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REVUE INDPENDANTE DE LA GESTION

CONTRACTUELLE DES DPENSES SUPPLMENTAIRES


ASSOCIES DES CONTRATS DE CONSTRUCTION ET
DE SERVICES DE CERTAINS ORGANISMES PUBLICS
QUBCOIS

RAPPORT PRSENT AU
SECRTARIAT DU CONSEIL DU TRSOR

10 juin 2013
TABLE DES MATIRES

1. FAITS SAILLANTS ........................................................................................................................... 1


1.1 Objet de ltude .................................................................................................................................. 1
1.2 Principaux constats.............................................................................................................................. 1
1.3 Principales pistes doptimisation considrer ............................................................................... 4

2. OBJET ET CONTEXTE DE LTUDE .................................................................................................... 6


2.1 Mandat et objectifs de ltude ........................................................................................................ 6
2.2 Encadrement lgislatif et normatif actuels des avenants /dpassements ............................. 7
2.3 Avenants /dpassements et relation avec les pratiques contractuelles................................. 9

3. PROFIL GLOBAL DES AVENANTS/DPASSEMENTS DES ORGANISMES PUBLICS ANALYSS ..................... 12


3.1 Portrait des dpassements de plus de 10 % ................................................................................. 12
3.2 Portrait global des contrats octroys et des dpassements/avenants .................................. 16

4. ANALYSE DTAILLE DE CONTRATS ET PISTES DOPTIMISATION ......................................................... 21


4.1 Contrats analyss .............................................................................................................................. 21
4.2 Les avenants invitables ............................................................................................................. 23
4.3 Les avenants vitables ................................................................................................................ 25
4.4 Respect du cadre normatif en gestion contractuelle ............................................................... 36

5. CONCLUSION ........................................................................................................................... 38

ii
1. FAITS SAILLANTS

1.1 OBJET DE LTUDE


Le Secrtariat du Conseil du trsor (SCT) a mandat KPMG / SECOR en mars 2013 pour raliser une
revue indpendante de la gestion contractuelle de certains organismes publics qubcois. Plus
spcifiquement, le mandat accord porte sur :
Les dpenses supplmentaires (avenants) des contrats de construction et des contrats de services
professionnels lis des projets raliss par le ministre des Transports du Qubec (MTQ), la Socit
immobilire du Qubec (SIQ) et le Centre des services partags du Qubec (CSPQ);
Des contrats ayant enregistr une dpense supplmentaire sur la priode allant du 1er avril 2010 au
31 mars 2013;
Certaines pratiques de gestion contractuelle propres aux organismes concerns et ayant un lien avec
la prvalence ou le cot des avenants;
Des lments de conformit au niveau du cadre normatif, notamment au niveau de limputabilit des
dirigeants dorganismes et de la justification/valuation/autorisation des dpenses supplmentaires.
Plusieurs pistes et avenues sont proposes dans le prsent rapport afin damliorer le processus
dencadrement et de gestion des avenants des organismes publics analyss.

1.2 PRINCIPAUX CONSTATS

LIMPORTANCE DUNE MISE EN CONTEXTE DES AVENANTS ET DPASSEMENTS DE COTS


On peut se demander pourquoi il peut devenir ncessaire de modifier ou complter un contrat
initialement convenu entre deux parties? Il existe plusieurs raisons qui peuvent expliquer ou justifier ces
changements. En effet, la prsence davenants est un aspect courant de lexcution des types de contrats
analyss et le mcanisme de traitement des avenants est dailleurs une partie intgrante dun contrat.
Certains avenants entranent des cots additionnels au contrat initial, dautres nont pas ncessairement
de rpercussions financires directes.
Les dpassements de cots peuvent tre le rsultat dun avenant ou du cumul de plusieurs avenants. Ils
peuvent aussi dcouler dajustements qui ne font pas lobjet davenants mais qui sont explicitement
prvus au contrat (par exemple, ajustements pour des variations de quantits ou des prix unitaires de
certaines matires premires, telles le carburant et lacier). Par ailleurs, on doit distinguer entre les
dpassements de cots un contrat et les dpassements de cots un projet. Dans un projet donn,
certains contrats peuvent avoir des dpassements de cots qui sont en partie ou totalement compenss
par des conomies dans dautres contrats. Ainsi, un projet peut, la fois, afficher des dpassements de
cots par rapport des contrats et tre ralis lintrieur dun budget de dpart autoris.
Le cadre normatif en gestion contractuelle des organismes publics du Qubec comporte un volet
spcifique sur les modifications contractuelles ayant des rpercussions financires. Ce cadre exige
notamment, dans la ligne de larticle 17 de la Loi sur les contrats des organismes publics, que le dirigeant du
ministre ou de lorganisme autorise les dpenses supplmentaires lorsquelles excdent 10 % du montant
initial convenu. De plus, les ministres ou organismes doivent transmettre au Conseil du trsor (CT) une
fiche sur ces supplments qui mnent des dpassements de cots de plus de 10 %. Plus rcemment,
dans le sillage de la Loi 1, il sera exig compter du 15 septembre 2013 que les supplments menant un

1
1. Faits saillants

dpassement de plus de 10 % sur un contrat soient publis dans le Systme lectronique dappel doffres
(SEAO).
Par ailleurs, il apparat essentiel de souligner ds le dpart que la prsence davenants et de supplments
ne doit pas tre associe automatiquement des problmes de gestion. Il serait au contraire possible de
mettre en place des pratiques de gestion contractuelle qui liminent tout avenant, sans pour autant
obtenir le meilleur prix pour un contrat. Un juste prix peut impliquer et souvent implique des avenants
dans le type de contrats analyss. Il est ainsi prfrable de se retrouver dans un contrat comportant
plusieurs avenants pour de bonnes raisons quun contrat sans avenants pour de mauvaises
raisons.
Dans un tel contexte, il est surtout important de diminuer les avenants vitables , de bien fixer
les cots des avenants invitables et de ne pas assumer les cots des avenants non
imputables la partie publique. En somme, avoir le bon nombre davenants, payer le bon prix pour
les avenants et imputer les cots dun avenant la partie qui en est responsable.
La mise en place de bonnes pratiques de gestion contractuelle permet de limiter les cots lis la
gestion dun nombre indu davenants, de diminuer les dpassements de cots associs ces avenants et
dviter aux organismes publics dassumer des montants imputables aux fournisseurs. Des pistes
doptimisation sont prsentes cet gard la section 4 du prsent rapport.

LVOLUTION RCENTE DES AVENANTS/SUPPLMENTS SUR LES CONTRATS DES ORGANISMES ANALYSS
Le nombre total de contrats avec des dpassements de cots suprieurs 10 % a augment de
manire importante sur la priode analyse. Le nombre de contrats avec dpassements de cots
excdant 10 % a aussi progress plus rapidement que le nombre total de contrats accords ce qui suggre
une augmentation de la prvalence de ces situations.
Les contrats qui franchissent le seuil du 10 % ont tendance terminer en moyenne avec des
dpassements importants puisque le total de leurs supplments excde de prs de 30 % leurs
cots initiaux. La valeur totale des supplments autoriss dans les contrats des trois organismes, dont le
cot a excd 10 % du montant initial, reprsente prs de 145 millions $ par anne depuis 3 ans, soit
environ 4,5 % de la valeur totale des contrats accords annuellement par ces mmes organismes.
Limportance des dpassements est beaucoup plus grande pour les contrats de services
professionnels que pour les contrats de construction. Sur la priode analyse, la valeur des
supplments en proportion des valeurs initiales des contrats est plus de deux fois plus leve pour les
contrats de services. Lcart est particulirement marqu au cours de la priode plus rcente.
Le nombre de contrats avec dpassements de cots de plus de 10 % a t en hausse sur
lensemble de la priode analyse pour le MTQ, mais la prvalence de ces contrats avec
dpassements importants est plus grande la SIQ. lautre extrme, on retrouve le CSPQ qui est
nettement moins reprsent dans les contrats avec supplments en raison de son mode de contrat de
services demande.
Une portion importante des dpassements de cots de plus de 10 % est lie des facteurs autres
que des imprvus de chantier. Les facteurs justificatifs autres que les imprvus reprsentent
respectivement pour le MTQ et la SIQ, 60 % et 84 % de la valeur des supplments analyss. Ces
supplments sont dans le groupe des facteurs menant des avenants en partie vitables
La trs grande majorit des avenants rpercussions financires de la SIQ et du MTQ sont de
trs petite taille. Une trs forte proportion des avenants recenss sont en effet infrieurs 100 000 $,
voire 50 000 $. En raison de son approche de gestion par lots, la SIQ a galement beaucoup plus
davenants en nombre que le MTQ.

2
1. Faits saillants

Si on sattarde aux contrats termins au cours des trois dernires annes qui ont enregistr des
dpassements, la valeur des supplments en proportion des cots globaux initiaux des projets est
identique pour le MTQ et la SIQ, soit de 12% en moyenne.

LANALYSE DE CONTRATS ET LES PRATIQUES DE GESTION CONTRACTUELLE


Plusieurs facteurs contribuent augmenter le nombre et la valeur des avenants dans les contrats de
construction et les contrats de services. Nous avons regroup ces facteurs en deux grandes catgories,
soit des facteurs difficiles attnuer qui mnent des avenants invitables et des facteurs qui
peuvent tre attnus qui mnent des avenants vitables .
Dans la plupart des cas, les avenants invitables nont pas de rpercussions financires directes sur
les cots du contrat et peuvent mme tre dicts par de bonnes pratiques de gestion
contractuelle. Pour ce qui est des avenants vitables, ils ne sont gnralement pas souhaitables et
peuvent contribuer directement ou indirectement hausser le cot global dun contrat, puis dun projet.
Les avenants invitables sont dans la plupart des cas lis la nature des travaux raliss, aux
modes de ralisation privilgis et aux mthodes de travail des organismes. Les facteurs qui
contribuent gnrer ce type davenants incluent, par exemple, la ralisation de travaux de mise--niveau
et de maintien dactif, lutilisation du mode de ralisation Grance par lots, la prparation dun ODC ou
dun avenant pour toute modification apporte un contrat, des ODC et des avenants sans cots
supplmentaires, des ODC et des avenants raliss au bnfice de lorganisme public, les bases de
rmunration des contrats de services. Ces facteurs sont discuts la section 4.2 du rapport.
Certains avenants vitables sont lis des dficiences au niveau de la planification et de la
conception des travaux qui sont discutes la section 4.3 du rapport, et qui incluent :
Des omissions dans les plans et devis;
Des erreurs de conception;
Lidentification de besoins et des changements de porte en cours de planification ou de ralisation
dun projet ou dun contrat;
Des chanciers de ralisation trop serrs et retards;
La rtention de fournisseurs ne possdant pas lexpertise et lexprience requise pour la ralisation de
travaux techniques spcialiss.
Certains avenants vitables sont lis dautres dficiences et enjeux propres aux pratiques de
gestion contractuelle des organismes, qui sont galement discuts la section 4.3 du rapport et qui
incluent :
Une culture dorganisation axe sur la gestion par avenant;
Les capacits didentifier des erreurs de conception et des fautes dexcution et den imputer la
responsabilit aux fournisseurs;
Un bassin insuffisant de ressources et dexpertise;
La gestion des rductions de quantits et de changements de mthodes;
La ncessit de crer un environnement plus concurrentiel o les risques sont allous de manire
optimale.

3
1. Faits saillants

LANALYSE DE CONTRATS ET CERTAINS LMENTS DE CONFORMIT


Nous avons constat une application partielle et inconsistante de larticle 17 :
La majorit des ODC et des avenants ne font pas lobjet dune autorisation avant le dbut des
travaux. En fait, les approbations des personnes dsignes sont en majeure partie obtenues en cours
de ralisation ou suite la finalisation des travaux, ou lorsque la ngociation des cots a t
complte. Il en est de mme pour lapprobation du dirigeant des organismes lorsque les cots
excdent 10% de la valeur initiale du contrat. Cette faon de faire semble tre une pratique tablie
dans le milieu de la construction qui vise viter des retards sur lavancement des travaux, des dlais
de livraison qui pourraient se traduire par des pnalits pour lentrepreneur, des cots additionnels
lis la dmobilisation et la remobilisation de ressources sur le chantier, des cots additionnels lis
des activits de surveillance et autres.
Certains contrats devraient faire lobjet dune remise en question quant aux modifications apportes,
savoir quil sagit de modifications accessoires ou dun changement de nature du contrat. Comme le
cadre normatif ne dfinit ou nillustre pas par des exemples concrets les notions de modification
accessoire et de changement de nature, les gestionnaires de contrats peuvent difficilement le faire.
Nous croyons que cette situation mne une application inconsistante de larticle 17, soit au
lancement dun nouvel appel doffres et lattribution dun nouveau contrat dans certains cas, ou
encore, lmission davenants un contrat existant dans dautres cas.
Il est possible de bonifier la documentation des fiches dautorisation en prsentant, par exemple, une
projection du nombre et de la valeur des avenants un contrat, des variations de quantits, des
pnalits et autres lments qui pourraient faire lobjet dajustements en fin de contrat. Lajout de
telles informations permettra de prsenter un portrait global dun contrat et dun projet au dirigeant
des organismes.

1.3 PRINCIPALES PISTES DOPTIMISATION CONSIDRER


Les principales pistes doptimisation suggres en lien avec des dficiences de planification et
de conception des travaux sont :
Identifier et confirmer les besoins tt dans le processus de planification;
Amliorer la qualit des biens livrables relatifs la planification et la conception des travaux;
Approuver la programmation des travaux du MTQ sur une priode minimale de deux ans pour
permettre le lancement dappel doffres lautomne;
Renforcer lexpertise interne des organismes;
Revoir les critres dvaluation des offres ou des soumissions pour garantir la slection de
professionnels et dentrepreneurs qui possdent lexprience et lexpertise requises aux fins de la
ralisation dun contrat;
Favoriser lutilisation accrue de contrats de construction prix forfaitaires au MTQ;
Assurer une meilleure utilisation des outils danalyse de risque.
En ce qui concerne les pistes doptimisation en lien avec les autres dficiences et enjeux propres
aux pratiques de gestion contractuelle des organismes, on note :
Revoir certaines mthodes de travail et lments culturels des organismes en ce qui a trait la gestion
des ODC et des avenants;

4
1. Faits saillants

Renforcer les mesures dimputabilit applicables aux fournisseurs et aux organismes;


Baliser le choix des firmes de former des consortiums et justifier la ncessit pour les organismes
publics de retenir des consortiums;
Favoriser une concurrence accrue dans certains secteurs dactivits et rgions du Qubec;
tudier la faisabilit de modes alternatifs de gestion de projets de taille suprieure, principalement
dans le domaine du transport.
La mise en place de telles pistes doptimisation permettraient de limiter les cots lis la gestion
dun nombre indu davenants, de diminuer les dpassements de cots associs ces avenants et
dviter aux organismes publics dassumer des montants imputables aux fournisseurs.
Suite au dpt du projet de loi no 1 sur lintgrit en matire de contrats publics, le gouvernement a par
ailleurs entam une phase dassainissement de ses liens avec les entreprises en relation
contractuelle avec ltat, et un examen de lensemble des pratiques contractuelles tant dans les
projets dinfrastructure que dans les autres contrats de ltat. Nous comprenons que cet examen mnera
llaboration de pistes doptimisation visant adresser nos constats portant sur certains lments de
conformit, ainsi qu harmoniser et rendre plus efficaces les pratiques de gestion contractuelle.

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2. OBJET ET CONTEXTE DE LTUDE

2.1 MANDAT ET OBJECTIFS DE LTUDE


Le SCT a mandat KPMG / SECOR en mars 2013 pour raliser une revue indpendante de la gestion
contractuelle de certains organismes publics. Plus spcifiquement, le mandat accord porte sur :
Les dpenses supplmentaires (avenants) des contrats de construction et des contrats de services
professionnels lis des projets raliss par le MTQ, la SIQ et le CSPQ) 1;
Des contrats ayant enregistr une dpense supplmentaire sur la priode allant du 1er avril 2010 au
31 mars 2013;
Certaines pratiques de gestion contractuelle propres aux organismes concerns et ayant un lien avec
la prvalence ou le cot des avenants;
Des lments de conformit au niveau du cadre normatif, notamment au niveau de limputabilit des
dirigeants dorganismes et de la justification/valuation/autorisation des dpenses supplmentaires.
Cette revue indpendante comporte deux niveaux :
Premier niveau : Une analyse statistique gnrale de lensemble des contrats des organismes
concerns qui ont enregistr des dpassements de cots;
Second niveau : Une analyse dtaille de certains contrats slectionns dans chacun des organismes
concerns et ayant enregistr des dpassements de cots sur la priode retenue.
Le premier niveau de ltude comporte deux grands blocs, soit : i) un portrait global du nombre et de
la valeur des dpassements de cots sur les contrats octroys par les organismes analyss; ii) un portrait
du nombre et de la valeur des dpassements de cots des contrats ayant enregistr un cart de cots
suprieur 10 % du montant initial du contrat.
Dans le cadre de la ralisation de ce premier niveau, des extractions lectroniques et manuelles des
donnes contractuelles pertinentes ont t effectues. Une attention plus spcifique a t porte aux
contrats du MTQ et de la SIQ tant donn la plus grande prvalence de contrats avec dpassements de
cots dans ces organismes.
Le second niveau de ltude se concentrait sur lanalyse de contrats slectionns. Seize (16) contrats ont
t choisis en fonction de leur reprsentativit et examins plus attentivement. Cet examen portait sur le
nombre et la justification des divers avenants autoriss, sur leur rpercussion sur la conduite et la gestion
des contrats et sur les leons tirer pour renforcer le processus de gestion des avenants/dpassements.
Dans le cadre de la ralisation de ce second niveau, la documentation pertinente chacun des contrats
retenus a t examine. Une attention particulire a t accorde celle portant sur les facteurs la base
des ajustements des cots, notamment les documents techniques et financiers prpars dans le cadre des
autorisations des dpassements de cots. Des rencontres ont aussi t tenues avec les responsables de la
gestion et du suivi de ces contrats dans les organismes publics concerns. Une attention a aussi t porte
la Loi sur les contrats des organismes publics, notamment larticle 17 qui traite des modifications au contrat,
ainsi quau cadre normatif en gestion contractuelle.

1 Infrastructure-Qubec (IQ) faisait aussi partie des organismes analyss. Cette inclusion ne concernait toutefois pas IQ en tant que
donneur de contrats, mais comme organisme impliqu dans la conduite de contrats octroys par le MTQ ou la SIQ.

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2. Objet et contexte de ltude

Le prsent rapport porte sur les principaux constats et les principales pistes doptimisation considrer.
Pour des raisons de confidentialit contractuelle, les analyses quantitatives plus dtailles et les fiches par
contrat examin ne sont pas intgrs au document.

2.2 ENCADREMENT LGISLATIF ET NORMATIF ACTUELS DES AVENANTS /DPASSEMENTS


Notre revue porte sur les avenants et les dpassements de cots lis des contrats de construction et de
services accords par certains organismes publics. Avant dentrer dans le dtail de nos constats, il nous
apparait souhaitable de prciser ce que lon entend par avenants, dclaircir pourquoi ils existent et de
dcrire comment ces avenants sont actuellement grs et encadrs par les autorits gouvernementales
qubcoises.

LA NOTION DAVENANT ET DE DPASSEMENT


Dans les marchs publics, un avenant correspond une clause contractuelle additionnelle crite par
laquelle les deux parties, soit lorganisme public et le fournisseur, saccordent en vue de modifier ou de
complter un contrat initial. Un avenant peut apporter une ou plusieurs modifications un contrat qui a
t antrieurement convenu et qui est toujours en cours de ralisation.
On peut se demander pourquoi il peut devenir ncessaire de modifier ou complter un contrat
initialement convenu entre deux parties? Il existe plusieurs raisons qui peuvent expliquer ou justifier ces
changements et on retrouve par le fait plusieurs catgories davenants en fonction de lobjet de la
modification au contrat. On peut citer des changements dans la situation juridique du fournisseur (par
exemple, fusion, scission, nouvelle raison sociale), des modifications la dure du contrat (par
exemple, allongement de la dure dexcution en raison dalas non anticips), des adaptations des
situations non prvues (par exemple, prcision de certains besoins, imprvus de chantier, rvision de
certaines conditions de ralisation). La prsence davenants est un aspect courant de lexcution dun
contrat, notamment pour des contrats de construction, et le mcanisme de traitement des avenants est
dailleurs une partie intgrante dun contrat. Certains avenants entranent des cots additionnels au
contrat initial, dautres nont pas ncessairement de rpercussions financires directes.
Un avenant est un accord entre les deux parties et doit donc toujours tre autoris par un responsable de
lorganisme public. Il fait ou devrait faire lobjet dune discussion/ngociation entre les parties. Advenant
labsence dune entente, un ordre excutoire peut tre utilis par la partie publique pour poursuivre les
travaux. Le fournisseur peut faire des rclamations sil se sent lss par la poursuite excutoire des
travaux. La partie publique peut galement dposer des rclamations auprs de certains fournisseurs si
des cots additionnels quelle a d assumer sont lis des erreurs de fournisseurs ou si des paiements
sont non justifis. noter que dans le prsent document, on sest concentr sur les avenants
rpercussions financires et que lon a tendu la notion davenant pour y inclure des ordres de
changement (ODC) ayant des impacts financiers.
Les dpassements de cots peuvent tre le rsultat dun avenant ou du cumul de plusieurs avenants (ou
ODC). Ils peuvent aussi dcouler dajustements qui ne font pas lobjet davenants mais qui sont
explicitement prvus au contrat (par exemple, ajustements pour des variations de quantits ou des prix
unitaires de certaines matires premires, telles le carburant et lacier). On doit par ailleurs distinguer
entre des supplments et des dpassements. Les supplments sont des ajustements contractuels qui
conduisent une hausse des cots dun contrat. La somme totale des supplments et des ajustements
ngatifs mnent au dpassement de cots dun contrat.
On doit aussi distinguer entre les dpassements un contrat et les dpassements un projet. Dans un
projet donn, certains contrats peuvent avoir des dpassements de cots qui sont en partie ou totalement
compenss par des conomies dans dautres contrats. Ainsi, un projet peut, la fois, afficher des

7
2. Objet et contexte de ltude

dpassements de cots par rapport des contrats et tre ralis lintrieur dun budget de dpart
autoris.

LES CADRES LGISLATIFS ET NORMATIFS DU QUBEC


Au Qubec, les contrats des organismes publics sont assujettis depuis le 1er octobre 2008 la Loi sur les
contrats des organismes publics. Cette Loi dcoule dune vaste rforme de lensemble des lois, rglements,
directives et politiques sappliquant aux ministres et aux organismes de ladministration
gouvernementale, ainsi quaux organismes publics du rseau de la sant et des services sociaux, et du
rseau de lducation. La Loi tablit les grands principes dune saine gestion des marchs publics et
prvoit les rgles gnrales relatives ladjudication et lattribution des contrats.
La Loi sur les contrats des organismes publics LARTICLE 17 DE LA LOI SUR LES CONTRATS DES
encadre par ailleurs les possibilits de ORGANISMES PUBLICS ENCADRE LES MODIFICATIONS
modifier un contrat, via son article 17,
DES CONTRATS EXISTANTS
notamment lorsquil en dcoule des
dpenses supplmentaires (voir encadr). 17. Un contrat peut tre modifi lorsque la modification en constitue
Cet article prcise que la modification ne un accessoire et n'en change pas la nature.
doit pas avoir pour effet de substituer au
contrat initial un autre contrat parce que son Toutefois, dans le cas d'un contrat comportant une dpense gale ou
cot serait substantiellement chang (la suprieure au seuil d'appel d'offres public, une modification qui
occasionne une dpense supplmentaire doit de plus tre autorise par
notion daccessoire) ou parce que son objet le dirigeant de l'organisme public. Le dirigeant peut, par crit et dans la
ne serait plus le mme (la notion de ne pas mesure qu'il indique, dlguer le pouvoir d'autoriser une telle
changer la nature). De plus, lobjectif modification. Dans le cadre d'une mme dlgation, le total des
poursuivi par cet article est dassurer une dpenses ainsi autorises ne peut cependant excder 10% du montant
imputabilit pour ces dpassements en initial du contrat.
spcifiant qui peut autoriser des Malgr le deuxime alina, une modification ne requiert pas
modifications comportent des cots d'autorisation lorsqu'elle rsulte d'une variation du montant sur lequel
supplmentaires par rapport au contrat doit s'appliquer un pourcentage dj tabli ou, sous rserve de l'article
initial. 12, d'une variation d'une quantit pour laquelle un prix unitaire a t
convenu.
Ce type dencadrement lgislatif est assez Source : Loi sur les contrats des organismes publics, Chapitre C-65.1, Gazette officielle du
typique des lois sur les marchs publics. La Qubec
notion daccessoire et de changement de
nature peut tre libelle diffremment et tre plus ou moins explicite, mais cette dimension est
gnralement toujours prsente. Les lois sur les marchs publics se concentrent gnralement sur les
grands principes et laisse place une certaine flexibilit dans lapplication. noter quen France par
exemple, la notion daccessoire est dfinie comme nentranant pas de bouleversement de lconomie
du contrat . Sur le plan de lapplication pratique, une augmentation par avenants de 15 20 % ou plus
du prix initial du contrat est susceptible dtre regarde par le juge administratif comme bouleversant
lconomie du contrat. Ce seuil de 15 20 % exclut toutefois les sujtions techniques imprvues
rencontres en cours dexcution du contrat, cest--dire des obstacles non imputables aux parties et
constitutifs de difficults imprvues et exceptionnelles.
La Loi sur lintgrit en matire de contrats publics adopt en dcembre 2012 encadre aussi de manire plus
rigoureuse le processus doctroi de contrats publics. Le CT est le ministre responsable de l'application de
la Loi sur les contrats des organismes publics. Pour leur part, les organismes publics doivent nommer un
responsable de l'observation des rgles contractuelles. De plus, de nouvelles rgles ont t adoptes afin
daccrotre la transparence des avenants et dpassements. compter de 15 septembre 2013, les
organismes publics devront publier dans le SEAO toutes les modifications qui ont conduit des
dpenses supplmentaires excdant 10 % de la valeur initiale dun contrat. Cette nouvelle mesure
sapplique tous les contrats conclus de gr gr ou par appel doffres et dune valeur de 25 000 $ et

8
2. Objet et contexte de ltude

plus. La publication dans le SEAO doit se faire dans les 60 jours suivants la modification ayant men au
dpassement de plus de 10 %.
Le cadre de reddition de comptes en DIRECTIVE DU SECRTARIAT DU CONSEIL DU TRSOR
gestion contractuelle des organismes CONCERNANT LA REDDITION DE COMPTES EN
publics comporte aussi un volet sur les GESTION CONTRACTUELLE DES ORGANISMES PUBLICS
modifications contractuelles ayant des
rpercussions financires. Ce cadre exige Lorganisme public doit faire rapport au Secrtariat du Conseil du
notamment, dans la ligne de larticle 17, trsor des cas o une autorisation de son dirigeant (dfini larticle 8
que les ministres et organismes de la Loi) a t accorde en vertu :
transmettent un fiche dautorisation au CT 1 de la Loi sur les contrats des organismes publics :
pour tous les contrats ayant fait lobjet
dune dpense supplmentaire excdant c) pour une modification qui occasionne une dpense supplmentaire
10 % du montant initial convenu (voir suprieure 10 % dun contrat comportant une dpenses initiale
encadr). Ce cadre normatif prcise suprieure au seuil dappel doffres public, et ce, en application de
galement le contenu complet des larticle 17.
informations transmettre. Source : Directive concernant la reddition de comptes en gestion contractuelle des organismes
publics, Annexe 1, Secrtariat du Conseil du trsor
Si le seuil de dpassement de cots
excdant 10 % de la valeur initiale du contrat est la dimension importante de ce cadre normatif, une
attention est aussi accorde au respect de limputabilit des dirigeants dorganismes (respect des niveaux
dautorisations requises), la justification et lvaluation des dpenses supplmentaires et au fait que les
dpenses supplmentaires doivent tre accessoires et ne pas changer la nature du contrat initial. noter
que les notions daccessoire et de nature ne sont pas dfinies dans le cadre normatif en gestion
contractuelle.
En plus du cadre normatif, chacun des organismes publics possde des politiques et directives internes
additionnelles pour encadrer et grer des modifications ses contrats.

2.3 AVENANTS /DPASSEMENTS ET RELATION AVEC LES PRATIQUES CONTRACTUELLES


La prsence davenants, leur nombre et ventuellement leurs rpercussions en termes de dpassements de
cots peuvent tre lis des facteurs externes totalement imprvisibles aux deux parties. Mais la
prvalence davenants, leur nombre et les cots additionnels sont aussi souvent associs des processus
et des pratiques de gestion contractuelle des organismes publics (voir encadr de page suivante).

LES FACTEURS MENANT DES AVENANTS/DPASSEMENTS DE COTS


Pour plusieurs types de contrats de construction et de services accords par les organismes publics
concerns par cette revue, les facteurs externes ne peuvent tre ignors. titre dexemple, les projets de
rfection et de rnovation sont souvent confronts des imprvus de chantier, alas ou obstacles non
prvus au dpart. Or, une partie importante des contrats de construction accords par le MTQ et la SIQ
ont trait des travaux de mise--niveau, de mise aux normes, de rfection et de rnovation
dinfrastructures routires et immobilires. On peut ds lors sattendre ce que ces travaux gnrent
un certain nombre davenants et dordres de changement invitables .
Certains choix dapproche contractuelle peuvent aussi gnrer un plus grand nombre davenants, sans
ncessairement impliquer une mauvaise gestion du projet. Le mode de ralisation en Grance par lots,
par exemple, gnre habituellement un nombre lev de contrats par projet de construction et par le fait
mme tend augmenter le nombre davenants par projet. Une seule demande de modification peut en
effet entraner dans son sillage plusieurs avenants diffrents. Le dplacement dun mur ou dune division,

9
2. Objet et contexte de ltude

titre dexemple, peut exiger la prparation de plusieurs avenants pour des travaux additionnels de
structure, de menuiserie, de peinture, dlectricit, de ventilation et autres.
Pour des travaux qui comportent des incertitudes ou des risques notables, lorganisme public peut et
devrait dans plusieurs cas accepter de ne pas tout prciser dans son contrat initial et de grer une partie
des travaux par avenants. Cette approche conduit ncessairement la prparation davenants au fur et
mesure o certaines incertitudes disparatront et des cots supplmentaires par rapport la valeur
initiale dun contrat. Par contre, une telle approche peut aussi rduire le cot total des travaux effectus
dans le cadre dun contrat. Dans la mesure o il sagissait de vritables incertitudes pour les deux parties,
lexigence dun prix initial pour la totalit des travaux aurait pu gonfler indment les soumissions
dposes par les fournisseurs car ces derniers auraient cherchs se protger contre les incertitudes et les
risques.
LA PRVALENCE ET LA VALEUR DES AVENANTS NEST PAS SANS RELATION
Par contre, il faut AVEC LES PROCESSUS ET LES PRATIQUES DE GESTION CONTRACTUELLE
aussi reconnatre
que certaines ADOPTS PAR LORGANISME PUBLIC
pratiques de
gestion PROCESSUS/PRATIQUES PRVALENCE /
contractuelle CONTRACTUELS VALEUR DES AVENANTS
peuvent contribuer PRPARATION DES CONTRATS Mode de gestion de projet choisi : nombre
liminer des Dtermination des besoins Niveau de prcision des besoins : nombre et valeur
avenants Planification et budgtisation
Prparation des cahiers de charges
Omission au devis :
Erreurs au devis :
nombre et valeur
nombre et valeur
vitables . Les
tapes en amont de
lattribution des ATTRIBUTION DES CONTRATS
Appel doffres / demandes de
contrats sont cet soumissions
gard valuation des soumissions
Signature des contrats
particulirement
importantes. Il faut
en particulier EXCUTION DES CONTRATS
Suivi des travaux
sassurer de bien Suivi des cots Imprvus de chantier : nombre
dterminer les Modification au contrat Ngociation des avenants: valeur
Imputabilit des impacts :
besoins, de bien Paiement et garantie valeur
valuation contrat / fournisseurs
planifier la
ralisation des Source : KPMG/SECOR
travaux et de bien
rdiger les cahiers de charge. Les omissions ou changements dcoulant de lacunes cette tape peuvent
la fois gnrer des avenants qui auraient pu tre vits et entraner de vritables cots supplmentaires.

LES PRATIQUES DE GESTION CONTRACTUELLE ET LES OBJECTIFS POURSUIVRE


Si des avenants et des dpassements de cots sont invitables en raison de la nature des travaux raliss
par les organismes concerns par la prsente revue, il nen demeure pas moins que ladoption de
meilleures pratiques de gestion contractuelle peut contribuer rduire les cots des contrats, des projets
et des oprations de ces organismes publics.
Plus le nombre davenants est grand, plus les cots de gestion et dadministration de ces
modifications seront levs. De plus, dans la plupart des cas, le prix ngoci dans le cadre de lavenant
risque dtre plus lev que celui qui aurait t obtenu dans le cadre du processus initial de soumission.
Pour ces raisons, il faut chercher, dans la mesure du possible, rduire les avenants vitables . noter
toutefois quil est ni ncessaire, ni souhaitable, ni mme possible de chercher liminer les
avenants. Il serait en effet possible de mettre en place des pratiques de gestion contractuelle qui

10
2. Objet et contexte de ltude

liminent tout avenant, sans pour autant obtenir le meilleur prix pour un contrat. Un juste prix
peut impliquer et souvent implique des avenants.
Pour les avenants invitables , lorganisme public doit sassurer de payer le bon prix et de ne payer que
pour les cots dont il est rellement imputable. priori, cette dimension peut apparatre simple
appliquer, mais elle requiert une expertise interne, une validation indpendante, un suivi troit des
travaux, des mcanismes et des systmes de dtection. Nous reviendrons plus loin sur cet item.
En somme, il importe de ne pas chercher liminer les avenants sans justifications appropries ou
dliminer les avenants en budgtisant au dpart des cots plus levs. Il est ainsi prfrable de se
retrouver dans un contrat comportant plusieurs avenants pour de bonnes raisons quun contrat sans
avenant pour de mauvaises raisons.
Dans un tel contexte, il est surtout important de diminuer les avenants vitables , de bien fixer le cot
des avenants invitables et de ne pas assumer les frais davenants non imputables la partie publique.
En somme, avoir le bon nombre davenants, payer le bon prix pour les avenants et imputer les cots
dun avenant la partie qui en est responsable. La mise en place de bonnes pratiques de gestion
contractuelles pourrait limiter les cots lis la gestion dun nombre indu davenants, diminuer les
dpassements associs ces avenants et viter dassumer des montants imputables aux fournisseurs.

11
3. PROFIL GLOBAL DES AVENANTS/DPASSEMENTS
DES ORGANISMES PUBLICS ANALYSS

3.1 PORTRAIT DES DPASSEMENTS DE PLUS DE 10 %


En vertu de larticle 17 de la Loi sur les contrats des organismes publics et notamment selon le cadre normatif se
rapportant aux contrats publics, les organismes assujettis doivent complter et transmettre au CT une
fiche dautorisation pour tout contrat dont les dpassements de cots autoriss ont dpass 10 % de la
valeur initiale du contrat. Ce seuil de 10 % peut tre le rsultat dun seul avenant un contrat ou dun
cumul davenants pour un mme contrat.

UNE AUGMENTATION DU NOMBRE DE CONTRATS AVEC DPASSEMENTS DE COTS DE PLUS DE 10 %


ET DE LEUR PRVALENCE SUR LA PRIODE ANALYSE

Le Tableau 1 de la page suivante prsente un portrait du nombre de supplments recenss et transmis au


SCT dans les contrats avec dpassements de cots de plus de 10% des trois organismes analyss, et ce
pour les quatre dernires annes. noter quun contrat peut avoir dpass le seuil fix de 10 % au cours
dune anne donne, mais avoir dbut dans les annes prcdentes. On observe gnralement un
dcalage de plusieurs mois entre le dbut dun contrat et le moment o le cumul des avenants/
supplments est suprieur au seuil fix par le cadre normatif.
Le nombre total de supplments pour les contrats avec dpassements de cots de plus de 10 % a
augment de manire importante sur la priode danalyse. Ce nombre est en effet pass de 200 en 2009-
2010 pour le total des trois organismes analyss 352 en 2011-2012, soit une hausse de 76 % en nombre
sur deux ans. Pour 2012-2013, le total a recul 309, mais reste bien suprieur au niveau de 2009-2010.
On observe une tendance similaire au niveau du nombre de contrats avec des dpassements de cots de
plus de 10 % (+75 % entre 2009-10 et 2011-12).
Le nombre absolu de supplments ou de contrats avec des dpassements de plus de 10 % ne nous
renseigne pas sur la prvalence du phnomne. Pour ce faire, il faut tenir compte du grand nombre de
contrats accords chaque anne. Selon les donnes obtenues des organismes analyss et selon les
donnes tires du SEAO, les trois organismes viss accordent environ 15 000 contrats par anne dont un
peu plus de 3 000 de plus de 25 000 $ 2. Le Tableau 2 prsente lvolution du nombre de contrats publics
octroys par nos trois organismes depuis 2008-2009.
Depuis 2008-09, et surtout en excluant le CSPQ qui a eu une anne atypique ce moment, le nombre et
la valeur des contrats varient peu dune anne lautre. Ds lors, il est difficile dimputer laugmentation
du nombre de contrats avec des supplments de plus de 10 % laccroissement global du nombre de
contrats accords. Il semble donc y avoir une hausse du taux de prvalence des dpassements de plus de
10 % sur les annes analyses.

2 Excluant les contrats dapprovisionnement en biens et services qui ne faisaient pas partie de cette revue.

12
3. Profil global des avenants/dpassements des organismes publics analyss

TABLEAU 1 : NOMBRE ET VALEUR DES SUPPLMENTS POUR LES CONTRATS DONT LES DPASSEMENTS DE
COTS EXCDENT 10 % DU MONTANT INITIAL DU CONTRAT
(En $, en % et par anne financire)

NOMBRE DE VALEUR DES


NOMBRE DE VALEUR TOTALE
CONTRAT VALEUR SUPPLMENTS
SUPPLMENTS DE TOUS LES
MINISTRES ET AVEC INITIALE DES DEMANDS CART CART
DE LANNE SUPPLMENTS
ORGANISMES SUPPLMENTS CONTRATS POUR L'ANNE EN % EN %
POUR CES DEMANDS POUR
DE PLUS DE CONCERNS POUR CES
CONTRATS CES CONTRATS
10 % CONTRATS

PRIODE DE REDDITION DE COMPTES 2009-2010


MTQ 68 68 170 384 226 $ 44 658 405 $ 26% 47 830 595 $ 28%
SIQ 114 129 61 075 084 $ 16 211 486 $ 27% 19 559 741 $ 32%
CSPQ 3 3 8 094 422 $ 2 557 390 $ 32% 2 557 390 $ 32%
Total 185 200 239 553 732 $ 63 427 281 $ 26% 69 947 727 $ 29%

PRIODE DE REDDITION DE COMPTES 2010-2011


MTQ 114 117 316 600 300 $ 82 185 279 $ 26% 84 413 801 $ 27%
SIQ 105 127 71 248 440 $ 10 586 973 $ 15% 18 427 198 $ 26%
CSPQ 8 8 83 692 835 $ 11 470 059 $ 14% 22 401 173 $ 27%
Total 227 252 471 541 575 $ 104 242 311 $ 22% 125 242 172 $ 27%

PRIODE DE REDDITION DE COMPTES 2011-2012


MTQ 140 141 331 826 800 $ 70 477 500 $ 21% 80 848 004 $ 24%
SIQ 177 204 207 081 841 $ 29 598 603 $ 14% 72 706 725 $ 35%
CSPQ 7 7 52 080 009 $ 12 112 913 $ 23% 12 597 913 $ 24%
Total 324 352 590 988 650 $ 112 189 016 $ 19% 166 152 642 $ 28%

PRIODE DE REDDITION DE COMPTES 2012-2013


MTQ 159 167 323 405 253 $ 57 707 189 $ 18% 95 932 933 $ 30%
SIQ 121 137 124 604 999 $ 18 812 879 $ 15% 49 164 883 $ 39%
CSPQ 3 5 2 206 618 $ 263 566 $ 12% 344 649 $ 16%
Total 285 309 450 216 870 $ 76 783 634 $ 17% 145 442 465 $ 32%

Source : Donnes du Secrtariat du Conseil du trsor

13
3. Profil global des avenants/dpassements des organismes publics analyss

TABLEAU 2 : NOMBRE DE CONTRATS ACCORDS PAR ANNE DE PLUS DE 25 000 $


(Ensemble des contrats publics de plus de 25 000 $ excluant les contrats dapprovisionnement)

MTQ SIQ CSPQ TOTAL

Nombre Valeur Nombre Valeur Nombre Valeur Nombre Valeur

2008-09 3,172 2 905 120 265 $ 709 198 953 184 $ 191 957 155 873 $ 4,072 4 061 229 323 $

2009-10 2 095 2 775 313 478 $ 821 285 646 495 $ 252 308 782 621 $ 3 168 3 369 742 594 $
2010-11 1 896 2 494 733 922 $ 685 179 189 799 $ 326 379 573 820 $ 2 907 3 053 497 541 $
2011-12 2 010 2 826 855 357 $ 823 292 856 469 $ 358 270 194 473 $ 3 191 3 389 906 299 $

Source : Donnes du Secrtariat du Conseil du trsor et provenant des organismes viss pour 2008-09 et du SEAO pour 2009-10 2011-12

Le nombre de contrats du MTQ avec des dpassements de cots de plus de 10 % a augment


continuellement au cours des quatre dernires annes analyses, de 68 en 2009-2010 159 en 2012-2013
(voir Tableau 1). la SIQ, sauf pour une augmentation significative 177 en 2011-2012, le nombre
annuel de contrats a oscill entre 105 et 121 au cours des autres annes. Le nombre annuel de
supplments du CSPQ est demeur relativement peu lev, variant entre 3 et 8 au cours de la priode
allant de 2009-2010 2012-2013.
La valeur totale des supplments autoriss pour ces contrats (soit ceux avec des dpassements de plus de
10 %) varie dun organisme lautre et dune anne lautre, mais oscille globalement autour de 30 % sur
les trois annes allant de 2010-2011 2012-2013, avec un niveau plus lev en 2012-13 32 % (Tableau
1). Les contrats qui franchissent le seuil du 10 % ont donc tendance terminer en moyenne avec des
dpassements importants soit un niveau reprsentant trois fois le seuil requrant lautorisation des
dirigeants des organismes.
La valeur des supplments autoriss sur les contrats dont le cot a excd 10 % du montant initial a vari
entre 125 millions $ en 2010-2011 et 166 millions $ en 2011-2012 (Tableau 1). Au cours des trois
dernires annes, la valeur moyenne annuelle des supplments des trois organismes pour ces contrats
avec des dpassements de plus de 10 % sest leve un peu plus de 145 millions $, soit environ 4,5 %
de la valeur totale annuelle des contrats accords par les trois organismes.
Par ailleurs comme lindique le Tableau 2, le MTQ regroupe la plus grande partie des contrats publics
accords parmi les trois organismes analyss. Sur la priode 2008-2012, le MTQ a compt pour 68 % du
nombre de contrats publics recenss et 79 % de la valeur de ces contrats. La part du MTQ dans le total
des contrats avec dpassements et dans la valeur totale des supplments est toutefois infrieure son
poids dans le total des contrats accords par les trois organismes (respectivement 47% et 61 % sur la
priode analyse). Si le MTQ a connu une augmentation du nombre de ses contrats avec des
dpassements de plus de 10 % (voir Tableau 1), la prvalence de cette situation est plus faible que son
importance relative dans lensemble des contrats publics octroys par les trois organismes.
linverse, la SIQ occupe une part plus importante dans les supplments que son poids relatif du total
des contrats publics octroys. Cet organisme reprsente en effet 23 % du nombre total de contrats
accords et 7 % de leur valeur, mais compte pour 51 % du nombre de contrats avec dpassement de plus
de 10 % et 32 % de leur valeur. Lvolution du nombre de contrats avec supplments est relativement
stable la SIQ, sauf pour lanne 2011-12, mais cette situation est plus prsente que dans les deux autres
organismes analyss.
lautre extrme, on retrouve le CSPQ qui est nettement moins prsent dans les contrats avec
dpassements. On verra par contre dans la section suivante que son mode doctroi de contrat, soit des
contrats de service la demande, nest pas tranger cette situation.

14
3. Profil global des avenants/dpassements des organismes publics analyss

UNE PORTION IMPORTANTE DES DPASSEMENTS SONT LIS DES AVENANTS VITABLES
Si on sattarde aux justifications inscrites sur les fiches d'autorisation transmises au CT, les principales
causes des supplments du MTQ sur la priode analyse sont :
Imprvus de chantier : 124 supplments (29%) dune valeur de 83,7 millions $ (40%);
Modifications au concept ou au mandat initial : 102 supplments (24%) dune valeur de 56,8 millions $ (27%);

Poursuites judiciaires ou rclamations : 30 supplments (7%) dune valeur de 28,1 millions $ (13%);

Travaux additionnels de surveillance : 126 supplments (30%) dune valeur de 18,9 millions $ (9%);
Dlais et extensions : 16 supplments (3,5%) dune valeur de 11,9 millions $ (6%);

Omissions ou erreurs dans les plans et devis : 11 supplments (3%) dune valeur de 6,6 millions $ (3%);

Contraintes environnementales et climatiques: 16 supplments (3,5%) dune valeur de 4,3 millions $ (2%).
Les Imprvus de chantier et les Modifications au concept initial ou au mandat initial sont les deux
facteurs les plus importants en dollars et, avec les Travaux additionnels de surveillance , les plus
importants en nombre. Sur la base des facteurs invoqus par le MTQ, plus de 50 % de la valeur des
supplments serait associe des avenants qui sont potentiellement vitables et qui sont lis des
facteurs autres que des imprvus de chantier, des conditions environnementales et climatiques et des
travaux de surveillance requis dans les deux cas qui prcdent. Nous reviendrons sur ces supplments
vitables dans le prochain chapitre.
Le mme type danalyse a t ralis pour la SIQ partir des justifications inscrites sur les fiches
d'autorisation transmises au CT. Les principales causes des supplments du SIQ sont comme suit :
Modifications au concept ou au mandat initial : 226 supplments (48%) dune valeur de 30,1 millions $ (51%);

Omissions ou erreurs dans les plans et devis : 47 supplments (10%) dune valeur de 11,0 millions $ (18%);

Imprvus de chantier : 121 supplments (26%) dune valeur de 9,2 millions $ (16%);

Majoration et ajustements des honoraires : 35 supplments (7%) dune valeur de 5,9 millions $ (10%).

Travaux additionnels de surveillance : 26 supplments (6%) dune valeur de 1,7 millions $ (3%);

Dlais et extensions : 10 supplments (2%) dune valeur de 0,9 million $ (1,5%);

Poursuites judiciaires ou rclamations : 3 supplments (1%) dune valeur de 0,3 million $ (0,5%).
Les Modifications au concept initial ou au mandat initial constituent la principale justification donne
pour expliquer les supplments observs, en dollars et en nombre. Les Omissions ou erreurs et les
Imprvus de chantier suivent. Ainsi sur la base des facteurs invoqus par la SIQ, plus de 80 % de la
valeur des supplments serait associe des avenants qui sont potentiellement vitables et qui sont
lis des facteurs autres que des imprvus de chantier et aux travaux de surveillance affrents.

DES DPASSEMENTS PLUS IMPORTANTS DANS LES CONTRATS DE SERVICES PROFESSIONNELS QUE DANS LES
CONTRATS DE CONSTRUCTION

Une attention a t accorde galement aux deux grands types de contrats, soit de construction et de
services professionnels. Le Tableau 3 prsente les rsultats au niveau des contrats ayant enregistr des
supplments de 10 % et plus. On remarque que la valeur des supplments en proportion du montant
initial du contrat est largement plus leve pour les contrats de services professionnels. En dautres mots,
pour les contrats avec des supplments de cots de plus de 10%, la valeur totale de ces supplments en

15
3. Profil global des avenants/dpassements des organismes publics analyss

proportion des cots initiaux des contrats est plus de deux fois plus leve pour les contrats de services
que pour les contrats de construction. Lcart dfavorable aux contrats de services est particulirement
marqu en 2010-11 et 2011-12. Au CSPQ, le petit nombre de contrats dont les dpassements de cots
excdent 10% du montant initial nous empche dy valider nos constats.

TABLEAU 3 : NOMBRE ET VALEUR DES SUPPLMENTS POUR LES CONTRATS DE CONSTRUCTION ET DE


SERVICES DONT LES DPASSEMENTS DE COTS EXCDENT 10 % DU MONTANT INITIAL
(En nombre, en % et par anne financire)

CONTRATS DE CONSTRUCTION CONTRAT DE SERVICES PROFESSIONNELS

MINISTRES ET ORGANISMES VALEUR TOTALE VALEUR TOTALE EN


NOMBRE DE NOMBRE DE
EN % DU % DU CONTRAT
SUPPLMENTS SUPPLMENTS
CONTRAT INITIALE INITIALE

Priode de reddition de compte 2009-10


Ministre des Transports 72 24% 43 47%
Socit Immobilire du Qubec 110 26% 17 39%
Centre de services partags du Qubec 4 20% 2 13%
Total 186 25% 62 35%
Priode de reddition de compte 2010-11
Ministre des Transports 65 20% 75 40%
Socit Immobilire du Qubec 113 24% 89 89%
Centre de services partags du Qubec 1 19% 4 25%
Total 179 22% 168 52%
Priode de reddition de compte 2011-12
Ministre des Transports 64. 18% 103 73%
Socit Immobilire du Qubec 80 31% 56 79%
Centre de services partags du Qubec -- -- 2 12%
Total 144 22% 161 74%
Source : Donnes du Secrtariat du Conseil du trsor

Lanalyse de la prvalence des dpassements de cots de plus de 10 % nest pas aussi vidente. Le
nombre de contrats de services avec dpassements de cots de plus de 10% en proportion de leur
nombre ou de leurs poids dans le total des contrats accords ne se distinguent pas nettement des contrats
de construction. Cette prvalence semble un peu plus leve dans les contrats du MTQ (40 % des
contrats accords sont des contrats de services alors que ces derniers reprsentent 50 % des contrats avec
des dpassements de cots de plus de 10 %).
Comme les contrats de services sont dune valeur montaire moyenne infrieure aux contrats de
construction, on comprendra que leur contribution la valeur totale des supplments de cots des
contrats publics est un peu moins importante que les seconds. Par contre, ces supplments de cots ont
tout de mme reprsent une somme de 40 millions $ par anne au cours de la priode analyse (versus
75 millions $ pour les contrats de construction). Les contrats de services reprsentent ainsi prs de 34 %
de la valeur totale des supplments de cots, mais seulement 20 % de la valeur des contrats accords.

3.2 PORTRAIT GLOBAL DES CONTRATS OCTROYS ET DES DPASSEMENTS/AVENANTS


La section prcdente sest concentre sur un sous ensemble des contrats octroys par les organismes
viss, soit seulement ceux qui ont dpass 10 %. De plus, elle ne donne pas un portrait par projet, mais
par contrat. noter galement quun dpassement de cots ne signifie pas ncessairement que le projet a
cot plus cher que son juste prix. Tout dpend dans un premier temps du montant final pay sur tous

16
3. Profil global des avenants/dpassements des organismes publics analyss

les contrats dun projet et, dans un deuxime temps, de la comparaison de ce montant final pay avec le
budget estim pour ce mme projet.
Un projet peut comporter plusieurs contrats diffrents, dont un ou plusieurs affichent des cots
additionnels importants, mais rester au total lintrieur dun cart de cot limit. On pourrait aussi se
retrouver dans une situation o un grand nombre de contrats ont des dpassements tout juste infrieurs
10 % qui nont donc pas t identifis dans lanalyse prcdente, ni inclus dans les donnes du SCT. Il
peut donc tre utile, voire souhaitable, danalyser lensemble des contrats et de les regarder galement
sous langle des projets. Cette analyse sest concentre surtout sur le MTQ et la SIQ tant donn leur
importance combine dans le nombre et les dpassements de cots.

LA SITUATION DU MTQ
MTQ NOMBRE DE CONTRATS AVEC DES SUPPLMENTS DE
Le MTQ adopte gnralement COTS PAR RAPPORT AU MONTANT INITIAL EN FONCTION DU
de son cot une approche de TAUX DE DPASSEMENTS
gestion par entrepreneur gnral.
(Ensemble des contrats de construction et de services ouverts ou ferms entre
Un mme projet comporte
gnralement un nombre limit 2006 et 2013 de plus de 25 000 $)
de contrats. On trouvera 17 % des contrats analyss affichaient un dpassement de cots
typiquement un contrat pour la (dont 29 % de plus de 10 % et 71 % de 10 % et moins)
prparation des plans et devis,
un contrat pour la surveillance 800
46%

du chantier et un ou quelques 700


contrats pour les travaux de 600
construction. Une modification
un projet donn peut ds lors
500
24%
entraner des modifications 400

parallles et automatiques 300

quelques contrats. Pour les 200 10%

contrats ferms au cours des 100


7%
3% 3% 3%
trois dernires annes, on 0
2% 1% 1%

observe ainsi une moyenne de

50,1% et +
0%-5%

5,1%-10%

10,1%-15%

15,1%-20%

20,1%-25%

25,1%-30%

30,1%-35%

35,1%-40%

40,1%-45%

45,1%-50%
2,8 avenants par contrat et de
3,6 avenants par projet.
Source : Donnes du MTQ et analyse KPMG/SECOR
Au MTQ, sur lensemble des
contrats de construction et de services ouverts ou ferms depuis 2006, 17 % de ces contrats affichent des
supplments de cots (soit 1 829 contrats sur les 10 638 recenss) et 5 % de ces contrats ont des
supplments de cots de 10 % ou plus. Ces supplments de cots peuvent toutefois rsulter davenants
ou de variations de quantits.
Parmi le groupe de contrats avec des supplments, 71 % affichaient des supplments de 10 % ou moins
au moment de lanalyse (plusieurs contrats taient encore ouverts) et 29 % se retrouvaient dans le groupe
des 10 % et plus (voir encadr). La proportion des contrats avec dpassements de plus de 10 % tait plus
forte pour les plus petits contrats que pour les plus gros contrats (38 % des contrats de moins de
100 000 $ avaient un dpassement de cots de plus de 10 %, contre 30 % pour les contrats entre
100 000 $ et 1 million $, et 26 % pour les contrats de plus de 1 million $).
Pour lanalyse des avenants, il a fallu procder par une extraction de donnes dans un autre systme
dinformation utilis par les directions territoriales. Pour les contrats ferms au cours des trois dernires
annes, on a recens 2 847 avenants au MTQ avec rpercussions financires, donc avec des supplments
de cots (dans ce cas il sagit seulement davenants et donc excluant les changements de quantit).

17
3. Profil global des avenants/dpassements des organismes publics analyss

Parmi les avenants avec rpercussions MTQ NOMBRE DAVENANTS AVEC DES
financires, 96 % des avenants du MTQ RPERCUSSIONS FINANCIRES EN FONCTION DE LA
sont dune valeur infrieure 100 000 $ VALEUR DE LAVENANT
(voir encadr). (Ensemble des contrats de construction et de services ferms sur la
Si on sattarde lensemble des projets qui priode 2011-2013)
ont affich des supplments de cots et 96 % des avenants sont de moins de 100 000 $
qui se sont termins ou ont t ferms au
cours des trois annes tudies, les 900 81 %
dpassements de cots sur projet (et non 800
pas sur contrat) slve en moyenne
700
12,2 % pour le MTQ. Ces dpassements
de cots peuvent provenir davenants ou 600

de variations de quantit. 500


400
On a aussi regard tous les contrats 300
ferms au cours des trois dernires 200 15 %
annes, avec et sans dpassements. 100 4%
noter que dans ce dernier cas, on peut
retrouver des contrats avec des cots 0

moindres que les montants initiaux Moins de De 25 000 $ Plus de


25 000 $ 100 000 $ 100 000 $
prvus en raison de quantits plus basses,
de prix unitaires plus faibles ou de Source : Donnes du MTQ et analyse KPMG/SECOR
contrats en partie annuls. En regroupant
tous les contrats ferms sur la priode 2011-13, le dpassement global slve 2 %.

LA SITUATION DE LA SIQ
La SIQ adopte gnralement lapproche Grance par lots aux fins de la ralisation de ses projets. Par
consquent, chaque projet de la SIQ comporte en moyenne 15 contrats et une modification un projet
ou un contrat entrane souvent des modifications parallles et automatiques plusieurs contrats. Parmi
les trois organismes analyss, la SIQ est celle qui possde en moyenne le plus de contrats par projet.
Cette approche tend par le fait
mme augmenter le nombre SIQ NOMBRE DE CONTRATS AVEC DES SUPPLMENTS DE
davenants (incluant les Ordre de COTS PAR RAPPORT AU MONTANT INITIAL EN FONCTION
changement ou ODC). On observe DU TAUX DE DPASSEMENTS
une moyenne de 2,1 avenants par (Ensemble des contrats de construction et de services ouverts ou ferms
contrat et surtout 32,9 avenants par entre 2006 et 2013 de plus de 25 000$)
projet.
33 % des contrats analyss affichaient un dpassement de cots
la SIQ, sur lensemble des (dont 35 % de plus de 10 % et 65 % de 10 % et moins )
contrats de construction et de 400 40%
services ouverts ou ferms depuis 350
2006 de plus de 25 000 $, 33 % de
ces contrats affichent des
300

supplments de cots (soit 1 577 250 25%

contrats sur les 4 818 recenss) et 200

12 % de ces contrats ont des 150

supplments de cots de 10 % ou 100 10%

plus. Ces supplments peuvent


8%
5%
50 4%
rsulter davenants ou dordre de
3%
2% 1%
1% 1%

changements.
0
50,1% et +
0%-5%

5,1%-10%

10,1%-15%

15,1%-20%

20,1%-25%

25,1%-30%

30,1%-35%

35,1%-40%

40,1%-45%

45,1%-50%

Source : Donnes de la SIQ et analyse KPMG/SECOR

18
3. Profil global des avenants/dpassements des organismes publics analyss

Parmi le groupe de contrats avec des supplments de cots, 65 % affichent des supplments de 10 % et
moins du montant initial du contrat au moment de lanalyse (incluant les contrats encore ouverts) et
35 % ont des supplments de plus de 10 % (voir encadr). La proportion des contrats avec des
dpassements de plus de 10 % est beaucoup plus forte pour les plus petits contrats (44 % des contrats
de moins de 100 000 $ ont des dpassements de plus de 10 %, et ces proportions atteignent 30% pour
les contrats entre 100 000 $ et 1 million $, et 33 % pour les contrats de plus de 1 million $).
La trs grande majorit des avenants et SIQ NOMBRE DAVENANTS ET ODC AVEC DES
ODC rpercussions financires de la
SIQ sont galement de trs petite taille RPERCUSSIONS FINANCIRES EN FONCTION DE LA
(voir encadr). Plus de 99 % de ces VALEUR DE LAVENANT/ODC
avenants sont infrieurs 100 000 $ (Ensemble des contrats de construction et de services ferms entre
(soit 9 065 avenants reprsentant 18 % 2006 et 2013)
de la valeur globale des supplments) et 99 % des avenants sont de moins de 100 000 $
seulement 4 avenants sont dun
montant suprieur 1 M$ (soit 8 % du
cot total de tous les avenants de la 900 81 %
priode, ou 5,1 M$). 800
700
La SIQ a donc dix fois plus davenants
par projet que le MTQ et une plus 600
forte proportion de contrats avec 500
dpassements de plus de 10 %. 400
Toutefois, lorsque ramens sur une 300
base de projet, les supplments totaux 200 15 %
en fonction du cot du projet sont
100
pratiquement identiques. En effet, si 4%
on sattarde tous les projets ferms au 0
cours des trois dernires annes (et non Moins de De 25 000 $ Plus de
pas sur contrat) qui ont enregistr des 25 000 $ 100 000 $ 100 000 $
dpassements de cots, les Source : Donnes de la SIQ et analyse KPMG/SECOR
supplments slve en moyenne 12,3
% pour la SIQ (versus 12,2 % pour le MTQ). Cette situation sexplique par le fait quune forte
proportion des contrats avec dpassements levs de la SIQ se retrouve dans les petits contrats.
Par ailleurs, si on considre tous les contrats de la priode 2011-13, avec ou sans supplments de cots
par rapport au montant initial, le dpassement global slve 6 %.

LA SITUATION DU CSPQ
La nature des contrats du CSPQ est trs diffrente de celle des deux autres organismes. En effet, la faible
prvalence de contrats avec dpassements de cots au CSPQ est troitement lie au mode doctroi utilis.
Pour ses besoins de services professionnels en technologie de linformation, le CSPQ adopte
gnralement une approche de gestion de contrat de services la demande. Ses contrats de services
professionnels portent principalement sur un profil de personne, un nombre dheures alloues et une
priode de ralisation. Cette approche tend limiter le nombre davenants au sein dun mme contrat,
notamment ceux rpercussions financires. La plupart des changements un contrat portent sur
lextension de la priode de ralisation, mais en maintenant le mme budget global. Il nest ds lors pas
tonnant de remarquer le trs faible nombre de contrats avec des dpassements de plus de 10 %.
Si cette approche limite le nombre de contrats avec dpassements de cots, il ne faut pas en dduire
automatiquement quelle est plus performante et prfrable. Au lieu dun dpassement de cots sur un
contrat, cette approche tend octroyer un second contrat. De plus, labsence de dpassements de cots
sur contrats nimplique pas une absence de dpassements sur le projet global. En fait, le rcent rapport

19
3. Profil global des avenants/dpassements des organismes publics analyss

du Vrificateur gnral du Qubec concernant la gestion contractuelle de projets de technologies de


linformation par divers ministres et organismes publics, dont le CSPQ, a identifi plusieurs pistes
damlioration pour limiter les cots globaux des projets informatiques gouvernementaux 3. On reviendra
plus loin dans le document puisque plusieurs de ces pistes sont similaires celles proposes par cette
revue.
********
Par ailleurs, lanalyse combine des trois organismes indiquent :
Quil faut viter de tirer trop de conclusions sur la seule base du nombre absolu davenants. titre
dexemple, un projet bien gr dans un organisme pourrait comporter plusieurs avenants
rpercussions financires alors quun projet mal gr dans le mme organisme ou un autre organisme
pourrait nen avoir aucun. Sur la priode tudie, la SIQ a dix fois plus davenants que le MTQ alors
que le second gre prs de 10 fois plus de projets. Pourtant dans les deux cas, les supplments finaux
sur les budgets initiaux des projets ferms atteignent 12 % chez les deux organismes. Le mode de
gestion contractuelle a des effets directs sur le nombre davenants. Bien plus, il est facile dadopter
des approches qui rduisent le nombre davenants, sans pour autant rduire les cots des projets. Il
faut donc viter de juger de la performance dune organisation en fonction de son seul niveau
davenants.
Que la prvalence et la proportion des contrats avec des dpassements de cots de plus de 10 % sont
plus leves la SIQ. Par contre, le cot moyen des dpassements par contrat est plus bas la SIQ
ce qui explique que limpact global sur les cots des projets qui ont enregistr des dpassements ne
soit pas plus lev quau MTQ. souligner que dans le cas du MTQ, au-del des avenants, les
ajustements pour des variations de quantits et des prix unitaires de certaines matires premires
peuvent avoir des effets importants la hausse ou la baisse sur le cot final dun contrat par
rapport au montant initialement prvu.
Que la prvalence des dpassements de cots, et surtout de dpassements importants, est plus
grande du cot des contrats de services professionnels. Nous discuterons la section 4 des facteurs
qui peuvent tre la source de ce constat.

3 Voir Vrificateur gnral du Qubec, Contrats de services professionnels lis au traitement de linformation, Chapitre 5 du Rapport du
Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2012-13, Automne 2012.

20
4. ANALYSE DTAILLE DE CONTRATS ET PISTES DOPTIMISATION

4.1 CONTRATS ANALYSS


Un certain nombre de contrats ont t slectionns pour des fins danalyse plus dtaille. Cette analyse est
essentielle si lon veut mieux saisir les facteurs qui ont entran des modifications aux contrats et ainsi
apprcier ce qui aurait pu tre vit ou fait diffremment.
Comme mentionn prcdemment, nous avons slectionn certains contrats spcifiques pour chacun des
organismes analyss en fonction du nombre global de contrats avec supplments de plus de 10 %. Nous
avons ainsi retenu sept (7) contrats du MTQ, sept (7) contrats de la SIQ et deux (2) contrats du CSPQ,
incluant deux (2) contrats de plus grande envergure qui ont fait lobjet dun encadrement par IQ. On
compte dix (10) contrats de services professionnels et six (6) contrats de construction.
Les contrats analyss incluent les contrats de construction de nouvelles infrastructures et de rfection
de structures routires et immobilires existantes qui sont dcrits sommairement au Tableau 4.

TABLEAU 4 : PROFIL DES CONTRATS DE CONSTRUCTION

VALEUR DES
VALEUR VALEUR DES ODC ET DES
NOMBRE
INITIALE DU ODC ET DES AVENANTS /
TYPE DE TRAVAUX DESCRIPTION DES TRAVAUX D'ODC ET
CONTRAT AVENANTS VALEUR
D'AVENANTS
(M$) (M$) INITIALE DU
CONTRAT

Reconstruction de pont 46,8 41 5,0 11%

Construction de route, de ponts


Nouvelles 11,6 22 1,5 13%
d'tagements et travaux de terrassement
constructions
Reconstruction des structures
4,6 27 2,8 61%
autoroutires

Construction d'un rseau de protection


1,5 32 0,1 7%
d'incendie

Travaux de terrassement, plantation de


Rfection 1,3 70 0,5 38%
vgtaux et amnagement

Rfection d'une structure de stationnement 1,8 27 1,0 56%

Total cumulatif 67,5 219 11,0 16%

Moyenne par contrat 11,3 36,5 1,8 16%

21
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation

Les contrats de services professionnels analyss sont dcrits sommairement au Tableau 5.

TABLEAU 5 : PROFIL DES CONTRATS DE SERVICES PROFESSIONNELS

VALEUR DES
VALEUR VALEUR DES
NOMBRE ODC ET DES
INITIALE DU ODC ET DES
TYPE DE TRAVAUX DESCRIPTION DES TRAVAUX D'ODC ET AVENANTS /
CONTRAT AVENANTS
D'AVENANTS VALEUR INITIALE
(M$) (M$)
DU CONTRAT

Expertise en maintien de structures


15,0 2 4,5 30%
Accompagnement autoroutires
stratgique Expertise en tlcommunication, organisation
15,0 1 3,8 25%
du travail et gestion de projet

Services en gnie civil incluant la ralisation et


0,2 4 0,6 300%
la conception des plans et devis

Conception Services en architecture 1,4 3 1,7 121%


Prparation de lavant-projet dfinitif et des
2,5 1 1,5 60%
devis et plans
Services professionnels en architecture pour la
prparation des plans et devis, et suivi des 4,1 2 0,9 22%
Conception et travaux
surveillance laboration du devis de performance, suivi de
l'appel d'offre publique, suivi de conception 1,4 3 0,3 21%
jusqu' la livraison

Surveillance des travaux de l'entrepreneur 1,7 1 1,0 59%


Surveillance
Surveillance des travaux de l'entrepreneur 0,6 3 0,4 67%

Services Services de relve informatique pour des


4,0 1 0,2 5%
auxiliaires TI services essentiels

Total cumulatif 45,8 21 14,8 32%

Moyenne par contrat 4,6 2,1 1,5 33%

Comme nous le verrons dans les prochaines sections, plusieurs facteurs contribuent augmenter le
nombre et la valeur des avenants dans les contrats de construction et les contrats de services
professionnels. Pour les fins du prsent rapport, nous avons class ces facteurs en deux grandes
catgories :
Des facteurs difficiles attnuer (Les avenants invitables , section 4.2)
Des facteurs qui peuvent tre attnus (Les avenants vitables , section 4.3)

22
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation

4.2 LES AVENANTS INVITABLES


Le nombre et la valeur des avenants dans les contrats de construction et les contrats de services
professionnels peuvent tre lis la nature des travaux raliss, aux modes de ralisation privilgis et aux
mthodes de travail des organismes. Dans la plupart des cas, ce type davenants peut tre considr
comme invitable et parfois mme souhaitable. Ils nont pas de rpercussions financires directes sur les
cots du contrat et peuvent tre dicts par de bonnes pratiques de gestion contractuelles. Les principaux
facteurs pouvant gnrer ce type davenants, qui sont discuts ci-aprs, incluent :
La ralisation de travaux de mise--niveau et de maintien dactif
Lutilisation du mode de ralisation Grance par lots
La prparation dun ODC ou dun avenant pour toute modification apporte un contrat
Des ODC et des avenants sans cots supplmentaires
Des ODC et des avenants raliss au bnfice de lorganisme public
Les bases de rmunration des contrats de services professionnels

LA RALISATION DE TRAVAUX DE MISE--NIVEAU ET DE MAINTIEN DACTIF


Une partie importante des contrats de construction accords par le MTQ et la SIQ ont trait des travaux
de mise--niveau, de mise aux normes, de rfection et de rnovation dinfrastructures routires et
immobilires.
Comme ces types de travaux et de contrats sont plus propices des imprvus de chantier, ils gnrent
plus dODC et davenants que des projets de construction de nouvelles infrastructures routires et
immobilires.

LUTILISATION DU MODE DE RALISATION GRANCE PAR LOTS


Le mode de ralisation Grance par lots gnre habituellement un nombre lev de contrats de
construction dans un premier temps, et davenants dans un deuxime temps. Cette situation est
caractristique de lapproche utilise par la SIQ, qui priori, semble approprie eu gard la nature des
travaux raliss dans le cadre des contrats octroys.
Avec ce mode de ralisation, une seule demande de modification peut gnrer plusieurs avenants.
Comme soulign prcdemment, dans un projet de construction ou de rnovation dimmeubles, le
dplacement dun mur ou dune division peut exiger la prparation de cinq (5) ou six (6) avenants pour
des travaux additionnels de structure, de menuiserie, de peinture, dlectricit, de ventilation et autres.

LA PRPARATION DUN ODC OU DUN AVENANT POUR TOUTE MODIFICATION APPORTE UN


CONTRAT

Toute modification un contrat de construction et un contrat de services fait lobjet dun ODC ou dun
avenant. En fait, les mthodes de travail en place requirent la prparation et la documentation dun
ODC ou dun avenant sur une base individuelle, sans gard un concept de matrialit, pour faciliter
toute rfrence future.
Des ODC ou des avenants sont prpars pour des travaux additionnels dont le cot varie entre 70 $ et
plusieurs millions de dollars. Rappelons, des fins dillustration, que 88 % des ODC et des avenants de la
SIQ comportent une valeur de 10 000 $ et moins alors que 61 % des avenants du MTQ sont dune
valeur de 25 000 $ et moins.

23
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation

Dans un projet de rfection dun pont, si le besoin de modifier une structure est identifi en cours de
ralisation de projet, cette modification peut aussi tre requise sur dautres structures similaires dun
mme projet. Pour un pont comportant quatre (4) structures identiques, un document doit tre prpar
pour enregistrer la modification dans le registre de chaque structure et quatre (4) avenants sont prpars
et autoriss par le MTQ.

DES ODC ET DES AVENANTS SANS COTS SUPPLMENTAIRES


Bon nombre de modifications aux contrats analyss nimpliquent pas de cots supplmentaires, du moins
directement. Par exemple :
Prolongations de contrat.
Modifications de dates de livraison.
Modification de mthodes de travail, de matriaux et de travaux prvus aux plans et devis dfinitifs,
avec rduction de cots.
noter par ailleurs que certains de ces avenants peuvent aussi mener des cots supplmentaires.
Comme nous le verrons la section suivante, des changements aux dates de livraison et aux chanciers
gnrent souvent des cots additionnels pour certaines ou plusieurs des parties impliques.

DES ODC ET DES AVENANTS RALISS AU BNFICE DE LORGANISME PUBLIC


Certains avenants visent la ralisation de travaux additionnels lis lidentification de nouveaux besoins
en cours de ralisation de projet ou de contrat qui auraient pu faire lobjet de contrats distincts, mais qui
sont raliss par voie davenants un contrat en cours pour viter des cots additionnels lis la
mobilisation de lquipe de travail dun nouvel entrepreneur ou pour assurer lintgrit structurale dune
infrastructure.
Au MTQ et la SIQ, la rparation dune poutre, le dplacement dun tuyau ou la relocalisation dun accs
requis par des services publics constituent des exemples dODC et davenants raliss au bnfice de
lorganisme public.

LES BASES DE RMUNRATION DES CONTRATS DE SERVICES PROFESSIONNELS


Les contrats de services professionnels pour des travaux de planification et de conception raliss par des
firmes dingnierie et des architectes sont accords sur une base Qualit et les honoraires sont ensuite
tablis en rfrence des estimations de cots des travaux raliser et sur la base du dcret 1235-87.
Au MTQ et la SIQ, lorsque ces honoraires sont tablis sur des estimations de cots disponibles ltape
de ltude dopportunit (i.e. analyse des besoins et des solutions), il est probable que les honoraires
professionnels pour la conception augmenteront en fonction dune meilleure dfinition de la porte et
dune connaissance accrue des problmatiques et, par le fait mme, des cots du projet aux diverses
tapes de sa planification jusquaux plans et devis dfinitifs. La mme situation prvaut pour les
honoraires lis la surveillance de chantier.
Sur la base des contrats tudis, ces augmentations sont souvent trs importantes car la taille et la valeur
des projets augmentent considrablement au cours de la priode de planification. Quelques exemples :
Contrat de 15 millions $ sur une priode de 10 ans (2008-2018) pour des travaux dingnierie et
daccompagnement dans le cadre des activits de maintien de structures autoroutires existantes alors
que les cots de ce projet taient estims environ 50 millions $ sur la base des informations
connues sur ltat des structures autoroutires en 2007, et ce, avant loctroi du contrat. En fonction
des connaissances acquises dans le cadre de ce mandat sur ltat des structures, ces cots ont depuis
t rvalus environ 200 millions $. Par consquent, les honoraires au contrat ont t consomms

24
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation

beaucoup plus rapidement que prvus initialement et le contrat a fait lobjet dun avenant de 4,5
millions $, quivalent 30 % de sa valeur initiale. De plus, un deuxime contrat de 30 millions $ a t
accord par le biais dun appel doffres public pour une priode de 6 ans (2012-2018) incluse dans la
planification initialement prvue au premier contrat.
Contrat de 1,4 million $ pour des services en architecture visant la prparation des plans et devis et la
surveillance de travaux de mise--niveau et de rnovation dun immeuble commercial. Comme la
porte du projet a t redfinie pour inclure un agrandissement de limmeuble et une densification de
son utilisation, les cots du projet ont plus que doubl en cours de ralisation. Par consquent, ce
contrat de services a fait lobjet de trois (3) avenants totalisant 1,7 million $, soit 121 % de sa valeur
initiale.
Contrat de 4,1 millions $ pour des services en architecture visant la prparation de plans et devis et
de surveillance des travaux de construction dun nouvel immeuble. Deux (2) avenants totalisant 0,9
millions $ quivalent 22 % de la valeur initiale du contrat ont dj t mis avec seulement 2 %
davancement du chantier.
Un contrat de 15 millions $ pour des services daccompagnement stratgique en tlcommunication,
organisation du travail et gestion de projet. Compte tenu des obligations contractuelles de
lorganisme concern quant une date limite de livraison et de la complexit du projet, le budget
dhonoraires de 15 millions $ a t consomm beaucoup plus rapidement que prvu. Un avenant
denviron 3,8 millions $ quivalent 25 % de la valeur initiale du contrat a t accord.

4.3 LES AVENANTS VITABLES


Plusieurs facteurs qui contribuent augmenter le nombre et la valeur des avenants peuvent par ailleurs
tre attnus. Les avenants qui dcoulent de ces facteurs ne sont gnralement pas souhaitables et
peuvent contribuer directement ou indirectement hausser le cot global dun contrat, puis dun projet.
Ils sont gnralement lis des dficiences et des enjeux propres aux pratiques de gestion contractuelle
des organismes. Ces dficiences et enjeux, qui sont discuts ci-aprs, ont trait :
Des dficiences au niveau de la planification et de la conception des travaux
Une culture dorganisation axe sur la gestion par avenant
Les capacits didentifier des erreurs de conception et des fautes dexcution et den imputer la
responsabilit aux fournisseurs
Un bassin insuffisant de ressources et dexpertise
La gestion des rductions de quantits et de changements de mthodes
La ncessit de crer un environnement plus concurrentiel o les risques sont allous de manire
optimale

Ces dficiences et enjeux ont tendance gnrer des avenants vitables . Cette section, en plus de dcrire
ces facteurs, propose des pistes doptimisation pour rduire limpact de ces avenants.

25
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation

DES DFICIENCES AU NIVEAU DE LA PLANIFICATION ET DE LA CONCEPTION DES TRAVAUX


Un nombre lev davenants dans un contrat de construction est souvent associ des dficiences dans
les travaux de planification et de conception et la prparation de lappel doffres. Ces dficiences peuvent
prendre plusieurs formes dont en particulier :
Des omissions dans les plans et devis;
Des erreurs de conception;
Lidentification de besoins et des changements de porte en cours de planification ou de ralisation
dun projet ou dun contrat;
Des chanciers de ralisation trop serrs et retards;
La rtention de fournisseurs ne possdant pas lexpertise et lexprience requise pour la ralisation de
travaux techniques spcialiss.
Il va de soi que plus le nombre dODC et davenants est lev, plus la valeur totale des ODC et des
avenants dun contrat sera leve, sur une base cumulative et sur une base proportionnelle par rapport
la valeur initiale du contrat. Au-del de cette relations directe, la multiplication des avenants impliquent
du temps de ngociation et par le fait mme des frais de gestion/transaction pour les organismes publics.
En plus des cots de gestion, la rouverture des contrats peut placer la partie publique dans une situation
dsavantageuse en termes de ngociation, surtout si celle-ci dispose de peu de ressources exprimentes
pour dfendre ses positions. Sans compter que le prix pour des travaux inclus dans le cadre de lappel
doffre initial risque dtre plus faible que le prix ngoci dans le cadre dun avenant.

Omissions dans les plans et devis


Les plans et devis sont trop souvent ajusts suite au lancement des appels doffres, ce qui se traduit
par un volume lev daddenda aux appels doffres (ex : ajouts, prcisions, modifications) ainsi que
par des travaux et des cots additionnels pour les organismes et les soumissionnaires.
Sur la base des contrats tudis, nous constatons que plusieurs avenants catgoriss titre
domissions dans les plans et devis taient prvisibles et auraient pu tre vits. Quelques exemples
incluent :
Contrat de 11,6 millions $ pour la construction dune route et dun pont dtagement, et pour des travaux
de terrassement, avec 22 avenants totalisant 1,5 million $ ou 13 % de la valeur initiale du contrat, pour
lequel des avenants de 0,7 million $ pour des travaux dexcavation et de remblai taient en bonne partie
prvisibles par la ralisation de tests additionnels de sols.
Contrat de 46,8 millions $ pour la reconstruction dun pont, avec 41 avenants totalisant 5 millions $ ou
11 % de la valeur initiale du contrat, pour lequel divers avenants taient prvisibles. Quelques exemples
incluent des avenants pour la dmolition de rsidences, la construction de superficies additionnelles de
stationnement requises comme mesure dattnuation pour les rsidents, et un pavage temporaire sur le
nouveau pont.

Contrat de 1,3 million $ pour des travaux damnagement extrieur et de plantations, avec 70 ODC et
avenants totalisant 0,5 million $ ou lquivalent de 38 % de la valeur initiale du contrat, pour lequel
plusieurs avenants taient prvisibles.

26
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation

Erreurs de conception
Nous avons not deux cas o des avenants sont catgoriss comme une erreur de conception. Les
deux cas recenss sont dcrits brivement ci-aprs :
Contrat de 4,6 millions $ pour la rfection de structures existantes et la reconstruction dun pont
dtagement, avec 27 avenants totalisant prs de 2,8 millions $ ou lquivalent de 61 % de la valeur initiale
du contrat. Ce contrat comporte un avenant de 2,5 millions $, qui fait prsentement lobjet dun rapport
dimputabilit par le MTQ et dont la responsabilit a t partiellement impute au concepteur et
lentrepreneur, alors que des analyses sont en cours pour dterminer si la responsabilit dune partie des
cots additionnels dorganisation de chantier doit tre impute au MTQ.

Contrat de 46,8 millions $ pour la reconstruction dun pont, avec 41 avenants totalisant 5 millions $ ou
11 % de la valeur initiale du contrat, pour lequel un avenant denviron 0,3 million $ rsulte dune erreur de
conception et de plans et devis non-conformes aux exigences du MTQ. Mme si cette somme a t
rembourse par le concepteur, cette erreur de conception sest traduite par la prparation dun avenant et
laugmentation de la valeur des avenants du contrat. noter que le remboursement na pas t considr
comme un avenant crditeur .
Compte tenu du nombre lev dODC et davenants gnrs par le MTQ et la SIQ, il y a lieu de se
questionner sur la capacit des organismes assurer une identification exhaustive des erreurs de
conception et des fautes dexcution des travaux et den imputer la responsabilit aux fournisseurs.
Cette question est discute plus en dtails dans les pages qui suivent.

Identification de besoins et changements de porte en cours de planification ou de ralisation


dun projet ou dun contrat
La majorit des contrats que nous avons analyss ont fait lobjet dODC et davenants pour des
modifications de besoins dj identifis dans le cadre de la planification du projet, lidentification de
nouveaux besoins en cours de prparation des plans et devis et mme en cours de ralisation des
travaux, et des besoins en constante volution (ex : rglementation, technologies, etc..).
En plus de mener la prparation dODC et davenants qui pourraient tre vits, la prise en compte
des besoins des parties prenantes un projet (ex : villes-partenaires, clients de la SIQ, fournisseurs de
services publics) un stade avanc du processus de planification (ex : lors de la finalisation des plans
et devis dfinitifs et des appels doffres) ou en cours de ralisation dun projet ou dun contrat, se
traduit gnralement par des changements la porte et des retards dans lchancier de ralisation
des contrats (ex : lancement dappels doffres, dbut des travaux de construction, et autres), et des
cots supplmentaires.
titre dexemple, ce type de situation a t identifi dans un contrat de 1,4 million $ pour des
services en architecture visant la prparation de plans et devis, et le suivi des travaux dans un projet
de mise--niveau et de rnovation dun immeuble commercial. Comme la porte du projet a t
redfinie pour inclure un agrandissement de limmeuble et une densification de son utilisation, les
cots du projet ont plus que doubl en cours de ralisation. Par consquent, ce contrat de services
professionnels a fait lobjet de trois (3) avenants totalisant 1,7 million $, soit 121 % de la valeur
initiale du contrat.

27
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation

Des chanciers de ralisation de contrats souvent trop serrs et retards


Une multitude de facteurs peuvent contribuer retarder lchancier de ralisation dun projet ou
dun contrat, et ainsi crer un cart entre lchancier du concepteur et celui de lentrepreneur, ce
qui mne trs souvent la prparation davenants avec cots additionnels. Des exemples incluent :
chanciers de ralisation de projets ou de contrats trop serrs et ne procurant pas suffisamment de marge
de manuvre pour la gestion dimprvus, tant pour lorganisme public que pour lentrepreneur mandat.

Dlais au niveau de lautorisation des contrats et du lancement des travaux. Souvent, une telle autorisation
doit provenir de plusieurs parties prenantes et requirent plus de temps que prvu dans lchancier de
projet. Par exemple, dans un contrat de surveillance des travaux de rfection des structures de ponts
dtagement, comme le prix du plus bas soumissionnaire (ie entrepreneur) conforme tait plus lev que
lestim de la ville implique par plus de 10% pour les travaux la concernant, un dlai de plus de 4 semaines
a t requis pour obtenir lapprobation requise et attribuer un contrat lentrepreneur. Un autre dlai de 2
semaines li lapplication de nouvelles exigences de la CSST (ie ncessit de scuriser le site la fin de
chaque nuit) a aussi t requis. En raison de ces dlais, lentrepreneur a perdu la possibilit de dbuter les
travaux au cours du mois de mai et a d les terminer pendant le mois de dcembre. Lentrepreneur et le
surveillant ont rclam des sommes additionnelles pour perte de productivit par le biais davenants.
Les courts dlais disponibles suite la rception tardive de demandes de modifications par les parties
prenantes un projet font en sorte que les documents dappels doffres, incluant les plans et devis, ne font
pas toujours lobjet dune revue suffisamment dtaille par le concepteur et par le MTQ.
La ralisation de travaux de construction sur une plus longue priode que prvue ou dans des conditions
de sols diffrentes de celles prvues par lentrepreneur.

Des problmes lis lorganisation de chantier.

Des problmes de coordination avec le MTQ, lis par exemple louverture et la fermeture de voies, et
des priodes daccs au chantier.
Lorsque le dbut des travaux est retard de 4 6 semaines ou plus, lchancier de ralisation des
travaux de lentrepreneur ne concorde plus avec lchancier du concepteur. Par consquent, des
travaux de construction ne sont plus raliss dans des priodes et des conditions de travail optimales.
titre dexemple, des travaux prvus en priode estivale sont plutt raliss en priode automnale et
hivernale cots plus levs en raison de conditions de temprature et de travail moins clmentes.

La slection de fournisseurs ne possdant pas le haut niveau dexpertise et lexprience requise


pour la ralisation de travaux techniques spcialiss
Le nombre lev dODC et davenants, les erreurs de conception, les autres facteurs identifis
prcdemment illustrent des dficiences au niveau de la planification et la conception, dont certaines
semblent tre attribuables aux fournisseurs de services. Parmi les seize (16) contrats analyss, quatre
(4) contrats diffrents ont fait lobjet derreurs de conception, dune mise en demeure visant assurer
la ralisation des travaux dun entrepreneur conformment aux exigences des organismes, et de
mesures de surveillance portant sur les travaux dun entrepreneur dont les comptences ont t
questionnes en cours de ralisation dun contrat.

28
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation

PISTES DOPTIMISATION AU NIVEAU DE LA PLANIFICATION ET DE LA CONCEPTION DES TRAVAUX

Des pistes doptimisation identifies en lien avec des dficiences de planification et de conception des
travaux, incluent :
Identifier et confirmer les besoins tt dans le processus de planification
Amliorer la qualit des biens livrables relatifs la planification et la conception des travaux
Approuver la programmation des travaux du MTQ sur une priode minimale de deux ans pour
permettre le lancement dappel doffres lautomne
Renforcer lexpertise interne des organismes
Revoir les critres dvaluation des offres ou des soumissions pour garantir la slection de
professionnels et dentrepreneurs qui possdent lexprience et lexpertise requises aux fins de la
ralisation dun contrat
Favoriser lutilisation accrue de contrats prix forfaitaires au MTQ
Assurer une meilleure utilisation des outils danalyse de risque

1. Identifier et confirmer les besoins tt dans le processus de planification


La mise en uvre dun processus rigoureux didentification et de confirmation des besoins par toutes les
parties prenantes un projet ou un contrat, tt dans le processus de planification, permettra de rduire
le nombre et la valeur des ODC et des avenants.
De plus, la mise en uvre dun tel processus permettra aux organismes dexiger des justifications toffes
pour permettre la prise en compte de tout changement identifi des tapes tardives du processus de
planification ou en cours de ralisation du contrat.

2. Amliorer la qualit des biens livrables relatifs la planification et la conception des travaux
Reconnaissant que lampleur et les cots de certains travaux de construction ne peuvent faire lobjet
destimations prcises au pralable, les fournisseurs de services doivent nanmoins complter les plans et
devis selon les plus hauts standards de lindustrie. titre dexemple, les fournisseurs de services doivent
mettre leur expertise et leur exprience contribution pour viter de lancer des projets avec des
chanciers qui ne sont pas ralistes, des plans et devis en cours dlaboration et autres situations
similaires.
Les organismes doivent amliorer la qualit des biens livrables relatifs la planification et la conception
des travaux pour diminuer substantiellement le nombre et la valeur des ODC et des avenants qui sont
vitables. Des initiatives qui pourraient contribuer latteinte de tels objectifs incluent :
Une identification et une analyse systmatique des besoins doit tre effectue en collaboration avec toutes
les parties prenantes dans les premires tapes de la planification dun projet ou dun contrat pour viter
que des modifications de besoins et des changements la porte des contrats soient requis un stade
avanc de planification et en cours de ralisation dun projet ou dun contrat.
Une revue indpendante des plans et devis, des chanciers de ralisation et des appels doffres, avant leur
mission, prfrablement par des experts techniques internes, et alternativement, par firmes de services
professionnels mandats par les organismes.

29
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation

La mise en place dun comit interne dexperts techniques chargs dapprcier, dvaluer et dautoriser,
lintrieur de courts dlais, la qualit des plans et devis et des appels doffres, la nature et la valeur des
travaux additionnels faisant lobjet dODC et davenants, les alternatives considrer lors de lmission
dODC et davenants et dautres lments touchant la gestion dun contrat.
Nous comprenons que des modifications de besoins et des changements la porte des contrats sont
invitables pour des organismes dont les besoins voluent rapidement en raison de nouvelles
rglementations, exigences et technologies. Nonobstant ce qui prcde, la mise en uvre des pistes
doptimisation contribuerait certes une rduction significative du nombre et de la valeur des ODC et
des avenants mis par les organismes.

3. Approuver la programmation des travaux du MTQ sur une priode minimale de deux ans pour
permettre le lancement dappel doffres lautomne
Linitiative du gouvernement du Qubec lance en 2013 qui permet maintenant dapprouver la
programmation des travaux du MTQ sur une priode de deux ans devrait contribuer rduire le nombre
et la valeur des avenants lis, par exemple, des retards, des prolongations de contrats, lorganisation de
chantiers et la ralisation de travaux dans des conditions non-optimales. Il est noter quune mise--
jour des travaux inscrits et approuvs lors de la deuxime anne dune telle programmation devrait tre
effectue sur une base annuelle en visant le lancement dappels doffres lautomne pour assurer le dbut
des travaux des contrats de construction en fin de printemps de lanne suivante.

4. Renforcer lexpertise interne des organismes


Cette piste doptimisation vise le MTQ qui a dj identifi des initiatives cet effet dans les actions pour
renforcer la lutte contre la collusion et la corruption, et dans une moindre mesure, la SIQ et le CSPQ.
Un renforcement de lexpertise interne des organismes est requise pour assurer une revue technique de
haut niveau, une valuation adquate et une autorisation lintrieur de courts dlais, de plans et devis,
dappels doffres, de travaux additionnels lis des ODC et des avenants, derreurs de conception, de
fautes dexcution, de rclamations, de pnalits et dautres enjeux touchant la gestion de contrats.

5. Revoir les critres dvaluation des offres ou des soumissions pour garantir la slection de
professionnels et dentrepreneurs qui possdent lexprience et lexpertise requises aux fins de
la ralisation dun contrat.
La rigueur et la qualit des travaux de planification et de conception permet dviter un nombre lev
daddenda aux appels doffres durant le processus de sollicitation et dODC ou davenants durant la
priode de ralisation des travaux.
Pour les appels doffres visant des contrats de services, les organismes devraient mettre plus
demphase sur les professionnels qui font lessentiel des travaux, et moins daccent sur les gurus
de lindustrie qui travaille un nombre trs limit dheures sur les contrats.
Pour les appels doffres visant des contrats de construction, les organismes devraient mettre plus
demphase sur les comptences et les ralisations spcifiques des entrepreneurs, particulirement
dans des projets complexes, pour viter de retenir les services dentrepreneurs et de fournisseurs de
services qui nont pas la capacit de livrer les travaux au niveau de qualit et dans les dlais attendus.

6. Favoriser lutilisation accrue de contrats de construction prix forfaitaires au MTQ


Pour les appels doffres du MTQ dont les plans et devis sont complts 100 % (i.e. selon le mode
traditionnel ou grance par lot), favoriser une utilisation accrue de contrats de construction prix
forfaitaires dans la mesure du possible.

30
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation

Cette approche forfaitaire, qui est dj utilise par la SIQ pour une forte majorit de ses contrats, semble
tre de plus en plus favorise par le ministre des transports de lOntario et les autres juridictions au
Canada. Cette approche forfaitaire :
Vise la ralisation de travaux o les quantits peuvent tre raisonnablement estims par les
soumissionnaires (ex : structures, ponts dtagement).
Exclut des travaux qui requirent lutilisation des prix unitaires pour des quantits approximatives qui
sont utilises pour fins comparaison lors de lvaluation de propositions (travaux routiers : pieux,
excavation, remblais et autres).
En plus de contribuer la rduction du nombre et de la valeur des avenants, lutilisation accrue de cette
approche forfaitaire comporte plusieurs avantages, tels :
Minimiser les risques de dpassement de cots lis des variations de quantits et de prix unitaires.
Diminuer les tches administratives du personnel de surveillance car la ncessit de mesurer les
quantits de chaque item de bordereau est rduite.
Rduire le risque de corruption considrant la rduction des risques lis des variations de quantits
et de prix unitaires.
Affecter le personnel charg de la surveillance des travaux aux tches de suivi et de contrle de la
qualit des travaux et de la conformit aux plans et devis et ainsi rduire les conflits et les disputes
dinterprtation potentiels entre le surveillant, lentrepreneur et les organismes.
Rduire les cots des contrats grce des conomies de temps au niveau des travaux de surveillance
(ex : mesurer les quantits), de la gestion du contrat et des avenants, et de rsolution de conflits et de
disputes.
Nonobstant les avantages nots ci-dessus, cette approche requiert des investissements de temps et le
maintien de contrles visant assurer la qualit des plans et devis et des documents dappels doffres lors
de la planification et de la conception des travaux, ainsi que la qualit des matriaux utiliss et des travaux
excuts lors de lexcution dun contrat de construction.

7. Assurer une meilleure utilisation des outils danalyse de risques


Pour des projets de plus grande envergure et complexit, une meilleure utilisation des outils danalyse de
risque pourrait contribuer une diminution du nombre et de la valeur des ODC et des avenants.

LA GESTION PAR AVENANTS EST UNE FAON DE FAIRE INCRUSTE DANS LA CULTURE DES ORGANISMES
Les mthodes de travail des organismes ont cr une culture dentreprise qui tend rendre acceptable la
gestion par avenants de composantes de projets qui sont plus difficiles dfinir au pralable et qui ont
fait lobjet domissions dans les plans et devis.
Les intervenants que nous avons rencontrs semblent accepter que :
90% des travaux lis un projet soient raliss dans le cadre dun contrat et que la partie restante
des travaux (10%) soient raliss par le biais dODC ou davenants ce mme contrat, puisque
selon eux, le total des travaux raliss dans le projet nexcdera pas 100%. Il est noter que les
pourcentages ci-dessus nots servent uniquement illustrer un concept et non pas identifier un
niveau de tolrance acceptable par les intervenants de organismes.

31
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation

Le nombre et la valeur des avenants ne constituent pas un facteur important dans la gestion dun
contrat ou dun projet, puisque ce qui semble compter le plus pour les gestionnaires des
organismes, cest latteinte dun budget autoris pour un projet.

PISTES DOPTIMISATION AU NIVEAU DE LA CULTURE DES ORGANISMES

Revoir certaines mthodes de travail et lments culturels des organismes en ce qui a trait la
gestion des ODC et des avenants

8. Revoir certaines mthodes de travail et lments culturels des organismes en ce qui a trait la
gestion des ODC et des avenants
Les organismes ont intrt revoir certaines mthodes de travail et lments culturels ayant trait la
gestion des ODC et des avenants pour que les gestionnaires de projets considrent le nombre et la valeur
des avenants comme un facteur important dans la gestion dun contrat ou dun projet.
Il est probable que ce changement de culture contribuera rehausser la qualit des biens livrables relatifs
la planification et la conception des travaux, assurer une gestion rigoureuse et uniforme des ODC et
des avenants et rduire le nombre et la valeur des ODC et des avenants.

LES CAPACITS DIDENTIFIER DES ERREURS DE CONCEPTION ET DES FAUTES DEXCUTION DES TRAVAUX
ET DEN IMPUTER LA RESPONSABILIT AUX FOURNISSEURS

Jusqu rcemment, les organismes ont trs peu utilis leur droit de poursuite de fournisseurs. Cette tat
de situation semble avoir chang rcemment et doit tre poursuivi par tous les organismes analyss si lon
souhaite diminuer le cot de certains ouvrages et accrotre la rigueur de certains fournisseurs.
Le plan dactions concertes pour renforcer la lutte contre la collusion et la corruption qui a t rendu
public par le SCT et le MTQ en octobre 2011 vise, entre autres, Action 1 : Le rehaussement de
limputabilit des firmes de gnie-conseil et des entrepreneurs en redfinissant des sanctions applicables
aux firmes de gnie-conseil en cas derreur, domissions ou de qualit insuffisante des services et dun
mcanismes dimputation des travaux de construction supplmentaires dcoulant notamment des erreurs
dans les plans et devis.
En septembre 2012, dans son premier rapport sur lavancement des actions pour renforcer la lutte contre
la collusion et la corruption, le MTQ indique quune collecte de donnes portant sur les annes 2007
2011 a permis de rpertorier 60 cas de manquement dune firme de gnie-conseil. Ces dossiers, de nature
et denvergure variables, font lobjet dun suivi par le groupe de travail afin danalyser le processus actuel
de rcupration pcuniaire la suite dun prjudice subi par le MTQ et de le rendre plus performant.
Dans la mesure o des avenants et des cots additionnels sont lis une erreur de conception ou une
faute dexcution dun fournisseur, les organismes publics peuvent entreprendre des ngociations ou des
procdures juridiques pour rcuprer les montants additionnels verss.
Au MTQ, depuis 2012, une note dimputabilit est prpare lors de lidentification dune erreur de
conception ou dune faute majeure dexcution dun entrepreneur ou dun fournisseur de service.
Comme il sagit dune initiative rcente du MTQ, le nombre de cas ayant fait lobjet dun rapport
dimputabilit est encore trs limit.
Nous comprenons quun processus visant assurer limputabilit des parties prenantes un contrat
nest pas en place la SIQ et au CSPQ. Lorsquune rclamation requiert lvaluation de limputabilit

32
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation

dun entrepreneur ou dun fournisseur de service, les reprsentants des organismes mnent une
ngociation dans le meilleur intrt du gouvernement. Au besoin, ils sont appuys par les conseillers
juridiques des organismes.
Compte tenu du nombre lev dODC et davenants gnrs par le MTQ et la SIQ, il y a lieu de se
questionner sur la possibilit que des erreurs de conception soient plutt catgorises comme des
omissions aux plans et devis , des changements de programmes ou de design , des imprvus de
chantiers ou dans la catgorie autres . De plus, il y a lieu de se questionner sur les capacits des
organismes identifier les erreurs et fautes dexcution des fournisseurs.

PISTES DOPTIMISATION AU NIVEAU DE LIMPUTABILIT

Renforcer lexpertise interne des organismes, tel que discut la recommandation #4.
Renforcer les mesures dimputabilit applicables aux fournisseurs et aux organismes

9. Renforcer les mesures dimputabilit applicables aux fournisseurs et aux organismes


Il va de soi que le dveloppement et lapplication rigoureuse et constante de mesures dimputabilit
permettra damliorer les pratiques de gestion contractuelle des organismes, et ventuellement de rduire
le nombre et la valeur des avenants.
Dans cette optique :
Le MTQ doit poursuivre le dploiement de lAction 1 des actions en vue renforcer la lutte contre la
collusion et la corruption alors que la SIQ et le CSPQ devrait adapter cette initiative pour en assurer
le dploiement.
Dvelopper au besoin et communiquer les politiques et des procdures affrentes de telles mesures
dimputabilit aux entrepreneurs, aux fournisseurs de services et aux intervenants des organismes
analyss.
Revoir, au besoin, llaboration des contrats et la documentation de support la gestion contractuelle
pour assurer la mise en uvre des mesures dimputabilit des organismes.
Revoir les mesures de suivi des professionnels dsigns pour raliser les travaux.

UN BASSIN INSUFFISANT DE RESSOURCES ET DEXPERTISE


Le manque de ressources exprimentes, particulirement au MTQ, ne permet pas toujours deffectuer
une revue de qualit des plans et devis ou des appels doffres, via un comit de relecture, ou lattribution
dun contrat une tierce partie. Cette situation ne permet pas de dtecter certaines omissions et erreurs
de conception dans les plans et devis, et par consquent, dviter des avenants et les cots affrents.
De plus, sur la base de notre revue de contrats, il semble que le bassin de ressources exprimentes et
habilites valuer, ngocier et contester les cots des ODC, des avenants, des rclamations et des
pnalits doit tre renforc.

PISTES DOPTIMISATION AU NIVEAU DE LEXPERTISE

Renforcer lexpertise interne des organismes, tel que discut la recommandation #4.

33
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation

LA GESTION DES RDUCTIONS DE QUANTITS ET DE CHANGEMENTS DE MTHODES DE TRAVAIL


Les changements de mthodes de travail et de matriaux en cours de ralisation de contrat contribuent
augmenter le nombre et la valeur des avenants. noter par ailleurs que dans les cas o on observe une
rduction des quantits prvues au contrat, les conomies de cots correspondantes sont seulement
considres dans le cadre des ajustements raliss en fin de contrat. Des exemples de telles situations
identifies dans le cadre de notre revue incluent :
Contrat de 46,8 millions $ pour la reconstruction dun pont, avec 41 avenants totalisant 5 millions $
ou 11 % de sa valeur initiale, dans lequel des changements de mthodes de travail et de matriaux ont
justifi la prparation dun avenant comportant des cots denviron 2 millions $, sans quun avenant
soit prpar pour tenir compte dconomies dune valeur approximativement quivalente rsultant de
rductions de quantits qui ont t uniquement considres dans les ajustements de fin de contrat.
Cette situation contribue augmenter indument la valeur des avenants.
Contrat de 0,2 million $ pour des services en gnie civil et structure et pour la surveillance de travaux
de rnovation et dagrandissement dun hpital, avec 4 avenants totalisant 0,6 million $ ou
lquivalent de 300 % de sa valeur initiale, durant lequel les suggestions du surveillant ont contribu
gnrer des avenants impliquant des cots additionnels denviron 40 000 $, compenses par des
conomies de quantits dune valeur suprieure qui nont pas t considrs dans les avenants. Cette
situation contribue aussi augmenter indument la valeur des avenants.

PISTES DOPTIMISATION AU NIVEAU DES CHANGEMENTS DE QUANTIT ET DE MTHODES

Considrer la fois les cots additionnels et les conomies lies des changements de mthodes
de travail et de matriaux en cours de ralisation de contrat, de manire prsenter le montant net
des cots et des conomies dans un ODC ou un avenant. Comme nous comprenons que cette
approche a t adopte en 2012 par le MTQ et la SIQ, cette piste doptimisation nest pas discute
plus en dtails ci-aprs.

LA NCESSIT DE CRER UN ENVIRONNEMENT PLUS CONCURRENTIEL O LES RISQUES SONT ALLOUS DE


MANIRE OPTIMALE

Il y a lieu de se questionner sur la possibilit de raliser certains travaux dans un environnement


pleinement concurrentiel, en balisant le choix des firmes de former des consortiums regroupant deux ou
plusieurs firmes dingnierie pour rpondre aux besoins noncs dans les appels doffres de certains
projets et contrats du MTQ. Par exemple, pourquoi est-il ncessaire de regrouper les ressources de deux
grandes firmes dingnierie pour raliser un contrat de surveillance de lordre de 0,5 million $ dans un
projet de rfection de structures de ponts dtagement valus moins de 6 millions $?
Dans une mme optique, nous comprenons que seulement deux firmes ont rpondu lappel doffres
pour agir comme matre duvre en lien avec la Loi sur la sant et la scurit du travail sur lile de Montral.
En rponse aux exigences de maitrise duvre de la CSST imposes au MTQ, deux contrats sont donns
pour couvrir le territoire de lle de Montral pour la gestion des chantiers routiers sur le territoire.
Labsence dune concurrence accrue ne peut que mener une augmentation des cots des projets et des
contrats.
Les donnes obtenues dans le cadre de lanalyse statistique des contrats et les entrevues ralises avec les
gestionnaires des contrats analyss ne permettent pas dvaluer adquatement le niveau de concurrence
existant dans les diffrents marchs urbains et rgionaux du Qubec. Sans pouvoir conclure cet gard,
certains contrats ont t octroys suite des appels doffres ayant gnr seulement une ou deux
soumissions, et des soumissionnaires dont le prix est beaucoup moins lev que celui des autres

34
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation

soumissionnaires dans un mme appel doffres. Sauf pour la mise en uvre par le MTQ dactions visant
la prvention et la dtection de la collusion et la surveillance des marchs, des initiatives similaires nont
pas t dployes par la SIQ et le CSPQ.

PISTES DOPTIMISATION AU NIVEAU DES LEVIERS DE CONCURRENCE ET DU PARTAGE DES RISQUES

Baliser le choix des firmes de former des consortiums et justifier la ncessit pour les organismes
publics de retenir des consortiums
Favoriser une concurrence accrue dans certains secteurs dactivits et rgions du Qubec
tudier la faisabilit de modes alternatifs de ralisation de projets de taille suprieure,
principalement dans le domaine du transport

10. Baliser le choix des firmes de former des consortiums et justifier la ncessit pour les
organismes publics de retenir des consortiums
Lorsque la taille et la complexit dun projet ou dun contrat ne le justifie pas, les organismes publics
pourraient :
Exiger que les soumissionnaires justifient la ncessit de former un consortium pour la ralisation
dun contrat de service professionnels (ex : planification, conception, surveillance, travaux
prparatoires, etc...). Cette mesure pourrait permettre de relever le niveau de concurrence et du
mme coup, de rduire les cots de certains projet et contrats.
Modifier les appels doffres et les critres dvaluation des soumissions en consquence.
valuer lopportunit de revoir la rglementation existante pour permettre la mise en uvre de cette
piste doptimisation.

11. Favoriser une concurrence accrue dans certains secteurs dactivits et rgions du Qubec
En sus de justifier la ncessit de former et de retenir des consortiums, dautres initiatives pourraient tre
envisages pour favoriser la concurrence dans certains secteurs dactivits et rgions du Qubec.
Quelques exemples incluent :
Intresser un plus grand nombre de firmes pouvant agir comme matre duvre en lien avec la Loi
sur la sant et la scurit du travail.
valuer la pertinence pour la SIQ et le CSPQ de mettre en uvre des actions visant la prvention et
la dtection de la collusion et la surveillance des marchs, soit des actions similaires celles qui ont
t dployes par le MTQ dans le cadre du plan dactions concertes pour renforcer la lutte contre la
collusion et la corruption.

12. tudier la faisabilit de modes alternatifs de ralisation de projets de taille suprieure,


principalement dans le domaine du transport
Pour assurer un partage de risques optimal entre les organismes publics et ses fournisseurs, il y a lieu
dtudier la faisabilit daugmenter progressivement lutilisation des modes Construction-Financement
(Build & Finance) et Conception-Construction (Design & Build) pour des projets de taille suprieure,
possiblement de 20 millions $ et plus. Ces modes alternatifs de ralisation pourraient non seulement
contribuer une rduction significative du nombre davenants, mais aussi une rduction potentielle des
cots de ralisation et de surveillance des projets. Il est noter que les projets de 40 millions $ et plus

35
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation

font dj lobjet dune analyse de divers modes de ralisation possibles, tel que requis par la Politique-
cadre sur la gouvernance des grands projets dinfrastructure publique (Politique-cadre).
tudier la faisabilit daugmenter progressivement lutilisation du mode Construction-Financement. Avec
ce mode de ralisation :
La responsabilit des plans et devis substantiellement complts est transfre lentrepreneur,
incluant la conception rsiduelle et la coordination de la conception.
Le financement des travaux de construction est assur par lentrepreneur, qui est habituellement
rmunr sous forme de paiements partiels selon latteinte de jalons prtablis. Comme
lentrepreneur assume les frais de financement des travaux de construction, il est motiv respecter
lchancier et le budget dun projet.
Le respect des chanciers est assujetti aux pnalits normalement prvues aux contrats des
organismes et aux conditions de financement imposes par le banquier de lentrepreneur.
Plusieurs types de risques sont transfrs lentrepreneur, incluant les risques de variations de
quantits et de prix unitaires, risques de suivi de changements de la conception, risques de
dpassement des cots de construction.
tudier la faisabilit daugmenter progressivement lutilisation du mode Conception-Construction. Tel
que prvu dans la Politique-cadre, ce mode de type cls en main consiste confier une entreprise ou
un groupement d'entreprises la prparation des plans et devis et la ralisation de l'infrastructure publique.
Les avantages du mode Conception-Construction sont trs similaires ceux du mode Construction-
Financement discut au point prcdent.
**********

Par ailleurs, il convient de noter que plusieurs dficiences et pistes doptimisation discutes dans la
prsente section portant sur les avenants vitables sont relativement similaires celles identifies dans
le rapport du Vrificateur gnral dat de novembre 2012 concernant la gestion contractuelle de projets
de technologies de linformation par divers ministres et organismes publics, dont le CSPQ. Les
recommandations extraites de ce rapport qui sont applicables, en partie ou en totalit aux organismes
viss dans la prsente revue, incluent :
Documenter la dfinition du besoin et lestimation des cots de manire adquate;
valuer comment les fournisseurs peuvent assumer une plus grande part des risques associs
lexcution des contrats;
Sassurer que la sollicitation favorise le libre jeu de la concurrence;
Documenter en temps opportun les prcisions donnes aux fournisseurs concernant les travaux
accomplir et les profils de ressources ncessaires;
Amliorer le suivi des lments figurant dans chaque contrat lgard de la ralisation des travaux
pour sassurer que ceux-ci correspondent ceux qui taient prvus dans le contrat et de la ralisation
des travaux par le personnel dsign;

4.4 RESPECT DU CADRE NORMATIF EN GESTION CONTRACTUELLE


Pour faciliter la comprhension des commentaires nots ci-aprs, nous rfrons le lecteur la section 2.2
intitule Encadrement lgislatif et normatif actuels des avenants /dpassements qui prsente, entre
autres, le libell de larticle 17 Modification un contrat de la Loi sur les contrats des organismes publics.
Nous avons constat une application partielle et inconsistante de larticle 17 en ce qui a trait
lautorisation des avenants des organismes publics, la fois dans les contrats de construction et les

36
4. Analyse dtaille des contrats et pistes doptimisation

contrats de services professionnels. En effet, les ODC et les avenants affrents aux contrats analyss ont
t signs par les personnes appropries, selon la nature et la valeur des cots concerns. Par contre :
La majorit des ODC et des avenants ne font pas lobjet dune autorisation pralable ou formelle
dexcution de travaux additionnels avant le dbut des travaux. En fait, les autorisations des
personnes dsignes (charg de projet, chef de service, directeur de projet et autres paliers viss par le
processus dapprobation) sont en majeure partie obtenue en cours de ralisation ou suite la
finalisation des travaux, ou lorsque la ngociation des cots a t complte. Il en est de mme pour
lautorisation du haut dirigeant des organismes lorsque les cots excdent 10% du contrat initial.
Dans la majorit des cas, lorsque des travaux supplmentaires sont requis en raison dimprvus de
chantier, domissions dans les plans et devis ou dautres motifs, lentrepreneur dbute la ralisation
des travaux sur la base dune approbation verbale du surveillant qui provient habituellement du
secteur priv ou du charg de projet et/ou du chef de service de lorganisme public. Dans dautres
cas o une approbation verbale est difficile obtenir sur le champ, lentrepreneur dbute les travaux
pour ensuite obtenir une approbation verbale.
Cette faon de faire semble tre une pratique tablie dans le milieu de la construction qui, selon les
personnes rencontres, vise viter des retards sur lavancement des travaux, des dlais de livraison
qui pourraient se traduire par des pnalits pour lentrepreneur, des cots additionnels lis une
dmobilisation et une remobilisation de ressources sur le chantier et dautres cots additionnels
ngocier avec lentrepreneur et le surveillant de chantier, incluant des rclamations ventuelles.
Nous avons identifi des contrats qui auraient du faire lobjet dune remise en question quant aux
modifications apportes, savoir quil sagit de modifications accessoires ou dun changement de nature
du contrat. Comme le cadre normatif ne dfinit ou nillustre pas par des exemples concrets les notions de
modification accessoire et de changement de nature, les gestionnaires de contrats peuvent difficilement le
faire. Nous croyons que cette situation mne une application inconsistante de larticle 17, soit au
lancement dun nouvel appel doffres et lattribution dun nouveau contrat dans certains cas ou
lmission davenants un contrat existant dans dautres cas.
Lapplication de larticle 17 requiert des investissements de temps variables de la part des dirigeants des
organismes publics puisque la valeur montaire dun excdant de 10% et plus de la valeur initiale dun
contrat varie substantiellement selon les modes de ralisation privilgis par les organismes.
La documentation prsente dans les fiches dautorisation pourrait tre bonifie en incluant une
projection du nombre et de la valeur des avenants un contrat, des ajustements pour variations de
quantits, des pnalits et autres lments qui pourraient faire lobjet dajustements en fin de contrat.

PISTES DOPTIMISATION AU NIVEAU DU CADRE NORMATIF EN GESTION CONTRACTUELLE

Suite au dpt du projet de loi no 1 sur lintgrit en matire de contrats publics, le gouvernement
a entam une phase dassainissement de ses liens avec les entreprises en relation contractuelle avec
ltat, et un examen de lensemble des pratiques contractuelles tant dans les projets
dinfrastructure que dans les autres contrats de ltat. Nous comprenons que cet examen mnera
llaboration de pistes doptimisation visant adresser les constats soulevs dans la prsente
section, ainsi qu harmoniser et rendre plus efficaces les pratiques de gestion contractuelle.

37
5. CONCLUSION

Il apparat important de rappeler que la prsence davenants et de supplments ne doit pas tre associe
automatiquement des problmes de gestion. Il serait au contraire possible de mettre en place des
pratiques de gestion contractuelle qui liminent tout avenant, sans pour autant obtenir le meilleur prix
pour un contrat. Un juste prix peut impliquer et souvent implique des avenants pour les types de contrats
analyss dans le cadre de cette revue. Il est ainsi prfrable de se retrouver dans un contrat comportant
plusieurs avenants pour de bonnes raisons quun contrat sans avenants pour de mauvaises raisons.
Dans un tel contexte, il est surtout important de diminuer les avenants vitables , de bien fixer les
cots des avenants invitables et de ne pas assumer les cots des avenants non imputables la partie
publique. En somme, avoir le bon nombre davenants, payer le bon prix pour les avenants et imputer les
cots dun avenant la partie qui en est responsable.
Pour ce faire, il est souhaitable de rduire les dficiences de planification et de conception des travaux, de
mme que dajuster certaines pratiques contractuelles.
Les principales pistes doptimisation suggres en lien avec des dficiences de planification et
de conception des travaux sont :
Identifier et confirmer les besoins tt dans le processus de planification;
Amliorer la qualit des biens livrables relatifs la planification et la conception des travaux;
Approuver la programmation des travaux du MTQ sur une priode minimale de deux ans pour
permettre le lancement dappel doffres lautomne;
Renforcer lexpertise interne des organismes;
Revoir les critres dvaluation des offres ou des soumissions pour garantir la slection de
professionnels et dentrepreneurs qui possdent lexprience et lexpertise requises aux fins de la
ralisation dun contrat;
Favoriser lutilisation accrue de contrats de construction prix forfaitaires au MTQ;
Assurer une meilleure utilisation des outils danalyse de risque.
En ce qui concerne les pistes doptimisation en lien avec les autres dficiences et enjeux propres
aux pratiques de gestion contractuelle des organismes, on note :
Revoir certaines mthodes de travail et lments culturels des organismes en ce qui a trait la gestion
des ODC et des avenants;
Renforcer les mesures dimputabilit applicables aux fournisseurs et aux organismes;
Baliser le choix des firmes de former des consortiums et justifier la ncessit pour les organismes
publics de retenir des consortiums;
Favoriser une concurrence accrue dans certains secteurs dactivits et rgions du Qubec;
tudier la faisabilit de modes alternatifs de ralisation de projets de taille suprieure, principalement
dans le domaine du transport.
La mise en place de telles pistes doptimisation permettraient de limiter les cots lis la gestion dun
nombre indu davenants, de diminuer les dpassements de cots associs ces avenants et dviter aux
organismes publics dassumer des montants imputables aux fournisseurs.

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RSERVES ET LIMITATIONS

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