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UNIVERSIDADE FEDERAL DE CAMPINA GRANDE

CENTRO DE HUMANIDADES
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIAS SOCIAIS - PPGSC

SEVERINO DA COSTA SIMO

PARTICIPAO E GOVERNANA: O CASO DA 1 CONFERNCIA

NACIONAL DE SEGURANA PBLICA/2009

CAMPINA GRANDE - PB
2011
 2

SEVERINO DA COSTA SIMO

PARTICIPAO E GOVERNANA: O CASO DA 1 CONFERNCIA

NACIONAL DE SEGURANA PBLICA/2009

Dissertao submetida ao Programa de Ps-

Graduao em Cincias Sociais (PPCCS) da
Universidade Federal de Campina Grande-
PB, vinculado Linha de pesquisa
Desenvolvimento, Ruralidades e Polticas
Pblicas, em cumprimento aos requisitos
necessrios para a obteno do ttulo de
Mestre em Cincias Sociais.

Orientador: Prof. DR. GONZALO ADRIN ROJAS.

CAMPINA GRANDE - PB
2011
 3

SEVERINO DA COSTA SIMO

PARTICIPAO E GOVERNANA: O CASO DA 1 CONFERNCIA NACIONAL

DE SEGURANA PBLICA/2009

APROVADA EM _______/_____________/2011

BANCA EXAMINADORA

______________________________________________________
Prof. Dr. Gonzalo Adrin Rojas
(Presidente - orientador)

______________________________________________________
Prof. Dr. Roberto Veras de Oliveira (PPGCS/UFCG)
(examinador interno titular)

______________________________________________________
Prof. Dr. Jos Henrique Artigas de Godoy (DCS-PPGS/UFPB)
(examinador externo titular)

______________________________________________________
Professor Dr. Severino Jos de Lima (UACS/UFCG)
(examinador externo titular)

CAMPINA GRANDE/PB
2011
 4

Dedico aos meus familiares, bem como a

todos aqueles que lutam por dias melhores
para todos os seres humanos.
 5

AGRADECIMENTOS

Ao arquiteto do universo que nos d a vida, a fora e a coragem para superar os obstculos.

Aos meus familiares, pelo apoio e incentivo constante em toda a minha histria de vida.

Ao estimado orientador pela amizade, confiana, apoio e dedicao na construo terico-

metodolgica deste trabalho cientfico.

Aos demais professores, colegas de curso e auxiliares da ps-graduao em Cincias Sociais

da UFCG, pelos ensinamentos que me fizeram vislumbrar um olhar diferente as questes
sociais.

Enfim, a todos aqueles amigos (as), os quais de alguma maneira, contriburam para a
realizao deste trabalho os meus sinceros agradecimentos.
 6

RESUMO

Esta investigao cientfica teve como objetivo principal analisar o processo de construo da
poltica de segurana pblica, a partir do documento (princpios e diretrizes) deliberado na
Primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica/2009 (1 CONSEG); verificando as
estratgias e os aspectos regimentais em disputa entre os participantes (representantes da
sociedade civil, trabalhadores de segurana pblica e gestores pblicos), visando compreender
a reproduo da legitimidade do poder do Estado. Assim, para investigar a participao
poltica na contemporaneidade brasileira buscou-se entender as novas formas de relao entre
a sociedade poltica e sociedade civil; tendo em vista a insero da participao cidad nos
processos decisrios a partir da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988
(CF/1988). Nesse sentido, problematizando se as conferncias so espaos modernos de
dilogo utilizados pelo poder institucional na construo de polticas pblicas, atravs da
participao cidad como instrumento de legitimao de uma nova hegemonia do Estado.
Quanto hiptese postulamos inicialmente que quanto mais o poder poltico organizar e
estimular a participao de representantes da sociedade civil no processo decisrio de
construo das polticas pblicas, ocorre maior probabilidade de construo da hegemonia por
parte do Estado e, portanto maior legitimidade. Nessa perspectiva o quadro terico utilizado
adentrou aos cnones do Estado Ampliado de Antonio Gramsci, assim como das teorias da
democracia hegemnica e contra-hegemnica. A pesquisa do tipo qualitativa, inicialmente foi
procedida de uma pesquisa documental na Constituio Federal/88, Plano Nacional de
Segurana pblica/2003 e principalmente no resultado da 1 CONSEG, os 10 (dez) princpios
e as 40(quarenta) diretrizes, os quais deveriam nortear a poltica de segurana pblica. Na
pesquisa de campo entrevistamos onze participantes da conferncia da etapa nacional; quatro
do segmento sociedade civil, dois trabalhadores da rea, dois gestores e trs organizadores;
viabilizando uma anlise de contedo do resultado ladeado com as representaes dos
segmentos participantes da conferncia. Nas consideraes finais verifica-se que uma
conferncia potencializa a formalizao da participao cidad nos processos decisrios, mas
tende a tornar a hegemonia do Estado cada vez mais legtima.

Palavras - chave: Conferncia. Democracia. Estado Ampliado. Participao.

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ABSTRACT

This scientific investigation had as a primary target to analyse the process of construction of the policy
of the public security from the document (principles and guidelines) deliberated in the 1 st National
Conference of Public Security\2009 (1st CONSEG); verifying the strategies and the regimental aspects
in contest among the attendants (civil society delegates, public security professionals and public
managers) aiming to comprehend the reproduction of the legitimacy of the States power. Thereby, to
investigate the political participation in the brazilian contemporaneity one tried to understand the new
forms of relation between the political society and the civil society; aiming at the insertion of the
citizen participation in the decision-making processes from the Brazil Federative Republic
Constitution of 1988 (CF/1988). In this sense, problematizing if the conferences are modern rooms of
dialogue used by the institutional power in the construction of public policies, through the citizen
participation as an instrument of probate of a new State hegemony. As for the hypothesis we have
postulated initially that the more the political power organize and encourage the participation of civil
society delegates in the decision-making process of construction of the public policies, the more the
probability of the construction of the hegemony by the State is and therefore more legitimacy. In this
perspective the theoretical framework used entered the canon of Antonio Gramscis Expanded State,
as well as the theories of hegemonic democracy and counter-hegemonic ones. The qualitative research
was descended initially from a documentary research in the Federal Constitution/88, National Plan of
Public Security/2003 and especially in the result of the 1st CONSEG, the 10 (ten) principles and the 40
(forty) guidelines which should guide the policy of public security. In the field research we have
interviewed eleven attendants of the conference of the national stage; four from the civil society, two
workers from the sector, two managers and three organizers; making feasible an analysis of the
content of the result accompanied with the representations of the participant segments of the
conference. In the final deliberations one verifies that a conference potentiates the formalisation of the
citizen participation in the decision-making processes but tends to make the State hegemony more and
more legitimate.

Key words: Conference. Democracy. Expanded State. Participation.

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LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Quantitativo de proposies na rea de segurana pblica nas conferncias

nacionais realizadas de janeiro de 2002 a junho de 2008.........................................................46

Tabela 2 - Quantitativo de representantes eleitos para etapa nacional nas etapas Estaduais e
Municipais.................................................................................................................................88

Tabela 3 - Quantitativo de participantes nas etapas eletivas estaduais....................................89

Tabela 4 - Quantitativo de participantes nas etapas eletivas municipais.................................90

Tabela 5 - Quantitativo de Conferncias Livres por Estado e nmero de participantes.........94

Tabela 6 - Quantitativo dos representantes indicados pelos gestores pblicos para a Etapa
Nacional....................................................................................................................................95

Tabela 7 - Quantitativo dos representantes eleitos do segmento trabalhadores para a Etapa

Nacional....................................................................................................................................96

Tabela 8 - Quantitativo de representantes dos segmentos na etapa nacional...........................97

Tabela 9 - Quantitativo das proposies recebidas para sistematizao inseridas no Caderno

de Propostas............................................................................................................................119

Tabela 10 - Quantitativo de Conferncias Livres realizadas nos municpios por Estado e

Regio.....................................................................................................................................120

Tabela 11 - Quantitativo de inseres no Caderno de Propostas das etapas realizadas........ 121

Tabela 12 - Quantitativo das diretrizes formuladas por eixo temtico..................................122

Tabela 13 - Nmero de princpios e diretrizes priorizados na 1 CONSEG..........................124

Tabela 14 - Nmero de representantes entrevistados por categorias, 1 CONSEG/2009......134

LISTA DE QUADROS

Quadro 1- Representao das entidades na Comisso Organizadora Nacional (CON)..........76

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 - Quantitativo de eixos temticos com as respectivas votaes e nmero de

diretrizes aprovadas.................................................................................................................127
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

1 CONSEG - Primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica

ABC - Associao Brasileira de Criminalstica
ABML - Associao Brasileira dos Mdicos Legistas Civis
ADEPOL - Associao dos Delegados de Polcia do Brasil
ADPF - Associao Nacional dos Delegados de Polcia Federal
AMEBRASIL - Associao Nacional dos Oficiais Militares Estaduais
ANADEP - Associao Nacional dos Defensores Pblicos
ANASPRA - Associao Nacional de Entidades Representativas de Praas Policiais e
Bombeiros
APCF - Associao Nacional dos Peritos Criminais Federais
CEN - Coordenao Executiva Nacional
CNPCP - Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria
CF/88 - Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988
COBRAPOL - Confederao Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis
CON - Comisso Organizadora Nacional
CONASP - Conselho Nacional de Segurana Pblica
CONAPA - Conselho Nacional de Penas Alternativas
CONIC - Conselho Nacional de Igrejas Crists do Brasil
DEPEN - Departamento Penitencirio Nacional
DF - Distrito Federal
DPRF - Departamento de Polcia Rodoviria Federal
FENDH- Frum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos
FENAPEF - Federao Nacional dos Policiais Federais
FENEME - Federao Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais
FENAPP - Federao Nacional dos Papiloscopistas Policiais
FHC - Fernando Henrique Cardoso
FNSP- Fundo Nacional de Segurana Pblica
FUNPEN - Fundo Penitencirio Nacional
GG I- Gabinete de Gesto Integrada
GGIM - Gabinete de Gesto Integrada Municipais
LIGABOM - Liga Nacional de Corpos de Bombeiros Militares do Brasil
MJ - Ministrio da Justia
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MNDH - Movimento Nacional de Direitos Humanos

OAB - Ordem dos Advogados do Brasil
ONU - Organizao das Naes Unidas
PB - Estado da Paraba
PNSP - Plano Nacional de Segurana Pblica
PRONASCI - Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
RJ - Rio de Janeiro
RENAESP - Rede Nacional de Altos Estudos em Segurana Pblica
SAMU - Servio de Atendimento Mvel de Urgncia
SEDEC - Secretaria Nacional de Defesa Civil
SEDH - Secretaria Especial de Direitos Humanos
SEGES- Secretaria Geral da Presidncia da Repblica
SENASP - Secretaria Nacional de Segurana Pblica
SINARM - Sistema Nacional de Armas
SINDAPEF - Sindicato dos Agentes Penitencirios Federais
SUSP - Sistema nico de Segurana Pblica
TR - Termo de Referncia
 11

SUMRIO

INTRODUO..................................................................................................................13

CAPTULO I - ADENTRANDO AOS CNONES DA PARTICIPAO NA

POLTICA NACIONAL DE SEGURANA PBLICA...............................................19

1.1 PROCESSO DE CONSTRUO DA INVESTIGAO........................................19

1.1.1 Temticas relativas ao objeto de estudo e consideraes tericas..................21
1.1.2 Breve histrico do objeto estudado....................................................................22
1.1.3 Desafios Metodolgicos.......................................................................................24
1.1.4 Tipo da pesquisa..................................................................................................26
1.1.5 Tcnica de coleta de dados..................................................................................27
1.1.6 Procedimento de anlise e interpretao dos dados.......................................28

1.2 CONCEPES SOBRE A POLTICA DE SEGURANA PBLICA NO

BRASIL......................................................................................................................29
1.2.1 Breve definio de Segurana Pblica..............................................................34
1.2.2 Segurana pblica versus e ps Constituio Federal do Brasil/1988............36
1.2.3 Atemtica da segurana pblica nas conferncias brasileiras........................44
1.2.4 Participao na primeira conferncia nacional de segurana pblica...........47

CAPTULO II - ESTADO, DEMOCRACIA E PARTICIPAO ..............................52

2.1 NOTAS TERICAS SOBRE O ESTADO EM MAQUIAVEL, MARX, ENGELS E

WEBER ......................................................................................................................54

2.2 O CONCEITO DE ESTADO AMPLIADO EM GRAMSCI.....................................59

2.3 PROCEDIMENTOS DEMOCRTICOS HEGEMNICOS E CONTRA

HEGEMNICOS VERSUS PARTICIPAO E GOVERNANA..........................64
2.3.1 Direito de Participao no Brasil.......................................................................72

CAPTULO III - DESCRIO DA 1 CONFERNCIA NACIONAL DE

SEGURANA PBLICA.................................................................................................74

3.1 A PRIMEIRA CONFERNCIA NACIONAL DE SEGURANA PBLICA (1

CONSEG): APRESENTAO...........................................................................................74
3.1.1 As etapas municipais...........................................................................................83
3.1.2 As etapas estaduais..............................................................................................86
3.1.3 Vicissitudes do Texto-Base da 1 CONSEG......................................................97
3.1.4 Notas a partir do Caderno de Proposta da 1 CONSEG...............................118

CAPTULO IV- A PRIMEIRA CONFERNCIA NACIONAL DE SEGURANA

PBLICA: ANLISE DOS RESULTADOS E DISCUSSES...................................123

4.1 ANLISE QUALITATIVA DAS ENTREVISTAS...................................................133

 12

CONSIDERAES FINAIS...........................................................................................147

REFERNCIAS...............................................................................................................153

APNDICES
A - Termo de consentimento para entrevistas....................................................................157
B - Roteiro de entrevistas semi-estruturadas......................................................................158

ANEXOS
A - Resultado da primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica...........................159
 13

INTRODUO

O debate terico sobre a democracia e seu exerccio efetivo atravs da participao

poltica nos processos decisrios, tem suscitado na atualidade investigaes cientficas no
campo das cincias sociais, mas particularmente, estas ficam limitadas em geral aos aspectos
procedimentais. Porm no Brasil com o advento das conferncias nacionais1 para
consecuo da agenda governamental visando implementao e/ou legitimao de polticas
pblicas, este debate tem recebido novos elementos para anlise. Nesse sentido, analisar a
participao poltica na contemporaneidade brasileira pressupe entender as novas formas de
relao entre a sociedade poltica e a sociedade civil2, em termos gramscianos, tendo em vista
a insero da participao cidad em termos formais nos processos decisrios, a partir da
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CF/1988).
Desta forma os procedimentos democrticos, tais como: eleies, conferncias,
plebiscito, referendo, conselhos, entre outros tm merecido especial ateno dos cientistas
sociais. Importantes investigaes tm sido desenvolvidas especialmente na relao entre
sociedade poltica e sociedade civil, influenciada por estes fenmenos.
Entretanto, a busca por uma poltica de Segurana Pblica universalista que garanta o
exerccio da cidadania um grande desafio para a sociedade brasileira, visto que, segundo
Claudio Beato (2008), pesquisadores apontam a necessidade de mudanas do modelo das
foras pblicas, nesse sentido buscando solucionar os problemas da poltica de Segurana
Pblica; as quais, por vezes no esto vinculadas ao emprego da fora policial, mas permeiam
o emaranhado poltico, social e econmico do Brasil. Por exemplo, o papel que a sociedade
civil desempenha na redemocratizao do pas, diante de um novo regime em que os
indivduos e grupos, cada vez mais precisam se posicionar em termos mais amplos de
participao nos processos decisrios da poltica pblica.
A poltica nacional de Segurana Pblica no Brasil historicamente foi conduzida pelo
Estado sem a participao efetiva da sociedade civil. Porm, o Poder Executivo, na sua
interpretao, visando corrigir a falta desse espao de dilogo, durante a presidncia da
Repblica de Luis Incio da Silva - Lula, convocou a Primeira Conferncia Nacional de

1
Utilizo o termo conferncia como instrumento pblico de discusso permitindo a construo de consensos,
compartilhamentos de poder e a co-responsabilidade entre uma parte da sociedade civil e a sociedade poltica
apontando e orientando em termos tericos, a implementao de polticas pblicas. Esses consensos so
produto das relaes de foras entre os diferentes atores sociais..
2
Utilizo o conceito de sociedade civil de acordo com a perspectiva terica de Antnio Gramsci, o qual ser
desenvolvido no Captulo II.
 14

Segurana Pblica3 (1 CONSEG), a qual ocorreu entre os meses de maro a agosto de 2009.
Foram realizadas conferncias nas vinte e seis Unidades Federativas do Brasil, inclusive no
Distrito Federal (DF).
A participao na 1 CONSEG ocorreu de diversas formas atravs de conferncias
livres4, virtuais, municipais, estaduais e por fim a etapa nacional, na qual participaram os
representantes eleitos da sociedade civil e trabalhadores da segurana pblica; assim como os
gestores indicados pelo poder publico, obedecendo a seguinte porcentagem, 30% de
trabalhadores da rea de segurana pblica, 30% de gestores pblicos e 40% de representantes
da sociedade civil; no entanto, as eleies ocorreram nas etapas preparatrias eletivas
municipais e estaduais.
Os municpios podiam realizar a etapa eletiva, desde que tivesse um nmero superior a
200 (duzentos) mil eleitores ou ter aderido ao Programa Nacional de Segurana Pblica com
Cidadania (PRONASCI), lanado pelo governo federal no ano de 2007. Por exemplo, a
cidade de Campina Grande que embora no tenha aderido ao PRONASCI, como at a
presente data 25 de julho de 2011, ainda no conseguiu adentrar ao programa; porm por ter
mais de duzentos mil eleitores, pode realizar a etapa eletiva. Assim atravs de processo
eleitoral os municpios poderiam eleger dois representantes dos candidatos inscritos nas
conferncias municipais, um da sociedade civil e outro da segurana pblica municipal
(guarda civil municipal); assim como, o governo municipal poderia indicar um representante
sem processo eleitoral, perfazendo um total de trs representantes por municpio.
No entanto, os participantes da conferncia de Campina Grande no puderam eleger o
representante da Guarda Municipal por no dispor dos mesmos no quadro de funcionrios da
prefeitura, assim apenas elegeu um representante da sociedade civil e o governo municipal
indicou um representante do poder pblico. Diferentemente o municpio de Joo Pessoa, que
alm de eleger um representante da sociedade civil elegeu tambm um representante da
segurana pblica municipal, pois a Guarda Municipal da mesma estava devidamente em
atividade; assim como, o governo municipal indicou o representante do poder pblico
municipal, ou seja, enquanto Campina Grande teve apenas dois representantes, a cidade de
Joo Pessoa obteve trs representantes.

3
Convocada atravs do decreto de 8 de dezembro de 2008, (publicado no Dirio Oficial da Unio de 9/12/2008).
4
Teve um carter mobilizador e propositivo, na 1 CONSEG foram organizadas por qualquer grupo social de
forma autnoma visando contribuir com princpios e diretrizes para a etapa nacional; estas atividades foram
promovidas por segmentos: policiais, bombeiros, comunidade escolar, ativistas de direitos humanos, entre
outros.
 15

Nas etapas Estaduais foram eleitos representantes da sociedade civil e trabalhadores da

segurana pblica, de acordo com uma proporcionalidade determinada pela comisso
organizadora nacional (ver quadro 1 na pgina 76), os quais participaram das conferncias no
mbito estadual. As eleies eram realizadas da seguinte forma: o participante que quisesse
concorrer se inscrevia normalmente e durante o processo eleitoral todos os participantes
tinham direito de votar em trs candidatos, dois do sexo masculino e um no feminino, ou vice-
versa, visando garantir a representao de gnero. No terceiro captulo descrevo toda a
dinmica de funcionamento da conferncia.
A etapa nacional ocorreu no Distrito Federal Braslia, de 27 a 30 de agosto de 2009,
a qual contou com a participao de aproxidamente 3.000 (trs mil) representantes, dos trs
segmentos: a sociedade civil, profissionais da segurana pblica e dos gestores pblicos
indicados, os quais debateram e apresentaram o resultado de acordo com o que determinava o
Regimento da Conferncia, os dez princpios e as quarenta diretrizes, tendo por finalidade
orientar a poltica de segurana pblica brasileira.
Nesse sentido, escolhi como objeto de estudo e utilizei como referencial emprico para
a execuo desta investigao dissertativa a 1 CONSEG, a qual exigiu muito esforo para
compreenso e construo de um campo entendido como espao pela busca de consenso na
persecuo da poltica de segurana pblica, a partir de representantes eleitos, como
fundamental, de parte da sociedade civil, de trabalhadores de segurana pblica e dos gestores
pblicos indicados, tendo como pressuposto a participao cidad.
Ocorre que esta conferncia apresentou um carter diferente e controverso, justamente
num perodo pr eleitoral de campanha para Presidente da Repblica, por um lado formaliza a
participao cidad e por outro legitima em parte uma poltica de segurana pblica que j
vinha sendo adotada pelo governo federal. Nessa perspectiva analiso a participao dos
conferencistas/representantes eleitos e indicados para a 1 CONSEG, problematizando a
participao poltica cidad e a legitimidade dos resultados para consecuo da poltica de
segurana pblica.
Mediante tais pressupostos esta dissertao tem por objetivo analisar o processo de
construo da poltica de segurana pblica, a partir dos princpios e diretrizes do documento
deliberados na 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica no ano 2009, verificando as
estratgias, os contedos e os aspectos regimentais em disputa entre os mencionados setores
participantes, visando compreender a reproduo da legitimidade do poder do Estado.
No objeto desta pesquisa analisar outras conferncias, mas possvel referenciar
algumas, visando apreender as prticas utilizadas pelos grupos de interesses do prprio
 16

governo e demais atores envolvidos no processo decisrio, os quais influenciam nas tomadas
de decises da implementao das polticas pblicas. Esses grupos de interesses se
apresentam como representantes do governo nas conferncias direcionado os trabalhos e
validando o processo que evidencia a hegemonia do Estado.
O objeto de estudo limitar-se- a 1 CONSEG, mas nela no se esgota, uma vez que,
tendo em vista os procedimentos formalmente democrticos pautados nos pressupostos da
participao e da governana5, a partir da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica,
iremos investigar como no Estado brasileiro contemporneo as polticas pblicas esto sendo
construdas: ou seja, a partir das conferncias sob o manto da participao e da governana ou
ante a soberania do poder poltico estatal? Enfim; partiremos da seguinte problemtica: as
conferncias so espaos modernos de dilogo utilizados pelo poder institucional na
construo de polticas pblicas, atravs da participao cidad como instrumento de
legitimao da estrutura dominante do Estado?
Mediante esta problemtica, a hiptese desta pesquisa consiste em afirmar que: quanto
mais o poder poltico organizar a participao de representantes da sociedade civil no
processo decisrio de construo das polticas pblicas, de cima para baixo ocorre maior
probabilidade de construo da hegemonia por parte do Estado e, portanto maior legitimidade.
Nesse sentido, as conferncias se apresentam como um novo modelo de construo de
hegemonia da sociedade poltica sobre a sociedade civil, em termos gramscianos. Visto que o
poder poltico utiliza o discurso da participao como instrumento de hegemonia, com o
objetivo de conquistar uma maior legitimao das polticas pblicas do Estado. Porm no
atual cenrio poltico brasileiro, esta nova construo de hegemonia, permite observar uma
transformao no campo da poltica institucional, ampliando os espaos de debate
(conferncias), a partir do dilogo com uma parte dos atores interessados e envolvidos na
formulao de polticas pblicas.
No campo da segurana pblica foi convocada a 1 Conferncia Nacional, objetivando
conforme seu prprio regimento interno definir princpios e diretrizes orientadores da poltica
nacional de segurana pblica, com a participao de representantes da sociedade civil,
trabalhadores da segurana pblica e poder pblico, como instrumento de gesto, visando
efetivar a segurana como direito fundamental.

5
Utilizo o termo governana como capacidade de ao do Estado na implementao democrtica de polticas
pblicas a partir da participao da sociedade civil no processo decisrio. Este conceito ser desenvolvido no
Captulo II.
 17

Nessa perspectiva, considero nesta pesquisa, elementos que advm de uma nova
ordem mundial, influenciada entre outros fenmenos, pelos pressupostos de regimes polticos
democrtico-liberais; por exemplo, o papel que a sociedade civil desempenhou na
redemocratizao do pas, diante de um novo regime em que os indivduos e grupos de
interesses e de presso, precisaram se engajar na busca pela ampliao do exerccio da
cidadania, num movimento scio-poltico que conserva, mas tambm renova dentro de certos
limites o poder central da esfera poltica brasileira.
Diante do exposto, a estrutura textual segue exatamente este percurso:
O primeiro captulo ser dedicado apresentao geral da temtica em estudo,
adentrando aos cnones gerais da 1 CONSEG, contextualizando e enforcando as tomadas de
decises metodolgicas. Em seguida contextualizo a segurana pblica, descrevendo-a
historicamente a partir da abertura poltica no final da dcada de 70 e, mais efetivamente nos
anos 80, com o processo de democratizao, enforcando os pressupostos da poltica de
segurana pblica e tomando por base a perspectiva de alguns tericos da rea. Utilizo ainda
neste captulo a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 e os diferentes planos
nacionais de segurana pblica.
No segundo captulo apresento algumas dimenses tericas sobre o Estado, a
democracia, a participao e a governana. Com relao teoria de Estado expomos algumas
consideraes da perspectiva de Max Weber, Karl Marx e Antonio Gramsci; em seguida
alguns pressupostos das teorias democrticas hegemnicas e contra hegemnicas referentes s
mltiplas correlaes da participao cidad numa perspectiva de governana. Utilizo estas
categorias para analisar a construo da poltica pblica de segurana no Brasil, a partir da
relao entre sociedade poltica e sociedade civil, tendo como locus a 1 CONSEG.
No terceiro captulo descrevo alguns aspectos da 1 CONSEG, desde a sua
instaurao, a metodologia utilizada at a etapa nacional onde foi formulado o produto final
da conferncia, ou seja, os princpios e as diretrizes, os quais segundo a conferncia deveriam
nortear a poltica de segurana pblica; tendo em vista que busco analisar como o poder
poltico pode utilizar os instrumentos de participao cidad para manter a hegemonia do
Estado, por conseguinte a legitimidade do governo.
No quarto captulo, explicito a anlise dos princpios e diretrizes, articulando com as
entrevistas realizadas junto aos conferencistas do Estado da Paraba que participaram da etapa
nacional, como tambm de trs organizadores da 1 CONSEG em nvel nacional.
Por fim, apresento as consideraes finais obtidas ao longo da pesquisa realizada,
estabelecendo relaes com a perspectiva terica adotada, assim como as ponderaes que
 18

permitam verificar ou rejeitar a hiptese central do presente estudo, observando o objetivo

formulado e as seguintes questes:
a) As conferncias pblicas tm contribudo para construo de uma nova forma de
fazer poltica no Brasil, ou o poder do Estado de fazer poltica que tem pautado estes
espaos de dilogo pblico construindo uma nova hegemonia, legitimando as polticas de
governo j defendidas anteriormente?
b) Os representantes eleitos nas conferncias tm contribudo para fortalecer a luta
pelo Estado Democrtico de Direito e, por conseguinte, o fortalecimento do exerccio da
cidadania?
c) Quais os grupos de interesses que emergiram a partir dos trs segmentos sociais e,
como conciliar as tenses no campo em disputa da segurana pblica com os conflitos
internos que emergem desse contexto?
d) O resultado final da 1 CONSEG contemplou os diversos grupos de interesses?
e) O governo brasileiro respeitou o resultado ou procedeu como no caso da
Conferncia Nacional de Educao?6
Enfim, a 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica exigir um esforo para
compreendermos o resultado scio poltico da construo de um campo entendido como
espao de deliberao atravs de consenso e/ou dissensos na persecuo da poltica de
segurana pblica, a partir das trs representaes distintas: gestores pblicos, trabalhadores
de segurana pblica e representantes da sociedade civil.

6
Por exemplo: a Conferncia Nacional de Educao (CONAE) aprovou que no mnimo deveria se destinar a
educao o 10 % do PIB e o governo manda um projeto de lei que trata do novo plano nacional de educao
destinando 7 %, entre outras mudanas regressivas.
 19

CAPTULO I

ADENTRANDO AOS CNONES DA PARTICIPAO NA POLTICA

NACIONAL DE SEGURANA PBLICA

Este primeiro captulo encontra-se dividido em duas partes, na primeira procedo

apresentao geral da temtica em estudo, contextualizando e enforcando as tomadas de
decises metodolgicas, visando construir os caminhos para adentrar aos cnones gerais da 1
CONSEG; em seguida, na segunda parte busco construir e identificar s concepes da
poltica de segurana pblica adotada no Brasil, contextualizando a partir do processo de
redemocratizao e principalmente o perodo posterior a elaborao da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil/1988, assim como dos Planos Nacionais de Segurana Pblica
adotados pelos presidentes eleitos democraticamente. Incio por alguns pressupostos referente
temtica da participao cidad no Brasil.

1.1 PROCESSO DE CONSTRUO DA INVESTIGAO

No Brasil, segundo (CORTES, 2002) at a dcada de setenta, existiam mecanismos de

participao institucionalizados unicamente na rea da previdenciria social, a qual oferecia
benefcios e servios aos trabalhadores inseridos no mercado formal de trabalho que pagavam
contribuies, entre esses servios estava assistncia ambulatorial e hospitalar individual.
Contudo durante o regime militar, que se estendeu de 1964 a 1985, houve a supresso de
qualquer tipo de participao de representantes de trabalhadores contribuintes em rgos
decisrios ou consultivos da previdncia social.
No entanto, com a promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil
(CF/88), devido luta dos movimentos sociais, foram formalizados os novos compromissos
polticos e sociais, visando legitimao do regime democrtico, com vrias alternativas de
ampliao das estruturas de participao e democratizao como espaos possveis de deciso
dos prprios cidados, atravs de mecanismos de democracia representativa e com elementos
participativos, como instrumento estratgico para a construo de uma nova hegemonia
social e poltica por parte do Estado.
Nesse sentido, o aspecto participativo, em reas como educao, assistncia social,
sade e segurana, tem fortalecido a hegemonia do Estado sobre a implementao de diversas
polticas, especialmente as chamadas polticas sociais. O inciso II do artigo 204 da CF/88, que
trata da poltica pblica de assistncia social, por exemplo, estabelece o seguinte direito: "a
 20

participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das

polticas e no controle das aes em todos os nveis" (BRASIL, 2008, p.135). Este processo
criou o que chamamos possibilidades de implementao de um sistema descentralizado e
participativo das diferentes polticas pblicas. Entretanto, foi por ocasio da regulamentao
dessas diretrizes constitucionais que comearam a serem estruturados espaos pblicos
institucionais de participao cidad, por exemplo: os oramentos participativos, os conselhos
de polticas pblicas e as conferncias.
Desta maneira no Brasil nas duas ltimas dcadas, a institucionalizao de
mecanismos de participao anteriormente mencionados, tem sido visto como um
complemento s formas tradicionais de representao poltica numa democracia liberal;
constituindo-se em certa medida como mecanismos de democratizao que em determinadas
circunstncias poderiam ser instrumentos de controle social.
Nesse sentido, as conferncias tm sido utilizadas enquanto instrumento de consulta e
formulao de diretrizes, mobilizando parte da sociedade civil desde o Estado e demais atores
interessados em nvel federal, estadual e municipal.
Nesta linha de anlise lembramos aqui, brevemente os estudos sobre participao
cidad a exemplo da abordagem realizada por Elenaldo Celso Teixeira (2000), no livro
Sociedade Civil e Participao Cidad no Poder Local, o qual analisou a participao
cidad a partir das experincias entre as organizaes da sociedade civil e poder pblico, a
partir de fruns, conselhos, conferncias, oramentos participativos, entre outros. Nesse
sentido, tomando como centro de anlise as experincias do poder local no Brasil; entretanto
ressalta que as experincias analisadas indicam as potencialidades da sociedade civil em
contribuir para a democratizao do setor pblico, sobretudo no espao local, porm no
dispem de fora suficiente para mudar as relaes, as quais persistem com erros e acertos, na
busca e alternativas de uma efetiva participao cidad nos processos decisrios.
Nesse sentido, o presente estudo se diferencia dos demais em funo da problemtica,
pois estamos tratando a participao cidad enquanto instrumento utilizado pelo Estado para o
fortalecimento da legitimao das polticas pblicas implementadas pelo governo nacional,
mediante uma nova forma de conquistar e manter a hegemonia.
No entanto, as conferncias no so estratgias recentes, pois de acordo com Edilmar
Pereira Vilela Dourado e Maria Cristina Sanna (2009), a primeira que ocorreu na rea de
sade foi instituda em 1937; porm s foi realizada em 1941 e a segunda em 1950, as quais
no tiveram grande fora poltica, pois as discusses se constituram principalmente num
encontro tcnico dos administradores do Ministrio da Sade e dos Estados. Mas, a terceira
 21

ocorreu em 1963, na qual foi discutida a descentralizao e a municipalizao, tornando-se

uma experincia do exerccio da democracia. No entanto, devido o perodo ditatorial
brasileiro inviabilizaram-se tais propostas, com a suspenso das garantias constitucionais.
Porm, em nenhum outro perodo, como no perodo compreendido entre 2003 a 2010, foram
convocadas e realizadas tantas conferncias com a participao de parte da sociedade civil e
trabalhadores simultaneamente no Brasil, resultando no sucesso eleitoral para o governo
federal que assinou as convocaes e as realizou.
No entanto, na rea de Segurana Pblica no Brasil, em 2008 foi convocada a Primeira
Conferncia Nacional de Segurana Pblica (1 CONSEG), a qual foi realizada entre os meses
de maro a agosto de 2009; foram realizadas as etapas municipais e estaduais, sendo
concludos os trabalhos da conferncia na etapa nacional no ms de agosto de 2009, com
representantes de parte da sociedade civil, trabalhadores de segurana e gestores pblicos,
visando efetivar a deliberao da esfera pblica, na priorizao de dez princpios e quarenta
diretrizes, para a poltica de segurana pblica.
Assim pela primeira vez no Brasil, uma parte da sociedade civil foi convocada pela
sociedade poltica, a partir de um espao institudo pelo governo federal, para a participar da
discusso da poltica de segurana pblica. Da a importncia deste estudo em analisar os
pressupostos da participao cidad na 1 CONSEG, tendo em vista a poltica de segurana
pblica ser pautada e discutida sempre no mbito dos rgos estatais sem a convocao aberta
da participao da sociedade civil.

1.1.1 Temticas relativas ao objeto de estudo e consideraes tericas

O tema objeto de estudo - a 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica - exigiu um

esforo para compreendermos a construo de uma proposta entendida inicialmente como
espao pela busca de consenso na persecuo da poltica de segurana pblica, a partir de trs
representaes distintas: gestores pblicos, trabalhadores de segurana pblica e sociedade
civil, tendo como perspectiva a participao cidad. A qual potencializa uma nova forma de
construo de hegemonia em funo de um tema sensvel para a sociedade como o da
segurana pblica, sob o manto da participao7 ante ao poder poltico institucionalizado. O
documento oficial8 (Regimento interno da 1 CONSEG, 2008, p.02) aponta um diagnstico

7
Utilizo o termo participao como um processo dialgico com vista tomada de decises coletivas que se
realiza em espaos pblicos sociais, a partir de alvos diferentes e atores diferenciados, devido ao capital
simblico, interesses e valores, em termos tericos do socilogo francs, Pierre Bourdieu.
8
BRASIL. Ministrio da Justia, portaria n 2.482, de 11 de dezembro de 2008.
 22

importante como a falta da tradio participativa no tocante a poltica de segurana pblica;

da advogando, no mencionado texto, a horizontalidade do processo decisrio, caracterizado
pela quebra de paradigmas ampliando o exerccio da cidadania e formalizao da democracia
brasileira.
O atual cenrio poltico no regime democrtico brasileiro advm de uma nova
perspectiva nos processos eleitorais ps-regime militar, que tem merecido especial ateno
dos cientistas sociais. Importantes investigaes tm sido desenvolvidas especialmente nas
relaes entre governo e sociedade civil, influenciada entre outros fenmenos por uma
poltica participativa, estabelecendo uma mistura complexa de processos que freqentemente
atuam de maneira contraditria entre os atores polticos e sociais.
A pergunta formulada se esta experincia que surge como uma possibilidade efetiva
de potencializar os procedimentos democrticos em funo da Constituio de 1988, no
sentido de pretender contribuir para uma democracia substancial, v alm de um arranjo
institucional visando produzir uma relao alternativa entre a sociedade poltica e sociedade
civil.
Nesse sentido, com a promulgao da CF/88, reflexo do processo de democratizao
do Brasil, instauram-se formalmente as bases institucionais para a construo do regime
poltico Democrtico, assentado na existncia de princpios, normas e instituies, capazes de
garantir as formalidades das aes democrticas com a finalidade nesses termos de preservar a
ordem pblica interna e a harmonia social.
No entanto, a CF/1988, manteve a mesma estrutura do Sistema de Segurana Pblica
do perodo autoritrio, o qual foi institudo conforme a doutrina de segurana nacional, mas
pela primeira vez o texto constitucional brasileiro trata esta questo em um captulo intitulado
Da Segurana Pblica. O artigo 144 da CF/1988 (BRASIL, 2008, p. 100), o qual define o
que deve ser entendido por segurana pblica, assim como descreve as funes gerais das
instituies policiais, ou seja, o dever de manter a ordem pblica e de proteger as pessoas e o
patrimnio. Ao longo destes 22 (vinte e dois) anos da CF/88, no ocorreram mudanas
significativas nas duas foras pblicas (polcia militar e polcia civil) principais instituies
responsveis pela Segurana Pblica nos Estados. Portanto, retomaremos a esta problemtica
na segunda parte deste captulo, no qual contextualizo a segurana pblica no Brasil.

1.1.2 Breve histrico do objeto estudado

A 1 CONSEG ocorreu entre os meses de maro a agosto de 2009, com a participao,

nas distintas instncias de mais de quinhentas mil pessoas, nas Conferncias municipais,
 23

estaduais, livres e virtuais, as quais so descritas no terceiro captulo; ocorre que devido as
etapas no serem simultneas foi possvel uma mesma pessoa participar da etapa municipal e
estadual; assim como s participou da nacional os eleitos da sociedade civil e dos
trabalhadores de segurana e os gestores indicados nas etapas municipais e Estaduais. Como
tambm, o nmero de participantes foi divulgado pela mdia do prprio governo federal que a
realizou.
Para tanto foram realizadas conferncias em quinhentos e catorze municpios; como
tambm nos vinte e seis Estados brasileiros e no Distrito Federal; realizando-se atravs das
etapas preparatrias municipais e estaduais, concluindo-se com a etapa nacional, a qual
ocorreu Braslia de 27 a 30 de agosto de 2009.
Os participantes das etapas preparatrias, a exemplo das conferncias livres e virtuais,
as quais no elegeram representantes e foram inseridos na contabilidade geral das quinhentas
mil pessoas participantes da 1 CONSEG, porm contribuiro apenas indicando diretrizes e
princpios para serem trabalhados durante a etapa nacional, os quais foram sistematizados e
transcritos para o caderno de propostas que foi utilizado na etapa nacional; por conseguinte,
aparecendo como instrumentos de ampliao da participao, onde o foco principal est na
discusso, debate e deliberao de idias, no em sua mera aprovao. Destaco a o limite da
participao com relao deliberao e aprovao das propostas desenvolvidas pelos
participantes destas etapas.
Outrossim, para que fossem convalidadas deveriam utilizar o texto base, elaborar um
relatrio e encaminhar a Comisso Organizadora Nacional da 1 CONSEG. Puderam
constituir etapas preparatrias no eletivas qualquer municpio com menos de 200 (duzentos)
mil eleitores e que no fossem integrantes do Programa Nacional de Segurana Pblica com
Cidadania (PRONASCI). Assim como, qualquer grupamento da sociedade civil, de
trabalhadores ou do prprio poder pblico poderiam instituir Conferncias Livres como uma
etapa preparatria, bem como qualquer pessoa poderia participar da Conferncia Virtual na
pgina na internet da CONSEG (http://www.conseg.gov.br) ou de Seminrios Temticos com
carter consultivo visando ampliar a participao em termos formais e a deliberao dos
temas.
As etapas eletivas municipais apenas poderiam realiz-las 125 (cento e vinte cinco)
municpios que j haviam aderido ao PRONASCI ou contavam com 200(duzentos) mil ou
mais eleitores, podendo associar-se em consrcio para garantir a realizao.
Nesse sentido, os municpios que realizaram suas etapas eletivas enviaram diretamente
para a etapa nacional um representante da sociedade civil eleito e um representante do poder
 24

pblico municipal indicado, assim como poderiam enviar um representante eleito entre os
trabalhadores da guarda municipal para a etapa nacional, os 90 (noventa) municpios que j
haviam institudos as Guardas Municipais.
Nas etapas estaduais foram eleitos representantes para a etapa nacional conforme a
quantidade de habitantes. Em seguida, a Etapa Nacional (foco desta anlise) foi realizada de
acordo com relatrio final da 1 CONSEG com de 3.060 (trs mil e sessenta) participantes,
sendo distribudas 2.097 (dois mil e noventa e sete) da seguinte forma: 30% (trinta por cento)
gestores pblicos do governo municipal, estadual e federal, 30%(trinta por cento) de
trabalhadores da segurana pblica do mbito municipal, estadual e federal e 40% (quarenta
por cento) da sociedade civil, referentes as pessoas que participaram das etapas municipais e
estaduais eletivas, os quais tinha direito a voz e voto.
De acordo com o Ministrio da Justia (2009) a 1 CONSEG foi organizada a partir de
um arranjo institucional participativo, atravs de debates preparatrios, atravs da Comisso
Organizadora Nacional, instituda pela Portaria n 1.883, de 8 de outubro de 2008, do
Ministrio da Justia, 37 (trinta e sete) setores distribudos entre Sociedade Civil,
trabalhadores da segurana pblica, gestores institucionais e demais poderes. (ver Quadro 1
na pgina 76).
Destarte, sob o lema da Segurana com Cidadania: Participe dessa mudana! e, a
partir da discusso em grupos de trabalhos divididos em sete eixos temticos: 1) gesto
democrtica: controle social e externo, integrao e federalismo; 2)financiamento e gesto da
poltica pblica de segurana; 3) valorizao profissional e otimizao das condies de
trabalho; 4) represso qualificada da criminalidade; 5) preveno social do crime e das
violncias e construo da paz; 6) diretrizes para o Sistema Penitencirio; 7) diretrizes para o
sistema de preveno, atendimentos emergenciais e acidentes.
Portanto, tendo por finalidade legitimar a hegemonia estatal, assim como o prprio
governo; buscou-se inserir a sociedade civil numa proposta de reformulao dos mecanismos
decisrios na rea da segurana pblica.

1.1.3 Desafios Metodolgicos

Considerando-se que a pesquisa cientfica exige do investigador, entre outras

caractersticas, a criatividade, a disciplina e a organizao, mesmo lidando com confrontos de
idias e prticas sociais dspares; a pesquisa em Cincias Sociais deve, entre outras coisas,
suscitar o debate visando busca de conhecimento.
 25

A escolha desta temtica decorre inicialmente de minha experincia pessoal como

Profissional de Segurana Pblica, desde o ano 1992, na Polcia Militar do Estado da Paraba.
A qual aparece com maior nfase a partir da realizao e de nossa participao, enquanto
corporao na comisso organizadora da etapa municipal em Campina Grande-PB, nos meses
de maro e maio de 2009.
Em seguida participei da etapa Estadual no ms de julho de 2009, no grupo de trabalho
valorizao e otimizao das condies dos trabalhadores da rea de segurana. Na etapa
nacional no ms de agosto de 2009, participei da categoria de trabalhadores como
representante eleito do segmento Oficias da Polcia Militar. Justamente, participando destas
etapas estive observando e anotando fatos, relaes e implicaes da conferncia,
participaes que nos colocou numa posio privilegiada para investigar um campo social de
consenso e dissensos que foi iniciado a partir de uma deciso governamental visando reforar
sua hegemonia.
Nesse sentido, um dos nossos primeiros desafios, entre tantos que se apresentam a
cada vez que, pensamos no objeto desta pesquisa, a nossa familiaridade com os pressupostos
da Segurana Pblica. Sobre esse aspecto, enfatizando sobre familiaridade, Pierre Bourdieu,
(1999, p. 39), prope [...] que a familiaridade com o universo social constitui, para o
socilogo, o obstculo epistemolgico por excelncia, porque ela produz continuamente
concepes ou sistematizaes fictcias ao mesmo tempo que as condies de sua
credibilidade. Nesse sentido, procurei exercitar a vigilncia epistemolgica e as diferentes
verses e interpretaes existentes a respeito de fatos, situaes, que se apresentavam como
conhecidas. Pois, a excessiva confiana do investigador e a sensao de dominar o seu objeto
de estudo, enquanto instrumento de coleta de dados, pode representar uma forma de tentar dar
conta do objeto estudado sem a devida vigilncia epistemolgica.
O segundo desafio relaciona-se s possveis assimetrias existentes na relao entre
pesquisador e entrevistados. Ademais, tentamos, a partir dessa familiarizao, minimizar os
efeitos de possveis assimetrias, sobre as quais Bourdieu chamou a ateno. Sobre esse
aspecto foi alvo das nossas reflexes a objetivao participante9 defendida por Bourdieu, a
qual continua sendo para ns o desafio central.

Objectivar a pretenso posio realenga que, como h pouco disse,

leva a fazer da sociologia uma arma nas lutas no interior do campo em
vez de fazer dela instrumento de conhecimento dessas lutas, portanto

9
preciso no confundir com observao participante, anlise de uma falsa participao num grupo estranho,
assim sem dvida um exerccio mais difcil porque requer a ruptura das aderncias e das adeses mais
profundas e mais inconscientes. (BOURDIEU, 2001, p. 51).
 26

do prprio sujeito cognoscente o qual, faa o que fizer, no deixa de

estar nelas envolvido, conferir a si mesmo os meios de reintroduzir
na anlise a conscincia dos pressupostos e dos preconceitos,
associados ao ponto de vista local e localizado daquele que constri o
espao dos pontos de vista. (BOURDIEU, 2001, p. 52).

Mesmo assim, outros cuidados devem ser tomados para que uma pesquisa chegue s
consideraes finais e seja aceita nos meios cientficos e acadmicos, a exemplo da correo e
adaptao dos instrumentos de pesquisa durante todo o processo, interveno, atravs de
instrumentao para a obteno de resultados mais confiveis e manuseio de forma
responsvel de objetos e acontecimentos.
Alm da conscincia do papel do pesquisador frente s exigncias do projeto, deve-se
buscar o controle da subjetividade, levando os sujeitos a expressarem livremente suas
opinies, respeitando os valores e responsabilidades do pesquisador para consigo e para com a
sua profisso, fazendo interpretaes atravs de um esquema conceitual, respeitando a
expresso de opinies, crenas, atitudes e conceitos.
No entanto, mediante ao exposto acredito que a pesquisa se constitui num ato
dinmico e cientfico, a partir de questionamentos e aprofundamento consciente para atingir
determinados objetivos, visando resposta significativa a uma dvida ou problema
formulado.

1.1.4 Tipo da pesquisa

Temos como objetivo identificar a partir da 1 CONSEG a relao deste, com o

processo de construo da poltica de segurana pblica, tendo como pressuposto a
participao cidad. Visando perceber as articulaes entre os diversos grupos de interesses
no espao de dilogo entre o poder pblico, trabalhadores de segurana pblica e sociedade
civil.
Na abordagem qualitativa, segundo Augusto Trivinos (1987, p.128): [...] a
interpretao dos resultados surge como a totalidade de uma especulao que tem como base
a percepo de um fenmeno num contexto. Por isso no vazia, mas coerente, lgica e
consistente.
Nesse sentido, na abordagem qualitativa busca-se explicar o porqu do processo, no
quantificando os valores e as trocas simblicas, pois os dados possveis de serem analisados
no obedecem uma ordem mtrica; assim como, o objeto no inerte e neutro, est possudo
de significados.
 27

Desta maneira, qualifico esta pesquisa como descritiva qualitativa, a qual no objetiva
suas explicaes a partir da representatividade numrica, mas sim com o aprofundamento da
compreenso de um objeto de estudo, descrevendo e explicitando dialeticamente suas relaes
com o contexto econmico, poltico, social e cultural.

1.1.5 Tcnica de coleta de dados

Iniciei a pesquisa com uma reviso bibliogrfica sobre estudos da Poltica de

Segurana Pblica brasileira e uma anlise dos principais documentos diretamente
relacionados com o objeto de estudo: Os dos Planos Nacionais de Segurana Pblica, a
Constituio Federal (1988) e Regimento Interno da 1 CONSEG, assim como outros
documentos que foram ao longo do processo se conectando com a proposta em estudo.
Quanto aos meios, inicialmente participando da etapa municipal de Campina Grande-
Paraba (PB), na condio de membro da comisso organizadora; em seguida na etapa
estadual do Estado da Paraba na cidade de Joo Pessoa e atravs de eleio da etapa nacional
realizada no Distrito Federal - Braslia. Nas quais, consegui uma parte importante dos
documentos utilizados nesta pesquisa e, estive ainda observando e anotando fatos, relaes e
implicaes durante o transcorrer das etapas, principalmente na nacional.
Em seguida, realizei uma pesquisa nos arquivos das publicaes referentes ao site da
Conferncia na internet: www.conseg.gov.br, no qual se encontrava o registro formal das
atividades da 1 CONSEG e muito material disponvel para as devidas consideraes desta
investigao cientfica.
Entretanto, aps o trmino da conferncia aproximadamente no ms de junho de 2010,
o site foi temporariamente desativado durante o processo eleitoral para Presidente da
Repblica do Brasil, do ano 2010, retornando no ms de maro de 2011; nesse perodo o
acompanhamento da 1 CONSEG foi possvel no site Oficial do Ministrio da Justia:
www.mj.gov.br.
Na pesquisa bibliogrfica e documental realizei um estudo analtico da atual
Constituio Federal Brasileira/88, do Plano Nacional de Segurana Pblica, do resultado da
1 CONSEG, dos 10 (dez) princpios e das 40 (quarenta) diretrizes que foram aprovadas,
assim como, do regimento interno e do texto-base que foram utilizados como orientao das
etapas Municipais e Estaduais.
Na pesquisa de campo, aps a caracterizao do grupo da pesquisa e da seleo da
amostra; realizei 11 (onze) entrevistas, 8 (oito) dos representantes do Estado da Paraba que
 28

participaram da etapa nacional, elencados da forma seguinte: dois representantes do segmento

trabalhadores de segurana pblica de vinte e dois que participaram, quatro da sociedade civil
de trinta participantes e dois do segmento gestores de vinte e dois que participaram; contudo,
entrevistei ainda trs participantes diretos na condio de organizadores da 1 CONSEG, do
quantitativo de sessenta e quatro em nvel nacional dos principais organizadores da
conferncia.
Para tanto, aps as leituras e anlises anteriormente citadas prepararei um roteiro para
aplicar durante as entrevistas semi estruturadas, conforme apndice B (ver pgina 158)
visando buscar informaes para subsidiar esta investigao. As mesmas foram gravadas com
autorizao prvia dos entrevistados conforme termo de consentimento apndice A (ver
pgina 157) em seguida foram degravadas e posteriormente analisadas no quarto captulo
desta pesquisa.
Nesse sentido, Bourdieu (1997) afirma que existe a necessidade de criar a situao de
pesquisa; como tambm a inquietao no momento de tornar pblicas conversas privadas.
Desta maneira antes do incio de cada entrevista foi explicado ao entrevistado o objetivo e a
relevncia da pesquisa, assim como a importncia de sua colaborao. Portanto fizemos
perguntas semi-estruturadas, visando captar a percepo do entrevistado com o tema em
estudo, mediante termo de consentimento assinado pelo entrevistado.
Alm disso, venho participando (observao direta) de grupos e estudos sobre os
momentos posteriores conferncia, entretanto atravs dessa participao, nesses eventos
esteve atento as conversas e fatos para descobrir as interpretaes sobre as situaes que
foram observadas durante a 1 CONSEG, podendo assim comparar e interpretar as respostas
dadas em diferentes momentos e situaes.

1.1.6 Procedimento de anlise e interpretao dos dados

Devido natureza do problema em estudo e dos objetivos que orientam esta

investigao, considero as principais estratgias utilizadas pelos grupos de interesses e de
presso no processo de discusso e aprovao dos princpios e diretrizes na 1 CONSEG;
alm da anlise documental do material utilizado principalmente na Etapa Nacional, a partir
das entrevistas realizadas, as quais sero utilizadas na anlise de contedo dos princpios e
diretrizes. Nessa perspectiva Laurence Bardin (1977, pp. 45 e 46) afirma: a anlise
documental uma operao ou um conjunto de operaes visando representar o contedo de
um documento sob uma forma diferente da original, a fim de facilitar num estado ulterior, a
 29

sua consulta e referenciao; tendo por objetivo a representao condensada da informao,

para consulta e armazenagem; diferente da anlise de contedo que tem por objetivo a
manipulao de mensagens (contedo e expresso desse contedo), para evidenciar os
indicadores que permitam inferir sobre uma e outra realidade que no a mensagem.
Durante o desenvolvimento da estrutura textual para uma melhor apresentao de
referenciais quantitativos utilizo tabelas e grficos como forma no discursiva referentes s
informaes, nas quais o dado numrico se destaca para referenciar elementos importantes na
produo textual. Assim como utilizo quadros para apresentar e listar informaes relevantes
para este trabalho de pesquisa.
Contudo a anlise e interpretao dos dados apontam procedimentos metodolgicos
mediante a problemtica e hiptese do trabalho, visando obter indicadores qualitativos ou no,
que permitam a inferncia dos conhecimentos relativos s condies de produo cientfica e
recepo do problema em estudo. Assim, A anlise tem como objetivo organizar e sumariar
os dados de forma tal que possibilitem o fornecimento de respostas ao problema proposto para
a investigao (GIL, 1989, p.166). Nessa perspectiva, na interpretao das informaes com
relao ao objeto enfatizo a(s) resposta(s) ao problema pesquisado na perspectiva do
conhecimento obtido em funo da pesquisa.
Enfim, a 1 CONSEG exigir um esforo para persecuo desta investigao devido
perspectiva scio poltica que a envolve na construo de um campo entendido como espao
de deliberao da poltica de segurana pblica, a partir de trs grupos distintos: gestores
pblicos, trabalhadores de segurana pblica e parte da sociedade civil, os quais participaram
da conferncia.

1.2 CONCEPES SOBRE A POLTICA DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL

A transio poltica e a busca pela consolidao democrtica no Brasil ps ditadura

militar, consolidou a alternncia de poder, segundo Guillermo ODonnell (1991), um dos
aspectos que fundamentam a democracia competitiva liberal. Porm, na denominada
transio a dimenso da segurana pblica no foi devidamente discutida no processo da
constituinte, tendo em vista que foi mantido o modelo institudo durante perodo ditatorial
brasileiro, ou seja, o decreto lei 667/69 que organizou as policiais militares e os preceitos
 30

fundamentais da Doutrina de Segurana Nacional (DSN)10 das Constituies da Repblica

Federal do Brasil de 1967 e 1969.
Nesse sentido, a busca por uma poltica de Segurana Pblica que respeite a dignidade
da pessoa humana um grande desafio para a sociedade. David Bayley (2002) fazendo uma
anlise internacional dos padres de comportamento considera que o policiamento pblico
to antigo quanto existncia de comunidades soberanas; em nossa perspectiva com o
surgimento do Estado-nao moderno e, poderamos acrescentar com sua proteo da
propriedade privada moderna na sociedade burguesa; na qual se autoriza o monoplio estatal
da coero fsica e se criam agentes dirigidos e mantidos por elas, ressaltando que o
policiamento no mundo moderno dominado por organizaes pblicas, especializadas e
profissionais.
Assim, para Bayley (2002) o poder da polcia tende a ser maior em pases pobres,
iletrados e subdesenvolvidos, enfocando que no h dvida de que as foras policiais
cresceram numericamente no mundo moderno, mas embora seja mais policiado em termos
absolutos, no fica claro que tenha mais policiais em relao populao; contudo, pode ter
ocorrido que as foras pblicas substituram em termos formais as no-pblicas, estas so
relativamente mais numerosas. Por estas razes fazendo uma anlise entre a polcia e a
poltica, temos o seguinte:

[...] o carter do governo e a ao policial so virtualmente indistinguveis. O

governo reconhecido como autoritrio quando sua polcia repressora, e
como democrtica quando sua polcia controlada. No por coincidncia
que os regimes autoritrios so chamados de Estados Policiais. A atividade
de polcia crucial para se definir a extenso prtica da liberdade humana.
Alm disso, a manuteno de um controle social fundamentalmente uma
questo poltica. No apenas ela define poderosamente o que a sociedade
pode tornar-se, mas uma questo pela qual os governos tm um grande
interesse, porque sabem que sua prpria existncia depende disso. Por todas
estas razes, a polcia entra na poltica, querendo ou no. (Bayley, 2002,
p.203).

As perspectivas das polticas, isto , das lutas travadas por indivduos, grupos ou
naes para conquistar, manter ou ampliar o poder poltico num momento histrico
determinado, segundo a interpretao de Nicolau Maquiavel. Essas lutas podem ser

10
A Doutrina de Segurana Nacional tem sua origem nos Estados Unidos na poca da guerra fria na luta contra o
comunismo. A partir dos servios de inteligncia militar, o inimigo estava focado nos civis, no interior do
prprio pas, e tinha a funo de suprimir os inimigos internos do regime. Esta doutrina chega ao pas pelas mos
dos militares sendo os oficiais brasileiros influenciados pelos norte americanos a partir da segunda grande guerra
mundial. Com o golpe de estado civil-militar de 1964 no Brasil, foi criado o Servio Nacional de Informaes
(SNI), e com a deciso do fim do sistema pluripartidrio e com os Atos Institucionais o regime se tornou um
terrorismo de Estado com a ideologia da DSN.
 31

abertamente violentas, na forma de assassinatos de dirigentes, guerras, revolues e golpes de

Estado; ou onde a violncia aparece atravs de outras mediaes, menos conflituosa, por
meio de eleies e plebiscitos, esses termos Antonio Gramsci definiria como exerccios de
poder poltico hegemnico.
No Brasil a instabilidade poltica que se inicia em 1930, segundo Lus Antnio
Francisco de Souza (2009, p.54), essencialmente caracterizada pela alternncia entre
regimes autoritrios e formalmente democrticos; entretanto aps o Estado Novo (1937-
1945), seguiu-se um perodo de funcionamento regular das instituies polticas, interrompido
no governo Joo Goulart, culminado em 1964 no golpe civil-militar que encerrou o perodo da
democracia representativa e instalou um regime de exceo, onde conceito de segurana
pblica foi imediatamente ligado a mencionada Doutrina de Segurana Nacional (DSN) -
(ver nota de rodap n 9 na pgina 30). Sendo estabelecido na Constituio Brasileira de 1967
que as Polcias Militares teriam exclusividade dos exerccios das atividades de manuteno da
Segurana Pblica.
Desta maneira, Martha Huggins (1998, pp. 139 a 163) pesquisando sobre polcia e
poltica, enfatiza que a Constituio Federal Brasileira de 1967, aumentou ainda mais os
poderes do Poder Executivo e, decorrente disso, iniciou-se no Brasil, aquilo que o governo
chamou de operao limpeza, que procurou eliminar os chamados subversivos, caando
polticos de oposio, prendendo diversas pessoas, assassinando polticos, realizando prises
polticas e ainda, concedendo exlio a lderes polticos e intelectuais; tal limpeza foi
realizada e efetivada em todo o pas mediante varreduras das ruas pelas polcias e Foras
Armadas. Enfim, a represso foi constituda pelas as foras coercitivas que procuravam ser
legitimadas com os atos institucionais, constituindo-se na Lei de Segurana Nacional (LSN)
promulgada em 31 de maro de 1969, restringindo a liberdade de reunio, associao e
imprensa. Nesse contexto:
[...] no final da dcada de 1970, vivamos um perodo de profunda recesso
econmica, cujos principais reflexos eram o desemprego, a misria urbana e
rural, o processo inflacionrio, aumento da dvida externa e constantes
arrochos provocados nos salrios dos trabalhadores. Cada vez mais, o
processo de represso poltica, de censura imprensa e de suspenso de
direitos polticos deu espao para a democratizao. (SOUZA, 2009, p.79)

Nesse sentido, segundo Huggins (1998, p.197), no incio da dcada de 1970 a tortura e
os assassinatos haviam se tornado instrumentos regulares usados pelos funcionrios do
Estado, at 1979 as histrias da violncia institucionalizada faziam parte do cotidiano. Devido
s lutas sociais, a partir de 1979 os militares iniciaram uma abertura poltica que culminou
 32

com a derrota da campanha pelas Diretas j! E com o triunfo daqueles que defendiam a
eleio indireta de um presidente civil em 1985.
Nesse contexto tivemos uma maior participao popular no processo poltico. As
mudanas no regime poltico no acabaram com os problemas sociais criados pela ditadura, as
mesmas agravaram-se no denominado processo de transio11 para o regime democrtico; em
contrapartida, segundo Angelina Peralva (2000, p.20), ocorreu com a experincia autoritria
que as demandas relativas reconstruo das instituies responsveis pela ordem pblica
foram deixadas de lado; ou seja, no processo de transio no modificaram o modelo da fora
pblica, tendo em vista o funcionamento desta para dar cumprimento funo pblica das
garantias constitucionais ampliadas, tendo em vista o exerccio da cidadania. Mesmo assim o
regime democrtico manteve o aparelho repressivo, at porque quando o consenso no for
estabelecido o Estado - coero utiliza-se da fora.
Entretanto, no ano de 1985, os rgos de Segurana Pblica se deparam com o incio
de uma nova realidade poltica social, pautado em procedimentos democrticos ratificados
pelo menos em termos formais na Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CF/88).
Processo este tambm desencadeado na maioria dos pases da Amrica Latina, aps a queda
dos regimes ditatoriais que permaneceram muitos anos no poder. Ocorreu no Brasil e, demais
pases, a promulgao das Cartas Constitucionais que representassem o novo sentimento
poltico expresso pelos movimentos sociais, voltado para o exerccio regular do direito
individual e coletivo construindo relaes de fora ao Estado.
Nesse sentido, os meios pacficos de luta pela participao cidad nas decises na
esfera poltica indicam uma possibilidade dos procedimentos democrticos. Desta maneira, a
ordem social existe unicamente como produto da atividade humana (BERGER, 1997, p.76).
Ou seja, as relaes de poder so exercidas de mltiplos ou vrios eixos na estruturao
social, inclusive atravs de procedimentos democrticos que so divulgados a partir do
princpio da participao cidad.
Mediante tais pressupostos, na denominada transio democrtica, algumas
instituies pblicas tiveram seus procedimentos tradicionais revistos e reajustados, por
exemplo, o Ministrio Pblico que foi organizado como rgo essencial de Justia tornando-

11
Utilizamos a expresso transio amplamente divulgada na academia e nas correntes hegemnicas das
teorias da democracia na cincia poltica, mas consideramos que este um termo problemtico e politicista.
Concordamos com Vitullo em que se pretende entender o processo de mudana dos regimes polticos s a partir
de categorias polticas, quando em nosso enfoque entendemos a democracia como um conceito que tem
elementos polticos, econmicos e sociais. (Vitullo, 2007).
 33

se um instrumento que pode ser pensado como de democratizao, com vista ao exerccio
regular do direito do cidado e apresentando-se como porta voz da sociedade.
De outro lado segundo Lus Souza a segurana pblica passou a ser considerado o
problema fundamental e principal do Estado de direito no Brasil. (SOUZA, 2009, p.11), ou
seja, as Polcias no foram modificadas, desta forma permaneceram tradicionalmente ligadas
ao passado autoritrio, s correntes de opinio deixaram de apresentar opinio pblica
propostas que adequassem a polcia democracia, visto que a polcia est em uma posio
particular de influenciar sobre o governo.
Nesse contexto, o uso da fora pode ser de grande importncia nas vidas dos
indivduos e pode moldar os movimentos da poltica. Poder-se-ia pensar que as instituies
policiais, no momento da formalizao democrtica atravs CF/88, em certa medida,
mantiveram a estrutura existente no perodo ditatorial para a perpetuao do modelo de
dominao. Assim, a lei de anistia expressou uma correlao de foras onde no foi possvel
colocar em julgamento e aplicar o castigo aos culpados das violaes dos direitos humanos no
Brasil.
Desta maneira, no momento da promulgao da CF/88 no existiu tampouco fora
social para que as conquistas democrticas nessa linha de interveno poltica fossem
devidamente efetivas, mas podemos mencionar algumas das conseqncias de manter intacto
o aparelho repressivo: a degradao institucional da polcia, foco no aparelho repressivo, a
diminuio de sua credibilidade, a ineficincia investigativa e preventiva, as ligaes com o
crime organizado e o desrespeito sistemtico aos direitos fundamentais da pessoa humana, os
direitos humanos.
Alm do mais, segundo Claudio Beato (2008, p. 169), o processo democrtico veio
acompanhado de um crescimento dramtico dos indicadores de criminalidade violenta;
provocando j h alguns anos, pesquisadores advogando a necessidade de reformas de
natureza institucional das polcias, sugerindo que o prprio modelo de polcia no Brasil que
estaria em crise. Assim, apresenta uma srie de pesquisadores, os quais apresentam propostas
para a segurana pblica, tais como: unificao das policias (MEDEIROS, 2004) ou a
extino da Polcia Militar (BICUDO, 2000) entre outras propostas.
No entanto, para Luiz Eduardo Soares (2006, p.111), as polcias e as prises ficaram a
margem do processo de democratizao, no sendo um caso exclusivo do Brasil, tambm
ocorreu em outras condies sociais, na frica do Sul, na Rssia e de modo geral nos pases
da Europa do Leste que se democratizaram formalmente nos anos 1990, fato ocorrido
porque houve um casamento paradoxal entre uma parte de setores provenientes de uma
 34

esquerda que h tempo havia deixado de ser transformadora e a da direita, devido aos
lobbies corporativos das polcias. Assim os conservadores mantiveram a correlao de foras
favorveis a no mudana, mantendo as policiais como instrumento de segurana do Estado,
um modelo fortemente autoritrio que marcou histria no Brasil.
Nesse sentido, para Souza (2009), as anlises sobre as polticas de segurana pblica
tm demonstrado a frgil experincia democrtica, visto que a democracia no Brasil e,
possivelmente na Amrica Latina ainda no avanaram o suficiente, ao ponto de mudar de
forma substancial as instituies policiais e as polticas de segurana pblica, o que se
apresenta como impossvel sem uma ruptura dos limites da democracia liberal nos marcos do
capitalismo. Entretanto as instituies pblicas de segurana, sequer incorporaram as regras
do jogo democrtico, devido falta substancial do primado da universalidade da lei e dos
direitos humanos, com vista redemocratizao nos rgos de segurana pblica, nos limites
mencionados.

1.2.1 Breve definio de Segurana Pblica

Na Constituio Brasileira de 1946 estruturaram as Polcias Militares para atuarem no

policiamento, todavia, a grande tenso poltica que vivenciava o pas, culminando no golpe
militar de 1964, acabou atribuindo s polcias vrias misses de cunho tipicamente militares.
Assim sendo, em vez de manter-se como instituio policial, adquirindo cultura e postura de
instituio de segurana pblica, mediadora de conflitos, democrtica e voltada para defesa
social, atravs do conjunto de mecanismos coletivos, pblicos e privados, para a preservao
da paz social, ou seja, a defesa do Estado e das garantias constitucionais simultaneamente, a
qual ocorre em trs vertentes: a garantia dos direitos individuais e coletivos, a segurana
pblica e o enfrentamento de calamidades pblicas. No entanto, transformou-se em um
instrumento exclusivamente de represso durante o regime ditatorial brasileiro.
O Decreto- Lei 667/69 que estruturou as Polcias Militares em todo Brasil, criou
uma polcia de Estado, uma espcie de polcia de exrcito, mais voltada para defesa dos
interesses do Estado do que propriamente para o acompanhamento das necessidades sociais
de segurana pblica, caracterstica prpria de todo aparelho repressivo do Estado.
Desta maneira o perodo ditatorial brasileiro contribuiu para manuteno de polcia
autoritria, exigindo uma postura de segurana cada vez mais repressiva e voltada para a
garantia do Estado. No entanto, em termos formais, contra o inimigo externo, a
responsabilidade era das Foras Armadas e o combate ao inimigo no mbito interno do pas,
 35

o comunismo aptrida aos denominados subversivos, que eram atribudos s Polcias,

sobretudo as Militares.
Nesse sentido, as polcias permaneceram com a base estrutural da ditadura militar e
uma filosofia repressiva de polcia pautado na doutrina de segurana nacional. Com a
promulgao da Constituio Democrtica de 1988, o texto constitucional manteve
praticamente no caput do seu art. 144, a mesma idia de segurana pblica da Constituio
Brasileira de 1967; enforcando-a como dever do Estado, exercida para a preservao da
ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio. Nesse sentido, podemos
considerar que a segurana pblica uma garantia estatal, indiscriminadamente, segundo a
constituio para garantir uma convivncia social, possibilitando que todos gozem dos
direitos e deveres.
Segundo, Diogo de Figueiredo Moreira Neto (1988, p.62) a Segurana Pblica o
conjunto de processos polticos e jurdicos destinados a garantir a ordem pblica na
convivncia de homens em sociedade. Assim, percebemos que a Segurana pblica trata-se de
um conceito ao mesmo tempo jurdico, sociolgico e poltico; possibilitando a consagrao
formal de certos direitos, consubstanciando-se no processo poltico de sua obteno e criao
das condies socioeconmicas para a sua efetividade.
Percebo que a estrutura de Segurana Pblica brasileira, que deveria defender os
interesses dos cidados em quaisquer circunstncias numa sociedade capitalista acionada
pelo Estado para defender a propriedade, ou seja, se preocupa mais com a defesa dos
interesses dos capitalistas que prprio exerccio da cidadania, onde o processo de
militarizao dessas instituies a prova da coercitividade do Estado em relao aos
cidados; visto que:

[...] a fragilidade das instituies responsveis pela ordem pblica foi no

entanto, paradoxalmente agravada pelo lugar doravante atribudo pelo
imaginrio democrtico ao tema dos direitos. O regime autoritrio
pressupunha, pela sua prpria natureza, a ausncia de um conjunto de
direitos. (PERALVA, 2000, p.78).

Nesse sentido as democracias procuram minimizar a presena militar em reas de

competncia civil. No Brasil, a segurana pblica nos Estados de responsabilidade de duas
Polcias: uma militarizada e em certa medida sob o controle das Foras Armadas, a qual atua
em aes tpicas de preveno e outra civil que exerce os servios de ordem judiciria.
 36

1.2.2 Segurana pblica versus e ps Constituio Federal do Brasil/1988

A Constituio de brasileira de 1967, apenas mencionava que aos Estados federativos

cabia a manuteno da ordem interna. Entretanto a Constituio Federal de 1988 foi a
primeira a inserir um captulo especfico sobre Segurana Pblica, na qual pressupe o
seguinte, no artigo 144:

A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,

exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas
e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos:
I - polcia federal;
II - polcia rodoviria federal;
III - polcia ferroviria federal;
IV - polcias civis;
V - polcias militares e corpos de bombeiros militares.
8 Os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas
proteo de seus bens, servios e instalaes. (CF/88, 2008, p. 100)

Nessa perspectiva, ao incorporar a Segurana Pblica Carta Magna o legislador

instituiu um status de direito fundamental, a qual o Estado o principal garantidor de sua
efetividade. Nesse sentido no resta dvida a responsabilidade do governo federal na
obrigao e no dever de implementar uma poltica de segurana pblica com vista a garantir
este direito. Entretanto, mesmo com o advento da Constituio Cidad a estrutura de
Segurana Pblica brasileira, continua militarizada posicionando-se em defesa do Estado em
detrimento das garantias fundamentais da pessoa humana.
As democracias procuram minimizar a presena militar em reas de competncia civil,
porm no Brasil, a segurana pblica nos Estados de responsabilidade a priori das duas
foras pblicas estaduais: as Polcias Militares em cada Estado em termos formais tem como
tarefa desenvolver um policiamento ostensivo que busca agir preventivamente, visando
impedir que o crime ocorra, preservando o direito a segurana e garantindo o cumprimento da
lei protegendo a propriedade; por sua vez as Polcias Civis no exerccio de sua atribuio
constitucional exercem os servios de ordem burocrtica judiciria, cabe-lhes a investigao
dos crimes e normalmente os atos criminosos que chamam a ateno da populao, os quais,
por vezes desencadeiam um clamor pblico por justia e cobrana por aes mais eficazes dos
rgos de segurana pblica.
Nesse sentido, a segurana pblica passou a constar na agenda poltica, nas
reivindicaes das comunidades e, mais importante, a partir do estabelecimento do regime
 37

democrtico, passa a ser na carta constitucional um direito fundamental de todos os

brasileiros.
Entretanto, o primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica lanado pelo Presidente
Fernando Collor de Mello no ano de 1991, conceitua a Segurana Pblica da forma seguinte:
o conjunto de processos, polticos e jurdicos, destinados a garantir a Ordem Pblica na
convivncia de homens em sociedade (BRASIL, 1991). A primeira questo que podemos
sublinhar que este plano foi elaborado sem a participao cidad; a segunda justamente ao
descrever ou conceituar a segurana pblica, tendo em vista ser uma temtica em disputa
entre os atores sociais, pois de um lado uma grande maioria desprovida principalmente de
bens materiais, buscam garantir o exerccio da cidadania, de outro, uma minoria, estes os
detentores dos meios de produo no clamam pela cidadania, pois j as garantiram, porm
esto muito mais preocupados em manter as suas propriedades privadas.
Hodiernamente os meios de comunicao ao noticiarem a crescente insegurana
pblica provocaram, ao longo dos ltimos anos, uma presso social para que todas as
autoridades tomassem medidas no campo da segurana pblica exigindo o aumento das
medidas repressivas como uma soluo mgica. Conseqentemente, a crise da segurana
pblica provocou uma demanda social exigindo que os poderes pblicos interviessem de
maneira mais ativa.
No entanto, em 1997 foi criada no mbito do Ministrio da Justia a Secretaria
Nacional de Segurana Pblica - SENASP12 e, s no ano 2000, pouco depois do famoso
incidente com o nibus 17413 na cidade de Rio de Janeiro (RJ), o governo Fernando Henrique

12
A SENASP foi criada pelo Decreto n 2.315, de 4 de setembro de 1997, decorrente de transformao da antiga
Secretaria de Planejamento de Aes Nacionais de Segurana Pblica. Disponvel em
http://www.via6.com/empresa/54026 /senasp-secretaria-nacional-de-seguranca-publica. Acesso em 05 de julho
de 2011.
13
Na tarde do dia 12 de junho de 2000, o sobrevivente do massacre das crianas na Candelria (1993) Sandro do
Nascimento sobe para o nibus da linha 174, rota Gvea-Central, no Rio de Janeiro, com um revlver calibre 38
nas mos. Seu intuito realizar um assalto. s 14h20min, uma patrulha da Polcia Militar intercepta o veculo,
sem ter como ou para onde fugir, Sandro faz dez refns. A televiso exibe o drama dos refns ao vivo, para todo
o Brasil e o mundo. O seqestrador pede armas e um motorista para dirigir o nibus. Ele ameaa matar os refns
a partir das 18 horas, caso no seja atendido em suas reivindicaes. Ao longo da tarde, Sandro utiliza a
estudante Janana Lopes Neves, 23 anos, como porta-voz e escudo dentro do nibus. Com um batom s mos,
ela escreve no vidro frontal do veculo: Ele vai matar geral. Sandro desafia os policiais com discursos de
ordem, dita novas mensagens de terror para serem escritas nas vidraas, diz estar possudo pelo diabo e simula a
execuo de Janana. s 18h50min, ele decide descer do nibus, j revelando sinais de cansao e menor
agitao. sua frente, como escudo, est a professora Geisa Firmo Gonalves, 20 anos. A ao de um policial
do Batalho de Operaes Especiais - BOPE, armado com uma submetralhadora, ele tenta alvejar Sandro no
momento em que este saa do nibus com a professora frente. Tiros so disparados em direo ao seqestrador,
que cai no cho junto refm. Sandro imobilizado pelos policiais e levado para o camburo, e Geisa,
inconsciente, carregada at uma ambulncia. Instantes depois, ambos esto mortos. A primeira verso
divulgada a de que Sandro teria sido morto pelos tiros do policial e que havia tido tempo suficiente para
disparar fatalmente contra Geisa. A partir de imagens de televiso e laudos do Instituto Mdico Legal, uma outra
 38

Cardoso (FHC), lanou o segundo Plano Nacional de Segurana Pblica, no qual o Governo
Federal assume formalmente sua responsabilidade na Segurana Pblica, diagnosticando as
problemticas das instituies policiais e, conseqentemente estabelece uma agenda poltica
que possibilita investimentos em Estados e Municpios. Mas, para os crticos, o Plano
simplesmente reclassificava muitas aes que j estavam sendo realizadas ou em fase de
projeto, as quais naquele momento foram vinculadas rea de segurana, outrossim, a
coincidncia de datas no casual, reflete a tendncia dos poderes pblicos de formular
respostas imediatas a episdios de crises na segurana pblica, em vez de optar por uma
abordagem planejada em funo de indicadores da criminalidade.
No entanto, o segundo Plano Nacional continha uma srie de 15 (quinze)
compromissos e de 124 (cento e vinte quatro) aes concretas com as quais o governo federal
se comprometia a intervir contra a violncia. Algumas aes eram exclusivas do poder federal
e outras deveriam ser executadas em conjunto com as autoridades estaduais e municipais.
Outrossim, nos anos 2001 e 2002, o Instituto da Cidadania14 desenvolveu o Projeto
Segurana Pblica para o Brasil para apreciao e discusso, entretanto acabou sendo
adotado oficialmente no ano 2003, como o terceiro Plano Nacional de Segurana Pblica, no
incio do governo Lula, o qual cumpriu a promessa de campanha na poltica de segurana,
instituindo e criando sem a participao cidad o Sistema nico de Segurana Pblica
(SUSP), o qual tem como objetivo principal promover a atuao conjunta de forma sinrgica
dos rgos que integram o Gabinete de Gesto Integrada15 visando preveno e o controle
da criminalidade nos Estados membros. Para tanto, articulando operacionalmente as
intervenes dos Estados da federao, incluindo suas respectivas polcias, em cada regio do

verso apresentada no dia seguinte ao fato. Sandro fora morto por asfixia mecnica, quando cinco policiais
militares tentavam imobiliz-lo no camburo que seguia rumo ao hospital, e que os tiros disparados pelo policial
tinham acertado somente a refm. Sandro do Nascimento enterrado como indigente no dia 15 de julho de 2000,
mais de um ms depois de sua morte. O soldado que disparou contra o seqestrador, acertando somente a refm,
consegue sua absolvio em 2002, atravs do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro. No mesmo ano, no dia 11 de
dezembro, os policiais militares acusados da morte de Sandro so absolvidos pelo jri popular por 4 votos a 3,
em mais de 20 horas de julgamento no 4 Tribunal do Jri. Os Policiais eram acusados de homicdio qualificado.
A promotoria recorre da deciso. No dia 14 de agosto de 2003, a 8 Cmara Criminal do Tribunal de Justia do
Rio de Janeiro mantm, por unanimidade de votos, absolveu todos policiais. Disponvel em
http://www.bocc.uff.br/pag/rocha-leonardo-documentario-telejornal.pdf. Acesso em 05 de julho de 2011.
14
Instituto responsvel pelo projeto de governo do ento candidato, Lula, a presidncia do Brasil, no ano de
2002, www.institutocidadania.org.br.
15
O Gabinete de Gesto Integrada (GGI) um frum deliberativo e executivo que opera por consenso, sem
hierarquia e respeitando a autonomia das instituies que o compem. Visa coordenar o Sistema nico de
Segurana Pblica nos Estados, conforme termo de convnio celebrado entre a Unio, por intermdio do
Ministrio da Justia, por meio da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, e os Estados Federados, por
intermdio de suas Secretarias Estaduais de Segurana Pblica e Defesa Social do Brasil. Disponvel em:
http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ3F6F0588ITEMID431E6CD55A794327BCAA9EECF55F2604PTBRIE.ht
m. Acesso em 05 de julho de 2011.
 39

pas. De acordo com o Ministrio da Justia o SUSP, atravs dos gabinetes integrados tem os
seguintes objetivos especficos:

Implementar as polticas vinculadas ao plano nacional de segurana pblica

e aos planos estaduais e municipais, observadas as peculiaridades locais;
Estabelecer uma rede estadual/nacional de intercambio de informaes,
experincias e praticas de gesto, que alimente um sistema de planejamento
em nvel nacional, com agendas de fruns regionais e nacionais;
Elaborar um planejamento estratgico das aes integradas a serem
implementadas;
Criar indicadores que possam medir a eficincia do sistema de segurana
pblica;
Identificar demandas e eleger prioridades, com base em diagnsticos;
Garantir um sistema onde a inteligncia e as estatsticas trabalhem de forma
integrada;
Difundir a filosofia de gesto integrada em segurana pblica. (http://portal.
mj.gov.br).

No governo de FHC, para subsidiar as aes de segurana pblica foi criado o Fundo
Nacional de Segurana Pblica (FNSP), o qual foi institudo atravs da lei n 10.201, de 14 de
fevereiro de 2001; ocorre que esta lei previa recursos apenas para os municpios que haviam
institudo as Guardas Municipais, como o objetivo do SUSP, era incluir todos os municpios
foi modificado este dispositivo do FNSP, atravs da lei n 10.746, de 10 de outubro de 2003.
O terceiro Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP) - (BRASIL, 2003, p.35),
parte de um diagnstico que no enobrece as Instituies do Sistema de Segurana,
denunciando a corrupo policial, a sub-notificao de crimes, a falta de integrao entre os
sistema de segurana, a falta de credibilidade e de confiana nas polcias. Nesse sentido os
planos de segurana apresentam uma variedade de medidas que no se concretizam; visto que,
a organizao das policias civis e militares dos Estados padecem dos mesmos problemas das
foras policiais da Unio, ou seja, as polcias estaduais no se entendem devido prpria
institucionalizao, ou seja, reas territoriais de atuao sob a responsabilidade de chefes de
polcia diferentes. Alm do mais, busca-se uma integrao, mas no oferece os meios para
este objetivo, tendo em vista que as foras estaduais permanecem com centro de
comunicaes diferentes, ocasionando dificuldades de planejamento das aes de segurana.
Outrossim, o Plano Nacional de Segurana Pblica, adotado pelo governo Lula,
denota que a insegurana atingiu nveis generalizantes do que poderamos denominar clamor
pblico, no s para a populao de baixa renda, aquela que ocupa os bolses de misria,
tendo como pressuposto a discriminao, muitos ainda acreditam que vm de l os indivduos
que praticam tais delitos, mas tambm dos bairros de classes mdia e alta, provocando uma
sensao de insegurana, causado em parte pela mdia que apresentam estes fatos reais de
 40

maneira sensacionalista. No entanto, de acordo com o Mapa da Violncia do Brasil16

(WAISELFISZ, 2011, p.21) o nmero de homicdios cresceu significativamente, de forma
crescente e regular at o ano de 2003, ou seja, em 1988 ocorreram no Brasil 41.950 (quarenta
e um mil novecentos e cinqenta) homicdios e, no ano de 2003 foram registrados 51.043
(cinqenta e um mil e quarenta e trs), o que implica no aumento de 17,8% em relao ao ano
de 1988. Da a concluso inserida no terceiro Plano Nacional de Segurana Pblica, do ano
2003:

[...] ou haver segurana para todos, ou ningum estar seguro, no Brasil.

Segurana um bem por excelncia democrtico, legitimamente desejado
por todos os setores sociais, que constitui direito fundamental da cidadania,
obrigao constitucional do Estado e responsabilidade de cada um de ns.
(BRASIL, 2003, p.05)

Nesse sentido, segundo Soares (2006, p.110) as classes dominantes acreditaram que
seriam suficientes as muralhas das residncias, os carros blindados e a segurana privada,
reforados pelo policiamento pblico ostensivo distribudo nos bairros nobres, mas estas
medidas foram insuficientes; visto que, os pobres tambm clamam por segurana, a diferena
que seus clamores so atendidos de forma diferenciada, ou melhor, no atendidas, tendo
vista criminosos armados buscam se estabelecer em comunidades carentes cometendo todos
os tipos de delitos, financiados pelos setores dominantes, mas prejudicando logicamente aos
mais pobres, citamos como exemplo o trfico de drogas consideradas ilegais. Podemos
acrescentar que h os que comercializam as drogas no atacado e os que lavam dinheiro,
articulando uma complexa rede entre os criminosos de colarinho branco, policiais e os
polticos corruptos.
De acordo com Jos Vicente (2006, p. 03)17 a SENASP, foi instituda com status de
ministrio para ampliar a capacidade poltica no desempenho de suas funes de coordenao
e implantao dos programas federais de incremento no desempenho das polcias,
surpreendentemente foi enfraquecida ao perder a condio de rea estratgica, a partir do
Decreto 4591 de 10 de fevereiro de 2003; assim com teve o seu quadro funcional reduzido,
conforme Decreto 4685 de 29 de abril de 2003, que reorganizou o Ministrio da Justia.
Entretanto, a SENASP foi mantida mais passou por modificaes de acordo com o
18
Decreto n 6.061, de 15 de maro de 2007 . Outrossim, mesmo o governo federal tomando

16
Mapa da Violncia do Brasil - 2011. Disponvel em: http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJEBAC1DBEITEM
IDDD6F83AAA9443839282FD58AD58A5474435PTBRIE.htm. Acesso em 15 de abril de 2011.
17
Disponvel em: www.josevicente.com.br/seg_no_governo_lula.pdf. Acessado em 05 de julho de 2011.
18
A Secretaria Nacional de Segurana Pblica compete: I - assessorar o Ministro de Estado na definio,
implementao e acompanhamento da Poltica Nacional de Segurana Pblica e dos Programas Federais de
 41

esta medida os ndices de homicdio voltaram a subir, de acordo com o Mapa da Violncia
divulgados em 2011, no ano de 2003 foram registrados 51.043, em 2005 ocorreu uma reduo
significativa chegando ao nmero de 47.578, ou seja, diminuiu 6,8%, j em 2006 subiu para
49.145, em nmero percentual significando um o aumento que foi o equivalente a 3,2%,
voltou a diminuir em 2007 para 47.707 aproximadamente 2,9%, mas no ano 2008 ultrapassou
os registros do ano 2003, com 51.113 homicdios, ou seja em relao a 2007, ocorreu um
aumento de 6,7% no ano 2008; para Waiselfisz ( 2011, p. 24), o que realmente impressiona
nesses nmeros so os registros do ano 2008, com todas as quedas derivadas da Campanha do
Desarmamento e de diversas iniciativas dos Estados, aconteceram mais de 51(cinqenta e um)
mil homicdios, nmero de homicdios maior que 2003, ou seja, no ano 2008, no qual foi
convocada a 1 CONSEG, ocorreu o maior nmero de homicdios registrado no perodo de
um ano no Brasil.
Desde o ano 2003, a SENASP busca consolidar o Sistema nico de Segurana Pblica
(SUSP), previsto no plano de governo do presidente Lula. A justificativa do Plano de
Segurana Pblica para o Brasil prenunciava uma integrao significativa na relao da Unio
com os entes federados. Porm at agora (finalizado o governo do ex- metalrgico e iniciado
o governo de Dilma Rousseff, at maio de 2011) no existe uma lei que regulamente o SUSP,
apenas um projeto de Lei19 que ainda encontra-se em discusso no Congresso Nacional.
Contudo, no ano 2007, o governo federal segundo a mdia governamental, visando
reforar o pacto federativo, entre a Unio, Estados e municpios, buscou fortalecer e
consolidar o SUSP, instituindo atravs da lei n 11.530, de 24 de outubro de 2007, o Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI), o qual tem como objetivo fazer

Preveno Social e Controle da Violncia e Criminalidade;II - planejar, acompanhar e avaliar a implementao

de programas do Governo Federal para a rea de segurana pblica;III - elaborar propostas de legislao e
regulamentao em assuntos de segurana pblica, referentes ao setor pblico e ao setor privado;IV - promover a
integrao dos rgos de segurana pblica;V - estimular a modernizao e o reaparelhamento dos rgos de
segurana pblica;VI - promover a interface de aes com organismos governamentais e no-governamentais, de
mbito nacional e internacional;VII - realizar e fomentar estudos e pesquisas voltados para a reduo da
criminalidade e da violncia;VIII - estimular e propor aos rgos estaduais e municipais a elaborao de planos e
programas integrados de segurana pblica, objetivando controlar aes de organizaes criminosas ou fatores
especficos geradores de criminalidade e violncia, bem como estimular aes sociais de preveno da violncia
e da criminalidade;IX - exercer, por seu titular, as funes de Ouvidor-Geral das Polcias Federais;X -
implementar, manter e modernizar o Sistema Nacional de Informaes de Justia e Segurana Pblica -
INFOSEG;XI - promover e coordenar as reunies do Conselho Nacional de Segurana Pblica;XII - incentivar e
acompanhar a atuao dos Conselhos Regionais de Segurana Pblica; e, XIII - coordenar as atividades da Fora
Nacional de Segurana Pblica. Disponvel em: http://portal.mj.gov.br/data/Pages/ MJ1BFF9F1BITEMID54
0715BB1C9B47D395499FA38E3E99FAPTBRIE.htm, acessado em 15 de abril 2011.
19
Este projeto de lei visa disciplinar a organizao e funcionamento dos rgos responsveis pela segurana
pblica nos termos do 7 do artigo 144 da Constituio, institui o sistema nico de segurana pblica SUSP,
dispe sobre a segurana cidad, e da outras providncias. Disponvel em:
http://www.google.com.br/#q=projeto+lei+de+cria%C3%A7%C3%A3o+do+sistema+%C3%BAnico+de+segura
n%C3%A7a+publica+&bih=511&biw=1020&fp=683eefb04f2c2b45&hl=pt-BR, acessado em 15 de abril 2011.
 42

o enlace das Polticas de Segurana Pblica com as Polticas Sociais, com a finalidade, pelo
menos em termos de sua apresentao, de atingir diretamente o ncleo familiar e a juventude,
instituindo um territrio de cidadania e coeso social.
No entanto, conforme a informao contida no site do Ministrio Justia20 o
PRONASCI marca uma iniciativa indita no enfrentamento criminalidade no pas. O projeto
articula em termos tericos, polticas de segurana com aes sociais; prioriza a preveno e
busca atingir as causas que levam violncia, sem abrir mo das estratgias de ordenamento
social e segurana pblica. Entre os principais eixos: destacam-se a valorizao dos
profissionais de segurana pblica; a reestruturao do sistema penitencirio; o combate
corrupo policial e o envolvimento da comunidade na preveno da violncia. Alguns
estudos estatsticos por parte do governo federal demonstram a melhoria da segurana pblica
a partir destas medidas adotadas. Ocorre que alm dos profissionais de segurana pblica, o
PRONASCI, tem tambm como pblico-alvo os jovens de 15 a 24 anos prximos da
criminalidade; assim como, os que se encontram ou j estiveram em conflito com a lei,
presos ou egressos do sistema prisional e ainda os reservistas, passveis de serem atrados
pelo crime organizado em funo do aprendizado em manejo de armas adquirido durante o
servio militar. Porm, o PRONASCI por no ter uma regra objetiva para contemplar os
Estados e Municpios, acaba sendo utilizado como instrumento de captao de dividendo
poltico eleitoral e ainda no contemplou todos os Estados e Municpios.
A execuo do PRONASCI ocorre por meio de mobilizaes policiais e comunitrias,
a partir da articulao entre os representantes de uma parte da sociedade civil e as diferentes
foras de segurana como as polcias civil e militar, o corpo de bombeiros, a guarda
municipal, a Secretaria de Segurana Pblica e pelo Gabinete de Gesto Integrada Municipais
(GGIM), estas medidas so adotadas para que o municpio seja inserido no PRONASCI
atravs de um termo de cooperao entre o Ministrio da Justia e o governo dos municpios.
O PRONASCI coordenado por uma secretaria-executiva em nvel federal e
regionalmente dirigido por uma equipe que atua junto aos GGIM e trata da implementao
das aes nos municpios. Para garantir a realizao das aes no pas so celebrados
convnios, contratos, acordos e consrcios com estados, municpios, organizaes no-
governamentais e organismos internacionais, devido a letalidade em ocorrncias o uso de
armamento no-letal no pode ser encarado apenas como uma alternativa de aplicao da
fora e sim como mais um recurso para os agentes de segurana pblica. Desta maneira,

20
Disponvel em: http://portal.mj.gov.br/pronasci/data/Pages/MJE24D0EE7ITEMIDAF1131EAD238415B96108
A0B8A0E7398PTBRIE.htm, acessado em 05 de julho de 2011.
 43

diminuir a letalidade deve ser o norte que oriente toda a sociedade, principalmente aqueles
envolvidos diretamente na questo da segurana, tais procedimentos vem sendo discutido por
organismos internacionais que lidam com a defesa dos direitos humanos, principalmente a
Organizao das Naes Unidas (ONU).
De acordo o site do Ministrio da Justia, ressalto que embora tenha sido institudo em
2007 o PRONASCI, o mesmo no contempla todo territrio brasileiro, dos 5.564 municpios,
foi devidamente implantado em 150 (cento e cinqenta) municpios, assim como no Distrito
Federal e em 22 (vinte dois) Estados: Acre, Alagoas, Amazonas, Bahia, Cear, Esprito Santo,
Gois, Maranho, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Par, Paran,
Pernambuco, Piau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondnia, So
Paulo, Sergipe e Tocantins. Nesse sentido, falta contemplar os seguintes Estados: Paraba,
Roraima, Amap e Santa Catarina.
Destaco ainda, conforme portal do Ministrio da Justia, algumas medidas
recentemente adotadas no perodo de 1997 a 2008, atravs de decreto assinado pelo governo
federal ps CF/88:

Decreto n 2.315, setembro de 1997, criao da Secretaria Nacional de

Segurana Pblica;
Decreto n 4.262, de 10 de junho de 2002 - Regulamenta a Lei n 10.357,
de 27 de dezembro de 2001, que estabelece normas de controle e fiscalizao
sobre produtos qumicos que direta ou indiretamente possam ser destinados
elaborao ilcita de substncias entorpecentes, psicotrpicas ou que
determinem dependncia fsica ou psquica, e d outras providncias.
Lei n 10.826 de dezembro de 2003, Estatuto de desarmamento;
Decreto n 5.107, de 12 de maro de 2004 - Promulga o Protocolo
Adicional Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado
Transnacional Relativo Preveno, Represso e Punio do Trfico de
Pessoas, em Especial Mulheres e Crianas;
Decreto n 5.948, de 26 de outubro de 2006 - Aprova a Poltica Nacional
de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas e institui Grupo de Trabalho
Interministerial com o objetivo de elaborar proposta do Plano Nacional de
Enfrentamento ao Trfico de Pessoas PNETP;
Lei n 11473, maio de 2007, criao da Fora Nacional de Segurana
Pblica;
Decreto n 6.189, de 20 de agosto de 2007- Acresce e altera dispositivos do
Decreto no 5.289, de 29 de novembro de 2004, que disciplina a organizao
e o funcionamento da administrao pblica federal, para desenvolvimento
do programa de cooperao federativa denominado Fora Nacional de
Segurana Pblica.
Decreto n 6.366, de 30 de janeiro de 2008 - Regulamenta a Medida
Provisria n 415, de 21 de janeiro de 2008, que probe a comercializao de
bebidas alcolicas em rodovias federais. (http://portal.mj.gov.br).
 44

Portanto, mesmo com todas as medidas tomadas na rea de segurana pelo governo
federal, no o ano de 2008, conforme anteriormente citado foi registrado a maior taxa de
homicdios no Brasil (WAISELFISZ, 2011, p.21); entretanto, estas medidas no foram
suficientes para reduzir os ndices de criminalidade21, ocasionando uma construo miditica
crtica de diversos setores de opinio pblica como por exemplos a imprensa, grupos da
sociedade civil, as igrejas, entre outros.
Nesse sentido, destaco que as aes em matria de segurana pblica tm importncia
e esto em posio de influenciar a legitimidade do governo, pois quanto mais problemas
relacionados a insegurana, maior o uso das foras policiais intervindo na individualidade das
pessoas, possibilitando mudanas nos movimentos polticos. Lgico que no estamos
considerando a segurana como nica varivel para a legitimidade de um governo. Nessa
perspectiva, Bayley (2002, p. 213) destaca se os policiais normalmente so brutais, a
hostilidade redirecionada contra eles e contra o governo.
No entanto, como a Segurana pblica um direito fundamental do cidado, segundo a
Constituio Federal/88 e ratificado por ela, em consonncia com a Declarao Universal dos
Direitos do Homem. Frente a esta situao, o governo federal tratou de convocar a 1
Conferncia Nacional de Segurana Pblica, uma iniciativa de cima para baixo, alegando o
distanciamento histrico e a necessidade da participao cidad de todos os brasileiros na
poltica de segurana pblica como parte de uma nova estratgia de construo de uma
hegemonia em funo de suas propostas.

1.2.3 Atemtica da segurana pblica nas conferncias brasileiras

O projeto BRA 04/029 - Segurana Cidad (2008), tendo como Consultor Clvis
Henrique Leite de Sousa, o qual a partir de uma pesquisa sobre os relatrios finais das
conferncias nacionais, apresentou as propostas de segurana pblica que emergiram das
Conferncias realizadas no perodo de 2002 a 2008, conforme tabela 01(ver pgina 46).
Consta na anlise de Sousa (2008) que durante o primeiro mandato do Presidente Luiz
Incio Lula da Silva, o qual teve seu incio em Janeiro de 2003, foram realizadas 38 (trinta e
oito) conferncias nacionais que mobilizaram dois milhes de pessoas, em 800 (oitocentos)
encontros estaduais e milhares de eventos municipais, em diversas reas como: Aqicultura e
Pesca, Arranjos Produtivos Locais, Assistncia Social, Cidades, Cincia, Tecnologia e
21
De acordo com os ndices da SENASP/2008, aproximadamente no Brasil 48(quarenta e oito mil) pessoas so
assassinadas anualmente no Brasil.
 45

Inovao, Cultura, Direitos da Criana e do Adolescente, Direitos da Pessoa com Deficincia,

Direitos da Pessoa Idosa, Direitos Humanos, Economia Solidria, Educao Profissional e
Tecnolgica, Esporte, Meio Ambiente, Polticas para as Mulheres, Promoo da Igualdade
Racial, Sade, Segurana Alimentar e Nutricional.
Outrossim, durante o segundo mandato do Governo Lula, o qual teve incio em janeiro
de 2007, foram realizadas outras conferncias entre janeiro de 2007 e junho de 2008 nas
seguintes reas: Polticas para Mulheres, Segurana Alimentar e Nutricional, Cidades,
Direitos da Criana e do Adolescente, Assistncia Social, Sade, Polticas Pblicas de
Juventude, Educao Bsica, Meio Ambiente, Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e
Transexuais22, e Desenvolvimento Rural Sustentvel.
Sousa (2008) na pesquisa coletou de cada conferncia, os seguintes documentos: o
texto-base objetivando identificar se as discusses esboadas estavam relacionadas
segurana pblica; s deliberaes finais - visando identificar quais as deliberaes das
conferncias nacionais tratavam de segurana pblica e temas afins; e o relatrio final
buscando as informaes gerais para apresentao da conferncia. Entretanto as proposies
relacionadas segurana pblica foram agrupadas na anlise de Sousa de acordo com os eixos
temticos que foram utilizados pela metodologia da 1 CONSEG:
Eixo 1 - Gesto democrtica: controle social, integrao e federalismo;
Eixo 2 - Financiamento e gesto da poltica pblica de segurana;
Eixo 3 - Valorizao profissional e otimizao nas condies de trabalho;
Eixo 4 - Represso qualificada da criminalidade;
Eixo 5 - Preveno social do crime e das violncias e construo da paz;
Eixo 6 - Diretrizes para o sistema penitencirio;
Eixo 7 - Diretrizes para o sistema de preveno, atendimentos emergenciais e acidentes.
Portanto na tabela seguinte, apresento o nmero de proposies relacionadas
segurana pblica, por conferncia nacional, indicando tambm a quantidade por eixo e a
proporo diante do somatrio total.

22
Por questes de conjuntura na crise poltica que acabou com a renuncia do principal ministro de Dilma
Rousseff, Antonio Palocci da casa civil, no ms maio de 2011, para que este no fosse convocado ao congresso
nacional para explicar seu enriquecimento ilcito, a presidente cedeu as presses da bancada evanglica liderada
por Antony Garotinho (PR-RJ) e retirou direitos destes proibindo ao Ministrio de Educao utilizar o kit anti-
homofobia, num dos pases que tem mais casais homo-afetivos e se exerce uma das maiores violncias com este
setor da sociedade.
 46

Tabela 1 - Quantitativo de proposies na rea de segurana pblica nas conferncias

nacionais realizadas de janeiro de 2002 a junho de 2008.
EIXOS % de
Conferncia Nacional N de Proposie delibera
propo s de es na
sies 1 2 3 4 5 6 7 Segurana Seguran
Pblica a
Pblica
8 Direitos Humanos 87 18 17 7 8 17 2 2 71 81,61
1 Medicamentos e 574 0 0 0 0 1 0 0 1 0,17
Assistncia Farmacutica
1 Cidades 78 0 0 0 0 0 0 0 0 0
5 Direitos da Criana e 82 1 1 0 0 5 0 0 7 8,537
Adolescente
1 Aqicultura e Pesca 194 0 0 0 0 0 0 0 0 0
4 Assistncia Social 42 0 0 0 0 0 0 0 0 0
12 Sade 705 1 2 1 12 3 1 20 2,83
1 Infanto-Juvenil pelo 10 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Meio Ambiente
1 Meio Ambiente 654 2 0 1 2 3 0 2 10 1,52
2 Segurana Alimentar e 48 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Nutricional
1 Povos Indgenas 382 1 2 1 1 7 0 0 12 3,14
1 Esporte 38 0 0 0 0 0 0 0 0 0
1 Polticas para as 218 0 3 2 0 22 2 3 32 14,68
Mulheres
9 Direitos Humanos 247 5 3 3 3 53 50 4 121 48,99
3 Sade Bucal 347 0 0 0 0 2 0 0 2 0,57
2 Cincia, Tecnologia e 11 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Inovao em Sade
1 Arranjos Produtivos 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Locais
1 Promoo da 1.052 0 5 3 2 49 1 4 64 6,08
Igualdade Racial
2 Arranjos Produtivos 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Locais
3 Sade do Trabalhador 330 0 0 0 0 6 0 0 6 1,81
3 Cincia, Tecnologia e
Inovao 77 0 0 0 0 0 0 0 0 0
2 Cidades 140 2 0 0 0 4 0 0 6 4,28
5 Assistncia Social 89 0 0 0 0 5 0 0 5 5,61
2 Meio Ambiente 816 0 1 0 0 3 0 0 4 0,49
6 Direitos Criana e 52 0 0 0 0 3 0 0 3 5,76
Adolescente
1 Cultura 30 0 0 0 0 0 0 0 0 0
2 Aqicultura e Pesca 300 0 0 0 0 0 0 0 0 0
3 Gesto do Trabalho e 528 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Educao na Sade
TOTAL 7.131 30 34 18 16 192 58 16 364 5,10
%
Fonte: Elaborao prpria.
 47

No entanto a tabela 1 demonstra a proporo que 5,10% das deliberaes nas diversas
conferncias nacionais realizadas de 2002 a 2008, foram consideradas da esfera da poltica de
segurana pblica em relao aos outros temas debatidos, como se ver as conferncias de
direito humanos, direitos da criana e do adolescente, e polticas para as mulheres apresentam
um percentual significativo de proposituras para a rea de segurana pblica, o que demonstra
a vulnerabilidades desses grupos especficos e a falta de uma poltica de segurana pblica
que os contemplem; diante do exposto explcito no item seguinte a perspectiva da participao
na 1 CONSEG.

1.2.4 Participao na primeira conferncia nacional de segurana pblica

No havia sido realizada at o ano de 2009 no Brasil, uma discusso sobre a poltica
de segurana pblica envolvendo representantes da sociedade civil com os da esfera poltica,
num contexto em que de fato a polcia ficou no passado, permanecendo prisioneira dos anos
de chumbo23, continua organizada para defender a propriedade privada e os interesses do
Estado e no para defender a dignidade da pessoa humana, o conjunto dos cidados, tomando
por base as suas liberdades e seus direitos, o que poderia ocorrer mediante os limites do
capitalismo brasileiro, se as leis fossem aplicadas com eqidade e fossem respeitadas pelas
instituies do sistema de segurana pblica.
A falta do envolvimento e de uma discusso com a participao cidad abre espao na
poltica de segurana para o surgimento de propostas no democrticas, como por exemplo, a
utilizao das Foras Armadas em operaes de segurana interna, ocorrendo afrontas aos
mais elementares princpios democrticos e os direitos humanos, como acontece nas favelas
no Estado de Rio de Janeiro (RJ).
No por acaso, propostas estapafrdias e quase sempre autoritrias costumam surgir
depois de alguma grande crise, o que revela a ineficcia dos mtodos empregados
correntemente para controlar a criminalidade e a violncia. Como o anteriormente citado caso
do nibus 174, que motivou o governo federal implantar o Plano de Segurana sem a devida
participao cidad. Alm dos mais, sempre aparecem polticos defendendo a instituio da
pena de morte, proibir a imigrao, limitar o acesso aos bairros nobres da cidade, revistar

23
Os Anos de Chumbo foi o perodo mais repressivo da ditadura militar no Brasil, estendendo-se basicamente do
fim de 1968, com a edio do AI-5 em 13 de dezembro daquele ano, at o final do governo Mdici, em maro de
1974. O perodo se destaca pelo feroz combate entre a extrema-esquerda, de um lado, e de outro, o aparelho
repressivo policial-militar do Estado, eventualmente apoiado por organizaes paramilitares e grandes empresas.
 48

todos os moradores de favelas, colocar o Exrcito permanentemente nas ruas, apontar canhes
para os morros, decretar estado de stio e suspender direitos civis, entre outro conjunto de
propostas reacionrias tambm impulsionadas pelas grandes empresas de comunicao e as
classes dominantes. Estes so alguns exemplos do que pode gerar a construo de um
imaginrio a partir do diagnstico do reconhecimento da impotncia das instituies
responsveis pela ordem pblica. Visto que, o atual modelo institucional de segurana pblica
foi estruturado, em sua maior parte, num perodo anterior promulgao da Constituio
Federal de 1988.
Outrossim, quando se fala em participao e conscientizao poltico social da
comunidade, no se refere de forma restrita aos comits, associaes, movimentos e grupos.
Pois sabe-se de seus problemas e riscos como adverte Igncio Cano (2006, p. 149 e 150).
Fala-se de uma participao no sentido lato sensu, de uma sociedade instruda, politizada, um
Estado com um regime poltico democrtico que atravs da participao popular possui o
poder para promover mudanas. Nesse contexto, Luiz Eduardo Soares nos adverte:

[...] indispensvel compreender que segurana pblica matria de Estado,

no apenas de governo. Para ser responsabilidade superior precisa constituir-
se como responsabilidade de todo o governo, no s das polcias e das
secretarias de segurana e justia. A participao da sociedade civil outro
componente fundamental. (SOARES, 2007, p.96).

Porm, no tocante a poltica de segurana pblica o conceito de democracia no Brasil

encontra limites referente aos seus pressupostos, caracterizando-se pela polarizao unilateral
de uma poltica de governo minimalista sem a participao cidad. Os problemas so os
limites do regime democrtico no capitalismo, onde temos liberdades civis formais, mas o
problema poltico que se nos apresenta a possibilidade de seu exerccio.
A participao foi resultado da luta dos movimentos sociais, uma luta que influenciou
na Constituio de 1988, a implementao de diversas polticas, especialmente as chamadas
polticas sociais, atravs dos sistemas descentralizados e participativos das diferentes
polticas pblicas, potencializando a descentralizao e fragmentao da participao,
paradoxalmente enfraquecendo-a.
Desta forma comearam a serem estruturados os espaos pblicos institucionais como
os conselhos de polticas pblicas e as conferncias, mecanismos que potencializaram os
princpios constitucionais de democratizao e de controle social, constituindo-se numa nova
hegemonia.
 49

Segundo, Moroni (2006), foram realizadas Durante o primeiro mandato do Governo

Lula, no perodo de 2003 a 2006, 40 (quarenta) Conferncias Nacionais e 03 (trs)
Conferncias Internacionais. Levantamentos do Governo Federal, ao final do ciclo de
conferncias nacionais 2003/2006, em termos estritamente quantitativos, mais de dois milhes
de brasileiros participaram de maneira fragmentada das conferncias municipais, regionais,
estaduais e nacionais, nmeros que poderiam ser contestados se tivssemos uma entidade da
sociedade civil organizada contabilizando com a devida transparncia estas informaes; por
exemplo, na 1 CONSEG os rgos de governo informam que mais de 500 (quinhentas) mil
pessoas participaram.
Entretanto, quando somamos o nmero de participantes das etapas preparatrias,
denominadas de Livres e, as eletivas Estaduais e Municipais da conferncia e dos seminrios
temticos, obtemos o nmero de 132.2007(cento e tinta e dois e duzentos e sete) participantes,
no inclumos neste nmero as participaes via internet que segundo o relatrio final
houveram 256.598 (duzentos e cinqenta seis mil e quinhentos e noventa e oito), como
tambm no temos como contabilizar o nmero de pessoas que participaram de trs ou mais
conferncias, pois muitas pessoas participaram de vrias etapas da conferncias e a para
apresentar um nmero de mais 500 (quinhentos) mil, os organizadores contabilizaram a
mesma pessoa diversas vezes.
De acordo com a anlise de Sousa (2008) nas conferncias nacionais, nos encontros
estaduais e municipais, que foram realizados no Brasil possibilitou a insero da discusso da
segurana pblica na agenda poltica do poder pblico, principalmente no Ministrio da
Justia.
Entretanto, consta ainda no relatrio de Sousa (2008) sobre as conferncias que as
temticas debatidas apontaram novos rumos, contudo em ateno a quantidade de proposies
elaboradas, mais de onze mil no total, assim mediante os anseios dos participantes e a
proximidade de um processo eleitoral para a Presidente da Repblica emergiu a necessidade
da realizao da Primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica (1 CONSEG),
consubstanciado no esforo de coleta de dados, sistematizao e sntese das proposies
emanadas de todas as conferncias nacionais realizadas de janeiro de 2003 a junho de 2008.
Os trabalhos referente 1 CONSEG tiveram seu incio a partir de setembro de 2008,
com a Comisso Organizadora Nacional (CON), formada de acordo o Quadro 1 (ver pgina
76) a qual tomou como ponto de partida um Termo de Referncia (TR), visando subsidiar os
trabalhos, para a construo e formulao da poltica nacional de segurana pblica, na qual
 50

os diferentes atores reconheam a legitimidade dos demais, buscando qualificar os debates a

partir de reflexes baseadas no interesse pblico, essencial para a construo da hegemonia.
As etapas da 1 CONSEG ocorreram entre os meses de maro a agosto de 2009, a
partir de todas as etapas realizadas foram sistematizadas no caderno de propostas, o qual foi
utilizado na Etapa Nacional, apresentando a partir das inseres de todas as etapas um
quantitativo de 26 (vinte e seis) princpios e, as 15.474 (quinze mil, quatrocentos e setenta e
quatro) inseres foram transformadas em 364 (trezentos e sessenta e quatro) diretrizes, as
quais foram trabalhadas e deliberadas durante a etapa nacional, resultando finalmente, nos 10
(dez) princpios mais votados na plenria geral e com relao s diretrizes ocorreu o seguinte
as 3 (trs) mais votadas de cada Eixo Temtico, totalizando 21 (vinte e uma) diretrizes, aps
as 21 (vinte e uma) diretrizes j mencionadas, as outras 19 (dezenoves) mais votadas,
totalizando enfim em 40 (quarenta) diretrizes, tendo como finalidade nortear a poltica de
segurana pblica. (ver grfico na pgina 127)
No entanto, os princpios e diretrizes aprovados para nortear a poltica de segurana
pblica, a metodologia utilizada na conferncia contribuiu para aprovao de diretrizes
contraditrias, por exemplo: o ciclo completo de polcia e rechao total ao ciclo completo
24
de polcia , o ciclo completo significa uma mudana de competncias das duas principais
polcias responsveis pela segurana pblica, pois mudaria a dicotomia que ocorre no Brasil,
ou seja, a polcia militar comea a ocorrncia policial e no termina e, a polcia civil termina o
que no comeou; nesta contradio de pensamentos observo que os grupos de interesses
corporativos das instituies policiais na Conferncia estavam mais dispostos em manter seus
status do que utilizar o espao convocado pela esfera poltica para construir uma poltica de
segurana pblica.
Desta forma a metodologia contempla todos os grupos de interesses corporativos por
no haver espao para deliberao, tendo em vista as diretrizes antagnicas, desta forma
mantm os modelos das polcias existentes potencializando a nova hegemonia.
Nesse sentido, considero que as conferncias pblicas deveriam atuar como
instrumento de discusso, permitindo a construo de consensos e ou dissensos,
compartilhando o poder e a co-responsabilidade entre sociedade civil e sociedade poltica
apontando e orientando a implementao de polticas pblicas; desta forma, as conferncias
so espaos modernos de dilogo utilizados pelo poder poltico institucional atravs do

24
Disponvel em: http://www.conseg.gov.br.
 51

discurso da participao legitimando o locus do poder e construindo uma nova hegemonia

sobre temas sensveis para a opinio pblica.
Portanto, nos diversos projetos, estudos, anlises, programas, pretenses, reunies,
pautas e intenes existentes na esfera poltica, faltam s condies de engajamento popular,
para que todas estas boas intenes comecem a promover efeitos prticos, cujas mudanas
esto aguardando a vontade poltica, que s ir se efetivar com a participao mais efetiva dos
movimentos sociais. Os quais se inserem nas teias de relaes no apenas como estrutura de
governo; mas, nas vrias perspectivas no tocante aos procedimentos democrticos, tendo em
vista a participao poltica cidad.
 52

CAPTULO II

ESTADO, DEMOCRACIA E PARTICIPAO

Um dos pressupostos bsicos do conhecimento cientfico o seu processo de

investigao orientado teoricamente. Diante desse preceito deteve-me neste trabalho de
investigao buscando inventariar de forma sucinta alguns aspectos do debate contemporneo
sobre o Estado, democracia e participao; os quais so de extrema utilidade em funo de
meu objeto de estudo. Considerando-os como termos complexos para as cincias sociais
ocasionando uma multiplicidade de significados tericos.
Nesse sentido, ressalto a existncia de mltiplas formas de entendimento com relao
participao da sociedade civil nos processos decisrios e na possibilidade de formulao de
polticas pblicas, a qual depende do prprio conceito histrico de democracia numa
determinada sociedade. O conceito de democracia polsemico, por isso devemos historizar
para definir democracia.
Assim, etimologicamente a palavra democracia tem sua origem na Grcia Antiga
(demo=povo e kratos =governo). Este sistema de governo foi desenvolvido fundamentalmente
em Atenas (uma das principais cidades-estado da Grcia Antiga), no perodo de Percles no
sculo V A.C.. Embora tenha sido o bero da democracia, nem todos podiam participar; pois,
mulheres, estrangeiros, escravos e crianas no participavam das decises polticas da cidade.
Da mesma forma temos uma democracia na Idade Mdia em funo das mobilizaes
populares nas cruzadas e temos a democracia moderna nos limites do capitalismo.
Nesse contexto, denotamos que toda democracia limitada, mas dependendo de sua
historizao existem diferentes tipos de democracia, assim no a mesma, a democracia
grega em relao aos elementos democrtico medievais, como tambm em realao a
democracia nos limites do capitalismo que alis paradoxalmente foi uma conquista da luta do
proletariado europeu. Contudo, um dos elementos centrais nos debates tericos sobre
democracia nos Estados Modernos a relevncia ou no da participao cidad 25 nos
processos de tomada de deciso na esfera poltica.
Entretanto para investigar e analisar as conferncias pblicas brasileiras26 se faz
necessrio analisar os procedimentos democrticos adotados no Brasil, no perodo posterior a

25
Utilizo o conceito de participao cidad como um processo complexo e contraditrio de relao entre
sociedade civil, Estado e mercado, em que os papis se redefinem pelo fortalecimento da sociedade civil atravs
da atuao organizada dos indivduos, grupos e associaes. Desenvolvido por (TEIXEIRA, 2000, p.45).
26
Defino conferncia pblica brasileira como espaos de dilogo utilizados pelo poder poltico institucional
atravs do discurso da participao legitimando o locus do poder.
 53

ditadura militar. Nessa perspectiva, contextualizo o Estado e regime poltico em termos

tericos, em funo do objeto desta pesquisa.
Com relao teoria do Estado, existem diversas formas de entender esta concepo,
porm apresentamos apenas algumas consideraes de Max Weber e Karl Marx; embora
esses dois tericos analisem e definam o Estado a partir de concepes claramente diferentes.
De Max Weber, interessa-nos o debate que constri definindo Estado a partir dos meios
especficos, preocupado em como se exerce a dominao no Estado moderno, ou seja, pelo
monoplio legtimo da fora fsica num determinado territrio, tentando explicar como os
homens obedecem acreditando fundamentalmente numa legitimidade racional-legal, no
perodo histrico capitalista.
A partir de Karl Marx, imergimos na definio de Estado tendo como pressuposto sua
finalidade, ou seja, quem domina no como se domina, nesse sentido, Marx apresenta uma
definio classista de Estado, afirmando que existe uma relao entre as classes dominantes e
o Estado, enfatizando que o Estado uma construo histrica, que no eterno e que a
gnese do Estado pauta-se na diviso da sociedade em classes, quando esta diviso se faz
antagnica e irreconcilivel sendo sua principal funo conservar e reproduzir esta diviso
social, garantindo os interesses da classe que domina reproduzindo a sociedade no caso do
capitalismo de maneira ampliada.
Nessa mesma perspectiva o marco terico de Antonio Gramsci aparece como um
continuador dessa base terica desenvolvendo de maneira complexa as relaes entre a
sociedade e o Estado nas sociedades contemporneas. Assim, Gramsci define o Estado de
maneira ampliada, neste sentido, de acordo com sua teorizao poderamos classificar como
Estado Ampliado duas dimenses de fora, a sociedade poltica e a sociedade civil. Mas,
tambm como consenso, ressaltando que apesar do Estado estar a servio de uma classe e/ou
das fraes dominantes, o mesmo no se mantm apenas pela fora e pela coero legal; sua
dominao bem mais sutil e eficaz atravs de diversos meios consensuais, a qual se mantm
e se reproduz garantindo a dominao de uma classe, mas tentando sempre construir
hegemonia, procurando o consenso no seio da sociedade. Neste sentido nos referimos viso
ampliada de Estado em Gramsci, que aplicando e redimensionando um conjunto de categorias
de Karl Marx, Frederico Engels e Vladimir Ilitch Lenin, contextualizou as relaes entre
sociedade civil e sociedade poltica nas sociedades ocidentais, elaborando estratgias de lutas
diferenciadas nas sociedades ocidentais e nas sociedades orientais.
Em termos tericos foi necessrio estudar o Estado Moderno no capitalismo em
termos weberiano, marxista e Gramsciano, em nossa construo terica em funo do objeto
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de pesquisa se fez ainda necessrio tambm analisar os regimes polticos do ponto de vista do
debate sobre a participao poltica nos modelos democrticos. Seguindo, Gabriel Vitullo
(2006, 2007), dividiremos as teorias democrticas em hegemnicas e contra-hegemnicas e,
nesse marco terico das correntes hegemnicas e das teorias democrticas inclumos o que a
literatura define como a democracia liberal (MACPHERSON, 1978). Nesse sentido interessa-
nos discutir a conquista da participao cidad nos processos decisrios propositivos da
poltica pblica, devido democratizao limitada, na qual ocorre apenas a formalizao da
institucionalidade poltico-democrtica.
A partir desse debate, apresentarei a construo de um modelo terico para analisar as
conferncias brasileiras tendo em vista a participao cidad na persecuo da implementao
da poltica pblica e as novas estratgias hegemnicas elaboradas pelo poder poltico.
No entanto, no presente captulo apresento algumas dimenses tericas sobre o
Estado, democracia e participao. Com relao teoria de Estado exponho algumas
consideraes tericas discutidas na contemporaneidade, em seguida enfoco alguns
pressupostos das correntes tericas hegemnicas e no-hegemnicas referente s perspectivas
democrticas do sculo XX, igualmente apresentando algumas relaes da participao da
sociedade civil numa perspectiva de governana termo que ser devidamente definido neste
captulo.

2.1 NOTAS TERICAS SOBRE O ESTADO EM MAQUIAVEL, MARX, ENGELS E

WEBER

Em diferentes momentos histricos surgiram mltiplas abordagens tericas e

conceituais com relao ao conceito de Estado, desde diferentes perspectivas tericas, as
quais visam procurar entender a uma lgica de interesses de quem est dominando na
sociedade e suas relaes com a estrutura social, como os casos de Marx e Gramsci e, de
como se exerce esta dominao na perspectiva de Weber.
Nessa perspectiva, esta parte terica visa contextualizar a concepo de Estado em
Maquiavel, Marx, Engels e Weber, em funo do objeto de pesquisa. Embora existam outras
concepes tericas, esses tericos analisam e definem o Estado a partir de concepes
claramente diferentes.
O ponto de partida que tomamos para a conceitualizao do Estado Moderno, desde
onde nos interessa refletir inicialmente , a perspectiva de Estado pautado no pensamento do
florentino Nicolau Maquiavel, o qual no livro O Prncipe (1513) denomina Estado da forma
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seguinte: todos os governos que tiveram e tm autoridade sobre os homens so Estados e so

ou repblicas ou principados. (MAQUIAVEL, 1996, p. 13), ou seja, Estado para Maquiavel
a dominao de homens por homens demonstrando efetivamente como os homens adquirem
e conservam o poder. Maquiavel ao se diferenciar das vises teolgicas prprias da Idade
Mdia, teorias descendentes do poder poltico (o poder vem de Deus e desce ao rei ou ao
papa) elabora uma teoria ascendente do poder poltico. Assim a partir do particular realismo
poltico do Florentino, a poltica identifica-se com o poder tendo prioridade sobre as demais
esferas da vida humana, passando a ser vista como com leis prprias, atinente ao cotidiano
dos indivduos, caindo por terra a falcia da poltica enquanto busca da justia, do bem
comum, separando em geral a poltica da religio e da moral. Desta maneira, Maquiavel
torna-se referncia para a cincia poltica subseqente, tendo em vista a objetividade e a
racionalidade perseguida em suas teorizaes, propondo novas formas de pensar a poltica,
em termos modernos.
Segundo Gramsci (1991), Maquiavel no livro O Prncipe configura a ideologia
poltica e a Cincia Poltica na forma dramtica do mito, pela qual o elemento doutrinal e
racional incorpora-se num condottiero que representa o smbolo da vontade coletiva, assim
mostrando como deve ser o prncipe para levar o povo fundao do novo Estado. Nesse
sentido entendo que o Prncipe era uma nica pessoa, ou seja, a unidade histrica, mas a sua
preocupao era reunir a colcha de retalhos italiana; assim o prncipe moderno teria que
construir uma unidade nacional e popular, a partir de uma perspectiva coletiva, social, poltica
e cultural.
No sculo XX, emerge uma das correntes que diz respeito sociologia poltica,
compreensivista, de Max Weber, na qual as dimenses sociais s podem ser entendidas no
contexto de uma relao social, com sentido; entretanto, o conceito de poder definido de
vrias maneiras, mesmo naquelas que fogem circunscrio do Estado, assim poder
significa toda probabilidade de impor a prpria vontade numa relao social, mesmo contra
resistncias, seja qual for o fundamento dessa probabilidade. (WEBER, 1994, p.33).
Desta maneira, de acordo com Max Weber a poltica entendida em sentido amplo
como qualquer tipo de liderana em ao, em sentido mais restrito seria a liderana especfica
surgindo a o Estado, conseqentemente, para que este exista se faz necessrio que um
conjunto de pessoas obedea autoridade alegada pelos detentores do poder.
Nesse sentido Weber ao tratar da legitimidade do poder, distingue trs tipos de
dominao legtima: a tradicional, a carismtica e a racional legal. Visto que, a legitimidade,
na sua condio de categoria da teoria poltica, tem sido compreendida como uma relao de
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correspondncia entre algo e seus destinatrios, sob um aporte axiolgico, portanto,

ressaltando os valores em questo nas relaes de poder entre seres sociais. Os tipos puros de
dominao legtima definidas por Max Weber so as seguintes:

1- De carter racional: baseada na crena na legitimidade das ordens

estatudas e do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens,
esto nomeados para exercer a dominao (dominao legal);
2- De carter tradicional: baseada na crena cotidiana na santidade das
tradies vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude
dessas tradies, representam a autoridade (dominao tradicional), ou, por
fim;
3- De carter carismtico: baseada na venerao extra cotidiana da
santidade, do poder herico ou do carter exemplar de uma pessoa e das
ordens por esta reveladas ou criadas (dominao carismtica).
(WEBER,1994, p. 141).

Mediante tais pressupostos, Weber (1994) definiu a dominao como a oportunidade

de encontrar uma pessoa determinada e pronta a obedecer a uma ordem de contedo
determinado. Assim, a Dominao Racional Legal reconhecida como qualquer direito que
pode ser criado e modificado atravs de um estatuto sancionado corretamente, tendo por
princpio a burocracia do Estado como sendo o tipo mais puro desta dominao. A
obedincia se presta no pessoa, em virtude de direito prprio, mas regra, que se conhece
competente para designar a quem e em que extenso se h de obedecer. Assim Weber
classifica este tipo de dominao como sendo estvel, uma vez que baseada em normas que,
como foi dito anteriormente, so criadas e modificadas atravs de um estatuto sancionado
corretamente. Ou seja, o poder de autoridade legalmente assegurado.
Na perspectiva da Dominao Tradicional onde a autoridade , pura e simplesmente,
suportada pela existncia de uma fidelidade tradicional, o governante o patriarca ou senhor;
os dominados so os sditos e o funcionrio o servidor. O patriarcalismo aparece como o
tipo mais puro desta dominao, no qual, presta-se obedincia pessoa por respeito, em
virtude da tradio de uma dignidade pessoal que se julga sagrada. Nesse sentido, todo o
comando que se prende intrinsecamente as normas tradicionais: classificado, por Weber,
como dominao estvel, devido solidez e estabilidade do meio social, que se encontra sob a
dependncia direta e imediata do aprofundamento da tradio na conscincia coletiva.
Na Dominao Carismtica a autoridade suportada, graas a uma devoo afetiva por
parte dos dominados. A obedincia prende-se a uma pessoa devido s suas qualidades
pessoais e no apresenta nenhum procedimento ordenado para a nomeao e substituio.
Weber coloca que a forma mais pura de dominao carismtica o carter autoritrio e
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imperativo; classificando a Dominao Carismtica como sendo instvel, pois nada h que
assegure a perpetuidade da devoo afetiva ao dominador, por parte dos dominados.
Em conseqncia, dentre as formas de legitimao do poder surge o domnio racional
legal, tpico do Estado Moderno, tendo por fundamento a crena na validade dos
regulamentos estabelecidos racionalmente e na legitimidade dos chefes designados
legalmente. Nesse sentido, ocorre a evidncia de um poder burocrtico a partir do direito
estabelecido por conveno ou por outorga, vale em virtude de um procedimento racional.
Igualmente a mais tpica forma do domnio racional legal a burocracia, como foi
apresentado acima, que se expressa atravs da lei e sob o qual age o Estado Racional
Moderno. Assim, segundo Weber (1941) a legitimidade da dominao racional-legal ,
portanto, um produto histrico peculiar e inevitvel do desenvolvimento da racionalidade.
O Estado uma relao de homens sobre homens que sintetiza o poder dominante, o
qual uma comunidade humana que se pretende, com xito, o monoplio legtimo da fora
dentro de um determinado territrio. [...] O Estado considerado como a nica fonte do
direito de usar a violncia. (WEBER, 2002, p.56). Desta forma, para Weber o Estado
consiste numa relao de poder do homem, sobre o homem, o qual levado a efeito pelo uso
da violncia legtima que garante a existncia do Estado; sob esta condio todos se
submetem ao poder estatal, na aplicao do constrangimento fsico legtimo sobre um
territrio, o Estado encontra-se alicerado nas leis, na fora e numa administrao racional,
que lhe permite intervir na individualidade sob a tica da legitimidade. Assim, a poltica para
Weber (2002) significa a participao no poder ou a luta para influir na distribuio de poder,
seja entre Estados ou entre grupos dentro do Estado.
Nesse sentido, Weber (2006) analisa o contexto das foras produtivas organizadas
enquanto empresa, desenvolvidas mediante o espectro de uma ordem poltico-econmico-
capitalista. A partir do estudo da ao social, extrai desta ao o processo de racionalizao da
conduta de vida que foi desencadeado nas sociedades ocidentais, consubstanciando-se no
Estado Moderno. Assim, para Weber (2002) o Estado uma manifestao histrica da
poltica, no qual a partir da complexidade das atividades sociais formada a base de
organizaes sociais e entre elas, a organizao institucional como uma forma moderna do
agrupamento poltico.
Para Weber (1994) poder significa as oportunidades que um homem, ou um grupo de
homens, tm de realizar sua vontade, mesmo contra a resistncia de outros homens que
participam da vida em sociedade. Assim, ter poder, portanto, conseguir impor sua vontade
sobre a vontade de outras pessoas; tendo em vista, o conceito de poder est intimamente
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ligado questo da dominao, pois quando se trata de poder, fala-se obrigatoriamente de

dominantes e dominados, ou seja, aqueles que exercem o poder e aqueles sobre quem o poder
exercido mediante a perspectiva da coero legitimada pela organizao social.
Mediante outra perspectiva de anlise sociolgica em relao a Max Weber, o
pensador alemo, Karl Marx (1818-1883), estabeleceu que a sociedade atravs dos conflitos
de classe se estrutura atravs das relaes de poder e de explorao. Juntamente com Friedrich
Engels escreveram sobre economia e poltica e desenvolveram uma concepo dialtico-
materialista, a partir de um projeto poltico de superao da sociedade capitalista moderna,
assim como realizaram uma original conceitualizao sobre o Estado.
Nesse sentido, Marx e Engels (1982, p.106) referenciaram que a histria de toda a
sociedade at hoje a histria das lutas de classes. Desta forma enunciando o Estado como
uma instituio que depende de suas condies histricas, sendo uma fonte de regulamentao
das relaes sociais a partir da diviso em classes e as necessidades de explorao da
sociedade burguesa. Mediante tais pressupostos Karl Marx esclarece:

[...] na produo social da prpria existncia, os homens entram em relaes

determinadas, necessrias, independentes de sua vontade; essas relaes de
produo correspondem a um grau determinado de desenvolvimento de suas
foras produtivas matrias. A totalidade dessas relaes de produo
constitui a estrutura econmica da sociedade, a base real sobre a qual se
eleva uma superestrutura jurdica e poltica e qual correspondem formas
sociais determinadas de conscincia. (MARX, 2008, p. 68, grifo nosso).

A partir desta perspectiva, para Marx o Estado nasce da diviso de classes da

sociedade, as quais desenvolvem suas atividades a partir dos limites impostos pelas condies
materiais; isto , em sua dimenso econmica e produtiva, na contradio do interesse
particular e do interesse coletivo. Para Marx, as relaes materiais de produo de uma
sociedade condicionam a alienao poltica, religiosa e ideolgica do conjunto da sociedade,
como conseqncias inequvocas das condies da explorao econmica. Uma classe que
domina materialmente a sociedade domina tambm ideologicamente e politicamente o Estado,
o qual representa os interesses dessas classes dominantes. Marx na Ideologia Alem esclarece
que as idias dominantes nada mais so do que a expresso ideal das relaes materiais
dominantes concebidas como idias; portanto, a expresso das relaes que tornam uma
classe a classe dominante. (MARX,1996, p.72).
Desta maneira, a organizao social recebe uma carga muito grande das idias
dominantes de uma classe, vivenciando e construindo um Estado sem liberdade, em
circunstncias no escolhidas, mas a partir das circunstncias encontradas em cada contexto
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histrico. Esse movimento dialtico da histria ocorre tendo em vista a luta de classes
mediante os interesses antagnicos, nesta perspectiva do ponto de vista do aparelho de
Estado: O Estado no seno outra coisa seno uma mquina para opresso de uma classe
por outra e, de fato, na repblica democrtica no menos do que na monarquia. (MARX,
2008, p. 354) 27.
De acordo com tais pressupostos, os homens se relacionam de acordo com a base
material construda; a posio do marxismo, que a infra-estrutura condiciona a
superestrutura, mas ao tomar conhecimento das contradies, o homem pode agir ativamente
sobre aquilo que o condiciona. Assim as manifestaes da superestrutura passam a ser
condicionadas pelas alteraes da infra-estrutura decorrentes das lutas de classe, a partir do
modo de produo de determinado contexto histrico.
Portanto a importncia de buscar os elementos tericos sobre o Estado em funo do
objeto desta pesquisa para analisar a participao cidad numa conferncia convocada pelo
governo nacional, depreende-se de como o Estado se utiliza dos instrumentos disponveis
coercitivos ou no para manter a hegemonia.

2.2 O CONCEITO DE ESTADO AMPLIADO EM GRAMSCI

Uma leitura concernente ao conceito de Estado Ampliado de Antonio Gramsci, implica

em retomar um processo de investigao a partir do debate terico na perspectiva marxista,
mediante o qual foram desenvolvidas abordagens significativas, tendo em vista o pensamento
de Karl Marx, Federico Engels e Vladimir Ilitch Lenin, numa perspectiva referente a ordem
social poltico-econmico-capitalista.
Para Carlos Nelson Coutinho (1992) o propsito de Gramsci foi o de estudar as
categorias elaboradas por Karl Marx e alguns de seus sucessores. Inicialmente Gramsci
considera que Marx fora bem em descobrir que a superestrutura definida a partir da
economia, ou seja, da estrutura. O problema, entretanto, que Gramsci, assim como alguns
autores que sucedem Marx , identificam que apesar de acertada, a colocao de Marx um
ponto de partida para entender a complexidade das sociedades contemporneas. Gramsci
polemiza com tericos do sindicalismo revolucionrio, que pretendem fazer um revisionismo

27
Do ponto de vista do aparelho de Estado o mesmo sempre uma ditadura independentemente do regime
poltico. O que no significa que os autores tenham uma viso anarquista do Estado. Que o aparelho de estado
continue sendo uma ditadura tanto no regime poltico de uma monarquia absoluta como em uma republica
democrtica, no significa que o regime poltico no tenha importncia e no seja a repblica democrtica uma
conquista produto da luta dos trabalhadores. Os anarquistas pela sua vez, como seu principal inimigo o Estado
e no o capital, no diferenciam entre diferentes regimes polticos.
 60

do marxismo, diferente do socialista alemo Eduard Berstein, como o caso de George

Sorel28. Segundo Gramsci (1991, p. 5) poderamos entender a proposta do prncipe de
Maquiavel como uma exemplificao histrica do mito soreliano, que na sua teorizao
segundo o comunista italiano, no alcanou a compreenso do partido poltico ficando apenas
na concepo do sindicalismo revolucionrio, embora no encontrando neste a expresso
maior da organizao de uma vontade coletiva, mas na ao prtica cuja maior realizao
deveria ser uma greve geral.
No entanto para Gramsci (1991, p. 8), o moderno Prncipe que a forma que ele utiliza
nos cadernos do crcere para se referir ao partido poltico da classe operria deve e no pode
deixar de ser protagonista de uma reforma intelectual e moral, o que significa criar o terreno
para um desenvolvimento ulterior da vontade coletiva nacional-popular no sentido de alcanar
uma forma superior e total de civilizao moderna. Todavia enfatizando que a cincia poltica
deve ser concebida no seu contedo concreto como organismo em desenvolvimento;
referenciado por Maquiavel como atividade autnoma.
Nesse sentido a poltica ao permanente e d origem a organizaes permanentes,
na medida em que se identifica com a economia; onde se fazem necessrios, segundo
Gramsci, (1991, p.18) os elementos da poltica, o primeiro deles a existncia real de
governados e governantes de dirigentes e dirigidos. Estabelecido este princpio, de acordo
Gramsci (1991), os partidos so o modo mais adequado para aperfeioar os dirigentes e a
capacidade de direo. Consubstanciando-se na unidade estatal e no consentimento dos
governados, construindo uma vontade coletiva nacional-popular.
Outrossim, Gramsci (1991, p.45) analisando o problema das relaes entre estrutura e
superestrutura, de acordo com Marx (2008), na sua famosa Introduo Crtica da Economia
Poltica de 1859, esclarece que necessrio movimentar-se no mbito de dois princpios: 1) o
de que nenhuma sociedade assume encargos para cuja soluo ainda no existam as condies
necessrias e suficientes, ou que pelos menos no estejam em vias de aparecer e se
desenvolver; 2) o de que nenhuma sociedade se dissolve e pode ser substituda antes de
desenvolver e completar todas as formas de vida implcitas nas suas relaes.
No entanto, localizam-se estes princpios na frmula poltico-histrica da revoluo
permanente, configurando-se nas relaes de fora, as quais se apresentam de diversas
formas: simultneos numa relao de foras estreitamente ligada estrutura, objetiva,
28
Para George Sorel o mito no encontrava a sua expresso maior no sindicato como organizao de uma
vontade coletiva, mas na ao prtica do sindicato e de uma vontade coletiva j atuante. (GRAMSCI, 1991,
p.05).
 61

independente da vontade dos homens, que pode ser medida com os sistemas das cincias
exatas ou fsicas.
Outro aspecto na relao de foras polticas a avaliao do grau de homogeneidade,
de autoconscincia e da organizao alcanado pelos vrios grupos sociais; que configura-se
no plano econmico-corporativo, na solidariedade de interesses entre os membros do grupo
social na perspectiva de Estado reivindicando-se o direito de participar da administrao; esta
a fase mais aberta a poltica que assinala a passagem da estrutura para a esfera das
superestruturas complexas. O terceiro momento o da relao das foras militares,
imediatamente decisivas em determinados instantes, o exemplo da relao da opresso
militar de um Estado sobre uma nao que procura alcanar sua independncia estatal.
Nesse sentido, as questes econmicas fazem surgir outras implicaes destacando a
problemtica poltica. Igualmente, adentrando mais no estudo dessas relaes, Gramsci
mostra que mesmo alguns elementos que Marx introduzir na superestrutura, funcionam
muitas vezes como estrutura e servem para a transformao da primeira, quando no de sua
manuteno. a partir da anlise destes conceitos que Gramsci (apud COUTINHO, 1992, p.
47) referencia: [...] no interior das superestruturas (na esfera da poltica), entre as quais se
destaca a elaborao das determinaes dialticas da sociedade civil/aparelhos privados de
hegemonia e da sociedade poltica/aparelhos estatais de coero.
Para Gramsci (1991, p. 87) o Estado todo complexo de atividades prticas e tericas
com as quais a classe dirigente justifica e mantm no s seu domnio, mas consegue obter o
consentimento ativo dos governados. Enfocando que no Oriente, o Estado era tudo, a
sociedade civil era fraca e gelatinosa e, no Ocidente, havia entre o Estado e a sociedade civil
uma justa relao e qualquer abalo do Estado, imediatamente descobriam-se uma poderosa
estrutura da sociedade civil.
Malgrado, a preocupao com a problemtica da identificao cultural (ocidente e
oriente), ser em certa medida tambm econmica para a definio das fronteiras de um
Estado, com relao a uma burguesia exploradora capaz de gerir e criar uma fora dominante,
por meio da qual, faz materializar a fora e transforma aqueles que no detm os meios de
produo em instrumentos do seu conjunto econmico. Segundo Coutinho, este ser o
elemento definidor do Estado gramsciano:

Estado em sentido amplo, enriquecido com com novas determinaes,

comporta duas esferas principais: 1) a sociedade poltica que Gramsci
tambm chama de Estado em sentido estrito ou de Estado-coero,
formada pelo conjunto dos mecanismos atravs dos quais a classe dominante
detm o monoplio legal da violncia e da execuo das leis, mecanismos
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que se identificam com os aparelhos de coero sob o controle das

burocracias executiva e policial-militar, ou seja, com o governo em sentido
estrito; 2) e a sociedade civil, formada precisamente pelo conjunto das
organizaes responsveis pela elaborao e/ou difuso das ideologias,
compreendendo o sistema escolar, as igrejas, os partidos polticos, os
sindicatos, as organizaes profissionais, a organizao material da cultura
(revistas, jornais, editoras, meios de comunicao de massa); etc.
(COUTINHO, 2006, p. 35).

Nesse sentido, o Estado Ampliado para Gramsci, a partir das contextualizaes da

teoria marxista clssica, apia-se no desenvolvimento terico dos aparelhos privados de
hegemonia da sociedade civil na superestrutura29. Gramsci divide o Estado em dois
segmentos: a sociedade poltica, que compreende os aparelhos de coero sob o controle das
burocracias executivas e a sociedade civil, que o conjunto de organizaes responsveis pela
elaborao e/ou difuso de ideologias e que compreende o sistema escolar, as igrejas, os
partidos polticos, os sindicatos, os meios de comunicao, entre outros.
A partir da concepo desse Estado, isto a hegemonia revestida de coero a classe
dominante busca inserir uma determinada ideologia em uma cultura, quando no mesmo cri-
la, utilizando o Estado para sua efetivao e outras impetradas pela sociedade civil.
Destarte, observo inicialmente que a teoria de Estado desenvolvida por Antonio
Gramsci apresenta algumas inovaes significativas em relao Karl Marx, o qual no
discorda de pontos-chaves; por exemplo, a necessidade do fim do Estado, como sendo o
momento hegemnico da sociedade civil, acabando por resultar no fim de qualquer tipo de
atividade estatal coercitiva, esta perspectiva significa:

[...] uma proposta democrtica, da esfera dos valores sociais, do que Hegel
chamou de eticidade: pela persuaso, e no pela coero, que os homens
devem ser levados a realizar as aes interativas que iro desembocar na
construo e reproduo do que Gramsci chamou de sociedade regulada
(comunista). (COUTINHO,1992, p. 68).

Nesse sentido, para Gramsci o fim do Estado e o surgimento de uma sociedade

regulada apresenta-se como um resultado necessrio da hegemonia da sociedade civil
construindo um novo bloco histrico representado pelo fim do Estado burgus, o qual
movido pela coero e explorao; enfim, significa a ascenso de um novo bloco histrico
capaz do autogoverno consolidando-se numa organizao democrtica e popular.

29
Temos uma relocalizao da sociedade civil na teoria de Gramsci, lembremos que para George Hegel e Marx a
sociedade civil o mbito dos interesses particulares e se encontra na regio econmica para o primeiro ou na
estrutura para o segundo.
 63

Todavia, diversamente dos movimentos dogmticos: estalinistas, economicistas e

academicizas que separam a teoria da prtica, com Gramsci o marxismo se lana
constantemente transformao, sem que o seu ncleo de intenes e categorias seja alterado.
Desta maneira, os momentos de uma revoluo se no ocorrem ao mesmo tempo em todos os
Estados porque cada um deles vivenciam um momento histrico diferente.
Entretanto, considero que Gramsci na elaborao da teoria ampliada de Estado
(sociedade poltica e sociedade civil) contribui teoricamente, a tal ponto que se admitiria a
possibilidade de reconceptualizao e criao de novas categorias para a explicao de novos
fenmenos, dinmica que diferencia a perspectiva, social, poltica e econmica capitalista no
Estado Moderno fundamentalmente nas complexas sociedades ocidentais.
Segundo, Coutinho (1992, p.73), para Marx a sociedade civil a base estrutural e para
Gramsci superestrutural, nesse sentido a sociedade civil para Gramsci portadora material
da figura social da hegemonia, como esfera de mediao entre a infra-estrutura econmica e o
Estado em sentido restrito. Igualmente, a teoria ampliada de Estado em Gramsci apia-se na
descoberta dos aparelhos privados de hegemonia. Portanto o Estado comporta em sentido
ampliado as duas esferas: sociedade poltica e sociedade civil.
Todavia, Gramsci acreditava que a mudana no poderia acontecer do alto para baixo.
Destacando assim o papel de mobilizao da sociedade civil, j que ela difunde a ideologia.
a chamada crise da hegemonia, sendo possvel, apenas, nas sociedades mais complexas, com
alto grau de participao poltica organizada.
Gramsci, com a sua complexidade terica, a partir do materialismo histrico afasta-se
de uma anlise mais detalhada das transformaes econmicas da sua realidade social, o seu
marxismo revelava-se impermevel compreenso profunda da importncia do momento
econmico. Isso coerente com a proposta de Gramsci nos Cadernos do Crcere, onde
pretendeu realizar um estudo de longo prazo no de conjuntura. O prprio Gramsci faz
referncia necessidade de chamar a ateno para o fato de que o desenvolvimento poltico
representa - alm de um de um progresso poltico prtico - um grande progresso filosfico, j
que implica e supe necessariamente uma unidade intelectual e, uma tica adequada a uma
concepo da realidade social na persecuo da construo de um novo Estado e sistemas
elaborados para uma compreenso mais concreta do Estado com relao as foras atuantes -
econmica, social e poltica.
Enfim, o estudo das teorias sociais de fundamental importncia para a
contemporaneidade; as quais advm do processo necessrio em busca da compreenso das
relaes entre governantes e governados, tendo em vista a conservao e/ou reproduo da
 64

explorao de uma classe. Por isto a importncia de buscar as categorias de anlise utilizadas
por Gramsci para analisar as conferncias como um novo modelo de hegemonia do Estado.

2.3 PROCEDIMENTOS DEMOCRTICOS HEGEMNICOS E CONTRA

HEGEMNICOS VERSUS PARTICIPAO E GOVERNANA

No sculo XX as lutas dos movimentos dos trabalhadores motivaram os

procedimentos democrticos tornando-os relativamente presentes nas formas de governo,
viabilizando uma organizao poltica com a possibilidade de legitimidade, da gerando
disputas polticas entre diferentes concepes ideolgicas. Mediante esta perspectiva, tericos
das cincias sociais a partir das concepes democrticas hegemnicas e contra-hegemnicas
desenvolveram uma multiplicidade de correlaes e explicaes, com relao participao
poltica e do seu entrelaamento nas diversas correntes democrticas.
A partir dessa conjuntura apresento nesta parte de forma sucinta alguns aspectos do
debate terico contemporneo com relao participao poltica como parte constitutiva das
teorias da democracia, assim como, correlacionando a temtica com o conceito de governana
e finalmente com os processos decisrios democrticos.
Entretanto, Gabriel Vitullo (2006, 2007) analisando as teorias de transio e
consolidao democrtica no continente latino americano durante o sculo XX, apresenta o
debate do paradigma hegemnico e contra hegemnico.
Com relao ao paradigma hegemnico elitista, Vitullo (2007, p.47) considera Max
Weber uma das figuras expressivas desse debate, apresentando-o como um pessimista, tendo
em vista o mesmo considerar a democracia como um regime onde impera a passividade
cidad e que as burocracias partidrias so quem dominam; observando que na sociologia
poltica weberiana existe uma relao sistemtica com o poder e a estabilidade dos regimes
polticos, custa das possibilidades de transformao ativa das massas populares na esfera
poltica.
Segundo, Hans Gerth e Wright Mills (2002, p.30), Weber indagado sobre democracia
pelo General Ludendorff, expressou: numa democracia o povo escolhe um lder no qual
confia. O escolhido diz, ento: Agora, calem-se e obedeam-me! Nesse sentido, compreendo
que embora defendesse a democracia, Weber recusava a concepo de uma democracia direta
ou participativa com uma cidadania ativa, na qual a populao participasse da tomada de
decises, ou seja, a democracia um mtodo para assegurar a liderana poltica racional
efetiva, privilegiando uma racionalidade instrumental como uma empresa na lgica do
 65

mercado. Entretanto, no h dvida da importncia das teorias de Weber para as perspectivas

democrticas liberais posteriores, tendo em vista sua noo formal de democracia
estabelecendo uma postura de realismo democrtico a partir da complexidade das sociedades
modernas, propondo uma forma de separao entre populao, meios de produo,
administrao, participao poltica, entre outros. Nesse sentido, tornando-se base terica para
as perspectivas democrticas liberais e elitistas da atualidade.
Boaventura de Sousa Santos e Leonardo Avritzer (2002), consideram que o sculo XX
foi central para o intenso debate e disputa da questo democrtica, travados ao final de cada
uma das guerras mundiais e ao longo do perodo da guerra fria, envolvendo dois debates
principais o da primeira metade do sculo centrou-se em torno da desejabilidade da
democracia (Weber, 1919; Kelsen, 1929; Schumpeter,1942), proposta que se tornou
hegemnica ao final das duas guerras mundiais implicando na restrio das formas de
participao poltica na soberania ampliada, em favor de um consenso em torno de um
procedimento eleitoral para formao de governos, principalmente nos pases que se tornaram
democrticos aps a segunda onda de democratizao.
Carole Pateman (1992) e Gabriel Vitullo (2007), em seus estudos sobre as teorias da
democracia consideram Joseph Schumpeter como continuador das concepes de Max
Weber, o qual apresentou importantes contribuies no campo da sociologia e da cincia
poltica. Na sua principal obra, Capitalismo, socialismo e democracia (1961), denominou o
seguinte:

[...] a democracia um mtodo poltico, isto , um certo tipo de arranjo

institucional para se chegar a uma deciso poltica (legislativa ou
administrativa) e, por isso mesmo, incapaz de ser um fim em si mesmo, sem
relao com as decises que produzir em determinadas condies
histricas dadas. (SCHUMPETER, 1961, p.291)

Nesse sentido abandona a idia de governo do povo e substitu por governo

aprovado pelo povo. Assim, Weber e Schumpeter adotam como pressuposto metodolgico o
realismo poltico, considerados precursores de uma verso elitista da democracia, ou seja, a
participao cidad assume um papel menor, devido, a suspeita dos perigos decorrentes da
insero popular na poltica.
Visto que, para Schumpeter (1961) a democracia a livre concorrncia entre possveis
lideranas pelo voto do eleitorado considerando o governo dos polticos. Assim, de acordo
com Pateman (1992, p.14) na teoria schumpeteriana os nicos meios de participao abertos
ao cidado so o voto para o lder e a discusso, considerando que qualquer tentativa de
 66

controle sob os representantes so contrrios aos mtodos democrticos, desta maneira a

participao no tem um papel especial ou central, ocorrendo apenas o arranjo institucional
em que um nmero suficiente de cidados participam para manter a mquina eleitoral em
funcionamento de modo satisfatrio, ou seja, em certa medida a participao poltica
obrigatria.
Malgrado concepo hegemnica da democracia, Santos e Avritzer (2002, p. 41-42)
apresentam como principais elementos: a contradio entre mobilizao e institucionalizao
(HUNTINGTON, 1968); a valorizao positiva da apatia poltica (DOWNS, 1956); a idia
centrada por Schumperter (1961), na qual o cidado no tinha capacidade ou interesse poltico
seno para escolher os lderes aos quais caberia tomar decises; a concentrao do debate
democrtico com relao aos desenhos eleitorais das democracias (LIJPHART,1984); o
tratamento do pluralismo como forma de incorporao partidria e disputa entre as elites
(DAHL,1956; 1971) e a soluo minimalista para o problema da participao pela via das
escalas e da complexidade ( BOBBIO, 1986; DAHL, 1991).
Por conseguinte, tais elementos para Santos e Avritzer (2002) em certa medida
poderiam ser considerados hegemnicos, no entanto, no conseguem enfrentar o problema da
qualidade da democracia que voltou tona denominada de terceira onda democrtica;
ressaltando o paradoxo da prtica da democracia que quanto mais se insiste na frmula
clssica da democracia de baixa intensidade a mesma traz degradao; e, a expanso da
democracia liberal coincidiu com a crise conhecida por dupla patologia: a da participao
(tendo em vista o abstencionismo) e o da representao (devido ao fato dos cidados se
considerarem cada vez menos representados por aqueles que elegeram). Nessa perspectiva,
temos o sculo XX como referncia, devido a desejabilidade da democracia como forma de
governo, tendo em vista os procedimentos democrticos terem assumindo um lugar de
destaque no campo poltico, porm a proposta que se tornou hegemnica no final das duas
guerras mundiais procurou restringir as formas de participao.
Nesse sentido, Santos e Avritzer (2002) consideram a questo da democracia como
forma e no como substncia, devido resposta dada pela teoria democrtica hegemnica s
crticas feitas pela teoria marxista democracia. Assim, consideram que Kelsen(1929)
criticou a idia de que a democracia poderia corresponder a um conjunto preciso de valores a
uma forma nica de organizao poltica, inaugurando o procedimentalismo Kelsiano, no
entanto, Joseph Schumpeter e Noberto Bobbio transformaram em elitismo democrtico.
Mediante esta concepo e mantendo a perspectiva minimalista Noberto Bobbio
(1989, p.18) com relao a democracia adverte que necessrio defini-la por um conjunto de
 67

regras que estabelecem quem estar autorizado a tomar decises coletivas e com quais
procedimentos. Assim, existe uma a clara distino entre democracia representativa e
democracia direta, a qual esclarecemos da forma seguinte:

Independente de como for julgada a intensidade do autogoverno na polis, a

diferena entre a democracia direta e a indireta em qualquer caso radical.
Na democracia direta o povo participa de maneira continua no exerccio
direto do poder, enquanto que a democracia indireta equivale basicamente a
um sistema de limitao e de controle do poder. Nas democracias atuais
existem os governantes e os governados; de uma parte, o Estado, e de outra
os cidados; os profissionais da poltica e os que esquecem dela, exceto em
raras ocasies. (SARTORI,1997 apud VITULLO, 2007, p. 49, grifo nosso).

Nesse sentido, podemos considerar em detrimento do paradigma hegemnico, o

elitismo desvaloriza a participao poltica das massas populares na tomada de decises da
esfera pblica, limitando-os a votar em cada eleio e devendo abster-se de outras formas de
manifestao que v alm do plano sistemtico eleitoral.
Com relao s correntes contra-hegemnicas; destacamos inicialmente a democracia
participativa que nesse texto denominaremos participacionistas, apresentando como
representante desta corrente Carole Pateman (1992) a qual escrevendo sobre a teoria da
democracia participativa, destaca trs tericos desta corrente Jean Jacques Rousseau, John
Stuart Mill e G. D. H. Cole, os dois primeiros enfocando os postulados bsicos de uma teoria
da democracia participativa e o terceiro no apenas ratifica esta condio, mas busca inseri-la
no contexto de uma sociedade moderna.
Pateman (1992, p. 35) considera Rousseau o terico por excelncia da participao,
o qual busca recuperar questes relevantes, como a importncia de um certo nvel de
igualdade econmica entre cidados e a relevncia da participao poltica como mecanismo
de aprendizado e garantia para o indivduo de sua liberdade.
Discutindo com a tradio liberal, Pateman (1992) influenciada por experincias
marxistas busca demonstrar a possibilidade efetiva da democracia participativa nas sociedades
modernas, no preocupa-se em formatar um modelo institucional de governo, porm visa
discutir a perspectiva da participao a partir de uma teoria democrtica contempornea
vislumbrando a possibilidade de ser exercida pelos cidados. Nesse sentido, cita McGregor
(1960) a qual definiu participao da forma seguinte:

Consiste basicamente na criao de oportunidades, sob as condies

adequadas, para que as pessoas influam nas decises que as afetam. Essa
influncia pode ser de pouca a muita... [participao] constitui um caso
 68

especial de delegao no qual o subordinado adquire um controle maior,

uma maior liberdade de escolha em relao a suas prprias
responsabilidades. O termo participao usualmente aplicado maior
influncia do subordinado sobre assuntos de responsabilidade do superior.
(MCGREGOR, 1960 apud PATEMAN, 1992, p. 93).

Desta maneira, o modelo democrtico que investe no participacionismo proporciona

atravs da participao que a sociedade em geral adquira conscincia das prprias
necessidades, formatando melhor os prprios interesses e se aproximando das preocupaes e
problemas dos outros, possibilitando desta forma o crescimento humano e o pleno
desenvolvimento psicolgico dos cidados gerando um maior comprometimento democrtico,
transformando as crenas, valores, atitudes e sensibilidades dos participantes. Esta perspectiva
tambm promove pessoas mais autnomas, fazedoras das suas prprias histrias, tornando-as
politicamente mais atentas, informadas, responsveis e ativas. Assim busca contribuir com
formao do sentido de justia, revaloriza a ao poltica e alarga suas fronteiras, reduzindo a
apatia o que permite superar o cinismo, a anomia e os sentimentos de impotncia poltica e
debilidade social.
A partir desse mesmo direcionamento no-hegemnico, o deliberacionismo, segundo
Santos e Avritzer (2002, p.52), tem em seu interior a contribuio de Jrgen Habermas, o qual
recoloca na discusso democrtica o procedimentalismo social e participativo; tendo em vista
a esfera pblica que constitui principalmente uma estrutura comunicacional do agir orientado
pelo entendimento, a qual tem a ver com o espao social gerado no agir comunicativo.
(HABERMAS 1997, p.92). Nesse sentido, a democracia encontraria na deliberao e no
consenso os seus aspectos fundamentais, a meta seria expressar valores publicamente e
orientar a busca de caminhos para conseguir que as razes de cada grupo resultem
convincentes para os demais cidados.
Para Habermas (1997), uma norma s pode reivindicar validade a partir do momento
em que aceita, sem constrangimento, por todos os participantes da argumentao, em
condies de uma participao livre e com chances iguais para todos os atores envolvidos.
Nesse sentido a esfera pblica possibilita a liberdade comunicativa para a tomada de decises
ligando-se desta maneira ao sistema poltico.
Assim, a democracia deliberativa busca a razo prtica comum e o processo
democrtico entendido como um dilogo livre e aberto para testar e trocar razes,
motivaes e perspectivas, no qual os interesses so formados e transformados publicamente,
e no vm formulados a priori. A deliberao significa o intercmbio permanente de
 69

argumentos atravs de mecanismos dialgicos e toda proposta deve ser defendida ou criticada
apoiando-se em razes, tratando assim de persuadir os outros participantes. Desta maneira a
esfera pblica consiste em captar e tematizar os problemas da sociedade como um todo,
buscando a revitalizao da sociedade civil, na qual a disputa e a negociao so elementos
essenciais para a busca do entendimento e para alcanar uma cultura poltica e procedimentos
democrticos mais substanciais.
Portanto, o conceito de democracia encontra limites referente aos seus pressupostos,
caracterizando-se pela polarizao entre as propostas de uma democracia elitista e uma
democracia participativa, as quais se manifestam no mbito das novas conjunturas
institucionais. Avritzer e Santos (2002) explicita essa polarizao citando Schumpeter que
define de forma minimalista a democracia como um arranjo institucional para chegar a
decises polticas e que se constitui, antes de tudo, numa competio entre elites. Schumpeter
enfatiza a democracia como processo de seleo de lideranas, mas, Avritzer e Santos (2002)
rejeitam a idia da liderana exclusiva das elites, insistindo que a democracia ancorada num
complexo processo de consensos sobre valores que estipulam os parmetros da vida poltica.
Nesse sentido, o nico remdio possvel a liberdade poltica, entendida como a participao
efetiva dos cidados nos negcios pblicos. (LEBRUN,1981, p.96). Nessa perspectiva no
minimalista, os procedimentos democrticos tm como engendrar o desenvolvimento
humano, aumentando o senso de eficcia da poltica social, reduzindo o distanciamento entre
os centros de poder ampliando o engajamento da participao cidad.
Desta forma, o processo de alargamento dos procedimentos democrticos na
contemporaneidade no ocorre apenas atravs da integrao da democracia representativa
com a democracia direta, mas tambm, sobretudo, atravs da extenso da democratizao. No
entanto, o desenvolvimento democrtico no pode mais ser medido pelo nmero de pessoas
que tem o direito de votar, mas pelo nmero de instncias nas quais se exerce o direito de
voto. Assim a grande empresa que a administrao pblica nas sociedades complexas
precisa ser reconstituda mediante a participao no processo de democratizao e enquanto
isto no acontecer, a democracia no ser completa.
Entretanto, a discusso sobre Estado tem atentado para os requisitos polticos e
organizacionais, visando torn-lo eficiente e efetivo no enfrentamento das problemticas
contemporneas. Contudo, os conceitos de participao30 e governana incorporam essas
preocupaes na relao entre governantes e governados. Visto que podemos definir a

30
Para Bobbio (dicionrio poltico) participao tomado em sentido estrito, poderia ser reservado, finalmente,
para as situaes em que o indivduo contribui direta ou indiretamente para uma deciso poltica.
 70

governana como capacidade de ao estatal na implementao das polticas pblicas

estabelecidas democraticamente a partir do entendimento entre sociedade poltica e sociedade
civil (GONALVES, 2010). Porm inegvel que o surgimento dos atores no-estatais
central para o desenvolvimento da idia e da prtica da governana, valorizando-se a
participao cidad no processo decisrio sobre diversos aspectos da construo da poltica
pblica. Visto que o princpio da participao vem sendo cada vez mais utilizado pela
complexa sociedade moderna, envolvendo diversos conceitos, tcnicas, experincias prticas
e um profundo contedo filosfico-cultural. Potencializando cada vez mais sua importncia
no Estado com o aperfeioamento de suas estratgias de capacidade governativa31.
Observo que os procedimentos democrticos com relao participao e governana
se expressam por uma mistura complexa de processos que freqentemente atuam de maneira
contraditria, produzindo conflitos, disjunes, novas formas de dominao, entre outros. Na
qual a sociedade civil a partir dos mais diversos interesses desempenha um papel fundamental
em que os indivduos e grupos cada vez mais precisam se engajar com um mundo em termos
mais amplos do exerccio da participao sociopoltica, com vista a ampliao da democracia.
Para Coutinho (2008, p. 38) isto representa a busca constante pela unidade poltica, da
formao de uma vontade geral ou coletiva, hegemnica, a ser construda pela via da
negociao e do consenso.
Assim, ressalto que as correntes democrticas hegemnicas e contra-hegemnicas,
com relao perspectiva da participao apresentam elementos diferentes, entretanto
inegvel que participao admitida em todos os procedimentos democrticos, mesmo que
seja apenas para o formalismo, o que ocorre nas eleies configurando-se no arranjo
democrtico minimalista. Ou seja, a democracia um arranjo institucional para se chegar a
decises polticas, no qual os indivduos adquirem o poder de decidir utilizando para isso uma
luta competitiva pelo voto do povo. (SCHUMPETER, 1961 apud PATEMAN, 1992, p. 13),
assim a caracterizao do mtodo democrtico e o papel da participao tornaram-se
fundamentais para teorias democrticas. Para Patemam o modelo democrtico participativo
pode ser caracterizado da forma seguinte:

31
Utilizo o termo capacidade governativa, definido de maneira ampla, de forma a englobar tanto os aspectos
operacionais do aparelho do Estado, a includos os requisitos organizacionais e gerenciais, como suas dimenses
institucional, poltica e econmica. Baseado na capacidade do sistema poltico de identificar os problemas da
sociedade, formular solues e implementar por meio de polticas pblicas. Esse conceito operacional permite,
assim, a anlise da eficincia e eficcia do Estado em ajustar a economia, redefinir seu tamanho e suas funes,
resgatar a dvida social e manter-se em ambiente democrtico, desafios impostos e assumidos por todos os
governantes do Brasil ps-constituinte. Destaca-se o processo de tomada de deciso, com nfase na fase de
formulao das polticas pblicas. Conceito desenvolvido por (CASTRO SANTOS, 1997, p.20), Aps uma
reviso dos conceitos de governabilidade e governance (governana), como sugesto para fins analticos.
 71

Como aquele que onde se exige o input mximo (a participao) e onde o

ouput inclui no apenas as polticas (decises), mas tambm o
desenvolvimento das capacidades sociais e polticas de cada indivduo, de
forma que existe um feedback do output para o input. (PATEMAN, 1992,
p.62).

Nesse sentido, ressalto que a temtica da participao, perpassa os modelos

hegemnicos e contra-hegemnicos; visto que, a participao parte constitutiva das teorias
da democracia, porm depende da viso prospectiva que esta tem sobre o prprio conceito de
democracia, entendida como meio ou fim, sobre a natureza, atribuies e responsabilidades do
Estado, referente relao entre a sociedade poltica e sociedade civil.
De acordo com essa concepo a democracia requer uma teoria constituda, a partir
das fronteiras da liberdade e uma anlise detalhada dos arranjos institucionais, necessrios
para proteg-la, para que possa ser defendida adequadamente. Nesse sentido, os meios
pacficos de luta pela participao cidad nas decises da esfera poltica indicam o estado
avanado de civilizao e a racionalidade das concepes sociais, econmicas e polticas. As
formas bsicas de luta pacfica, prpria dos sistemas democrticos, so as eleies,
plebiscitos, conferncias, entre outros.
Contudo participar no natural para os cidados, muitos paradigmas mantm a
maioria dos cidados alienados em relao ao controle dos pressupostos fundamentais da
democracia, a alienao desperdia o potencial de contribuio das pessoas, as quais
envolvidas nos diversos nveis de deciso contribuem para aumentar a qualidade das decises
e, conseqentemente para melhoria no processo decisrio das polticas pblicas.
Outra questo fundamental criar mecanismos de controle, objetivando que a
responsabilidade dos detentores de poder fortalecendo a participao cidad nos processos
decisrios da implementao e acompanhamento das polticas pblicas.
No entanto, Pateman, (1992, p. 46.) adverte: para que os indivduos em um grande
Estado sejam capazes de participar efetivamente do governo da grande sociedade, as
qualidades necessrias subjacentes a essa participao devem ser fomentadas. Assim, a
participao cidad impulsiona tambm a criao de espaos para a experimentao de novas
formas polticas, buscando romper com o exclusivo monoplio dos representantes e dos
especialistas, descentralizando ou dispersando o locus de tomada de decises. Constituindo a
democracia para ir alm do governo representativo e do direito ao sufrgio, mostrando que as
pessoas, participando ganham senso de eficcia e podem desempenhar um papel mais ativo na
poltica local e nacional.
 72

Nessa perspectiva, Coutinho (2008, p.39) adverte que nas formaes sociais onde no
ocorreu uma significativa socializao da poltica no existe uma sociedade civil pluralista e
desenvolvida, ou seja, a luta de classes se trava predominantemente em torno da conquista do
Estado-coero, o que ocorre na sociedade em que Gramsci e Lenin denominaram
orientais. No entanto, nas sociedades ocidentais, ocorreu o fortalecimento do Estado
ampliado, mas as lutas por transformao ocorrem no mbito da sociedade civil, buscando a
conquista do consenso da maioria da populao para obteno de espao no seio das
instituies da Sociedade Civil, para uma ruptura do aparelho de Estado numa estratgia de
longo prazo, os quais, nesse caso so permeveis ao das foras em conflito.
Desta forma, compreendo que no primeiro caso a estratgia para a guerra de
movimento tem como meta a conquista imediata do Estado; no segundo, o centro de luta estar
na guerra de posies e na conquista de espaos no interior da sociedade civil e atravs dela
no prprio seio do Estado. O povo, aparecer, pois, sempre dividido e, assim, faltar uma
poderosa alavanca (Marx, 2008, p.55); Nesse sentido, a sociedade poltica precisa do
Estado Ampliado para obter a dominao legtima, tendo em vista o avano da
democratizao poltica que ao mesmo tempo, condiciona o resultado de um processo de
transformao nas esferas econmica, poltica e social.
Portanto o Estado cria novos instrumentos de hegemonia, por exemplo, as
conferncias pblicas, pautados nos pressupostos formais democrticos e na capacidade
governativa, visando legitimar e manter a dominao em benefcio do sistema capitalista
neoliberal, ou seja, a manuteno da explorao de uma classe. Nesse sentido a partir desses
referenciais tericos poderemos analisar como uma conferncia pode ser utilizada pelo Estado
para legitimar uma poltica pblica visando a manuteno da hegemonia.

2.3.1 Direito de Participao no Brasil

No Brasil o direito de participao formal conquistado encontra-se garantido na

Constituio da Repblica Federativa de 1988 em seu artigo 5 inciso XVII, que preceitua o
seguinte plena a liberdade de associao para fins lcitos, vedada a de carter paramilitar
(BRASIL, 2008, p.16); tal garantia foi referendada devido a luta dos movimentos sociais
durante o processo constituinte, avanando atravs da participao cidad no processo
decisrio das polticas pblicas, ampliando em termos de discusso, elaborao e proposituras
de diretrizes para implementao de diversas polticas sociais. No entanto, a partir da
regulamentao destes princpios constitucionais se desenvolveram espaos pblicos
 73

estruturados institucionais como os conselhos de polticas pblicas e um maior nmero de

conferncias como formas de participao, mecanismos que possibilitam o direcionamento de
princpios constitucionais referentes ao processo de democratizao e de controle social da
poltica pblica.
Nesse sentido, considerando a complexidade dessa temtica, nosso interesse analisar
sob a gide participativa, o processo de construo da poltica de segurana pblica no Brasil,
a partir do resultado da 1 CONSEG, verificando as estratgias e os aspectos regimentais em
disputa entre os participantes, descrevendo as conexes de participao das categorias
distintas como protagonistas de um fato histrico brasileiro, na consolidao da agenda
poltica da segurana pblica, visando compreender a legitimidade do Estado, o qual dispe
de meios de impor princpios durveis, tendo em vista ser o lugar por excelncia da
concentrao e do exerccio do poder.
Entretanto, a partir dos elementos tericos supramencionados, busco entender como o
poder poltico utiliza do pressuposto da participao atravs das conferncias, na elaborao
de propostas em forma de diretrizes para implementao de polticas pblicas como
instrumento de legitimao do Estado.
No captulo seguinte descrevo e contextualizo a primeira conferncia da segurana
pblica no Brasil.
 74

CAPTULO III

DESCRIO DA 1 CONFERNCIA NACIONAL DE SEGURANA PBLICA

No presente captulo descrevo a histria da primeira Conferncia Nacional de

Segurana Pblica (1 CONSEG). Incio contextualizando a temtica a partir de outras
conferncias brasileiras realizadas e descrevendo como foi a insero da discusso da
segurana pblica na agenda poltica do poder pblico, principalmente no mbito do
Ministrio da Justia, tendo em vista as medidas que foram adotadas desde a instituio do
Frum Nacional Preparatrio para a Conferncia Nacional de Segurana Pblica e a formao
da Comisso Nacional Organizadora, que culminou na convocao da conferncia atravs do
Poder Executivo Federal. Em seguida descrevo o Regimento Interno, o Texto-Base e o
Caderno de Propostas, material este utilizado durante todos os debates, concluo enfatizando o
resultado dos 10 (dez) princpios e as 40 (quarenta) diretrizes definidas na etapa nacional que
deveriam nortear a poltica de segurana pblica no Brasil.

3.1 A PRIMEIRA CONFERNCIA NACIONAL DE SEGURANA PBLICA (1

CONSEG): APRESENTAO

Os trabalhos referente a 1 CONSEG, teve seu incio a partir de setembro de 2008,

com a Comisso Organizadora Nacional (CON), a qual tomou como ponto de partida a
confeco de um Termo de Referncia (TR), visando subsidiar os trabalhos, para a construo
e formulao da poltica nacional de segurana pblica, na qual os diferentes atores sociais
procuram reconhecer a legitimidade dos demais, buscando qualificar os debates a partir de
reflexes baseadas no interesse pblico.
Consta no Termo de Referncia (2008), elaborado pelo prprio governo federal
atravs do Ministrio da Justia, que o programa de governo do presidente Lula, objetivou o
compromisso com a participao social na definio de polticas pblicas, desde ano de 2003;
aprofundando o sistema descentralizado e participativo de exerccio democrtico estabelecido
na Carta Magna Constitucional Brasileira de 1988, pautado por espaos essencialmente
polticos institudos por representaes governamentais e no-governamentais, caracterizado,
principalmente pelos seguintes espaos institucionais: Conselhos e Conferncias. No primeiro
mandato de Lula, do ano 2003 a 2006, foram realizadas 36 (trinta e seis) conferncias
nacionais, e no segundo, de 2007 a 2008, foram realizadas as seguintes: a 2 Conferncia
 75

Nacional de Polticas para as Mulheres, a 13 Conferncia Nacional de Sade, a 3

Conferncia Nacional das Cidades e a 1. Conferncia Nacional de Juventude, dentre outras.
Nesse sentido, foram realizadas um conjunto de conferncias e a
criao/reestruturao de conselhos nacionais, os quais esto sendo compostos de forma
tripartite, ou seja, com representantes dos gestores pblicos, trabalhadores da rea especfica e
sociedade civil, visando estabelecer as prioridades dos anseios sociais das diferentes temticas
relacionadas a poltica pblica. Entretanto os conselhos, conferncias, fruns, entre outras
instncias, podem at apresentar as propostas em forma de diretrizes, a partir de uma
perspectiva participativa, mas as decises so tomadas pela esfera poltica.
Nesse sentido, o Ministrio da Justia visando realizao da 1 CONSEG, assume o
papel da esfera poltica, disciplinando os diversos interlocutores, pblicos e privados,
constituindo as duas instncias organizadoras da 1 CONSEG: O Frum Nacional
Preparatrio para a Conferncia Nacional de Segurana Pblica e a Comisso Organizadora
Nacional (CON); a primeira de carter consultivo, no deliberativo, composta por atores de
diversos dos segmentos, conforme quadro 1 (ver pgina 76), com a finalidade de orientar a
preparao da 1 CONSEG, em especial, qualificar a mobilizao e a discusso e auxiliar na
montagem do texto-base para direcionar o debate. A segunda, a partir de uma composio
tripartite com 37 (trinta e sete) integrantes, com o poder de deliberar sobre a organizao e o
desenvolvimento das atividades da Conferncia.
Em seguida ainda se constituiu a Coordenao Executiva Nacional (CEN), visando
reunir as reas tcnicas com suas respectivas equipes de trabalho. Assim o Frum no
deliberava, a CON que deliberava e, a CEN era composta por reas tcnicas em nvel de
coordenaes, eram as seguintes: a geral, de metodologia, de mobilizao, de comunicao,
de infra-estrutura e a ltima de capacitao; em nvel de assessoria foram institudas a de
Coordenao Executiva e a de Assuntos de Sistema Penitencirio, por fim em nvel de
secretaria foi estabelecida Secretaria Executiva e a Secretaria Executiva Adjunta. As pessoas
que estavam nessas funes nas reas tcnicas algumas j faziam parte da equipe do governo
federal e outras foram contratadas para realizao da 1 CONSEG, as quais recebiam as
orientaes deliberadas na CON.
No entanto, a CON assumiu um carter deliberativo, atuando de forma decisiva na
formulao, orientao e regulao dos diversos aspectos e etapas da Conferncia. A qual foi
composta por 37 (trinta e sete) cadeiras-representantes, distribudas entre os seguintes
segmentos: Sociedade civil; Trabalhadores, Gestores e Demais Poderes, conforme o quadro
seguinte.
 76

Quadro 1- Representao das entidades na Comisso Organizadora Nacional (CON).

SOCIEDADE CIVIL
1 Frum Brasileiro de Segurana Pblica
2 Rede Desarma Brasil
3 Rede F4
4 Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)
5 Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH)
6 Frum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos (FENDH)
7 Viva Rio
8 Instituto Sou da Paz
9 Instituto So Paulo Contra a Violncia (Frum da Cidadania Contra a Violncia de So Paulo e Frum
Metropolitano de Segurana Pblica)
10 Conselho Nacional de Igrejas Crists do Brasil (CONIC)
11 Rede Nacional de Altos Estudos em Segurana Pblica (RENAESP)
12 Grande Oriente do Brasil
13 Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria (CNPCP)
TRABALHADORES
14 Associaes Nacionais da Polcia Federal
Associao Nacional dos Delegados de Polcia Federal (ADPF)
Associao Nacional dos Peritos Criminais Federais (APCF)
Federao Nacional dos Policiais Federais (FENAPEF)
15 Federao Nacional dos Policiais Rodovirios Federais
16 Associaes Nacionais da Polcia Militar
Associao Nacional dos Oficiais Militares Estaduais (AMEBRASIL)
Associao Nacional de Entidades Representativas de Praas Policiais e Bombeiros (ANASPRA)
Federao Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais (FENEME)
17 Associaes Nacionais da Polcia Civil
Associao dos Delegados de Polcia do Brasil (ADEPOL)
Confederao Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis (COBRAPOL)
18 Associaes Nacionais da Polcia Tcnico-Cientfica
Associao Brasileira de Criminalstica (ABC)
Associao Brasileira dos Mdicos Legistas Civis (ABML)
Federao Nacional dos Papiloscopistas Policiais (FENAPP)
19 Liga Nacional de Corpos de Bombeiros Militares do Brasil (LIGABOM)
20 Conselho Nacional das Guardas Municipais
21 Sindicato dos Agentes Penitencirios Federais (SINDAPEF)
22 Frum Nacional de Ouvidores de Polcia
23 Associao Nacional dos Defensores Pblicos (ANADEP)
GESTORES
24 Ministrio da Justia Coordenao Executiva da 1 CONSEG
25 Ministrio da Justia Departamento de Polcia Federal
26 Ministrio da Justia Departamento de Polcia Rodoviria Federal
27 Secretaria Geral da Presidncia da Repblica(SEGES)/Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH)
28 Colgio Nacional dos Secretrios de Segurana Pblica
29 Conselho Nacional de Comandantes Gerais das Polcias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares
30 Conselho Nacional de Chefes da Polcia Civil
31 Conselho Nac. dos Secretrios de Estado da Justia, Cidadania, DDHH e Administrao Penitenciria
32 Conselho de Dirigentes dos rgos Periciais do Brasil
33 Frente Nacional de Prefeitos
34 Gabinetes de Gesto Integrada Municipal
DEMAIS PODERES
35 Conselho Nacional de Justia
36 Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais do Ministrio Pblico dos Estados e da Unio
37 Comisso de Segurana Pblica da Cmara dos Deputados
Fonte: Regimento Interno da 1 CONSEG, 2008.
 77

De acordo com o quadro acima a distribuio das cadeiras por segmento na CON se
deu de forma tripartite, nesse sentido a 1 CONSEG resultado de uma articulao de cima
para baixo, entre os diversos setores sociais organizados pelo o Estado, desde 2008, incluindo
representantes de Organizaes Civis, Poder Pblico e Trabalhadores da segurana pblica,
os quais fizeram parte do Frum Nacional Preparatrio para conferncia, auxiliando o
Ministrio da Justia (MJ), na elaborao do Texto-Base (2009).
No entanto, com relao s entidades representativas da sociedade civil podemos
destacar que embora o argumento de escolha foi o requisito que estas entidades tivessem
abrangncia nacional, chamo ateno que as mesmas normalmente tem suas matrizes nos
Estado de So Paulo, Rio de Janeiro e Braslia, alm dos mais a RENAESP vinculada ao
Ministrio de Justia, ou seja encontra-se vinculado ao Governo Federal.
Assim como o Frum Brasileiro de Segurana Pblica, denomina-se como uma
associao de direito privado, apartidria, sem fins lucrativos e com fins no econmicos, de
mbito nacional; j a Rede Desarma Brasil foi criada em maro de 2005 com o objetivo de
ampliar e melhorar a campanha de entrega voluntria de armas no Brasil; o Sou da Paz
implementa projetos nas regies e com os pblicos mais afetados pela violncia, assessorando
governos na elaborao e implementao de polticas de segurana; o Movimento Nacional de
Direitos Humanos (MNDH), denomina-se como um movimento organizado da sociedade
civil, sem fins lucrativos, democrtico, ecumnico, supra-partidrio, presente em todo o
territrio brasileiro em forma de rede com mais de 400 (quatrocentos) entidades filiadas.
Fundado em 1982, constitui-se hoje na principal articulao nacional de luta e promoo dos
direitos humanos; a Instituio Viva Rio uma associao civil sem fins lucrativos,
filantrpica, de carter assistencial, social e cultural, com o objetivo de valorizar
positivamente a imagem do Rio de Janeiro e do Pas, de forma interna e externamente.
Nesse mesmo direcionamento o Instituto So Paulo Contra a Violncia (Frum da
Cidadania Contra a Violncia de So Paulo e Frum Metropolitano de Segurana Pblica)
organizao sem fins lucrativos, fundada em 1997, por entidades empresariais e no
governamentais, universidades e meios de comunicao, com o objetivo de colaborar com a
sociedade e os governantes para reduzir a violncia e a criminalidade em So Paulo; o
Conselho Nacional de Igrejas Crists do Brasil (CONIC), com matriz em Braslia, uma
associao fraterna de Igrejas que confessam o Senhor Jesus Cristo como Deus e Salvador,
segundo as Escrituras e, por isso, procuram cumprir sua vocao comum para a glria de
Deus Uno e Trino, Pai, Filho e Esprito Santo, apenas 05 (cinco) igrejas fazem parte do
CONIC: Catlica Apostlica Romana; Episcopal Anglicana do Brasil; Evanglica de
 78

Confisso Luterana no Brasil; Sirian Ortodoxa de Antioquia e Presbiteriana Unida. Outra

entidade o Grande Oriente do Brasil, presente em Braslia - capital do pas, desde 1960,
onde se instalou em 1978, o Grande Oriente do Brasil tem, hoje, um patrimnio considervel,
e em diversos Estados, vem apoiando a poltica de governo, principalmente as campanhas de
desarmamento.
Ressalto ainda que Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria foi
instalado em 1980, ligado ao Ministrio da Justia, foi o primeiro dos rgos da execuo
penal, com sede na Capital da Repblica subordinado ao Ministro da Justia, estranhamente
este se encontra como representante da sociedade civil, assim como o Conselho Nacional das
Guardas Municipais, tendo em vista que todos conselheiros so os Comandante Gerais
de Guardas Municipais e Secretrios de Segurana Municipais.
Nesse contexto temos ainda a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) a qual foi
criada pelo ento Presidente Getlio Vargas, em 18/11/1930, a OAB, pelo art. 17 do Decreto
n 19.408: rgo de disciplina e seleo da classe dos advogados, que se reger pelos estatutos
que forem votados pelo Instituto da Ordem dos Advogados Brasileiros, com a colaborao
dos Institutos dos Estados, e aprovados pelo Governo. Desta forma existe potencialmente uma
certa dificuldade de representao da sociedade civil em termos de aparelhos hegemnicos.
Outrossim, com relao aos segmentos representativos dos gestores e demais poderes, destaco
a preponderncia dos entes nacionais, assim como no segmento trabalhadores que visaram
contemplar todo sistema de justia criminal. Ressalto que no temos informao se outras
entidades foram convidadas ou tentaram entrar no processo e no foram aceitas; possvel
que estas ONGs tenham parceria com o governo federal, mas no temos informaes oficiais.
Outrossim, constatado que as entidades representativas dos segmentos, tambm foram
limitadas, assim potencializando o que podemos destacar como uma nova hegemonia de uma
classe, uma vez que a escolha dessas representaes ocorreram por equipes de governo
ligadas ao Ministrio da Justia, e a entendemos que toda escolha pode ser considerada
arbitrria; mas podemos destacar que a caracterstica principal que perpassa as entidades
escolhidas foi justamente a perspectiva de ser considerada como uma representao nacional.
Contudo, foi instalada em 2008, a CON instncia mxima deliberativa da 1
CONSEG, a qual trabalhou de forma decisiva na formulao, orientao e regulao dos
diversos aspectos para construir consensos, pautado numa nova hegemonia, a partir de uma
composio tripartite aprovando o Regimento Interno (2008) e os eixos temticos.
Por conseguinte foi convocada oficialmente no dia 08 de dezembro de 2008, pelo
Poder Executivo Federal, a 1 CONSEG sob a coordenao do Ministrio da Justia, tendo
 79

como objetivo a formulao propositiva de princpios e diretrizes da Poltica Nacional de

Segurana Pblica, mediante o lema: Segurana com cidadania: participe dessa mudana. A
qual foi presidida pelo Ministrio da Justia tendo na oportunidade como titular o Ministro
Tarso Genro.
Enfim, o Regimento Interno foi editado mediante portaria do Ministro da Justia;
discorrendo sobre a organizao e o funcionamento, inclusive sobre o processo de escolha dos
representantes para a etapa nacional, a qual ocorreu no perodo de 27 a 30 de agosto de 2009,
na cidade de Braslia, Distrito Federal.
De acordo com o Texto Base (2009) a 1 CONSEG foi organizada a partir arranjo
institucional participativo, atravs de debates preparatrios, em consonncia com a Comisso
Organizadora Nacional, instituda pela Portaria n 1.883, de 8 de outubro de 2008, do
Ministrio da Justia.
Entretanto, destaco um dos pontos que limitou a participao, o prprio regimento
interno no foi aprovado pelos participantes da conferncia, foi redigido e aprovado com
antecedncia pela CON. Assim, a Comisso Organizadora Nacional, juntamente com o
Ministrio da Justia, instituiu a PORTARIA N 2.482, DE 11 DE DEZEMBRO DE 2008,
aprovando o Regimento Interno da 1 CONSEG, constituindo-a para o Estado, como um
instrumento de gesto da Poltica Nacional de Segurana Pblica, visando promover o debate
amplo, democrtico e plural com a sociedade brasileira, mas na realidade com uma parte da
sociedade civil, a qual segundo Gramsci heterognea, garantindo a partir dos limites
estabelecidos a participao cidad em todas as suas etapas da conferncia.
Nesse sentido, o objetivo geral de acordo com o regimento, definir princpios e
diretrizes orientadoras da Poltica Nacional de Segurana Pblica, com a participao de uma
parte da sociedade civil, uma parte dos trabalhadores e o poder pblico, visando, na proposta
efetivar a segurana como um direito fundamental.
Para tanto, na portaria mencionada instituiu-se os seguintes objetivos especficos: 1-
definir as prioridades para a implementao da Poltica Nacional de Segurana Pblica, no
entanto, a metodologia empregada favoreceu a aprovao de princpios e diretrizes
contraditrias; 2- contribuir para o fortalecimento do Programa Nacional de Segurana com
Cidadania (PRONASCI), como referencial de valorizao do conceito de segurana com
cidadania entre os Estados e Municpios; neste podemos destacar que a conferncia tambm
serve para legitimar uma proposta de governo j implementada, a qual no vem conseguindo
reduzir os ndices de violncia de forma universalizada, pois existem experincias exitosas,
mas o crime migra e a no se consegue conter este processo de migrao. Outro aspecto
 80

que o governo Estadual ou Municipal que no aderir ao PRONASCI est fora do programa, a
exemplo dos Estados da Paraba, Roraima, Amap e Santa Catarina, os quais no esto sendo
contemplados; nesse sentido, potencializando a pretenso de construo de uma nova
hegemonia sobre o tema por parte do governo federal.
Continuado a exposio cito o objetivo 3 - promover, qualificar e consolidar a
participao da sociedade civil, trabalhadores da rea de segurana pblica e poder pblico na
gesto das polticas pblicas de segurana; contudo apenas enquanto propositura, pois as
decises ocorrem realmente de cima para baixo, pois a nica questo que avanou foi o
Conselho Nacional de Segurana Pblica que fora assinado pelo presidente Lula durante a 1
CONSEG sem participao; o 4 - criar e estimular o compromisso e a responsabilidade dos
demais rgos do poder pblico e da sociedade civil na efetivao da segurana com
cidadania; o que est ocorrendo que poder pblico que toma as decises e a sociedade civil
apenas conseguiu adentrar no CONASP, porm no tem ainda apresentado resultado desta
participao; a no ser apoiar algo que o prprio governo decidiu, pois aps o incidente no
Rio de Janeiro em que um jovem armado adentrou em uma escola e executou vrias crianas,
como reposta o governo federal implementou uma nova campanha do desarmamento no ano
de 2011.
Por conseguinte, o objetivo 5- contribuir para o fortalecimento do Sistema nico de
Segurana Pblica (SUSP), tornando-o um ambiente de integrao, cooperao e pactuao
poltica entre as instituies e a sociedade civil com base na solidariedade federativa; nesse
ponto ocorre que o SUSP uma poltica anterior do prprio governo Lula, nesse sentido
evidencio a tentativa de legitimao do Estado enquanto proposta de uma nova hegemonia; 6
- deliberar sobre a estratgia de implementao, monitoramento e avaliao das resolues;
este proposta no to simples como parece, pois existe uma dificuldade de manter-se uma
sistema de controle social mobilizado sem recursos para manuteno; 7 - recomendar
diretrizes aos Estados e Municpios para incorporao dos princpios e eixos da 1 CONSEG
nas polticas pblicas de segurana; observo que os pontos indicam propostas generalistas,
contudo no se efetivam at porque no impe-se a implementao, ou seja, apenas
recomenda; 8 - fortalecer e facilitar o estabelecimento de redes sociais32 e institucionais
articuladas em torno do tema da segurana pblica; 9 - fortalecer os eixos de valorizao
profissional e de garantia de direitos humanos como estratgicos para a Poltica Nacional de
Segurana Pblica.

32
Para Allan G. Johnson (dicionrio de sociologia), a rede simplesmente um conjunto de relaes que ligam
pessoas, posies sociais ou outras unidades de anlise, como grupos e organizaes.
 81

Cito ainda o objetivo 10 - fortalecer o conceito de segurana como direito humano, ou

seja, pautado na dignidade da pessoa humana, mas ocorre dificuldade devido o modelo
econmico neoliberalismo adotado pelo Brasil, da como conciliar a propriedade privada com
a dignidade da pessoa humana no sistema capitalista; 11 - fortalecer e facilitar o
estabelecimento de uma poltica de educao pela paz e no violncia nas redes sociais e
institucionais articuladas em torno do tema da segurana pblica preventiva; neste ressalto,
como estabelecer essas relaes numa sociedade onde a explorao normal; 12 - propor a
reformulao do Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP), do Conselho Gestor
do Fundo Nacional de Segurana Pblica, do Conselho Nacional de Poltica Criminal e
Penitenciria (CNPCP); bem como, da forma de gesto do Fundo Nacional de Segurana
Pblica (FNSP) e do Fundo Penitencirio Nacional (FUNPEN), garantindo a gesto
democrtica e a cooperao entre os entes federativos.
Destaco, entretanto que os recursos do FNSP e o FUNPEN, governo federal que
distribui de acordo com as relaes que estabelece com os governos Estaduais; observo ainda,
que o CNPCP aparece como representante da sociedade civil no quadro 1 (ver pgina 76),
mas integrado por treze membros designados atravs de ato do Ministrio da Justia, o qual
se estivesse constitudo num modelo democrtico e participativo, no estava exposto aqui para
reformulao.
Visando ainda garantir a organizao dos debates em todas as etapas da conferncia o
Regimento Interno (2008) estabeleceu os sete eixos temticos citados anteriormente (ver
pgina 42), podemos destacar que para qualquer tcnico da rea segurana existe dificuldade
em dominar tantas informaes, pois os eixos direcionam a discusso desde a gesto at
questes de defesa civil, imaginem a dificuldade para a sociedade civil.
Contudo, aps a definio dos eixos temticos, a 1 CONSEG foi dividida em trs
etapas: inicialmente uma primeira etapa preparatria, atravs das conferncias municipais,
livres, virtuais e Seminrios Temticos, visando um carter mobilizador e propositivo para a
Etapa Nacional, as quais no elegiam representantes para a Etapa Nacional, mas deveriam
seguir a discusso do Texto-Base (2009), ao final elaborar o relatrio de acordo com a
proposta metodolgica instituda pela CON e Ministrio da Justia.
Todas as etapas tiveram abrangncia nacional, assim como suas diretrizes, relatrios,
documentos e moes aprovadas. Tendo por base os debates e deliberaes a fim de garantir,
pelos menos nos termos da convocatria, a ampla participao social na sua formulao,
execuo e avaliao. Para tanto foi institudo as Etapas Preparatrias o seguinte calendrio:
as municipais de 1 de fevereiro at 30 de maio de 2009; os Seminrios Temticos, at 31 de
 82

julho de 2009; as Conferncias Livres, at 31 de julho de 2009; Conferncia Virtual: at 31 de

julho de 2009. Para as Etapas Eletivas foi estabelecido desta forma: as Municipais de 1 de
fevereiro a 30 de maio de 2009; as Estaduais, de 1 de junho a 31 de julho de 2009; e
finalmente a Etapa Nacional, ocorreu de 27 de agosto de 2009 a 30 de agosto de 2009.
Como foi mencionado o Regimento Interno (2008) estabeleceu a Comisso
Organizadora Nacional (CON), a qual se constitua na instncia de deliberao, organizao e
implementao da 1 CONSEG; presidida pelo Ministro da Justia, A CON funcionou com 37
(trinta e sete) cadeiras, incluindo representantes da sociedade civil, de trabalhadores da rea
da segurana pblica e do poder pblico.
Nesse sentido, para atuarem como membros natos da CON, instituram o seguinte: o
Ministro de Estado da Justia, o Secretrio Nacional de Segurana Pblica, o Secretrio
Executivo do Programa Nacional de Segurana com Cidadania (PRONASCI), o Coordenador
Geral da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica (1 CONSEG); a qual foi instituda
conforme RI/2009, com os seguintes objetivos: 1- coordenar, supervisionar e promover a
realizao da 1 CONSEG, respondendo por seus aspectos tcnicos e polticos; 2 - atuar junto
Coordenao Executiva, na formulao, discusso e na proposio de iniciativas referentes
organizao da 1 CONSEG; 3 - acompanhar as atividades da Coordenao Executiva
devendo esta, em cada reunio ordinria, realizar breve apresentao das aes realizadas
durante o perodo; 4- dialogar com o Frum Nacional Preparatrio para a 1 CONSEG,
institudo pela Portaria MJ n 1.304, de 14 de julho de 2008; 5- formular, avaliar e validar
propostas de temrio central, eixos temticos e o roteiro de discusso a serem debatidos nas
diferentes modalidades e nveis da 1 CONSEG; 6 - mobilizar os (as) parceiros (as) e filiados
(as) de suas entidades, rgos e redes membros, no mbito de sua atuao nos Estados, para
preparao e participao nas Etapas Municipais e Estaduais, Conferncias Livres e demais
etapas da 1 CONSEG; 7 - acompanhar, orientar e monitorar o trabalho das Comisses
Organizadoras nos Estados, Distrito Federal e Municpios; 8 - deliberar sobre os critrios e
modalidades de participao e representao dos (as) interessados (as), de expositores (as) e
debatedores (as) da Etapa Nacional; 9 - validar o Caderno de Propostas e o relatrio final da
Etapa Nacional; 10- acompanhar o processo de sistematizao das proposies da 1
CONSEG; 11 - realizar o julgamento dos recursos relativos ao credenciamento de delegados;
12 - discutir e deliberar sobre todas as questes julgadas pertinentes sobre a 1 CONSEG,
submetendo-as ao Ministrio da Justia.
Como se ver a CON, apresenta problemas relacionados representao da sociedade
civil, a qual exerce o poder de deliberar sobre todo processo da Conferncia. Mesmo assim,
 83

alm da CON, foi instituda ainda a Coordenao Executiva Nacional da 1 CONSEG

composta por representantes de rgos do Ministrio da Justia, designados pelo Ministro da
Justia, para prestar assistncia tcnica e apoio operacional na execuo de suas atividades,
tendo as competncias seguintes: 1 - elaborar proposta de programao e pauta das reunies
da Comisso Organizadora Nacional; 2 - implementar as deliberaes da Comisso
Organizadora Nacional; 3 - organizar a Etapa Nacional da 1 CONSEG; 4 - estimular, apoiar e
acompanhar as Etapas Municipais, Estaduais e do Distrito Federal nos seus aspectos
preparatrios; 5 - organizar atividades preparatrias para discusso do temrio da 1
CONSEG; 6 - definir a pauta, os expositores, os relatores, facilitadores, convidados e
observadores para a Etapa Nacional da 1 CONSEG; 7- Receber e sistematizar os relatrios
provenientes das Etapas Municipais, Estaduais e do Distrito Federal, bem como das
Conferncias Livres e demais atividades de mobilizao para Etapa Nacional; 8 - validar
todas as etapas da 1 CONSEG; 9 - coordenar a divulgao da 1 CONSEG; 10- participar da
elaborao do documento sobre o temrio central, do relatrio final e anais da 1 CONSEG;
11 - sistematizar o relatrio final.
Alm do mais, os debates e contribuies das Etapas Eletivas e Preparatrias foram
sistematizados de acordo com sistema e modelo definidos previamente pela Coordenao
Executiva Nacional, tendo por finalidade a composio do Caderno de Propostas para a Etapa
Nacional. Ou seja, tudo que era debatido nos Grupos de Trabalhos as comisses responsveis
pela coordenao da conferncia, a mesma sistematizava todos os princpios e diretrizes para
serem votados pelos participantes, no final o resultado dos 07 (sete) princpios mais votados e
das trs diretrizes de cada eixo, como so sete eixos contabilizava-se 21(vinte e um)
diretrizes; este resultado era remetido via email para a Coordenao da Etapa Nacional.

3.1.1 As etapas municipais

As etapas Municipais Preparatrias no poderiam ser realizadas nos Municpios com

menos de 200.000 (duzentos mil) eleitores e no eram integrantes do Programa Nacional de
Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI), as quais deveriam ser organizadas de forma
compartilhada entre poder pblico, trabalhadores da rea de segurana pblica e sociedade
civil; assim como todas as informaes relativas convocao das etapas referidas nesta
seo deveriam ser imediatamente encaminhadas respectiva Comisso Organizadora
Estadual (COE) e Coordenao Executiva. No entanto, de acordo com o relatrio geral da 1
CONSEG/2009 foram realizadas deste tipo 140 (cento e quarenta) tendo como somatrio o
 84

nmero de 19.006 (dezenove mil e seis) participantes, apresentando uma mdia de139 (cento
e trinta e nove) pessoas por etapa.
Com relao s conferncias livres, segundo o Caderno de Propostas (2009) foram
enviados 1.140 (mil cento e quarenta) relatrios, mas cinco deles no continha princpios e
diretrizes para serem sistematizados, assim como 66.847 (sessenta e seis mil oitocentos e
quarenta e sete) pessoas participaram das conferncias livres (ver tabela 5 na pgina 94),
destas ressalto que foram responsveis pela confeco do relatrio e conseqente remessa a
CON, pelo poder pblico 817 (oitocentos e dezessete), a sociedade civil 247 (duzentos e
quarenta e sete), trabalhadores de segurana publica 56 (cinqenta e seis) e de forma tripartite
15 (quinze); as mesmas deveriam ocorrer como carter mobilizador e propositivo, e poderiam
ser promovidos pelos mais variados segmentos da sociedade civil, dos trabalhadores da rea
de segurana pblica e do poder pblico.
Entretanto, a CON apenas recebia os relatrios dessas etapas para serem
sistematizados, como de fato ocorreu fizeram parte do caderno de propostas (2009), o qual foi
utilizado na conferncia durante a Etapa nacional , as conferencias livres enviaram 12.308
(doze mil e trezentos e oito) das inseres de um total geral de 15.474 (quinze mil
quatrocentos e setenta e quatro), ou seja, cerca de 79,54 % das inseres foram dessas etapas.
J a Conferncia Virtual visava ampliar a participao nas discusses concernentes ao temrio
da 1 CONSEG; na qual qualquer pessoa interessada poderia participar, por meio do site
oficial da conferncia, porm apenas tivermos o registro de duas realizadas; as quais
contriburam apenas com 57 (cinqenta e sete) inseres, ou seja, um percentual de 0,37%, no
entanto a participao virtual ocorria atravs do portal www.conseg.gov.br, atravs de oito
fruns de debates, alm da sala de bate papo com a participao de especialista da rea, mas
esta ferramenta apenas confirmou a excluso digital que existe no Brasil.
Com relao aos Seminrios Temticos, os quais foram realizados em parceria com o
Ministrio da Justia, tiveram um carter consultivo, no deliberativo, e visavam ampliar a
participao e aprofundar as discusses concernentes ao temrio da 1 CONSEG; contudo
deveriam ser aprovados previamente pela Comisso Organizadora Nacional. Entretanto no
apresentaram um resultado significativo, pois foram realizados apenas 13 (treze) seminrios e
contriburam apenas com 121 (cento e vinte e uma) inseres para o Caderno de
Proposta/2009, ou seja, um percentual de 0,82%.
As Etapas Eletivas da 1 CONSEG elegeram representantes e encaminharam propostas
diretamente Etapa Nacional; dividiram-se em Municipais e Estaduais, as quais foram
Organizadas por uma comisso composta de representantes do poder pblico, trabalhadores
 85

da rea de segurana pblica e da sociedade civil, devendo observar as regras previstas para a
Etapa Nacional, especialmente as relativas s formas de eleio, votao, deliberao e
composio dos participantes; no entanto previa o Regimento Interno (2008) que as Etapas
Municipais Eletivas seriam convocadas pelos Municpios: que possuam mais de
200(duzentos) mil eleitores ou integrantes do PRONASCI; o prazo de convocao pelo Poder
Executivo Municipal foi estabelecido, era at 30 de maro de 2009, se o Poder Executivo
Municipal no convocasse a Etapa Municipal Eletiva no prazo previsto a sociedade civil e os
trabalhadores da rea de segurana poderiam faz-lo, at 30 de abril de 2009. Dos 125 (cento
e vinte e cinco) municpios que podiam realizar apenas foram organizadas e realizadas 123
(cento e vinte e trs), com predominncia do poder pblico que convocou e realizou 122
(cento e vinte e duas); contudo no existe possibilidade de analisar os resultados das mesmas,
mas podemos destacar que contriburam com 1.697 (mil seiscentos e noventa e sete) inseres
para a sistematizao do Caderno de Proposta, ou seja, um percentual de 10,97%.
Entretanto, competia Comisso Organizadora Municipal (COM) o seguinte: 1-
coordenar, promover e realizar a Etapa Municipal Eletiva da 1 CONSEG; 2 - realizar o
planejamento da organizao da Etapa Municipal Eletiva da 1 CONSEG; 3 - orientar o
trabalho das Etapas Preparatrias; 4 - mobilizar a sociedade civil, os trabalhadores da rea de
segurana pblica, em especial a guarda municipal local, nos municpios que as possuem e o
poder pblico para participarem da 1 CONSEG; aqui observo uma falha do regimento no
apresentou o item 5; 6 - viabilizar a infra-estrutura necessria realizao da Etapa
Municipal; 7 - aprovar a programao da Etapa Municipal; 8 - produzir a avaliao da Etapa
Municipal; 9 - enviar informaes pertinentes do processo Comisso Organizadora Estadual
(COE) e Comisso Organizadora Nacional (CON), bem como elaborar e encaminhar o
Relatrio final padronizado.
Outrossim, foi estabelecido que a Etapa Municipal Eletiva da 1 CONSEG enviaria a
seguinte representao para a etapa Nacional: um representante da sociedade civil, indicado
atravs de um processo eleitoral pelos participantes da etapa; um representante do poder
pblico, indicado pelo Poder Executivo Municipal, independentemente das decises da etapa
municipal. Assim como, um representante da guarda municipal, para a Etapa Estadual, atravs
de processo eleitoral por todos os participantes e posteriormente este representante era apenas
convalidado pela Etapa Estadual para participar da Nacional.
No Estado da Paraba, apenas dois municpios atendiam os requisitos institudos pelo
Regimento Interno da 1 CONSEG, os municpios de Joo Pessoa e Campina Grande, os
quais realizaram suas etapas e, o municpio de Joo Pessoa elegeu dois representantes um do
 86

segmento da sociedade civil e outro da Guarda Municipal, como tambm foi indicado pelo
Governo Municipal sem processo eleitoral um representante do poder pblico, perfazendo o
total de trs representantes; j a cidade de Campina Grande quando da realizao da Etapa
Municipal eletiva apenas pode eleger um representante, pois no existia a Guarda Municipal e
ainda pode indicar um gestor pblico sem processo eleitoral pelo governo municipal,
perfazendo um total de dois representantes.
Na tabela 4 (ver pgina 90) represento no item categoria o quantitativo de 125 (cento e
vinte e cinco) municpios que atendiam os requisitos institudos pelo Regimento Interno da
Conferncia e apenas 123 (cento e vinte e trs) realizaram suas conferncias eletivas
municipais. No entanto, foram gerados apenas 108 (cento e oito) relatrios que foram
sistematizados pela CON, tendo em vista que 12 (doze) municpios do Estado de So Paulo se
uniram e realizaram apenas duas, uma regional no municpio de Osasco onde estiveram
presente 10 (dez) cidades e outra regional no ABC Paulista, na qual estiveram presentes
3(trs) municpios.

3.1.2 As etapas estaduais

Com relao s Etapas Estaduais, de acordo com o Regimento Interno (2008), seriam
convocadas pelo Poder Executivo dos Estados e do Distrito Federal. O prazo final para a
convocao pelo poder pblico estadual estabelecido seria at 30 de maro de 2009. Para
tanto, o ato de convocao deveria ser publicado em meio de divulgao oficial e/ou veculos
de divulgao local, explicitando a sua condio de Etapa Eletiva da 1 Conferncia
Nacional de Segurana Pblica. No caso do Poder Executivo Estadual no convocar no
prazo previsto a sociedade civil e os trabalhadores da rea de segurana pblica poderiam
faz-lo at 30 de abril de 2009. A etapa municipal tem o mesmo prazo de convocatria que a
estadual, mas as realizaes das conferncias so em perodos diferentes. As etapas
municipais ocorreram independente das estaduais, e as mesmas encaminhavam suas
propostas diretamente para a nacional; importante tambm registrar que o governo federal
apenas financiou as estaduais, desta forma as 27 (vinte sete) previstas foram realizadas,
diferentemente das municipais que no foram financiadas pelo governo federal e das 125
(cento e vinte e cinco) previstas duas (duas) no foram realizadas. Contudo as Etapas
Estaduais contriburam apenas com 448 (quatrocentos e quarenta e oito - ver tabela 11 na
pgina 121) inseres para o Caderno de Proposta/2009, o corresponde a 2,89% de todas as
propostas que foram enviadas e sistematizadas pela CON.
 87

No entanto, a Comisso Organizadora Estadual, deveria observar a proporcionalidade

prevista no Regimento Interno (2008), seguindo a seguinte composio: 1- representante do
Poder Executivo do Estado ou do Distrito Federal; 2- representante do Ministrio da Justia; 3
- representante da Assemblia Legislativa do Estado ou da Cmara Legislativa do Distrito
Federal; 4- representante da Superintendncia Estadual da Polcia Federal; 5- representante da
Superintendncia Estadual da Polcia Rodoviria Federal; 6- representante da Chefia da
Polcia Civil; 7- representante do Comando Geral da Polcia Militar; 8- representante do rgo
especfico de Segurana Pblica da cidade sede da Etapa Estadual da 1 CONSEG; 9-
representante do Conselho Estadual de Segurana Publica; 10- representante do Conselho
Penitencirio e do Conselho da Comunidade; 11- representante do Conselho Estadual de
Direitos Humanos; 12- representantes de entidades da sociedade civil, obedecendo ao
percentual de 40% do nmero de entidades participantes; 13- representantes de entidades dos
trabalhadores da rea da segurana pblica; 14- membros da Comisso Organizadora
Nacional residente no Estado respectivo; 15- representante de percia oficial de natureza
criminal; 16- ouvidor de policia; 17- representante do rgo estadual responsvel pela gesto
do sistema penitencirio; 18 - representante do Comando Geral de Bombeiros; 19-
representante do Conselho Estadual de Sade.
Portanto, a composio da comisso organizadora estadual obedecia a mesma
composio da nacional, ou seja, as mesmas propores, 30% de gestores pblicos, 30% de
trabalhadores e 40% da sociedade civil.
Com relao ao Coordenador Geral da Comisso Organizadora Estadual, deveria ser
indicado pelo Governador do Estado, sendo preferencialmente, o Secretrio Estadual de
Segurana Pblica, no Estado da Paraba foi o ouvidor de polcia. Assim, de acordo com o
RI/2008, competia a COE: 1 - coordenar, promover e realizar a Etapa Estadual; 2 - realizar o
planejamento de organizao da Etapa Estadual; 3 - orientar os trabalhos das Comisses
Organizadoras Municipais; 4 - mobilizar a sociedade civil, os trabalhadores da rea de
segurana pblica e o poder pblico, no mbito de sua atuao no Estado ou no Municpio,
para organizarem e participarem da 1 CONSEG; 5- viabilizar a infra-estrutura necessria
realizao da Etapa Estadual; 6 - definir a programao da Etapa Estadual, conforme
orientao da CON, ou seja, no tinha autonomia para apresentar temticas diferentes que os
propostos pela nacional; 7- produzir e divulgar a avaliao da Etapa Estadual; 8- providenciar
ampla divulgao do relatrio final da Etapa Estadual, na Paraba foi apenas via internet; 9-
definir o nmero de participantes da etapa estadual em conformidade com a
proporcionalidade estabelecida pela CON, ou seja, conforme tabela 2 (pgina 88); 10 -
 88

acompanhar a execuo dos recursos destinados realizao da Etapa Estadual; 11 - fomentar

a implementao das resolues da 1 CONSEG; 12 - deliberar sobre a forma de eleio dos
participantes da Etapa Estadual, conforme orientao da CON; 13- deliberar, com a
superviso da CON, sobre todas as questes referentes Etapa Estadual que no estivessem
previstas no regimento interno.
Na tabela seguinte, represento numericamente o quantitativo de participantes que as
etapas eletivas Municipais e Estaduais da 1 CONSEG, enviaram enquanto representantes
para a Etapa Nacional.

Tabela 2 - Quantitativo de representantes eleitos para etapa nacional nas etapas estaduais e
municipais.
Sociedade via municipais

Polcia Rodoviria Federal

Polcia Federal - Delegado

Bombeiro Militar oficial

Delegado de Polcia Civil

Perito Oficial - Criminal

Oficial de Polcia Militar

Bombeiro Militar - praa

Sociedade via estadual

Polcia Federal - Agente

Praa da Polcia Militar
Agente de Polcia Civil
Total - Sociedade Civil

Agente Penitencirio

Total - trabalhadores
Ouvidor de Polcia
Guarda Municipal
UF
REGIO

NE Alagoas 16 1 17 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
NE Bahia 44 5 49 4 4 4 4 1 1 4 4 1 1 4 4 1 37
NE Cear 37 1 38 3 3 3 3 1 1 3 3 1 1 3 3 1 29
NE Maranho 29 1 30 2 2 2 2 1 1 2 2 1 1 2 2 1 21
NE Paraba 28 2 30 2 2 2 2 1 1 2 2 1 1 2 2 1 21
NE Pernambuco 33 5 38 3 3 3 3 1 1 3 3 1 1 3 3 1 29
NE Piau 16 1 17 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
NE Rio Grande do 16 1 17 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
Norte
NE Sergipe 16 1 17 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
N Acre 15 2 17 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
N Amap 16 1 17 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
N Amazonas 16 1 17 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
N Par 36 2 38 3 3 3 3 1 1 3 3 1 1 3 3 1 29
N Rondnia 16 1 17 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
N Roraima 17 0 17 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
N Tocantins 17 0 17 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
CO Distrito Federal 16 1 17 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
CO Gois 21 9 30 2 2 2 2 1 1 2 2 1 1 2 2 1 21
CO Mato Grosso 16 1 17 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
CO Mato Grosso Sul 16 1 17 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
S Paran 40 9 49 4 4 4 4 1 1 4 4 1 1 4 4 1 37
S Rio Grande Sul 36 13 49 4 4 4 4 1 1 4 4 1 1 4 4 1 37
S Santa Catarina 27 3 30 2 2 2 2 1 1 2 2 1 1 2 2 1 21
SE Esprito Santo 12 5 17 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 13
SE Minas Gerais 50 10 60 5 5 5 5 1 1 5 5 1 1 5 5 1 45
SE Rio de Janeiro 45 15 60 5 5 5 5 1 1 5 5 1 1 5 5 1 45
SE So Paulo 40 31 71 6 6 6 6 1 1 6 6 1 1 6 6 1 53

TOTAL
687

123

810

607
59
59

59

59
27

27

59

59
27

27

59

59

27

Fonte: Elaborao prpria a partir de informaes do Regimento Interno e Jornal da 1 CONSEG, de

agosto de 2009.
 89

Analisando a Tabela 2, verifico algumas questes: primeiro, nas etapas realizadas nos
municpios de forma eletiva tivemos o nmero de 25.645 (vinte e cinco mil seiscentos e
quarenta e cinco) participantes (ver tabela 4 na pgina 90) e, nas Estaduais apenas 17.439
(dezessete mil quatrocentos e trinta e nove) mas, o nmero de representantes eleitos das
Etapas Estaduais para a nacional foram 1.294 (mil duzentos e noventa e quatro) e, as
municipais, apenas puderam eleger 123 (cento e vinte e trs) representantes, este nmero foi
pr-estabelecido pela CON; contudo, foi na Etapa Nacional que as propostas enviadas em
todas as etapas foram votadas e deliberadas. Segundo, as conferncias Estaduais favoreceram
uma centralidade de participantes prximos as Capitais Estaduais, ou seja, propostas
interessantes de alguns municpios no tiveram representao significativa na Etapa Nacional,
limitando ainda mais os limites da participao social. Ento 1.417 (mil quatrocentos e
dezessete) foi o nmero de representantes eleitos pelos participantes das etapas municipais e
estaduais.

Tabela 3 - Quantitativo de participantes nas etapas eletivas estaduais.

UNIDADE FEDERATIVA N DE PARTICIPANTES
ACRE 1.004
ALAGOAS 346
AMAZONAS 567
AMAP 717
BAHIA 406
CEAR 1.200
DISTRITO FEDERAL 1.061
ESPRITO SANTO 949
GOAIS 482
MANAUS 898
MINAS GERAIS 672
MATO GROSSO DO SUL 427
MATO GROSSO 616
PAR 317
PARABA 606
PERNAMBUCO 853
PIAU 608
PARAN 1.010
RIO DE JANEIRO 821
RIO GRANDE DO NORTE 441
RODNIA 403
RORAIMA 727
RIO GRANDE DO SUL 479
SANTA CATARINA 95
SERGIPE 384
SO PAULO 960
TOCANTIS 390
TOTAL 17.439
Fonte: Portal da Conseg.
 90

Na tabela 3 e 4, (ver pginas 89 e 90), de acordo com o Caderno de Proposta da 1

CONSEG (2009) represento quantitativamente o nmero de participantes nas etapas estaduais
e municipais, respectivamente.
Outrossim, na tabela 3, observo que a metodologia utilizada para indicar o nmero de
representantes para a Etapa Nacional, tambm em certa medida foi equivocada, por exemplo,
no Estado da Paraba tivemos 606 (seiscentos e seis) participantes e no Rio Grande do Sul 479
(quatrocentos e setenta e nove), mas para a Paraba a CON havia decidido que apenas poderia
eleger 51 (cinqenta e um) representantes, enquanto no Rio Grande do Sul que teve menos
participante, no entanto foram eleitos 86 (oitenta e seis) conforme estabelecido pela CON, ou
seja, o parmetro utilizado no foi a participao e sim nmero populacional dos Estados.

Tabela 4 - Quantitativo de participantes nas etapas eletivas municipais.

REGIO UF MUNICPIO CATEGORIA N
PARTICIPANT
ES
CO GO GUAS LINDAS DE GOIS PRONASCI 107
CO GO ANAPOLIS 217.127 183
CO GO APARECIDA DE GOIANIA 232.439 250
CO GO CIDADE OCIDENTAL PRONASCI 104
CO GO FORMOSA PRONASCI 81
CO GO GOIANIA 843.540 216
CO GO LUZINIA PRONASCI 118
CO GO NOVO GAMA PRONASCI 191
CO GO VALPARASO DE GOIS PRONASCI 145
CO MS CAMPO GRANDE 509.910 102
CO MT CUIABA 368.188 148
CO GO PLANALTINA DE GOIS PRONASCI 92
N AC BRASILIA PRONASCI 105
N AC CRUZEIRO DO SUL PRONASCI *
N AC RIO BRANCO DUPLO 327
N AM MANAUS 1.056.277 145
N AP MACAPA 219.241 *
N PA ANANINDEUA DUPLO 268
N PA BELM DUPLO 500
N RO PORTO VELHO 253.333 57
NE AL MACEIO DUPLO 200
NE BA CAMAARI PRONASCI 117
NE BA FEIRA DE SANTANA 346.592 473
NE BA LAURO DE FREITAS PRONASCI 120
NE BA SALVADOR DUPLO 185
NE BA SIMES FILHO PRONASCI 128
 91

NE CE FORTALEZA DUPLO 200

NE MA SO LUIS DUPLO 229
NE PB CAMPINA GRANDE 266.516 228
NE PB JOAO PESSOA 443.777 153
NE PE CABO DE SANTO PRONASCI *
AGOSTINHO
NE PE JABOATO DOS DUPLO *
GUARARAPES
NE PE OLINDA DUPLO *
NE PE PAULISTA PRONASCI *
NE PE RECIFE DUPLO 300
NE PI TERESINA 490.582 256
NE RN NATAL 498.870 214
NE SE ARACAJU 356.796 248
S PR ALMIRANTE TAMANDAR PRONASCI 55
S PR ARAUCRIA PRONASCI 253
S PR COLOMBO PRONASCI 305
S PR CURITIBA DUPLO 252
S PR LONDRINA 341.908 220
S PR MARINGA 234.417 142
S PR PIRAQUARA PRONASCI 152
S PR PONTA GROSSA 210.535 19
S PR SO JOS DOS PINHAIS PRONASCI 79
S RS ALVORADA PRONASCI 143
S RS CACHOERINHA PRONASCI 505
S RS CANOAS DUPLO 1.000
S RS CAXIAS DO SUL 295.264 275
S RS ESTEIO PRONASCI 154
S RS GRAVATA PRONASCI 170
S RS GUABA PRONASCI 243
S RS NOVO HAMBURGO PRONASCI 485
S RS PELOTAS 243.216 247
S RS PORTO ALEGRE DUPLO 309
S RS SO LEOPOLDO PRONASCI 289
S RS SAPUCAIA DO SUL PRONASCI 134
S RS VIAMO PRONASCI 161
S SC BLUMENAU 212.190 132
S SC FLORIANOPOLIS 301.967 139
S SC JOINVILLE 340.483 198
SE ES CARIACICA DUPLO 175
SE ES SERRA DUPLO 180
SE ES VIANA PRONASCI 171
SE ES VILA VELHA DUPLO 215
SE ES VITRIA DUPLO 145
 92

SE MG BELO HORIZONTE DUPLO 860

SE MG BETIM DUPLO 518
SE MG CONTAGEM DUPLO 112
SE MG IBIRIT PRONASCI 139
SE MG JUIZ DE FORA 368.011 190
SE MG MONTES CLAROS 225.387 175
SE MG RIBEIRO DAS NEVES PRONASCI 159
SE MG SANTA LUZIA PRONASCI 136
SE MG UBERABA 203.451 80
SE MG UBERLANDIA 396.682 161
SE RJ BELFORD ROXO DUPLO 80
SE RJ CAMPOS DOS 322.839 348
GOYTACAZES
SE RJ DUQUE DE CAXIAS PRONASCI 305
SE RJ ITABORA DUPLO 76
SE RJ ITAGUA PRONASCI 125
SE RJ MACA PRONASCI 113
SE RJ MAG PRONASCI 57
SE RJ MESQUITA PRONASCI 178
SE RJ NILPOLIS PRONASCI 85
SE RJ NITEROI 354.443 93
SE RJ NOVA IGUAU DUPLO 269
SE RJ QUEIMADOS PRONASCI 201
SE RJ RIO DE JANEIRO DUPLO 475
SE RJ SAO GONCALO DUPLO 181
SE RJ SAO JOAO DE MERITI DUPLO 71
SE RJ VOLTA REDONDA 207.710 101
SE SP BAURU 233.653 218
SE SP CAMPINAS DUPLO 290
SE SP CARAPICUIBA 250.423 REGIONAL
OSASCO
SE SP COTIA PRONASCI REGIONAL
OSASCO
SE SP DIADEMA DUPLO Regional Grande
ABC
SE SP EMBU DAS ARTES PRONASCI REGIONAL
OSASCO
SE SP EMBU-GUAU PRONASCI REGIONAL
OSASCO
SE SP FRANCA 209.702 350
SE SP GUARUJA 203.877 211
SE SP GUARULHOS DUPLO 964
SE SP ITAPECERICA DA SERRA PRONASCI 63
SE SP ITAPEVI PRONASCI REGIONAL
OSASCO
SE SP JANDIRA PRONASCI REGIONAL
OSASCO
 93

SE SP JUNDIAI 258.547 150

SE SP MAUA 274.814 Regional Grande
ABC
SE SP MOGI DAS CRUZES 255.062 250
SE SP OSASCO (etapa regional) DUPLO 400
SE SP PIRACICABA 251.774 212
SE SP PIRAPORA DO BOM JESUS PRONASCI REGIONAL
OSASCO
SE SP RIBEIRAO PRETO 388.690 950
SE SP SANTANA DE PARNABA PRONASCI REGIONAL
OSASCO
SE SP SANTO ANDRE DUPLO Regional Grande
ABC
SE SP SANTOS 312.201 403
SE SP SAO BERNARDO DO DUPLO 300
CAMPO
SE SP SAO JOSE DO RIO PRETO 276.943 207
SE SP SAO JOSE DO CAMPO (Etapa 414.353 469
Regional)
SE SP SAO PAULO DUPLO 120
SE SP SAO VICENTE 234.473 187
SE SP SOROCABA 384.030 581
SE SP TABOO DA SERRA PRONASCI REGIONAL
OSASCO
SE SP VARGEM GRANDE PRONASCI REGIONAL
PAULISTA OSASCO
TOTAL 25.645
Fonte: elaborao prpria, a partir de informaes do caderno de propostas/2009 e Jornal da 1
CONSEG, agosto de 2009

Na tabela 4 acima representada, apresento o nmero de participantes das Etapas

Municipais eletivas, no item categoria coloco os municpios que poderiam realizar as
conferncias de acordo com o que foi institudo pela CON, ou seja, 49 (quarenta e nove) por
estarem conveniados com o PRONASCI, 43 (quarenta e trs) devido o nmero de eleitores e
33 (trinta e trs) poderiam proceder pelo fato de atender duplamente os requisitos, ou seja,
mais de duzentos mil eleitores e por estarem vinculados ao PRONASCI, totalizando 125
(cento e vinte e cinco) municpios, as mesmas tiveram a participao de 25.645 (vinte e cinco
mil seiscentos e quarenta e cinco) pessoas com uma mdia de 205 (duzentos e cinco)
participantes por etapa, as quais foram organizadas em diferentes formatos, 104 (cento e
quatro) municpios realizaram isoladamente; no ABC paulista 03 (trs) municpios realizaram
coletivamente e em Osasco se uniram 10 (dez) municpios. Assim como a do municpio de
Macap realizou concomitante com a Estadual e, no Estado de Pernambuco, que j havia
iniciado sua conferncia estadual de segurana pblica (1 CESP) em 2008, os municpios que
 94

poderiam eleger representantes os de Cabo de Santo Agostinho, Olinda e Paulista tiveram

suas etapas de 2008 validadas. Em Blumenau, no Estado de Santa Catarina, a etapa municipal
eletiva foi a nica convocada por entidades da sociedade civil e dos trabalhadores da rea.
No Distrito Federal e nos Estados de Roraima e Tocantins, no houve etapas municipais
eletivas. Enfim, ao todo, 44.651(quarenta e quatro mil seiscentos e cinqenta e uma) pessoas
participaram das etapas municipais em todo o pas.
Apresento na tabela 5, s conferncias livres apesar de no elegerem representantes
para etapa nacional, podemos consider-las como outra forma de participao no envio de
propostas de princpios e diretrizes para a Etapa nacional.

Tabela 5 - Quantitativo de Conferncias Livres, por Estado e nmero de participantes.

UF QUANT. DE CL N de PARTICIPANTES
ACRE 7 425
ALAGOAS 67 3.068
AMAZONAS 26 1.671
AMAP 7 295
BAHIA 30 2.540
CEAR 40 3.795
DISTRITO FEDERAL 62 2.802
ESPRITO SANTO 16 1.361
GOAIS 23 2.685
MANAUS 16 975
MINAS GERAIS 69 6.360
MATO GROSSO DO SUL 48 3.388
MATO GROSSO 17 1.862
PAR 26 1.398
PARABA 27 1.788
PERNAMBUCO 19 890
PIAU 12 961
PARAN 250 8.560
RIO DE JANEIRO 51 3.750
RIO GRANDE DO NORTE 34 1.616
RODNIA 2 35
RORAIMA 12 420
RIO GRANDE DO SUL 126 5.085
SANTA CATARINA 17 1.291
SERGIPE 19 1.720
SO PAULO 90 6.040
TOCANTIS 27 2.066
TOTAL 1.140 66.847
Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes do Jornal da 1 CONSEG, agosto de 2009

Analisando a tabela anterior ressalto que conforme, relatrio final da 1

CONSEG/2009, 514 (quinhentos e catorze) municpios realizaram 1.140 (hum mil cento e
quarenta) conferncias livres, as quais poderiam ser promovidas pelos mais variados
segmentos da sociedade civil, dos trabalhadores da rea de segurana pblica e do poder
 95

pblico, mas podemos destacar que 817(oitocentos e dezessete) mais de 71% destas foram
realizadas pelo poder pblico e, que de fato no houveram muito controle pela CON, mas
devido o nmero de inseres e do nmero destas realizadas pelo poder pblico podemos
enfatizar que houve uma predominncia do setor Estatal no envio de diretrizes e princpios
dos rgos pblicos; podemos ainda destacar a falta de mobilizao de alguns Estados, por
exemplo Estado de Rondnia que realizou apenas 2 (duas) nas quais tiveram apenas 35 (trinta
e cinco) participantes, outro exemplo que destaco foi o Estado da Paraba embora tenha uma
populao menor que a do Estado Pernambuco realizou mais conferncias livres, como
tambm apresentou um maior nmero de participantes.
De acordo com o Regimento Interno (2008) apresentamos o nmero de gestores
indicados pelo poder pblico sem processo eletivo que participaram da Etapa Nacional, na
tabela seguinte.

Tabela 6 - Quantitativo dos representantes indicados pelos gestores pblicos para a Etapa
Nacional.
Gestor Municipal e Estadual (Indicados pelas Etapas Eletivas QUANTITATIVO
Municipais e Estaduais)
Gestor Municipal (Indicados pelas Etapas Eletivas Municipais) 126
Representante do Governo Estadual 27
Secretrio de Segurana Pblica 27
Representante da Secretaria Estadual de Segurana Publica 27
Comandante Geral da Polcia Militar 27
Chefe de Polcia Civil 27
Diretor Geral de Instituto de Percia e Criminalstica 27
Comandante Geral de Bombeiros 27
Secretrio do Sistema Penitencirio 27
Assemblia Legislativa 27
Magistratura Estadual 27
Ministrio Pblico Estadual 27
Superintendente da Polcia Federal 27
Superintendente da Polcia Rodoviria Federal 27
Magistratura Federal 5
Ministrio Pblico Federal 5
Congresso Nacional 15
Governo Federal 78
Defensores Pblicos Estaduais 27
TOTAL 607
Fonte: Regimento Interno da 1 CONSEG, 2008
 96

Ressalto com relao a tabela 6, na pgina anterior, que a representao dos gestores
pblicos no precisava da aprovao dos participantes da conferncia, simplesmente eram
indicados sem qualquer restrio. Em seguida na tabela seguinte, apresento o nmero de
representantes do segmento trabalhadores eleitos para a Etapa Nacional.

Tabela 7 - Quantitativo dos representantes eleitos do segmento trabalhadores para a Etapa

Nacional.
TRABALHADORES DA SEG. PBLICA QUANTITATIVO
Agente de Polcia Civil 59
Delegado de Polcia Civil 59
Praa da Polcia Militar 59
Oficial de Polcia Militar 59
Polcia Federal 54
Polcia Rodoviria Federal 59
Guarda Municipal 59
Bombeiro Militar 54
Perito Oficial de Natureza Criminal 59
Agente Penitencirio 59
Ouvidor de Polcia 27
TOTAL 607
Fonte: Regimento Interno da 1 CONSEG, 2008.

No entanto, a representao de trabalhadores na Etapa Nacional, foi estabelecida

atravs de eleies, nas etapas estaduais e municipais, conforme tabela 7, os quais deveriam
participar das etapas e atravs de um processo eleitoral em que todos os participantes votavam
nos candidatos, os elegendo para representantes de acordo com o nmero de vagas pr
estabelecidas pela CON.
Desta maneira, para a obteno do nmero estabelecido na tabela 7, as vagas foram
divididas por todos os Estados da Federao, em conformidade com as categorias
mencionadas de trabalhadores da segurana pblica mencionadas na tabela anterior; como
tambm, conforme estabelecido na tabela 2 (ver pgina 88); a qual representa numericamente,
o quantitativo de representantes eleitos para etapa nacional nas etapas estaduais e municipais.
Em seguida na tabela 8, apresento o nmero de representantes dos trs segmentos que
participaram da etapa nacional, aps todas as etapas realizadas.
 97

Tabela 8 - Quantitativo de representantes dos segmentos na etapa nacional.

CATEGORIA QUANTIDADE DE
REPRESENTANTES
Representantes da Sociedade Civil eleitos nas etapas municipais 810
e estaduais
Representantes dos Trabalhadores da rea de Segurana Pblica 607
eleitos em Etapas Estaduais e Municipais
Representantes do Poder Pblico (municipais, estaduais e 607
federal) indicados
Membros da Comisso Organizadora Nacional 46
Coordenadores das Comisses Organizadoras Estaduais 27
TOTAL 2.097
Fonte: Regimento Interno da 1 CONSEG, 2008

De acordo com o Regimento Interno (2008) na etapa nacional apenas os

representantes eleitos nas Etapas Estaduais, municipais eletivas, Coordenadores da Comisso
Organizadora Estadual, integrantes da Comisso Organizadora Nacional e os representantes
dos gestores pblicos indicados teriam direito a voz e voto; os convidados tiveram apenas
direito a voz nos grupos de trabalho, j os observadores no tiveram direito a voz e a voto, os
quais foram distribudos da forma seguinte: 40% de representantes da sociedade civil; 30% de
representantes dos trabalhadores da rea de segurana pblica; e 30% de representantes do
poder pblico. Ressalto que os trabalhadores da segurana pblica tm tambm uma estreita
relao com o Estado, so sua fora repressiva; mas, podemos destacar que muitos
trabalhadores divergiram dos gestores pblicos.
Diante do exposto todas as etapas teriam abrangncia nacional, assim como suas
diretrizes, relatrios, documentos e moes aprovadas. Tendo por base os debates e
deliberaes a fim de garantir, pelos menos nos termos da convocatria, a ampla participao
social na sua formulao, execuo e avaliao.
Os debates e contribuies das Etapas Eletivas e Preparatrias foram sistematizados de
acordo com sistema e modelo definidos previamente pela Coordenao Executiva Nacional, a
fim de compor o Caderno de Propostas para a Etapa Nacional.

3.1.3 Vicissitudes do Texto-Base da 1 CONSEG

O ponto de partida para o debate nacional proposto foi o Texto-Base (2009), o qual foi
elaborado pelo Ministrio da Justia, observando as contribuies das entidades representadas
no Frum Preparatrio e na Comisso Organizadora Nacional da 1 CONSEG, o qual tinha
 98

por finalidade contextualizar o tema, luz das polticas pblicas j implementadas pelo
governo federal, a exemplo: do SUSP, PRONASCI, e efetivao do CONASP. Entretanto o
Sistema SUSP foi iniciado no ando de 2003 e o PRONASCI, implementado desde o ano de
2007, mas ainda no atende todos os Estados e Municpios brasileiros, j o CONASP existe
desde o ano 2003, ou seja, fizemos uma conferncia para referendar em muito uma poltica de
governo j implementada.
Contudo o Texto-Base possua um carter pedaggico e no era uma resposta final
para todos os desafios da segurana pblica, mas direcionava para uma poltica de governo
que j vem sendo adotada. No entanto, foi estruturado em oito partes, a inicial, cujo foco era
oferecer um breve panorama sobre a temtica de segurana pblica no Brasil e, uma parte
para cada um dos sete Eixos Temticos que nortearam o debate, tendo por finalidade a
definio de princpios e diretrizes para a poltica nacional de segurana pblica.
A primeira parte do Texto-Base (2009) enfatizava a segurana pblica como um
elemento fundamental para promover as mudanas necessrias concretizao da cidadania
no Brasil. Uma vez que, assim como a segurana, a violncia na sua forma de criminalidade
urbana tambm ocupa um lugar importante na formao da histria brasileira recente. Visto
que o processo de constituio dos centros metropolitanos do pas tem sido acompanhado pela
elevao sensvel das taxas de criminalidade; roubos, seqestros, furtos e, sobretudo,
homicdios, os quais vm afetando de maneira cada vez mais grave o cotidiano das grandes
capitais brasileiras. Entre os anos de 1980 e 2004, a taxa de homicdios praticamente triplicou,
passando a uma taxa anual de aproximadamente 48 (quarenta e oito) mil mortes, colocando o
Brasil entre os pases que detm uma das maiores taxas de homicdios do mundo.
Diante desse cenrio, a constatao mais importante que tamanha vitimizao deixa
claro que ainda h no pas um abismo referente garantia de direitos, impedindo que a
cidadania seja uma experincia integral, assegurada ao conjunto da sociedade. Se por um lado
a violncia alimenta cotidianamente o ciclo de desigualdades no pas, por outro preciso
reconhecer que a segurana e sua garantia na condio de direito de todas as pessoas, uma
premissa essencial efetivao de uma noo plena de cidadania, alm de ser um direito
fundamental previsto na Constituio Federal de 1988. Nesse sentido, tal complexidade
evidencia que esse um desafio que deve ser enfrentado coletivamente, mas de maneira bem
diferente para cada setor da sociedade, o Estado no pode se omitir, pois o principal
garantidor. Ao Estado, em seus diversos nveis, cabe garantir direitos por meio da
implementao de polticas pblicas eficientes nos resultados, eficazes na gesto dos recursos
pblicos e em conformidade com as normas que regem o ordenamento jurdico. Da mesma
 99

maneira, o envolvimento e a mobilizao da sociedade no processo de reverso desse quadro

grave a nica estratgia capaz de produzir uma nova realidade de convivncia no territrio
brasileiro.
Ressalto ainda que o Texto-Base (2009) define as Conferncias como: Espaos de
discusso ampla, nas quais o governo e a sociedade, por meio de diversas representaes,
travam um dilogo de forma organizada, pblica e transparente. Fazem parte de um modelo
de gesto pblica participativa, que permite a construo de espaos de negociao, a
construo de consensos, o compartilhamento de poder e a co-responsabilidade entre o Estado
e a sociedade civil. Sobre cada tema ou rea, promovido um debate social que resulta em um
balano e aponta novos rumos. Assumindo, por um lado, o carter essencial que o exerccio
democrtico de dilogo tem para com o debate sobre as polticas de segurana e
reconhecendo, por outro, os obstculos impostos aos processos participativos nesse campo.
Porm no foi bem isto que aconteceu vrias momentos na conferncia os participantes s
tomavam conhecimento, ou seja, no deliberavam sobre as questes de ordem, por exemplo
na plenria geral que apenas foi anunciado o resultado e, a metodologia no previa
modificaes mediante aos princpios e diretrizes que so antagnicos, assim mantiveram os
antagonismos, mesmo a plenria se manifestando.
Na sua segunda parte o Texto-Base (2009), discorre sobre os sete Eixos Temticos da
1 CONSEG, da seguinte forma:

Eixo 1 - Gesto democrtica: controle social e externo, integrao e federalismo:

Este eixo se inicia ressaltando a poltica de integrao sistmica dos entes federados e
o envolvimento progressivo dos municpios, resultaria na criao de Gabinetes de Gesto
Integrada (GGIs), como um espao de interlocuo permanente entre instncias
governamentais e instituies, sem afetar as respectivas autonomias e sem qualquer tipo de
subordinao funcional ou poltica, mas com o objetivo de formalizar e consolidar a
participao dos governos locais nas polticas pblicas de segurana e para uma ao
coordenada das instituies de segurana pblica. Cabe ainda ressaltar a forte induo do
PRONASCI, para a constituio dos Gabinetes de Gesto Integrada Municipais de forma a
produzir mobilizaes comunitrias e policiais em torno da sua execuo.
Em seguida apresenta as diretrizes do PRONASCI: 1- Promoo dos direitos
humanos, intensificando uma cultura de paz, de apoio ao desarmamento e de combate
sistemtico aos preconceitos de gnero, tnico, racial, geracional, de orientao sexual e de
 100

diversidade cultural; 2- Criao e fortalecimento de redes sociais e comunitrias; 3-

Fortalecimento dos conselhos tutelares; 4- Promoo da segurana e da convivncia pacfica;
5- Modernizao das instituies de segurana pblica e do Sistema Prisional; 6- Valorizao
dos profissionais de segurana pblica e dos agentes penitencirios; 7- Participao de jovens
e adolescentes, de egressos do Sistema Prisional, de famlias expostas violncia urbana e de
mulheres em situao de violncia; 8- Ressocializao dos indivduos que cumprem penas
privativas de liberdade e egressos do Sistema Prisional, mediante implementao de projetos
educativos, esportivos e profissionalizantes; 9- Intensificao e ampliao das medidas de
enfrentamento do crime organizado e da corrupo policial; 10- Garantia do acesso Justia,
especialmente nos territrios vulnerveis; 11- Garantia, por meio de medidas de urbanizao,
da recuperao dos espaos pblicos; 12- Observncia dos princpios e diretrizes dos sistemas
de gesto descentralizados e participativos das polticas sociais e das resolues dos conselhos
de polticas sociais e de defesa de direitos afetos ao PRONASCI; 13- Participao e incluso
em programas capazes de responder, de modo consistente e permanente, s demandas das
vtimas da criminalidade, por intermdio de apoio psicolgico, jurdico e social; 14-
Participao de jovens e adolescentes em situao de moradores de rua em programas
educativos e profissionalizantes, com vistas ressocializao e reintegrao famlia;15-
Promoo de estudos, pesquisas e indicadores sobre a violncia que considerem as dimenses
de gnero, tnicas, raciais, geracionais e de orientao sexual; 16- Transparncia de sua
execuo, inclusive por meios eletrnicos de acesso pblico; enfim, 17-.Garantia da
participao da sociedade civil.
Nesse sentido, segundo o Texto-Base (2009), o objetivo geral do GGI, seria promover
a atuao conjunta, de forma sinrgica, dos rgos que integram o Gabinete de Gesto
Integrada, visando preveno e ao controle da criminalidade nos Estados membros. Assim o
GGI deveria agir segundo trs linhas mestras: primeiro o incremento da integrao entre os
rgos do Sistema de Justia Criminal; segundo, a implantao do planejamento estratgico
como ferramenta gerencial das aes empreendidas pelo Sistema de Justia Criminal; e
terceiro, a constituio da informao como principal ferramenta de ao policial. Para tanto
deveria seguir os seguintes princpios especficos: 1- Implementar as polticas vinculadas ao
plano nacional de segurana pblica e aos planos estaduais e municipais, observadas as
peculiaridades locais; 2- Estabelecer uma rede estadual/nacional de intercmbio de
informaes, experincias e prticas de gesto, que alimente um sistema de planejamento em
nvel nacional, com agendas de fruns regionais e nacionais; 3- Elaborar um planejamento
estratgico das aes integradas a serem implementadas; 4- Criar indicadores que possam
 101

medir a eficincia dos sistemas de segurana pblica; 5- Identificar demandas e eleger

prioridades, com base em diagnsticos; 6- Garantir um sistema no qual a inteligncia e as
estatsticas trabalhem de forma integrada; 7- Difundir a filosofia de gesto integrada em
segurana pblica; 8- Garantir a representao da Secretaria Nacional de Segurana Pblica
(SENASP), para facilitar a comunicao, a articulao e o alcance dos objetivos.
Nesse contexto, um dos desafios apresentados no Texto-Base (2009) era a reviso das
normas e estruturas hoje existentes referentes rea de segurana pblica, tais como
PRONASCI, Fundo Nacional de Segurana Pblica e a prpria Secretaria Nacional de
Segurana Pblica (SENASP). Porm estavam muito mais preocupados em legitim-los do
que substitu-los por outra poltica, como de fato ocorreu no resultado da conferncia.
Assim como o Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP), rgo vinculado
ao Ministrio da Justia, atualmente desativado, precisaria ser reformulado luz do novo
paradigma da segurana pblica, o da participao coletiva; nesse sentido temos uma poltica
hegemnica para legitimar uma poltica decidida com antecedncia pela estrutura de governo,
para se afirmar como um espao de deliberao da poltica nacional de forma compartilhada
entre sociedade civil organizada atravs de ONGs com abrangncia nacional, por exemplo, de
direitos humanos no tocantes a luta de direitos a grupos vulnerveis, desarmamento, entre
outras; gestores e trabalhadores da rea, bem como manter estreita articulao com o
Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria (CNPCP), que aparece como
representante da sociedade civil, no qual os conselheiros so designados pelo Ministro da
Justia. Nessa perspectiva a reestruturao do CONASP orientaria a reformulao dos
Conselhos Estaduais e Municipais de Segurana Pblica e dever estar na agenda prioritria
dos entes federados, com vistas ao fortalecimento desses espaos. Seria necessrio, ainda,
segundo o texto base ampliar, regulamentar e dar estrutura aos Conselhos Comunitrios de
Segurana, com o objetivo de garantir sua institucionalidade e metodologia de funcionamento,
para evitar ou minimizar o aparelhamento poltico dessa importante ferramenta de controle e
participao social.
Finalmente, com o intuito de consolidar mecanismos formais de participao no
mbito da poltica nacional de segurana pblica, seria necessrio a criao de uma estrutura
institucional, nos moldes adotados por outras reas de governo, tal como a sade, que garanta
a gesto dos espaos estabelecidos e assegure o funcionamento permanente do CONASP, bem
como a realizao peridica de edies da 1 CONSEG. Nesse sentido podemos destacar que
o texto base influenciou na definio de muitos princpios e diretrizes, os quais poderiam ser
definidos de maneira mais independente na conferncia.
 102

A partir do Texto-Base (2009), outra orientao para o debate seria a violncia e

outros tipos de arbitrariedades nas aes policiais prticas ainda bastante difundidas no Brasil,
o que expressa graves violaes de direitos humanos e, tambm, contribui para um maior
distanciamento entre a populao e a foras policiais. Assim como essa dinmica um dos
obstculos percepo da segurana como um direito a ser garantido pelo Estado, sendo
ainda um dos itens responsveis por prejudicar a imagem das policiais.
No entanto, na condio de instituies repressoras as polcias devem prestar contas
sociedade burguesa, em vez de reafirmar a transparncia e a confiabilidade no trabalho que
executam, devendo evidenciar diretrizes nacionais a respeito de mecanismos de controle
formal (corregedorias, ouvidorias, inspetorias), capazes de conduzir processos de correio
transparentes com autonomia e combate corrupo, os quais, so essenciais para que esses
se consolidem como espaos de reafirmao da democracia no pas, alm de caracterizarem
mais uma estratgia de aprimoramento do trabalho policial. O problema ocorre devido a
necessidade de represso para defender a propriedade privada, fato evidentemente contrrio a
democracia.
As ouvidorias existentes so uma conquista democrtica, mas a fraca
institucionalizao e a conseqente estruturao desses instrumentos comprometem o seu
funcionamento autnomo. preciso avanar no debate sobre os obstculos ao bom
desempenho desses rgos, bem como incluir a participao direta da sociedade civil, ou seja,
organizaes de direitos humanos independentes do Estado.
O reconhecimento dos maus profissionais mais uma forma de valorizar os bons, mas
o problema no s individual, ocorre mais devido o modelo institucional tradicional,
abordando o problema desde o individual, no tem soluo o problema a democratizao
das instituies. Nesse sentido, os mecanismos formais de controle devem ser vistos, tambm,
como ferramentas a serem acessadas pelos trabalhadores (policiais, guardas, entre outros.),
com o propsito de garantir seus direitos em seus ambientes de trabalho. Na mesma direo,
ampliar o acesso a informaes sobre a segurana pblica a ncleos de pesquisa e
organizaes da sociedade civil independentes do Estado que visem a consolidao da
dignidade humana, mais uma maneira de tratar do tema com transparncia na segurana
pblica e transformar positivamente a relao entre polcia e sociedade.
Um dos grandes entraves melhoria efetiva de resultados das polticas de segurana
pblica reside na cultura de improvisao no que se refere gesto, traduzida numa
perspectiva de trabalho pontual e de horizontes de curto prazo. A doutrina da segurana
nacional foi bem racional, os princpios bsicos de gesto (elaborao de diagnsticos dos
 103

problemas enfrentados, planejamento estratgico e monitoramento sistemtico de resultados)

so aes estranhas ou pouco costumeiras nesse universo. Essa defasagem no est
relacionada s apenas a uma determinada cultura gerencial, mas reflete a falta de subsdios
para transform-la. Um exemplo, a ausncia de dados estatsticos e indicadores confiveis
que possam nortear, com credibilidade, a definio mais precisa de metas e prioridades. Via
de regra, os indicadores de criminalidade, de confiabilidade precria, so o nico norte, o que
refora a idia de que segurana um problema de polcia.
O custo da violncia sempre foi um assunto secundrio frente s altas taxas de
criminalidade. O volume de recursos dedicado rea de segurana ou os critrios adotados
para a sua alocao sempre foram objeto de discusses tmidas. O resultado que, do ponto
de vista da administrao pblica, as polticas de segurana sofrem com a ausncia de
coerncia, qualidade e eficincia e no orientam uma reflexo permanente a respeito da
prpria poltica pblica. Conseqentemente, a sociedade no pode cobrar a responsabilidade
das instituies da rea de segurana, o que estabelece um ciclo vicioso refratrio
efetividade que se contrape ao necessrio ciclo virtuoso das polticas.
Nesse sentido o Texto-Base (2009) encaminhava a discusso para compreenso da
segurana pblica a partir da perspectiva de uma poltica pblica voltada para a garantia de
um dos direitos sociais fundamentais, que permitiria iniciar uma profunda discusso sobre o
modelo de financiamento da segurana pblica. Em nvel federal o setor possui atualmente
trs fontes: o Fundo Nacional de Segurana Pblica, o Fundo Nacional Penitencirio e,
recentemente, o PRONASCI, que so acessados pelos entes federados apenas por meio de
convnios. Podemos destacar que aqueles que so contra a poltica do governo nacional no
recebem fundos provenientes do programa, s recendo os devidos fundos se estiverem
conveniados. Assim, buscar formas estveis e montantes suficientes para o financiamento do
sistema meta a ser alcanada e a construo de um modelo de repasse fundo a fundo de
recursos, com critrios assentados nas diretrizes do Conselho Nacional de Segurana Pblica
(CONASP) e controlados pelos demais Conselhos Estaduais e Municipais de Segurana
Pblica, uma estratgia a ser amadurecida; mas no compatvel com a poltica neoliberal
adotada no Brasil em nome da governabilidade ps Constituio da Repblica Federativa
Brasileira de 1988.
Finalmente nesse eixo 1, o Texto- Base (2009) ressaltava que a gesto orientada por
resultados passa a ser ferramenta fundamental para a promoo de aes estratgicas,
incluindo elaborao, implementao, monitoramento e avaliao dos resultados das polticas
de segurana pblica. Nesse contexto, a possibilidade de condicionar, de maneira progressiva,
 104

a aplicao de recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica adoo de indicadores que

orientem o planejamento, execuo e monitoramento das polticas, como por exemplo: a
elaborao de planos estaduais e municipais de segurana pblica e o compromisso de
divulgao de resultados semestrais, uma forma de promover maior dilogo entre a poltica
nacional e as polticas estaduais e municipais, ao mesmo tempo em que so fomentadas
reformas institucionais dos rgos de segurana pblica. Temos um exemplo muito negativo
no Estado da Paraba o ltimo Plano Estadual de Segurana Pblica foi institudo para o
perodo de 2004 a 2007, no entanto desta data at a presente data 10 de julho de 2011, no
temos Plano Estadual de Segurana Pblica.

Eixo 2 - Financiamento e gesto da poltica pblica de segurana:

A respeito desta temtica o Texto-Base (2009), enfatizava que a profissionalizao da

gesto da segurana depende diretamente da produo de conhecimento coleta, organizao,
anlise e disseminao de informaes. Metodologias alternativas de avaliao de polticas
pblicas, at ento pouco utilizadas, como pesquisas de vitimizao e satisfao da sociedade
com os rgos de segurana, podem contribuir para mapear de forma completa e rigorosa os
espaos e situaes nos quais a interveno necessria. A formulao de indicadores de
desempenho de segurana pblica fortalece uma cultura de avaliao, transparncia e
prestao de contas peridica e criteriosa capaz de padronizar resultados, auditar a gesto dos
recursos, bem como estabelecer metas para o futuro.
Entretanto a baixa qualidade da informao criminal, a duplicidade que muitas vezes
compromete o valor das estatsticas, a disparidade que ainda marca a produo de dados entre
os Estados e a ausncia de cruzamento de dados provenientes de outras reas (por exemplo, a
sade) fazem com que os esforos voltados integrao de informaes devam ser tratados
como prioridade.
O texto base (2008) indicava ainda que padronizao desse processo poderia ser
acelerada a partir da criao, no mbito do Ministrio da Justia, de um observatrio nacional
de segurana pblica com o intuito de formular indicadores nacionais de segurana pblica,
de maneira pactuada entre todos os entes federados; produzindo subsdios s polticas
nacionais, estaduais e municipais; alm de monitorar tais indicadores, para disponibilizar
permanentemente informaes de alta qualidade aos Estados e municpios. Ressaltando ainda
que no nvel estadual, preciso investir na elaborao de estratgias de integrao dos
 105

sistemas de registros entre as polcias, a fim de evitar a duplicidade, to comum maioria dos
Estados.
Ocorre que originada no perodo do governo militar, a segurana privada no Brasil
vem acompanhando o crescimento da criminalidade no pas e convertendo-se num mercado
em constante expanso33. Alm do crescimento da criminalidade em si, a percepo da
violncia e a sensao de insegurana contribuem para o acesso difundido desses servios.
Diante de sua presena cada vez mais preponderante, o papel da segurana privada no sistema
pblico de segurana remete ao fato de que a capacidade de fiscalizao do Estado no
acompanhou o crescimento desse ramo de atuao, o que d margem prtica de atividades
ilcitas, que contribuem para minar as polticas de segurana pblica e enfraquecem a
dimenso pblica dos problemas relacionados violncia e criminalidade. Uma estratgia
baseada no controle e fiscalizao deve partir da definio em consenso sobre o rgo
responsvel para implementar uma poltica regulatria do setor e para coibir o funcionamento
de empresas clandestinas e de grupos de segurana informais.
A implementao de um banco de dados nacional de empresas, incluindo a
obrigatoriedade de cadastro dos funcionrios, pode facilitar a fiscalizao e a preveno de
eventuais trabalhos paralelos de profissionais da segurana pblica no seu horrio de folga e o
rigor necessrio no treinamento dos profissionais de segurana privada.
Diante dos problemas referentes operacionalizao da segurana privada no pas,
bem como da premente necessidade de modernizao, a Polcia Federal e outros rgos do
Ministrio da Justia, ouvidas todas as partes envolvidas na atividade, elaboraram proposta de
um novo estatuto para a segurana privada, que foi analisada pelo Congresso Nacional em
2009.

Eixo 3 - Valorizao profissional e otimizao das condies de trabalho:

De acordo com o Texto Base (2009) a prioridade dada ao capital humano das
instituies de segurana pblica no mbito de suas polticas precisa ser traduzida em
investimentos constantes em educao e valorizao profissional. Os desafios impostos pelo
cenrio crescente de vitimizao, associada a prticas abusivas por parte de grupos no interior

33
Estudos apontam que, entre 1985 e 1995, o nmero de profissionais incorporados atividade de vigilncia e
guarda cresceu 112%. Dados de 2006 revelam que o mercado da segurana privada, como um todo, movimentou
a cifra de 49 bilhes de dlares, o que significa 10% do Produto interno Bruto brasileiro (UN-Habitat United
Nations Human Security Settlements Programme - 2007. Global Report on Human Settlements 2007.London:
UNHabitat, Earthscan).
 106

das corporaes policiais, ajudaram a consolidar uma imagem degradada da polcia,

estabelecendo uma relao de desconfiana entre ela e a sociedade. Nesse sentido, dados de
2002 revelam, por exemplo, que menos de 20% da populao brasileira reconhecem que a
polcia faz um bom trabalho34. Para alm da avaliao objetiva da qualidade das aes
policiais, o resultado que grande parte dos trabalhadores e trabalhadoras da rea de
segurana pblica no se sente realizada profissionalmente e compartilha a percepo de que
no recebe o devido reconhecimento do seu mrito, seja da instituio de segurana pblica
ou da sociedade.
Assim esta lacuna, que combina insatisfao e falta de reconhecimento, afeta a
disposio, o comprometimento e a qualidade do trabalho desses profissionais. Partindo do
princpio de que o policial deve ser, tambm, um educador, capaz de difundir padres ticos e
morais, alm de ser uma das grandes referncias do Estado junto populao, preciso
respeit-lo e propiciar um ambiente de trabalho que esteja em consonncia com esses
referenciais. Na qualidade de trabalhadores e cidados, os profissionais da rea de segurana
pblica so titulares de direitos humanos e de todas as prerrogativas constitucionais
correspondentes as suas funes. Valorizar os profissionais de segurana pblica na sua
dimenso individual , para alm do reconhecimento pessoal, uma estratgia de valorizao
da prpria instituio.
No entanto, investimentos que combinem formao e qualificao com melhoria das
condies de trabalho sero capazes de requalificar os profissionais, contribuir para a reforma
e modernizao das instituies da rea de segurana pblica, alm de recuperar a confiana
da populao, aprimorar a qualidade do trabalho e reduzir os riscos cotidianos aos quais esto
submetidos.
Outra perspectiva a qualificao e a formao permanentes de profissionais de
segurana pblica, a partir de uma Matriz Curricular Nacional para Formao em Segurana
Pblica, um referencial terico-metodolgico que orienta as atividades formativas da rea de
segurana pblica, como tambm com a Rede de Altos Estudos em Segurana Pblica
(RENAESP), que subsidia os esforos das instituies de Ensino Superior na implementao
de um projeto de educao continuada e por meio da educao a distncia. Tais instrumentos
podem contribuir para a qualificao e treinamento contnuos dos profissionais, privilegiando,
inclusive, temas e grupos especficos como a educao em segurana pblica e direitos
humanos.

34
SENASP/2008.
 107

Outra questo observada no texto base a especificidade da atividade dos

profissionais de segurana pblica, incluindo os riscos e tenses aos quais esto expostos,
afeta a qualidade de vida, particularmente no que se refere sade fsica e mental. Desse
modo, preciso, em primeiro lugar, pactuar com as unidades da Federao diretrizes para a
sade integral dos profissionais, bem como apoiar projetos que compartilhem do mesmo
objetivo. Dar continuidade a programas de promoo da sade integral dos policiais
(estabelecidos a partir de padres unificados nacionais de atendimento biopsicossocial
mnimo) uma forma de garantir ateno permanente aos profissionais e impedir que a
qualidade do trabalho seja afetada.
Nesse sentido outra questo que se apresenta so os turnos de trabalho dos policiais
enfrentam uma srie de descompassos com a realidade da profisso. Diferentemente das
jornadas tradicionais de outros ramos, as da polcia, em particular da Polcia Militar, so
pensadas, tambm, como estratgia para cobrir limitaes no efetivo. Sem respeitar os limites
fsicos e mentais dos profissionais, esse tipo de procedimento compromete a qualidade e os
resultados do trabalho, alm de potencializar os riscos aos quais esto submetidos. De outra
parte, jornadas estendidas e com folgas que no se realizam na prtica comprometem qualquer
possibilidade de eficcia na mobilizao de efetivos.
Nesse contexto, a melhoria da gesto de pessoal converte-se numa ferramenta
essencial para incrementar a salubridade e a otimizao das condies de trabalho. A correo
das distores e a proposio de novos moldes para garantir a todos jornada de oito
horas/dia, com trs turnos vo contribuir, ainda, para coibir atividades ilegais como os
trabalhos paralelos (conhecidos como bicos), que tiram proveito dos modelos atuais. Alm
disso, permitiro aos profissionais executarem seu trabalho em melhores condies.
O Texto-Base (2009) referencia que essa discusso deve passar ainda pela definio de
patamares mnimos para o vencimento dos profissionais da segurana pblica, conforme as
realidades e distores regionais e buscando alcanar as condies necessrias para um novo
regime da jornada de trabalho.
A partir de diretrizes nacionais, preciso institucionalizar essas revises com a
promoo da atualizao dos procedimentos disciplinares, para evitar a manuteno de uma
cultura de punio extrema e sem sentido no interior da corporao. Ao assimilar tais
comportamentos, os profissionais as reproduzem na sua relao com a populao. A reviso
desses procedimentos envolve, tambm, a construo de mecanismos para a modernizao
das academias e centros de formao das instituies de segurana pblica. Com isso, torna-se
possvel converter essas instituies em espaos de excelncia e formao de Ensino Superior,
 108

Ps-Graduao e formao continuada. Enfim, a valorizao do profissional de segurana

pblica perpassa todas as questes supramencionadas, as quais devem ser elaboradas de
acordo com o Estado democrtico de direito, respeitando a dignidade da pessoa humana.

Eixo 4- Represso qualificada da criminalidade:

Esta temtica, no Texto-Base (2009) ressalta que nos ltimos anos, as respostas ao
fenmeno da violncia e da criminalidade no Brasil vm sendo pautada por uma postura
somente reativa, caracterizando-se pela ao do Estado, desencadeada apenas depois do fato
criminoso ter sido executado e repercutido na sociedade, muitas vezes devido a cobrana
insistente da mdia e sem lastro gerencial ou tcnico. O resultado dessa repercusso acaba
reforando o modelo tradicional de segurana pblica, no qual governos investem apenas em
viaturas, armamentos e no aumento de efetivos policiais. Isso expressa uma lgica de inrcia e
ao reativa, com efeitos de pouco sucesso no combate e preveno violncia e
criminalidade.
Para alm das deficincias tcnicas, o fato mais grave que tal modelo alimenta, de
maneira decisiva, o ciclo de produo e reproduo da violncia, expe os profissionais da
segurana pblica e as prprias comunidades. Isso porque a ao do Estado fica aprisionada
pelo senso comum, pelo medo e pela sensao de insegurana, tornando-o incapaz de
responder com racionalidade cientfica, inteligncia estratgica, produo qualificada de
provas e com garantia de direitos.
Nesse sentido, diante da lgica constituda, na qual no h ganhadores, o cenrio de
aperfeioamento das polticas de segurana demanda qualificao dos mecanismos, bem
como dos agentes da represso devem orientar-se da seguinte forma: inicialmente pela
modernizao da ao policial o que compreende o reconhecimento das especificidades dos
tipos de trabalho exercido pelos policiais e, conseqentemente, das necessidades de cada um.
Outro direcionamento o policiamento de proximidade, incremento da polcia
tcnico-cientfica, aperfeioamento dos mtodos de investigao criminal e persecuo
demandam incurses simultneas e complementares que conjuguem investimentos de
aprimoramento tcnico, tais como compra de equipamentos novos e diversificados, com
formao e treinamento especficos. O policiamento de proximidade promove a ao policial
com maior possibilidade preventiva, em funo do seu potencial de interao com a
comunidade.
 109

J o incremento da polcia tcnico-cientfica, o aperfeioamento dos mtodos de

investigao criminal e a persecuo garantem o conhecimento apurado e aumentam as
possibilidades de resoluo dos crimes, uma etapa essencial ao da Justia na represso s
atividades criminosas, sobretudo em reas caracterizadas pela criminalidade reincidente.
Nesse sentido, a articulao com o Sistema de Justia igualmente importante, uma
vez que a celeridade dos processos judiciais, bem como a prpria investigao que sucede a
apreenso de pessoas que cometem delitos, parte fundamental da resoluo de crimes e
desarticulao de redes criminosas.
Diante de um cenrio em que parcelas especficas da populao so as maiores vtimas
da criminalidade violenta e habitam regies que so grandes alvos de polticas de represso,
preciso adotar estratgias de diminuio da letalidade policial uma medida cujos resultados
podem ser percebidos em dois sentidos paradoxais. Por um lado, explicita as desigualdades
praticadas por polticas de segurana orientadas por um norte exclusivamente
repressivo/punitivo; por outro, evidencia a falta de preparo das polcias, dado que acaba por
vitimar a prpria corporao, alm da sociedade. Treinamentos e operaes que incluam e
valorizem o uso progressivo da fora e a incorporao de tecnologia menos letal (com
aquisio de equipamentos apropriados) proporcionando um policiamento mais eficaz, capaz
de cumprir sua tarefa repressiva de maneira legtima, sem violar direitos e produzir mais
vtimas, ao mesmo tempo em que constri uma relao de confiana com a populao e
valoriza a atividade policial.
Ressalta ainda o Texto- Base (2009) que exemplos de aes policiais com nmero alto
de vtimas contribuem para o descrdito das atividades policiais e para o enfraquecimento da
democracia no Brasil. A represso policial a grupos sociais vulnerveis um tema que carrega
em si uma enorme delicadeza, bem como desafios claros para as corporaes. Assim a ao
policial repressiva deve incluir estratgias de reconhecimento da heterogeneidade social
presente em comunidades vulnerveis, habitadas majoritariamente por cidados que no
fazem parte de nenhuma organizao criminosa.
Assim essa parcela da populao, que no seu cotidiano j vtima da opresso imposta
pelas organizaes criminosas, controladoras dos espaos coletivos e privados nas
comunidades, deve encontrar na polcia uma possibilidade de proteo, e no uma ameaa de
opresso. A identificao e punio de abusos praticados por foras policiais foco de
ateno e interesse, sobretudo, das prprias instituies de segurana.
Nesse contexto, a disseminao do disque-denncia deve ser vista como uma poltica
que atua em duas frentes. Por um lado, pode funcionar como um canal resguardado ao registro
 110

de crimes praticados pelas organizaes criminosas nas comunidades; por outro, pode
contribuir para o controle externo das atividades policiais. Nessa contextualizao o texto
base enuncia a temtica da represso qualificada necessria para a poltica de segurana
pblica.

Eixo 5 - Preveno social do crime e das violncias e construo da cultura de paz:

A partir desta temtica o Texto-Base (2009), apresenta o contexto da multicausalidade

do fenmeno da violncia, apontando para um processo de natureza essencialmente social,
composto por elementos diversos, que vo desde a qualidade das aes de segurana at a
capacidade de mobilizao comunitria. evidente que eleger o campo penal ou policial
como ponto de partida exclusivo para o diagnstico e enfrentamento da violncia e da
criminalidade no suficiente.
Nesse sentido preciso adotar uma perspectiva ampla e variada, preciso garantir a
articulao entre as aes preventivas policiais e aes no policiais focadas na reduo do
crime e da violncia, bem como na reduo das taxas de reincidncia criminal. Em outras
palavras, trata-se de incluir aes sociais ao repertrio de polticas de preveno (envolvendo
outros atores sociais que no aqueles ligados aos Sistemas de Segurana e Justia) e
evidenciar o limite que evita a criminalizao de direitos sociais em reas vulnerveis.
O fortalecimento da presena do poder pblico, com o provimento de servios
essenciais de qualidade, deve ser entendido como um direito a ser garantido a todo cidado.
No entanto, em reas reconhecidamente vulnerveis ou sob controle de organizaes
criminosas, o planejamento precisa incorporar essas regies s estratgias de preveno
violncia e enfrentamento da criminalidade.
Esse pano de fundo nos permite enxergar a interveno integral em territrios
fragilizados, com a reconstruo de espaos urbanos, investimentos, por exemplo, em
iluminao e saneamento, valorizao de espaos pblicos e regularizao de terrenos
ocupados ilegalmente, assim como programas de criao e ampliao de equipamentos
pblicos de cultura, lazer, esporte, sade e educao. Mais que isso, necessrio investir em
aes capazes de fortalecer laos comunitrios, promover coeso social, potencializar o
exerccio da cidadania e prevenir o envolvimento com atividades ilcitas.
Cabe destacar que, no Brasil, os jovens tm sido as principais vtimas da violncia. E
os investimentos em programas de profissionalizao e gerao de emprego e renda para
juventude so meios de preveno e devem ser enfatizados. Tais investimentos devem contar
 111

com o envolvimento do poder pblico e da iniciativa privada e da valorizao de aes de

empreendedorismo juvenil, como as desenvolvidas no PRONASCI.
Outro direcionamento do Texto-Base (2009) enfatiza que as armas de fogo so o
grande catalisador da violncia letal no Brasil. O pas ocupa, atualmente, o 4 lugar no
ranking mundial de mortalidade por projteis de armas de fogo e supera outras naes
consideradas violentas, como Colmbia, El Salvador e frica do Sul. No Brasil, o risco de
morrer vtima de uma arma de fogo 2,6 vezes maior do que a mdia no restante do mundo,
sendo que essas mortes representam 90% dos casos de homicdio. Entretanto, o Ministrio da
Justia estima que quatro milhes de armas no tenham registro no pas. Dados do Ministrio
da Sade mostram que a fiscalizao e o controle de armas propiciado pelo Estatuto do
Desarmamento foram elementos essenciais para uma reduo indita no nmero de mortes
por arma de fogo. Pesquisas mostram que, assim como no Brasil, no restante do mundo
restringir a circulao de armas de fogo tem um impacto significativo positivo na reduo da
violncia letal.
Assim, as estratgias de desarmamento e a garantia de implementao do Estatuto do
Desarmamento, so passos fundamentais, nessa direo; devendo contar com a manuteno
peridica das campanhas de recolhimento de armas de fogo e de recadastramento, atravs da
mobilizao da sociedade civil em torno do tema e a centralizao das informaes sobre
armas civis e militares no Sistema Nacional de Armas (SINARM), conforme determinao
legal. Dessa forma, a preservao da integridade do Estatuto do Desarmamento precisa ser
entendida como uma estratgia fundamental para aes nessa rea.
Outro aspecto o policiamento comunitrio como uma das premissas fundamentais ao
sucesso de uma poltica de segurana pautada pela perspectiva da preveno. Isso porque
polcia comunitria , na verdade, a combinao de uma filosofia e de uma estratgia
organizacional fundadas, essencialmente, na parceria entre a populao e as instituies de
segurana pblica e defesa social.
Dessa forma, em seu trabalho, a polcia comunitria associa e valoriza dois fatores
tradicionalmente separados: a identificao e a resoluo de problemas de defesa social com a
participao da comunidade e a preveno criminal.
Outrossim, alm de investir na formao e na estruturao de programas de
policiamento comunitrio, a SENASP tem como diretriz imprimir os princpios dessa filosofia
nas atividades das foras policiais em geral. Ainda so poucos os exemplos no pas que
conseguiram incorporar essa filosofia integralmente e, sobretudo, faz-la de maneira
institucionalizada e no amparada em iniciativas individuais. Projetos de formao e
 112

especializao profissional com grade curricular compartilhada e mapeamento de estratgias

locais bem-sucedidas podem fortalecer tais programas e ampliar o repertrio nacional sobre o
tema. Finalmente, uma campanha de valorizao desse perfil de policiamento no interior da
prpria corporao essencial para estimular a proliferao de empreendimentos dessa
natureza.
Nesse sentido, a poltica nacional de polcia comunitria parte das seguintes premissas:
inicialmente a filosofia parte do conjunto de princpios e orientaes que norteiam o
pensamento do trabalho policial (e de segurana pblica); com relao a estruturao
organizacional o significado corresponde ao arranjo ou desenho das instituies para a
implementao da filosofia da polcia comunitria; outro posicionamento a parceria que
consiste em integrar pessoas e instituies interagindo para a interveno nas causas de
prtica de crime, violncia, medo do crime e desordem; enfim a proatividade com foco nas
causas e no nas conseqncias do crime, violncia, medo do crime e desordem e atuao que
antecipe a ocorrncia de infrao ordem pblica.
Portanto, o texto base faz referncia a combinao entre o carter interpessoal de
determinados conflitos com um repertrio limitado para dilogo, a debilidade do acesso
Justia e o descrdito dos espaos e mecanismos formais de resoluo de litgios, fazem com
que polticas de democratizao do acesso Justia associadas disseminao de tcnicas de
resoluo pacfica de conflitos, tais como a mediao comunitria, a conciliao judicial e a
arbitragem, assumam uma dimenso estruturante no seio de uma estratgia de pacificao
social. Dessa forma, aes de estmulo mediao comunitria, promovendo o
empoderamento da sociedade civil e a formao em mediao de conflitos como parte
obrigatria do treinamento de profissionais da segurana adquirem especial relevncia. Mais
do que formar protagonistas de resolues pacficas de conflitos, tais atitudes podem
contribuir de forma gradativa para uma transformao de valores em direo construo de
uma cultura de paz.
O texto-base, teoriza ainda que a ampliao dos atores envolvidos na elaborao e na
implementao das polticas de segurana mais um elemento essencial para uma abordagem
holstica dos problemas e das solues ligadas violncia e criminalidade. Logo, a
responsabilizao de outros rgos do poder pblico, para alm dos rgos policiais e da
sociedade, na efetivao da segurana com cidadania mostra-se como o caminho natural nessa
direo. Do ponto de vista do planejamento das polticas, passa a ser estratgica a
implementao de uma agenda conjunta de segurana entre Unio, Estados e Municpios , que
tenha uma interface clara, expressa em aes conjuntas. Contudo, no se trata apenas de rever
 113

o pacto federativo, com a valorizao do papel do municpio, mas de formar e sensibilizar

gestores de outras reas (como sade, educao, assistncia social e urbanismo) para a
intersetorialidade da poltica de segurana.
O Texto-Base (2009) sinaliza que diante de um cenrio de criminalidade urbana
deflagrada, como caso brasileiro, os meios de comunicao ocupam um lugar fundamental.
O tratamento dado pela mdia aos registros de crimes violentos capaz de criar esteretipos e
estabelecer sensos comuns que no necessariamente correspondem realidade. Da mesma
forma, coberturas sensacionalistas ajudam a propagar o medo e a sensao de insegurana.
Em contraposio, exemplos de uma cobertura jornalstica bem feita do provas do seu
potencial para informar, denunciar violaes e mobilizar a sociedade civil. Nos regimes
democrticos, o papel dos meios de comunicao fundamental na conformao do debate
pblico em torno do tema da violncia, criminalidade e segurana. Assim, fomentar um
dilogo permanente entre os profissionais de comunicao, gestores e trabalhadores da
segurana pblica e especialistas na rea a estratgia para qualificar a cobertura, contribuir
para o aperfeioamento das polticas contribuindo para uma cultura da no-violncia.
Particularmente em relao mdia televisiva, necessrio ressaltar que a programao
vista, tambm, por crianas e adolescentes. Desse modo, a promoo de uma cultura de paz
deve reconhecer suas individualidades, assim como a centralidade do papel dos pais na
educao de seus filhos para a vida e a cidadania. O ponto central deste eixo so as medidas
proativas na poltica de segurana pblica.

Eixo 6 - Diretrizes para o Sistema Penitencirio:

Nessa discusso o Texto- Base (2009) aponta que so amplamente conhecidas as

dificuldades e os desafios enfrentados pelo Sistema Penitencirio em todo pas. Problemas
como a superlotao, a falta de uma poltica efetiva de reinsero social, a constante violao
de direitos dos presos, a pouca ateno aos egressos, as poucas ferramentas de inteligncia
penitenciria e as condies precrias de trabalho dos agentes do Sistema so apenas alguns
exemplos.
A reforma do Sistema, que hoje sintetiza vrias das mazelas brasileiras, implica uma
mudana de cultura e mentalidade no que se refere dimenso da punio na legislao
brasileira e na maneira como ela vem sendo aplicada pela polcia, Poder Judicirio e
Ministrio Pblico. Mais que cumprir a lei, preciso interromper ciclos de violncia e
reconstruir as relaes sociais afetadas pelo crime.
 114

No que compete ao Poder Executivo para alcanar tais transformaes, o Sistema

Penitencirio precisa aumentar sua capacidade de articulao institucional com os rgos do
Sistema de Segurana Pblica e Justia Criminal, alm de promover as mudanas necessrias
para alinhar-se ao novo paradigma, enunciado pelo PRONASCI.
Superar a crise atual significa transpor o paradoxo entre a finalidade da pena e a
realidade atual, que acaba por reduzir o potencial da poltica criminal e penitenciria. Essa
deveria, por sua vez, garantir a reabilitao da populao criminalizada, seja ela encarcerada
ou sob o regime de restrio de direitos.
Existe um dilogo estreito entre o sucesso e a eficcia das polticas de segurana
pblica e as conseqncias percebidas no sistema prisional. Os altos ndices de reincidncia
revelam que a execuo penal (sobretudo as penas de priso) uma das grandes fontes de
violncia na sociedade brasileira. fundamental, portanto, que o tema seja debatido num
momento de elaborao de estratgias integradas para enfrentar o problema.
A partir da perspectiva de uma segurana pblica que assume a combinao entre
preveno criminalidade, represso qualificada e promoo de direitos, a poltica nacional
criminal e penitenciria deve ser capaz de articular as dimenses sociais e criminais da
violncia e enfatizar que as respostas do Executivo diante da criminalidade mobilizam tanto o
direito penal quanto os direitos sociais e civis.
A promoo da integrao social e da cidadania so garantias de que a poltica
nacional penitenciria incluir escolarizao, profissionalizao, atendimento mdico e
gerao de emprego e renda para a populao apenada.
Como no caso das polticas de segurana pblica, a falta de estruturas administrativas
especializadas em muitos Estados e a ausncia de ferramentas de planejamento estratgico
que orientem a poltica so elementos que comprometem a autonomia administrativo-
financeira do Sistema Penitencirio e a prpria execuo das polticas. Assim, os modelos de
financiamento e gesto da poltica criminal e penitenciria devem ser construdos com foco na
participao, na preveno criminalidade e na promoo de segurana.
Nesse processo, o Departamento Penitencirio Nacional (DEPEN) pode, por meio de
suas linhas de financiamento, atuar como indutor de polticas capazes de estabelecer padres
nacionais a serem adotados em todo o pas, alm de contribuir para a construo desse novo
modelo. Cabe lembrar que uma estratgia adequada, para que a poltica criminal e
penitenciria exercite funes preventivas, exige articulao com outras reas, como trabalho,
gerao de renda, assistncia social, cultura. Paralelamente, a criao de um colegiado de
diretores de estabelecimentos penais, como espao de intercmbio e deliberao, pode
 115

contribuir de maneira decisiva para a consolidao de padres mnimos e compartilhados de

gesto e para a construo de um sentido comum na execuo penal nos Estados.
Finalmente, a participao efetiva da sociedade civil no planejamento, formulao,
execuo e monitoramento da poltica criminal e penitenciria poder se concretizar, somente,
na medida em que o Conselho Nacional de Poltica Penitenciria (CNPCP), o Conselho
Nacional de Penas Alternativas (CONAPA) e os conselhos penitencirios estaduais e da
comunidade sejam fortalecidos como espaos de interlocuo qualificada e de deliberao.
Enfim, o texto base reconhece a poltica penitenciria nacional deve ser pautada pelos
princpios da legalidade e legitimidade, tambm o Sistema Penitencirio pode se beneficiar de
mecanismos de controle formal, tais como corregedorias, ouvidorias e inspetorias. Alm de
garantirem a transparncia da gesto dos estabelecimentos penitencirios, tais instituies
podem coibir arbitrariedades e o cultivo de uma cultura de corrupo no interior dos
estabelecimentos.
Entretanto, os entraves e deficincias por parte da Justia so parte relevante das
dificuldades enfrentadas pelo Sistema Penitencirio. A atuao das defensorias pblicas
criminais e penitencirias, garantindo o devido processo legal e o cumprimento efetivo da lei,
estratgica para promover os direitos dos apenados, como tambm pode ter um impacto
positivo no procedimento judicial.
Nesse sentido a qualificao dos trabalhadores e gestores da administrao
penitenciria, de forma permanente, a nica maneira de garantir que esses profissionais
estejam capacitados para lidar com um cotidiano repleto de desafios e que demanda
especializaes em reas diversas, tais como sade, educao e segurana. A criao de uma
escola penitenciria nacional, responsvel pelo currculo e formao contnua desses
profissionais, uma forma de consolidar uma poltica de capacitao permanente.
Na mesma direo, assim como os agentes das foras policiais, os agentes
penitencirios precisam contar com um plano de assistncia psicossocial como parte
indissocivel da sua funo de trabalhador do Sistema. Por fim, a segurana de tais
profissionais tornou-se tema urgente nos ltimos anos. Nesse sentido, o planejamento da
administrao penitenciria deve incluir, necessariamente, aes de segurana e proteo a
esses servidores.
Ainda no que diz respeito interface do Sistema Penitencirio com as polticas de
segurana pblica, at hoje ainda no claro o papel das polcias militares nos
estabelecimentos prisionais. No h um padro nacional que defina diretrizes gerais
orientadoras das polticas estaduais. Em alguns Estados, por exemplo, os policiais militares
 116

so empregados como carcereiros; em outros, a segurana externa realizada por outro rgo
que no a Polcia Militar.
Em 2008, enquanto o nmero de homens no Sistema aumentou 4%, no que se refere
populao feminina, o nmero de apenadas cresceu 12%. Ainda que o total de mulheres que
hoje cumprem pena no pas seja muito menor do que a populao masculina, o caso brasileiro
retrata uma realidade compartilhada pela Amrica Latina e indica a urgncia de uma reflexo
aprofundada a respeito do envolvimento das mulheres com a criminalidade. Hoje, as polticas
penitencirias ainda no incorporam a dimenso de gnero nas suas prticas. preciso que o
atendimento e a infraestrutura reconheam as especificidades da populao feminina,
respeitando seus direitos e identidade. No entanto, visando diminuir o dficit penitencirio a
Presidente da Repblica Dilma Rouseff assinou a lei 14.403, a qual promove mudana
significativas na rea penal, pois os apenados provisrios que no Brasil so mais de 200
(duzentos mil) tero estas condies revistas e podero voltar a liberdade.

Eixo 7 - Diretrizes para o Sistema de Preveno, Atendimento Emergenciais e Acidentes:

O Texto-Base (2009), inicia referenciando que os grandes centros metropolitanos no

Brasil enfrentam, a cada dia, mais problemas advindos dos processos de urbanizao pouco
ordenados e que caracterizam muitas das cidades brasileiras. Exemplos podem ser apontados
no adensamento populacional de determinadas regies, na crescente verticalizao predial, na
diversidade da ocupao dos territrios e at mesmo nos riscos ambientais advindos dessas
novas configuraes.
Nesse sentido, esse panorama potencializa a ocorrncia de acidentes de naturezas
diversas (como enchentes, incndios ou mesmo automobilsticos) relacionados s estruturas
virias e circulao de pessoas e automveis. Essa conformao espacial e social demanda a
ampliao e o aperfeioamento dos sistemas de emergncia, socorro a sinistros e preveno a
acidentes existentes.
No Brasil, como em outros pases, esses servios so de responsabilidade do Sistema
de Defesa Civil, cuja competncia compartilhada entre diferentes rgos: Corpos de
Bombeiros Militares, Departamento de Polcia Rodoviria Federal (DPRF) e o Servio de
Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU). Conclui esta parte definindo defesa civil de acordo
com Plano Nacional como um conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e
reconstrutivas, destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da populao
e restabelecer a normalidade social. A Secretaria Nacional de Defesa Civil (SEDEC), no
 117

mbito do Ministrio da Integrao Nacional, o rgo central deste sistema, responsvel por
coordenar as aes de defesa civil em todo o territrio nacional.
No que se refere segurana pblica, a Constituio Federal brasileira prev que esses
servios emergenciais so da competncia do Estado, inclusos os rgos federais civis,
municipais civis e os rgos estaduais civis e militares. Alm do socorro e assistncia s
populaes vitimadas e a reabilitao dos ambientes afetados pelos desastres, o Sistema de
Defesa Civil pode promover aes de carter preventivo, por meio da articulao de aes de
desenvolvimento institucional, recursos humanos, cientfico e tecnolgico, para promover
uma mudana cultural no que se refere preveno de desastres e garantir o monitoramento
das reas, entre outras medidas.
Os investimentos nos sistemas de preveno e emergncias, a estruturao de uma
logstica planejada e distribuda no territrio (proporcional s demandas das cidades) e a
capacitao dos profissionais em emergncias so caminhos para ampliar a rede de proteo
das cidades e de seus habitantes. Os sistemas emergenciais tm seu foco de atendimento na
preservao de vidas, proteo s edificaes, alm de contriburem para a manuteno dos
meios de transporte, preservao do meio ambiente e at arrecadao tributria nas trs
esferas do governo.
H, portanto, um dilogo evidente entre os sistemas emergenciais e a dimenso
preventiva das polticas de segurana pblica, embora estejam alocados em estruturas
distintas com objetivos diferentes. Ambos compartilham da perspectiva de ordenamento
urbano, manuteno e valorizao dos espaos de convivncia e interao social, promoo
de ambientes mais harmoniosos, seguros e que, conseqentemente, oferecem menor risco
populao. O atendimento prestado por esses servios mais uma forma de aproximar o
Estado da populao, aumentar a credibilidade e consolidar essas aes como essenciais
garantia da paz social.
Os sistemas de emergncias, preveno e socorro esto presentes, somente, em cerca
de 10% dos municpios brasileiros. Expandir o nmero de cidades e do contingente
populacional atendido, de acordo com os perfis e necessidades de cada regio, uma
estratgia necessria para aumentar a rede de proteo.
Ressalto que uma parceria entre os governos Federal, Estaduais e Municipais pode
permitir a normatizao tcnica para segurana contra incndio e pnico das edificaes, que
hoje ainda no existe. E a estruturao e a articulao de todos os servios de preveno e
emergncia tendem a aumentar a eficincia dos sistemas emergenciais de resgate e
atendimento pr-hospitalar nos grandes centros urbanos e nas rodovias federais e estaduais,
 118

alm de contribuir para a reduo da morbi-mortalidade e de sinistros diversos que atingem

crianas, jovens, adultos e idosos nas cidades.
Finalmente, algumas iniciativas bem-sucedidas j mostraram que projetos preventivos
sociais comunitrios de incluso e cidadania executados pelos Corpos de Bombeiros em
reas de risco ou junto a populaes vulnerveis colaboraram positivamente com as
polticas de segurana pblica de carter preventivo. Uma diretriz nacional nesse sentido pode
contribuir para a difuso e a ampliao desses programas.
No entanto referencio que o Texto-Base (2009) recebeu contribuies de entidades
representadas na Comisso Organizadora Nacional, no Frum Preparatrio Nacional e rgos
do Ministrio da Justia. O qual foi elaborado por Paula Miraglia e revisto pela Coordenao
Executiva e utilizado em todas as etapas da 1 CONSEG, exceto na etapa nacional, na qual foi
utilizado o Caderno de Propostas (2009), resultado da sistematizao das propostas
apresentadas e debatidas ao longo do processo de mobilizao e realizao da conferncia, o
qual reuniu as contribuies das pessoas que participaram ativamente dos debates das etapas,
preparatrias e eletivas, contemplando as propostas encaminhadas pelas seguintes etapas:
conferncias livres, Estaduais, municipais (eletivas e preparatrias) regionais, escolas, virtual
e seminrios temticos.

3.1.4 Notas a partir do Caderno de Proposta da 1 CONSEG

O Caderno de Proposta (2009), o resultado de todas as inseres obtidas em todas as

etapas conforme tabela 11 na pgina 121, o qual objetivava facilitar os debates durante a
Etapa Nacional da Conferncia, reunindo e apresentando acmulos, sinalizando tendncias e
indicando os posicionamentos mais recorrentes identificados na totalidade de propostas
encaminhadas pelas etapas anteriores.
O princpio metodolgico que orientou toda a Conferncia fundamentado na
priorizao de propostas, tornando-as mais fortes e, portanto, com mais chances de serem
compreendidas, absorvidas e implementadas pela sociedade, evidenciados pelos os trs
segmentos que participam do processo: poder pblico, sociedade civil e trabalhadores da rea
de segurana pblica.
No entanto, o processo de sistematizao das proposies da 1 Conferncia Nacional
de Segurana Pblica, compreendeu as seguintes etapas: 1-Recebimento dos relatrios de
todas as etapas, atravs do e-mail relatorio@conseg.gov.br e sistema de envio de relatrios,
acessado atravs do Portal da 1 CONSEG; 2- Numerao e codificao dos relatrios, a partir
 119

da ordem de chegada e a partir dos cdigos previamente definidos, ou seja, medida que os
relatrios iam sendo recebidos, um a um, era enumerado, segundo a sua ordem de chegada; 3-
Definio das categorias e subcategorias para encaixe das proposies em cada Eixo
Temtico evitando distribuir o mesmo assunto em mais de um Eixo; 4- Triagem do conjunto
dos relatrios recebidos (identificao de prazos, e demais informaes); porm, o dia 7 de
agosto de 2009 foi considerada a data limite para recebimento de relatrios. O modelo padro
do Relatrio foi adotado como critrio de recebimento do mesmo. Quando algum relatrio era
recebido pelo e-mail e estava fora do formato estabelecido, era solicitada instituio ou
comisso organizadora sua adequao e reenvio; 5- Leitura de cada relatrio e encaixe de
princpios e diretrizes nas respectivas categorias e subcategorias; quando nenhum encaixe era
possvel, estabelecia-se uma nova subcategoria procurando contemplar a proposta em questo.
Vale ressaltar que o conjunto de Princpios foi considerado um processo de sistematizao
parte, dado que no estavam vinculados a nenhum dos 7(sete) eixos temticos de debate da 1
CONSEG; 6- Anlise do contedo de cada subcategoria para gerao de snteses possveis;
consistia na leitura das propostas organizadas em cada subcategoria para identificao e
definio da proposta de sntese. Eventualmente, a redao da proposta de sntese foi obtida a
partir da redao de uma proposta contida na nuvem: o grande grupo de propostas que se
referiam ao mesmo tema; 7- Gerao das snteses e organizao do Caderno de Propostas.
Na tabela seguinte apresento o balano geral de quais etapas propuseram mais
princpios e diretrizes para a Poltica Nacional de Segurana.

Tabela 9 - Quantitativo das proposies recebidas para sistematizao inseridas no Caderno

de Propostas

Tipo de Etapas Nmero de Relatrios Sistematizados

Conferncias Livres 1.135*
Conferncias Municipais 52
Preparatrias
Conferncias Municipais Eletivas 123
Conferncias Estaduais 27
Conferncia Virtual 2
Conferncias Livres das Escolas 1
Conferncias Regionais 21
Seminrios Temticos 13
TOTAL 1.374
Fonte: Caderno de Propostas da 1 CONSEG, 2009
* Foram recebidos 1.140 relatrios de Conferncias Livres, mas cinco deles no continham Princpios
e Diretrizes para serem sistematizados.
 120

A proposta metodolgica da Conferncia Livre ganhou corpo no pas afora, foi o tipo
de Etapa que mais mobilizou pessoas e encaminhou o maior nmero de contribuies para
serem sistematizados e postos no Caderno de propostas. Como tambm foram s organizaes
do setor pblico que produziram a maior quantidade de relatrios, contudo por ser
considerada uma atividade autnoma e autogestionada, que ocorreu independente de
autorizao do Ministrio da Justia ou repasse de recursos, demonstrou a adeso da
sociedade brasileira, principalmente dos rgos estatais, ao convite de se debater segurana
pblica. Segue, entretanto a tabela 10, com a relao dos municpios que realizaram no
mnimo uma etapa das relacionadas na tabela anterior.

Tabela 10 - Quantitativo de Conferncias Livre realizadas nos municpios por Estado e

Regio.

REGIO UF N de TOTAL POR REGIO

conferncias
CO Distrito Federal 11 53
CO Mato Grosso 07
CO Mato Grosso do Sul 16
CO Gois 19
N Acre 6 48
N Amazonas 4
N Amap 2
N Rondnia 03
N Roraima 01
N Tocantins 13
N Par 13
NE Piau 6
NE Rio Grande do Norte 21 86
NE Sergipe 7
NE Alagoas 14
NE Bahia 13
NE CEAR 11
NE Maranho 06
NE Paraba 09
NE Pernambuco 5
S Santa Catarina 08 187
S Paran 101
S Rio Grande do Sul 78
SE ESPRITO SANTO 10 140
SE Minas Gerais 58
SE Rio de Janeiro 32
SE So Paulo 40
TOTAL 514
Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes do Jornal da 1 CONSEG, agosto de 2009
 121

Nesse sentido, destaco que foram realizadas em 514 (quinhentos e catorze) municpios
envolvidos, o que representa o expressivo percentual de aproximadamente 10% do total de
cidades brasileiras distribudas em todo o territrio nacional que realizaram conferncias livre,
mas para serem validadas precisavam seguir o que preconizava o texto base, portanto apesar
da denominao de livre, as mesmas seguiam um planejamento pr definido pela comisso
organizadora nacional.
Em seguida na tabela 11, apresento as contribuies de todos os participantes nas
diversas etapas realizadas, as quais foram para o processo de sistematizao e,
conseqentemente, inseridas no Caderno de propostas (2009), com se ver na referida tabela
foram apresentadas 15.474 (quinze mil, quatrocentos e setenta e quatro) inseres.

Tabela 11 - Quantitativo de inseres no Caderno de Propostas a partir das etapas realizadas.

N de TOTAL
Relao das conferncia EIXOS TEMTICOS de
Etapas s realizadas 1 2 3 4 5 6 7 Inseres

Conferncias 1.135 955 1.986 2.787 1.123 3.431 1.071 955 12.308
Livres
Conferncias 27 63 100 103 44 69 36 33 448
Estaduais
Conferncias 108 209 326 321 108 402 121 210 1.697
Municipais
Eletivas
Conferncias 52 90 122 109 56 160 38 65 640
Municipais
Preparatrias
Conferncias 21 23 29 42 12 61 7 18 192
Regionais
Conferncias 1 1 1 3 1 4 0 1 11
Livres das
Escolas
Conferncia 02 5 14 14 6 8 10 0 57
Virtual
Seminrios 13 12 8 5 31 54 09 2 121
Temticos
TOTAL 1.359 1.35 2.586 3.384 1.381 4.189 1.292 1.28 15.474
8 4
Fonte: Elaborao Prpria, a partir das informaes do Caderno de Propostas da 1 CONSEG, 2009

Analisando a tabela 11, verifico que as conferncias livres foram as que mais
contriburam com inseres para composio do caderno de propostas utilizado na etapa
nacional; porm no tiveram como defender estas questes diretamente atravs da
 122

participao deliberativa na nacional, ou seja, no houve possibilidade de participar

ativamente do processo decisrio.
No entanto, todas as etapas realizadas foram sistematizadas e inseridas no caderno de
propostas, o qual foi utilizado na Etapa Nacional, apresentando um quantitativo de 26 (vinte e
seis) princpios para serem apreciados e deliberados para resultarem nos 10 princpios; as
15.474 (quinze mil, quatrocentos e setenta e quatro) inseres, as quais foram transformadas
em 364 (trezentos e sessenta e quatro - ver tabela 12 na pgina 122) diretrizes, para serem
trabalhadas durante a etapa nacional, as quais, resultaram em apenas 40 (quarenta) diretrizes,
contudo deveriam nortear a poltica de segurana pblica.

Tabela 12 - Quantitativo das diretrizes formuladas por eixo temtico

N DE
EIXOS TEMTICOS DIRETRIZES
FORMULADAS
Eixo 1- Gesto democrtica: controle social e externo, integrao e federalismo 39
Eixo 2 Financiamento e gesto da poltica pblica de segurana 55
Eixo 3 Valorizao profissional e otimizao das condies de trabalho 85
Eixo 4 Represso qualificada da criminalidade 35
Eixo 5 Preveno social do crime e das violncias e construo da cultura de paz 59
Eixo 6 Diretrizes para o Sistema Penitencirio 48
Eixo 7 Diretrizes para o Sistema de Preveno, Atendimento Emergenciais e 43
Acidentes
TOTAL 364
Fonte: Elaborao prpria.

No quadro acima observo que o nmero de diretrizes formuladas por eixo nos remete
a seguinte leitura, a participao principalmente dos rgos pblicos nas formulaes dos trs
primeiros eixos e o quinto eixo representa a participao da sociedade civil a partir de
instituies de direitos humanos.
Destaco ainda que conforme Relatrio final da 1 CONSEG/2009, a mesma teve um
custo de R$ 14.916.625,81 (catorze milhes, novecentos e dezesseis mil, seiscentos e vinte e
cinco, reais e oitenta e um centavos).
Ao final da conferncia aps os debates e votaes na etapa nacional obtivemos o
seguinte resultado 10 (dez) princpios e 40 (quarenta) diretrizes, como preestabelecidas pela
CON. Portanto, concluo esta descrio enfatizando que este resultado ser analisado de forma
qualitativa em consonncia com as entrevistas realizadas, no captulo seguinte, a partir dos
referencias tericos desenvolvidos no 2 captulo.
 123

CAPTULO IV

A PRIMEIRA CONFERNCIA NACIONAL DE SEGURANA PBLICA:

ANLISE DOS RESULTADOS E DISCUSSES

O Relatrio final da Primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica (1

CONSEG) consolidou o resultado estabelecido pela Comisso Organizadora Nacional (CON),
ou seja, os 10 (dez) princpios mais votados na plenria geral e com relao s diretrizes
ocorreu o seguinte as 3 (trs) mais votadas de cada Eixo Temtico, totalizando 21 (vinte e
uma) diretrizes, aps as 21 (vinte e uma) diretrizes j mencionadas, as outras 19 (dezenove)
mais votadas, totalizando o nmero 40 (quarenta). Conforme anexo A (ver pgina 159).
Os dados apresentados neste captulo so resultantes da anlise de contedo do
resultado da 1 CONSEG, a qual ocorreu no ano de 2009.
Em seguida, apresentamos a anlise qualitativa referente a 11 (onze) entrevistas semi
estruturadas realizadas com 04 (quatro) representantes do segmento sociedade civil, 02 (dois)
do segmento trabalhadores, 02 (dois) do segmento gestores e 03 (trs) representantes da
organizao da conferncia nacional, sendo que dois deles um da sociedade civil e outro do
Ministrio da Justia, fizeram parte da CON e o terceiro apenas fazia o intercmbio entre a
CONSEG com a secretaria de articulao da presidncia, conforme tabela 14 (ver na pgina
134).
Nesse sentido, apresento o sumrio geral referente priorizao durante a etapa
nacional da 1 CONSEG, inicialmente com relao aos princpios, que foram debatidos nos
grupos de trabalhos, em seguida sistematizados e relacionados para a votao, na qual dos 19
(dezenove) princpios indicados, 10 (dez) foram priorizados pelos participantes, conforme
regulamentava o regimento interno da conferncia.
No entanto, a crtica substancial perpassa pelo fato de que o regimento interno no foi
aprovado pelos participantes da conferncia, ou seja, foi aprovado apenas pela comisso
organizadora nacional; da mesma forma que ocorreu a sistematizao dos princpios, o
procedimento utilizado foi o mesmo com as 40 (quarenta) diretrizes priorizadas; as quais
esto representadas e passo a analis-las, a partir dos 07(sete) eixos temticos representados
na tabela seguinte de nmero 13 (ver pgina 124).
 124

Tabela 13 - Nmero de princpios e diretrizes priorizados na 1 CONSEG

Eixos temticos Quantitativo Quantitativo de Nmero

para votao princpios e votos obtidos
diretrizes
priorizados

Princpios 19 10 2.781

Gesto democrtica: controle social, 50 06 2.291

integrao e federalismo
Financiamento e gesto da poltica 64 04 2.519
pblica de segurana
Valorizao profissional e otimizao 77 06 2.273
nas condies de trabalho
Represso qualificada da 33 07 2.569
Criminalidade
Preveno social do crime e das 86 06 2.111
violncias e construo da paz
Diretrizes para o sistema penitencirio 41 06 2.371
Diretrizes para o sistema de preveno, 19 05 2.616
atendimentos emergenciais e acidentes
Total 389 50 19.531

Fonte: Elaborao prpria a partir do caderno de priorizao das oficinas distribudo aos
conferencistas.

Podemos verificar na tabela 13, que o resultado final da conferncia, aps os debates e
votaes na etapa nacional, na qual obtivemos 10 (dez) princpios norteadores do que deveria
ser uma Poltica de Segurana Pblica participativa se a metodologia utilizada pela CON
estabelecesse um momento para definio dos princpios e diretrizes antagnicos atravs de
debates e votao, porm no ocorreu este momento e o resultado de uma definio
participativa ficou prejudicado; mesmo assim com todos os problemas que j enfatizamos
com relao a participao cidad na 1 CONSEG, destaco que o princpio mais votado tem
como objetivo tornar a segurana pblica uma poltica de Estado com autonomia
administrativa, financeira, oramentria e funcional das instituies envolvidas, com
descentralizao e integrao sistmica do processo de gesto democrtica, consolidando o
Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) e o Programa Nacional de Segurana Pblica
com Cidadania (PRONASCI) , os quais so programas especficos de governo, anteriores a 1
CONSEG que foram referendados e legitimados na conferncia; nesse sentido destaco a
hiptese de que estamos frente a uma nova forma de hegemonia.
No obstante, contrariando toda essa perspectiva o segundo princpio mais votado tem
por finalidade a manuteno da previso constitucional da poltica de segurana pblica
 125

vigente conforme artigo 144 da Constituio Federal do Brasil de 1988 (CF/88), ou seja,
mantm-se o modelo constitudo ainda no perodo ditatorial brasileiro, ou seja o modelo
militarista e penalista, sem as devidas mudanas para o exerccio democrtico com
participao e governana. Lamentavelmente a metodologia utilizada na conferncia no
colocava em disputa os interesses divergentes principalmente dos grupos corporativos das
instituies, o que ocasionou resultados antagnicos.
Ressalto que os demais princpios se coadunam com a perspectiva do princpio mais
votado, objetivando a segurana pblica na defesa da dignidade da pessoa humana, com
respeito s diversas identidades religiosas, culturais, tnico-raciais, geracionais, de gnero,
orientao sexual e as das pessoas com deficincia. Devendo ainda combater a criminalizao
da pobreza, da juventude, dos movimentos sociais e seus defensores, valorizando e
fortalecendo a cultura de paz, ou seja, tudo o que na prtica no acontece. Desta forma
promovendo as reformas estruturais no modelo organizacional de suas instituies, nos trs
nveis de governo, democratizando, priorizando o fortalecimento e a execuo do SUSP, do
PRONASCI e do Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP); estabelecendo um
sistema nacional de conselhos de segurana autnomos, independentes, deliberativos,
participativos e tripartites para favorecer o controle social nas trs esferas do governo.
Nessa perspectiva buscando consolidar a importncia do municpio como co-gestor,
fortalecendo sua atuao na preveno social do crime e das violncias, a partir da
intersetorialidade e transversalidade viabilizando a integrao sistmica com as polticas
sociais, sobretudo na rea da educao, como forma de preveno do sinistro, da violncia e
da criminalidade, reconhecendo que esses fenmenos tem origem multicausal (econmicas,
sociais, polticas, culturais, entre outras) e que a competncia de seu enfrentamento no pode
ser de responsabilidade exclusiva dos rgos de segurana pblica.
Os princpios vislumbram ainda a necessidade de reestruturao do sistema
penitencirio, tornando-o mais humanizado respeitando as identidades, com capacidade
efetiva de ressocializao dos apenados, garantindo legitimidade e autonomia na sua gesto,
privilegiando formas alternativas privao da liberdade incrementando as estruturas de
fiscalizao e monitoramento. Ocorre que segundo Soares (2006, p.116) nossas instituies de
segurana, polcias e sistema penitencirio, suas formas de organizao e estratgias usuais
constituem solues esgotadas que s cumpriram sua misso durante a ditadura.
Contrariando esta lgica, os princpios aprovados objetivam tambm o fortalecimento
da famlia, da educao como garantidora da cidadania e de condies essenciais para a
preveno da violncia, transferindo em certa medida parte da responsabilidade do Estado a
 126

sociedade civil. Nesse sentindo considerando os trabalhadores da rea como educadores,

apostando em uma formao humanista a partir de mudanas na matriz curricular dos
profissionais da segurana pblica, valorizando-os por meio da garantia de seus direitos
assegurando tambm o seu bem estar fsico, mental, familiar, laboral e social. Enfim a poltica
de segurana pblica deve ser assumida por todos os segmentos da sociedade conforme j
referncia artigo 144 da Constituio Federal do Brasil/1988.
Entretanto, mediante a anlise dos 10 (dez) princpios priorizados, observo que o
segundo mais votado, anula a perspectiva de mudana da poltica de segurana pblica, como
tambm, no temos como definir quem apresenta o novo modelo, o qual podemos caracteriz-
lo como prevencionista e participativo, como tambm, quem visa manter o modelo atual
(militarista e penalista), pois a metodologia utilizada no colocava esses grupos em disputa;
com relao aos grupos podemos destacar alguns por exemplo os corporativos intra
instituies (na polcia civis entre delegados e agentes; nas policiais militares entre oficiais e
praas) e os inter corporativos, os quais ocorreram entre todas as instituies cada uma visava
manter ou conseguir o que definimos como competncia, mas que na prtica entendemos
como poder; nessa perspectiva a sociedade civil muito heterognea (grupos de direitos
humanos, GLBT, mulheres, religies, movimentos sociais, negros, entre outros.) ficaram
tambm muito divididas o que ocasionou os antagonismos, mas reforo, o que realmente
possibilitou este resultado divergente entre o princpio mais votado e o segundo (ver anexo
A na pgina 159) foi a metodologia utilizada.
Contudo, os demais princpios priorizados seguem a perspectiva do primeiro mais
votado que justamente a necessidade de mudana do sistema de segurana pblica, assim
como o sistema penitencirio brasileiro os quais durante o processo de redemocratizao de
alguma forma tem sido tratado com negligncia pelos poderes pblicos e tambm pela
organizao social como um todo; mas a 1 CONSEG convocada pelo governo federal
reaquece esse debate e a necessidade da accountability social, ou seja, a responsabilizao
com participao e controle social pautado na governana.
Desta forma visando facilitar o entendimento e as anlises das diretrizes priorizadas,
as agrupei no Grfico 1 (ver pgina 127) de acordo com os 07 (sete) eixos temticos que
foram utilizados na metodologia da 1 CONSEG, anteriormente apresentados na pgina 45,
conforme texto base utilizado durante toda a conferncia, para direcionar os debates e
construo do resultado da etapa nacional.
 127

Grfico 1 - Quantitativo de eixos temticos com as respectivas votaes e nmero de

diretrizes aprovadas

EIXOS TEMTICOS

Fonte: Elaborao prpria, a partir do caderno de priorizao das oficinas distribudos aos conferencistas

De acordo com o texto base da 1 CONSEG, o primeiro eixo temtico visava discutir a
gesto democrtica: controle social, integrao e federalismo da segurana pblica; no qual
aps as oficinas de debate foram para votaes 50 (cinqenta) diretrizes e desse quantitativo
foram priorizadas apenas 06 (seis) as quais obtiveram 2.291 (dois mil duzentos e noventa e
um) votos. Entretanto das 40 (quarenta) diretrizes priorizadas conforme anexo A (ver
pgina 159), observo que a primeira e a segunda mais votada desse eixo atingiu a quinta e
dcima primeira colocao, sendo que as demais esto colocadas da vigsima mais votada em
diante; as quais apresentam potencialmente o requisito principal da mudana buscando
reestruturar o sistema de segurana pblica de forma participativa atravs dos conselhos,
gabinetes integrados, PRONASCI, a partir dos trs nveis de governo, transformando o
sistema de segurana pblica numa poltica transparente com a participao social.
No entanto observo que o texto base da conferncia (MJ/2009, pag. 21 a 24) j
indicava esses resultados uma vez que apresenta a necessidade de reforma a partir do SUSP,
implementado pelo governo federal em 2003, que no tem apresentado resultados prticos em
todos os entes federados; o PRONASCI tambm implementado em 2007, o qual conforme
 128

relatrio do Ministrio da Justia (Segurana Pblica com Cidadania/2010) contemplou

apenas 11 (onze) Estados e o Distrito Federal; os Gabinetes Integrados (GGIs), a
reestruturao do CONASP; o qual foi efetivado de forma tripartite aps a 1 CONSEG; neste
cenrio serve como orientao para os Conselhos Estaduais, Municipais, Conselhos
Comunitrios de Segurana, juntamente com os mecanismos de controle formais
(corregedorias e ouvidorias). Nessa perspectiva verifico que as diretrizes priorizadas na
conferncia em grande parte o governo em nvel federal vem estabelecendo estas polticas a
partir de decises administrativas, nesse contexto observo que os participantes naquilo que
no divergiram legitimaram a poltica do governo federal.
O eixo temtico dois colocou em debate o financiamento e gesto da poltica pblica
de segurana, no qual aps as oficinas de debate foram para votao 64 (sessenta e quatro)
diretriz, desse quantitativo, foram priorizadas apenas 04(quatro), as quais obtiveram 2.519
(dois mil quinhentos e dezenove) votos, conforme anexo A (ver pgina 159) atingindo a
quarta, oitava, dcima segunda e dcima quinta colocao do resultado final da 1 CONSEG;
as quais so propostas significativas para mudanas no sistema de segurana, comeando pela
primeira, a qual visa estabelecer a atuao das policiais a partir do ciclo completo, a segunda
transformar as guardas municipais em polcias, a terceira referencia a transio da segurana
pblica para atividade eminentemente civil; desmilitarizando as polcias, desvinculando a
polcia e corpos de bombeiros das foras armadas, democratizando e revendo os
regulamentos e procedimentos disciplinares, garantindo a livre associao sindical, o direito
de greve e filiao poltico-partidria, assim como a criao de cdigo de tica nico,
respeitando a hierarquia, a disciplina e os direitos humanos; submeter irregularidades dos
profissionais militares justia comum.
No entanto destaco que a menos votada nesse eixo contraria totalmente o teor da
primeira mais votada aprovando rechao absoluto proposta de criao do ciclo completo de
polcia o que evidencia a disputa entre os grupos corporativistas civis e militares. Embora o
Texto Base (2009) da conferncia nesse eixo visava direcionar o debate para questes
referentes ao modelo de financiamento, gesto orientada por resultados, reformas
institucionais das instituies de segurana pblica, produo do conhecimento, formulao
de indicadores de desempenho, integrao das informaes, observatrio nacional e segurana
privada; observo que foram formuladas e indicadas para o momento de priorizao muitas
diretrizes de acordo com o direcionamento do texto base, no entanto na votao e, de acordo
com as quatro diretrizes priorizadas nesse eixo, prevaleceu a individualidade entre as
instituies do sistema de segurana pblica, a aprovao do ciclo completo, depois o rechao
 129

a esta aprovao, a regulamentao das guardas municipais como policiais municipais, e

ainda aprovou-se a desmilitarizao das policiais militares, ou seja a proposta do eixo 2 de
discutir financiamento e gesto no foi devidamente contemplada no resultado da votao;
evidenciando ainda mais a disputa entre grupos de interesses.
Nesse sentido, de acordo com o Texto Base (2009, p. 25) preciso buscar formas
estveis e montantes suficientes para o financiamento, mas o modelo nacional continua o
mesmo, ou seja, o financiamento ocorre atravs do Fundo Nacional de Segurana Pblica,
Fundo Nacional Penitencirio e pelo PRONASCI.
Com relao ao terceiro eixo temtico debateu-se sobre a valorizao profissional e
otimizao nas condies de trabalho do sistema de segurana pblica, no qual aps as
oficinas de debate foram para votao 77 (setenta e sete) diretrizes, desse quantitativo foram
priorizadas apenas 06 (seis) no resultado da 1 CONSEG, as quais obtiveram 2.273(dois mil
duzentos e setenta e trs) votos, conforme anexo A (ver pgina 159), entretanto as trs
primeiras ficaram na sexta, dcima terceira e dcima oitava colocao, as demais foram
priorizadas da vigsima primeira em diante, do resultado geral das 40 (quarenta) diretrizes. As
duas primeiras diretrizes priorizadas com maior votao direcionam para o estabelecimento da
valorizao profissional a partir da questo salarial; a terceira mais votada se refere a
desmilitarizao, mas ainda traz no bojo a questo salarial; a quarta diretriz ainda est
relacionada as Polcias Militares (PPMM), pois visa democratizar os regulamentos e
procedimentos disciplinares militares, conforme o artigo 5 da CF/88; a penltima vincula a
valorizao a partir da qualidade de vida com apoio biopsicossocial, aos trabalhadores da
Segurana Pblica, e a ltima visa prover os servidores da segurana pblica das
prerrogativas constitucionais dos integrantes do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio; ou
seja da inamovibilidade, irredutibilidade salarial, entre outros.
Ento como se ver os participantes e principalmente os trabalhadores vinculariam a
valorizao profissional, a questo salarial, a desmilitarizao, a democratizao do sistema e
por fim as garantias constitucionais. Entretanto as diretrizes aprovadas nesse eixo ratificam o
direcionamento do texto base da 1 CONSEG, destoando um pouco do texto base no tocante a
questo salarial, o qual se orienta de acordo com as especificidades regionais; ressalto que
nesse eixo no ocorreu divergncias entre s grupos de interesses corporativos.
No quarto eixo temtico debateu-se sobre a represso qualificada da criminalidade no
mbito da segurana pblica, em seguida aps as oficinas de debate foram para votao, 33
(trinta e trs) diretrizes, desse quantitativo foram priorizadas 07(sete) no resultado final da 1
CONSEG, as quais obtiveram 2.569 (dois mil quinhentos e setenta e nove) votos, conforme
 130

anexo A (ver pgina 159), observo que a primeira mais votada desta temtica foi a segunda
do resultado geral, mas a segunda desse grupo foi a dcima sexta e as demais aparecem da
vigsima quarta em diante no cmputo geral das 40 (quarenta) diretrizes; a primeira diretrizes
priorizada nessa temtica obteve 42% do quantitativo dos votos recepcionados pelas seis mais
votadas, a qual busca promover a autonomia e a modernizao dos rgos periciais criminais,
por meio de oramento prprio, como forma de incrementar sua estruturao, assegurando a
produo isenta e qualificada da prova material, bem como o princpio da ampla defesa e do
contraditrio e o respeito aos direitos humanos.
Outrossim, a segunda mais votada visa a questo da modernizao do inqurito
policial, a terceira o fortalecimento da inteligncia policial, a quarta versa sobre as delegacias
especializadas na promoo de programas para a erradicao da intolerncia e da violncia de
gnero, da pessoa idosa, de crimes raciais, e contra GLBT; entretanto, a quinta diretriz
objetiva a realizao da segurana pblica respeitando a heterogeneidade dos diversos grupos
sociais, evitando abusos e intensificando o combate ao trabalho escravo, ao trfico de seres
humanos, explorao sexual de crianas e jovens, homofobia, ao racismo e violncia
familiar. A sexta diretriz versa o combate a partir da ampliao de aes policiais
qualificadas, adentrando a nas questes de inteligncia policial e o acrscimo do
policiamento ostensivo.
Por fim a stima questo desse eixo versou sobre tipificaes especficas de crimes
cometidos contra profissionais de segurana, seus familiares, transformando-os em crimes
hediondos. Entretanto todo o resultado apresentado desse eixo refora em muito a previso do
texto base e o que j vem sendo adotado como poltica de governo na segurana pblica.
No quinto eixo temtico ocorreu o debate referente a preveno social do crime e das
violncias e construo da paz, no qual aps as oficinas de debate foram para votao 86
(oitenta e seis) diretrizes desse quantitativo foram priorizadas apenas 06 (seis) no resultado da
1 CONSEG, as quais obtiveram 2.111(dois mil cento e onze) votos, conforme anexo A (ver
pgina 159), contudo as duas primeiras atingiram a sexta e nona colocao no resultado geral,
as demais foram priorizadas da trigsima terceira em diante, com relao as 40 (quarenta)
diretrizes; por conseguinte analisando as duas primeiras diretrizes priorizadas com maior
votao e a sexta dessa temtica elas so complementares no sentido de direcionarem a
poltica de segurana a partir da implementao e institucionalizao de programas de
policiamento comunitrio, com foco em trs aspectos: primeiro nas prprias instituies de
segurana, com estudos, pesquisas, planejamento, sistemas de fiscalizao e policiamento
preventivo, transparncia nas aes policiais, bem como a reeducao e formao das foras
 131

policiais, reduzindo a postura militarizada; segundo com programas educativos de preveno

dentro das escolas, famlias, movimentos sociais e culturais e a comunidade como um todo;
terceiro apoiados no desenvolvimento de redes sociais e inter-setoriais para a criao de uma
ampla rede de preveno e segurana.
Nesse sentido estabelecendo ainda o combate e preveno a todas as formas de
preconceitos e discriminaes e a impunidade de crimes por motivaes preconceituosas, com
os recortes em pessoas com deficincia, geracional, tnico-racial, orientao sexual e
identidade de gnero; com a instituio de programas de preveno primria da violncia.
Ressalto ainda que a terceira mais votada nesse grupo reafirma a manuteno da maioridade
penal aos 18 (dezoito) anos; a quarta versa sobre o fortalecimento da defensoria pblica e a
quinta visa reafirmar o cumprimento do estatuto do desarmamento como uma poltica de
Estado.
Nesse sentido, Soares (2006, pg.144) adverte que a poltica de segurana e seu
desempenho devem afirma-se como uma poltica de Estado, no de governo, exigindo
compromissos que ultrapassem os mandatos e permaneam invulnerveis. O que no ocorre
com a poltica de segurana pblica, a qual no tem sido prioridade para os governos embora
o discurso seja de priorizao.
O sexto eixo temtico focou o debate no o sistema penitencirio, nas oficinas de
debate foram confeccionadas para votao geral 41(quarenta e uma) diretrizes, desse
quantitativo foram priorizadas apenas 06 (seis) no resultado geral da 1 CONSEG, as quais
obtiveram 2.371(dois mil trezentos e setenta e um) votos, conforme anexo A (ver pgina
159), entretanto a primeira mais votada desta temtica alcanou a dianteira tambm do
resultado geral, mas a segunda desse grupo foi a dcima stima e as demais aparecem da
vigsima segunda colocao em diante do cmputo geral das 40 (quarenta) diretrizes; a
primeira diretriz priorizada desta temtica obteve 46% do quantitativo dos votos
recepcionados pelas seis mais votadas, a qual busca dotar o Sistema Prisional de um quadro
de servidores penitencirios efetivos, respondendo pela prpria gesto, transformando-os em
polcias penais; a segunda diretriz versa sobre a garantia do acesso justia e assistncia
jurdica gratuita assegurando maior celeridade aos processos e benefcios da Lei de Execuo
Penal; a terceira visa priorizar na agenda poltica, administrativa e financeira dos governos
para a estruturao de um Sistema Nacional de Penas e Medidas Alternativas; a quarta
objetiva a gesto democrtica do sistema prisional, oficializao e incentivo criao de
Conselhos Penitencirios Federal, Estadual e Municipais; a quinta estabelece a desvinculao
da custdia de presos, tanto provisrios como condenados, das secretarias de segurana
 132

pblica; e por fim, a sexta diretriz tem por finalidade a melhoria dos servios de sade dos
reclusos e profissionais, atendendo s especificidades de idade e gnero.
No entanto, Soares (2006, pg. 120) nos adverte que os Estados no cumprem a Lei de
Execues Penais, promulgada no ano de 1984. Destaco ainda que mais de 200 (duzentos) mil
apenados no Brasil so presos provisrios, ou seja, no foram devidamente julgados, mesmo
diante do caos da segurana pblica, pois as policiais no atendem todas as ocorrncias, o
sistema judicirio no julga em tempo hbil e o sistema penitencirio no tem vagas para os
apenados; porm como no se investe e, no se prioriza o sistema de justia criminal, a atual
Presidente da Repblica do Brasil Dilma Rousseff, assinou a lei nmero 12.403 que muda
alguns dispositivos penais, entre eles o benefcio da liberdade queles que se encontram
encarcerados e no foram julgados.
No stimo e ltimo eixo temtico ocorreu o debate do sistema de preveno,
atendimentos emergenciais e acidentes, nas oficinas de debate foram estabelecidas para
votao geral 19 (dezenove) diretrizes desse quantitativo foram priorizadas 05 (cinco) no
resultado geral da 1 CONSEG, as quais obtiveram 2.616 (dois mil seiscentos e dezesseis)
votos, conforme anexo A (ver pgina 159), no entanto a primeira mais votada desta
temtica alcanou a terceira colocao do resultado geral, mas a segunda desse grupo foi a
dcima e as demais aparecem da dcima terceira em diante no cmputo geral das 40
(quarenta) diretrizes; a primeira diretriz dessa temtica priorizada obteve 39% do quantitativo
dos votos recepcionados pelas cinco mais votadas, a qual tem por finalidade a manuteno das
atribuies constitucionais e a autonomia dos corpos de Bombeiros Militares (BBMM); no
mesmo direcionamento a terceira diretriz prioriza os Bombeiros Militares no Plano Nacional
de Segurana Pblica, bem como a criao das Comisses Municipais de preveno de
acidentes e desastres custeados pelo governo federal, criando uma Secretaria Executiva de
Defesa Civil, garantindo a coordenao da Defesa Civil aos BBMM.
A segunda diretriz insere a preveno a partir do calendrio escolar; a quarta vincula a
preveno na garantia recursos oramentrios e financeiros mnimos e proporcionais para
adoo de polticas pblicas e por fim a quinta e ltima diretriz tambm visa a ampliao da
rede do sistema de preveno, atendimentos emergenciais e acidentes em todos os municpios
do Brasil. Ressalto que este resultado deve-se muito a atuao do Corpo de Bombeiros
Militares no Brasil, os quais tambm potencializaram o resultado divergente entre o primeiro
e segundo princpio mais votado, ou seja enquanto o primeiro visava a mudana
constitucional o segundo preconiza a manuteno do artigo 144 da CF/88, ou seja manter
intacto o modelo.
 133

Por fim, conversando com alguns profissionais desta rea os mesmos informaram que
em alguns pases os bombeiros no so mais militares e no Brasil j existe grupos de
bombeiros civis, ou seja, visaram manter seus interesses corporativos em detrimento das
mudanas temendo a concorrncia.

4.1 ANLISE QUALITATIVA DAS ENTREVISTAS

A representao do Estado da Paraba na etapa nacional contou com 51 (cinqenta e

um) participantes eleitos, 30 (trinta) da sociedade civil e 21 (vinte e um) trabalhadores da
segurana pblica, assim como de 21 (vinte e um) do segmento gestor pblico indicado,
perfazendo um total de 72 (setenta e dois) representantes na nacional; destes, selecionei uma
amostra de 4 (quatro) do segmento da sociedade civil, um que se posicionava como
representante dos direitos humanos direcionando sua luta visando beneficiar os grupos
vulnerveis, outro das religies consideradas de origem africanas, um das associaes de
bairros da cidade de Joo Pessoa e, por fim uma representante feminina que tem um trabalho
voltado a mobilizao comunitria, tambm da cidade de Joo Pessoa, atuando num dos
bairros mais populoso; em seguida 2 (dois) do segmento trabalhadores, um da polcia civil e
outro da polcia militar; e 2 (dois) do segmento gestores, um indicado pelo governo Estadual e
outro pelo municipal; desta maneira, visando ter uma seleo de entrevistados que pudessem
acolher todas as entidades que representaram o Estado da Paraba na 1 CONSEG.
Entrevistei ainda 3 (trs) da comisso de organizadores da 1 CONSEG em nvel
nacional, um representante de uma entidade representativa da sociedade civil, outro do
Ministrio da Justia e um da Secretaria de articulao poltica da presidncia. Visando colher
informaes substanciais desses segmentos que organizaram a conferncia, uma vez que
houveram muitas influncias nas decises da Comisso Organizadora Nacional, atravs do
Ministrio da Justia.
Com a finalidade de tornar a anlise dos dados mais didtica, como opo
metodolgica, agrupei os representantes em quatro categorias: sociedade civil (SC),
trabalhadores da segurana pblica (TS), gestores pblicos (GP) e organizadores da
conferncia nacional (OC); posteriormente cito as perguntas de acordo com o roteiro de
entrevista semi-estruturado, conforme apndice B (ver na pgina 158), em seguida
seleciono para cada pergunta quatro falas, de um dos integrantes de cada categoria
entrevistado e, as analiso em consonncia com as respostas selecionadas. Conforme a tabela
nmero 14 na pgina seguinte.
 134

Tabela 14 - Nmero de representantes entrevistados por categorias, da 1 CONSEG/ 2009.

Categorias Nmero de N de Breve Biografia dos entrevistados
entrevistad pergu
os ntas
(01-SC) a entrevistada representante dos movimentos
04 10 sociais da Paraba, a qual foi realizada em 10 de novembro
Sociedade Civil de 2010; (02-SC) o entrevistado representante das
(SC) entidades associativas de Bairros da cidade de Joo
Pessoa-PB, a qual foi realizada em 12 de novembro de
2010; (03-SC) o entrevistado representante dos Direitos
Humanos pautado no reconhecimento das religies de
origem africanas, a qual foi realizada em 10 de novembro
de 2010; e (04-SC) o entrevistado representante dos
Direitos Humanos direcionando o reconhecimento social
do GLBT, a qual foi realizada em 16 de dezembro de 2010
Trabalhadores 02 10 (01-TS) o entrevistado representante da Polcia Militar
da do Estado da Paraba a qual foi realizada em 09 de
segurana novembro de 2010; (02-TS) o entrevistado representante
pblica da Polcia Civil do Estado da Paraba, a qual foi realizada
(TS) em 11 de novembro de 2010.

(01-GP) o entrevistado representante do Segmento

Gestores Pblicos mais membro da Guarda Municipal do
Gestores 02 10 Municpio de Joo Pessoa-PB, a qual foi realizada em 11
pblicos de novembro de 2010; (02-GP) o entrevistado
(GP) representante do Segmento Gestores Pblicos mais
membro da Polcia Militar do Estado da Paraba, a qual foi
realizada em 22 de novembro de 2010.

(01-OC) o entrevistado representante da Secretaria

Organizadores Nacional de Articulao Poltica, participou da
da 1 CONSEG/ 03 10 organizao da 1 CONSEG, a qual foi realizada em 10 de
2009 novembro de 2010; (02-OC) o entrevistado representante
(OC) da sociedade civil pela a mov paz como membro do
CONASP, participou da organizao e mobilizao da 1
CONSEG e tambm foi um dos responsveis pela
organizao da Etapa Estadual realizada no Estado da
Paraba, a qual foi realizada em 23 de dezembro de 2010;
(03-OC) o entrevistado representante do Ministrio da
Justia como membro do CONASP, participou da
organizao e da mobilizao da 1 CONSEG e
representou o governo federal percorrendo os 27 (vinte e
sete) Estados da Federao, a qual foi realizada em 23 de
fevereiro de 2011.

Total 11 - -

Fonte: Elaborao prpria.

 135

Inicialmente, a primeira pergunta utilizada nas entrevistas visou captar o envolvimento

dos pesquisados acerca do processo de construo e o porqu da convocao da 1 CONSEG.
Obtivemos as seguintes respostas de alguns entrevistados:

Eu [...] acredito que gritante o fenmeno da violncia que vem crescendo

exorbitantemente e a eles sentiram a necessidade da sociedade civil para
ouvi-la [...] e sabendo que os violentos saem do seio da sociedade ento essa
conferncia veio justamente para unir foras as polcias e a sociedade civil;
foi muito importante agente poder apreciar vrios atores de segurana e de
sociedade civil, claro que faltaram algumas sociedades organizadas at se
reclamou muito l mais eu acho para a primeira eu acredito que tenha sido
positiva. (01-SC, entrevista realizada em 10 de novembro de 2010).

[...] a convocao aconteceu porque a poltica de segurana pblica no

deixa de ser um calo para qualquer governo [...] mas a questo principal era
para dar um resposta a sociedade e o clamor que se tinha com a segurana
pblica o governo precisava dizer que estava fazendo alguma coisa j que de
muito tempo no tivemos mudanas desse processo ento seria a forma de
manifestar uma preocupao por parte da estrutura governamental, o
processo se deu de forma inteligente democrtica e dinmica a partir do
momento que se teve a idia de se ouvir opinio dos trs segmentos, [...]
agora ficou uma lacuna por que serviu muita vezes de argumento para o
governo no por em prtica por entender que existia pontos contraditrios
[...] ficou a questo se defendia l o fim da militarizao e depois a
manuteno do artigo 144 uma proposta inviabiliza a aplicao da outra [...]
pararam por a talvez porque no tivessem interesse de chegar a essa
definio. (01-TS, entrevista realizada em 09 de novembro de 2010).

[...] a preocupao das autoridades constitudas a partir da presidncia da

repblica despertando que o crescimento da violncia uma realidade no
pas. (02-GP, entrevista realizada em 22 de novembro de 2010).

[...] esta conferncia foi preparada e chamada pelo presidente da repblica e

pelo ministro da justia com um enfoque muito claro na questo da
valorizao tanto no servio de quem trabalha na ponta da segurana pblica
e tambm por aqueles que so mais atingidos pela a insegurana pblica que
vem se instalando ano a ano no nosso pas. (01-OC, entrevista realizada em
10 de novembro de 2010).

Nesse sentido, as respostas destacadas das entrevistas resumem o porqu da

convocao da 1 CONSEG, ou seja, os ndices crescentes da criminalidade e a necessidade
do governo federal em demonstrar aos atores interessados, da sociedade poltica e sociedade
civil a preocupao com a poltica de segurana pblica, como j havia ocorrido em outras
reas do governo a exemplo da sade, educao, entre outros. os entrevistados acerca de como
se deu o processo responderam que foi democrtico uma vez que foram ouvidos todos os
segmentos, nas conferncias municipais e Estaduais, finalizando na etapa Nacional; no
entanto os entrevistados entenderam como democrtico a forma de participao, pois foram
 136

ouvidos, mas fica evidente que no havia interesse por parte dos organizadores de uma
definio, pois a metodologia favoreceu os antagonismos entre os princpios e entre as
diretrizes, para que o governo tome uma posio ou outra, mantendo-se como hegemnico.
Ento fica claro que a convocao se deu de cima para baixo a idia surge, a partir de
funcionrios que integravam a equipe de governo do ministrio da justia, embora vislumbre-
se a o clamor social, outro elemento que certamente influenciou a convocao foi a
proximidade do pleito eleitoral para Presidente da Repblica do ano de 2010, nessa perceptiva
o processo da conferncia ocorreu entre as representaes de gestores, trabalhadores e
sociedade civil.
No segundo questionamento utilizado nas entrevistas perguntei o porqu da
participao do entrevistado na conferncia.

[...] porque eu sou militante social de um grupo extremamente vulnervel

excludos das polticas pblicas especificamente na rea de segurana
pblica eu milito no movimento LGBT que um grupo que defende os
direitos humanos de lsbicas gays travestis transexuais ento esse segmento
junto com outros mulheres, indgenas, quilombolas e o pessoal da promoo
da igualdade racial [...]temos mais de 30 organizaes no Brasil na Paraba
ns temos uns dez grupos organizados e elegemos como prioridade est
intervindo nesses espaos [...] inclusive o direito de ter uma segurana
pblica humanizada igualitria e sem discriminao. (04-SC, entrevista
realizada em 16 de dezembro de 2010).

[...] sou militante dentro das causas questes de segurana pblica. (02-TS,
entrevista realizada em 11de novembro de 2010).

Fui escolhido para representar o comando geral da polcia da Paraba por

termos a experincia de quase 30 anos de servio [...] tambm sou em
Administrador de empresas e isso nos dar uma viso da amplitude das coisas
[...] uma viso mais aberta [...], por isso ns fomos escolhidos participamos
desde a municipal, estadual e nacional. (02-GP, entrevista realizada em 22
de novembro de 2010).

Ns participamos porque nossa organizao trabalha a cultura de paz no pas

a mais de 15 anos [...] trabalhando de manh tarde e noite buscando
diminuir a violncia [...] se aproximando do Ministrio da Justia porque ns
entendamos que uma das ferramentas mais eficazes para a diminuio da
morte o controle de armas, ou seja o instrumento que mais mata seres
humanos no Brasil [...] ao ponto de ser convidado para participar da
comisso organizadora nacional pelo trabalho desenvolvido pelo mov paz.
(03-OC, entrevista realizada em 23 de dezembro de 2010).

Observo nesta questo que os participantes responderam a indagao informando a

militncia na rea de segurana pblica, nesse sentido at o representante dos gestores
pblicos enforcou a experincia para justificar a sua indicao e participao; assim
vislumbravam a importncia da construo coletiva das polticas pblicas, sobretudo na
 137

segurana pblica onde existia distanciamento e um afastamento histrico; e a conferncia

possibilitou o incio da construo de um modelo participativo, envolvendo atores da
sociedade poltica e sociedade civil.
A terceira pergunta, complementava a segunda visando a prpria anlise do
entrevistado de sua participao na 1 CONSEG.

[...] eu me senti um guerreiro no meio de grandes lees; [...] todos eles tem
essa militarizao na cabea o superior que manda[...] foi uma batalha
muito pesada para voc ter que dizer que ns vinhemos aqui para dizer que
no queremos isso queremos respeito dignidade para o GLBT e no meu caso
religies africanas ns queremos tratamento igual [...]eles precisam respeitar
o outro como ele a religio independente do que ele pratica o Estado
laico e agente precisa se entender nisso. (03-SC, entrevista realizada em 10
de novembro de 2010).

[...] j discutamos internamente dentro da instituio [...] ns temos uma

estrutura que dificulta essa facilidade de discusso e l ns tivemos esta
oportunidade [...] queramos e acreditvamos que haveria uma mudana
afinal [...] todos foram com aquela idia que vai sair alguma coisa de
concreto vai ser um marco vai ser o divisor de guas na segurana pblica
fui pra l e participei ativamente do processo. (01-TS, entrevista realizada
em 09 de novembro de 2010).

[...] bastante proveitosa pelo fato de poder trocar idias com os gestores,
sociedade civil e trabalhadores e agente ver que existia uma vontade comum
tanto naqueles que estavam na condio de civil como na condio de
trabalhadores e gestores todos preocupados com a segurana pblica [...] na
qualidade de gestor agente viu que pode ter algo em comum [...] juntos para
termos idias comuns e assim melhorar-mos a nossa segurana e reduzirmos
a criminalidade. (02-GS, entrevista realizada em 22 de novembro de 2010).

[...] ns trabalhamos muito com a diferena porque agente s encontra a

igualdade nas diferenas essa um convico do nosso movimento ento
partindo disso ns nos sentimos muito em casa para olhar os diferentes na
questo da Conseg gestores e trabalhadores apesar de estarem junto
pareciam que estavam muito distante [...] a nossa participao foi servir de
ponte entre trabalhadores gestores e a prpria sociedade. (02-OC, entrevista
realizada em 23 de dezembro de 2010).

Observo que nesse questionamento os participantes responderam a indagao

enfatizando a necessidade de mudanas nas instituies e na prpria poltica de segurana;
assim como o compromisso de uma cultura de paz voltada ao respeito da dignidade humana
com relao as diferenas dos diversos atores da sociedade civil. Certamente paradigmas
foram quebrados com debate entre os trs segmentos participantes da conferncia visando a
construo de uma sociedade justa e solidria convergindo para respeito as diferenas e
promovendo a dignidade da pessoa humana. Mas os organizadores da conferncia em suas
 138

falas estavam preocupados em coordenar e engajar os trs segmentos no espao de debate e de

dilogo da conferncia.
A quarta pergunta utilizada visava perceber dos pesquisados se existiam grupos de
interesse na conferncia e como eles atuaram em defesa de suas propostas:

Foi uma conferencia muita atpica da que eu tenho participado nesses

ltimos 10 anos onde tinha trs segmentos organizados de um lado os
operadores(gestores) de segurana que representavam a unio estados e
municpios, de outro lado os trabalhadores da segurana representados por
suas categorias e na ponta tinha um outro grupo que era a sociedade civil que
atuam nos diversos locais da promoo da cidadania, [...] os movimentos
sociais com a sociedade civil organizada que [...] vislumbra uma segurana
pblica participativa que promova a igualdade para trabalhadores e
sociedade civil e que o Estado os gestores sejam apenas um instrumento de
implementao dessas aes. [...] cada grupo tinha duas ou trs bandeiras
especificas o movimento negro foi l para dizer queria um aparelho de
segurana pblica comprometido com o combate ao racismo tanto social
com institucional; as religies africanas foram para combater a intolerncia
religiosa, os indgenas a questo da incluso nas polticas de segurana
pblica, mulheres a questo da lei Maria da penha,para fortalecer as
conquistas teve que ir l para fortalecer essas vozes e o LGBT queria incluir
o combate e a discriminao e violncia com base na orientao sexual e de
gnero. (04-SC, entrevista realizada em 16 de dezembro de 2010).

Os principais eram os institucionais era dentro do segmento trabalhadores

[...] que havia os principais focos de discusso porque a ns tnhamos uma
grande demanda de interesse a Polcia militar por que historicamente foi a
instituio que menos teve mudana na sua estrutura ento defendia uma
infinidade de temas polmicos como a questo da desmilitarizao, do ciclo
completo, a questo da lista trplice, a questo do mandato, a questo da
unificao, a questo da desconstitucionalizao das policiais estaduais [...] a
polcia civil preocupada com a sua expanso[...], tnhamos os agentes
penitencirios tentando se firmar como uma categoria institucional, [...] os
peritos que se sentem dependentes ou limitados na sua situao por estarem
agregados a polcia civil a polcia cientifica queria esta independncia o
prprio bombeiro preocupado com o avano da discusso em termos da
desmilitarizao [...] na sociedade civil ns tnhamos diversos segmentos o
movimento GLBT em algumas mudanas de definio, que estavam l tinha
o movimento negro as etnias que discutiam como que eram tratadas e
queriam ser inclusas nesse processo. (01-TS, entrevista realizada em 09 de
novembro de 2010).

O que eu observei que realmente cada categoria cada rgo que tinha seus
representantes [...] existia grupos organizados para mostrar que a sua
instituio era soluo do problema para o Brasil eu acredito que no , eu
acredito que todos em conjunto a soluo [...] o governo federal quer
juno a participao de todos [...] a polcia militar por sua vez [...]
levantou uma bandeira que seria a soluo do problema [...] os agente
penitencirios que tambm foram l mais para [...] levantar o nome da usa
categoria porque acham ele que a categoria ainda no vista pelo governo
federal [...] a prpria guarda municipal tambm participou de um grupo
organizado da So Paulo principalmente que queria mostrar que a guarda
 139

municipal tinha sua vez [...] GLBT foi um dos mais criou um certo tumulto
l em Braslia porque queria apresentar a sua idia [...] eu senti muito falta
l em Braslia dos grupos dos agente comunitrios aqueles de associaes
de bairro foi ficou muito a desejar a participao. (01-GP, entrevista
realizada em 11 de novembro de 2010).

[...] eu vi que as policiais se organizaram e no documento final foi registrado

a vontade deles de continuar nesse processo de valorizao da humanizao
da atuao da polcia mas tambm da valorizao enquanto profissional
enquanto remunerao de cada polcia desde a municipal at a federal deu
para perceber que estavam organizados no sentido de fortalecer as suas
corporaes quanto a sociedade civil tambm eles tentaram colocar muito
em voga a questo vamos dizer os grupos que se sentem excludos de
algumas polticas e at descriminados e eu posso dizer os negros os ciganos
o LGBT que se organizou muito bem para participar para mostrar sua voz
olha ns queremos ser tratado com todos os demais filhos dessa ptria [...]
uma categoria de profissional que teve uma atuao bastante forte foi os
defensores pblicos e dos delegados porque eles querem ter uma carreira
dentro de suas atribuies de polcia judiciria de polcia que no faa
apenas o inqurito mais que aprove o inqurito e mande direto para o
judicirio [...] os defensores pblicos que queriam e querem mudar uma de
suas funes que o acompanhamento total do processo desde de quando ele
comea at o final , e algumas alteraes nas carreiras do defensor pblico
dos delegados e do promotor de justia esses estavam mito organizados [...]
teve uma convergncia sim onde os trabalhadores da rea apoiados por
grande parte daqueles grupos minoritrios que inclusive estavam meio
arredios com eles, ento eu acho que esta convergncia aconteceu em algum
momento sim. (01-OC, entrevista realizada em 10 de novembro de 2010).

Nesse bloco de perguntas os entrevistados falaram bastante dos grupos de interesses

da conferncia, ento fizeram muito referncia aos trabalhadores de segurana que
conseguiram excelente aproveitamento nas suas posies na questo da valorizao
profissional; os gestores tambm conseguiram as questes pertinentes ao financiamento da
segurana pblica; e na questo da hegemonia na fala dos entrevistados, principalmente, a
sociedade civil no dava para ficar isolado: LGBT, mulheres, quilombolas, indgenas, entre
outros, ento os militantes que foram para esta conferncia nacional j tinha um histrico de
dilogo entre os participantes desse segmento, mais no final todos os atores sociais
pesquisados consideram-se reconhecidos no documento final (princpios e diretrizes) da
Conferncia, a qual de acordo a proposta da construo participativa deveria nortear a Unio,
Estados e municpios na implementao das diretrizes da segurana pblica.
Seguindo a mesma perspectiva da quarta questo, a quinta pergunta utilizada na
entrevista buscava perceber dos pesquisados se os mesmos participaram de algum grupo de
interesse e como poderia analisar sua participao:
 140

[...] participei do grupo GLBT e de religies [...] para mim foi algo
proveitoso ocupar os espaos uma necessidade de todos os segmentos
[...](02-SC entrevista realizada em 12 de novembro de 2010).

Participei do segmento oficiais da polcia militar [...] eu tinha interesse

pessoal por fazer parte da questo profissional mesmo, eu analiso assim que
as discusses tiveram oportunidade de serem discutidas [...] positivo a
participao da conferencia em si que o grande problema no t na
conferencia agora na discusso foi o ps conferencia que a coisa no
caminhou [...]a essa altura dificilmente vai ocorrer [...] novas coisas
acontecem j tem a necessidade de reavaliar alguns pontos. (01-TS,
entrevista realizada em 09 de novembro de 2010).

Eu na verdade participei naqueles grupos de estudos GTs que exatamente

no tinham um grupo s daquilo mais grupos diversos [...] mais cada um
puxando para seu interesse prprio. (02-GP, entrevista realizada em 22
de novembro de 2010).

De fato eu no acredito em neutralidade [...] eu no participei de nenhum

grupo, eu estive em diversas etapas municipais e estaduais, na nacional mais
no participei das discusses em nenhuma delas a no ser fazendo em
algumas delas a apresentao do texto base; mas, diretamente nos grupos eu
no participei em nenhuma delas para possibilitar o debate mais
democrtico. (03-OC, entrevista realizada em 23 de fevereiro de 2011).

Como se ver nesse questionamento os entrevistados no apresentaram a mesma

motivao de responder a indagao como na pergunta anterior sobre os grupos de interesses,
ou seja, de alguma forma tiveram dificuldade para assumirem os interesses e os grupos que
representaram durante a conferncia.
A sexta pergunta visava compreender a percepo dos pesquisados quantos aos
aspectos negativos e positivos por ele vivenciado na conferncia, ento vejamos:

Os positivos foi essa grande oportunidade que a sociedade civil teve de se

colocar sua cor sua forma seu cheiro essa diversidade [...] de conhecer o lado
do trabalhador de segurana, [...] alm das diretrizes e princpios que foram
aprovados que contemplou os trs grupos que estavam debatendo, [...]
aquela metodologia de sistematizao foi extremamente negativo pois agente
no tinha a certeza que aquela que agente tava aprovando ia passar dali
quando sistematizava [...]dos pontos negativos foi a metodologia adotada
tanto Estadual, como municipal e nacional tinha um modelo j pronto e
agente tinha que se submeter ao que estava posto. (04-SC entrevista
realizada em 16 de dezembro de 2010).

[...] pontos positivos a coragem do presidente Lula em convocar esta

conferncia, segundo mobilizar toda a sociedade brasileira [...] e os pontos
negativos no meu entendimento foi a falta de compromisso do prprio
presidente que no teve tanto empenho de encaminhar junto ao congresso
nacional para que algumas diretrizes de eixos ali discutido fosse implantados
enquanto polticas pblicas [...] no vi o presidente chamar os seus lderes e
sua bancada e fazer as recomendaes para que os polticos
 141

implementassem as polticas ali afirmadas e selecionadas pelo conjunto de

participantes da CONSEG.(02-TS, entrevista realizada em 11 de novembro
de 2010).

[...] como positivos foi exatamente a possibilidade de reunirmos no mesmo

espao operador de segurana pblica, tanto trabalhadores, quanto gestores e
tambm a sociedade civil [...] De negativo o que agente ver que alguns
grupos tende a se aproveitar do momento [...] para tirar proveito prprio e
individual e a outra a inaplicabilidade que se deu aos princpios e diretrizes
votados que at agora ns no temos vistos resultados [...].(02-GS, entrevista
realizada em 22 de novembro de 2010).

Ponto positivo que eram colocados para discutir em vrias instncias e a

atravs de comunicao pessoa a pessoa [...] e at de forma virtual [...] a
clareza com que se enfrentou o problema da segurana [...] qualidade dos
debates dos debatedores [...] o governo para debater o tema segurana
porque antes as polticas que foram construdas nesse pas para gerir a
segurana pblica eram polticas pensadas por coronis, generais, almirantes
[...] o CONASP foi recriado ele foi reestruturado e ele esteve ai numa
inanio durante anos sem funcionar [...] olha pontos negativos a agente
trabalhou muito para termos [...] eu acho essa conferencia tardia porque ela
comeou ser pensada para ser em 2008 [...]em 2010 agente devia ta
aprimorando se tivssemos implantado antes ento a forma tardia que
aconteceu [...] ento os erros que aconteceram tambm vo servir [...]at dos
erros vo se aproveitar alguma coisa. (01-OC, entrevista realizada em 10 de
novembro de 2010).

Observo quanto aos aspectos positivos que os participantes tendem a colocar o debate
coletivo como ponto importante da discusso da poltica de segurana pblica entre os
segmentos, e como negativo a metodologia aplicada durante a conferncia, a qual foi
responsvel pelos antagonismos no resultado da conferncia, como tambm a falta de medidas
para efetivar as propostas apresentadas.
A stima pergunta visava perceber como os pesquisados observam as dificuldades e a
coerncia da metodologia utilizada:

Tinha texto muito longos [...] eu defendi muito a implantao da polcia

comunitria [...] e por conta de bairrismo So Paulo tem a Polcia
comunitria que deu muito certo o Rio de Janeiro criou as UPPs por conta
de bairrismos mais a filosofia a mesma assim em outros lugares tambm
se conhece como polcia cidad s para no dizer que estar copiando mais a
abordagem a filosofia uma s que a que visa aproximar a polcia da
comunidade [...] o texto base foi muito elitizado ele queria mostrar uma
coisa que o nosso Brasil no tinha foi muito complicado para a sociedade
civil [...] acho que deveria ser melhor esmiuado numa linguagem mais
coloquial mais popular. (01-SC, entrevista realizada em 10 de novembro de
2010).

[...] no meu entendimento a metodologia foi direcionada para dar o resultado

em que a poltica do governo federal queria alguns pontos foram
manipulados com objetivos [...] de no dar expresso no aparecer e trazer
 142

um resultado que eles teriam traado [...] com objetivo de colher o que
estava planejado nessa conferencia claro que a conferencia teria um vis da
discusso da sociedade organizada [...] eu creio que eles tiveram uma
interferncia de forma subliminar que deu o resultado mais ou menos o que
eles esperavam por conta que foi mantido situao antagnica em que se
manteve o artigo 144 e se manteve tambm a polcia militar no mesmo
modelo como reserva do Exrcito que eu entendo que deveria se colocar
como um ponto discursivo a mudana dos modelos das polcias do Brasil
[...] o prprio governo teve o interesse de levar pessoas mais afeitas a
discusso mais aprimoradas nas discusses acadmicas e a a sociedade no
tem um grande espao por conta metodologia direcionada. (02-TS, entrevista
realizada em 11 de novembro de 2010).

Eu vi que realmente tinha umas coisas que divergia no ficava bem claro
para a gente que estava participando [...] houve uma certa pressa e tudo que
ocorre com pressa h os interesses mesmo colocado nas Conseg que no
havia interesses mais porque isso o que se falava era uma coisa mais o que
se mostrava nos textos era outra [...]nas prximas ns teremos tempo
suficiente para j ir preparando e organizar melhor o contexto. (01-GP,
entrevista realizada em 11 de novembro de 2010).

A metodologia [...] eu considero muito prtica apesar de merecer debate

merecer melhoramento [...] estava sob os efeitos das surpresas daquilo que ia
surgir no cho de fbrica no trabalho na participao ento estas questes
realmente foram vistas por todos no foram antecipadas [...] na prxima
conferencia que estar programado para 2012 que a projeo que agente tem
que eu acho que o governo vai tentar fazer em 2012 a metodologia vai ser
bem melhor e vai contemplar estas dificuldades que aconteceram na
primeira. [...] ento eu vi como dificuldade trabalhar em pouco tempo temas
que so diversos mais que pertencem a segurana pblica e que so
necessrios discutir e que no dava tempo numa conferencia s. (02-OC,
entrevista realizada em 23 de dezembro de 2010).

Nesse sentido, destaco a dificuldade dos participantes em acompanhar a metodologia,

a qual apresentava aspectos confusos, linguagem elitizada, falta de clareza, entre outros.
Assim como, foi pensada por um grupo especfico sob a interferncia dos rgos do governo
Federal e principalmente do Ministrio da Justia.
A oitava pergunta buscava compreender a participao do entrevistado com relao
aos princpios e diretrizes que foram priorizados na conferncia:

Eu acho que a sociedade civil foi bem contemplada [...] fruto de uma boa
articulao com os movimentos sociais ento no ficou nenhum segmento
que no estivesse pautado nos princpios e diretrizes, [...] na Paraba aqui j
temos desdobramentos da conferencia, seminrio nacional, os prprios
operadores de segurana a prpria delegacia de crimes homofbicos foi um
avano [...] talvez na prxima conferencia no precise mais discuti a
delegacia do crimes homofbicos, talvez uma forma de capacitao para
atender aqueles que esto sendo discriminados de Cabedelo a Cajazeiras
para que o operador de segurana tenha a mesma condio de tratar um caso
 143

independente da condio social ou sexual da vtima.(04-SC, entrevista

realizada em 16 de dezembro de 2010).

Eu acho que dos pontos que ns defendamos todos foram tiveram presente
l com exceo de dois fatores importantes que eram um era mandato no
para os secretrio de segurana pblica que um cargo poltico mais ns
defendamos um mandato para o delegado geral da polcia civil e para o cmt
geral do bombeiro e para o cmt geral da polcia militar por entender que isto
daria a ele uma maior isonomia no cargo uma maior estabilidade nas suas
decises ele poderia gerir a instituio de forma mais tcnica menos poltica
[...] a lista trplice da PM este ponto ficou carente [...] no passou no
relatrio final da conferencia da diretrizes [...] no sei at quando vamos
continuar nesse processo de dominao meio que direcionamento da
instituio. (01-TS, entrevista realizada em 09 de novembro de 2010).

A minha participao agente procurou [...] evitar qualquer interesse

individual pessoal e fazer o melhor para a coletividade [...] voc pega uma
pessoa que violenta bota uma farda ela ser um operador de segurana um
militar violento pega uma pessoa que no violento bota a farda ela na ser
violenta, ento no farda no o militarismo que vai aumentar o diminuir a
violncia e sim a personalidade de cada um [...] ns no abrimos mos de
nossos princpios ns fomos e concordamos com a maioria[...] mas ao
mesmo tempo defendendo com todo ardor os princpios que agente ver que
bom para a instituio polcia militar mais tambm para a sociedade.(02-GP,
entrevista realizada em 22 de novembro de 2010).

Naquilo que foi possvel porque muitas as coisas eu gostaria de ta ali

contemplado para poder votar e eu no pude porque foi escolhido estes
temas [...] na prxima ns vamos escolher tema muito mais aproximado da
nossa realidade do que do nosso sonho porque ali agente colocou muita coisa
do nosso sonho uma segurana pblica idealizada e ns vamos comear a
trabalhar a segurana pblica aquela que possvel fazer. (02-OC, entrevista
realizada em 23 de dezembro de 2010).

De acordo com as respostas, os entrevistados demonstram ter em comum a evidncia

que de alguma forma foram contemplados, porm apresentam a necessidade de uma maior
contemplao de algumas temticas debatidas, numa clara evidncia do inacabamento da
construo da poltica de segurana pblica que contemple todos os segmentos.
A nona pergunta complementava a oitava no sentido de compreender a participao do
entrevistado com relao o que faltou ser contemplado nos princpios e diretrizes que foram
priorizados na conferncia.

Faltou o respeito a todas as elas, ou seja, no est colocando em prtica, est

faltando respeito a conferncia. (03-SC entrevista realizada em 10 de
novembro de 2010).

[...] eu no me senti contemplado enquanto representante de uma polcia

judiciria o vis de uma prtica mais expressiva voltada para a investigao
os modelos dos segmentos policiais cartorrios [...] eu defendo que ns
devemos ter esta discusso segmentada infelizmente no foi discutida esta
 144

forma porque as polticas foram discutidas de forma macro de forma ampla

justamente porque havia interesse do governo federal que convocou esta
conferncia e em certos momentos e certos graus maquiar um resultado para
que ficasse dentro de uma poltica confortvel. (02-TS, entrevista realizada
em 11 de novembro de 2010).

[...] eu gostei da contemplao dos textos princpios e diretrizes o que estar

faltando agora aprovao do presidente que sancionar a lei, porque os
princpios e diretrizes esto a aprovados aclamados pela populao[...] (01-
GP entrevista realizada em 11 de novembro de 2010).

[...] afinar a nsia da plenria final para questes que deixaram meio que a
desejar [...] as antagnicas que foram algumas que na plenria final a questo
l tambm de direitos humanos ento eu acho que faltou um pouco afinar
isso mais isso eu no tem nenhuma proposta melhor para aquele momento
e por que os nimos estavam agitados um pouco, mas eu acho que essa
uma conferncia que a prxima tambm vai ter eu acho que a caracterstica
dessa conferncia. (01-OC, entrevista realizada em 10 de novembro de
2010).

Desta maneira podemos caracterizar a participao na conferncia com a necessidade

de uma metodologia que contemple as diferenas e, em seguida as autoridades respeitem e
efetivem o resultado atravs de aes de acordo com as decises tomadas nas conferncias.
A dcima pergunta visou captar do entrevistado a sua avaliao da implementao dos
resultados da 1 CONSEG na poltica de segurana pblica ps-conferncia.

[...] at aqui no estamos conseguindo visualizar o que realmente discutimos

l foram centenas de diretrizes de problemas que colocamos e at
acreditamos que aquela conferencia ia trazer alguma resposta [...] ento
governo falta trazer esse clamor da sociedade e colocar em prtica para
depois pensar em realizar uma segunda conferencia [...] (01-SC, entrevista
realizada em 10 de novembro de 2010).

No meu entendimento nada principalmente para os governos estaduais que

so os gestores e controladores das instituies policiais estaduais no vi
nenhuma proposta de governo dos Estados do qual eu tive oportunidade de
acompanhar baseada que estivesse alicerada nos temas que foram
discutidos da conferencia, [...]e o que pior foram os candidatos que gerem a
poltica publica em nvel estadual e nacional que foram as eleies que
aconteceram agora para presidente e governadores inclusive senadores e
deputados que quem vo fazer as leis no vi pautar seus discursos na
conferencia, ento que dizer daqui para os prximos quatro anos da data de
hoje ns no temos uma perspectiva efetiva de mudana do atual modelo de
segurana pblica o discurso a manuteno do que existe a [...]mais o
mesmo no resolve vamos continuar fazendo mais o mesmo e toda aquela
discusso serviu para gerar um documento que continua guardado em cima
de uma mesa [...] (01-TS, entrevista realizada em 09 de novembro de 2010).

[...] precisamos trabalhar muito sobre os princpios e diretrizes temos que

aguardar a aprovao do presidente que realmente agente vai cobrar tudo
 145

aquilo que foi trabalhado durante a esta conferencia; at agora nada foi
contemplado. (01-GP, entrevista realizada em 11 de novembro de 2010).

[...] o resultado da conferncia precisa de um tempo de maturao para

adequao das polticas que j existe [...] pra se ter uma idia vai sair ainda o
documento final ele at hoje, eu digo dez de novembro de 2010 ele ta ainda
na secretaria de assuntos jurdicos no ministrio para adequaes tanto da
legislao tanto para as competncias do ministrio justia porque ali ta
coisas da conferncia que serve para a orientao, outros para
implementao e outros para execuo imediata [...] por fim o prprio
mistrio passou por algumas transformaes logo aps a conferencia e que
isso da tambm o novo ministro precisa de uma maturao ele pegou o
processo no final e deu encaminhamento e a secretaria de assuntos jurdicos
do ministrio ela realmente s autoriza a execuo a partir de um estudo
minucioso, agente tem conferencia a por exemplo da promoo da
igualdade racial que em 2003 foi a conferencia teve outra que se eu no me
engano foi em 2005 que depois de 2008 ou 2009, que de 2003 s foi
implantado agora, [...] o ministrio da justia s no vai ter competncia
para institucionalizar vai precisar da secretaria nacional de direitos humanos
vai precisar, secretaria de polticas pblicas para mulher, da igualdade racial,
vai precisar conversar com o ministrio do trabalho, vai precisar conversar
com o ministrio de planejamento ento tem algumas coisas ali que precisa
de um tempo maior de maturao e eu acho que isso acaba emperrando para
transformar a proposta em ao efetiva. (01-OC entrevista realizada em 10
de novembro de 2010).

De acordo os entrevistados mesmo estando h mais de um ano da realizao da

conferncia no observam a realizao das decises que foram apresentadas, com muito
trabalho a partir do debate histrico entre os segmentos.
Ao trmino da entrevista, foi concedido um espao para os pesquisados
acrescentassem algo que no foi perguntado e gostariam de relatar.

[...] trabalho muito inquietador [...] foi inicialmente uma conferencia

atpica onde tinha gestor e a outra parte nessa tinha trs segmentos; e nessa
tinha um que era mais plural que era a sociedade civil [...] (04-SC, entrevista
realizada em 16 de dezembro de 2010).

[...] se ns no conseguimos discutir nenhum dos pontos da primeira vai

discutir a segunda sem terminar o processo da primeira, ento vejo com
preocupao a segunda conferncia porque no foi resolvido a questo da
primeira e atribuo uma certa culpa a ns participantes da conferencia
como se ns achssemos que a nossa responsabilidade terminou com a
nossa participao na conferncia ns fomos l discutimos idias voltamos
colocamos as idias l pronto e acabou, mais ns temos a responsabilidade
de cobrar o resultado daquela conferencia [...] para o estado foi um custo
alto e a sociedade tem que cobrar um resultado disso [...] queremos a
sensao de segurana pblica queremos uma polcia que no se preocupa
apenas com o crime e o criminoso mais com o bem estar da sociedade[...]
(01-TS, entrevista realizada em 09 de novembro de 2010).
 146

[...] o que faltou foi exatamente [...] participao popular ela deixou a desejar
quando deixou aqueles representantes de bairros fora [...] ns vimos nas
participaes houve os grupos organizados dos rgos pblicos dos estado e
municpios na minha opinio faltou a participao efetiva dos
representantes do bairro[...] (01- GP, entrevista realizada em 11 de
novembro de 2010).

[...] a tua pesquisa estar completa, t de parabns pela pesquisa pelo estudo
que com certeza vai ser muito rico vai contribuir no s para segurana
pblica do pas mais tambm para a democracia e para um pas mais justo.
(03-OC, entrevista realizada em 23 de fevereiro de 2011).

Desta maneira, nas consideraes finais os entrevistados de forma unssona

entenderam como relevante a pesquisa, at pelo fato da necessidade de um melhor
acompanhamento das aes implementadas com relao aos princpios e diretrizes
apresentados no final dos trabalhos da conferncia para nortear a poltica de segurana
pblica.
 147

CONSIDERAES FINAIS

A modo de concluso, ressalto inicialmente que no ms dezembro de 2008, foi

convocada a Primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica (1 CONSEG), a qual teve
seu trmino na etapa nacional em agosto de 2009. Nesta Conferncia, representantes de parte
da sociedade civil, de profissionais do setor e do poder pblico, constituram de forma
propositiva 10 (dez) princpios e 40 (quarenta) diretrizes, mesmo com todos os
questionamentos j mencionados a cerca dos problemas relacionados participao, a
metodologia utilizada na conferncia, o texto base direcionando em certa medida o resultado,
entre outros.
No entanto, podemos destacar o resultado da conferncia, como a base orientadora de
um novo paradigma para a segurana pblica no Brasil, no momento em que coloca para
debaterem representantes dos trs segmentos - sociedade civil, trabalhadores da segurana
pblica e gestores pblicos - embora muitas deliberaes da conferncia reforcem polticas
anteriores implementadas pelo Estado.
Outrossim, o resultado dessa iniciativa vai alm do exerccio democrtico
procedimentalista, elevando em parte a perspectiva de participao formal prevista na
Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CF/88), a qual preceitua que a segurana
pblica dever do Estado, mas responsabilidade de todos; desta maneira a 1 CONSEG,
inova no apenas por seu ineditismo, mas por ter colocado frente a frente setores da
sociedade que nunca tiveram oportunidade de participar da discusso e disputar idias
direcionadas a segurana pblica brasileira.
Enfatizo que durante a etapa nacional da 1 CONSEG, os participantes foram
surpreendidos na plenria final com o decreto n 6.950, de 26 de agosto de 2009, assinado
pelo governo de Lula, instituindo o Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP), sem
a participao dos representantes da conferncia, na qual foi aprovado que seria atravs de
eleio, mas alm do decreto institu-lo ainda nomeou o Ministro da justia como Presidente e
o Secretrio Nacional de Segurana Pblica como vice-presidente do Conselho, porm esta
primeira composio, deveria preparar o regimento e convocar eleio para os cargos. Enfim
a eleio para os cargos do CONASP ocorreu no dia 30 de agosto de 2010.
Demonstrando assim que a conferencia parte de uma nova forma de construo
hegemnica do Estado, que o governo j tinha sua posio e que no respeita em certa medida
o que as entidades envolvidas estavam discutindo de forma participativa; porm a partir desse
exemplo ressalto que o Estado que dita as normas, vislumbro que a participao poltica no
 148

processo decisrio precisa ainda de muitos ajustes, tendo em vista a perspectiva democrtica
diante de economia capitalista, objetivando o devido controle da poltica pblica
fundamentado na participao cidad.
Destaco a importncia da teoria de Estado Ampliado de Antonio Gramsci para o
estudo da relao entre sociedade civil e sociedade poltica, assim como, das teorias da
democracia hegemnica e contra-hegemnica. Atravs, das quais, analisei a 1 CONSEG, sob
a gide participativa do processo de construo da poltica de segurana pblica no Brasil; a
partir do documento final, (princpios e diretrizes) deliberados na (1 CONSEG), verificando
as estratgias e os aspectos regimentais em disputa entre os participantes, descrevendo as
conexes de participao das categorias distintas, como protagonistas de um fato histrico
brasileiro, na consolidao da agenda poltica da segurana pblica; visando compreender a
legitimidade do Estado, o qual dispe de meios de impor princpios durveis, tendo em vista
ser o lugar por excelncia da concentrao e do exerccio do poder mediante a imposio da
hegemonia.
Nesse sentido possvel afirmar que:
Uma conferncia pblica contribui para construo de uma nova forma de fazer
poltica pblica, mas o poder do Estado que tem predominado na implementao
reforando sua hegemonia;
Os representantes eleitos da sociedade civil e dos trabalhadores contribuem para
fortalecer a luta pelo Estado Democrtico de Direito e, por conseguinte o
fortalecimento do exerccio da cidadania dentro dos limites estabelecidos pelo Estado
em conformidade com a hegemonia.
Que durante a conferncia emergiram vrios grupos de interesses a partir das tenses
no campo em disputa, isto foi verificado na 1 CONSEG;
Em certa medida o resultado final da 1 CONSEG contemplou os diversos grupos de
interesses, favorecido pela metodologia utilizada que no colocava as questes
divergentes em disputa.
O governo brasileiro no tm se movimentado para respeitar as decises da 1 CONSEG,
pois o nico avano que tivemos ps conferncia foi a efetivao do Conselho
Nacional de Segurana Pblica (CONASP) atravs de eleio, contudo as demais
deliberaes no fazem parte da agenda poltica do governo federal, com exceo de
algumas polticas que j vinham sendo desenvolvidas anteriormente e o resultado da
conferncia as legitimou.
 149

Nesse sentido as teorias nos subsidiaram a esclarecer no apenas uma explicao para
a existncia das conferncias enquanto espao de participao poltica cidad para orientao
de polticas pblicas, mas como o Estado tem utilizado estes espaos (oramento democrtico,
conselhos, conferncias, entre outros) pautado na participao de representantes da sociedade
civil para legitimar a implementao de polticas anteriormente definida atravs do prprio
setor estatal; porm a existncia destes fruns de discusso ocorre no pela vontade de grupos
de interesses que buscam melhores condies na estrutura estatal, mas pela necessidade da
dominao e legitimao, atravs da racionalizao do prprio Estado.
Quanto aos dados obtidos pela pesquisa, constatamos alguns aspectos da democracia
participativa. Basicamente esta pesquisa buscava analisar se havia elementos de dominao e
legitimao do Estado nas deliberaes da 1 CONSEG, observo que sim, pois existia um
direcionamento pr estabelecido para as discusses atravs de um texto base, e muito do que
foi deliberado o texto base j contemplava e, posteriormente, a implementao do que
constava no referido texto foi de imediato, ou seja, a efetivao do Conselho Nacional de
Segurana que ocorreu to logo foi concluda a conferncia, agora temas como a
desmilitarizao das Polcias Militares, ciclo completo, definio de percentuais
oramentrios para segurana pblica, entre outros, que surgiram da discusso durante a
conferncia, se quer foi colocado em pauta na agenda poltica do governo federal.
Contudo, a partir desta perspectiva a anlise dos dados mostraram que de fato uma
conferncia como esta de segurana pblica encontram-se ladeada pelos meios sistmicos de
tomada de deciso, deixando pouco espao para mudanas significativas da participao
poltica cidad nos processos decisrios.
Outro aspecto importante que participao cidad nesses espaos no so frutos de
mobilizaes sociais de movimentos e associaes, mas convocada e estimulada a
participao pelo prprio Estado. Nesse sentido destaco Carole Pateman (1992) a qual afirma
que para que os indivduos em um grande Estado sejam capazes de participar efetivamente
do governo da grande sociedade, as qualidades necessrias subjacentes a essa participao
devem ser fomentadas. Desta forma impulsionando a possibilidade de romper com o
exclusivo monoplio dos representantes e dos especialistas, descentralizando ou dispersando
o locus de tomada de decises e conseqentemente a hegemonia do Estado.
Na anlise da 1 CONSEG, por meio das entrevistas, dos princpios e diretrizes
deliberados, observo que a estrutura administrativa do Estado procura controlar, atravs de
normas advindas dos tcnicos do governo. No que se refere, a autonomia, metodologia
utilizada e pr estabelecida, existiu uma prevalncia das demandas apresentadas pelo governo
 150

federal e uma conduo do processo decisrio, minimizando a capacidade de interveno nas

decises atravs da participao cidad; mas, o discurso da estrutura governamental que as
decises ocorriam de forma democrtica e participativa.
Entretanto, destaco a construo desses espaos como possibilidade de contribuir para
superao de determinados vcios polticos da estrutura governamental, por exemplo, a falta
de transparncia. Mas, contudo a insero da participao de representantes da sociedade civil
e trabalhadores com direito a participar da discusso da poltica pblica, estes espaos podem
contribuir para socializar a prpria poltica, minimizando a apatia e exercitando a cidadania
no espao pblico.
Ressalto ainda que uma sociedade marcada pela explorao e baixos ndices de
participao poltica, as conferncias assinalam possibilidades concretas de desenvolvimento
de espaos pblicos de debates capazes de contribuir para avanos significativos da cultura
poltica, com vista a participao cidad nos espaos de decises da poltica pblica. Porm a
partir dos limites estabelecidos pelo Estado em conformidade com a hegemonia.
O papel exercido pelas organizaes da sociedade civil e dos trabalhadores que
participaram das conferncias tem sido relevante para tematizar e publicizar questes vividas
no cotidiano pela sociedade. Assim, o papel da sociedade civil e dos trabalhadores no sentido
que adotamos indicam um papel importante e permanente atravs dos mecanismos
institucionais criados ou instrumentos legais disponveis aos cidados, seja por meio da
presso social e da ao direta. Concebe-se ento que a teoria ampliada de Estado em Gramsci
apia-se na descoberta dos aparelhos privados de hegemonia. Portanto o Estado comporta em
sentido ampliado as duas esferas: sociedade poltica e sociedade civil.
A experincia analisada reflete tambm que h insuficincia do exerccio do papel
poltico da sociedade civil, os agentes pblicos no devem transferir as prprias
responsabilidades para as organizaes da sociedade civil, pois recebem um mandato para
exerc-la e devem ser cobrados por isso, desse modo enfatizo o papel de controle social
exercido pelas organizaes da sociedade civil sobre o Estado; de certo modo a transparncia
das decises e o de responsabilizao dos seus agentes, tendo em vista os atos e polticas
adotadas.
Nesse sentido, a capacidade governativa no seria avaliada apenas pelos resultados
das polticas pblicas a partir do poder estatal, ou seja, de cima para baixo, e sim tambm a
forma pela qual o governo exerce o seu poder. Igualmente, depreende-se que a participao
legtima a ao da sociedade poltica, a qual remete-se ao tema da governana democrtica,
tendo como pressuposto norteador a accountability (responsabilizao), garante a dominao
 151

burguesa, efetivando-se no Estado ampliado gramsciano, nesse aspecto distanciando-se da

soberania popular e controle social das aes dos governantes pelos governados.
Outrossim, a partir dos pressupostos tericos apresentados no segundo captulo
referentes teoria de Estado, da democracia e da participao, os quais se mostram
pertinentes e vlidos para compreendermos as novas experincias de participao cidad na
persecuo das polticas pblicas. Por exemplo: as conferncias no Brasil aparecem como
locus de ampliao democrtica relacionando as demandas dos vrios grupos de interesses da
sociedade civil e sociedade poltica.
Dentro dessa tica, os espaos de organizao institucional e comunitria esto se
reorganizando atravs da participao nas decises e controle das polticas pblicas, assim o
processo de democratizao, vem construindo formas de relao entre a esfera pblica e
poltica que podem renovar o significado de democracia.
Mediante esta perspectiva as conferncias brasileiras esto sendo organizadas de forma
tripartite, atravs de iniciativa poltica, do governo central nas trs esferas administrativas
(municipal, estadual e federal) visando participao na deliberao propositiva de princpios
e diretrizes que deveriam nortear a poltica pblica, constituindo-se at ento de acordo com
os interesses da poltica de governo atravs da agenda governativa. Nesse sentido, para
efetivar esta investigao foi vlido investir no emprego da concepo de Estado ampliado,
levado a efeito por Antonio Gramsci e da democracia participativa na perspectiva terica de
Carole Pateman e demais formas de participao nas chamadas teorias democrticas
hegemnicas e contra-hegemnicas.
O interesse desse trabalho no foi o de investigar sobre os tipos de democracia, mas
refletir sobre a participao na relao de governantes e governados na persecuo da poltica
pblica a partir do modelo que tem sido adotado atravs das conferncias; buscando
compreender como se d este processo de construo da agenda poltica e sua relevncia para
a democratizao ou fortalecimento da hegemonia do Estado em detrimento da sociedade
civil.
Nesse caminhar mostrei o relevante papel dos cidados debatendo sobre os temas de
interesse coletivo, mas no conseguindo interferir substancialmente na direo dos processos
decisrios da poltica pblica, visando a possibilidade de explorar este contedo na anlise de
experincia entre sociedade civil e sociedade poltica. Salientando que no estamos negando
as vrias concepes de participao, mas focando o elemento determinante deste trabalho
com vista a analisar a construo de uma poltica pblica atravs de uma conferncia
instituda pelo poder pblico, de cima para baixo.
 152

No entanto, posso afirmar que a teoria de Antonio Gramsci de Estado considera a

sociedade civil a base de produo hegemnica, legitimando as decises coletivas. Nesse
sentido ampliando a democracia na possibilidade de participao e deliberao para
construo da poltica pblica pelos cidados de cima para baixo. Mas, a democratizao
um processo contnuo de construo e/ou reconstruo tendo o inacabamento como princpio
da participao cidad; assim o processo decisrio atravs das conferncias no Brasil tem
enfrentado desafios e obstculos na persecuo de prticas democrticas e participativas.
Mediante a teoria apresentada e de posse do modelo de anlise gramsciano referente
perspectiva de Estado ampliado, assim como a partir dos pressupostos democrticos
hegemnicos e contra hegemnicos, tendo por referncia a participao e a governana,
ressalto que uma conferncia potencializa formalizao da participao cidad nos
processos decisrios, mas tende a tornar a dominao do Estado cada vez mais legtima.
Portanto as conferncias aparecem como fruns capazes de canalizar as reivindicaes
populares de parte da sociedade civil, mas a convocao apenas por parte do Estado no
garante a sua efetividade. Mesmo assim, no obstante as vicissitudes e adversidades, uma
conferncia para nortear a poltica pblica aumenta a possibilidade de expandir a influncia
dos cidados nos processos de deciso e na conquista de uma poltica pblica social. No
entanto o nosso entendimento que experincias participativas como a 1 CONSEG,
representam avanos importantes, referente a tentativa de ampliao da democracia, assim
como da transparncia do que pblico, como tambm na possibilidade de desenvolver a
participao cidad de forma mais substantiva.
Desta maneira, a 1 CONSEG, em certa medida, foi um marco histrico na poltica de
segurana pblica nacional; pois a perspectiva no minimalista, em termos tericos, pautado
em procedimentos democrticos, tem como engendrar o desenvolvimento do exerccio prtico
da cidadania, aumentando o senso de eficcia da poltica pblica, reduzindo o distanciamento
entre os centros de poder, ampliando de forma substancial o engajamento da participao
cidad na esfera poltica, mesmo diante dos limites do capitalismo contemporneo. Enfim, de
acordo com esta investigao, a partir do objetivo formulado e da anlise procedida referente
a 1 CONSEG, podemos confirmar a hiptese central, que uma conferncia utilizando uma
metodologia pr definida e convocada de cima para baixo pelo poder pblico, embora
potencializando formalizao da participao cidad nos processos decisrios, tende a tornar
a hegemonia do Estado cada vez mais legtima.
 153

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http://www.conseg.gov.br (ltimo acesso 05 de julho de 2011)

 157

APNDICE A - Termo de consentimento para entrevistas

CENTRO DE HUMANIDADES
PROGRAMA DE PSGRADUAO EM CINCIAS SOCIAIS- PPGSC

TERMO DE CONSENTIMENTO

Escolhemos Vossa Senhoria para ser entrevistado conforme questionamentos semi-

estruturado em anexo, que um instrumento de pesquisa referente ao trabalho de Pesquisa da
Ps Graduao em Cincias Sociais trabalho Acadmico dissertativo para obteno do
Ttulo de Mestrado.
Ressaltamos que as informaes obtidas sero imprescindveis para subsidiar o estudo
que estamos realizando sobre Participao e Governana: o Caso da 1 Conferncia
Nacional de Segurana Pblica.
Certos de Vossa presteza e ateno, afirmo que as informaes obtidas sero
devidamente utilizadas para subsidiar a pesquisa supra mencionada e que ser mantido o
sigilo, agradecemos antecipadamente a Vossa colaborao.

Dr. Gonzalo Adrian Rojas - Orientador

PESQUISADOR RESPONSVEL:

SEVERINO DA COSTA SIMO aluno da Ps graduao em Cincias Sociais.

Caso entenda conveniente, manter contato:

tensimao@yahoo.com.br

Tel.: (83) 8875-2324

Eu ____________________________________________, fui devidamente esclarecido sobre

a presente pesquisa Participao e Governana: o Caso da 1 Conferncia Nacional de
Segurana Pblica e concordo que as informaes sejam utilizadas conforme termo de
consentimento.

Campina Grande- PB, ______de ___________ de 2010

Assinatura: _________________________________ RG: __________

 158

APNDICE B - Roteiro de entrevistas semi-estruturadas

01- O senhor poderia explicar o porqu da convocao e como ocorreu o processo da 1

Conferncia Nacional de Segurana Pblica?

02 - Na sua opinio porque o senhor participou da 1 CONSEG?

03 - Como o Senhor analisa a sua participao na 1 CONSEG?

04- Durante a conferncia quais os grupos de interesses o senhor observou e o que estes
defendiam?

05 - O senhor participou de algum grupo de interesse, e caso tenha participado como o

analisa?

06- O senhor poderia elencar os pontos positivos e negativos da 1 CONSEG?

07- Na sua opinio como deveria ser o processo da conferncia?

08 - Com relao aos princpios e diretrizes que foram deliberados na 1 CONSEG o senhor
com analisa a sua participao?

09 - Na sua opinio o que faltou ser contemplado com relao aos princpios e diretrizes
deliberados na 1 CONSEG?

10- Que avaliao o senhor faria da 1 CONSEG com relao a implementao das polticas
de segurana pblica, na sua opinio?
 159

ANEXO A Resultado da primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica

Princpios:

1. Ser uma poltica de Estado que proporcione a autonomia administrativa, financeira,

oramentria e funcional das instituies envolvidas, nos trs nveis de governo, com
descentralizao e integrao sistmica do processo de gesto democrtica, transparncia na
publicidade dos dados e consolidao do Sistema nico de Segurana Pblica - SUSP e do
Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania - PRONASCI, com percentual
mnimo definido em lei e assegurando as reformas necessrias ao modelo vigente. (793
VOTOS)
2. Pautar-se na manuteno da previso constitucional vigente dos rgos da rea,
conforme artigo 144 da Constituio Federal. (455 VOTOS)
3. Ser pautada pela defesa da dignidade da pessoa humana, com valorizao e respeito
vida e cidadania, assegurando atendimento humanizado a todas as pessoas, com respeito s
diversas identidades religiosas, culturais, tnico-raciais, geracionais, de gnero, orientao
sexual e as das pessoas com deficincia. Deve ainda combater a criminalizao da pobreza, da
juventude, dos movimentos sociais e seus defensores, valorizando e fortalecendo a cultura de
paz. (402 VOTOS)
4. Fomentar, garantir e consolidar uma nova concepo de segurana pblica como
direito fundamental e promover reformas estruturais no modelo organizacional de suas
instituies, nos trs nveis de governo, democratizando, priorizando o fortalecimento e a
execuo do SUSP - Sistema nico de Segurana Pblica -, do PRONASCI - Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania - e do CONASP - Conselho Nacional de
Segurana Pblica com Cidadania. (265 VOTOS)
5. Pautar-se pelo reconhecimento jurdico-legal da importncia do municpio como co-
gestor da rea, fortalecendo sua atuao na preveno social do crime e das violncias. (258
VOTOS)
6. Ser pautada na intersetorialidade, na transversalidade e na integrao sistmica com as
polticas sociais, sobretudo na rea da educao, como forma de preveno do sinistro, da
violncia e da criminalidade, reconhecendo que esses fenmenos tem origem multicausal
(causas econmicas, sociais, polticas, culturais, entre outros.) e que a competncia de seu
 160

enfrentamento no pode ser de responsabilidade exclusiva dos rgos de segurana pblica.

(243 V0TOS)
7. Reconhecer a necessidade de reestruturao do sistema penitencirio, tornando-o mais
humanizado e respeitador das identidades, com capacidade efetiva de ressocializao dos
apenados, garantindo legitimidade e autonomia na sua gesto, privilegiando formas
alternativas privao da liberdade e incrementando as estruturas de fiscalizao e
monitoramento. (135 VOTOS)
8. Estar fundamentada no fortalecimento da famlia, na educao como garantidora da
cidadania e de condies essenciais para a preveno da violncia. Deve ser assumida por
todos os segmentos da sociedade com vistas ao resgate de valores ticos e emancipatrios.
Deve ainda considerar os trabalhadores da rea como educadores, enfatizando sua formao
humanista. (122 VOTOS)
9. Estabelecer um sistema nacional de conselhos de segurana autnomos,
independentes, deliberativos, participativos, tripartites para favorecer o controle social nas trs
esferas do governo, tendo o Conselho Nacional de Segurana Pblica - CONASP como
importante instncia deliberativa de gesto compartilhada. (112 VOTOS)
10. Estar pautada na valorizao do trabalhador da rea por meio da garantia de seus
direitos e formao humanista, assegurando seu bem estar fsico, mental, familiar, laboral e
social. (108 VOTOS).

Diretrizes:

1. 6.6 A - Manter no Sistema Prisional um quadro de servidores penitencirios efetivos,

sendo especfica a eles a sua gesto, observando a proporcionalidade de servidores
penitencirios em policiais penais. Para isso: aprovar e implementar a Proposta de Emenda
Constitucional 308/2004; garantir atendimentos mdico, psicolgico e social ao servidor;
implementar escolas de capacitao. (1095 VOTOS)
2. 4.16 - Promover a autonomia e a modernizao dos rgos periciais criminais, por
meio de oramento prprio, como forma de incrementar sua estruturao, assegurando a
produo isenta e qualificada da prova material, bem como o princpio da ampla defesa e do
contraditrio e o respeito aos direitos humanos.(1094 VOTOS)
3. B - Manter as atribuies constitucionais e a autonomia dos corpos de Bombeiros
Militares, definio de piso salarial nacional; formao e capacitao continuada, bem como
melhores condies de trabalho com equipamentos adequados. (1013 VOTOS)
 161

4. 2.6 A - Estruturar os rgos policiais federais e estaduais para que atuem em ciclo
completo de polcia, delimitando competncias para cada instituio de acordo com a
gravidade do delito sem prejuzo de suas atribuies especficas. (868 VOTOS)
5. 1.1 A (+1.3) - Criar, implantar, estruturar, reestruturar em todos os municpios,
conselhos municipais de segurana, conselhos comunitrios de segurana pblica, com
poderes consultivo e deliberativo, propositivo e avaliador das Polticas Pblicas de Segurana,
com representao paritria e proporcional, com dotao oramentria prpria, a fim de
garantir a sustentabilidade e condies necessrias para seu efetivo funcionamento e a
continuidade de CONSEG como frum maior de deliberaes. Estruturar os GGIs (Estadual e
Municipal) como forma de integrar a sociedade e o poder executivo, com a composio
paritria e proporcional.(799 VOTOS)
6. 3.13. A - Instituir lei orgnica que proteja direitos como um sistema remuneratrio
nacionalmente unificado, com paridade entre ativos e inativos, aposentadoria especial com
proventos integrais, de 25 anos de servio para mulher e 30 anos para homens, desde que
tenham no mnimo 20 anos de efetivo servio, para profissionais de segurana pblica,
instituindo cota compulsria inatividade em favorecimento da progresso funcional e que
garanta aposentadoria integral. (722 VOTOS)
7. 5.2 C - Desenvolver e estimular uma cultura da preveno nas polticas pblicas de
segurana, atravs da implementao e institucionalizao de programas de policiamento
comunitrio, com foco em trs aspectos: um, dentro das instituies de segurana, com
estudos, pesquisas, planejamento, sistemas de fiscalizao e policiamento preventivo,
transparncia nas aes policiais, bem como a prpria reeducao e formao das foras
policiais; reduzindo a postura militarizada; dois, com programas educativos de preveno
dentro das escolas, famlias, movimentos sociais e culturais e a comunidade como um todo;
trs, apoiados no desenvolvimento de redes sociais e intersetoriais para a criao de uma
ampla rede de preveno e segurana. (707 VOTOS)
8. 2.18 B - Regulamentar as Guardas Municipais como polcias municipais: definir suas
atribuies constitucionais; regulamentar a categoria; garantir direitos estatutrios, dentre eles
jornada de trabalho, plano de carreira, aposentadoria, assistncia fsica e mental, regime
prisional diferenciado, programas habitacionais, seguro de vida, critrios do exame
psicotcnico a cada quatro anos, concurso pblico, com exigncia mnima de nvel mdio
completo. (697 VOTOS)
9. 5.30 A - Criar mecanismos de combate e preveno a todas as formas de preconceitos
e discriminaes e a impunidade de crimes por motivaes preconceituosas, com os recortes
 162

em pessoas com deficincia, geracional, tnico-racial, orientao sexual e identidade de

gnero. (668 VOTOS)
10. 7.1. A - Inserir no currculo e no calendrio escolar em todos os sistemas de ensino:
Semana de Preveno a sinistros; aulas de primeiros socorros; temas afetos Defesa Civil,
Educao para o Trnsito, pessoa com deficincia, Educao Ambiental e Segurana
pblica. (580 VOTOS)
11. 1.8 A - Definir e regulamentar o papel e as atribuies constitucionais dos municpios
no tocante Segurana Pblica. (514 VOTOS)
12. 2.19 A - Realizar a transio da segurana pblica para atividade eminentemente civil;
desmilitarizar as polcias; desvincular a polcia e corpos de bombeiros das foras armadas;
rever regulamentos e procedimentos disciplinares; garantir livre associao sindical, direito de
greve e filiao poltico-partidria; criar cdigo de tica nico, respeitando a hierarquia, a
disciplina e os direitos humanos; submeter irregularidades dos profissionais militares justia
comum. (508 VOTOS
13. 7.17. A - Incluir os Corpos de Bombeiros Militares dos Estados e do Distrito Federal
no Plano Nacional de Segurana Pblica, bem como: criar Comisses Municipais de
preveno de acidentes e desastres custeadas pelo governo federal, criar uma Secretaria
Executiva de Defesa Civil, e garantir a coordenao da Defesa Civil sob responsabilidade dos
Corpos de Bombeiros. (507 VOTOS)
14. 3.1. A - Criar planos de carreira com piso salarial digno, justo e igualitrio, para os
profissionais de segurana pblica, nas trs esferas governamentais, com reajuste peridico,
visando garantia da dedicao integral e exclusiva desses profissionais ao servio de
segurana pblica. (482 VOTOS)
15. 2.6. C - Rechao absoluto proposta de criao do Ciclo Completo de Polcia. (446
VOTOS)
16. 4.23. A - Modernizar o inqurito policial num mecanismo gil de investigao, de
maneira a estipular instrumentos legislativos, diminuindo seu carter essencialmente cartorial,
prevalecendo a sua natureza jurdico-tcnico-cientfica para a produo de provas com maior
sustentabilidade no processo penal, e de tempo razovel para a durao do inqurito e do
processo, privilegiando a eficincia, a resposta oportuna sociedade e combatendo a
morosidade. (427 VOTOS)
17. 6.2 A - Garantir o acesso justia e assistncia jurdica gratuita queles em conflito
com a lei, por intermdio da implementao e fortalecimento das defensorias pblicas,
 163

assegurando maior celeridade aos processos e aos benefcios da Lei de Execuo Penal. (339
VOTOS)
18. 3.2. A - Criar e implantar carreira nica para os profissionais de segurana pblica,
desmilitarizada com formao acadmica superior e especializao com plano de cargos e
salrios em nvel nacional, efetivando a progresso vertical e horizontal na carreira
funcional.(331 VOTOS)
19. 7.6. A - Criar mecanismos legais que garantam recursos oramentrios e financeiros
mnimos e proporcionais para adoo de polticas pblicas na rea de preveno de acidentes.
(313 VOTOS)
20. 1.13 A - Reestruturar o Conselho Nacional de Segurana Pblica e reformular os
Conselhos estaduais e municipais, considerando os princpios de democracia,
representatividade, paridade, autonomia, transparncia, e tendo como foco principal o
combate corrupo, a prestao de servios de qualidade populao e a articulao
permanente com as foras sociais. Para isso: eleger seus membros bienalmente, por meio de
conferncias e fruns nos quais haja plena participao social; adequar suas aes s
realidades locais e regionais, operando os instrumentos democrticos de controle com
monitoramento de dados quantitativos e qualitativos das situaes de violncia e ocorrncias
criminais; trabalhar em aes de carter consultivo, propositivo, fiscalizatrio e deliberativo,
adequando suas resolues s orientaes e regulamentaes do Ministrio da Justia; manter
estreita relao com todos os conselhos da rea de segurana e outros, de modo a facilitar a
articulao de aes; gerir todos os seus recursos participativamente, cuidando para que sejam
efetivamente utilizados no alcance de seus objetivos. Elaborar e aprimorar a estrutura poltico-
administrativa do Conselho Nacional de Segurana Pblica em harmonia legal com os
conselhos estaduais e municipais de segurana, considerando os princpios de democracia,
representatividade, paridade, autonomia e transparncia, focado no combate corrupo e na
qualidade de prestao de servio a populao. (305 VOTOS)
21. 3.20.B - Revisar, atualizar e democratizar os regulamentos e procedimentos
disciplinares militares, conforme o artigo 5 da Constituio Federal. (304 VOTOS)
22. 6.52 A - Priorizar na agenda poltica, administrativa e financeira dos governos para a
estruturao de um Sistema Nacional de Penas e Medidas Alternativas, criando estruturas e
mecanismos nos Estados e o Distrito Federal, no mbito do Executivo, estruturando e
aparelhando os rgos da Justia Criminal e priorizando as penas e medidas alternativas, a
justia restaurativa e a mediao de conflitos. (293 VOTOS)
 164

23. 1.9. A - Criar, estruturar, implantar,compor, e fortalecer, democraticamente, Gabinetes

de Gesto Integrada nos trs nveis de governo, para: promover a atuao conjunta e
coordenada dos organismos de segurana pblica com entidades pblicas e privadas,
respeitando e acatando as diretrizes e deliberaes dos conselhos de segurana pblica. (283
VOTOS)
24. 4.4 A (+4.14) - Fortalecer e utilizar as Unidades de Inteligncia Policial como base
para o desenvolvimento de aes direcionadas a alvos especficos, visando a reduzir o
impacto negativo da ao policial repressiva na comunidade como um todo. Investir nas reas
de inteligncia e tecnologia de combate s organizaes criminosas. Aperfeioar e integrar a
rede de captao, circulao, processamento e disseminao de informaes e conhecimento
de inteligncia de segurana pblica, alm de promover intercmbio nacional e internacional
com outros rgos de inteligncia, aperfeioando o sistema judicial (254 VOTOS)
25. 6.17 - Definir diretrizes norteadoras para a gesto democrtica do sistema prisional,
estabelecendo normas nacionais, com fortalecimento, reforma, oficializao e incentivo
criao de Conselhos Penitencirios Federal, Estadual e Municipais como instncia
deliberativa e rgo de fiscalizao, de ouvidorias e de corregedorias do sistema, com ampla
composio e participao, com incumbncia de fomentar a gesto compartilhada, facilitar o
controle social atravs de mecanismos autnomos e paritrios. (245 VOTOS)
26. 3.3. A - Instituir polticas de valorizao, qualidade de vida, apoio biopsicossocial,
tico e profissional dos trabalhadores da rea de Segurana Pblica. (228 VOTOS)
27. 4.13.B (+4.24) - Instituir, construir e aumentar o nmero de delegacias especializadas
e distritais com atendimento a grupos vulnerveis e especiais, com profissionais especialistas
em crimes de intolerncia social, capazes de desenvolver aes de sensibilizao e
capacitao continuada dos policiais para atendimento e acolhimento de vitimas, garantindo a
elas e seus familiares todos os seus direitos, bem como a eficincia no programa de proteo a
testemunhas e denunciantes. Para isso, se necessrio, fortalecer abrigos, aes e programas de
proteo a vtimas, garantindo: a implantao de comits gestores em nvel estadual e
municipal de monitoramento do pacto de enfrentamento violncia contra as mulheres; a
implantao das Delegacias Legais e Delegacias da Mulher nos municpios ainda no
contemplados e unidades de percia tcnico-cientfica; realizao de plantes de atendimento
durante o final de semana e feriados; promoo de programas para a erradicao da
intolerncia e da violncia de gnero, da pessoa idosa, de crimes raciais, e contra GLBT. (220
VOTOS)
 165

28. 1.29. B - Implantar, manter e aprimorar o Programa Nacional de Segurana Pblica

com a Cidadania (PRONASCI) em todos os espaos do territrio nacional como poltica
permanente de Estado. (213 VOTOS)
29. 3.19. A - Prover os servidores da segurana pblica das prerrogativas constitucionais
dos integrantes do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio. (206 VOTOS)
30. 6.39 - Desvincular totalmente a custdia de presos, tanto provisrios como
condenados, das secretarias de segurana pblica conforme as recomendaes internacionais.
(205 VOTOS)
31. 4.9. A - Promover polticas que estimulem a construo de redes de atendimento
intermultidisciplinar para grupos vulnerveis com unidades especializadas dos rgos de
segurana pblica e do sistema de justia, com equipamentos adequados e profissionais em
quantidade suficiente, dentro da filosofia do policiamento comunitrio, respeitando a
heterogeneidade dos diversos grupos sociais, evitando abusos e intensificando o combate ao
trabalho escravo, ao trfico de seres humanos, explorao sexual de crianas e jovens,
homofobia, ao racismo e violncia familiar. (205 VOTOS)
32. 7.2. A - Estruturar e ampliar a rede do Sistema de Preveno, Atendimentos
emergenciais e acidentes em todos os municpios do Brasil, priorizando os servios aos
municpios onde seja reconhecido o risco de acidentes ou desastre. (203 VOTOS)
33. 5.41 A - Manter a maioridade penal em 18 anos e o tempo de cumprimento de
medidas scio-educativas de acordo com a legislao vigente. (200 VOTOS)
34. 4.6. B - Implementar uma Poltica Nacional de Combate ao Crime Organizado para
intensificar, ampliar e realizar aes policiais qualificadas, criar sistema de bloqueio de
celulares e rdios em presdios como medida de soberania e proteo a toda a populao, com
vistas reduo da violncia e criminalidade, e ao combate estratgico do crime organizado
de todos os tipos. Para isto, se necessrio, deve-se: identificar o ciclo criminal de cada regio,
reforar o policiamento rodovirio e instalar postos policiais nas rotas do trfico; criar
unidades especializadas integradas s unidades de inteligncia para atuarem em centros
urbanos e rurais, rodovias, portos, aeroportos e fronteiras; envolver o Poder Judicirio,
Ministrio Pblico, Polcias e outros rgos nas aes; modernizar o ordenamento jurdico;
criar Varas Criminais Especiais para o Crime Organizado; acabar com a estrutura prisional
criminalizatria e promover punies severas. (199 VOTOS)
35. 6.7. B - Melhorar os servios de sade dos reclusos e profissionais, atendendo s
especificidades de idade e gnero. Implantao do programa de sade da famlia com
profissionais de todas as reas, em nmero suficiente. Fornecer alimentao adequada.
 166

Construir hospitais penitencirios em todos os estados. Considerar os princpios de reforma

psiquitrica. Criao de CAPS para tratamento dos dependentes de lcool, drogas e pessoas
com sofrimento mental, com participao familiar. (194 VOTOS)
36. 5.42. A - Fortalecer a Defensoria Pblica, com a sua estruturao em todas as
comarcas do pas, como instrumento viabilizador do acesso universal justia e defesa
tcnica, bem como criar os juizados especiais em mbito nacional e ampliar a efetivao dos
j existentes, como forma de aperfeioar a prestao jurisdicional. (187 VOTOS)
37. 5.28. A - Reafirmar e cumprir o Estatuto do Desarmamento como poltica de Estado,
observando a efetivao dos convnios com os Estados-Membros para o recolhimento
voluntrio de armas, o fortalecimento da fiscalizao do uso de armas pelo SENARM
(Servio Nacional de Registro de Armas) e a integrao dos sistemas de cadastro de armas.
(179 VOTOS)
38. 1.2. A - Criar, reformular e estruturar, o funcionamento dos Conselhos de Segurana
Pblica nos trs nveis governamentais, assim como os Conselhos Comunitrios, sendo
espaos deliberativos da Poltica de Segurana Pblica, de forma paritria e proporcional
(Sociedade Civil, Gestores e Trabalhadores) integrando-os aos Gabinetes de Gesto Integrada
(GGI). (177 VOTOS)
39. 5.9. C - Instituir programas de preveno primria da violncia, com foco nas reas de,
trnsito, sade, educao, cultura, lazer, esporte, assistncia social e urbanismo para a
intersetorialidade das polticas de segurana pblica e incentivando a adoo da filosofia de
policiamento comunitrio. (170 VOTOS)
40. 4.22. A - Tipificaes especficas de crimes cometidos contra profissionais de
segurana e operadores do direito no exerccio ou no da funo, e contra seus familiares,
com a reviso das leis penais e processuais e segurana transformando esses crimes em
hediondos. (170 VOTOS)