Agenda Marrom PDF

Revista de Direito da Cidade vol.01, n 01.
ISSN 2317-7721
A Agenda Marrom: o planejamento urbano

ambiental
Liliane Moraes Pestana
1. Introduo. 2. A origem do planejamento

urbano. 3. Planejamento urbano e meio ambiente.
3.1. O planejamento urbano-ambiental no Brasil.
3.2. O papel do municpio no planejamento
urbano-ambiental e alguns dos seus instrumentos.
4. O processo de urbanizao no Brasil e a questo ambiental.
5. A Agenda Marrom. 6. ONU e Banco Mundial: a insero da
questo ambiental em suas agendas. 7. O Ministrio das
Cidades e a Agenda 21 Brasileira. 8. Concluso.
9. Notas. 10. Referncias bibliogrficas.
As cidades brasileiras abrigavam, h menos de um sculo, 10% da

populao nacional. Atualmente so 82%. Incharam, num processo
perverso de excluso e de desigualdade. Como resultado, 6,6 milhes
de famlias no possuem moradia, 11% dos domiclios urbanos no tm
acesso ao sistema de abastecimento de gua potvel e quase 50% no
esto ligados s redes coletoras de esgotamento sanitrio. Em
municpios de todos os portes, multiplicam-se favelas. A evidente
prioridade conferida ao transporte individual em detrimento do coletivo
tem resultado em cidades congestionadas de trfego e em prejuzos
estimados em centenas de milhes de real!.
Resumo:
O trabalho analisa a degradao ambiental, fruto do desordenado processo de
urbanizao das cidades brasileiras, demonstrando a urgncia de uma gesto
scio-ambiental eficaz e do planejamento urbano como instrumento preventivo.
Apresenta a origem do planejamento urbano, delineando a relao entre este e a
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Revista de Direito da Cidade, vol.01, n01. ISSN 2317-7721 p. 95-141 95
Revista de Direito da Cidade vol.01, n 01. ISSN 2317-7721
preservao ambiental, no aspecto geral e na realidade brasileira. Aps, discorre

sobre a atuao do ente federativo municipal, buscando um meio ambiente
equilibrado, especialmente atravs do Plano Diretor e Zoneamento Ambiental.
Examina o processo de urbanizao brasileiro e suas implicaes na questo
ambiental, destacando a favelizao e precariedade de saneamento bsico. Define
Agenda Marrom: articulao entre a questo ambiental e os problemas scio-
econmicos do pas, visando diminuir a degradao do meio urbano. Aborda,
tambm, a atuao da ONU e do Banco Mundial, ressaltando a emenda 21 como
meta do desenvolvimento sustentvel. Conclui pela necessidade da participao
popular e atuao democrtica governamental para implementar legitimamente o
planejamento urbano ambiental.
Palavras-chave: planejamento urbano- meio ambiente- sustentabilidade
Brown Agenda: the environmental urban plan:
The work analyses the environment degradation caused by a disorderly

urbanization in Brazilian cities, demonstrating the urgency of an effective
environmental and management, and the urban planning as a prevention
instrument. The article presents urban planning's origin, bytracing the relation
between the latter and environment. Afterwards, it discusses municipal
federative member's action on searching a environment. It looks into Brazilian
urbanization process and its implications on environmental ' issue, highlighting
the "favelization" experience and precarious basic sanitation. It defines the .
Brown Agenda: an articulation between environmental question and country's
social and economics problems, by searching a reduction of urban space
degradation. It also examines ONU and World Bank acting, emphasizing the
Agenda 21 as a goal for sustainable development. The conclusion highlights
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the need of popular participation and of democratic government to achieve a

legitimate environmental urban planning.
1. Introduo
O ambiental tem despertado a ateno das pessoas do planeta tendo em vista o

alarmante grau de destruio de nossa biosfera. Em razo disso, a proteo do meio "'i:e
passou a ser tema de elevada importncia nos dias atuais.
Elevado ao rol dos direitos fundamentais de terceira gerao, j que a tutela da

qualidade do meio ambiente um meio instrumental no sentido de que atravs dela que
se protege um valor maior que a qualidade de vida, conforme bem sustenta o
constitucionalista Jos Monso da Silva, o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado no se destina a apenas um indiv- duo, ou um a determinado grupo social,
mas est afeto a toda uma coletividade.2 Seu titular o gnero humano, possuindo no
apenas uma dimenso
A negativa e garantistica, como os direitos individuais, nem apenas uma

dimenso positiva e prestacional, como os direitos sociais, o que se d pelo fato de ser ao
mesmo tempo um direito positivo e negativo. Positivo, na medida em que impe ao
Estado a obrigao de fornecer canais de participao no processo de gesto ambiental e
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instrumentos de garantia desse bem jurdico; negativo, porque exige que o Poder Pblico
no degrade o meio ambiente.3
A problemtica do planejamento urbano ambiental surge quando se passa a

constatar que, inserido no meio urbano, o meio ambiente sofre um agravamento maior em
termos de desequilbrio, levando-se em conta os processos de degradao e o alto grau de
artificializao dos ecossistemas naturais em decorrncia dos processos de urbanizao,
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sobretudo nos pases em desenvolvimento. Alm disso, no se deve deixar de atentar
tambm para o fato de que, infelizmente, os impactos sociais negativos dessa degradao
no incidem com a mesma intensidade sobre toda a populao 5, sendo notrio que as
camadas sociais mais pobres so as mais vulnerveis e, em razo disso, as mais atingidas.
Dois fatores, no entanto, devem ser levados em considerao na anlise 1das

condies sociais e ambientais das regies urbanas da Amrica Latina e, em especial, do
Brasil, quais sejam: o enorme crescimento populacional nas cidades durante a segunda
metade do sculo XX e a falta de uma poltica de desenvolvimento integral com a
preocupao em melhorar a qualidade de vida nas cidades. Alm desses fatores, pode-se
acrescer presente crise o fato de possuirmos uma economia de mercado importada,
que conduz a um crescimento acelerado da economia que, por sua vez, anda lado a lado
com a desacelerao do desenvolvimento. 6
A sociedade capitalista na qual vivemos e o seu respectivo modelo de explorao

dos recursos economicamente apreciveis organiza-se em torno das prticas e dos
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comportamentos potencialmente produtores de situaes de risco. Esse modelo de

organizao econmica, poltica e social submete e expe o ambiente, progressiva e
constantemente, ao risco.7
Dessa forma, possvel vislumbrar, em nosso cotidiano, um processo de

agravamento dos problemas ambientais das cidades, decorrentes do crescimento urbano
desordenado, em funo da escassez de recursos suficientes, ausncia ou ineficincia de
servios urbanos e dos padres ambientais de infraestrutura urbana e dos espaos
construdos.8
Verificando o caso especfico das cidades brasileiras, onde a estratificao em

classes, assim como a pobreza e a segregao esto longe de serem coisas do passado, as
questes da no-satisfao de necessidades bsicas e a dos riscos ambientais coexistem
dramaticamente no cotidiano das populaes pobres, sobretudo das favelas.9
Logo, diante desse contexto atual, surge a necessidade de se discutir acerca da

preveno como meio essencial para tornar efetiva a proteo, destacando o papel do
planejamento como uma das maneiras de prevenir j que, com o mesmo, pretende-se que,
antes de executar uma atividade, devam ser projetadas as conseqncias daquela
execuo, podendo-se, assim, evitar futu- ros danos10, sendo exatamente neste contexto
que se insere a temtica da Agen- da Marrom, em busca de uma gesto ambiental efetiva
para as cidades que permita um crescimento ecologicamente correto.
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A origem do planejamento urbano
A origem do planejamento urbano est relacionada ao controle de doenas

infectocontagiosas e epidemias, principalmente durante o sculo XIX, em que as pessoas,
mormente pertencentes classe operria, viviam em condies precrias, amontoadas,
simplesmente por serem pobres e desprovidas de recursos para obterem uma melhora de
vida. A partir da, restou claro que sem a interferncia do Estado nada de efetivo poderia
ser realizado em escala mais ampla para resolver o problema.
Neste mesmo sentido, desenvolveu-se o planejamento norte-america- no que, nos

seus primrdios, fora dominado pelo Movimento City Beautifol, o que significava
planejar sem propsitos sociais. Diante do quadro grave de disseminao de doenas e de
incndios, surgiu a sua poltica habitacional como soluo desses problemas, mas tambm
com a preocupao com a ordem social e proteo do valor dos imveis, passando o
planejamento, a partir de 1910, a voltar-se para a questo exclusiva da aliana entre
interesses imobilirios com os eleitores de renda mdia e casa prpria, no tendo qualquer
interesse em programas para realojamento dos pobres.
O planejamento regional, nos Estados Unidos, nasceu com Patrick Geddes.

Todavia, foi Lewis Mumford, na dcada de 1920, que passou a dar forma coerente aos
seus pensamentos. Essas idias, fundidas com as intimamente correlatas de Howard,
espalharam-se por toda Amrica e pelo mundo afora, exercendo enorme influncia, em
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particular sobre o New Deal de Franklin Roosevelt, na dcada de 1930, e sobre o

planejamento das capitais da Europa nos anos de 1940 e 1950.
Em 1922, nasceu a Regional Planning Association of Amrica, como uma

associao casual entre Mumford, Stein, Benton MacKaye, Charles Harris Whitaker, e,
em 1923, foram includos Stuart Chase, Frederick Lee Ackerman, Henry Wright,
Alexander Bing e Catherine Bauer, com sede principal em Nova York.
No obstante todo o trabalho por eles elaborado e dito, pouca coisa disso tudo
concretizou-se na Amrica de 1920, eis que haviam dvidas at mesmo quanto
constitucionalidade do ato de zonear naquele momento. Foi, contudo, atravs da ao
empreendedora de Alexander Bing que a RPM con- seguiu pr em rbita duas
comunidades experimentais: a de Sunnyside Gardens na cidade de Nova York, e a de
Radburn em Nova Jersey.
Porm, o verdadeiro impacto de Mumford, Stein, Chase e MacKaye fez-se sentir

nas capitais da Europa, uma vez que um pequeno grupo de planejadores vinha aplicando
as idias norte-americanas a uma grande variedade de contextos briclnicos. Mas a
filosofia, como em Nova York, continuou sendo a de planejar como a arte do possvel: o
planejamento deveria permanecer como funo consultiva, sem tentar realizar mais do que
mudanas marginais, e sua atuao devia manter-se dentro dos limites traados pelos
poderes existentes.
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Leslie Patrick Abercrombie teve tambm seu papel de importncia ao converte-se

para o planejamento. Ele tentou demonstrar a tese geddesiana, mas constituiu em fracasso,
em termos prticos, sua implementao de planejamento regional. Os planos regionais
eram aconselhadores, dependiam da cooperao, entre as vrias pequenas autoridades
distritais de planejamento, amide nada acolhedoras e a preocupao dominante era
limitar o alastramento suburbano.
Nos 30 anos gloriosos, vislumbrou-se o fortalecimento do planejamento que

ganhou legitimidade e atingiu seu auge, observando-se uma institucionalidade antes nunca
existente.
A tarefa dos planejadores era planejar, desenvolver cdigos que impusessem

esses planos e, em seguida, impor aqueles cdigos. Para tal tarefa era imprescindvel um
conhecimento de peso sobre o planejamento; assim, o ensino do planejamento nasceu para
ministrar esse conhecimento juntamente com as habilidades projetsticas necessrias. Em
consequncia disso, em 1950, a era utpica do planejamento terminou; pois o
planejamento institucionalizou-se num planejamento que abrangia o uso do solo.11
A idia de natureza tem permeado as formulaes tericas urbanas com

diferentes significados. J mesmo em Vitrvio (sculo I d.C.) existia a compreenso da
relao entre homem e o universo, conforme mostra o diagrama dos para a localizao
das ruas no modelo de cidade ideal por ele formulado. A partir do Renascimento, a
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imagem da natureza passou a ser vinculada s preocupaes sociais nos moldes de cidades
ideais. No Alto Renascimento,
Thomas More concebeu modelos utpicos de cidade publicados em sua obra A

utopia, de 1516. Observou-se, porm, a superao da idia presente no Renascimento de
uma natureza intocada, associada ao mito do sagrado, cuidando de questes tais como a
limitao do tamanho das cidades, o cultivo de jardins em seu interior e a integrao
cidade-campo.
A preponderncia do plano regular e o formalismo vieram a substituir a viso de

preocupao social da cidade ideal renascentista durante o perodo maneirista. No barroco,
as cidades planejadas de Versalhes na Frana e Karlsruhe na Alemanha apresentaram o
mesmo carter formal com o traado em leque, mas com possibilidades de expanso
ilimitada da paisagem.
A partir do sculo XVIII, a idia de natureza fez-se presente na formadas utopias

antiurbanas que foram desde as propostas do Iluminismo teoria da cidade-jardim, ao
desurbanismo sovitico, ao regionalismo da Regional Planning Association of Amrica
(RPM), Broadacre-City de Frank Lloyd Wright.
A evocao da idia de natureza na construo dos modelos ideais de cidade foi

amplamente enfatizada durante o Iluminismo. A partir dessa poca predominou a noo,
presente at os dias atuais, do naturalismo urbano asso- ciado restaurao de uma
natureza perdida. As propostas de Patte (1723), de incorporao de elementos naturais
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estrutura urbana; de Laugier (1753), da analogia da cidade como floresta; dos

reformadores clssicos Boulle e Ledoux (1783 e 1775) para Paris e Chaux,
respectivamente, de um modelo de cidade implantada em um cenrio rural; e o plano de
I.:Enfant (1771) para Washing- ton, configuraram uma nova maneira de encarar a vida
urbana, passando-se a construir um novo espao para a emergente classe social dominante.
As utopias urbansticas de contedo social igualitrias do sculo XIX tambm

abordaram o tema da natureza, sendo estimulado o conceito de cidade campo dos modelos
comunais utpicos, como foi o caso das propostas de Owen (1771 - 1858), em que os
espaos verdes seriam concebidos a partir do isolamento das indstrias em cidades
voltadas s questes sanitrias; as de Fourier (1772- 1837), que preconizava prottipos
das edificaes comunitrias, que so as falanges, dispostas em anis concntricos,
separados por relva ou plantaes; e Cabet (1788- 1856), cuja cidade foi elaborada com a
presena abundante de vazios e do verde voltados higiene e salubridade.
O modelo de cidade-jardim, buscando a integrao entre cidade e natureza,

idealizado por Ebenezer Howard (1898), retomou alguns dos aspectos das cidades
utpicas renascentistas de Thomas More e de Leonardo da Vinci, a eles acrescentando as
indstrias e as ferrovias nos diagramas geomtricos ilusuativos de seus esquemas,
constituindo em uma reao aglomerao urbana no perodo vitoriano e por uma
admirao pelo campo e natureza face s condies da vida nas cidades. Tal conceito foi
difundido nos Estados Unidos, nos anos trinta, atravs das unidades de vizinhana de
Clarence Stein e Henry Wright, bem como o Plano de Abercrombie e Forshaw (1946) na
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Londres do ps-guerra, mas foram seus projetos reduzidos apenas incorporao de

alguns elementos naturais ao espao urbano.
Ocorreu um retrocesso com a retomada, no sculo XX, do projeto racionalista da

cidade industrial de Garnier, traduzido nos trabalhos de Le Corbusier, cuja melhor
definio seria o termo cidade-mquina de Hilberseimer, onde a idia de natureza presente
era a natureza racionalizada e artificializada, ou seja, o antinaturalismo, iderio reiterado
no zoneamento funcionalista proposto pela Carta de Atenas e que dominou o pensamento
urbanstico at os anos sessenta.
No se pode deixar de citar, dentro deste traado histrico, correlacionando o

planejamento urbano com o meio ambiente, a importncia que teve a Escola de Chicago
ao tentar desenvolver a concepo da inter-relao do homem com o meio ambiente, do
perodo entre guerras at meados da dcada de 1960, com vrios trabalhos acadmicos e
propostas efetivas de interveno, consolidando seu pensamento na publicao The City,
em 1925, que reuniu os artigos de Robert Park, R. McKenzie e Ernest Burgess, cuja
estrutura desen- volvida dos crculos concntricos com densidades decrescentes foi a que
exer- ceu a maior influncia nas anlises sobre o crescimento urbano, no obstante ter
sido alvo de duras criticas, principalmente por Manuel Castells, na dcada de 1970, que
concluiu que os problemas urbanos no eram de integrao, e sim de gesto do sistema
social.
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Trabalho que, por seu turno, possuiu grande valia e por isso deve ser mencionado
foi o de Eugene Odum, publicado inicialmente em 1953, em que se desenvolvem
conceitos relacionados com os ecossistemas, com os ciclos biogeoqumicos e, sobretudo,
com os princpios da energia dos sistemas ecolgicos. O trabalho de Odum refletiu-se na
anlise da capacidade de suporte do meio biogeoqumico para a implantao de atividades
econmicas apenas no final dos anos sessenta, influenciando principalmente McHarg
(1969) em trabalhos de planejamento regional nos Estados Unidos.
Nos Estados Unidos, por sua vez, podemos perceber um avano maior da
agenda do ambientalismo, principalmente no que concerne discusso dos projetos de
desenvolvimento, ainda na dcada de 1960, com a aprovao de medidas como a Poltica
Nacional do Meio Ambiente em 1969. A partir de ento, por presso de grupos
ambientalistas, passou-se a exigir a Declarao de Impacto Ambiental (Environmental
lmpact Statement) para a implantao de diferentes projetos.
Aps a dcada de 1980, o tema ambiental foi novamente trazido cona, mas de
forma a buscar solues fragmentadas para as cidades, e no mais globalizantes, atravs
de projetos de intervenes urbansticas em parceria entre o setor pblico e privado,
buscando a revitalizao de terri- trios degradados. Neste sentido, com a incorporao
do meio natural ao projeto urbano, podemos citar os projetos de Inner Harbor em
Baltimore, Boston Waterfront em Boston, South Street Seaport em Nova York, Rom
Rijnmond em Rotterdam, Puerto Madero em Buenos Aires e Docklands em
Londres.
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No mbito internacional, a discusso sobre o tema do meio ambiente,

propriamente dito, e no apenas de integrao da natureza ao cenrio urbano, teve incio
com a publicao do documento do Clube de Roma em 1971, preparado por um grupo de
pesquisadores do Instituto de Tecnologia de Massachusetts, intitulado Os limites do
crescimento, onde empregou-se uma concepo de anlise neomalthusiana, que, de forma
pessimista, concluiu que o mundo enfrentaria os limites de sua capacidade de sustentao
nos meados do prximo sculo.
J em 1972, na Conferncia de Estocolmo, desenvolveu-se a idia

conservacionista, no intuito de estender aos pases em desenvolvimento o debate sobre o
tema ambiental, incentivando a incluso deste em suas gestes locais.
Observa-se, assim, que atualmente est ocorrendo uma redescoberta da

natureza no sentido de que as sociedades, em decorrncia da economia mundializada na
qual esto inseridas, buscam a adoo de modelos tcnicos nicos rumo a uma unificao
do tratamento dado natureza, o que no significa, por outro lado, a integrao entre
cidade e natureza, mas sim a retificao do urbano, da utilizao da natureza de acordo
com sua insero no urbano, em direo construo de cidades sustentveis como
projeto ambientalista das cidades globais. 12
Sem o sucesso e a estabilidade econmica de pases como os Estados Unidos,

Japo ou Alemanha, somente nos anos de 1970 o Brasil comeou a voltar-se para as
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questes ambientais, de saneamento e de controle da poluio, logrando seu primeiro

intento com o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), ao conseguir abastecer com gua
tratada grande patte da populao urbana brasileira.
Na esfera do controle da poluio industrial, o Segundo Plano Nacional de

Desenvolvimento (1975-79), em seu captulo sobre o desenvolvimento urbano, controle da
poluio e preservao do meio ambiente, definiu como prioridade o controle da poluio
industrial atravs da adoo de normas antipoluio e de uma poltica de localizao
industrial nas regies densamente urbanizadas. Essa abordagem foi consolidada pelos
Decretos Federais 1.413/75 e 76.389/75, que definiram as medidas de preveno e
controle da poluio gerada pelas indstrias. A legislao autorizou a criao de sistemas
de licenciamento nos estados e municpios para a instalao e o funcionamento de
atividades potencialmente poluidoras.
O estabelecimento da Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938, de

31/8/81) inaugurou uma nova fase para a questo ambiental no pais. Nessa lei e em seus
decretos esto consolidadas as atuais estratgias e os arranjos institucionais vigentes.
Entre os instrumentos adotados para aplicao da lei destacam-se, por seu carter
inovador, o zoneamento e controle do risco ambiental e a avaliao dos impactos
ambientais. 13
Em termos de planejamento urbano propriamente dito, as prticas
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de Planejamento Participativo 14 foram generalizadas na dcada de 1980, quan-

do se estabeleceram instncias de dilogo com os moradores, atravs de suas associaes.
J nos anos de 1990, o Planejamento Urbano passou a ser influenciado pela

metodologia do Planejamento Estratgico, de origem empresarial, conforme o modelo
difundido de Barcelona, a partir do qual se identificavam os freios e as
potencialidades ao desenvolvimento da cidade no mbito de uma viso competitiva.
Todavia, os atores envolvidos nessa identificao carregavam uma viso negativa do
habitat popular, somente visto como sinnimo de reas de risco ou reas problemas, no
observando que, para muitos moradores, esses lugares onde residem podem ser tambm
um bom lugar onde acontece um ' cotidiano cujas condies poderiam ser melhoradas.
Assim, de forma geral, foi renovada a idia de acusar os moradores pobres de
comprometer a qualidade ambiental da cidade, ocorrendo apenas pequenas e medocres
intervenes, ao lado de algumas experimentaes urbansticas, como foi o caso do
Favela-Bairro no Rio de Janeiro.
Permaneceu entre os setores profissionais a idia de que o urbanismo para pobres

deve ser um urbanismo da necessidade ou da reduo dos riscos, e muito pouco em nome
do incremento da qualidade. 15 Essa noo, at hoje muito defendida e divulgada, presta-
se, principalmente, para disfarar as prioridades e interesses das classes dominantes, pois,
em termos proporcio- nais, notrio o fato de que os ricos so maiores responsveis por
problemas de degradao ambiental do que os pobres, levando-se em conta que muitas
comunidades carentes no dispem de equipamentos urbanos para prevenir os danos
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ambientais e que as classes dominantes, por sua vez, apesar de pos- surem os mesmos,
no dispem de igual mobilizao a fim de levar a cabo o desenvolvimento sustentvel da
cidade, pois a ideologia entre a maioria pre- dominante a de que tal incremento deve ser
to-somente uma ful).o do poder pblico.
O papel do municpio no planejamento urbano-ambiental e alguns dos seus

Instrumentos
De acordo com o artigo 23 da Constituio Federal de 1988, o Municpio

competente juntamente com a Unio, os Estados e o Distrito Federal para a proteo do
meio ambiente e o combate poluio em qualquer de suas formas (art. 23, VI), alm da
preservao das florestas, da fauna e da flora (art. 23, VII).
O artigo 30, por seu turno, relaciona as competncias normativas que cabem
unicamente ao municpio, entre as quais se destaca a de legislar sobre assuntos de
interesse local (art. 30, I) e a de legislar de forma suplementar s legislaes federal e
estadual, no que couber (art. 30, II).
Logo, de acordo com a Constituio de 1998, o Municpio, erigido condio de

ente federativo, possui o dever de contribuir para a preservao do meio ambiente. Pode,
inclusive, legislar sobre a temtica desde que haja interesse local. Para tanto, dispe este
de um aparato de instrumentos jurdicos, cabendo destacar, no presente captulo, a
elaborao do Plano Diretor e do Zoneamento Ambiental, que podem ser materializados
em importantes armas na defesa do meio ambiente urbano.
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Prevista no artigo 182, 1.0, da Constituio Federal de 1988 e regulamentada

nos artigos 39 ao 42 do Estatuto da Cidade, a lei do Plano Diretor um instrumento
fundamental para o planejamento urbano por definir a poltica de desenvolvimento e
expanso urbana, estabelecendo um modelo compatvel com a proteo dos recursos
naturais, em defesa do bem-estar da populao.
Como pretende corrigir distores e rumos no desenvolvimento, o Plano Diretor

pressupe um estudo das potencialidades e das deficincias do municpio. Deve-se avaliar
a dimenso territorial, econmica, social e ambiental do municpio. Da a relevncia de
um diagnstico bem elaborado que orienta- r a expanso urbana.
Por outro lado, a elaborao do Plano Diretor pressupe discusses com a

comunidade sobre os rumos do desenvolvimento, avaliando seus interesses e necessidades
prementes. Na verdade, essa participao da comunidade deve existir permanentemente,
por exemplo, por meio dos conselhos.16 O fato que a comunidade precisa estar
envolvida na definio dos objetivos e estratgias que pautaro o desenvolvimento urbano.
Na prtica, entretanto, enfrentamos diversos problemas relacionados com a

elaborao do Plano Diretor, envolvendo desde o debate acerca da vinculao do seu
contedo para aplicao pelo Poder Pblico, at questes relativas aos municpios que
"encomendam" de outros esta pea tcnica, sem adaptao sua realidade e sem o devido
debate e estudo da comunidade local. Alm disso, a sua elaborao acaba, muitas vezes,
ficando sujeita s presses exercidas pelo mercado imobilirio, o que esvazia
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sobremaneira a sua funo de resgatar a cidadania enquanto participao poltica e meio

de acesso aos direitos sociais.
O zoneamento ambiental, por seu turno, um dos instrumentos deplanejamento

municipal previsto na Lei 6.938/81, Poltica Nacional do Meio Ambiente, e tambm no
artigo 4.0 do Estatuto da Cidade. Tem o mesmo ser- vido, basicamente, para a produo
de leis que garantam condies adequadas de iluminao, ventilao, salubridade, melhor
circulao de veculos, a proteo de reas de interesse ambiental e, ainda, compatibilizar
os diversos usos do solo.
Esse diagnstico ambiental do municpio viabiliza levantar as suas caractersticas

ambientais, delimitando as reas mais adequadas aos diversos usos e ocupaes do solo.
reas destinadas s indstrias, preservao permanente, aos loteamentos residenciais so
alguns dos exemplos de definies de lugares efetuados pelo zoneamento municipal.
Dessa forma, resta claro que a Lei de Uso e Ocupao do Solo somente pode ser elaborada
aps o devido trabalho de zoneamento ambiental, elemento fundamental para a
preservao do meio ambiente e para a racionalizao dos recursos financeiros do
Estado. 17
O processo de urbanizao no Brasil e a questo ambiental
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Vivemos um fenmeno atual de hiperurbanizao, de acordo com os ensina-

mentos de Manuel Castells, no qual o nvel de urbanizao muito superior ao que se
poderia alcanar normalmente em funo do nvel de industrializao. 18
Certo que tal fenmeno traz diversas conseqncias desastrosas ao cotidiano

das cidades atingidas, que vo desde o baixo nvel de vida de uma grande massa de
miserveis at a alta taxa de desemprego. Para melhor compreender esse atual estgio no
qual se insere a maioria das cidades brasileiras, e que runbm compartilhado, de modo
geral, pelos demais pases "subdesenvolvidos"19, torna-se essencial conhecer como
ocorreu o processo de urbanizao e como isso atingiu diretamente a questo ambiental.
Historicamente, o processo de urbanizao ocorreu concomitantemente a outro

processo, o processo de industrializao. Apesar de estar ligada industrializao, a
urbanizao, na medida em que um processo, deve ser entendi- da como a interao de
vrios fatores sociais e econmicos dados pelo momento histrico e poltico.
No Brasil, houve uma urbanizao tardia, porm, de forma acelerada, ocorrida

pelo xodo rural, por causa da m condio de vida no campo e da liberao da mo-de-
obra em razo da mecanizao da lavoura ou da transformao de plantaes em campos
de criao de gado. Todavia, na realidade, o condicionante de maior intensidade que deve
ser considerado a industrializao, pois todas as sociedades conheceram, ao passar de
uma economia agropecuria a uma economia industrial, o crescimento populacional de
suas cidades e o aparecimento de novos conglomerados urbanos.
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No curso desse processo, reflexo das polticas desenvolvimentistas ento

vigentes, uma srie de regras de proteo ao meio ambiente e ao cidado foram
desrespeitadas ou mesmo desconsideradas.20
O grande impulso ocorrido em nosso processo de industrializao fez-se sentir

com a derrocada das nossas exportaes cafeeiras em conseqncia da crise de 192921,
fazendo com que as fbricas, at aquele momento instaladas e que estavam operando com
capacidade ociosa, pudessem se desenvolver. &- sim, o parque industrial brasileiro
comeou a crescer a partir dos anos de 1930 juntan1ente com o processo de urbanizao
do Pas.
Entre 1930 e 1980, houve a necessidade de aumento da contratao de mo-de-

obra, porm, no foram construdas unidades habitacionais para esta populao. Esta
mo-de-obra barata, necessria expanso da indstria, por sua vez, no era obtida
inteiramente na populao urbana. Ao contrrio, a mo-de-obra empregada durante essas
dcadas constituiu-se majoritariamente de populao migrante, principalmente aquela
decorrente da decomposio da estrutura agrria, populao esta que ficou excluda das
reas imobilirias valorizadas, principalmente os imveis perto do centro, no restando
outra soluo alm da ocupao de cortios, lotes em terrenos de loteamentos infor- mais
ou formando favelas. Nos ensinamentos de Jan Birton:
Desde os tempos coloniais e com a exploso urbana da segunda metade

do sculo XX, de modo mais veloz e macio, reproduz-se a cada gerao
uma apropriao do solo que configura um 'crculo vicioso',
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fundamentado numa escassez socialmente criada a partir da apropria-

o jurdica (das sesmarias ao Cdigo Civil) e do funcionamento do
mercado de terras: a apropriao dos melhores terrenos por parte de
setores sociais mais poderosos e o preo da terra, tomado inacessvel
pelos mecanismos formalizados do mercado, levam os setores menos
poderosos e mais pobres a ocupar ambientes fsicos que, para serem
corretamente construdos, exigem custos maiores de engenharia e
saberes mais complexos.22
Em especial, no Rio de Janeiro, a formao de favelas ocorreu em reas de

morros, pois se tratava de locais que sempre foram desprezados pelos privilegiados
urbanos como rea de residncia (excetuando-se, no sculo XIX, Santa Teresa, e,
sobretudo neste sculo, algumas partes do macio montanhoso da Tijuca, como o Alto da
Boa Vista, e alguns costes rochosos beira-mar, come o Jo), assim aparecendo como
opes residuais para os mais pobres.
claro que essa ocupao de encostas pelas populaes mais carentes, com a
retirada da cobertura vegetal e a construo de moradias, acentuada na sculo XX, aliada
ao processo natural de intemperismo qumico, acabou p01 resultar em risco de
desmoronamentos e deslizamentos, principalmente quando ocorrem os temporais tpicos
de vero.
Infelizmente, percebe-se, de tal sorte que a concentrao dessa populao nas

metrpoles no foi acompanhada da adoo de polticas urbanas que possibilitassem o
crescimento sustentvel das cidades, que assistiram ao crescimento desordenado de suas
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periferias e a ocupao de morros e reas destinadas proteo ambiental, rumo a um

'desenvolvimento' que se restringiu, da maneira mais primria, modernizao, sem se
atentar para os custos ambientais e sociais a embutidos e nem para a repartio desigual
desses custos entre as classes e grupos sociais.23
No se deve olvidar, outrossim, da existncia de normas urbansticas que tiveram

sua vigncia ao longo do desenvolvimento das cidades brasileiras, mas que se destinavam
apenas aos centros das grandes cidades, para os quais tambm eram canalizados os
recursos existentes de infraestrutura urbana. Isso desencadeou na segregao social
existente ainda hoje entre os moradores da: cidade-formal e da cidade-informal.
As polticas de habitao, saneamento, sade e educao com as quais as cidades

foram se equipando apresentaram descontinuidades, sucedendo-se os perodos de
investimentos fartos e cenrios de restries, tendo em vista a valorizao de reas j
construdas conforme a lgica seletiva do mercado, o que acabou por ampliar ainda mais o
quadro de desigualdades scio-espacial que caracteriza a formao urbana no pas. Face
ao carter incompleto e medocre das redes de infraestruturas, as desigualdades traduzem-
se em experincias da questo ambiental cada vez menos compartilhadas, como o caso
do acesso ao saneamento bsico. 24
A carncia de saneamento bsico, por sua vez, um constante fator gerador de

problemas, sob a forma de doenas diversas, em decorrncia da negligncia do poder
pblico relativamente sua implementao. A inexistncia ou insuficincia de coleta
________________________________________________________
domiciliar de lixo d origem a vrios vazadouros de lixo a cu aberto, o que atinge

principalmente esta mencionada cidade-informal, sendo este um dos problemas
ambientais mais srios das favelas e de muitos loteamentos irregulares das periferias
metropolitanas, diretamente vinculado pobreza e segregao residencial oriundos desse
processo de urbanizao desordenado.25
Dessa forma, estamos diante de um consolidado ambiente de baixa qualidade, no

qual visualizamos algumas poucas estruturas urbanas marcadas cultura do consumo
desenfreado e pelos desperdcios, alm de muitas carncias acumuladas de infraestruturas
e servios, sustentando uma de negao do direito cidade (nas chamadas periferias
urbanas), e ainda expressando a reteno especulativa de espaos na espera de valo- (seja
nas runas urbanas das periferias dos centros, seja nas franjas rurais das metrpoles). 26
Assim, o presente relato histrico do processo de urbanizao das cidades

brasileiras demonstra claramente que a formao de uma cidade deve ser planejada. Uma
cidade no se regula por si mesma, seja porque os recursos naturais so finitos, seja
porque os recursos financeiros so insuficientes para fazer frente aos prejuzos causados
sade humana, ao meio ambiente e qualidade de vida. Essa idia de que uma cidade no
se regula por si mesma implica uma ao preventiva e efetiva do poder pblico, que seja
capaz de assegurar o bem- estar sua populao e com o devido respeito ao meio
ambiente.27
________________________________________________________
O Ministrio do Meio Ambiente tem atuado na gesto ambiental urbana, a

chamada Agenda Marrom, desde 1999, com a criao da Secretaria de Qualidade
Ambiental nos Assentamentos Humanos e da Gerncia da Gesto Ambiental Urbana e
Regional. Com essa atuao, objetiva articular a questo ambiental com os problemas
econmicos e sociais do pas e, paralelamente, prevenir e corrigir as causas da
contaminao e degradao do meio urbano, onde vive mais de 80% da populao
brasileira. 28
Faz-se mister, portanto, destacar o fato de que os grandes assentamentos urbanos

so aqueles que concentram tambm os maiores problemas ambientais, tais como poluio
do ar, sonora e hdrica; destruio dos recursos naturais; desintegrao social;
desemprego; perda de identidade cultural e de produtividade econmica. Muitas vezes, as
formas de ocupao do solo, o provimento de reas verdes e de lazer, o gerenciamento de
reas de risco, o tratamento dos esgotos e a destinao final do lixo coletado deixam de
ser tratados com a prioridade que merecem.
No caso especfico das metrpoles com grande concentrao industrial, os

problemas de degradao ambiental so mais latentes, envolvendo questes relativas ao
trnsito, enchentes, favelizao e assentamentos em reas inundveis, de risco e carentes
em saneamento. Como centros de produo, essas cidades mostram saturao de
indstrias em reas restritas, trazendo diversos problemas aos seus habitantes, provocados
pelos elevados ndices de poluio que apresentam.29
________________________________________________________
Em conseqncia da urgncia em se discutir tais questes, a Agenda Marrom foi

criada como uma forma de Reestruturao de Meio Ambiente. Assim, a questo ambiental
passa a ser discutida nas esferas do setor pblico e da sociedade civil, caminhando no
sentido de possuir uma maior autonomia e especializao institucional, que viabiliza
incorporar a adoo de diretrizes sustentveis nas aes de governo. A questo ambiental
ganha espao institucional especfico, sendo atribudo a Secretarias especializadas
competncias para lide- rar o planejamento e a coordenao da gesto ambiental
integrada, bem como a manuteno de ecossistemas.
O principal tpico da agenda ambiental brasileira deixou temporariamente de ser

a Floresta Amaznica, a biodiversidade e os ndios. A perda dos recursos naturais
continua entre as preocupaes de organizaes no-governamentais e do Ministrio do
Meio Ambiente, claro. Mas a lista foi acrescida de alertas sobre o crescimento
desordenado das cidades brasileiras e a falta de polticas de manejo sustentvel nos
grandes centros urbanos. Hoje, at a Amaznia e certas regies do Centro-Oeste
enfrentam, paralelamente perda do verde, a pobreza das zonas urbanas.30
ONU e Banco Mundial: a insero da questo ambiental em suas agendas
I - A atuao do Banco Mundial como ator internacional, atravs de

financiamentos e coordenao de financiamentos de infra-estrutura, sempre foi alvo de
crticas por sua falta de preocupao com o meio ambiente e sua viso extrema- mente
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econmica do desenvolvimento, ou melhor dizendo, acerca do crescimento econmico,

definido to-somente a partir de agregados monetrios homogneos de produo, como o
produto interno bruto.31
A lgica capitalista de interveno no meio ambiente tem obedecido, ao longo da

histria, ao padro do after the event, ou seja, que nenhuma preocupao ambiental
deveria atrapalhar o progresso econmico, mais precisamente a acumulao de capital.32
No entanto, j se torna latente a constatao de que essa lgica ,st sendo, cada
vez mais, ultrapassada, at mesmo na atuao deste ator institucional, eis que, em recente
pesquisa realizada em seus principais sites33, verificar a sua atual preocupao com
questes relativas ao meio ambiente e sua sustentabilidade.
A preocupao com os recursos provindos do meio ambiente natural e humano

est ganhando relevo a partir do momento em que estes passam a ser visualizados como
forma de proviso e fundao para um desenvolvimento econmico e social e, nesse
contexto, o Banco Mundial busca tornar-se um dos promotores e financiadores desta
revitalizao ambiental no mundo em desenvolvimento.
Em 2001, o Banco Mundial lanou um guia de Estratgia Ambiental que enfatiza

a melhora na qualidade de vida e a melhora na qualidade de crescimento, entre outras
estratgias, o que j denota uma mudana de comporta- mento na sua viso capitalista.
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E, pela primeira vez, o Banco Mundial consolidou sua interveno na proteo

ambiental em um nico documento intitulado Making Sustainable Commitments: An
Enrironment Strategy for the World Bank.
No Brasil, o Banco Mundial tem atuado desde 1949, quando foi firmado o
primeiro emprstimo do BIRD ao pas (US$ 75 milhes para a rea de energia e
telecomunicaes). Desde ento, o Banco j apoiou o Governo brasileiro em mais de 380
operaes de crdito, que somam mais de US$ 33 bilhes. Sua atuao regida pela
Estratgia de Assistncia ao Pas (Country Assistance Strategy - CAS), um documento
que descreve as prioridades, a composio e a distribuio da assistncia a ser
proporcionada, com base na carteira de projetos no pas e no seu desempenho econmico.
Atualmente, encontramos alguns projetos financiados pelo Banco Mun- dial em

andamento na rea ambiental e, em especial, relacionados Agenda Marrom, como o
caso do Segundo Projeto de gua e Saneamento para Populao de Baixa Renda, o
PROSANEAR 11, projeto este que visa a financiar a pesquisa e a preparao de projetos
de gua e saneamento, possibilitando investimentos a serem realizados pelo
PROSANEAR e outros programas do Governo Federal, dos Estados e da iniciativa
privada. Seu foco de atuao so as comunidades de baixa renda localizadas nas periferias
das grandes cidades, com o objetivo de beneficiar entre um e dois milhes de pessoas. O
financiamento despendido de US$ 30,3 milhes. O projeto teve sua aprovao ocorrida
em janeiro de 2002 e est sob coordenao do Ministrio das Cidades.
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Outro projeto interessante a ser citado o Programa Nacional do Meio Ambiente

11 - PNMA 11, que tem por objetivo melhorar a qualidade ambiental em reas prioritrias
atravs do fortalecimento da atuao de instituies ambientais nos nveis local, estadual e
nacional, cujo foco ser o fortalecimento institucional, com monitoramento,
licenciamento, administrao de zonas costeiras e identificao e priorizao de
problemas ambientais. O financiamento foi de US$ 15 milhes e a aprovao do
programa ocorreu em dezem- bro de 1999.
Tambm merece destaque o Primeiro Emprstimo Programtico para a

Sustentabilidade Ambiental, consistindo este em um emprstimo que visa apoiar o
crescimento econmico com desenvolvimento social e a manuteno e melhoria da
qualidade ambiental no Brasil. Seu objetivo contribuir para um pas mais sustentvel,
ajudando a reduzir a pobreza e a alcanar urna maior qualidade de vida nas reas rurais e
urbanas. O financiamento foi US$ 505 milhes e a aprovao do programa ocorreu em 24
de agosto de 2004.
O conjunto de reformas institucionais e de polticas compreendidas pelo

emprstimo baseia-se na agenda de reformas ambientais do Governo e no Plano Plurianual
(PPA), e inclui: (a) aumentar a transparncia e o controle social do Sistema Nacional de
Meio Ambiente (SISNAMA); (b) melhorar a efetividade do SISNAMA por meio da
melhor coordenao e definio mais clara das responsabilidades entre os trs nveis
governamentais; (c) promover o desenvolvimento sustentvel na Amaznia e a proteo
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de outros ecossistemas importantes; (d) melhorar a gesto dos recursos hdricos por meio
de urna maior descentralizao, melhor administrao local e mais autonomia financeira.
O mais recente de todos os programas aprovados o que destina a quantia de

US$ 57,6 milhes para o Projeto Braslia Sustentvel, do Governo do Distrito Federal,
tendo sido divulgado em 25 de agosto de 2005. O projeto tem como objetivo auxiliar na
garantia da qualidade dos recursos hdricos, por meio de iniciativas de gesto e
planejamento ambiental, de intervenes para reduzir a pobreza em comunidades como
guas Lindas, Estrutural e Vicente Pires, e da recuperao do meio ambiente nas bacias
fluviais mais ameaadas. Isto tudo em prol de um desenvolvimento sustentvel da regio,
levando-se em conta que os impactos ambientais decorrentes do crescimento humano,
caso no sejam controlados, podem impor um alto custo expanso dos servios bsicos e
reduzir a qualidade de vida e sade da populao mais vulnervel.
1 O projeto tem quatro componentes principais: primeiro o apoio ao

fortalecimento institucional e assistncia tcnica para a melhoria do ambiente tcnico e
institucional. Segundo, a reduo da pobreza e promoo da incluso social em
localidades que apresentem condies sociais crticas, bem como aes para reduzir o
volume de poluio que chega aos mananciais. O componente trs executar atividades
para reduzir a poluio hdrica e melhorar a qualidade de vida nas comunidades de guas
Lindas e Vicente Pires, alm de proteger o Parque Nacional de Braslia por meio de
atividades de coleta de resduos slidos. O componente quatro apoiar as condies
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tcnicas, administrativas e de gerncia financeira apropriadas para assegurar que o projeto

seja implementado com efetividade e possa atingir seus objetivos de desenvolvimento.
A ONU, igualmente, como um organismo internacional de tambm bastante

influncia, tem-se utilizado da elaborao e difuso de modelos que envolvem a questo
ambiental nas ltimas dcadas, desenvolvidos em suas conferncias mundiais, entre as
quais merece destaque citar:
>- Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano - CNUMAH
(Estocolmo, 1972);
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e o Desenvolvimento -

CNUMAD (Rio de Janeiro, 1992);
Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvd Qoanesburgo, 2002).
A Conferncia de Estocolmo e as reunies preparatrias que a antece- firmaram

as bases para um novo entendimento das relaes existentes entre o ambiente e o
desenvolvimento e introduziram um novo conceito, apresentado por Maurice Strong,
secretrio da Conferncia, e largamente difundido, a partir de 1974, por lgnacy Sachs: o
eco desenvolvimento.
O termo eco desenvolvimento foi substitudo por desenvolvimento sustentvel a

partir de 1980, quando surgiu no documento sobre Estratgias Mundiais de Conservao,
produzido pela Unio Internacional para a Conser- vao da Natureza, a pedido da ONU.
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A expresso tornou-se mundialmente conhecida, em 1987, com o encerramento

dos trabalhos da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da
Organizao das Naes Unidas, conhecida como Comisso Brundtland, presidida pela 1a
Ministra norueguesa Gros Brundtland, a partir da publicao do relatrio Nosso Futuro
Comurrr 5, onde o critrio de sustentabilidade apareceu como argumento central para a
formulao de novas polticas de desenvolvimento, chamando a ateno de um grande
pblico para a relao causa e efeito entre pobreza e degradao ambiental; ou, mais
amplamente, para o circulo vicioso da pobreza que leva deteriorao do meio
ambiente.36
Outro documento importante elaborado foi a Estratgia mundial para a

conservao, concretizado pela Unio Internacional para a Conservao de Natureza-
UICN- no documento Cuidando do planeta Terra (1992), e no trabalho Nossa prpria
agenda, da Comisso de desenvolvimento e Meio Ambiente da Amrica Latina e Caribe
(1990).37
J em relao aos programas de regularizao fundiria, em particular no Brasil,

estes tm sido implementados em diversos municpios desde meados da dcada de 1980,
sobretudo a partir do comeo da dcada de 1990, abrangendo as favelas e, em menor
escala, os loteamentos clandestinos ou irregulares, de modo a promover a integrao
scio-espacial, a qual consiste no tema central da Campanha Global pela Segurana da
Posse, promovida, desde 1999, pela agncia Habitat da ONU38, propugnando pelo
reconhecimento do direito de moradia em detrimento do simples reconhecimento de
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ttulos de propriedade, j que esta poltica no atinge o objetivo maior de regularizao

fundiria, que seria o de solucionar a pobreza em vrias comunidades, atraindo sim outros
problemas, como o despertar do interesse da especulao imobiliria.
Contendo 40 captulos, a Agenda 21 Global, documento de natureza

programtica, foi construda de forma consensuada, com a contribuio de governos e
instituies da sociedade civil de 179 pases, em um processo que durou dois anos e foi
oficializada por ocasio da Conferncia das Naes Uni- das sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em 1992, tambm conhecida por Rio 92, em que se
estabeleceu a questo dos assentamentos humanos, em especial dos assentamentos
urbanos, como problema ambiental, considerando que, na virada do sculo, a maioria da
populao estar vivendo nas cidades. Nesse documento encontram-se circunscritos
problemas anteriormente incorporados em sua agenda social, como o da proviso de
saneamento e habitao, com a incluso de metas para a sustentabilidade ambiental por
meio da adoo de tecnologias apropriadas.39
A Agenda 21, portanto, um plano de ao para o sculo XXI, a ser adotado

global, nacional e localmente, por organizaes do sistema das Naes Unidas, governos e
pela sociedade civil, em todas as reas em que a ao humana impacta o meio ambiente.
Constitui-se na mais abrangente tentativa j realizada de orientar para um novo padro de
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desenvolvimento para o sculo XXI, cujo alicerce a sinergia da sustentabilidade

ambiental, social e econmica, perpassando em todas as suas aes propostas.
Nela tambm so apontados os meios de implementao de planos,projetos e

programas, por isso dizer que, alm do documento em si, a Agenda f1 um processo de
planejamento participativo que resulta na anlise da situao atual de um pas, estado,
municpio, regio, setor e planeja o futuro de forma sustentvel. E esse processo deve
envolver toda a sociedade na discusso dos principais problemas e na formao de
parcerias e compromissos para a sua soluo a curto, mdio e longo prazo.
Pode-se dizer que a Agenda 21 uma cartilha bsica de desenvolvimento

sustentvel, estimulando a cooperao, seja internacional, seja dentro dos pases, a nfase
na gesto ambiental descentralizada e participativa, com valorizao do poder local, alm
de mudanas de padres de consumo e nos processos produtivos, ressaltando a promoo
da conscincia ambiental e o fortalecimento das instituies para o desenvolvimento
sustentvel.40
A anlise do cenrio atual e o encaminhamento das propostas para o futuro

devem ser realizados dentro de uma abordagem integrada e sistmica das dimenses
econmica, social, ambiental e poltico-institucional dal9cali- dade. Em outras palavras, o
esforo de planejar o futuro, com base nos princpios da Agenda 21, gera insero social e
oportunidades para que as sociedades e os governos possam definir prioridades nas
polticas pblicas Y No entanto, "a reduzida efetividade das aes necessrias para
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concretizar as diretrizes estabelecidas nesse documento, no tocante promoo dos

assentamentos humanos sustentveis, foi objeto de inmeras avaliaes, culminando na
Conferncia Rio Mais 5, realizada em 1997".
A Agenda 21 Brasileira, a partir de 2003, entrou na sua fase de

implementao. Para isso, um dos passos do atual governo foi transform-la em programa
no Plano Plurianual do Governo - PPA 2004/2007, o que lhe confere maior alcance,
capilaridade e importncia como poltica pblica. O Programa Agenda 21 composto
por trs aes estratgicas que esto sendo realizadas com a sociedade civil: implementar
a Agenda 21 Brasileira; elaborar e implementar as Agendas 21 locais e a formao
continuada em Agenda 21. A prioridade orientar para a elaborao e implementao de
Agendas 21 locais com base nos princpios da Agenda 21 Brasileira que, em consonncia
com a Agenda global, reconhece a importncia do espao local, regionalizado, na
concretizao de polticas pblicas sustentveis. Atualmente, existem mais de 544
processos de Agenda 21 locais em andamento no Brasil, quase trs vezes o nmero
levantado at 2002.
Sendo um pas "subdesenvolvido" industrializado, o Brasil sintetiza, especial-

mente em suas metrpoles, tanto os problemas scio-ambientais mais picos do
"subdesenvolvimento", como a pobreza urbana de larga magnitude, segregao residencial
crassa, insalubridade dos assentamentos humanos pobres, presena marcante de doenas
ligadas pobreza e falta de higiene e saneamento, quanto queles indicativos do
desenvolvimento econmico capitalista como a poluio do ar ligada industrializao e
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ao aumento da frota de veculos automotores.43 O nascimento da poltica verde no Brasil

foi diretamente influenciado pela difuso do exemplo europeu, embora a receptividade
problemtica ambiental aqui, na opinio de alguns autores, tenha sido acrtica. Nosso
emergente ambientalismo no pensou na especificidade da deteriorao ambiental
brasileira no abordada por programas ambientalistas dos pases do Primeiro Mundo.44
Provindo da a necessidade urgente de trazer para o nvel local tal problemtica, a fim de
adapt-la aos nossos peculiares interesses.
Diante de tal quadro, especialmente aps a Conferncia da ONU no Rio de

Janeiro, em 1992, os movimentos ambientalistas passaram a redirecionar sua pauta, nela
incluindo os temas urbanos. Isso se deu por causa da inflexo no trato da questo
ambiental, ao incorporar a temtica urbana nas diretrizes estabelecidas na Declarao do
Rio e da ampla divulgao da Agenda 21, que enfatiza questes como a dos
assentamentos urbanos, dos resduos slidos e dos recursos hdricos.
A Agenda 21 Brasileira um processo e instrumento de planejamento

participativo para o desenvolvimento sustentvel e que tem como eixo central
compatibilizar a conservao ambiental, a justia social e o crescimento econmico. O
processo de sua construo se deu de 1996 a 2002, e foi coordenado pela Comisso de
Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21 Nacional- CPDS, sendo
concludo em 2002.45 Se bem concretizada, sua implementao poder servir de subsdio
para legislaes locais, estaduais e nacionais.
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A elaborao e a promoo da Agenda 21 Local foram delegadas s organizaes

no-governamentais ambientalistas, que tm reformulado suas pautas, a elas incorporando
os temas urbanos tais como a questo do saneamento bsico, a proteo de recursos
hdricos, a poluio industrial, entre outros.46
Neste contexto, ganha destaque a atuao do Ministrio das Cidades com suas
polticas e programas, levando-se em considerao que, depois de mais de 20 anos de
ausncia de uma poltica urbana nacional e de um rumo errtico nas polticas de
saneamento e habitao, o Governo Federal formulou uma proposta para mdio e longo
prazo, mas tambm para curto prazo, afir- mando o site pesquisado do Governo, que j se
pode dizer que existem resultados concretos em 30 meses de atuao do Ministrio das
Cidades.
Combater as desigualdades sociais, transformando as cidades em espaos mais

humanizados, ampliando o acesso da populao moradia, ao saneamento e ao transporte.
Esta a misso do Ministrio das Cidades, criado pelo presidente Luiz Incio Lula da
Silva em 1.0 de janeiro de 2003, contemplando uma antiga reivindicao dos
movimentos sociais de luta pela reforma urbana.
Ao Ministrio compete tratar da poltica de desenvolvimento urbano e das

polticas setoriais de habitao, saneamento ambiental, transporte urbano e trnsito.
Atravs da Caixa Econmica Federal, operadora dos recursos, o Ministrio trabalha de
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forma articulada e solidria com os estados e municpios, alm dos movimentos sociais,
organizaes no governamentais, setores privados e demais segmentos da sociedade.48
No que concerne problemtica ambiental no meio urbano, a Secreta- ria

Nacional de Saneamento Ambiental tem a sua poltica voltada a assegurar os direitos
humanos fundamentais de acesso gua potvel e vida em ambiente salubre nas cidades
e no campo, mediante a universalizao do abastecimento de gua e dos servios de
esgotamento sanitrio, coleta e tratamento dos resduos slidos, drenagem urbana e
controle de vetores e reservatrios de doenas transmissveis, cujo Programa de
Saneamento Ambiental Urbano, com objetivo de implantar e ampliar os sistemas de coleta
e tratamento de esgotos sanitrios, encontra-se sob direo de Jaime Dornelas Batista.
Foi lanado, recentemente, pelo Ministrio das Cidades, por intermdio

Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, o Programa de Modernizao do
Setor de Saneamento, com propsito de conferir transparncia para um controle social e
estimular a eficincia e a qualidade da prestao dos servios de saneamento, passando a
instituir, portanto, uma nova srie de publicaes denominada "Saneamento para
Todos", onde sero contemplados os estudos e pesquisas relativos ao setor de
saneamento, temas institucionais e econmico- financeiros, bem como regulatrios,
legais e outros. A srie foi inaugurada com a publicao do Projeto de Lei n.0
5.296, encaminhado pelo Governo Federal ao Legislativo em 23 de maio de 2005.
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A Poltica Nacional de Saneamento Bsico, estabelecida pelo Projeto de Lei n.0

5.296/05, em tramitao no Congresso Nacional, prope uma viso integrada dos sistemas
pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, em conjunto com o manejo de
guas pluviais (drenagem) e o gerenciamento de resduos slidos (coleta e tratamento de
lixo). Ele define o conceito de salubridade ambiental como sendo a capacidade de prevenir
a ocorrncia de doenas relacionadas com o meio ambiente, favorecendo o pleno gozo da
sade e o bem-estar.
Uma das premissas fundamentais do PL saber a quem caber, se aos estados ou

aos municpios, a competncia para prover os servios pblicos de saneamento bsico. O
PL instituiu a obrigatoriedade de planos, metas, indica- dores e transparncia para a
gesto. O texto no tem a pretenso de impedir a atuao das empresas estaduais, mas fixa
os deveres e as obrigaes em relao aos titulares do servio. Devemos, contudo,
aguardar a tramitao do projeto, que no presente momento foi retirado da pauta de
urgncia, e ser submetido anlise das emendas j apresentadas.
8. Concluso
A partir de tudo que foi exposto e desenvolvido pela pesquisa realizada, pode- se
concluir que ainda h muito que se realizar e implementar em termos de gesto ambiental
urbana, ou seja, a chamada Agenda Marrom.
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certo que a problemtica ambiental vivenciada e este caos urbano enfrentado

em nosso cotidiano pode nos levar a pensar que a cidade algo absolutamente negativo,
todavia no este o caminho mais seguro para solucionar as demandas existentes, at
mesmo porque a cidade capaz tambm de proporcionar benefcios, tais como, um maior
acesso educao, a tratamentos mdico-hospitalares, locomoo facilitada pelos meios
de transporte pblicos disponveis, entre outros.
O modelo de acumulao capitalista que nos imposto entra em confronto, em

muitos aspectos, com conceitos como desenvolvimento sustentvel, o que, sem dvida
alguma, traz muitas dificuldades na concretizao de polticas mais eficazes, e acaba por
agravar a situao da populao mais carente de recursos, j que este um modelo
econmico que se baseia nas desigualdades de classes sociais.
Este modelo de crescimento econmico gerou enormes desequilbrios: se, por um

lado, nunca houve tanta riqueza e fartura no mundo, por outro lado, a misria, a
degradao ambiental e a poluio aumentam dia-a-dia. Isto leva muitos autores a
adotarem uma viso pessimista do quadro atual, no acreditando que uma soluo possa
realmente alcanar a todos de modo uni- forme, permanecendo sempre as disparidades e
as excluses scio-espaciais.
Entretanto, dado importante a crescente preocupao da comunidade

internacional que despertou, nas ltimas dcadas, para tentar solucionar esses problemas
atravs de imposio de padres a serem seguidos pelos pases participantes das diversas
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Conferncias sobre o Meio Ambiente e, dessa forma, buscar a efetivao do

desenvolvimento sustentvel a nvel global, tendo em vista os princpios da preservao e
da precauo para o no exaurimento dos recursos naturais para as geraes futuras.
No Brasil, a municipalizao da gesto ambiental se deu por fora da

Constituio de 1988, no sentido de ser um processo facilitador dos programas de
desenvolvimento local, nos moldes do Programa da Agenda 21. Contudo, percebe-se que,
de modo geral, no houve ainda por parte do Governo Federal nenhum esforo realmente
digno de nota em disseminar e incentivar
. as agendas locais, no obstante toda a propaganda realizada dizendo

exatamente o contrrio, conforme foi explicitado no tpico referente ao Ministrio das
Cidades, precisando ser mantida a anlise crtica e desconfiada em relao aos dados
apresentados pelo Governo. De qualquer forma, o desafio persiste no sentido de se
estabelecer uma poltica que tenha continuidade e seja sustentvel.
Infelizmente, portanto, constata-se que assuntos relativos ao meio ambiente e

desenvolvimento sustentvel ainda no so uma prioridade na agenda pblica brasileira, j
que esta tem sempre por prioridade a questo econmica, mas, por outro lado, crescem os
investimentos pblicos na rea ambiental, assim como os recursos privados e
internacionais destinados a projetos e programas no setor, como os projetos financiados
pelo Banco Mundial.
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Tambm se multiplicam os conselhos e as secretarias de meio ambiente em todo

o Pas, muito embora seus instrumentos de gesto ainda sejam poucos e ineficientes; e, por
fim, ainda inexpressiva a participao da sociedade nas instncias de questionamento e
fiscalizao de projetos e empreendimentos que causam danos ambientais, o que vai de
encontro com a proposta difundida do Planejamento Participativo que se busca
implementar com a adoo da Agenda 21.
Logo, um fator fundamental para que a discusso sobre tais programas e polticas
sejam efetivamente inseridos no contexto mais amplo da agenda poltica local , sem
dvida, a participao popular nas vrias instncias do processo de sua discusso,
formulao e implementao, com as devidas instrues tcnicas e explicaes cabveis,
para que sua participao seja, de fato, efetiva a fim de garantir a legitimidade de tais
programas, e no apenas consultiva ou manipulada.
Mas tambm no se pode deixar de mencionar que, para tanto, preciso um

governo disposto a abrir espao para esta participao, viabilizando canais de
participao, disposto a implementar a democratizao das discusses, precedida do
acesso s informaes, possibilitando que a variante ambiental e social seja includa no
planejamento urbano, j que, sem isto, nenhum programa ser legtimo a ponto de atender
os verdadeiros interesses das comunidades.
O planejamento urbano efetivo s alcanado mediante a elaborao de normas

legais que o normatizem e, sobretudo, mecanismos de incluso para a participao e
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interveno da comunidade e entidades no processo de reflexo sobre a cidade em si, o

que pode ser concretizado atravs da promoo de fruns regionais, de parcerias entre
governos e organizaes no-governamentais, consultas populao mediante
audincias pblicas, entre outras formas de participao.
Um planejamento urbano pautado no respeito dignidade humana e ao meio

ambiente considera a participao na formao de leis e nos conselhos de meio ambiente e
desenvolvimento urbano essenciais. A democracia participativa exige o exerccio
permanente de interao entre os diversos atores sociais nas decises que afetam a vida
dos grupos e das comunidades, sem a qual nunca alcanaremos uma gesto ambiental
eficaz para fins de se construir um espao sustentvel, um direito cidade para todos.
________________________________________________________
* Liliane Moraes Pestana mestranda em Direito da Cidade na Universidade do Estado
do Rio deJaneiro- UERJ.
1 Texto disponvel no site do Ministrio das Cidades

<http://www.cidades.gov.brl> Acesso em: 30 set. 2005.
2 Artigo 225 da Constituio Federal de 1988: "Todos tm direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida, im- pondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de
defend-lo e preserv-lo para as pre- sentes e futuras geraes."
3 "No se trata de um direito contra o Estado, mas de um direito em
face do Estado, na medida em que este assume a funo de promotor do direito mediante
aes afirmativas que criem as condies necessrias ao gozo do bem jurdico chamado
qualidade ao meio ambiente." SILVA, Jos Afonso da. Fundamentos constitucionais de
proteo do meio ambiente. Revista de Di- reitoAmbienral. So Paulo, a. 7, n. 27, jul./set.
2002. p. 51-53.
4 MARCONDES, Maria Jos de Azevedo. Ci- dade e Natureza: Proteo dos Mananciais
e Excluso Social. So Paulo: Studio Nobel: Edi-
i tora da Universidade de So Paulo: Fapesp, 1999. p.25.
5 SOUZA, Marcelo Lopes de. O Desafio Me- tropolitano: Um estudo sobre a problemtica
s6cio-espacial nas merrcSpoles brasileiras. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2000. p. 113.
6 GALAFASSI, Guido Pascual. Ecological Crisis, Poverty and Urban Development in Latin
America. Disponvel em:< http:l/www.who.int/ docstorel>. Acesso em: 26 ago. 2005.
7 LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck de Arajo. Direito Ambienral na Sociedade
de Risco. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universi- tria, 2004. p. 123.
8 MOREIRA, Danielle de Andrade; GUIMA- RES, Virgnia Totti. As Regies Metropolitanas
________________________________________________________
eoLicenciamentoAmbiental.In:COUTINHO, Ronaldo; ROCCO, Rogrio (Orgs.). O Direito
Ambienral das Cidades. Rio de Janeiro: DP&A, 2004. p. 85.
9 SOUZA, Marcelo Lopes de. Op. cit. p. 135.
10 CARRERA, Francisco; SGUIN, Elida. Pia. neta Terra: urna abordagem de direito
ambiental
2. ed. Rio deJaneiro: Editora Lmen Juris, 2001 p.l35.
11 HALL, Peter. Cidades do Amanh. Um Histria Intelectual do Planejamento e do Pro-
jeto Urbanos no Sculo XX. So Paulo: Editol':l Perspectiva, 1993.
12MARCONDES, Maria Jos de Azevedo. Op.
cit. p. 19- 53.
13LICCO, Eduardo; NEFUSSI, Nelson. Sol Urbano e Meio Ambiente. Disponvel
em.
<http://www.mre.gov.br/cdbrasil/>. Acesso em;
26 ago. 2005.
14Aquele no qual o Executivo no pretende se1 o responsvel sozinho pelo planejamento,
IIla! sim realiz-lo de forma compartilhada com a populao que, para isso, precisa estar
organiza- da, seja em conselhos, seja em associaes.
15 BITON, Jan. Os Embates entre as queste.\ ambientais e sociais no urbano. In:
LEMOS, Amlia Ins Geraiges; CARLOS, Ana Fani Alessandri (Orgs.). Dilemas Urbanos:
Nom Abordagens sobre a cidade. So Paulo: Contex- to, 2003. p. 302 - 303.
16 "A compreenso acerca do processo de ges- to ambiental vivenciado em nvel de bairro
s6 poderia ser efetivada luz da teoria das repre- sentaes sociais, na medida em que a
investiga- o reside justamente na anlise das prtica$ cotidianas dos grupos sociais
pertencentes ao bairro referido". GUIMARES, Ed Carlos d Sousa. Gesto ambiental
das cidades e repre' sentaes sociais: o caso do bairro de Batista Campos, em Belm
(PA). Jus Navigandi, Teresina, a. 9, n. 502, 21 nov. 2004. Dispo- nlvel em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/ texto.asp?id-5908>. Acesso em: 23 set. 2005.
________________________________________________________
17 SEGUNDO, Rinaldo. O planejamento urbano municipal e o meio ambiente. Jus
Navigandi, Teresina, a. 7, n. 63, mar. 2003:
em: <http://jus2.uol.com.br/doutri-,o/to::Xt<>.aopau .,u.v . Acesso em: 23 ser. 2005.
CASTELLS, Manuel. Traduo de Arlene A Questo Urbana. Rio de Janeiro: e Terra, 1983. p.
55.
Crtica pertinente feira pelo autor do livro eirado, toca essa questo de se chamar os do
Terceiro Mundo como sendo subdeser1vollVWLOS, o que denota, por sua vez, uma
pretensa teoria evolucionista na qual estes pases estariam em constante processo de desen-
volvimento exatamente para atingir, um dia, o atual estgio dos pases desenvolvidos. Isso, no
entanto, apenas serve para encobrir o fato de que o sistema capiralisra avanado baseia-se em
formaes sociais diferentes que preenchem fun- es diversas. Logo, os pases
subdesenvolvidos, desempenhando o seu papel dentro deste quadro exposto, seriam melhor
denominados de pases dependentes, ou explorados, ou domina- dos e com economia
deformada.
20 LICCO, Eduardo; NEFUSSI, Nelson. Solo Urbano e Meio Ambiente.
Disponvel em:
<http://www.mre.gov.br/cdbrasil/>. Acesso em:26 ago. 2005.
21 "Em compensao, a partir da Grande Crise de 1929, a destruio dos
mecanismos do mercado mundial e a nova siruao criada nas relaes de classes, incitam
a limitar as importaes e a criar indstrias centradas no consumo local. Dadas as
caractersticas desras indstrias -fraca composio orgnica do capital e necessidade
imediata de rentabilidade - sua implantao depende intimamente da mo-de-obra, e,
so- brerudo, do mercado potencial dos grandes aglo- merados. Esra industrializao, mesmo
limitada, suscita uma expanso excessiva dos "servios", pois presta-se a absorver
parcialmente toda urna massa em desemprego disfarado." CASTELLS,
Manuel. Op. cit. p. 81.
22 BITON, Jan. Op. cit. p. 300.
________________________________________________________
23 SOUZA, Marcelo Lopes de. Op. cit. p. 119- 122.
24 BITON, Jan. Op. cit. p. 301-302.
25 SOUZA, Marcelo Lopes de. Op. cit. p. 123.
26 BITON, Jan. Op. cit. p. 302.
27 SEGUNDO, Rinaldo. Op. cit.

28 Para maiores informaes: <http:// www.mma.gov:br/pon/sqalurbanalindex.cfm>.
Acesso em: 26 ago. 2005.
29 LICCO, Eduardo; NEFUSSI, Nelson. Op. cit.
30 O que a Agenda Marrom? Dispon{vel em:
<http://jmacedoc.sites.uol.com.br/oque.htm>.
Acesso em: 26 ago. 2005.
31 ''A rigor, o conceito de desenvolvimento econmico distingue-se do conceito de
crescimen- to a panir da sua maior amplirude, que abrange no somente crescimento
econmico como melhora em ndices sociais. Vale dizer, pas desenvolvido no aquele
cujo PIB superior a algum nvel arbitrariamente definido, mas aquele cujos ndices sociais
apontam o acesso da grande maioria da populao a padres aceitveis de moradia,
saneamento, educao e sade". NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Desenvolvi- mento
Sustentvel do Brasil e o Protocolo de Quioto. Revista de Direito Ambiental. So Pau- lo, a.
10, n. 37, jan/mar. 2005. p. 146.
32 HARVEY, David.The Environment ofJustice. In: SWYNGEDOUW, Erik e Andy
Merrifield. The Urbanization of lnjustice. New York University Press:1997. p. 71.
33 Para maiores informaes, pesquisar em: <htt;p:/ lwww.worldbank.org> e <http://www.banco
mundial.org.br>. Acesso em: 26 ago. 2005.
34 Expresso que encerra a idia de que possvel ocorrer uma explorao econmica
dentro dos limites da capacidade dos ecossistemas, res- guardando a renovao dos recursos
renovveis e visando no explorao predatria dos recursos no renovveis, de forma
________________________________________________________
que possam servir s geraes fururas. Assim, o desenvolvimento e o meio ambiente devem
buscar uma harmonia e complementaridade, j que um fonte de recursos para outro,
afastando-se, de vez, a noo de que o desenvolvimento deve sempre resultar em degradao
do meio ambiente.
35 " sustentvel o desenvolvimento tal que permite satisfazer nossas necessidades atuais
sem comprometer a capacidade das geraes fururas
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Revista de Direito da Cidade vol.01, n 01.

A Agenda Marrom: o planejamento urbano

Liliane Moraes Pestana

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