O PODER LEGISLATIVO NO BRASIL CONTEMPORNEO

O PODER LEGISLATIVO NO BRASIL CONTEMPORNEO

Revista de Direito Constitucional e Internacional | vol. 18 | p. 22 | Jan / 1997
Doutrinas Essenciais de Direito Constitucional | vol. 4 | p. 167 | Mai / 2011
DTR\1997\495

Clmerson Merlin Clve

rea do Direito: Geral

Sumrio:

Eu gostaria, inicialmente, de citar dois autores. Em primeiro lugar, Alex Ditoqueville, que sendo
francs, escreveu uma obra notvel a respeito do antigo regime e da revoluo, fazendo uma anlise
do modelo novecentista norte-americano, dizendo que aquele pas estava condenado a ter governos
pfios, sob o ponto de vista intelectual, por conta de se tratar exatamente de um pas livre.*

Eu tenho a impresso que o Brasil, depois que alcanou a Repblica, passa pelo mesmo caminho.
Ns estamos condenados, em funo da constante alterao da nossa elite, - do processo de
ascenso social que, apesar da recesso, ainda acontece neste pas -, sob o ponto de vista
intelectual, a ter governos pfios. Eu no estou me referindo ao Presidente da Repblica, mas elite
dirigente.

Em segundo lugar, eu gostaria de chamar a ateno tambm para um escrito notvel do Gilberto
Amado, "Eleio e Representao". Lembrava ele que o nosso pas, em determinado momento,
possua eleies falseadas e uma representao verdadeira. Talvez fosse o caso de dizermos hoje
que temos eleies verdadeiras e representao falseada.

Durante a minha exposio, procurei oferecer fragmentos sobre a representatividade, credibilidade,

transparncia e funcionalidade e eficincia.

Com relao representatividade, h propostas de alterao desta matria tanto sob a tica
constitucional quanto legislativa. Em primeiro lugar - e isso senso comum - a representatividade
comprometida pela composio do Congresso Nacional, nomeadamente da Cmara dos Deputados.
A proporcionalidade prevista no art. 45, 1., da CF/1988, sem dvida, fere o princpio do voto com o
valor igual, previsto no caput do art. 14 da CF/1988. No h como, com a fixao de um mximo de
setenta deputados e um mnimo de oito deputados, alcanar uma proporo que concilie com o
princpio "um homem um voto". por isso que um eleitor de Roraima ou do Acre hoje vale mais de
35 vezes do que um eleitor do Estado de So Paulo. Isso desvirtua, sem dvida, a representao
porque os interesses da sociedade urbana e complexa, - que a maioria da sociedade brasileira,
mais vinculada s imposies do processo de globalizao da economia, - fica sem possibilidade de
assumir no Congresso o mesmo peso que possui evidentemente na formao social. O ideal no
fixar um nmero mximo de representantes por Estado, todavia, deve-se diminuir o nmero mnimo
para, por exemplo, dois. preciso tambm aqui acabar com certo preconceito em relao a alguns
Estados do Norte. Ao contrrio do que muita gente pensa, o Nordeste no est hiper representado,
nem o Sul est sub-representado. O problema ocorre nomeadamente com os Estados do Sudeste,
salvo Esprito Santo, e com os Estados da regio Norte do Brasil.

Ainda de se pensar a respeito da composio do Senado. Talvez fosse o caso de se adotar o

sistema alemo, cujos Estados dispem de um nmero de Senadores varivel mas no proporcional
de acordo com a populao: o mnimo de trs e o mximo de cinco senadores. A Cmara, como se
sabe, o lugar da representao plena, enquanto o Senado no representa a populao e sim os
Estados. O Senado deve ser o lugar do temperamento, permitindo o crescimento da
representatividade dos Estados menores. Mas note-se que no h necessariamente a imposio da
igualdade.

O problema dos suplentes do Senado muito grave, pois, ningum vota nos suplentes. E no caso de
impedimento dos deputados, os suplentes acabam por assumir o exerccio de funes
parlamentares. Eu tenho a impresso que isso deveria ser eventualmente alterado para o efeito de
se convocar, no os suplentes que no so eleitos, mas sim, aqueles que tiveram uma votao
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menor e que no alcanaram a eleio, mas ficaram bem posicionados, em segundo ou terceiro
lugar, na eleio majoritria.

E, finalmente, penso que o problema da representatividade tem algo a ver tambm com o acesso de
alguns setores importantes da sociedade ao Congresso Nacional. Por isso, ao contrrio de muita
gente, eu sou plenamente favorvel a polmica ao afirmativa, ou seja, ao processo de
discriminao positiva, inclusive com reservas de algum percentual das candidaturas dos partidos
para as mulheres, porque necessrio o crescimento, afinal, dos interesses dessa parcela
importante da sociedade brasileira no Congresso. Eu quero lembrar que normalmente a pulsao da
mulher a vida, e a pulsao homem a morte, do conflito, da guerra, das discusses abstratas.

Em relao ao tpico da credibilidade, neste particular, eu quero endossar absolutamente tudo o que
foi dito pela Prof. Fernanda Dias Menezes, de modo que eu simplesmente me eximo de abordar tal
questo. Eu s quero lembrar que efetivamente as vocaes para a vida parlamentar que acontecem
em momentos crticos, so exatamente para aqueles que buscam a imunidade parlamentar. H um
desvio de finalidade da imunidade. Portanto, isto precisa ser revisto em face de uma proposta de
alterao da Constituio brasileira. Ainda o que certamente macula, de certo modo, a credibilidade
do Congresso Nacional o problema da aposentadoria dos parlamentares. No crvel que, num
pas como o nosso que pauta toda a sua organizao no princpio da isonomia, possamos ainda
admitir regra como a constante no art. 38, IV e V, da CF/1988 que permite que o tempo do mandato
do parlamentar possa ser contado simultaneamente para duas aposentadorias: a aposentadoria do
parlamentar no servio pblico do qual ele se afastou e a aposentadoria enquanto parlamentar.
Realmente difcil de se acreditar que possa ser contada para o efeito de duas aposentadorias, ao
mesmo tempo. Esse um privilgio descabido e desnecessrio que precisa de urgente reviso.

Por outro lado, tambm atinge a sua credibilidade, a previso constitucional que permite que os
servios auxiliares do Senado e da Cmara possam ser regulados por simples resolues.
Certamente que a criao de cargos e a majorao de vencimentos por simples resoluo -,
portanto, insuscetvel de sano ou veto presidencial, - implica a criao da quebra da isonomia
entre os servidores pblicos brasileiros. Ainda a respeito deste tpico, penso que necessrio o
aprimoramento das formas de controle sobre o Executivo. A Constituio prev inmeros
mecanismos que so muito importantes mas que precisam ser certamente aprimorados: a
convocao de Ministros e titulares nos rgos diretamente subordinados Presidncia; a
solicitao de pedidos de informao com o prazo de 30 dias, sendo que a omisso ou a informao
falsa pode implicar crime de responsabilidade. E certamente que as Comisses Parlamentares de
Inqurito devem ser tambm utilizadas.

E, finalmente, necessrio tambm a quebra da omisso inconstitucional. E com isso eu tenho

apoiado o meu pensamento no de Canotilho, bem como no da Prof. Ana Cndida da Cunha Ferraz,
ou seja, na necessidade da somatria de mecanismos jurdicos com mecanismos polticos. No
defensvel que o Judicirio possa, eventualmente, se substituir a tarefa legisladora do Poder
Legislativo. O Judicirio deve prestar, sim, funo jurisdicional. Mas certo que talvez possamos
atribuir algumas conseqncias de natureza poltica deciso do Supremo Tribunal Federal em
matria de omisso inconstitucional. Declarada a omisso inconstitucional, haveria certamente um
prazo para o suprimento da omisso sob pena de algumas conseqncia polticas serem
desencadeadas: o deslocamento de iniciativa, de privativa para o comum; o deslocamento de
competncias, de privativa da Unio para o mbito da competncia concorrente; apreciao em
regime de urgncia e, porque no se pensar, em ltima anlise, na dissoluo do Congresso. E j
conhecemos esse mecanismo na ao direta interventiva, cuja deciso do Supremo no nulifica o
ato impugnado, ao contrrio do que muita gente possa pensar, mas simplesmente autoriza o
Presidente da Repblica a desencadear o processo de interveno federal.

Eu teria que trazer, ainda, tpicos relativos transparncia. Em relao a ela, precisamos fazer as
seguintes consideraes. urgente o fim do voto de liderana. Esta previso regimental. Mas
precisamos acabar com isso por que isso quebra o princpio representativo em nosso pas. H
inclusive um parecer notvel do Dr. Jos Paulo Seplveda Pertence, na qualidade de
Procurador-Geral Eleitoral, que demonstrou a inconstitucionalidade do voto de liderana. H
necessidade tambm da filtragem das proposies que deve ser feita pelas comisses. No
possvel que as questes mais elementares cheguem ao Plenrio sem um estudo consistente a
respeito destas matrias. por isso que o Plenrio est sempre sobrecarregado, sem poder dar uma
resposta s demandas. H necessidade tambm de uma maior utilizao das audincias pblicas, Pgina 2
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previstas no art. 58, II, da CF/1988, com o chamamento da populao, no apenas as empresas ou
corporaes eventualmente interessadas. E por conta disso, eu tambm acho necessrio a urgente
regulamentao do lobby a fim de torn-lo transparente. O cadastramento das entidades civis, como
previstos regimentalmente, no parece ser suficiente. Alis, em nosso pas, temos hoje essa
inverso: como o lobby no transparente, temos deputados que so antes "lobistas" do que
propriamente deputados. Certamente que a nossa Constituio tratou com muito cuidado do direito
de oposio. Isto certamente deve permanecer. Eu me refiro ao direito de antena dos partidos
polticos; a representao proporcional tanto quanto possvel dos partidos e blocos parlamentares na
composio das Mesas e Comisses; a participao dos lderes da minoria do conselho da
Repblica; a possibilidade do aforamento de Ao Direta de Inconstitucionalidade dentro do
Supremo Tribunal Federal por partidos com representao no Congresso; a possibilidade de
impetrao de mandado de segurana coletivo tambm por partidos polticos com representao no
Congresso. De modo que a oposio, com esse regime jurdico, pode simplesmente, participando da
dialtica parlamentar, permitir a transparncia.

Nisso no h necessidade de maiores alteraes. Mas o que urgente no nosso pas, para
favorecer a transparncia, a regulamentao dos mecanismos de democracia direta. A nossa
Constituio aposta na construo de uma democracia representativa, mas com algumas indicaes
de uma democracia semi-direta. Portanto, necessrio a regulamentao tanto do plebiscito quando
do referendo. Eu acho que, talvez fosse o caso, de admitirmos a possibilidade de convocao de
plebiscito e de referendo pelo Presidente da Repblica em algumas circunstncias quando haja o
impasse entre o Poder Executivo e o Legislativo. A soluo surge exatamente desse conflito,
permitindo a proposta de referendo popular, bem como a iniciativa popular de lei. Neste caso
necessrio dificultar, tambm dentro de certos limites, para no criarmos uma democracia
plebiscitria, ou seja, de iniciativa legislativa popular prevista no art. 61, 2. da CF/1988.
necessrio refletir sobre a possibilidade da instaurao de referendo suspensivo, ab rogatio,
consultivo, e referendo de ratificao. E, finalmente, pensamos tambm na possibilidade de criao
de referendo constitucional para determinadas hipteses. preciso lembrar que a soluo, com
relao ao abuso da utilizao das Medidas Provisrias e da legislao em causa prpria dos
parlamentares, talvez, s decorra efetivamente da utilizao de referendo e da iniciativa popular,
aps a regulamentao. Alis, a Sua, por exemplo, conseguiu resolver o abuso na utilizao dos
decretos de urgncia exatamente em razo do referendo popular.

E, finalmente, j concluindo a minha exposio, necessrio falar de alguns tpicos a respeito da

funcionalidade e da eficincia. Nesse caso, temos que pensar na racionalizao da atividade
legislativa. Por isso, talvez fosse o caso de utilizarmos mais as comisses para a aprovao de leis,
conforme o previsto pelo art. 58, 2., I, da CF/1988, que seria a antiga delegao interna corporis.
necessrio a especializao das Cmaras. Poderamos adotar no Brasil o modelo alemo no qual o
Senado talvez possa votar matrias apenas de interesse federal, que envolva interesse dos
Estados-membros na Federao. Aqui ganharamos em economia processual, celeridade e maior
funcionalidade. Podemos pensar a respeito de regulamentao das medidas provisrias. E h
urgncia para que isto seja feito exatamente porque o abuso dessas medidas est destruindo o
Estado de Direito e a conscincia a respeito do senso de justia e da segurana jurdica do nosso
pas. Temos que imaginar a possibilidade de restrio do uso das medidas provisrias a
determinadas circunstncias, disciplinando apenas algumas matrias previstas taxativamente na
Constituio inclusive com a definio das conseqncias pelo uso abusivo. Penso tambm a
respeito da possibilidade de aumentar o prazo para 60 dias, como previsto na Constituio italiana e
espanhola, vedada certamente reedio.

Enquanto as reformas no vm, o papel de Judicirio fundamental. E eu penso que o Judicirio

comea a se inteirar disto. necessrio prestigiar as assessorias tcnicas, reduzir o nmero de
parlamentares e alterar o modelo eleitoral e partidrio. E aqui, concluindo, quero dizer que
precisamos evitar a fragmentao partidria para alcanar a governabilidade. Para isto, devemos
pensar na alterao do sistema partidrio com a criao de clusula de barreira. Isto j foi previsto
em Constituies anteriores, mas nunca foi efetivamente aplicado. Isto previsto, por exemplo, na
Constituio alem. J tivemos lei dispondo sobre a matria, aps a Constituio de 1988. E houve a
declarao da inconstitucionalidade desta previso, deciso esta, ao meu ver, correta da Corte
Suprema. preciso, portanto, alterar a Constituio instituindo uma clusula de barreira de tal modo
que os partidos poderiam alcanar o funcionamento, pelo menos, num nmero de 5% dos votos em
nvel nacional. Com isto estabeleceramos a distino entre a criao livre e o funcionamento dos
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partidos. E ainda seria o caso de adoo do modelo distrital misto para quebrar, digamos assim, o
sistema proporcional, trazendo as vantagens do sistema proporcional e as vantagens tambm dos
sistema majoritrio para composio de Cmara dos Deputados. H que falar no problema de
fidelidade partidria que fundamental para assegurar a governabilidade e impedir que o Presidente
da Repblica se veja compelido a fazer negociao, caso a caso, com bancada ruralista, com
bancada do setor de sade, com bancada das escolas particulares etc. Estes so, portanto, os
aprimoramentos que eu penso ser necessrios.

interessante notar que o Presidente da Repblica do Brasil, do ponto de vista estritamente jurdico,
pode mais do que o Presidente dos EUA por sua iniciativa legislativa privativa, etc. Mas, se sob o
ponto de vista jurdico ele dispe dessa vantagem, sob o poltico, na verdade, ele cativo de um
parlamento fragmentado em funo da prpria fragmentao do sistema eleitoral partidrio. Isto
precisa ser urgentemente alterado para se alcanar a governabilidade. Isto possvel? No sei,
talvez sim. E aqui eu gostaria de lembrar uma poeta paranaense que seria mais conhecida se no
fosse do Paran. Diz ela que " sempre madrugada para quem caminha em direo ao sol". Vamos
pensar nesta mudanas

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