ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

ESCOLA SUPERIOR DE GESTO E CONTROLE FRANCISCO JURUENA
Credenciamento MEC Portaria n 1965/06

CURSO DE ESPECIALIZAO EM GESTO PBLICA E

CONTROLE EXTERNO

O PREO DE REFERNCIA NOS PREGES PBLICOS E SUA

IMPORTNCIA NO RESULTADO FINANCEIRO DAS LICITAES

PAULO CESAR COELHO PONTES

PORTO ALEGRE
2008
 RESUMO

Atendendo, entre outros, ao princpio da eficincia, surge no ano de 2002, por

intermdio de Lei Federal, a modalidade licitatria denominada prego. Esta se tem
apresentado como ferramenta moderna e eficiente nas aquisies e contrataes do
poder pblico. Esta pesquisa tem como objeto de estudo os fatores que contribuem
para a aquisio de bens e produtos por preo justo, utilizando-se o preo de referncia
como ferramenta para tal, mirando-se como princpios basilares a serem explorados a
eficincia e a economicidade, bem como analisar os dados obtidos e propor medidas
administrativas capazes de melhorar o desempenho desta modalidade de licitao
como instrumento de gesto pblica. Por fim, procuramos evidenciar a importncia da
capacitao do pregoeiro, buscando abstrair-se da modalidade de economia de
recursos possveis e socialmente impostos Administrao Pblica. So estudados
casos do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul e de outro rgo da
administrao pblica direta Estadual. Tendo em vista a natureza e o contexto em que
se insere o tema, a abordagem da pesquisa caracteriza-se como qualitativa, podendo,
ainda, ser classificada como do tipo exploratrio, pois busca descrever, compreender e
explicar comportamentos, discursos e situaes. A anlise documental foi a principal
fonte de dados. Alem desta, constituram objeto de pesquisa relatrios e planilhas de
consolidao de dados mantidos pelos rgos estudados. Os exemplos mostram
inoperncia na faculdade de negociao pelo pregoeiro, haja vista a constatao de
preos de referncia superestimados, apresentando percentuais de economia
monetria no exatamente condizente com a realidade posta. Por fim, entende-se
necessrio Administrao buscar as melhores tcnicas administrativas no intuito de
no assumir compromissos com preos fora do mercado, visando desembolsar valor
justo pelo objeto, por intermdio de um preo de referncia bem constitudo e de um
profissional capaz de identificar a oportunidade e praticar a arte da negociao.

Palavras-chave: Prego. Eficincia. Economicidade. Gesto pblica. Pregoeiro.

Negociao. Preo de referncia.
 ABSTRACT

To take care of, among others, the principle of efficiency, it appears in the year of
2002, for intermediary of Federal Law, a licitatory modality called Proclamation (Prego).
This has been presented as an modern and efficient tool in the acquisitions and acts of
contract of the public power. This research has as study object, the factors that
contribute for the acquisition of products for the best price possible, using the reference
price as tool for such, aiming at the fundamental principles of efficiency and economicity,
as well as, analyzing the gotten data and proposing administrative measures capable of
improving the performance of this modality of licitation as instrument of public
administration and, finally, to evidence the importance of the qualification of the
proclamer (pregoeiro), looking for economy of the possible resources socially imposed
at the Public Administration. They are studied cases of the Court of Accounts of the
State of Rio Grande do Sul and of another Agency of the State Direct Public
Administration. In view of the nature and the context where the subject is inserted, the
boarding of the research is characterized as qualitative, being able still, to be classified
as of the exploratory type, therefore it searchs to describe, understand and explain
behaviors, speeches and situations. The documentary analysis was the main source of
data. Beyond this, reports and tables of contents of consolidated data of the studied
Agencies were also constituted as research. The examples show bad operancy in the
college of negotiation of the proclamer (pregoeiro), since it evidences overestimated
reference prices, presenting percentile of monetary economy not accurately condizente
with the reality dispatch by post. Finally, the Administration understands itself necessary
to search the best administrative techniques in the intention of not assuming
commitments with prices of the market, aiming at to spend a fair value for the object, for
intermediary of a well constituted reference price and of a professional capable to
identify the oportunity and to practise the art of the negotiation.

Key-words: Proclamation (Prego). Efficiency. Economicity. Public administration.

Proclamer. Negotiation. Price of reference.
 SUMRIO

1 INTRODUO ................................................................................................... ..... 7

2 CONTEXTUALIZAO .......................................................................................... 10
2.1 CENRIO ............................................................................................................. 10
2.2 PREGO: HISTRICO E PECULIARIDADES .................................................... 10
2.3 QUESTO DE PESQUISA .................................................................................. 17
2.3.1 Problema de pesquisa .................................................................................... 17
2.3.2 Objetivos especficos ..................................................................................... 18
3 REFERENCIAL TERICO ..................................................................................... 19
3.1 PRESSUPOSTOS LEGAIS .................................................................................. 19
3.2 PRINCPIOS ......................................................................................................... 21
3.2.1 Princpio da legalidade .................................................................................. 22
3.2.2 Princpio da igualdade .................................................................................... 22
3.2.3 Princpio da vinculao ao instrumento convocatrio ................................ 23
3.2.4 Princpio da celeridade ................................................................................... 23
3.2.5 Princpio da competitividade ......................................................................... 24
3.2.6 Princpio do justo preo ................................................................................. 25
3.2.7 Princpios da economicidade, eficincia e eficcia ..................................... 25
3.3 PROCESSO DO PREGO .................................................................................. 27
3.3.1 Fase interna ..................................................................................................... 27
3.3.1.1 O preo de referncia ..................................................................................... 31
3.3.1.2 O pregoeiro .................................................................................................... 32
3.3.2 Fase externa .................................................................................................... 35
3.3.2.1 A sesso do prego atribuies e responsabilidades do pregoeiro ............ 36
3.3.2.2 O prego eletrnico ........................................................................................ 42
3.3.2.3 O pregoeiro negociador .................................................................................. 43
4 MTODO ................................................................................................................. 46
4.1 NATUREZA E ABORDAGEM DE INVESTIGAO: ESTUDO DE CASO .......... 46
4.2 COLETA E ANLISE DE DADOS ........................................................................ 46
5 ESTUDOS DE CASOS ........................................................................................... 48
5.1 EXPOSIO DE CASOS .................................................................................... 48
5.1.1 Caso I Preges TCE ..................................................................................... 49
5.1.2 Caso II - Preges rgo B .............................................................................. 51
5.1.3 Preges Exemplificativos ............................................................................... 52
5.2 ANLISE DOS CASOS ........................................................................................ 53
5.2.1 Anlise de dados do TCE ............................................................................... 54
5.2.2 Anlise de dados do rgo B ........................................................................ 56
5.2.3 Anlise de preges do TCE ............................................................................ 57
5.2.3.1 Prego A ........................................................................................................ 58
5.2.3.2 Prego B ........................................................................................................ 58
5.3 ALTERNATIVAS E SUPOSIES ...................................................................... 59
6 CONSIDERAES FINAIS .................................................................................... 63
REFERNCIAS .......................................................................................................... 64
ANEXOS .................................................................................................................... 68
 7

1 INTRODUO

Hodiernamente, v-se nos diversos meios de comunicao a enorme vantagem,

especialmente a financeira, trazida Administrao Pblica brasileira pela utilizao da
modalidade prego na realizao de licitaes. O prego foi regrado e autorizado
nacionalmente para o uso pelo poder pblico por intermdio da Lei Federal n 10.520,
de 17 de julho de 2002.
O prego trouxe uma caracterizao muito diferenciada em relao s
modalidades elencadas na Lei de Licitaes (Lei federal n 8.666/93). Ela apresenta
como pontos peculiares a necessidade de o objeto caracterizar-se como comum ao
mercado, a inverso de fases de procedimentos formais (primeiro analisa-se as
propostas comerciais, depois os documentos de habilitao do vencedor), a oralidade
(ou interveno imediata - on line na licitao caso trate-se de prego eletrnico), a
possibilidade de alterao de preo de proposta durante a sesso, inclusive com
negociao direta com o pregoeiro e a celeridade (quando no se tem interposio de
recurso, pode-se homologar o procedimento imediatamente). Estas peculiares
inovaes resultam num processo competitivo e marcado pela dinamicidade e
transparncia.
A criao de um agente pblico denominado pregoeiro, julgador uno e com
possibilidades da negociao de preos com o licitante ofertante do menor preo,
atribui importncia vital s informaes de mercado relativas ao objeto, foco da
monografia proposta. Tm-se como objeto de estudo os fatores que contribuem para a
aquisio de bens e produtos por preo justo, utilizando-se o preo de referncia como
ferramenta para tal, quando da realizao de preges pblicos para aquisies de
produtos e contrataes de servios. Tentar-se- sublinhar a importncia e as
implicaes dos conhecimentos tcnicos do objeto e do mercado fornecedor nos
procedimentos da fase interna da licitao quando se forma o aludido preo, a fim de
abstrair-se da modalidade a real economia de recursos pblicos que ela pode propiciar,
se bem utilizados.
Inequivocamente, a nova modalidade propicia economia financeira se
comparada s demais modalidades: concorrncia, tomada de preos, convite, concurso
 8

e leilo. Contudo, devem-se preliminarmente ressaltar algumas limitaes dos

argumentos e interpretaes que trazem tona supostas economias de recursos
pblicos, comparando o valor adjudicado na licitao com o preo de referncia
pesquisado no mercado e assentado no expediente de compra.
Como abordagem metodolgica, trata-se de um estudo exploratrio baseado na
estratgia de estudos de caso envolvendo dois rgos da administrao pblica
estadual do Rio Grande do Sul: o Tribunal de Contas do Estado, e outro rgo. Como
objetos de anlise foram tomados 39 eventos de licitao na modalidade prego, a fim
de estudar o fenmeno, objeto da pesquisa. Os dados, submetidos a uma anlise
estatstica de natureza essencialmente descritiva, procuram evidenciar o desempenho
de preges no mbito desses rgos. A partir dessa anlise, so traados
comparativos entre as referncias de preos e os valores adjudicados, assim como
questionamento realizado naquele rgo buscando informaes acerca do modo
prtico de coleta de informaes financeiras do mercado e, tambm, descrevendo este
processo no caso especfico do TCE.
A anlise de casos prticos de preges realizados no Tribunal de Contas
procura evidenciar pontos crticos colocados em discusso nesse estudo monogrfico.
Por derradeiro, com base nas informaes coletadas e nas premissas
conclusivas que se pretende asseverar, buscar-se- a proposio de alternativas de
trabalho e conduta visando alcanar, de fato, no processo de negociao do pregoeiro,
desempenho financeiro favorvel Administrao Pblica nos preges por ela
realizados.
Este estudo, alm dessa seo introdutria, compe-se de um captulo e
contextualizao do tema, evidenciando o cenrio da nova administrao pblica em
que se insere o prego como instrumento gerencial pautado pelo senso de eficincia e
nfase nos resultados dos atos de gesto. Ainda nesse captulo, so apresentados os
aspectos histricos dessa figura licitatria, bem como a questo fundamental e
objetivos da pesquisa. O captulo 2 apresenta um breve, mas suficiente marco terico
sobre o qual se sustenta a pesquisa. Segue um captulo que evidencia a abordagem
metodolgica utilizada; sobrevindo o captulo de descrio e anlise dos dados da
 9

pesquisa. Por fim so tecidas consideraes finais sobre o estudo, demonstrando alm
das suas limitaes, potenciais linhas de aprofundamento da pesquisa.
 10

2 CONTEXTUALIZAO

Nasce a modalidade denominada prego no momento em que a Administrao

Pblica busca novos conceitos gerenciais e administrativos para iluminar suas aes,
visando o atendimento pleno dos anseios de seus contribuintes, ou seja, a sociedade.
Passam pela contextualizao do tema a seguir abordado, o prego e suas
peculiaridades legais e procedimentais.

2.1 CENRIO

Talvez no se perceba exatamente o alcance das alteraes tcnicas e

comportamentais que se refletem nos atos de gesto no contexto das transformaes
impostas pela assim denominada administrao pblica gerencial (PEREIRA, 1999),
variante nacional da nova administrao pblica (FERLIE et al., 1999). Como a histria
nos ensina, precisa-se percorrer certa distncia no tempo para ento focarmos a lupa
ao passado e vermos como restou delineada a estrada percorrida.
Nos anos 90, pontualmente no ano de 1995, na gesto do ento Ministro
Bresser Pereira, foi encaminhado ao Congresso Nacional um projeto de reforma
administrativa propondo a transformao da Administrao Pblica brasileira de
burocrtica para gerencial, consistindo uma das maiores prioridades daquele Governo
(BRASIL, 1995).
Conforme Pereira (1998, p.36):

O objetivo construir um Estado que corresponda s necessidades de seus

cidados; um Estado democrtico, no qual seja possvel aos polticos fiscalizar
o desempenho dos burocratas e estes sejam obrigados por lei a lhes prestar
contas, e onde os eleitores possam fiscalizar o desempenho dos polticos e
estes tambm sejam obrigados por lei a lhes prestar conta.

Na viso de Pereira (1998), a nova administrao pblica se diferencia da

administrao pblica burocrtica, pois segue os princpios do gerencialismo. Segundo
o autor, os principais objetivos da administrao pblica gerencial so: melhorar as
decises estratgicas do governo e da burocracia; garantir a propriedade e o contrato,
 11

promovendo um bom funcionamento dos mercados; garantir a autonomia e capacitao

gerencial do administrador pblico e assegurar a democracia atravs da prestao de
servios pblicos orientados para o cidado-cliente e controlados pela sociedade.
Nesta esteira, a imposio da sociedade exigindo controle de gastos pblicos
fez surgir, por exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal no ano de 2000, que prega o
equilbrio entre receitas e despesas, ao planejada e transparente, alm da execuo
do oramento com estrita observncia dos limites de gasto e endividamento fixados,
responsabilizando o gestor no trato da coisa pblica.
nesse contexto de administrao pblica gerencial ou ps-burocrtica que se
destaca a administrao por resultados, priorizando a eficincia, a eficcia, a economia
nos dispndios financeiros, a efetiva participao dos cidados e suas expectativas no
que tange aos resultados da administrao. So estabelecidas premissas bsicas nas
aes de gesto fiscal: diminuio de despesas, aumento de receitas, impessoalidade,
combate sonegao e controle de gastos e de endividamento, promovendo a idia de
accountability1 (CAMPOS, 1990).
Esta nova etapa requer a sustentabilidade do setor pblico, o que est
diretamente ligado ao desembolso de recursos nas aquisies e contrataes
necessrias manuteno da estrutura administrativa e s despesas oriundas das
demandas da sociedade e dos programas eleitos pelo governo.
O que a sociedade contempornea almeja? Racionalidade, eficincia,
economicidade. Tambm podem ser destacados outros fatores estratgicos para a
vivenciada reforma da administrao pblica, tais como profissionalizao, efetividade e
transparncia.
Atendendo, entre outros, ao princpio da eficincia, surge no ano de 2000, por
intermdio de medida provisria, a nova modalidade licitatria denominada prego.
Esta modalidade tem-se apresentado como uma ferramenta moderna e eficiente nas
aquisies e contrataes do poder pblico, alinhada com esta nova diretriz dita

1
Termo sem traduo para a lngua portuguesa. Segundo documento do governo do Canad
Relatrio Final da Comisso real sobre Gerenciamento Financeiro e Accountability: o compromisso
assumindo por todos aqueles que exercitam autoridade pblica de prestar contas de como
desempenharam as responsabilidades a eles confiadas
 12

gerencial de gesto pblica, mesmo que dela ainda no se extraia todo o benefcio que
seu regramento proporcione.
O prego veio inovar o modo operante, aperfeioando e modernizando os
procedimentos licitatrios, priorizando a celeridade, a desburocratizao e a economia
dos recursos do errio na concretizao dos objetivos do Estado.
A funo compras adquiriu uma perspectiva estratgica neste novo modelo: o
Estado competitivo, buscando a profissionalizao no ato de adquirir produtos e
servios do mercado privado. E nesse aspecto particular que este estudo se
encaminha.

2.2 PREGO: HISTRICO E PECULIARIDADES

Por primeira impresso, os mais desavisados podem entender o nascimento do

prego como modo de seleo nas contrataes pblicas oriundo da poltica
governamental e administrativa do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. Mas no
se trata de procedimento, como conceito, exatamente inovador. Como afirma Berloffa
(2002), encontram-se precedentes, no ano de 1592, nas Ordenaes Filipinas, das
primeiras prticas de licitaes pblicas assumidas na forma de prego.
Motta (2004) observa histrico de procedimentos na Europa passada,
especialmente na Itlia e na Frana, em que ocorriam procedimentos verbais para
apresentaes de propostas. Ele descreve o sistema das velas acesas, em que se
acendiam trs velas e enquanto queimassem os proponentes teriam tempo para suas
ofertas. Os licitantes apressavam os lances quando a derradeira vela estava prxima de
seu final, pelo fato de o vencedor ser o ltimo ofertante no instante anterior extino
da chama, assemelhando-se, em sua essncia, ao tempo randmico no prego
eletrnico, termo usual para nominar o tempo comandado pelo sistema no prego
eletrnico, podendo durar de um segundo a trinta minutos, aleatoriamente.
No Brasil, o prego surgiu por intermdio de lei aplicada exclusivamente pela
Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL, a qual regrou a nova modalidade
com suas caractersticas conceituais, que praticamente repetiram-se na lei do prego,
hoje vigentes nacionalmente.
 13

O termo prego, conforme afirma Niebuhr (2004), provm do latim praiconium,

do verbo praeconari, significando apregoar, proclamar notcias, refere proclamao
em voz alta nas hastas pblicas. Relaciona-se a algo que dito em voz alta, tendo a
oralidade como marca. A modalidade representa o aperfeioamento do regramento
procedimental para aquisio de produtos e servios pelo poder pblico, possibilitando
o incremento de competitividade e, por conseqncia, reduzindo os gastos da
administrao na manuteno de suas atividades e de seus investimentos.
Melhor entendimento conseguimos quando observamos seis peculiaridades que
merecem grifo nesta modalidade, pelas quais se compreende sua atual e promissora
utilizao.
Primeiramente, trata-se de procedimento direcionado por fora legal para os
objetos ditos comuns, conforme reza o pargrafo primeiro do art. 1 da lei 10.520/02,
aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente
definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado. Ou seja, restringe
sua utilizao (apesar de abarcar a maioria dos objetos de licitao) aos ditos bens e
servios de prateleira, cujas caractersticas so de domnio comum ao mercado
fornecedor e consumidor. Todo objeto que prescinde de caractersticas comuns ao
mercado no se caracteriza como prprio ao prego. questo deveras interpretativa,
mas que a prtica tem resolvido com razoabilidade.
Em segundo lugar, invertem-se as fases de anlise e julgamento da
documentao. Nas modalidades elencadas na Lei Federal n 8.666/93, primeiramente
analisa-se e julga-se a documentao de todos os licitantes em relao fase de
habilitao, para depois de decorrido os prazos recursais e de impugnao a recursos,
proceder-se anlise e ao julgamento das propostas comerciais dos licitantes
habilitados. No prego, a fase de anlise e classificao das propostas precede de
habilitao, a qual s verificada a posteriori, exclusivamente do proponente vencedor.
Ao posterior declarao do pregoeiro como sendo o melhor lance dos concorrentes
e aceito por ele.
Esta inverso de fases traz celeridade ao procedimento e elimina aes
desprovidas de sentido, como julgamentos de habilitao de licitantes que no
haveriam de contratar com a administrao pblica.
 14

Como terceiro fator relevante do prego, sublinha-se a possibilidade legal de os

licitantes alterarem, por intermdio de lances verbais, seus valores inicialmente
apresentados por proposta formal e escritos.
Emana, assim, a valiosa economia no dispndio de recursos pblicos para as
aquisies de produtos e contrataes de servios na utilizao do prego como
modalidade de licitao. O fato de os interessados acirrarem disputas palmo a palmo
pelo objeto do pleito, presume-se que os concorrentes diversas vezes chegam
situao de margem lucrativa severamente comprometida, comparada situao
normal de disputa nas modalidades ditas tradicionais. Por entendimento consensual,
este processo de leilo s avessas mostrou-se eficiente na sua prtica at aqui
percorrida.
Quarto destaque importante o regramento pertinente s questes recursais.
Como se sabe, em todas as fases das modalidades tradicionais (e na licitao do tipo
tcnico e preo so trs) a lei concede aos licitantes possibilidades para a prtica do
mandamento constitucional do contraditrio e da ampla defesa, por intermdio de
recursos. Na prtica consomem-se dias, bem como concede a lei, em caso de ter
havido recurso, a possibilidade de impugnao ao(s) recurso(s) interposto(s). Soma-se
a isto, o prazo para anlise e julgamento pela autoridade superior, conforme disciplina o
art. 109 da Lei de Licitaes.
No prego, o legislador apresentou inovao positiva para o pleito. Encerrada a
etapa competitiva e declarado vencedor, qualquer licitante poder manifestar imediata e
motivadamente a inteno de recorrer, quando lhe ser concedido o prazo de trs dias
para apresentao das razes do recurso, ficando os demais licitantes intimados para
apresentar contra-razes em igual nmero de dias, que comearo a correr do trmino
do prazo do recorrente.
Contudo, no inciso XX do art. 4 que est a questo chave para contribuir
com a celeridade da modalidade. A falta de manifestao imediata e motivada do
licitante em recorrer dos atos e decises emanados pelo pregoeiro na sesso importar
a decadncia do direito de recurso e a adjudicao do objeto da licitao pelo pregoeiro
ao vencedor. Por conseqncia, seguindo o procedimento para homologao da
autoridade superior, praticamente de imediato.
 15

Quinta caracterstica a ser destacada a inovao quanto ao modo operante

dos procedimentos. Nas demais modalidades, a comunicao predominantemente
realizada na forma escrita; enquanto na modalidade em tela, a voz condutora de
etapas e pronuncia os atos e decises do pregoeiro, assim como consideraes e
apontes dos concorrentes. Esta caracterstica traz celeridade, agilidade, transparncia e
dinamismo ao prego.
Por conseqncia, h necessidade da formao de profissional com
capacitao para o cargo de pregoeiro, tendo em conta os conhecimento e habilidades
necessrias conduo do prego. Trata-se da sexta peculiaridade e no menos
pertinente que se entendeu em destaque. A figura do pregoeiro como agente condutor
da licitao, julgador uno, possvel e desejvel negociador nominado pela
administrao, reveste o servidor designado de importncia mpar para a eficiente
realizao de uma licitao, tanto do ponto de vista procedimental, como no aspecto
negocial.
Realidade completamente diversa a da comisso de licitao, caracterizada
pela composio numerosa de servidores, que dilui responsabilidades e raramente
pratica atos decisrios instantneos, sem as devidas discusses, anlises, consultas
tcnicas e jurdicas pertinentes.
Como define bem Silva (1993), a pessoa que faz o prego chamada
pregoeiro, isto , o que proclama ou anuncia em altas vozes.
Por se tratar de assunto com posio de relevo nesta monografia, adiante
ateremos-nos detalhadamente na figura do pregoeiro, suas responsabilidades,
prerrogativas, necessidades, perspectivas.
Para melhor traar um paralelo entre o prego e as demais modalidades supra-
elencadas, excetuando-se o leilo por se tratar de modalidade para alienao de bens,
compe-se abaixo quadro comparativo com os pontos dissidentes relevantes:
 16

Objeto da licitao
Prego: objetos comuns Outras modalidades: quaisquer objetos
Prazo de publicidade
Prego: mnimo 8 dias teis Outras modalidades: de 5 dias teis at 45
dias corridos
Limite de valor para a modalidade
Prego: sem limite Outras modalidades: com restries, conforme
modalidades
Fases de habilitao e de classificao
Prego: so invertidas, verifica-se Outras modalidades: inicia-se com verificao
habilitao apenas do vencedor de habilitao de todos os licitantes
Recursos administrativos
Prego: apenas ao final dos Outras modalidades: em todas as fases tm-
procedimentos; se no, decadncia se prazo de recursos e de impugnaes,
independentemente de ocorrerem
Alteraes nos valores das propostas
Prego: possibilidade legalmente Outras modalidades: preos apresentados no
elencada, por intermdio da oralidade podem ser alterados
Negociao de valores com o vencedor
Prego: possibilidade legalmente Outras modalidades: no h vedao, mas
elencada, por intermdio da oralidade tambm no h possibilidade
Comisso de licitao
Prego: substituda pela figura do Outras modalidades: em regra, comisso de
pregoeiro, que assume a totalidade das no mnimo trs servidores
decises, amparado por equipe de
apoio
Tipo de licitao critrio de julgamento
Prego: sempre pelo menor preo Outras modalidades: menor preo, tcnica e
preo, melhor tcnica, maior lance ou oferta
Meios de realizao
Prego: presencial e eletrnicoOutras modalidades: invariavelmente
(virtualmente, pela internet) presencial

Quadro 1 Comparativo da modalidade de licitao prego

Fontes: Lei Federal n 8.666/1993 e n 10.520/2002.
 17

2.3 QUESTO DE PESQUISA

Em tempos de enxugamento da mquina pblica, a importncia dos

conhecimentos tcnicos do objeto e do mercado para a realizao eficiente de licitao
mostra-se fundamental quando o servidor pblico se depara com inmeras dificuldades
na busca pela obteno de parmetros de preos praticados pelo mercado fornecedor.
Esta pesquisa tem como objeto de estudo os fatores que contribuem para a
aquisio de bens e produtos por preo justo, utilizando-se o preo de referncia como
ferramenta para tal, quando da realizao de preges pblicos para aquisies de
produtos e contrataes de servios, mirando-se como princpios basilares a serem
explorados a eficincia e a economicidade.

2.3.1 Problema de pesquisa

A paridade do preo de referncia com a real prtica de mercado so condies

inafastveis para se obter preo justo nas contrataes, abstraindo desta modalidade o
fim a que se prope, ou seja, competitividade de mercado e poder de negociao da
Administrao Pblica. Os subsdios tcnicos e formais oferecidos ao pregoeiro no
processo propiciaro a realizao do prego com atendimento pleno ao princpio da
eficincia e economicidade.
Percebe-se hoje, discrepncia significativa entre o valor de mercado que o
processo formal de licitao oferece ao pregoeiro como parmetro e os valores que so
alcanados na disputa de lances pelos concorrentes ao objeto.
Nesta busca, procura-se evidenciar qual a importncia e as implicaes dos
conhecimentos tcnicos do objeto e do mercado fornecedor nos procedimentos de
aquisies de bens e servios em licitaes na modalidade prego quando se forma o
preo de referncia (estimativa de custo), assim como a necessidade de preparo
tcnico do profissional designado para a funo de pregoeiro, especialmente na
questo do embate de preos.
 18

2.3.2 Objetivos especficos

Identificar as formas e/ou os mtodos utilizados por rgos da Administrao

na formao de preo referencial para aquisio de produtos e servios.
Analisar os dados obtidos e propor medidas administrativas capazes de
melhorar o desempenho desta modalidade de licitao como instrumento de gesto
pblica.
Evidenciar a importncia da capacitao do pregoeiro, buscando abstrair-se
da modalidade economia de recursos possveis e socialmente impostos
Administrao Pblica.
 19

3 REFERENCIAL TERICO

Nesse captulo so lanadas as bases tericas necessrias para as

abordagens do tema de estudo. Alm desse contedo, apresentado tambm o marco
legal de referncia para a investigao.

3.1 PRESSUPOSTOS LEGAIS

Institudo pela Medida Provisria n 2.026, de quatro de maio de 2000, com

inmeras reedies posteriores, o prego foi finalmente sacramentado pela Lei n
10.520, de 17 de julho de 2002.
Obedecido ao ordenamento jurdico brasileiro, a lei do prego nasce como
modalidade de licitao, acrescida s j elencadas modalidades da Lei Federal n
8.666, de 21 de junho de 1993, que estabelece normatizao para aquisio de bens e
servios, regras gerais sobre procedimentos licitatrios e contratos administrativos no
mbito dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, tendo
em vista a Constituio Brasileira determinar em seu inciso XXI do art. 37:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da

Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer os
princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e,
tambm, ao seguinte:

[...]

XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,

compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica
que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas
que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da
proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de
qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das
obrigaes. (BRASIL, 1993)

A aludida lei de licitaes definiu em seu artigo 22 as modalidades licitatrias, a

saber: Concorrncia; Tomada de Preos; Convite; Concurso e Leilo. Soma-se a estas
 20

a modalidade de prego, destinada s aquisies de bens e produtos considerados

comuns, conforme determina a Lei n 10.520/02, em seu art. 1:

Art. 1 Para aquisio de bens e servios comuns, poder ser adotada a

licitao na modalidade de prego, que ser regida por esta Lei.
Pargrafo nico. Consideram-se bens e servios comuns, para os fins e efeitos
deste artigo, aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no
mercado. (BRASIL, 2002)

Como se percebe, no foram alijadas as outras modalidades licitatrias. Elas

coexistem com a lei do prego. Como reza a lei, o administrador tem a faculdade de
escolha para adotar esta ou aquela modalidade. Excetuando-se os objetos
considerados comuns no mbito da Unio, a qual tornou obrigatrio, por intermdio do
Decreto n 5.450, de 31 de maio de 2005, em seu art. 4, a utilizao do prego em sua
esfera de atuao, presume-se pelo histrico de suas vantagens: Nas licitaes para
aquisio de bens e servios comuns ser obrigatria modalidade prego, sendo
preferencial a utilizao da sua forma eletrnica (BRASIL, 2005, grifo nosso)
O regramento estabelecido para a nova modalidade traz-nos procedimentos e
peculiaridades que, por si s, no abarcam todas as normas necessrias realizao
de uma licitao, razo pela qual, a lei trouxe em seu art. 9: Aplicam-se
subsidiariamente, para a modalidade de prego, as normas da Lei n 8.666, de 21 de
junho de 1993. (BRASIL, 1993)
Isto , conforme afirma Niebuhr (2004, p. 28):

[...] em princpio deve-se obedecer a Lei n 10.520/02. Nas situaes em que

ela for omissa, recorre-se Lei 8.666/93; e, quando houver contradio, deve
prevalecer a lei do prego, visto ser ela que versa exclusivamente sobre a
matria.

A lei do prego preconizou a possibilidade de utilizao da modalidade em dois

tipos de procedimentos, o presencial e o eletrnico. O presencial, como o termo sugere,
realizado com a presena fsica dos licitantes, em sesso pblica. J o eletrnico,
oportunizado pela tecnologia da informao. A sesso transcorre totalmente pela
internet, no mundo virtual, com regramento especial para tanto. Todavia, para a
utilizao do tipo eletrnico, faz-se necessria regulamentao especfica no rgo ou
 21

poder, conforme preconiza o 1 do art. 2 da Lei Federal n 10.520/02: Poder ser

realizado o prego por meio da utilizao de recursos de tecnologia da informao, nos
termos de regulamentao especfica.(BRASIL, 2002)
Em nvel federal, o prego est regulamentado pelos Decretos n 3.555, de oito
de agosto de 2000, n 3.693, de 20 de dezembro de 2000, n 3.784, de seis de abril de
2001, para o seu tipo presencial; e o referido decreto n 5.450/05, para o seu tipo
eletrnico.

3.2 PRINCPIOS

Fator fundamental para melhor entendimento do prego a abordagem quanto

aos princpios norteadores da licitao. Niebuhr (2004) afirma, com propriedade, a
impossibilidade de se alcanar a essncia da modalidade prego sem recorrer-se aos
princpios. o ponto de partida para a correta compreenso de suas possibilidades e
alcance.
Merece meno, tambm, a afirmao de Motta (2002, p.13), o qual fazendo
referncia aos princpios norteadores da Administrao Pblica, asseverou:

Um trabalho de Direito Pblico, seja qual for o seu tema especfico, no poderia
desenvolver-se sem mencionar os parmetros ticos que regem, de maneira
global, o comportamento do vasto aparelho que chamamos Administrao
Pblica.

Sem perder-se de vista os princpios elencados na Constituio Federal, nos

termos do art. 37, caput, tampouco aqueles referidos no art. 3 da lei 8.666/93, por
questo de objetividade, decide-se trazer colao aqueles pertencentes ao art. 4, do
Decreto 3.555/00, in verbis:

Art. 4 A licitao na modalidade de prego juridicamente condicionada aos

princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao
instrumento convocatrio, do julgamento objetivo, bem assim aos princpios
correlatos da celeridade, finalidade, razoabilidade, proporcionalidade,
 22

competitividade, justo preo, seletividade e comparao objetiva das propostas.

(BRASIL, 2000)

Embora no contemplado no rol de princpios invocados pela norma supra,

conforme bem exaltou Tolosa Filho (2005), o princpio da eficincia, introduzido na CF
por intermdio da Emenda Constitucional n 19 deve ser observado, tendo em vista que
os bens e servios a serem contratados devem guardar necessidade, utilidade e
compatibilidade com os objetivos a serem alcanados.
Adiante, invocam-se alguns princpios considerados importantes para a anlise
pretendida, por intermdio da produo de diversos doutrinadores da matria.

3.2.1 Princpio da legalidade

, perante os demais, o grande princpio norteador de toda a ao do Estado,

enfatiza Berloffa (2004). Aos agentes pblicos imputada somente a feitura de atos
vinculados lei, que os autoriza e rege. Ou seja, administrao s permitido fazer o
que a lei permite (ato vinculado), enquanto ao particular permitido fazer o que a lei
no probe, conforme afirma Meirelles (1996).

3.2.2 Princpio da igualdade

Todos so iguais perante a lei, preceitua a Constituio Federal, em seu art. 5,

caput. Pode-se afirmar tratar-se de princpio que conduz a administrao pblica
realizao de licitao para contratao, propiciando condies claras e justas a todos
os interessados. Afirma com propriedade Berloffa (2002, p.3): No procedimento
licitatrio, o princpio da igualdade tem validade para impedir o tratamento desigual
entre os licitantes, quer sob o aspecto positivo, favorecendo os amigos, quer sob o
aspecto negativo, afastando os inimigos.
Ou seja, quando a administrao realiza um processo de seleo licitatria, por
exemplo, no pode estabelecer distines entre os iguais.
 23

3.2.3 Princpio da vinculao ao instrumento convocatrio

Trata-se do princpio que garante fora vinculante, devendo ser observadas as

condies do instrumento convocatrio, tanto pela Administrao como pelos licitantes.
Bem apresenta definio o mestre Fernandes (2007, p. 62):

O termo tcnico jurdico vinculao guarda relao com a acepo vulgar de

2
sua origem etimolgica, significando o ato ou efeito de ligar-se por vnculo. A
Administrao, segundo este princpio, deve prender-se linha que traou para
a realizao do certame, ficando adstrita s regras que estabeleceu.

No prego, pela peculiaridade da oralidade e do imediatismo de atos e

decises, este princpio especialmente notado na abordagem pretendida nesta
monografia. A necessidade de o pregoeiro justificar todas as decises por ele
externadas tem de guardar vinculao com o instrumento convocatrio, com
motivaes imediatas e orais.
H de se afirmar que nas outras modalidades tambm se prestam as mesmas
regras. Todavia, nenhuma suscita tamanha velocidade para entendimentos e decises,
tornando imperioso o cuidado acurado na feitura de clusulas editalcias.

3.2.4 Princpio da celeridade

Os atos administrativos devem ser praticados no menor espao de tempo

possvel, a fim de que sua finalidade seja rapidamente alcanada. No Prego, esse
princpio visa justamente a explicitar e ressaltar a rapidez e a agilidade buscadas
atravs deste procedimento de contratao, o qual, tal como se percebe das normas
que o instituem e regulam, pretende-se sesso com incio e concluso em um nico dia.
Berloffa (2002) afirma com propriedade que o aludido princpio resulta na
inverso de fases da licitao, uma vez que inicialmente julgam-se as propostas
comerciais (preos), para posteriormente apreciar-se a habilitao do vencedor.

2
HOUAISS, Antnio. Dicionrio de lngua portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001. p. 2863.
 24

Acredita-se o princpio da celeridade, alinhado com os do justo preo, da

eficincia, da economicidade e da competitividade, serem os principais vetores do
sucesso da modalidade prego.

3.2.5 Princpio da competitividade

O princpio inerente licitao, procedimento que visa, atravs do incremento

da competitividade, a obter a melhor vantagem possvel. Qualquer condio apta a
inibir e restringir injustamente, bem como eliminar a competio, considerada ilegal,
conforme preconiza o art. 3, 1 da Lei n 8.666/93.
Destaca-se o inciso VIII do art. 4 da Lei Federal 10.520/02, que brinda
diretamente o princpio da competitividade, in verbis: no curso da sesso, o autor da
oferta de valor mais baixo e os das ofertas com preos at 10% (dez por cento)
superiores quela podero fazer novos lances verbais e sucessivos, at a proclamao
do vencedor. (BRASIL, 2002)
Pode-se afirmar tratar-se de clusula absolutamente instigante ao competitrio
entre os interessados.
Outro dispositivo legal de destaque que merece colao com vista ao
enriquecimento na obedincia legal ao princpio o Pr. nico do art. 5 do Decreto
5.450/05, que regula o prego eletrnico em nvel federal, que traz, por seu turno, o
vis competitivo que cabe autoridade do prego, ou seja, o pregoeiro, in verbis:
Pargrafo nico. As normas disciplinadoras da licitao sero sempre interpretadas em
favor da ampliao da disputa entre os interessados, desde que no comprometam o
interesse da administrao, o priprincpio da isonomia, a finalidade e a segurana da
contratao. (BRASIL, 2005)
Na mesma esteira, o 3 do art. 26 apregoa:

3 No julgamento da habilitao e das propostas, o pregoeiro poder sanar

erros ou falhas que no alterem a substncia das propostas, dos documentos e
sua validade jurdica, mediante despacho fundamentado, registrado em ata e
acessvel a todos, atribuindo-lhes validade e eficcia para fins de habilitao e
classificao. (BRASIL, 2005)
 25

Por conseqncia, de fcil percepo o sucesso da competitividade extrada

na modalidade do prego; suas clusulas direcionam o processo de disputa e brindam
a concorrncia das empresas.

3.2.6 Princpio do justo preo

Certamente um dos principais objetivos na utilizao da modalidade, alm da

celeridade no procedimento, alcanar-se um preo justo pelos produtos e servios
contratados pela Administrao. Demanda que no se assuma compromisso com preo
fora de mercado, especialmente com preos elevados, afirma Niebuhr (2004).
O princpio em questo tem relao estreita com os princpios da
economicidade e da eficincia, discorridos adiante, segundo os quais os recursos
pblicos devem ser geridos com razoabilidade, de modo a se obter o objeto desejado
pelo menor custo possvel, adotando-se os meios e solues mais adequadas.

3.2.7 Princpios da economicidade, eficincia e eficcia

Sucintamente, trata-se do alcance do interesse pblico com o menor custo para

a sociedade, configura-se na questo custo-benefcio. Justen Filho (2005, p. 54) coloca
com clareza e perspiccia circunstncias aprazveis prtica do princpio da
economicidade, de onde se pode traar uma similitude com os procedimentos do
pregoeiro no prego, especialmente relativo ao processo decisrio de compra:

A economicidade consiste em considerar a atividade administrativa sob prisma

econmico. Como os recursos pblicos so extremamente escassos,
imperioso que sua utilizao produza os melhores resultados econmicos, do
ponto de vista quantitativo e qualitativo. H dever de eficincia gerencial que
recai sobre o agente pblico. Ele tem o dever de buscar todas as informaes
pertinentes sobre o problema enfrentado. Como regra, a seleo da alternativa
far-se- em face dos benefcios potenciais de natureza econmica e dos riscos
envolvidos. Quanto maiores os benefcios econmicos que podero advir de
uma certa soluo, tanto mais intenso ser o dever de adot-la. O princpio de
 26

economicidade adquire grande relevo na disciplina do exerccio das

competncias discricionrias atribudas ao Estado. O legislador no se encontra
em condies de definir de antemo, a soluo mais adequada em face da
economicidade. H escolhas que somente podero ser adotadas no caso
concreto, tendo em vista as circunstncias especficas, variveis em face s
peculiaridades. Por isso, a lei remete a escolha do administrador, atribuindo-se
margem de liberdade que permita a satisfao do princpio da economicidade.
Sob este ngulo, a discricionariedade resulta (tambm) do princpio da
economicidade. Ainda que outros fundamentos condicionem a instituio da
discricionariedade, impossvel considerar a liberdade do agente administrativo
de modo dissociado da economicidade. Concede-se liberdade ao agente
administrativo precisamente para assegurar que opte pela melhor soluo
possvel, em face do caso concreto. Por outro lado, a economicidade delimita a
margem de liberdade atribuda ao agente administrativo. Ele no est
autorizado a adotar qualquer escolha, dentre aquelas teoricamente possveis.
Dever verificar, em face do caso concreto, aquela que se afigure como a mais
vantajosa, sob o ponto de vista das vantagens econmicas.

O princpio da economicidade deriva diretamente de outro princpio: o da

eficincia, acrescido ao artigo 37 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil
pela Emenda Constitucional n 19, de quatro de junho de 1998. Para cumpri-lo, a
Administrao Pblica deve estabelecer mtodos para atingir a eficincia e, por
excelncia, a eficcia.
Meirelles (1989, p. 86) tratou a eficincia como dever da administrao,
afirmando:

Dever da eficincia o que impe a todo agente pblico de realizar suas

atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno
princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o
servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e
de seus membros.

Por sua vez, Niebuhr (2004) apresenta sua viso sob o aspecto licitatrio,
afirmando que a eficincia em licitao pblica gira em torno de trs aspectos
fundamentais: preo, qualidade e celeridade. Certamente foi procurando esta eficincia
que a modalidade prego trouxe inovaes to significativas, especialmente em relao
ao preo e a celeridade.
 27

3.3 PROCESSO DO PREGO

Como qualquer modalidade de licitao, o prego obedece aos preceitos

bsicos legais e procedimentais, desvencilhando-se em parte das demais modalidades
nos procedimentos e normas da fase externa, assim como na conduo e julgamento
da licitao, a qual realizado por um servidor denominado pregoeiro, ao invs de uma
comisso plural de servidores, como determina a lei geral das licitaes.
A escolha desta modalidade independe do valor estimado da contratao e ser
sempre julgada pelo menor preo ofertado.

3.3.1 Fase interna

Para melhor visualizao, apresentam-se nos quadros de fluxos a seguir os

processos do prego, discorrendo-se com nfase especialmente sobre os pontos que
se considera pertinente anlise pretendida.

1. NECESSIDADE DA CONTRATAO
JUSTIFICADAMENTE

2. AUTORIZAO DA AUTORIDADE
COMPETENTE

3. DEFINIO DO OBJETO, SEUS PRAZOS,

CONDIES, GARANTIAS E DEMAIS
ELEMENTOS TCNICOS

4. ELABORAO DO EDITAL
INCLUSA MINUTA CONTRATUAL

 28

5. ORAMENTOS DE MERCADO
PREOS DE REFERNCIA

6. PARECER JURDICO

7. DESIGNAO DO PREGOEIRO
E EQUIPE DE APOIO

Figura 1 Procedimentos legais

Fonte: Autor

Ao abordar-se toda a inovao positiva que o prego trouxe e vem trazendo

para a Administrao Pblica brasileira, para melhor entendimento e compreenso dos
resultados at aqui alcanados, necessita-se sublinhar, tambm, as mudanas
substancias necessrias na realizao dos atos e procedimentos que compem a fase
interna da licitao. Ou seja, tudo que se faz ou deveria se fazer anteriormente
publicidade do pleito para o alcance do bom resultado que o regramento da Lei Federal
n 10.520/2002 proporciona, se bem utilizado.
A Lei apresenta claramente explicitados os procedimentos a serem realizados
pelos agentes pblicos que pretendem sua utilizao. Pe-se colao a ntegra do art.
3, definidor dos atos essenciais na fase interna:

Art. 3 A fase preparatria do prego observar o seguinte:

I - a autoridade competente justificar a necessidade de contratao e definir o
objeto do certame, as exigncias de habilitao, os critrios de aceitao das
propostas, as sanes por inadimplemento e as clusulas do contrato, inclusive
com fixao dos prazos para fornecimento;
II - a definio do objeto dever ser precisa, suficiente e clara, vedadas
especificaes que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessrias, limitem a
competio;
III - dos autos do procedimento constaro a justificativa das definies referidas
no inciso I deste artigo e os indispensveis elementos tcnicos sobre os quais
estiverem apoiados, bem como o oramento, elaborado pelo rgo ou entidade
promotora da licitao, dos bens ou servios a serem licitados; e (grifo nosso)
IV - a autoridade competente designar, dentre os servidores do rgo ou
entidade promotora da licitao, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio, cuja
atribuio inclui, dentre outras, o recebimento das propostas e lances, a anlise
 29

de sua aceitabilidade e sua classificao, bem como a habilitao e a

adjudicao do objeto do certame ao licitante vencedor.
1 A equipe de apoio dever ser integrada em sua maioria por servidores
ocupantes de cargo efetivo ou emprego da administrao, preferencialmente
pertencentes ao quadro permanente do rgo ou entidade promotora do
evento. (BRASIL, 2002)

Anteriormente anlise dos procedimentos pertinentes ao rito na fase interna,

so importantes as elucidaes quanto ao que determina a Lei 10.520/02, no que
remete condio do objeto a ser licitado. Ou seja, no seu art. 1 e Pr. nico consta
que poder ser adotada a licitao na modalidade de prego para aquisio de bens e
servios comuns, que so aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam
ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado.
Logicamente, descaberia a ltima parte do Pr. nico, a qual decreta a
necessidade do objeto ser objetivamente definido no Edital. Ora, pressupondo que no
se faz julgamento subjetivo em licitaes pblicas, desnecessria esta referncia na lei,
mesmo absolutamente verdadeira.
Deparamo-nos com a questo do bem e servio comum, pressuposto para a
escolha da modalidade ou obrigatoriedade, se em referncia esfera federal.
Conforme bem preceitua Fernandes (2007, p. 461), um objeto pode ser
considerado comum ou no pela possibilidade de se definir o padro de desempenho e
qualidade, seguindo as especificaes usuais do mercado. Em outras palavras, se o
mercado disponibiliza aquele bem ou servio sem a necessidade de produzi-lo
especificamente para a venda, ento se diz este servio ou produto ser de prateleira.
Por sua vez, no se pode deixar de citar Justen Filho (2001, p. 19), que define:

O que caracteriza um objeto comum a padronizao de sua configurao,

viabilizada pela ausncia de necessidade especial a ser atendida e pela
experincia e tradio do mercado. A padronizao pode ser decorrncia de
regras tcnicas formalmente adotadas por entidades especializadas (em
especial, a ABNT), mas nada impede que seja produto de prticas uniformes e
reiterados de mercado.

Em tempo: os decretos federais reguladores do prego naquele mbito vedam,

expressamente, a modalidade de prego para as contrataes de obras e servios de
engenharia, bem como s locaes imobilirias e alienaes em geral, regidas pela
 30

legislao geral da Administrao, leiam-se demais modalidades ou possibilidades de

dispensa e inexigibilidades, elencadas na Lei Federal n 8.666/93, assim como trazem
em anexo rol exemplificativo (no exaustivo) de bens e servios considerados comuns.
Como no poderia deixar de ser, a instaurao de uma licitao, mesmo na
modalidade do prego, ser instruda com a justificativa da aquisio, a descrio de
seu objeto e a indicao da disponibilidade oramentria, conforme preconiza o art. 14
da Lei de Licitaes, in verbis: Nenhuma compra ser feita sem a adequada
caracterizao de seu objeto e indicao dos recursos oramentrios para seu
pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado
causa.(BRASIL, 1993)
No que pertine definio e descrio do objeto a ser licitado, v-se
necessidade imprescindvel a uma eficiente aquisio ou contratao do efetivo
conhecimento do mercado em que se insere o objeto pretendido, assim como sua
acurada descrio, suficiente e clara para aquilo que se pretende.
Niebuhr (2004, p. 79) afirma que:

Aps justificar a necessidade da contratao, a autoridade competente comea

a elaborar o Edital. O primeiro passo nesse sentido, consoante o inciso I do
artigo 3 da Lei n 10.520/02, a descrio do objeto da licitao, que, por
vezes, se reveste de grande complexidade.
A descrio do objeto do futuro contrato deve ser realizada com toda a
precauo, valendo-se a Administrao Pblica de estudos tcnicos slidos,
para definir, de maneira precisa, o que realmente contempla o interesse pblico.
Ora, necessrio saber o que quer e, para tanto, no h outro caminho afora o
de procurar conhecer as possibilidades ofertadas no mercado, consultando
especialistas a respeito do objeto que se pretenda contratar.

O que se pode subentender das premissas sugeridas por Niebuhr? Que a

necessidade do adequado conhecimento tcnico do objeto e do mercado em que se
insere condio sine qua non para uma exitosa licitao na modalidade prego.
Tambm se pode sugerir o entendimento pelo seguinte prisma: a celeridade
dos procedimentos e ritos da sesso, sua peculiaridade como modalidade que tem a
oralidade como caracterstica, o fato de o poder decisrio estar a cargo de indivduo
singular, alm das decises serem tomadas instantaneamente na maioria dos casos,
sugere, seno impe, ao pregoeiro indicado ao procedimento, conhecimento tcnico e
 31

de mercado consistentes, alm do oferecimento a ele de um processo formal

absolutamente bem instrudo.

3.3.1.1 O preo de referncia

Por sua vez, o inciso III do art. supra-referido, determina, entre outras, a
apresentao de oramento de mercado, o qual servir de estimativa na alocao de
disponibilidade oramentria, bem como balizar as aes de licitao pelo pregoeiro
designado, o qual neste trabalho denomina-se preo de referncia.
Como exemplarmente afirma Motta (2002, p. 47):

Os dados da fase preparatria devem propiciar elementos para estudo de

consistncia do preo praticado no ato da disputa, e da correspondncia entre
este e o preo orado. Temos defendido que, em qualquer modalidade de
licitao, incluindo o prego, haja abertura da planilha de preos para exame
dos encargos, tributos, salrios e insumos (arts. 44, 3, 48, II, e 71 da Lei
Nacional de Licitaes), para que se possa buscar efetivamente o chamado
preo limpo.

Considera-se extremamente feliz a pretenso do autor supra-referido. O aludido

preo limpo nada mais do que o preo justo ao fornecedor (empresrio) com a parcela
de lucro possvel, imposta pela competio de um mercado livre. Reside a a pretenso
que deve pautar a atuao do pregoeiro. Em caso de obteno de reduo de,
exemplarmente, 1% (um por cento) sobre o valor realmente factvel prtica de
mercado de determinado objeto, se e quando for possvel a negociao do servidor-
pregoeiro com o licitante, est-se vislumbrando uma economia real de recursos
pblicos, privilegiando e praticando os princpios da economicidade, eficincia, eficcia
e justo preo.
A acirrada disputa de valores entre interessados somente demonstra a gordura
financeira trazida sesso de licitao, e no se pode inferir da vantajosidade
licitatria em termos financeiros. Questes relativas a esta disputa e as aes do
pregoeiro, ver-se-o adiante na abordagem da sesso do prego propriamente dita.
 32

Reputa-se a colocao de Santana (2006, p. 26) no que pertine ao resultado

financeiro obtido no prego:

Se o valor estimado para contratao (valor orado) pela Administrao Pblica

no for um dado muito bem coletado (ou seja, se a estimativa for irreal), a
reduo obtida, enquanto resultado do contraste matemtico entre o valor
orado e o valor contratado, no est refletindo a economia anunciada. (grifo
nosso)

3.3.1.2 O pregoeiro

O inciso IV apresenta grande inovao ao criar a figura do pregoeiro, substituto

da comisso de licitao, alm da criao de uma equipe de apoio. Conforme a prpria
expresso sugere, serve de apoio s atividades acessrias na sesso do prego, tendo
como tarefas fornecer subsdios e informao relevantes, agilizar o procedimento e
verificar documentos, dando maior agilidade e celeridade ao prego.
A atuao do pregoeiro inicia-se a partir da publicao do edital e ele ser o
responsvel pelas decises tomadas no curso da sesso.
Ao pregoeiro atribuda funo singular, pois designado pela autoridade
competente entre os servidores do rgo ou entidade promotora da licitao, sendo
responsvel por conduzir o Prego, julgar as propostas, analisar condies de
habilitao e praticar outros atos a ele relativos, tais como: a) credenciar os
interessados; b) receber os envelopes de propostas e documentos exigidos para
habilitao; c) proceder a abertura de envelopes de propostas e de habilitao, seus
julgamentos, exames e classificao; d) conduzir os procedimentos relativos a fase
competitiva (lances) e a aceitao ou no da proposta ou lance de menor preo; e)
adjudicar, quando considerar aceitvel, o objeto ao detentor da proposta de menor
valor, excetuando-se no caso de haver recurso, no qual a adjudicao passa
competncia da autoridade superior; f) elaborar ou ratificar a ata; g) conduzir os
trabalhos da equipe de apoio; h) receber e instruir os recursos interpostos; h)
encaminhar o processo, devidamente instrudo, autoridade superior, visando
homologao e contratao; i) realizar diligncias quando necessrias; j) conduzir o
 33

sorteio quando houver empate; k) designar sesso pblica extra quando julgar
imperiosa; l) praticar demais atos inerentes funo.
prudente e recomendvel, para um melhor andamento do prego, que a
escolha do pregoeiro recaia em algum que tenha capacidade e disposio a exercer a
funo, alm de formao especfica para o encargo. Isso porque o despreparo de um
pregoeiro pode afetar negativamente a licitao, prejudicando no s os participantes,
como tambm o errio.
A Lei n 10.520/02 no determinou que ao pregoeiro necessidade de formao
para exercer tal funo, contudo o Decreto Federal n 3.555/00, art. 7, Pr. nico, que
regulamenta o prego presencial naquela esfera, exige a formao especfica, apesar
de no aludir qual esta formao e quem estaria apto a realiz-la. Na esteira, o
tambm Decreto Federal n 5.450/05, disciplinador do prego eletrnico, no seu 4 do
art. 10, apenas refere que a qualificao profissional e o perfil do pregoeiro sero
aferidos pela autoridade competente.
O pregoeiro substitui a comisso de licitao, que atua como rgo colegiado,
decide em conjunto e induz uma responsabilidade solidria de todos os seus membros
pelas decises tomadas. Ele responde pessoal e isoladamente, implicando extrema
responsabilidade.
Com tal responsabilidade e devido dinamicidade do prego, ao pregoeiro
tambm investido o poder de polcia durante a licitao. Eventuais imprevistos
podero ocorrer, principalmente na sesso onde sero dados os lances para a
proposta. Isso exige uma soluo rpida e eficiente para que no atrapalhe ou impea o
bom transcorrer dos trabalhos.
Verifica-se que a pessoa do pregoeiro requer um servidor capacitado e com um
perfil prprio. Alm das caractersticas bsicas da personalidade do pregoeiro, dever
conciliar, ainda, os objetivos da organizao em que trabalha. O pregoeiro estar sendo
observado por toda a sociedade, que se faz representar, de um lado, pelas entidades
fiscalizadoras do Estado, e de outro, pelo particular (empresas), com quem a
administrao deseja contratar.
 34

Justen Filho (2001, p. 63) afirma:

Lembre-se que a atividade de pregoeiro exige algumas habilidades prprias

especficas. A conduo do exame, especialmente na fase de lances, demanda
personalidade extrovertida, conhecimento jurdico e tcnicos razoveis,
raciocnio gil e esprito esclarecido. O Pregoeiro no desempenha mera funo
passiva (de abertura de propostas, exame de documentos, etc.), mas lhe cabe
inclusive fomentar a competio o que significa desenvoltura e ausncia de
timidez. Nem todas as pessoas fsicas dispem de tais caractersticas, que se
configuram como uma questo de personalidade muito mais do que de
treinamento. Constituir-se-, ento, em dever da autoridade superior verificar se
o agente preenche esses requisitos para promover sua indicao como
pregoeiro.

Por seu turno, Santana (2006, p. 84) alerta pertinentemente questo relativa
responsabilidade funcional do servidor designado para o papel de pregoeiro, afirmando:

imperioso destacar que todas as decises tomadas pelo pregoeiro so de sua

inteira responsabilidade. A ele compete usar os meios lcitos para o alcance de
resultados positivos no certame. Todo e qualquer ato que importar leso ao
interesse pblico reprovvel, considerado ilcito, sujeitando o pregoeiro s
sanes administrativas, civis e criminais inerentes ao fato.
Eventual punio somente a ele alcana, e no se aplica no caso a regra da
3
solidariedade prevista no artigo 51, 3 da Lei n 8.666/93.

Tambm se destaca Ramos (2008, p. 292), que afirma:

muita responsabilidade atribuda a um s servidor, visto que tradicionalmente

tais atividades tcnicas e decisrias, previstas em lei, eram de um colegiado a
Comisso de Licitaes. Assim, seria o caso da criao do cargo e do emprego
do pregoeiro dentro da estrutura administrativa.

Nesse sentido, so eleitas algumas das habilidades que deve existir num bom
pregoeiro:
a) de autonomia na tomada de decises, as quais devem estar amparadas na
legalidade e nas suas convices;
b) de discernimento profundo, padres de anlise rpida dos fenmenos e fatos
em razo da dinmica e da complexidade do procedimento;

3
Art. 51. (...) 3 Os membros das comisses de licitao respondero solidariamente por todos os atos
praticados pela Comisso, salvo se posio individual divergente estiver devidamente fundamentada e
registrada em ata lavrada em reunio em que estiver sido tomada a deciso.
 35

c) de perspectiva ampla, panormica e global, baseando suas decises no

resultado pretendido no futuro em funo do passado, para obteno de contratos
seguros;
d) de integridade e de autovalorizao, sendo indispensvel manter sempre a
tica;
e) de justia, para acreditar que vale a pena levar em considerao as
necessidades e desejos da outra parte. Para desenvolver o trao da justia,
necessrio considerar sua meta e a meta da outra parte;
f) de respeito e empatia. Primeiro preciso respeitar a si mesmo e os limites
que voc estabeleceu. S ento voc ser capaz de respeitar ou considerar a outra
parte e seus limites;
g) de negociador permanente caracterstica de fundamental importncia. Est
definida na lei. A negociao um processo de comunicao, tendo como objetivo
gerar acordo entre as partes que representam interesses diversos, buscando o
entendimento que levem ao melhor resultado.
Por conseqncia, mister se faz, na ao da autoridade ao designar um
pregoeiro, a correta anlise das caractersticas pessoais daqueles que exercero esta
funo, pois o sucesso ou insucesso da licitao depender da capacidade de
negociao, da perspiccia e do conhecimento tcnico, tanto do objeto a ser licitado, do
seu mercado, quanto do complexo arcabouo legal que conduz os procedimentos
formais de licitao e as incumbncias de seu julgador: o pregoeiro.

3.3.2 Fase externa

A fase externa da licitao na modalidade em comento tem seu incio com a

publicidade do aviso do edital, assim como sua disponibilizao de inteiro teor aos
interessados, conforme reza a Lei n 10.520/02, art. 4 e incisos:

Art. 4 A fase externa do prego ser iniciada com a convocao dos

interessados e observar as seguintes regras:
I - a convocao dos interessados ser efetuada por meio de publicao de
aviso em dirio oficial do respectivo ente federado ou, no existindo, em jornal
 36

de circulao local, e facultativamente, por meios eletrnicos e conforme o vulto

da licitao, em jornal de grande circulao, nos termos do regulamento de que
trata o 2 do art. 1;
II - do aviso constaro a definio do objeto da licitao, a indicao do local,
dias e horrios em que poder ser lida ou obtida a ntegra do edital;
(...)
V - o prazo fixado para a apresentao das propostas, contado a partir da
publicao do aviso, no ser inferior a 8 (oito) dias teis;
VI - no dia, hora e local designados, ser realizada sesso pblica para
recebimento das propostas, devendo o interessado, ou seu representante,
identificar-se e, se for o caso, comprovar a existncia dos necessrios poderes
para formulao de propostas e para a prtica de todos os demais atos
inerentes ao certame. (BRASIL, 2002)

No aviso de licitao dever constar a definio do objeto, o local, dias e

horrios em que poder ser lida ou obtida cpia do edital e recebidas as propostas; a
omisso de algum desses requisitos torna o certame passvel de anulao na forma da
lei.
O prazo para apresentao das propostas, contado a partir da publicao do
aviso ou da efetiva disponibilidade do edital (o que ocorrer por ltimo), no ser inferior
a oito dias teis. Essa uma das mudanas que contribuem para celeridade dos
certames, visto que o valor a ser contratado no determina o intervalo entre a
publicidade e a sesso de abertura das propostas, como acontece com as demais
modalidades.
O inciso VI traz a sesso de prego, com seu regramento contundente e
inovador, listando todas as fases do processo, assim como procedimentos atribudos ao
pregoeiro, razo pela qual faz-se pertinente a apresentao, a seguir, do fluxo da
sesso, bem como as consideraes e depoimentos de doutrinadores da matria.
Posteriormente, cerra-se o Captulo do Referencial Terico com doutrina
pertinente prtica de negociao na seara da cincia da administrao, haja vista o
papel de negociador atribudo e pouco explorado na sua potencialidade.

3.3.2.1 A sesso do prego atribuies e responsabilidades do pregoeiro

A sesso do prego ser pblica, dirigida pelo pregoeiro, assessorado por sua
equipe de apoio e seguir as seguintes etapas:
 37

1. ABERTURA DA SESSO DO PREGO

2. CREDENCIAMENTOS DOS REPRESENTANTES

E RECEBIMENTO DOS ENVELOPES
DAS PROPOSTAS E DAS HABILITAES

3. ABERTURA DOS ENVELOPES DAS

PROPOSTAS
SUA ANLISE E CLASSIFICAO

4. ATAPAS DE LANCES VERBAIS

E POSSVEL NEGOCIAO COM O PREGOEIRO

5. ABERTURA DO ENVELOPE DE HABILITAO

E JULGAMENTO

6. DECLARAO DO LICITANTE VENCEDOR

7. MOMENTO PARA MANIFESTAR

INTENO DE RECURSOS, SENO
ADJUDICAO AO VENCEDOR

8. FEITURA DA ATA DA SESSO

RATIFICADA E ASSINADA POR TODOS

9. ENCERRAMENTO DA SESSO

Figura 2 Procedimentos na sesso (prego presencial)

Fonte: Autor

No dia, hora e local designados no edital, na presena dos representantes das

licitantes e demais pessoas que queiram assistir ao ato, o pregoeiro declarar a
abertura da sesso e receber dos representantes credenciados a declarao de que
cumprem plenamente os requisitos de habilitao, e, em envelopes distintos,
 38

devidamente fechados e rubricados nos fechos, as propostas comerciais e a

documentao exigida para habilitao dos licitantes, registrando em ata a presena
dos participantes.
As empresas que participarem da licitao apresentaro um representante
legal, o qual ir intervir em nome da mesma, devendo apresentar-se para
credenciamento junto ao pregoeiro, devidamente munido de documento que o
credencie a participar do procedimento licitatrio.
Primeiramente, sero abertos os envelopes contendo as propostas comerciais,
sendo numerados e rubricados os documentos e verificada sua conformidade com o
edital.
Aps apresentao da proposta comercial, no caber desistncia, salvo por
motivo justo decorrente de fato superveniente e aceito pelo pregoeiro.
Ato contnuo, o pregoeiro classificar o autor da proposta de menor preo, e
aqueles que tenham apresentado propostas em valores sucessivos e superiores em at
10 % (dez por cento), relativamente de menor preo.
No avana fase de lances licitantes com objeto inadequado s exigncias
editalcias. Ou seja, quando se passar anlise da questo monetria da licitao, ter-
se- vencido as peculiaridades, caractersticas e exigncias de objeto, estando o
licitante apto a seguir no certame, sempre com motivao formal do pregoeiro, tambm
quanto ao preo negociado, ponto que se pretende abordar adiante.
Seguindo o regramento, quando no forem verificadas, no mnimo, trs
propostas escritas de preos nas condies definidas anteriormente (superiores em at
10%), os pregoeiros classificar as menores propostas subseqentes at o mximo de
trs, para que seus credenciados participem dos lances verbais, quaisquer que sejam
os preos oferecidos nas propostas escritas.
Em seguida, dar-se- incio etapa de apresentao de lances verbais pelos
proponentes, que devero ser formulados de forma sucessiva em valores distintos e
decrescentes, na qual o pregoeiro solicita a apresentao dos lances a partir do autor
da proposta classificada de maior preo, e os demais em ordem decrescente de valor e
sempre com valor inferior ao do ltimo lance ofertado.
 39

A desistncia em apresentar lance verbal, quando convocado pelo pregoeiro,

implicar a excluso do licitante da etapa de lances verbais e na manuteno do ltimo
preo apresentado pelo mesmo para efeito de ordenao das propostas.
Declarada encerrada a etapa competitiva e ordenadas as propostas, o
pregoeiro examinar a aceitabilidade da primeira classificada quanto ao valor, decidindo
motivadamente a respeito.
O pregoeiro, ainda, poder negociar diretamente com o proponente para que
seja obtido preo menor, de acordo com o art. 4, incisos XI, XVI e XVII, da Lei n
10.520/02:

XI - examinada a proposta classificada em primeiro lugar, quanto ao objeto e

valor, caber ao pregoeiro decidir motivadamente a respeito da sua
aceitabilidade;
(...)
XVI - se a oferta no for aceitvel ou se o licitante desatender s exigncias
habilitatrias, o pregoeiro examinar as ofertas subseqentes e a qualificao
dos licitantes, na ordem de classificao, e assim sucessivamente, at a
apurao de uma que atenda ao edital, sendo o respectivo licitante declarado
vencedor;
XVII - nas situaes previstas nos incisos XI e XVI, o pregoeiro poder negociar
diretamente com o proponente para que seja obtido preo melhor. (BRASIL,
2002, grifo nosso)

A questo relativa a aparente discricionariedade do pregoeiro na aceitabilidade

do valor ofertado, traz-nos a oportunidade de reflexo quanto ao alcance desta deciso,
pois se entende no sentido de o cumprimento do inciso XVII supracitado s poder
efetivar-se com motivao material nos autos, conhecimento superior do pregoeiro em
relao ao objeto e o mercado daquele produto/servio ou realidade apresentada
durante a sesso do prego, retirando a aparente discricionariedade e apresentando
caractersticas de ato estritamente vinculado. Ou seja, a deciso, quase obrigatoriedade
de o pregoeiro buscar preo coerente com o mercado quando o procedimento de
compra estiver adequadamente instrudo, veste-se de ao absolutamente coadunada
com subsdios bem fundamentados no processo formal ou nas justificativas tcnicas do
pregoeiro.
Como afirma Motta (2004, p. 78): A proposta classificada em primeiro lugar
deve guardar simetria com o objeto licitado e com o valor de mercado, obrigando-se o
pregoeiro a decidir motivadamente acerca da sua aceitabilidade.
 40

Justen Filho (2001, p. 115) descreve e opina com preciso e propriedade a

situao em tela:

[...] a instaurao da negociao deve ser antecedida de justificativa formal do

pregoeiro, indicando os motivos e fundamentos objetivos pelos quais reputa
cabvel desenvolver tentativas orientadas melhoria das condies ofertadas.
No possvel que a escolha entre realizar ou no a negociao seja uma
escolha puramente arbitrria do pregoeiro. Admitir esta hiptese seria outorgar
ao exercente da funo pblica um incentivo prtica de irregularidade. O
resultado, no mnimo, seria o pregoeiro no instaurar a negociao quando o
vencedor fosse amigo e adotar postura distinta quando se tratasse de
desconhecido ou inimigo. Portanto, o pregoeiro tem que indicar
objetivamente as razes pelas quais iniciar a negociao. Tal deve anteceder
qualquer iniciativa formal de negociao. (grifo nosso)

Tambm, entende-se bastante pertinente a posio externada por Monteiro

(2007, p. 232):

E na fase especfica que segue h a questo da negociao; o pregoeiro no

tem a obrigatoriedade de negociar, ele vai negociar quando sentir que aquele
preo obtido aps a sesso de lances no o preo adequado. H previso na
lei da fase de negociao, e no imposta a obrigatoriedade, no imposta
sano ao pregoeiro. O pregoeiro tem um oramento prprio, tm um
parmetro, e com base neste parmetro que o pregoeiro vai conduzir a
sesso de negociao com muito cuidado. Por qu? Porque o pregoeiro tem
que definir objetivos reais e concretos nessa negociao, o pregoeiro no faz
uma negociao sem que haja um limite estabelecido, pois ningum negocia
sem saber onde quer chegar.

J na viso de Santana (2006), o pregoeiro deve levar em considerao, na

aceitabilidade, o valor estimado da Administrao Pblica para decidir quanto ao
embate ou no de preos. Segundo essa interpretao, o pregoeiro no pode contratar
valor superior quele estimado para a compra.
Entende-se, todavia, ser relativa essa afirmao, tendo em vista o carter
estimativo da pesquisa de preos realizada. Ela deve embasar a deciso do pregoeiro,
no limitar sua ao. Por certo, esta sempre justificada.
De fato, so trs estgios distintos que conferem ao prego uma maior
probabilidade de fazer emergir a proposta que represente ser a mais vantajosa para a
Administrao:
1) disputa por meio de proposta escrita;
2) nova disputa por meio de lances verbais;
 41

3) negociao entre o pregoeiro e o licitante que apresentou menor proposta,

com propsito obteno de melhor preo.
Seguindo a sesso, sendo aceitvel a proposta de menor preo, ser aberto o
envelope contendo a documentao de habilitao do licitante que a tiver formulado,
para confirmao das suas condies habilitatrias com base nas exigncias do edital.
Constatado o atendimento das exigncias de habilitao, o licitante ser declarado
vencedor, sendo-lhe adjudicado o objeto do certame.
Se a oferta no for aceitvel ou se o licitante desatender s exigncias
habilitatrias, o pregoeiro examinar a documentao de habilitao do licitante com a
oferta subseqente, na ordem de classificao, e assim sucessivamente at a apurao
de uma documentao de habilitao que atenda ao edital, sendo o respectivo licitante
declarado vencedor e a ele adjudicado o objeto do certame. Ocorrendo esta situao, o
pregoeiro, tambm, poder negociar diretamente com o proponente para que seja
obtido preo melhor, praticando aludida negociao vinculada.
Declarado o vencedor, qualquer licitante poder manifestar imediata e
motivadamente a inteno de recorrer. O recurso dever ser formulado no final da
sesso, com registro em ata da sntese das suas razes, quando lhe ser concedido o
prazo de trs dias para apresentao de razes do recurso. Os demais licitantes ficam
desde logo intimados para apresentar contra-razes em igual nmero de dias, que
comearo a correr do trmino do prazo do recorrente, sendo-lhes assegurada vista
imediata dos autos. Decididos os recursos, a autoridade competente adjudicar o objeto
da licitao ao vencedor e homologar o procedimento.
Ser, oportunamente, franqueado aos proponentes o exame dos documentos e
propostas apresentadas. Qualquer um deles poder solicitar o registro de observao
que julgar conveniente, sendo intempestiva e, conseqentemente, inatendvel, qualquer
reclamao anterior ou posterior. Tais observaes sero devidamente registradas em
ata, reservando-se, porm, ao pregoeiro, a deciso de lev-las ou no em considerao
justificadamente.
Devero ser desclassificadas as propostas que, para sua viabilizao,
apresentem vantagens ou subsdios que no estejam previamente autorizados em lei e
disposio de todos os concorrentes, assim como as que no se encontrem na
 42

conformidade com os requisitos estabelecidos no edital, alm de serem

desconsideradas, para efeito de julgamento, vantagens no pedidas. No caso de
empate entre duas ou mais propostas, observar-se- o que dispe o 2 art. 45 da Lei
Federal n 8.666/93.
Ao final da licitao, ser lavrada ata circunstanciada do ato, a qual conter as
principais ocorrncias, inclusive eventuais manifestaes dos licitantes, devendo ser
assinada pelos membros da equipe de apoio, pelo pregoeiro e pelos representantes
dos licitantes com poderes para tal, aps lida e aprovada por todos.

3.3.2.2 O prego eletrnico

Pertinente se faz tecer breves consideraes acerca das peculiaridades

distintivas do prego eletrnico em relao ao presencial, com nfase no que tange aos
procedimentos da sesso do prego propriamente dito.
Afora a sesso ser realizada on line, pela rede mundial de computadores, pode-
se enumerar peculiaridades, tais como:
a) o ambiente virtual necessita de um provedor previamente definido no edital;
b) o acesso dos licitantes d-se por chave de identificao e senha;
c) existem trs tempos distintos: o prazo para credenciamentos e apresentao
das propostas; o lapso de tempo para primeira oportunidade de lances, sob gerncia do
pregoeiro; o derradeiro lapso de tempo para lances, sob comando do sistema
informatizado, que pode durar de 1 segundo a 30 minutos, aleatoriamente;
d) todos os licitantes com propostas classificadas participam da rodada de
lances (no existe a regra do menor valor e os 10% acima daquele);
e) todos os dilogos (que so escritos), lances, questionamentos,
esclarecimentos, negociaes e demais manifestaes de quaisquer das partes ficam
vista de todos, gravados na ata final;
f) por seu alcance ilimitado, em tese, propicia maior nmero de competidores e,
por conseguinte, maior competitividade.
 43

Na esteira do tema aqui proposto, focalizando-se o papel do pregoeiro-

negociador, cabe considerao quanto mudana de perspectiva, haja vista o trabalho
tcnico a ser prestado pelo servidor, no que tange negociao e, tambm, questo
do preo de referncia no prego eletrnico.
Tecnicamente, h de haver preparo diferenciado para o pregoeiro que pratica a
negociao distncia, comumente com licitantes separados fsica e culturalmente,
com legislao tributria diversa e impossibilitado de quaisquer informaes outras,
estas possveis no prego presencial.
Noutra banda, no custo ou valor de mercado apurado, subsidiador
imprescindvel ao pregoeiro, deve ser levado em conta a sua extenso territorial de
abrangncia, sua possibilidade de acesso a mercados e as oscilaes que podem
desprevenir o pregoeiro. So questes que modificam sensivelmente as condies na
sesso do prego, merecendo ateno especial quando se declina por este ou aquele
tipo de prego.

3.3.2.3 O pregoeiro negociador

Tem-se percebido lacuna na doutrina disponibilizada em referncia s

implicaes e necessidades de capacitao profissional do servidor-pregoeiro, no que
tange funo de negociador confiada a ele pela autoridade do rgo ou do poder.
Talvez se justifique a precariedade tcnica pela caracterizao jurdico-normativa da
doutrina predominante sobre a matria (e esta versar conceitualmente na cincia da
administrao); talvez porque despercebidos os autores da importncia capital da
abordagem, haja vista os oportunos resultados que o inc. XVII do art. 4 pode render
aos cofres pblicos, se bem explorado.
O negociador nasce da vocao, do preparo e da tcnica. A negociao um
jogo, onde se precisa ter em mente onde se quer chegar, onde se pode chegar
cedendo outra parte, com quanto de recursos se dispe, quais as peculiaridades e
variveis de mercado esto envolvidas no processo, qual a capacidade tcnica do
licitante, qual a autonomia decisria atribuda ao pregoeiro, etc.
 44

Lewicki e Hiam (2003) abordam com maestria a tcnica, definido os quatro

principais estgios da negociao. O da preparao, o inicial, o da barganha e o final.
Em primeiro est a preparao, baseado na coleta de informaes, que seria a
preparao do pregoeiro para a sesso, subdivididas em informaes que o ajudaro a
definir seus objetivos e argumentos (leia-se planejamento para a sesso, acordo com o
setor financeiro e seu conhecimento do objeto) e informaes sobre a outra parte (leia-
se a prtica de mercado e os concorrentes que atuam nele). Define o que pretende
conseguir, define seus limites ou de que ponto no passar. Saber quais so suas
alternativas decisrias caso no alcance seu objetivo (leia-se decido pela revogao do
procedimento ou aceito valor acima de minhas expectativas).
Como segundo estgio, temos o inicial, que o momento onde se expem os
argumentos (leia-se momento da sesso onde o pregoeiro demonstra conhecimento do
objeto, da legislao e do mercado). Deve-se utilizar o poder da argumentao no
intuito de a outra parte perceber onde voc pode chegar. o momento, tambm, de
ouvir a contra-argumentao da outra parte.
O estgio trs o da barganha, jogo clssico da negociao dar e receber.
Em um processo bem instrudo financeiramente, seria buscar um, dois, trs por cento
de desconto sobre um preo espelhado com o mercado. Em caso de insucesso nos
valores, quem sabe um prazo menor de entrega, um plus na garantia, etc. hora de
fazerem-se concesses mtuas para o consenso. Nunca podemos esquecer: o grande
trunfo do pregoeiro num embate com o licitante no adjudicar o objeto; revogar a
licitao; desclassific-lo por preo excessivo. Logicamente, decises neste sentido
levam em conta o prazo necessrio para nova licitao, suas possibilidades de sucesso
na repetio e os custo envolvidos nisto.
Por fim, colocam os autores, est o estgio do fechamento. Na interpretao
trazida realidade do prego, seria a adjudicao, demais acertos no escopo do objeto,
possvel reapresentao de proposta equacionada com os acordos e, por fim, os
cumprimentos e assinatura do acordo prvio (ata da sesso).
Na realidade, espera-se da Administrao Pblica, na voz e atuao do
pregoeiro, um tipo de negociao chamada ganha x ganha. a situao ideal para
 45

ambas partes, em que o licitante oferece aquilo que atenda a administrao nas suas
necessidades por um preo justo, que lhe propicie lucratividade justa.
 46

4 MTODO

Nesse estudo, os casos estudados so o Tribunal de Contas do Estado do Rio

Grande do sul e outro rgo da administrao pblica direta, desta mesma esfera de
governo, que doravante se trata como rgo B. Adiante se caracteriza a pesquisa e o
estudo propostos.

4.1 NATUREZA E ABORDAGEM DE INVESTIGAO: ESTUDO DE CASO

Tendo em vista a natureza e o contexto em que se insere o objeto de estudo e

os limites que se impem ao processo de pesquisa, a abordagem da pesquisa
caracteriza-se como qualitativa. O estudo pode ser classificado ainda como do tipo
exploratrio, pois busca descrever, compreender e explicar comportamentos, discursos
e situaes (MARTINS, 2006, p. 23).
Considerando tambm que o estudo foca um fenmeno organizacional
emergente e sob uma perspectiva ainda pouco explorada, optou-se pela abordagem do
estudo de caso, considerada adequada como estratgia de investigao emprica
orientada para o estudo de um fenmeno contemporneo dentro de seu contexto da
vida real, especialmente quando os limites entre o fenmeno e o contexto no so
claramente definidos (YIN, 2005, p. 32). O estudo de caso, por exigir uma pesquisa
profunda do objeto, mostrou-se adequada em relao aos objetivos propostos.

4.2 COLETA E ANLISE DE DADOS

Para Godoy (2006, p. 133), a pesquisa qualitativa multimtodo por excelncia

e utiliza variadas fontes de informao. Em consonncia com essa diversidade, as
tcnicas de coleta de dados foram as seguintes:
- anlise documental;
- observao;
 47

- entrevistas no estruturadas.
A anlise documental foi a principal fonte de dados. Os principais elementos
documentais analisados foram os expedientes administrativos que documentam os
eventos de licitao na modalidade prego realizados nos casos estudados. Alm
desses elementos, constituram objeto documental de anlise relatrios e planilhas de
consolidao de dados mantidas pelos rgos estudados.
A observao como tcnica de coleta de dados mostrou-se de grande
importncia. A observao foi levada a efeito em todas as fases de diferentes
processos de licitao conduzidos sob a modalidade investigada, permitindo, de modo
vivencial, colher dados essenciais pesquisa.
Entrevistas constituram fonte marginal de dados. Realizadas de forma no
estruturada, restringiram-se a fornecer elementos complementares queles dados
levantados a partir das demais tcnicas adotadas.
Essa combinao de fontes de dados definida por Trivios (1987, p. 138)
como triangulao, cujo objetivo a busca da mxima amplitude na descrio,
explicao e compreenso do foco do estudo.
A anlise dos dados foi procedida a partir de anlise de dados gerados por
tratamento estatstico descritivo simples, levados a efeito com o propsito de evidenciar
somas e diferenas e percentuais calculados entre grandezas representativas do
fenmeno estudado.
 48

5 ESTUDOS DE CASOS

Neste captulo, apresentam-se informaes e dados estatsticos referentes ao

desempenho de preges efetuados pelo TCE, assim como de outro rgo da
Administrao Pblica Estadual, doravante denominado rgo B, visando obter
panorama relativo aos valores adjudicados em contraposio ao custo estimado dos
preos de referncias.
Trata-se de duas planilhas, das quais se procurou extrair informaes
quantitativas e percentuais representativos para as anlises pretendidas. A primeira
demonstrativa de 65% dos preges realizados no mbito do Tribunal de Contas do
Estado do Rio Grande do Sul no ano de 2007; a segunda demonstrativa de 84% dos
preges realizados at setembro do corrente ano, no rgo B, do Estado do Rio
Grande do Sul.
Tambm se traz anlise casos prticos de preges realizados no TCE, com
objetivo de vislumbrarem-se as implicaes ocasionadas nas sesses de prego,
quando se focalizam decises do pregoeiro aliceradas no custo estimado dos preos
de referncias e suas conseqncias financeiras.
Buscou-se apurar informaes que demonstrassem a relao de preo de
mercado acostado aos autos (preo de referncia), com o preo final acordado no
prego e adjudicado ao licitante, assim como a identificao de atos e decises do
pregoeiro, especialmente em referncia a sua atuao como negociador designado
pela Administrao.

5.1 EXPOSIO DE CASOS

A seguir apresentam-se as planilhas informativas dos casos trazidos anlise,

seguidas daqueles procedimentos licitatrios exemplificativos no mbito do TCE.
 49

5.1.1. Caso I Preges TCE

PLANILHA EM ANEXO
 50

5.1.1. Caso I Preges TCE

PLANILHA EM ANEXO
 51

5.1.2. Caso II Preges rgo B

PLANILHA EM ANEXO
 52

5.1.3 Preges Exemplificativos

Prego A:
Objeto: servios de digitalizao para 500.000 pginas
Editais de Prego: ns 17/2004 e 01/2005.
Processos: 010561-02.00/04-3 e 001031-02.00/05-6, respectivamente
Preo de referncia: R$ 200,00 por mil pginas digitalizadas
Objeto de anlise: averiguao do preo de mercado durante a sesso
licitao fracassada
Sntese da sesso: na sesso de prego para contratao de empresa
prestadora de servio de digitalizao de documentos (Prego TCE n 17/2007), o
Pregoeiro contava como preo de referncia no valor de R$ 200,00, para mil pginas
digitalizadas. Iniciou-se a sesso com propostas de R$ 180,00, R$ 165,00, R$ 160,00,
R$ 139,00 e R$ 100,49; na disputa de lances restou classificada proposta em 1 lugar
com o valor de R$ 94,50; a proposta classificada em 2 lugar com o valor de R$ 95,00.
Contudo, por ambas INABILITADAS por pequenas falhas na documentao, restou
classificada em 1 lugar a proposta com terceiro menor preo, de R$ 160,00, o qual,
presumindo-se sabedor do preo de referncia, no aceitou negociao. Isto posto,
apesar de o preo de referncia estar a cerca de 20% acima da oferta, o Pregoeiro
decidiu pela desclassificao da proposta por preo excessivo, tendo em vista a
realidade de mercado apresentada na sesso (ata do prego e planilhas de lances
encontram-se no Anexo deste).
Homologado o procedimento pela autoridade superior, repetiu-se o certame
com objeto idntico, sob n 01/2005, restando vencedora empresa com o valor de R$
100,00, para mil pginas digitalizadas.

Prego B:
Objeto: prestao de servios de copeiragem (14 profissionais)
Edital de Prego: n 14/2008.
Processo: 006711-02.00/08-0
Preo de referncia: R$ 21.539,66 mensais
 53

Objeto de anlise: averiguao do preo de mercado durante a sesso

Sntese da sesso: prego realizado recentemente no TCE, visando
contratao de servios de copeiragem, apresentou peculiaridade exemplificativa na
questo do valor vencedor com o preo de mercado. Transcorreu-se normalmente a
sesso, restando classificada em 1 lugar proposta com o valor mensal de R$
14.600,00 (R$ 1.042,00 por pessoa/copeiro), decorridas 47 rodadas de lances, com
embate principal entre duas empresas.
Conforme preconiza a boa prtica, o Pregoeiro buscou guarida no preo de
referncia, o qual se mostrou 28% acima da oferta, impeditivo de qualquer pretenso de
negociao. Irresignado com a situao, o Pregoeiro decidiu buscar subsdios no
contrato vigente no mbito do TCE, o qual apresentava valor cobrado por profissional
no valor aproximado de R$ 1.064,00 (montantes A + B), cerca de dois por cento
superior ao apresentado no prego.
Por questo de razoabilidade, tendo em conta que ocorreram 47 lances de
disputas, alm de o contrato vigente estar sendo cumprido dentro das expectativas
contratuais, bem como se tratar de objeto com demonstraes pormenorizadas em
planilhas de custos, decidiu o Pregoeiro abdicar da faculdade de negociao, tendo em
vista no encontrar elementos suficientes que justificassem o embate por preo inferior,
aceitando, por conseguinte, o preo ofertado (ata do prego e planilhas de lances
encontram-se no Anexo deste).

5.2 ANLISE DOS CASOS

Preliminarmente, cabe considerao quanto similaridade de procedimentos na

coleta de valores de mercado para formao do preo de referncia. Ambos os rgos
valem-se de contatos com participantes habituais em suas licitaes, sendo conduta de
praxe solicitaes de cotaes por intermdio de mail, fax e at mesmo por telefone,
recebendo-as tambm por fax ou mail. Fazem-se cotaes pesquisando inmeros
preos a fim de formar-se mdia aritmtica das cotaes pesquisadas, a qual servir
como balizamento ao pregoeiro em suas decises pertinentes a preo.
 54

De plano, percebe-se a amostra de preos acostada aos autos pelos dois

rgos pesquisados pouco representativa da realidade de mercado. Ambos apresentam
um acrscimo percentual significativo dos preos de referncia em relao aos valores
adjudicados ao vencedor. Ora, bem se sabe da competitividade hoje necessria das
empresas para fazerem frente aos seus concorrentes de mercado. Deduzir-se que os
licitantes teriam margem naquele percentual para negociao ou, ainda, acreditar que a
Administrao Pblica retira da margem lucrativa das empresas 30% de seu valor,
uma concluso deveras equivocada.
Reputam-se os termos de referncia constitudos da maneira constatada pouco
eficiente, haja vista importncia que lhe imputa o prego quando se impe ao
documento esteio imprescindvel ao pregoeiro no seu papel de guardio dos interesses
pblicos, especialmente financeiros.
A seguir analisam-se os casos propostos, procurando-se extrair as informaes
consideradas pertinentes ao estudo proposto.

5.2.1 Anlise de dados do TCE

Como constatado na pesquisa supra-apresentada, 90% dos preges daquela

amostra, a qual representa 65% dos procedimentos na modalidade realizados no
mbito do TCE no ano de 2007 (todos presenciais), demonstram valores vencedores
impeditivos, nesta anlise, de possibilidade de negociao pelo pregoeiro responsvel.
Os valores adjudicados mostram-se inferiores, em mdia, 30% ao preo de referncia
pesquisado junto ao mercado e acostados aos autos. Como se poderia criar manchete
sobre a economia de recursos pblicos nos preges visto por este ngulo? Por
exemplo: O prego mostra desempenho excepcional nas licitaes do TCE, anotando
economia de recursos pblicos na ordem de 30%. Que maravilha! Mas no se entende
esta viso como a mais adequada, ou a adequada.
Entende-se razovel defender viso que procure balizamento da real economia
no dispndio financeiro, traando-se paralelo com um preo de referncia mais acurado
 55

e abrangente, do qual o pregoeiro se utilizar, com propriedade, para praticar uma

negociao justa e clara.
Obviamente, nada determina irrefutavelmente que os preos adjudicados nos
preges no tenham sido bons negcios sob o prisma monetrio. O que se sugere
reflexo quanto incerteza no balizamento de preos e o desperdcio da
possibilidade da utilizao da faculdade de negociao atribuda legalmente ao
pregoeiro, o qual deve, ou deveria, estar apto profissionalmente a praticar.
Em outra anlise, constata-se que em 8,8% daqueles preges, o pregoeiro
praticou a negociao e trouxe, por intermdio dela, 100% deles igualdade de seu
preo de referncia. No recomenda o cenrio apresentado, justamente naquelas
licitaes, estar-se com um preo de mercado bem constitudo, o que reputaria o ideal
de negociao. Todavia, se considerarmos os preo de referncia cerca de 30% acima
da adjudicao, poderia inferir-se, apesar na negociao, desembolso 1,3 vezes ao que
o mercado pratica. Seria a lgica, mas tem-se que verificar caso a caso.
Um evento, dos tantos assentados na planilha, restou fracassado por preo
excessivo, entretanto no se entende factvel anlise pontual pela discrepncia entre a
referncia e a oferta do licitante. Por bvio, o pregoeiro no poderia aceitar tal situao,
afora algum dado ou fato surgisse na sesso que justificasse ratificar tal discrepncia.
Exemplo com esta particularidade factual apresenta-se, adiante, em anlise de prego
no TCE.
Quanto aos preges que mostram inoperncia de negociao do pregoeiro,
reputa-se acertada a deciso que abdica tentativa de reduo de preos, haja vista o
insuficiente subsdio informativo de custo, assim como as comprovaes materiais de
preos acostadas ao expediente de compra. Ao menos pelo que mostram os ndices.
Logicamente, no se quer afirmar o prego como modalidade de licitao
ineficaz. Ele certamente trouxe-nos avanos na economia de recursos, seja no
desembolso, seja no tempo (que custa muito) e na hora/servidor (que infelizmente no
mensurada no servio pblico).
 56

5.2.2 Anlise dos dados do rgo B

A coleta de dados realizada em outro rgo pertencente Administrao

Pblica Estadual, ora tratado como rgo B, conta com uma amostra de 84% dos
preges realizados at setembro do corrente ano, totalizando 21 procedimentos de
licitao.
Em semelhana aos dados do TCE, os valores adjudicados mostram-se
inferiores, em mdia, 29% ao preo vencedor. Tambm, nesta anlise, demonstram
valores vencedores impeditivos de possibilidade de negociao pelo pregoeiro
responsvel. No entanto, por deciso dos profissionais do rgo (deciso esta que no
se entende permissiva na legislao e na doutrina vigente), percebe-se praticamente
em todas as sesses a prtica da barganha de preos, independente do preo de
referncia pesquisado no mercado.
Do total de preges apresentados, verifica-se percentual exato de 50% em que
a tentativa de reduo de valor por intermdio da negociao exitosa. Na outra
metade, no obteve xito o pregoeiro da sesso. Percebe-se o fato de a negociao ser
apenas rito procedimental, haja vista no se constatar nenhuma licitao fracassada
por desclassificao com base em preo excessivo.
Outro dado merecedor de anlise quanto mdia de reduo de valores
alcanada pelas negociaes em estudo. Ele mostra ndices percentuais de reduo
entre 0,05% e 4,17% do valor ofertado, resultando na mdia de 1,69% de economia de
recursos. Na verdade, no se trata de uma negociao de preos, haja vista o preo de
referncia disposio do pregoeiro estar, como visto, 29% acima do valor ofertado.
Perde-se qualquer possibilidade de argumentao frente ao licitante, caracterizando,
como j afirmado, situao de simples pechincha visando alguma economia de
recursos.
Na realidade, trata-se de prtica com nico intuito de desembolsar-se pouco
menos por aquilo que se pretende contratar, independente de se estar buscando preo
justo ou no. No se entende esta a situao factvel para atuao do pregoeiro,
completamente desprovido de elementos materiais e/ou comprovativos de mercado.
 57

Igualmente anlise do caso do TCE, nada determina que os preos

adjudicados nos preges no tenham sido bons negcios sob o prisma monetrio. O
que se sugere reflexo o desperdcio da possibilidade da utilizao da faculdade de
negociao do pregoeiro, este tendo em mos um preo de referncia bem elaborado,
robusto, confivel.
Tracemos uma hiptese com a seguinte possibilidade exemplificativa de uma
economia real de recursos: o total dos preos estimados do TCE na amostra coletada
monta cerca de R$ 2.600.000,00; no caso do rgo B tem-se o valor de cerca de R$
2.800.000,00. Tendo-se como verdade aqueles preos referencias espelharem com
aprecivel confiabilidade os valores realmente praticados pelos licitantes no dia-a-dia
do mercado, o xito no ndice mdio alcanado na negociao realizada pelo rgo B,
ter-se-ia uma situao tima sob ponto de vista de negcio, refletindo economia real
no desembolso de recursos do errio, resultando no valor de R$ 43.680,00 no caso do
TCE e R$ 47.040,00 no caso do rgo Estadual. No esqueamos que estamos
simulando um ndice mdio de 1,68%, que j propiciaria, exemplificarmente, reduo
permissiva possibilidade de aquisio de dois carros populares.
Outra anlise pontual exemplificativa da desimportncia dos preos referenciais
praticados em ambos os rgos pode-se fazer quanto ao prego n 06, item dois, no
qual o preo adjudicado restou 58% acima do custo estimado, embora o pregoeiro
tenha conseguido o melhor ndice de negociao da amostra aqui posta, ou seja,
4,17%. Apesar do aparente sucesso, em caso de preo de referncia bem produzido
seria situao de desclassificao por preo excessivo.

5.2.3 Anlise de preges do TCE

Analisam-se a seguir dois preges realizados no Tribunal de Contas, onde se

procurou evidenciar a importncia dos preos de mercado acostados ao processo de
compra, bem como a preparao e cuidados necessrios na conduo de um prego,
sob a perspectiva monetria e mercadolgica.
 58

5.2.3.1 Prego A

Procedimento realizado visando contratao de servios de digitalizao de

documentos demonstrou, limpidamente, a distoro que se pode estar cometendo na
anlise quanto a vantajosidade financeira alcanada com os procedimentos realizados
sem acurada tcnica para captao de preos de mercado.
A sesso do pleito demonstrou o quanto equivocado estava o preo de
referncia pesquisado no mercado. Conforme os valores iniciais propostos na licitao,
nota-se uma variao percentual inferior referncia, de 10 a 50%. Pelos dispositivos
legais j referidos no Referencial Terico, dos cinco licitantes concorrentes, oferecem
os lances orais aqueles com valores de R$ 100,49, R$ 139,00 e R$ 160,00. Conforme
ata da sesso, os licitantes propositores dos dois menores valores disputam o contrato
at chegar-se ao montante de R$ 94,50. Reparemos que o segundo valor (R$ 139,00)
necessitou cobrir uma oferta cerca de 40% inferior a sua, denotando gordura financeira
na proposta oferecida.
Imediatamente, o Pregoeiro passa a analisar a questo financeira com certa
reserva, tendo em conta o seu preo de referncia formalmente estabelecido. Conforme
referimos na descrio do prego, restaram inabilitados os licitantes dos dois menores
preos, restando como prxima oferta a ser examinada a de R$ 160,00. Esta foi
rechaada pelo Pregoeiro, haja vista a realidade praticada no mercado e no detectada
pela pesquisa de preos, esta efetivada na fase interna do prego.
Qual seria a situao ideal no caso em tela? Afirma-se que um preo de
referncia entre R$ 100,00 e R$ 120,00 traria ao prego boa amostra da prtica
mercadolgica, oferecendo ao pregoeiro possibilidades de negociao, a sim, na busca
de uma licitao eficiente e justa economicamente.

5.2.3.2 Prego B

A questo pertinente anlise no caso do prego para contratao dos

servios de copeiragem reside no fato de o pregoeiro no afastar o preo de referncia
 59

como subsidiador de sua deciso financeira em troca de dados e informaes colhidas

dos prprios licitantes (vide caso anterior, que uma mostra inequvoca e comprovada
pessoalmente), mas sim por informao colhida em contrato vigente no prprio TCE.
Neste caso no seria bvio sempre se considerar, de antemo, o preo do
contrato em vigor? Talvez. Mas quando se considera o mercado como realidade
complexa para balizar preos necessita-se ouvir o que os empresrios do ramo esto
praticando. Pode-se constatar que o contrato em vigncia no rgo est sendo mantido
sob prejuzo e o contratado s no pediu resciso ou reequilbrio financeiro por
questes que nos omitem. Quem sabe esteja com lucro compensatrio em outro
contrato e esteja mantendo este por convenincia estratgica? As possibilidades so
muitas. Conclui-se imperiosamente que a busca por preos mercadolgicos precisa ser
a mais espraiada possvel, buscando estar mais prxima da realidade.
Neste caso, certamente o preo praticado no contrato em vigor com o TCE
refletia a prtica mercadolgica, ratificada pelo fato de as empresas disputarem 47
rodadas de lances, sendo a empresa vencedora a mesma que hoje presta os servios
de copeiragem.
Nos exemplos trazidos aqui, procura-se demonstrar a importncia da realidade
mercadolgica de preos dos produtos e servios oferecidos nas licitaes,
especialmente nos preges, objeto deste estudo.

5.3 ALTERNATIVAS E SUPOSIES

Necessita-se avanar nos resultados das contrataes por prego com tcnicas
novas na coleta de informaes, para que estejamos efetivamente adquirindo produtos
e servios por um preo justo, para a Administrao e para o licitante.
Dissemina-se pelo Pas, alavancadas por exigncia legal de procedimentos na
aquisio de bens e produtos comuns pela Unio, o meio eletrnico como tipo utilizado
no prego. Nesta realidade virtual, tm-se diversos provedores com livre acesso que
apresentam informaes de disputas realizadas nos diversos nveis da Administrao,
iniciando pelo nvel federal, passando pelos estados e municpios e alcanando
 60

inmeros rgos, empresas ou quaisquer entidades pblicas federais, estaduais e

municipais.
Este banco de dados apresenta-nos uma possibilidade de verificao de prtica
do mercado nacional inestimvel. Dali se descola o valor adjudicado nas licitaes j
realizadas. Ou seja, balizam-se as aes do pregoeiro com preos j acordados, estes
certamente mais aproximados das possibilidades reais do fornecedor, com lucratividade
justa e com o poder pblico exercendo papel de negociador em igualdade de condio
com a outra parte.
Por outro lado, h possibilidade de alcance de preo de referncia mais
consistente quando se buscam objetos similares adquiridos em tempos pretritos no
prprio rgo. Baliza-se o valor de contratos j consumados, sopesando informaes
do tipo: modalidade utilizada naquela situao; nmero de licitantes que disputaram o
contrato; ndice de correo posta no perodo; sensaes pessoais do mercado.
Tambm se vislumbra importante a pesquisa realizada pessoalmente,
buscando o servidor incumbido da tarefa, aproximar-se verdadeiramente do mercado,
conhecer suas caractersticas, seus valores de balco, suas peculiaridades.
V-se a necessidade de a Administrao buscar a formao de um panorama
ampliado de conhecimento da realidade mercadolgica que a cerca. A pluralidade de
informaes trazidas e/ou buscadas pelo pregoeiro trar os subsdios a ele
imprescindveis ao desenvolvimento de seu mister, especialmente no que tange ao
aspecto na negociao de preos.
Alternativas necessitam ser buscadas no intuito de trazer-se o valor basilar da
referncia para o mais aproximado possvel realidade praticada pelos licitantes.
A seguir procura-se elucidar em esquema grfico variante de preos que
apresenta pontos diversos de lucratividade, pretendendo-se sublinhar a necessria
atuao de negociador do pregoeiro na margem de preos X (ponto timo de
negociao), onde:

1 preo com prejuzo ao licitante;

2 preo com lucro zero;
3 preo com lucro justo;
 61

4 preo com lucro timo;

5 preo com lucro abusivo;
Y margem onde hoje ocorre a disputa entre licitantes;
X margem na qual o pregoeiro necessita de atuao em caso de
preo de referncia bem constitudo;
Z ponto de contratao hoje praticado.

Z
1 2 3 4 5

X Y

Figura 3 Barra representativa de preo

Fonte: Autor

Entende-se necessria a busca de um preo de referncia que gravite sobre o

ponto 3 da figura acima (preo com lucro justo), combinado com a imprescindvel
atuao tcnica do pregoeiro, a qual deve alcanar valores finais de negociao dentro
da margem apresentada na lacuna X exemplificada acima.
Alcanar este estgio de competitividade entre partes certamente vai ao
encontro do que se espera de uma Administrao Pblica eficaz e, sobretudo, eficiente,
a qual certamente estar demonstrando, na prtica, elementos que a recomendem bem
sucedida na busca do atendimento s premissas preestabelecidas na administrao
pblica dita gerencial, ao menos nas prticas de aquisies e contrataes de servios
em licitaes na modalidade prego.
Tambm h de salientar-se a imprescindvel formao exigida do profissional
designado funo de pregoeiro, o qual, alm do necessrio e consistente
conhecimento do objeto e do mercado em que se insere, do preparo tcnico-jurdico em
consonncia com os dispositivos legais que se aplicam ao prego, vislumbra-se
necessidade de treinamento especfico em tcnicas de negociao, a fim de cumprir
seu papel profissional de negociador incumbido na defesa de um preo justo e
coadunado com as prticas do mercado privado.
 62

A Administrao no pode ser ator coadjuvante nas transaes de compra de

produtos e contrataes de servios do meio privado. Precisa ser atuante, buscar
continuamente o aperfeioamento profissional de seus servidores na defesa dos
valiosos recursos oriundos da sociedade que a mantm.
 63

6 CONSIDERAES FINAIS

Nas licitaes pblicas, o atendimento ao princpio da eficincia gira em torno

de trs fatores, quais sejam, preo, qualidade e celeridade. Buscou-se nesta
abordagem priorizar a eficincia sob o aspecto financeiro do prego, valendo-se do
preo de referncia para a pretendida anlise, tendo como objeto de pesquisa as
licitaes pblicas em dois rgos distintos da Administrao Pblica Estadual, em
determinada lacuna de tempo, bem como a atuao, desempenho profissional e perfil
requeridos e desejados do pregoeiro designado para o desempenho da funo.
Evidentemente, as concluses expostas neste trabalho no evidenciam prtica
inequvoca na Administrao Pblica que demonstrem sobrepreo nas aquisies
efetivadas quando se utiliza a modalidade prego. No entanto, coincidentemente, ao
apagar das luzes quando da feitura destas Consideraes Finais, acessou-se o portal
de compras do Governo Federal (http://www.governoeletronico.gov.br/noticias-e-
eventos/noticias/pregao-eletronico-economiza-r-590-milhoes-no-governo-federal), no
qual, em matria veiculada com data de 20/05/2008, sob o ttulo Prego Eletrnico
Economiza R$ 590 milhes do Governo Federal, noticia que a modalidade, no primeiro
trimestre de 2008, obteve aquela cifra de reduo de valores, a qual representa a
diferena entre o preo de referncia dos bens e servios comuns licitados e o valor
aceito pelo Governo, restando economia presumida de 22%. Alguma semelhana com
a realidade constatada na pesquisa desta monografia? Talvez.
Por fim, entende-se necessrio Administrao buscar as melhores tcnicas
administrativas no intuito de no assumir compromissos com preos fora do mercado.
Deve-se procurar, sem perder de vista, a qualidade daquilo que se pretende adquirir,
estabelecer uma condio favorvel no processo de negociao que a lei faculta no
prego, procurando desembolsar valor justo pelo objeto, por intermdio de um preo de
referncia bem constitudo e de um profissional capaz de identificar a oportunidade e
praticar a arte da negociao, na busca da reduo dos desembolsos financeiros
eleitos pelo governo, procurando praticar com excelncia o princpio da eficincia e da
economicidade.
 64

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ANEXOS

Atas dos preges e os preos de referncias respectivos

 69

Processo n 6711-02.00/08-0

ATA DE SESSO DO PREGO TCE N 14/2008

Aos nove dias do ms de outubro do ano dois mil e oito, s quatorze horas, na Sala
Herclio Incio Domingues do TCE, no 9 andar do Prdio Anexo deste Tribunal, reuniu-
se o Pregoeiro designado pela Presidncia desta Corte, servidor PAULO CESAR
COELHO PONTES, juntamente com a Equipe de Apoio, tambm designada pela
Presidncia desta Corte, integrada pelos servidores ANDR LOSS MACIEIRA, JULIO
CESAR COSTA SILVA e KTIA MARIA DOVAL FLRIO, para conduzirem os
procedimentos pertinentes Sesso, receberem e julgarem a documentao e as
propostas relativas ao Prego em epgrafe, que trata da contratao de empresa para
prestar servios de copeiragem para as dependncias do TRIBUNAL, nesta Capital,
conforme especificaes e caractersticas descritas no Edital. Iniciada a sesso, foi
solicitado aos representantes presentes os envelopes das propostas, da documentao
de habilitao, a carta de habilitao e a declarao de natureza jurdica, conforme o
caso, alm do seu credenciamento, juntamente com os documentos de identificao.
Apresentaram-se para concorrer no certame as empresas INCONFIDNCIA
LOCADORA DE VEICULOS E MO DE OBRA LTDA., neste ato representada pela Sra.
Vera Lcia Bragatto dos Santos; GRES ENGENHARIA E SERVI;OS LTDA.,
representada pelo Sr. Alexandre Silva da Silva, SANTOS E ALVES Servios
Terceirizados Ltda., representada pela Sra. Andressa Regina Albuquerque Valente de
Barros, SILVESTRE ADMINISTRAO E SERVIOS LTDA., neste ato representada
pelo Sra. Leandra Justo Krs, DESENFECSUL LIMPADORA E CONSERVADORA DE
PRDIOS LTDA., neste ato representada pela Sr. Pablo Henrique Moreira da Silva;
TOP WORK GESTO EM RECURSOS HUMANOS LTDA., representada pelo Sr.
Renato Rubens de Oliveira, LIDERANA LIMPEZA E CONSERVAO LTDA.,
representada pelo Sr. Alexandre Mengue Bock, PROTEPORT SERVIOS LTDA.,
representada pela Sra. Silvia Regina Knabben, JOB RECURSOS HUMANOS LTDA.,
neste ato representada pelo Sr. Carlos Rgis de Vasconcelos; MULTIGIL LIMPEZA,
PORTARIA E SERVIOS ASSOCIADOS LTDA., neste ato representada pelo Sr.
Fagner Fernandes Pinheiro;
CLINSUL MO DE OBRA E REPRESENTAES LTDA., neste ato representada pelo
Sr. Alan Kley de Souza; UNISERV UNIO DE SERVIOS LTDA., representada pela
Sra. Deise Drago da Cruz. Cumpre registrar que a empresa TOP WORK GESTO EM
RECURSOS HUMANOS LTDA., declarou- se Empresa de Pequeno Porte. A seguir,
foram conferidos os credenciamentos e as cartas de habilitao, momento em que o
Pregoeiro comunicou a aceitabilidade aos representantes e oportunizando-lhes vista
dos documentos, sendo que ningum se manifestou. Abertas as propostas, o
Pregoeiro, juntamente com a Equipe de Apoio, analisou as mesmas, tendo
oportunizado vista aos representantes presentes, momento em que o representante da
empresa MULTIAGIL, alegou que a empresa TOP WORK apresentou cotao para
apenas 12 copeiras ao invs dos 14 previstos em Edital, inobservando o Item 1 cc
subitem 9.1. Nesta oportunidade, compulsando a documentao acostada pela TOP
 70

WORK verificou-se um equivoco no percentual da COFINS e do PIS, gerando uma

diferena de 5,6 (constou 8,65 ao invs dos 14,25 devidos). Registra-se ainda que
devido a irregularidade nos percentuais dos tributos apresentados pela CLINSUL, haja
vista que cotou 11,75, enquanto o devido seria 14,25 (Subitem 9.1). Frente ao
delineado, o Sr. Pregoeiro decidiu pela desclassificao das propostas das empresas
TOP WORK e CLINSUL. As demais empresas foram classificadas. Ordenadas as
concorrentes com o critrio legal de 10% acima do menor preo, aps sucessivos
lances dos concorrentes, o Pregoeiro declarou CLASSIFICADA em 1 lugar com o
menor preo para o objeto a empresa LIDERANA, com o valor mensal de R$
14.600,00 (quatorze mil e seiscentos reais) mensais. Durante a sesso, retiraram-se os
representantes das empresas Inconfidncia, Silvestre, Proteport, Gres, Top Work e
Clinsul. Passou-se, ento, abertura do envelope da documentao de habilitao da
empresa CLASSIFICADA em 1 lugar, decidindo o Pregoeiro pela HABILITAO da
referida empresa. Os licitantes tiveram acesso aos documentos de habilitao e no se
opuseram. Por fim, o Pregoeiro oportunizou tempo para recursos de quaisquer
procedimentos e decises tomadas no prego, momento em que a representante da
empresa SANTOS E ALVES declarou inteno de recorrer quanto remunerao,
encargos, tributos e insumos da proposta vencedora. O Pregoeiro alertou, ento, que a
Recorrente tm 3 dias para apresentao de suas razes fundamentadas, ficando
desde j avisado o Recorrido que seu prazo tambm ser de 3 dias, findado o prazo da
Recorrente, conforme reza na Lei do Prego. Nada mais havendo a tratar, foi encerrada
a sesso e para constar foi lavrada a presente Ata que, lida e aprovada, vai assinada
pelo Pregoeiro, pela Equipe de Apoio e representantes presentes.

PAULO CESAR COELHO PONTES

Pregoeiro

ANDR LOSS MACIEIRA

Membro da Equipe de Apoio

KTIA MARIA DOVAL FLRIO

Membro da Equipe de Apoio

JULIO CESAR COSTA SILVA

Membro da Equipe de Apoio
Representantes:
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TERMO DE PREOS DE MERCADO

PREGO TCE N 14/2008
PRESTAO DOS SERVIOS DE COPEIRAGEM

Descrio inicial: 14 copeiros

TOP WORK INCONFIDNCIA PATRES CLINSUL TCE Valor Mdio

Valor mensal R$ 34.140,28 R$ 7.208,88 R$ 27.629,53 R$ 17.179,96 R$ 14.678,52 R$ 21.539,66
Valor anual R$ 409.683,36 R$ 86.506,56 R$ 331.554,36 R$ 206.159,52 R$ 176.142,24 R$ 258.475,95

ASSOF/UF, 24/09/2008.
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PROCESSO N 010561-02.00/04-3

ATA DE SESSO DO PREGO TCE N 17/2004

Aos quinze dias do ms de dezembro do ano dois mil e quatro,

s dez horas e trinta minutos, no Salo de Eventos, 5 andar, do Edifcio Sede
deste Tribunal, reuniu-se o Pregoeiro designado pela Presidncia desta Corte,
servidor PAULO CESAR COELHO PONTES, juntamente com a Equipe de Apoio,
tambm designada pela Presidncia desta Corte, integrada pelos servidores
DANIELA KIRSCH KOFF, ANDRA DOVAL DA COSTA e MARCO AURLIO
CORRA FIGUEIRA, para conduzirem os procedimentos pertinentes sesso,
receberem e julgarem a documentao e as propostas relativas ao Prego em
epgrafe, que trata da prestao de servios de digitalizao de
documentos para este Tribunal de Contas, conforme especificaes e
caractersticas tcnicas descritas no Edital. Iniciada a sesso, foram solicitados
aos representantes presentes os envelopes das propostas, das documentaes
de habilitao, a carta de habilitao e os credenciamentos dos representantes
juntamente com os documentos de identificao. Concorrem no certame as
empresas MICROFISCHER SERVIOS E SOLUES EM TECNOLOGIA LTDA.,
representada pelo Sr. Raul Cesar Holtz Silva, EXECUO GESTO E
CONSULTORIA EM INFORMTICA LTDA., representada pelo Sr. Evandro Rosa de
Jesus, GERALDO STRECK GERENCIAMENTO DE IMAGEM E INFORMTICA
LTDA., representada pelo Sr. Geraldo Streck, REDE & IMAGEM _ TECNOLOGIAS
CONSULTORIA DE SISTEMAS LTDA., representada pelo Sr. Vitus Klarmann, e
POWER IMAGING PROCESSAMENTO DE DADOS E IMAGENS LTDA., representada
pelo Sr. Valter Ungaretti Rossi. Conferidos os credenciamentos, o Pregoeiro
comunicou a aceitabilidade aos representantes e oportunizou vista dos
documentos sendo que ningum manifestou interesse na anlise. Passou-se,
ento, abertura dos envelopes das propostas comerciais, as quais foram
analisadas para averiguao de suas aceitabilidades. Isto feito, o Pregoeiro
decidiu CLASSIFICAR todas as empresas participantes. Foi dada a oportunidade
aos representantes para anlise e manifestaes sobre as propostas
apresentadas, assim como sobre a deciso do Pregoeiro, sendo que os
representantes presentes analisaram as propostas, mas nada declararam. Isto
posto, passou-se classificao das propostas na Planilha de Classificao,
resultando como concorrentes, para o objeto deste Prego as empresas:

Power Imaging, com o valor de R$ 139,00

Geraldo Streck, com o valor de R$ 160,00
Micro Fischer, com o valor de R$ 100,49
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Aps sucessivos lances dos concorrentes, o Pregoeiro declarou CLASSIFICADA

com o menor preo paro o objeto, a empresa MICROFISCHER SERVIOS E
SOLUES EM TECNOLOGIA LTDA., com o valor de R$ 94,50 (noventa e quatro
reais e cinqenta centavo). Passou-se, ento, abertura do envelope da
documentao de habilitao da empresa CLASSIFICADA em 1 lugar. Os
documentos foram analisados, decidindo o Pregoeiro pela HABILITAO da
referida empresa. Foi dada a oportunidade aos representantes para anlise e
manifestaes sobre a deciso do Pregoeiro, sendo que o representante da
empresa POWER IMAGING salientou que os atestados apresentados no
contemplam a digitalizao de mais de 1.000.000 de cpias em um nico projeto.
O Pregoeiro voltou a analisar os documentos verificando que dos dois atestados
apresentados pela MICROFISCHER, um trata de microfilmagem e no
digitalizao de documentos, j o atestado fornecido por este Tribunal no faz
indicao do nmero de documentos. Questionado o representante sobre o
volume de documentos do contrato que j mantm com o TCE, o mesmo admitiu
que no chega a 1.000.000. Assim sendo, o Pregoeiro reformou sua deciso,
INABILITANDO a empresa MICROFISCHER com base no subitem 5.1 g do
Edital. O Pregoeiro ento declarou CLASSIFICADA a empresa POWER IMAGING
PROCESSAMENTO DE DADOS E IMAGENS LTDA., com o valor de R$ 95,00
(noventa e cinco reais). Passou-se, ento, abertura do envelope da
documentao de habilitao da empresa CLASSIFICADA em 1 lugar. Os
documentos foram analisados, decidindo o Pregoeiro pela INABILITAO da
empresa com base no subitem 5.1 f, por no ter apresentado o Carto do CNPJ.
O Pregoeiro perguntou ao representante da GERALDO STRECK se o mesmo teria
oferta abaixo de R$ 160,00, o mesmo no baixou seu preo. Desta forma o
Pregoeiro decidiu, frente aos valores anteriormente alcanados, no aceitar a
oferta da empresa. Desta forma, o objeto no foi Adjudicado, restando
Fracassado o Prego. Dada a oportunidade para manifestaes quanto inteno
de interpor recursos, ningum se manifestou. Grifa-se que todos os documentos
foram numerados e rubricados pelo Pregoeiro e pela Equipe de Apoio. parte
integrante e indesmembrvel desta Ata as Planilhas de Classificao resultantes
das disputas pelos objetos deste Prego. Nada mais havendo a tratar, foi
encerrada a Sesso e para constar foi lavrada a presente Ata que, lida e aprovada,
vai assinada pelo Pregoeiro, pela Equipe de Apoio e pelos representantes
presentes.

PAULO CESAR COELHO PONTES

Pregoeiro

DANIELA KIRSCH KOFF MARCO AURLIO C. FIGUEIRA

ANDRA DOVAL DA COSTA

REPRESENTANTES:
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TERMO REFERENCIAL DE PREOS DE MERCADO

Empresas: DIGIFILE TECNOLOGIA EM DOCUMENTOS

MICROFISCHER SERVIOS E SOLUES EM TECNOLOGIA

ITEM DESCRIO MICROFISCHER DIGIFILE Preo Mdio

1 1000 imagens digitalizadas R$ 160,00 R$ 240,00 R$ 200,00

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