc. est
indispensable pour laborer en commun un
programme de renforcement des capacits
sur le moyen terme.

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Oxfam International Novembre 2016

Ce document a t rdig par Samuel Kabor. Oxfam remercie Jean Denis


Crola pour ladaptation de la recherche originale, Issaka Ouandaogo, Imma de
Miguel et Gabriel Pons pour son assistance dans sa ralisation, lensemble des
personnes qui ont donn de leur temps pour participer aux entretiens. Ce
document fait partie dune srie de textes crits pour informer et contribuer au
dbat public sur des problmatiques relatives au dveloppement et aux
politiques humanitaires.

Pour toute information complmentaire, veuillez


contacter advocacy@oxfaminternational.org

Ce document est soumis aux droits d'auteur mais peut tre utilis librement
des fins de campagne, d'ducation et de recherche moyennant mention
complte de la source. Le dtenteur des droits demande que toute utilisation lui
soit notifie des fins d'valuation. Pour copie dans toute autre circonstance,
rutilisation dans d'autres publications, traduction ou adaptation, une permission
doit tre accorde et des frais peuvent tre demands. Courriel :
policyandpractice@oxfam.org.uk.

Les informations contenues dans ce document taient correctes au moment de


la mise sous presse.

Publi par Oxfam GB pour Oxfam International sous lISBN 978-0-85598-827-2,


novembre 2016.
Oxfam GB, Oxfam House, John Smith Drive, Cowley, Oxford, OX4 2JY,
Royaume-Uni.

OXFAM
Oxfam est une confdration internationale de 20 organisations qui, dans le
cadre d'un mouvement mondial pour le changement, travaillent en rseau dans
plus de 90 pays la construction d'un avenir libr de l'injustice qu'est la
pauvret. Pour de plus amples informations, veuillez contacter les diffrents
affilis ou visiter www.oxfam.org.

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