DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO POR RECONSTRUCCION DEL EXPEDIENTE Gustavo SANCHEZ MORALES [Abogado por ia Universidad de San Martin de Pores” Abogado del Area de Litgios y ‘ibitaje en Via, Vidal & Poeriss Legal Ha ‘Segui el curso de extensin universitaria de ‘Argumentacién Juridica en la Universidad ‘Antoni Rui de Montoya; simismo el Cur- 0 de Especilizacin Avanzada en Desecho Civil Parimonil en la Pontificia Univers dad Calica del Per. Actuaimente, cursa Ia Macstrisen Derecho Civil en Ia Pontiets Universidad Catolica det Per |. INTRODUCCION ‘En qué cabeza cabe que un ex- pediente pueda perderse, perder- ‘se con todos sus tesoros de fojas, de sellos, de providencias, de re- soluciones (..) Es como si me di- jeran: se extravid el Gobierno. (0: se perdieron las leyes, se per- did la Policia (..)™”. El texto anterior debe evocar a muchos de los lectores aquella si- tuacién en la que luego de presen- tar alguna peticion a la autoridad, generindose cl respectivo expe- diente administrativo, este es re- mitido al “Area Legal” para que informe sobre el particular. Reci- bido el expediente por el funcio- nario encargado, siguiendo una ccostumbre antigua, el expediente rodé por encima de varias mesas, dquirié el polvo necesario y, por Ultimo, fue a parar a la gaveta del funcionario. ‘Algunos meses permanecié. en quel lugar el expediente sin que nadie perturbara su reposo, has- ta que el administrado realiz6 el 64 — oh ‘acini que ello si es posible, pertinente impulso. Ante ello, el superior solicita al funcionario del “Area Legal” su informe; sin em- bargo, vino un funcionario nuevo, hhubo cambio de personal y el ex- pediente se perdi. Después de mucho tiempo se vol- vi6 a encontrar el expediente, pero entonces se habia perdido Ia pe- ticion inicial, y cuando esta apa- recié, el plazo para pronunciarse habia vencido y se exhorté al ad- ministrado que presente una nue- va peticién. Con motivo de denunciar la muli- dad de oficio de un acto admini trativo, una situacién similar a la narrada se presenté en una enti- dad municipal. Asi, formulada la denuneia, la Gerencia Municipal Procedimientos Admi re PEW eHeiae tacos ote) ‘uestiona que la Ley N° 27444 - Ley de! Procedimiento Adminis- Jtrativo General no regule la posibilidad de que el procedimiento iraivo se suspenda cuando ests én rdmiteIa“reconstrucciin” ‘del expediemte administrativo extraviadoyfiricluso objeta que la reciente modificacién no haya incluido esta posibilidad. El autor, a través de un estudio normativo y de préctica administrativa sobre la materia, sostiene Teer te oey LA SUSPENSION advirtié que el expediente que ge- nerd el acto administrativo cues- tionado se habia extraviado, por lo que en mérito al articulo 153.4 de Ta Ley N° 27444 -Ley del Proce- dimiento Administrativo General dispuso reconstruir el expediente administrativo. Lego de un afl y varios meses se declaré reconstruido el expedien- te administrativo; sin embargo, la Gerencia Municipal advirtié que el plazo de un afto para declarar la nulidad de oficio® habfa preseri- to y, por tanto, ya no le correspon- ia emitir pronunciamiento algu- no, sino acudir al Poder Judicial, ceximiéndose asi de su deber. Dada nuestra disconformidad con Ja decisién adoptada, procedimos a {Bata els de DENEVI, Maro or epoca es ots Econes Tl, Boos (2) Arico 2023 de a Ley del Procediminto Administ GenePROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA revisar la Ley N°27444 efectos de verificar algin articulo que ordene la suspensién del procedimiento ad~ ‘ministrative durante la reconstruc cin del expediente, sin embargo, la bisqueda fue infructuosa. Recientemente se ha publicado el Decreto Legislativo N° 1272° —Decreto Legislative que modifi- ca la Ley N° 27444, Ley del Pro- cedimiento Administrative Gene- ral y deroga la Ley N? 29060, Ley del Silencio Administrativo-; en- ‘re tantas modificaciones esperi- ‘bamos encontrar alguna referida a la suspensiOn del procedimiento durante la reconstruceién del ex- pediente que regula el articulo 153 de la Ley N° 27444, sin embargo, Ja bisqueda fue estéri Atendiendo a esta situacién, el presente articulo pretende dar res- puesta a dicha interrogante, esto es, si es posible que se suspenda tun procedimiento administrativo en tanto se encuentre en trémite la reconstruceién del expediente cextraviado que le dio origen. Il. LA SUSPENSION EN LA LEY N° 27444 La suspensién es entendida como a ‘interrupeién, aplazamiento de una vista, sesién u otra reunién o audiencia®. En el Cédigo Proce- sal Civil encontramos una defini- cidn de suspension como ‘la imuti- lizacién de un periodo de tiempo del proceso 0 de una parte del pla- zo concedido para la realizacién de un acto procesal”® En buena cuenta, la suspensién implica detener o diferir por algin tiempo una accién u obra en tanto se realiza determinada actividad necesaria para la continuacién de la accién u obra suspendida. EnlaLey del Procedimiento Admi- nistrativo General - Ley N° 27444 encontramos diversosarticulos en los que se regula la figura de Ja suspensin, ya sea para referir- se a la suspensién de plazos 0 a la suspensién del trimite © procedi- ‘miento administrativo. En cuanto ala suspensidn de plazos, cabe ci- tara los articulos 66, 76°, 92 y 233°, por mencionar algunos. wae Feaad igh y Reem digo Procesay | Psiioaugy rect incontramos ee una definicién de_ “Articulo 167-- Solicitud de do- suspension descrita cumentos a otras autoridades como ‘Ia inutilizacion de un periodo de 167.1 La autoridad administrai- tiempo del proceso vvaa la que corresponde la trami- ode una parte del tacién del asunto recabard de las azo concedido para autoridades directamente compe- la realizacion de un tentes los documentos preexis- acto procesal’. tentes o antecedentes que estime ———— 99 | comeniente para la resolucién Para el presente articulo interesa referimos al grupo de suspensién del trémite o procedimiento admi- nistrativo, para ello citaremos los anticulos.147, 158 y 167, por men- cionar algunos. a @ © o o del asunto, sin suspender la tra- mitacién del expediente” ‘Como se advierte, los citados ar- ticulos niegan la posibilidad de ue el procedimiento administra tivo se suspenda ya sea por la ge- neracién de algin incidente distin- toal principal ola presentacién de alguna queja administrativa o un supuesto de acto de captacion de “Articulo 147.- Cuestiones dis- | informacién, y ello, segan la doc- tintas al asunto prineipal trina, porque podria afectar a los principios de celeridad y eficacia 147.1 Las cuestiones que plan- | fe la gestion, teen Ios administrados durante | ‘f Ia tramitacién del procedimiento | Sin embargo, qué sucede cuando sobre extremos distintos al asun- | se extravia el expediente adminis- to principal, no suspenden su | tytivo del cual depende el resulta- vance, debiendo serresucliasen | do del procedimiento administra- laresolucién inal dea instancia, | tivo, ;corresponde, en este caso, salvo disposicién expresaencon- | que'se suspenda su tramitaciOn?; twario de la ley”. {0 a pesar de la pérdida del expe- “Artculo 158 Queja por de- | iente debe continuar Ia tramita- cidn en atencién a “los principios tat al ty de celeridad y eficacia de Ia ges- (.) 1583 Em ningin easo se | tion”? A continuacién, daremos suspenders Ia tramitacién del | respuesta a estas interrogantes Tibia ol a ial ET Proc de coe e206, {EABANELLAS DETORRES, aller, Donde "in, Hl, ae ‘Arico 318d CC. ela re etc pecs mn cmon to ‘ari procaine sin reas tapas sospende plazas AG "Anil 76. (.) 72 Ea os pocedinino ues aieaca admin positive a plate para ‘ester uedar spends cans tna ein ruc a cater Se pas eee Scop pmntentecas yo) S4 neces Sescnuned Saenso aust ip ao LAG Arico 02 La amici de ona assis ipa en inden mnpenderln pan prover opr ur operee slenco sms LAG Arco 255.) HL compat del plan de prescrip alow supende con Inside fio meres Sn sis hens SEG Tp bt nga tesa ‘cme ate penn ‘Sender mani paliondo por eo ts (00) MORON URBDA, fs Caste. Comentario ls Ley dl Prosdiens Administra Genera eb ‘Gace bcs Lam 2008-9 1 ADMINISTRACION PUBLICA & CONTROL N° 38 / FEBRERO 2017 — —- 65Ef PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA LA SUSPENSION DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO POR RECONSTRUCCION DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO El articulo 1534 de la Ley 1N? 27444 prescribe que si un ex- pediente se extraviara, la admi- nistracién tiene la obligacién de reconstruitlo; para tal efecto se aplicarén, en lo pertinente, las re- ‘elas contenidas en el articulo 140 del Cédigo Procesal Civil. El citado articulo 153.4 se refie- re al supuesto de pérdida del ex- pediente administrativo y el deber ineludible de la administracién de reconstruir el expediente para la prosecucién del trimite a su car- go, segiin su estado"; para ello, In Ley N°27444 nos remite ala re- gulacién establecida en el articu- Io 140 del Cédigo Procesal Civil El articulo 140 del CPC regula el supuesto de reconstruccién de ex- pediente bajo dos supuestos: el ex- travio o la pérdida del expediente: “Articulo 140.- En caso de pér- dida 0 extravio de un expedien- te,eljuez ordenard una investiga- cién sumaria con conocimiento de la Oficina de Control de la Magistratura del Poder Judicial. De ser el caso, ordenard su re- composicién de oficio o a pedi- do de parte, quedando estas obli- gadas a entregar, dentro de tecer dia, copias de los escrito y res0- luciones que obren en su poder. Vencido el plazo y con las copias de los actuados que tenga en su poder, el juez las pondrt de ma- nifiesto por un plazo de dos dias, luego del cual declararé recom puesto el expediente”. Asi, comprobada 1a desaparicién del expediente, el juez ordena- 14 su reconstruceién, Ia que debe ‘efectuarse de conformidad con las. pautas que establece el artfculo en ‘comentario. La recomposicién del cexpediente se inicia con la provi dencia que dispone la reconstruc- cin, la que puede ser total 0 par- cial, segtin se hayan desaparecido todas las piezas integrantes del ex- pediente principal o uno o més de sus cuerpos 0 cuademnos", 66 n Gen ey N° 27444 prescribe que un expediente se extraviara, la administracion ne la obligacion de reconstruir el mismo; para tal efecto se aplicarén, en lo pertinente, las reglas contenidas en el articulo 140 del Cédigo Procesal Civil. pear Sere Aplicando el mencionado articulo 140 del CPC al procedimiento ad- ‘inistrativo, si la autoridad admi- nistrativa adyierte: la pérdida del ‘expediente administrativo debe- 14 emitir la respectiva resolucién declarando el extravio total 0 par- cial del expediente y ordenando su reconstruccién en todo 0 en parte. Luego de ello, las partes estarin obligadas a entregar copias de los eseritos y resoluciones que obren en su poder. Vencido el plazo otorgado, y con las copias de los actuados que tenga en su poder, la autoridad administrativa procede- 4a compaginar la documentacién obienida para luego colocarla a disposicién de las partes para que procedan a revisarlas, Una vez ‘cumplido esto, Ia autoridad emi- tird la resolucién que declara re- construido el expediente, debien- do continuarse con la tramitacién del procedimiento administrative correspondiente en Ia etapa en que este se encontraba al momento de declararse el extravio, ‘Como se podra advertr, ni el at- ticulo 153 de la Ley del Procedi- ‘miento Administrativo General ni el articulo 140 del Cédigo Proce- sal Civil regulan la posibilidad de caer que se suspenda la tramitacién del procedimiento durante la etapa de “reconstruccién” del expediente perdido o extraviado, al menos de la redaccién de dichos articulos no se desprende ese evento, Es un hecho innegable que la ley presenta deficiencias en todo tiem- po y lugar, porque no puede abar- car en su supuesto de hecho gene- ral y abstracto todos los posibles ‘casos que nacen durante su vigen- cia y que no pudieron ser previstos por el legislador; otras veces la ley ha sido redactada con un descui- ddo apreciable a medida que més se necesita. En esa linea, sabido es que hoy fen dia un ordenamiento ya no es un conjunto de normas cualquic- ra, sino mas bien un conjunto de normas estrueturado™?, La es- tructura, a la que se alude, con- siste banalmente en esto: que las normas. que componen un orde- namlenio no estin reciprocamen- te defconectadas e independientes entre si, sino que, por el contrario, tienen relaciones las unas con las otras, Adicionalmente, debemos tomar fen cuenta el concepto de pleni- tud juridiea, segin el cual todo hecho de implicancia intersubjeti- vva se encuentra sometido al orde- namiento juridico, aun cuando no haya alcanzado regulacién precep- tiva, Se trata de aquella capacidad definitiva para encontrar respues- ta a todas las controversias, aun- que no todas tengan la respues- ta expresamente regulada por una norma juridica. El ordenamiento ces completo en el sentido de que cl Estado garantiza que todo con- flicto de intereses que se presente ‘endrla una solueién, aunque para ello se fenga que razonar con base fen elementos ajenos al derecho positivo™. (2) LEDESMA NARVAEZ, Maint. Comentria al Cio Poses Chil. Too. ein. Gusta Tien Lim 2013, p08 (19) DIRZ-PICAZO, Lit. Sistema de Drcho Chl Inracn,drech de porn. anol rive is pooner ca olunteer, nay. (4) BODBIO, Nr generate del Dirt. Ob. Il, LEBEN, C, "De gulques dct d rte ange Ea Dro N33, S00, p20 (05) GUASTIN, Risso, Inirptactn.Extad yConitucn ARA, Lin, 2010p © (06) STC Exp. N* 0087 2008-APROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Asi, el orden juridico se asienta constituyanmetos.formatismos, en una pluralidad de normas aco- a fin de alcanzar una decision en pladas y empalmadas entre si, que tiempo razonable, sin que ello re- permiten regular creativamente, leve a las autoridades del respeto ppor induccién o deduccién, cual- al debido procedimiento o vulnere 4uier situacién, hecho o aconteci- | SGngxpeuente el ordenamient. ‘miento de relevaneia juridica”. deberd ernitin”. ene a a gebersrernit sien mito al cad princinio ese orden de ideas, para el caso Senin se debe asegurar la celeridad, eco- concreto existen en nuestro orde- declarando el | nomia, sencillez y eficacia de los tamieno jurdico nonmas expres | _ declarando et Cede chris ex mente formuladss que regulan el | § parcial del bargo, si se extravia un expedien- procedimiento a seguir parla re- | @tpediente y te administativo del cual depen construccién de expedientes admi- | Graenancte du de el resultado del procedimiento nistrativos perdidos o extraviados y rendastriecGintcn: administrative, lo més probable prescriben laposibilidad de suspen- | todo o en parte. en esa circunstancia es que cual- der la tramitacién del procedimien- | __ P"T'T' gg | quier decisién que adopte la Auto- ‘to durante la fase de recomposicién ridad Administrativa adolezca de del expediente perdido. As! tene- agin vicio 0 defecto ya sea por- que no se valoré el material pro- ne ‘Como se aprecia, es claro que en | batorio (perdido junto con el ex- ~ Resolucién Administrativa | 1 sistema juridico existe un me- | pediente) o no sé tomé en cuenta 1N°032-94-CE-PJ, Reglamento -|; canismo para la reconstruccién | los argumentos contenidos en los para la recomposicién de de expedientes consagrado no | escritos presentados por los admi- pedientes judiciales perdi- | solo en el articulo 153 de la Ley | nistrados (perdidos junto con el os 0 deteriorado. Uno de los | N° 27444 y el articulo 140 del | expediente) o no se considerd los efectos que genera la declara- | CPC, sino también en los dispo- | informes, dictimenes y demés do- cién de recomposicién del ex- | sitivos legales antes citados, los | cymentos obrantes en el expedien- pediente, es Ia suspensin de | cuales, prima facie, se aplicarian extraviado, los términos y actos process | solo al interior de los procesos ju- Jes en el proceso. iciales y administrativos regula- | En ese sentido, no podré, pues, dos por dichas normas. Sin em- ene ie ene i Saati bargo, gracias a una int én | cesal que implique perjudicar al tivo | Osinergmin N° 192- | ‘icemnica del orden juridco, | administrado en su defensa, Solo 2009-OS-CD, Procedimiento | 245 normas, tanto como jas otras, | cuando se han realizado las etapas Per dicntee edmiaietra: | fesultanaplicables alas sitacio: | suslanciales del procedimiento y expedientes administra- anélogas que surjan, no solo | satisfecho plenamente la defensa tivos que se tramiten ante | °° 0 neces jodiciales, sino | del imteresado cabe ala autoridad Osinergmin. Cuyo articulo 7 | ambién durante lo llamados pro- | resolver répida y simplemente", Dreseribe gue el rocedimien’ | cedimientos administrativos. pero si los hechos no han sido de- to administrative materia del bidamente aclarados, no ha habido expediente que es objeto de re- | Cabe realizar la siguiente preci- | suficiente oportunidad de defen- ‘construccidn se suspenderé en- | sign, a suspensién del procedi- | sa o se ha extraviado el expedien- tte la fecha de emisién de la | miento administrative durante | te necesario para el resultado del Tesolucion que declara el ex- | ja reconstruccién del expedien- | procedimiento, entonces, eviden- travio y la fecha en que se emi- | te extraviado no viola “los princi- | temente, dicho principio debe ‘mos, solo por mencionar algunas: = Resolucién de Consejo Direc- ta la resolucién que declara te- | pigs de celeridad y eficacia de la | flexibilizarse. construido el expediente, Beatin”. ~ Resolucién Secretarial N°019- | ¢, Cierto es queen mérito al principio | IV. PROPUESTA DE 2013-MTC/24, Procedimien- |e celeridad, regulado en el articu- REGULACION to para Ia reconstruceién | 19 1°9 dela Ley N° 27444, quies de expedientes del Fondo de | i participan en el procedimien- | Considerando lo anteriormente ex- Inversion en Telecomunica- | to geben ajustar su actuacién de | puesto, asi como las regulaciones lones - FITEL. Cuyo articu- | 131 modo que se dote al tramite de | prescritas en la Resolucién Ad- lo 8 prescribe que el procedi- | | méxima dinémica posible, evi- | ministrativa N° 032-94-CE-PI, la miento administrative materia | tandg actuaciones procesales que | Resolucién de Consejo Directivo del expediente que es objeto | dificulten su desenvolvimiento 0 | Osinergmin N° 192-2009-OS-CD de reconstruccién se suspen- deré entre Ia fecha de emision de la resolucién que declara el extravio, y Ia fecha en que se sla, | im emita la resolucién que decla- | (9) coRpiLLo, Ag. Pncpas finden: dl proetnene adnate, ipsa co ra reconstruido el expediente. ‘Sapien goto samp ons capicd pp PRA Aa ADMINISTRACION PUBLICA & CONTROL N° 38 / FEBRERO 2017 ———— 67Bs PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA y la Resolucién Secretarial N° 019-2013-MTC/24, propo- nemos se agregue al articulo 153 de la Ley N’27444, los numerales 153.5 y 153.6 siguientes: Articulo 153.- Intangibilidad del expediente 153.1 El contenido del expediente es intangible, no pudiendo intro- ducirse enmendaduras, alteracio- nes, enrelineados ni agregados en Jos documentos, una vez que ha- ‘yan sido firmados por la autoridad competente. De ser necesarias, de- bra dejarse constancia expresa y detallada de las. modificaciones introducidas. 153.2 Los desgloses pueden soli- citarse verbalmente y son otorga- dos bajo constancia del instructor y del solicitante, indicando fecha ¥ folios, dejando una copia auten- ticada en el lugar correspondiente, con la foliatura respectiva. 153.3 Las entidades podrin em- plear tecnologia de microformas y namiento pleto en el sentido de que el Estado garantiza gus todo conflicte je intereses que se presente tendria una solucion, aunque para ello se tenga que razonar sobre la base de elementos ajenos al Derecho positivo. ——__—— ‘medios informiticos para el archi- vo y tramitacién de expedientes, previendo las seguridades, inalte- tabilidad e integridad de su conte- nnido, de conformidad con la nor- ‘matividad de la materia. 153.4 Si un expediente se extra- vviara, la administracién tiene la obligacién, bajo responsabili- dad de reconstruir el mismo, in- dependientemente de la solicitud del interesado, para tal efecto se aplicaran, en lo que le fuera apli- cable, las reglas contenidas en el articulo 140 del Cédigo Procesal Civil. 153.5. El. procedimiento_admi- nistrativo materia del expedien- te que es objeto de reconstruccién se suspenderd entre la fecha de emisién de la resolucién que de- clara el extravio y la fecha en que se emita la resolucién que decla- ra reconstruido el expediente, sin ‘perjuicio de lo dispuesto en el mu- ‘meral siguiente. 153.6 Si en el término indicado en el numeral anterior estuviese pendiente alguna diligencia que de no efectuarse pueda conlle- var grave perjuicio al adminis- trado 0 a la administracién, esta sse realizar conforme los térmi- nos de la documentacién existen- te, dejando expresa constancia de. Ids. especiales circunstancias oglas cuales dicha diligencia se realizam