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Per specti ve

Gestions Publiques
Recherche, Études, Veille Publication de l’IGPDE/ Recherche - Études - Veille n° 18 - mai 2006

sommaire Comparer pour agir


éditorial
Depuis un an, le rapprochement du budget et de la réforme de l’Etat a permis de lancer une
Comparer pour agir nouvelle dynamique de modernisation avec l'objectif de répondre à l'exigence d'un meilleur
service public au meilleur coût.
Jean-François Copé
mettre en oeuvre une nouvelle dynamique de modernisation
Cette modernisation s'appuie sur de nombreux leviers. Pour faire la transparence sur le fonc-
tionnement de l'État et mettre en œuvre les changements nécessaires, le Gouvernement
page 2 à 3 a décidé de conduire des audits de modernisation, avec l'objectif d'avoir examiné 100 mil-
Convergence et liards d'euros de dépense de l'État d'ici l'été 2006. Réforme des achats publics ou de la ges-
tion immobilière, informatisation des processus, simplifications des procédures, meilleur
systémique accueil et accès facilité aux services sont autant de chantiers engagés avec succès. La dé-
- synthèse d’une étude compa- claration d'impôts pré-remplie et la télé-déclaration des revenus prouvent l'attente des
rative sur les réformes de la Français dans ce domaine.
gestion publique dans 10 pays
de l’OCDE Afin de donner à cette politique les moyens administratifs correspondant à son caractère pri-
oritaire, j'ai mis en place depuis le 1er janvier 2006 la direction générale de la modernisation
de l'État. Elle réunit plusieurs administrations en charge jusqu'alors des différents aspects de
la réforme de l'État. La démarche engagée ne pourra aboutir que si elle s'appuie sur les ges-
page 4 tionnaires et les agents publics, qu'il importe de former et de motiver.
Budget et performance
s’inspirer des “bonnes pratiques” de réforme de la gestion publique
page 5 La démarche exigeante qui consiste à maîtriser la dépense publique, à rétablir les grands
équilibres et dans le même temps à mettre les usagers au cœur des préoccupations de l’ad-
Agences, ministration, est en cours dans beaucoup d'autres pays développés. Certains ont des expéri-
ences, parfois déjà anciennes, en matière de réforme de la gestion publique, utiles pour
un modèle en vogue éclairer nos propres actions. S’inspirer par conséquent des “bonnes pratiques” observées et
plus largement ouvrir notre regard sur les expériences de nos partenaires, sont une voie
d’inspiration à laquelle je tiens personnellement beaucoup.
page 6
Une administration Je suis convaincu que la modernisation de l'État doit s’alimenter de la connaissance appro-
“orientée client” fondie de ce qui se fait de mieux à l'étranger. Il est utile pour nous de savoir comment nos
partenaires se sont confrontés à des problèmes similaires aux nôtres et quelles solutions
de la qualité au libre choix ils ont retenues.

Pour autant il ne s’agit pas de promouvoir un prétendu modèle unique de réforme, simple-
page 7 à 8 ment “importable” et applicable “clé en mains”. Le choix des actions à mettre en œuvre et la
responsabilité de la conduite des changements nécessaires restent les nôtres.
Client = Citoyen ?
diffuser l’information et faciliter les échanges
C’est pourquoi, j’ai mis en place, dans le cadre du site internet du Forum de la performance
La collection complète de (http://www.performance-publique.gouv.fr), qui permet aujourd’hui à chacun de suivre
Perspective Gestions Publiques notre démarche de modernisation, un espace dédié aux comparaisons internationales.
est en ligne sur le portail de Piloté par l’IGPDE, il permet à chacun de découvrir et d'approfondir les expériences inno-
l’IGPDE vantes de nos partenaires étrangers.

www.institut.minefi.gouv.fr Dans cette optique, les rencontres internationales de la gestion publique des 1er et 2 juin,
/publications que je conclurai à Bercy, sont un moment d'échange direct essentiel.

Contact
Tél : 01 58 64 81 47 Jean-François COPÉ
marie-therese.deleplace Ministre délégué au Budget et à la Réforme de l’État
@institut.minefi.gouv.fr Porte-parole du Gouvernement
25 ans de réformes de la gestion publique dans les pays de l’OCDE
Convergence et systémique
Il existe un point commun à toutes les réformes de la gestion publique engagées dans les pays de l’OCDE Elles
sont une réponse des États à des situations de crise Crise de confiance, crise économique, écart trop grand entre
les services offerts et les attentes sociales Le plus souvent étroitement imbriquées, ces crises ont conduit la plu-
part des pays à mener des réformes similaires Mais il est un constat partagé par tous aujourd’hui, c’est l’importan-
ce de la systémique, des valeurs, de la culture
Dans toutes les grandes démocraties, l’abstention a bonnes pratiques transférables ? et surtout, ces réformes
gagné du terrain, la méfiance à l’égard des gouverne- sont-elles efficaces ? L’OCDE constate que ni les actions
ments a augmenté tout autant que la désaffection vis-à- ni les résultats ne sont évalués de manière systématique
vis du politique (États-Unis, Belgique). par les administrations et par les gouvernements eux-
La situation économique de certains pays a été, au cours mêmes. Et rares sont encore les chercheurs qui se
des années 80 et 90, préoccupante, les difficultés budgé- penchent sur les réformes entreprises et qui en relèvent
taires ont rendu impérative la rationalisation de la ges- certains écueils.
tion publique (Canada, Nouvelle-Zélande, Suède). Relevons, à titre d’exemple, certains risques dont les
Les citoyens changent et la réponse bureaucratique uni- chercheurs se font le relais.
formisante ne correspond plus à leurs attentes -services
personnalisés, proximité accrue et offre de service diver- concernant la mesure de la performance
sifiée, voire coproduite avec les usagers. La généralisation de la mesure de la performance
Enfin, les changements sociétaux -société multicul- entraîne la multiplication d’informations qui ne sont
turelle , demande croissante et diversifiée d’intervention
1
pleinement utilisées ni par les gouvernements ni par les
de la puissance publique- ont conduit les administrations administrations. Or, la mesure de la performance n’a de
à devoir expliciter leurs choix de politiques publiques et sens que si elle vient nourrir le débat public. La question
à être plus réactives et plus “pointues” dans les réponses de l’appropriation de la mesure par les hommes poli-
qu’elles apportent. tiques constitue une interrogation majeure et permanente
de la gestion “à la performance”.
Pour l’une ou l’autre de ces raisons, et souvent plusieurs
en même temps -en Italie par exemple, les crises étaient Dans le même temps, des effets inattendus se produisent
étroitement imbriquées-, la plupart des grands pays de si mesure et gestion de la performance ne sont pas liées,
l’OCDE ont conduit des réformes d’ampleur dans leur effets qui peuvent être notamment la priorité donnée à la
gestion publique. mesure (elle devient une fin en soi) ou encore à la con-
formité aux indicateurs au détriment de la qualité de
convergence des axes de réforme service. On est donc loin de la boucle vertueuse d’amélio-
Dans les pays de l’OCDE, le concept de la ”nouvelle ges- ration continue de la performance où autonomie et obli-
tion publique” a incontestablement favorisé la moderni- gation de rendre compte se conjugueraient parfaitement.
sation du secteur public en proposant des standards de Le risque qu’il faut relever, dans ce cas, est celui
réponses aux difficultés auxquelles ils ont été confrontés. d’idéaliser l’outil.
Le premier constat, quand on se penche sur 25 ans de
réformes de la gestion publique, c’est la récurrence des concernant la mise en oeuvre des politiques
axes de réforme : partout, la gestion à la performance, publiques par des agences autonomes
souvent liée à une composante budgétaire, et une mesure
de l’action publique par les résultats et plus seulement L’autonomie et la montée en puissance des agences peu-
par les moyens ; partout, une réflexion sur le périmètre vent conduire à un double phénomène :
de l’État et sur ce qu’il convient qu’il assure en direct, ce une tendance au délitement du lien de subordination
qu’il convient qu’il délègue en gestion ; partout enfin une vis- à-vis de l’État central ;
incursion du client dans les modes de fonctionnement l’absorption d’une part croissante des ressources
interne. Liés à ces trois évolutions majeures, les systèmes humaines (98 % en Suède, 75% des personnels de la fonc-
de fonction publique et les règles de gestion des agents tion publique au Royaume-Uni…) qui diminue d’autant
vont se transformer, parfois radicalement. S’il faut la capacité réelle des ministères à peser sur l’activité des
souligner dans ce phénomène l’effet du benchmarking, agences (en termes de compétences, d’expertise…).
les pays s’inspirant largement des expériences des autres,
il faut également relever que trop souvent aussi, les La prise en compte de la nécessaire articulation entre l’É-
réformes se sont arrêtées aux discours, et n’ont pas été tat central - qui impulse et évalue - et les agences - qui
réellement mises en œuvre. mettent en oeuvre et ajustent les programmes -, donne
souvent lieu à des rééquilibrages au profit de l’autorité
des risques dont il faut tenir compte ministérielle. Cela a été le cas au Royaume-Uni. En 2000,
Les discours sur la réforme se ressemblent, et par facilité le gouvernement de Tony Blair a réaffirmé l’importance
de langage on a eu tendance à classer tous les efforts des politiques publiques en rappelant que les agences
nationaux de modernisation dans une même case : “nou- restent subordonnées aux ministères ainsi qu’aux pro-
velle gestion publique”. Mais derrière les mêmes grandes grammes ministériels de performance. C’est bien à l’ad-
raisons de réformer, derrière les mots qui se ressemblent, ministration centrale de concevoir, coordonner et
qu‘en est-il de la réalité des réformes ? sont-elles ou non améliorer la prestation de services, les agences n’étant
adaptées au contexte national ? existe-t-il réellement des qu’une sous-division de leur ministère de rattachement.
2
concernant “l’orientation client” mise en œuvre d’une (de) réforme(s) pluridimension-
nelle(s) et sur un temps long. Ne pas prendre en compte
Prendre en compte les attentes et la satisfaction des béné- ces aspects, c’est prendre le risque de voir échouer les
ficiaires, leur octroyer des droits nouveaux a, sans con- réformes. L’engagement des responsables politiques et la
teste, produit des effets favorables pour améliorer la durée sont des ingrédients indispensables.
qualité des services et la mise en mouvement des admin-
istrations. Cela étant, une série de difficultés doit d’ores Le rôle de l’encadrement supérieur est lui aussi primor-
et déjà être soulignée. dial. Toutes les réformes ont eu une composante les con-
cernant ; les compétences nécessaires pour conduire une
Outre les analyses montrant que la relation entre satis- réforme ne sont pas seulement celles du gestionnaire, il
faction des bénéficiaires et confiance des citoyens n’est faut aussi du leadership. Comment sélectionner les
pas aussi simple qu’il y paraît, certains chercheurs insis- dirigeants capables de mettre en oeuvre les réformes,
tent sur les freins à l’implication citoyenne qui pose, à comment les recruter, les gérer, les former, et les respon-
l’évidence, la question de la confiance des administra- sabiliser, c’est un des domaines de la systémique.
tions et des institutions politiques envers les citoyens et
les organisations qui les représentent. Les administra- quels gages pour réussir ?
tions sont, aujourd’hui encore, réticentes à associer plus
avant les citoyens dans le processus de décision Une réforme ne peut pas réussir contre les agents qui la
publique. mettent en œuvre. Or, très souvent, ce qu’on appelle les
“résistances au changement” n’est que le résultat quasi
importance de la systémique mécanique des méthodes inadaptées retenues pour met-
Lorsque l’on observe les processus de réformes dans les tre en place les réformes : conception centralisée des pro-
pays de l’OCDE, on est certes frappé par la similitude jets, réforme ficelée en vase clos sans laisser au terrain de
d’approche, mais aussi par les différences, tant en ce qui marge d’adaptation.
concerne la portée que la volonté de changement
exprimée. Certains projets de réforme partent de l’idée qu’il suffit
d’un certain nombre d’actions à court terme, agrémen-
Force est d’admettre que l’on ne peut pas vraiment tées de discours et de formations, pour obtenir un
dégager de modèle d’excellence. Chaque pays a, en fait, changement de culture. C’est là une erreur majeure : le
conduit sa réforme en tenant compte des spécificités cul- changement de culture reste un pari et ses résultats tou-
turelles nationales : il ne faut pas rêver de “bonnes pra- jours incertains. Tout changement majeur est source d’in-
tiques” applicables partout en l’état, il n’existe pas de quiétude et de déstabilisation, et suscite un premier
réforme “clés en mains”. mouvement naturel de rejet. Seule l’implication profonde
et durable des dirigeants politiques mais aussi de l’en-
Néanmoins une évidence saute aux yeux : il s’agit tou-
cadrement sont susceptibles de modifier sur le long
jours d’un processus global, systémique. Quel que soit le
terme le comportement des agents.
point de départ du mouvement de réformes, il débouche
sur une vision plus large englobant la question du posi-
Enfin, les pouvoirs publics subissent aujourd’hui une
tionnement de l’État, ainsi que le rôle des ressources
pression en faveur de changements plus profonds pour
humaines, du mode organisationnel et enfin une autre
satisfaire aux exigences de la société contemporaine. Le
relation à l’usager. De la même façon, la performance
souci de l’efficience cède la place aux enjeux liés à la gou-
devient l’addition de nombreux facteurs : la capacité
vernance, à la stratégie, à la gestion du risque, à la capac-
d’avoir une vision stratégique, de la traduire en pro-
ité de faire face au changement, à l’action concertée et à
grammes, objectifs, et actions, de façon à obtenir des
la nécessité de cerner la répercussion des mesures
résultats au moindre coût en ayant un impact sur la
publiques sur la collectivité. Pour répondre à ces défis,
société, sur le citoyen/usager voire sur la satisfaction des
les pays qui s’engagent dans des réformes doivent dis-
agents. En effet, l’administration est un tout, et quelle que
poser d’outils analytiques et empiriques plus efficaces et
soit la facette qui crée le besoin de réforme, les autres
de stratégies de changement plus élaborées que ceux
suivent nécessairement.
dont ils ont disposé jusqu’ici. C’est cet impératif qui a
mené les États, dans les enceintes de négociations inter-
valeurs, identités, culture nationales, à s’intéresser à la notion de bonne gouver-
Le rôle “institutionnalisant” de l’administration, la fonc- nance, cette notion mettant l’accent sur des valeurs que la
tion éminente de “gardien des valeurs collectives” de “nouvelle gestion publique” n’intègre pas suffisamment,
l’action publique ne doivent pas être négligés. C’est pren- à savoir l’équité, la transparence etla responsabilisation
dre un grave risque pour la cohésion sociale que de ne dans la conduite des affaires publiques.
voir dans les services publics que leur fonction de
prestataires de service, en négligeant leur rôle dans la
construction sociale, comme ciment des valeurs
nationales. 1 La société multiculturelle s’entend ici au sens de la diversité de la
société intégrant toutes ses composantes (sexe, origine, handicap)
Qui dit réforme systémique dans le secteur public, dit mais aussi en tenant compte de l’émergence d’exigence de droits
changement de culture, d’attitudes… voire de convic- égaux de la part des populations autochtones (Australie, Canada,
tions. Cela suppose, pour atteindre les résultats visés, la États-Unis).

3
Budget et performance
De la Magna Carta1 à la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, la volonté de contrôler l'utilisation des deniers
publics est ancienne Cette exigence démocratique élémentaire a pris une acuité particulière du fait des contraintes aux-
quelles sont confrontées les gouvernements : pressions sur les dépenses publiques conjuguées à une demande de servi-
ces innovants et de meilleure qualité La faiblesse des marges de manoeuvre budgétaires a obligé les autorités publiques
à mieux utiliser les crédits existants
S'efforcer d'améliorer la performance formance et établir un lien entre finan- Il existe peu de réelles incitations pour
publique est une chose, mais comment cement et résultats conduit à une utili- les administrations. Aucun pays n'a
faire pour ne pas en rester au simple sation faible dans le processus budgé- encore supprimé de programme qui
voeu pieu ?2 La gestion et la budgéti- taire. Selon une enquête de l'OCDE, la n'atteignait pas les résultats escomptés,
sation axées sur les performances, com- performance est utilisée par certains ou même réduit leur budget. Les pro-
plétées par les rapports de performan- pays pour des secteurs très particuliers grammes correspondent à des poli-
ce, sont une des réponses apportées par comme le financement de l'enseigne- tiques publiques et ils ne se rayent pas
les pays de l'OCDE. Elles obligent à ment supérieur au Danemark. En d'un trait de plume. À l'autre extrémité,
s'intéresser aux résultats, entendus matière de recherche, le Royaume-Uni il n'est pas évident de récompenser la
comme les conséquences attendues de classe tous les cinq ans les départe- bonne performance en période d'éco-
l'action publique. ments universitaires en fonction du nomies budgétaires surtout si le pro-
nombre d'articles et d'ouvrage publiés gramme n'est pas prioritaire. C'est
les résultats pour quoi faire ? et de la qualité des revues dans les- d'ailleurs un des problèmes que soulè-
Les résultats sont la dimension la plus quelles ils sont publiés. vent les agences en Suède : à quoi ser-
importante de la performance. Cas à part pour l'instant, la Corée, qui vent les rapports de performance ?
En mettant l'accent sur les résultats, il vient de mettre en place un système
s'agit : inspiré du PART, a prévu de réduire de
importance du temps
de faire évoluer le point de vue des 10 % le budget des programmes éva- Il faut du temps pour élaborer des
gestionnaires pour qu'ils cessent de lués comme étant inefficaces. objectifs, mettre au point des mesures
s'intéresser en priorité au fonctionne- efficaces et pertinentes, recueillir des
ment de l'administration mais s'ou- des difficultés multiples données et les faire évoluer en fonction
vrent aux besoins et aux attentes du Parmi la multitude d'activités du sec- des priorités et des besoins. Les pays
public, teur public, certaines se prêtent plus ont souvent rencontré des difficultés
de rendre les administrations respon- que d'autres à l'élaboration d'objectifs pour avoir des objectifs précis. Or la
sables des résultats de leur action vis-à- mesurables : la délivrance de passe- définition des objectifs est centrale
vis de la société, les gouvernements port, le recouvrement de l'impôt ; pour dans la gestion par la performance, ils
souhaitant faire la preuve que leur d'autres, comme les activités intellec- ne doivent en aucun cas être flous, le
action apporte à la société bien-être, tuelles immatérielles (conseil...), c'est manque de clarté rendant difficile le
croissance... plus difficile, la mesure est plus aléatoi- pilotage des organisations. Pendant de
de réaliser une meilleure allocation re et moins consensuelle. Or pour être nombreuses années les parlementaires
des moyens, afin de les affecter aux utilisés et être suivis d'effets, les objec- suédois ont critiqué le manque de lisi-
priorités. tifs tout comme les indicateurs doivent bilité des rapports annuels de perfor-
Les effets des politiques publiques justement faire l'objet d'un consensus. mance des agences, 10 ans d'expérien-
étant souvent difficiles à mesurer les La santé et l'éducation sont des cas un ces et des audits réguliers ont permis
pays comme la Nouvelle-Zélande ou peu particuliers, car bien que com- d'en améliorer la qualité.
l'Australie ont commencé par introdui- plexes à évaluer, elles sont soumises à Mais surtout, il est indispensable de
re la gestion axée sur les produits3. Si de fortes pressions publiques pour compter sur l'engagement personnel
tous les gouvernements ont fini par améliorer leur performance. Cette des responsables au plus haut niveau
généraliser la gestion par la perfor- démarche se révèle coûteuse pour les sur la durée pour éviter que la routi-
mance, tous ne font pas, aujourd'hui administrations en temps et en argent. ne ne s'installe, la performance de
encore, le lien avec le budget. Il est important aussi de lier produits et l'organisation n'étant plus qu'une
résultats, objectifs stratégiques et objec- toile de fond à laquelle on prête peu
impact de la performance tifs opérationnels pour éviter les dépla- attention. Il faut plusieurs années
On peut distinguer 3 cas de figure : cements d'objectifs et les effets pervers d'efforts soutenus et persévérants
pas de lien entre performance et ; en effet, à ne s'attacher qu'aux activi- pour que les réformes commencent à
budget : les informations sur la perfor- tés quantifiables, les administrations porter leurs fruits. Or les responsa-
mance répondent à des objectifs de risquent de perdre de vue les effets bles administratifs, les membres du
responsabilisation des managers et attendus des programmes sur la socié- gouvernement, les parlementaires
d'information des ministères dépen- té ; éviter aussi que la mesure ne changent souvent et les priorités avec
siers, mais ne servent pas à l'élabora- devienne une fin en soi et que l’on s’é- eux. D’après l’OCDE, intégrer l'in-
tion du budget (Royaume-Uni) ; loigne des fondements de la perfor- formation sur la performance dans le
lien indirect : les informations ne mance qui consistent à améliorer la management et la budgétisation est
servent pas à l'affectation budgétaire qualité des services fournis. un voyage et non une destination.
mais permettent d'éclairer les choix et Se pose aussi la question de la surabon- 1 Signée entre Jean sans Terre, roi d'Angleterre et les
d'enrichir les débats en particulier avec dance d'informations. Si le Royaume- barons, le 15 juin 1215, elle stipule dans son article
le parlement ; aux États-Unis, par 12 : “Aucun impôt ou aide ne sera imposé, dans
Uni est parvenu à limiter le nombre de Notre Royaume, sans le consentement du Conseil
exemple, une agence qui obtient un ses objectifs, d'autres pays en ont d'in- Commun de Notre Royaume, à moins que ce ne soit
mauvais score à son évaluation dans le nombrables. Il devient dès lors impos-
pour la rançon de Notre personne, pour faire notre fils
aîné chevalier ou, pour une fois seulement, le maria-
cadre du PART aura du mal à obtenir sible de les suivre utilement. A contra- ge de notre fille aînée. Et, pour ceci, il ne sera levé
des crédits supplémentaires. rio, un faible nombre d'objectifs est sus-
qu'une aide raisonnable.” et l'article 14 : “En plus, le
montant d'aide levé sera déterminé par le Conseil
lien direct : la budgétisation est ceptible d'entraîner des distorsions et Commun du Royaume, à l'exception des trois cas
directement fondée sur les perfor- des effets pervers. La prééminence de susdits.”
2 Sur l'analyse de la performance publique se référer
mances. la mesure peut être porteuse d'effets aux numéros 9 et 10 de Perspective Gestions
Cette dernière situation est rare. La dif- pervers à la fois pour les individus et Publiques
3 Le Program assessment Rating Tool est utilisé pour
ficulté à mesurer avec précision la per- pour les organisations. évaluer les programmes fédéraux.
4
Agences, un modèle en vogue
La volonté d'améliorer l'efficacité et l'efficience des administrations publiques a conduit à la création d'agences
Ces entités ont permis de rapprocher les administrations des citoyens et d'améliorer la qualité des prestations Le
modèle d'agence est en pleine expansion au sein des pays de l'OCDE Les évolutions récentes montrent une cer-
taine reprise en main des agences par les ministères

Le développement des agences constitue l'une des ten- degrés d'autonomie variables
dances les plus marquantes des réformes de la gestion
publique engagées au sein des pays de l'OCDE. Ce mou- En Suède, où 98% des agents publics travaillent dans les
vement qui s'est amplifié dans les années 1990 concerne agences, ce sont ces dernières qui disposent de l'experti-
désormais des pays aussi différents que le Royaume-Uni, se et non les ministères. Ce déséquilibre peut même
la Suède, l'Italie ou le Japon. Le modèle d'agences se dis- contrarier la fonction de conception et de suivi des poli-
sémine mais avec des modalités différentes selon les pays tiques publiques dévolue en théorie aux ministères. Si le
et les contextes, notamment en terme d'autonomie. modèle suédois a longtemps représenté l'exemple à sui-
vre, le Royaume-Uni a néanmoins choisi une autre voie.
Il représente une bonne synthèse des idées de la Dans ce pays, les agences opèrent sous la tutelle des
Nouvelle gestion publique : séparer la conception des ministères qui décident de confier telle ou telle activité à
politiques publiques de sa mise en oeuvre, améliorer l'ef- une agence et de créer ou non une agence spécifique. Les
ficience, renforcer l'autonomie, la souplesse de gestion et ministères leur assignent des objectifs, des ressources et
la responsabilisation des acteurs, améliorer les presta- des résultats à atteindre au travers d'un contrat de per-
tions aux usagers des services publics par une plus gran- formances.
de proximité et réactivité...
séparer la conception de la mise en oeuvre un moyen de reprise en main
Ce principe a été à l'origine de la création des agences A l'image des agences britanniques, les agences néerlan-
tant aux Pays-Bas, en Italie qu'au Royaume-Uni. En Italie, daises sont une forme d'autonomisation interne. Face à la
l'État se fait stratège et confie ses fonctions d'exécution et multiplicité des acteurs qui interviennent dans la mise en
de gestion aux agences, à l'instar du ministère des finan- oeuvre des politiques publiques (État, organismes auto-
ces. Celui-ci a décidé la création de quatre agences (recet- nomes, groupes d'intérêts), la création d'agences en 1994
tes, domaine, cadastre et douanes) dotées d'une grande a paradoxalement servi les Pays-Bas dans leur volonté de
autonomie réglementaire, administrative, organisation- "reprendre en main" la mise en oeuvre de ces politiques.
nelle et financière. Les objectifs de ces agences sont fixés Les agences exercent leur mission dans le strict cadre des
annuellement par le ministère à travers une convention politiques de leur ministère de tutelle. Elles n'ont pas de
qui illustre la complémentarité entre un pôle central déci- personnalité juridique distincte de l'État. Elles sont
sionnel et des entités autonomes associées. dotées d'un statut propre précisant leurs missions et
réactivité et prestations de qualité leurs objectifs, ainsi que les produits ou services qu'elles
doivent fournir.
Aujourd'hui l'évolution des missions assumées par les
États se traduit par un nombre croissant de prestations balancier entre autonomie et reprise en main
de services personnalisés aux citoyens. Ces exigences Selon le chercheur Allen Schick1, les évolutions récentes
s’accommodent mal du manque de souplesse et de réac- des agences visant à une remise en cause de leur autono-
tivité des administrations centralisées. Les agences sont mie illustrent l'oscillation, selon les périodes, entre la pri-
des structures plus légères, plus directement en prise mauté donnée soit au centre et à la recherche d'une cohé-
avec les utilisateurs, elles s’adaptent donc beaucoup plus rence globale de l'action publique, soit à la périphérie,
rapidement à leurs attentes. C'est dans cet esprit que le c'est à dire à des préoccupations axées sur des résultats
Royaume-Uni a décidé en 1988 de créer des agences avec concrets en terme de prestations de services. Une
l'initiative « Next Steps ». Conçues comme des entités meilleure prise en compte de la nécessaire articulation
dynamiques, elles sont dotées d'objectifs stratégiques et fonctionnelle entre l'État central, qui impulse et évalue, et
chargées de prestations de services de qualité. les agences, qui mettent en oeuvre et ajustent les pro-
entre responsabilité et compte-rendu grammes, donne actuellement lieu à un rééquilibrage au
profit de l'autorité ministérielle.
Le système d'agences repose sur la responsabilisation et
l’autonomie des gestionnaires afin d’améliorer la réacti- Depuis 2000, le Royaume-Uni, tout en conservant le
vité et la capacité d’adaptation des services dont ils ont la modèle des agences a souhaité remettre l'accent sur les
charge. La forme organisationnelle de l’agence constitue, politiques publiques gouvernementales. Certaines agen-
de ce point de vue, une structuration évidente puisqu’el- ces avaient en effet trop d'objectifs cible, souvent non
le associe une responsabilité à un service autonome. priorisés. Dès lors, afin de mieux coordonner son action
publique, l'État britannique a rappelé la subordination
En Suède, les agences ont une grande autonomie de ges- des agences aux ministères et aux programmes ministé-
tion. Le directeur d'agence dispose d'une large responsa- riels de performance, les agences n'intervenant qu'en tant
bilité en matière d'organisation des services, de recrute- que sous-divisions des ministères.
ment, de gestion et de promotion des agents. Le gouver-
nement et les ministères ne peuvent interférer dans la L'autonomie et la montée en puissance des agences se
mise en oeuvre des politiques publiques par les agences. traduit par une tendance au délitement du lien de subor-
dination vis-à-vis de l'Etat central, et la concentration des
En échange de cette plus grande autonomie, les agences effectifs au sein des agences obère la capacité des minis-
sont tenues de rendre compte de leur activité. Elles doi- tères à peser sur l'activité des agences. Ce risque associé
vent ainsi publier un rapport annuel détaillant leur situa- à une répartition entre conception et mise en oeuvre a été
tion financière et leurs résultats. Ces rapports sont exa- constaté dans le cas des agences suédoises. Ces évolu-
minés par les cours nationales d'audit comme en Suède et tions récentes du modèle des agences soulignent le risque
au Royaume-Uni. Ces éléments de transparence doivent de verticalisation de l'action publique et les effets négatifs
permettre aux citoyens de vérifier le bon usage des fonds d'une gestion par silo et marquent le retour à des poli-
publics. tiques publiques transversales.
1 Allen Schick est professeur à l'Université du Maryland
5
Une administration “orientée client”
de la qualité au libre choix
Au cours des années 1990, la qualité de la prestation de service est devenue un concept clé pour la plupart des
administrations Ce concept s'est progressivement élargi à la mesure de la satisfaction des consommateurs ou des
clients puis plus tard à la notion de libre choix des citoyens
Dans une sorte de mouvement conver- sa véritable dimension “orientée- des associations, pour l'accomplisse-
gent, il est apparu que la performance client” ? De nouveaux dispositifs ment des activités d'intérêt général”.
publique devait s'articuler autour d'un étaient nécessaires car l'impact des Dans ce cas, les citoyens et leurs asso-
double objectif : maîtrise des dépenses politiques de qualité sur la satisfaction ciations co-produisent les services.
et satisfaction des bénéficiaires de l'ac- du bénéficiaire devait être vérifié et
tion publique. Il fallait passer d'une mesuré. C'est ainsi que peu après l'éla- ...pour atteindre le libre choix
réponse standardisée et d’une pro- boration des chartes, divers outils et A travers les expériences qui précè-
duction presque industrielle des ser- méthodes de consultation des bénéfi- dent, on perçoit comment la palette de
vices, à du “sur-mesure”. Changer la ciaires ont été expérimentés : Belgique choix des services s'offre aux citoyens
nature de la relation entre administra- (baromètre), Royaume-Uni (Peopel's de manière de plus en plus large ;
tion et administrés, en faisant émerger Panel), Danemark (usager-mystère, simultanément s'effacent les frontières
une politique de qualité capable de réunions publiques, formulaire feed- entre les différents prestataires. Qui
prendre en compte les attentes et d'im- back...). demain aura la responsabilité de
pliquer les citoyens, est donc devenu Les administrations fédérales du recueillir les plaintes et de les traiter ?
un enjeu crucial pour toute une chaîne Canada et des États-Unis ont, quant à Le programme danois “Citoyens à la
d'acteurs publics. elles, développé deux enquêtes natio- barre”4 mis en place en 2002 par le
nales qui sont toujours d'actualité. ministère des Finances prévoit que
de la qualité... “L'Index de satisfaction des consom- l'administration donne tous les élé-
En 1991, pour accompagner le disposi- mateurs américains”2, établi dès 1994, ments d'information concernant l'en-
tif de création d'agences, le gouverne- mesure la satisfaction des bénéficiaires semble des prestataires et facilite ainsi
ment britannique a mis en place la par rapport aux services offerts par le libre choix des citoyens. Quant au
“Charte des citoyens”1. Cette charte, l'administration fédérale et certaines dispositif “Choice and Voice” britan-
document contractuel, a fixé les orien- entreprises. Il prend à la fois en comp- nique, il attribue à la formulation des
tations en matière de qualité dans les te la qualité des services fournis, mais attentes le pouvoir d'organiser et de
prestations de service. Dès 1992, véri- aussi la qualité à laquelle aspirent à gérer des services publics, même si la
table précurseur, le Cabinet office a priori les consommateurs. L'étude liberté de choix du prestataire (public,
lancé le “Charter Mark Award canadienne “Citoyens d'abord”3, mise privé, association) doit être laissée à
Scheme”, label certifiant la qualité. Ce en oeuvre en 1997, illustre la démarche l’appréciation de l'utilisateur. Dans les
label, décerné à une administration “orientée client”. Sur la base d'une deux cas, les citoyens sont libres de
prestataire de service qui s'était portée enquête menée auprès de 9000 person- choisir un prestataire privé plus per-
candidate, était affiché dans les nes, elle permet d'obtenir une photo- formant aux dépens d'un service
accueils publics. graphie de l'opinion des citoyens vis-à- rendu par le secteur public.
Ailleurs, la diffusion étant facilitée par vis des services publics et propose des
les réseaux de réflexion et d'échanges outils d'amélioration des indices de de nouveaux enjeux
internationaux (Conférence européen- satisfaction. Mais la multiplicité des prestataires, le
ne de la qualité, Groupe européen développement des canaux d'informa-
d'administration publique...), de nom- en passant par la concurrence tions, l'individualisation des réponses
breuses chartes (Belgique, Espagne S'il semble admis que l'amélioration de aux attentes n'ont-ils pas contribué à
Finlande, Italie,...) ou “engagements la relation entre administration et complexifier le système ? Désormais,
de service” (pays scandinaves, bénéficiaire doit être mesurée, cette pèse à la fois sur l'administration la
Autriche, Allemagne...) ont permis la relation ne doit pas être exclusive. responsabilité de mesurer la satisfac-
formulation d'engagements des admi- D'autres organisations telles que les tion des clients pour l'ensemble des
nistrations vis-à-vis de leurs bénéficiai- organisations non gouvernementales, services rendus5, et celle d'organiser la
res respectifs. Un peu partout ont été mais aussi les entreprises, notamment coopération transversale non seule-
créés prix ou trophées Qualité destinés dans le cas de délégations de service ment entre les différents prestataires,
à récompenser les meilleures pra- ou d'externalisations, peuvent devenir mais aussi entre tous les niveaux de
tiques. Véritable changement de cultu- prestataires de services. gouvernement (local, régional, natio-
re, l'émulation des politiques de quali- nal/fédéral).
té par la diffusion des “best practicies” L'Australie a mis fin au monopole de
l'agence pour l'Emploi en 1998. Elle a De leur côté, les gouvernements
est devenue une règle à tous les
délégué l'organisation de services veillent. Ils attendent les bénéfices
niveaux de la gestion publique -local,
d'emplois à certaines entreprises. Les indirects des démarches qualité : la re-
national, européen, international-.
contrats passés entre le gouvernement conquête de la confiance des citoyens !
...à la mesure de la satisfaction et ces entreprises prévoient une garan- Or, traiter les citoyens en tant que
tie de qualité sur la nature et la fré- clients ou consommateurs - presque
Cependant, l'échange et la diffusion individuels -, prompts à être satisfaits
des meilleures expériences ne suffi- quence des services fournis.
des services qui leur sont rendus, suf-
saient pas. Les engagements déclinés
dans les chartes ne risquaient-ils pas et la co-production fit-il pour renouer avec la confiance et
développer l'implication citoyenne ?
de n'être que voeu pieu ou de simples Exemple encore plus avancé, celui de Un certain nombre d'indices nous
bonnes intentions jamais mises en oeu- l'Italie qui a inscrit dans sa constitution enseignent que rien n'est moins certain !
vre ? S'engager à satisfaire les attentes le principe de subsidiarité horizonta-
des clients sans faciliter leur expres- le. Il attribue ainsi aux institutions d'É- 1 Citizens' Charter
2 Américan Customer Satisfaction Index
sion directe, n'était-ce pas perpétuer tat, aux régions et aux communes 3 Citizens First
l'unilatéralime bureaucratique de l'ad- l'obligation de “favoriser l'initiative 4 Citizens at the Weel
5 L'index de satisfaction des consommateurs aux
ministration sans parvenir à lui donner autonome des citoyens, des individus et
États-Unis évalue la qualité des services rendus aux
bénéficiaires, y compris ceux rendus par les entre-
6 prises.
Client = Citoyen ?
Les réformes des administrations publiques dans la majeure partie des pays de l'OCDE ont eu pour ambition de
légitimer à nouveau l’action de l’État Elles se sont principalement traduites par la remise en cause d’administrations
bureaucratiques peu enclines à prendre en compte leurs bénéficiaires En s’adressant désormais à des clients, les
administrations et les institutions politiques cherchent à restaurer la confiance des citoyens, la satisfaction des clients
devant entraîner la confiance des citoyens Si fondamentalement rapprocher l’administration de ses bénéficiaires est
louable, cet objectif est porteur de risques

Le programme “Putting Customers First”, initié lors du elle est à sens unique, une baisse de confiance dans la
premier mandat de B. Clinton, est l'une des mesures pha- puissance publique n’a pas nécessairement pour effet la
res de la réforme de l'administration fédérale américaine. baisse de la satisfaction à l’égard des services ;
Un objectif simple : mettre en place toute une série d'in- elle ne permet pas d'enrayer le déclin de la participa-
citations afin que les employés traitent les bénéficiaires tion à la vie démocratique.
avec considération et respect et répondent au mieux aux D'autres éléments sont à prendre en compte, en particu-
préférences qu'ils expriment. Alors que c'est fondamen- lier, la prédisposition des citoyens à l'égard des services.
talement la raison d'être d'un service public, pourquoi cet
objectif est-il apparu si novateur ? À son arrivée à la Une relation de confiance suppose une confiance
Maison blanche, le Président Clinton découvrait que 21% mutuelle entre les parties. La confiance est avant tout
seulement des américains avaient confiance dans les affaire d’habitudes, d’état d’esprit et de représentations
administrations fédérales. Loin d'être un cas isolé, cet profondément ancrées. Les recherches portant sur la
exemple est emblématique de la crise institutionnelle et confiance de la puissance publique envers les
de légitimité que traverse la plupart des grandes démo- citoyens/clients sont récentes et laissent entrevoir que le
craties dans les années 80-90. chemin pour une implication citoyenne est encore long.
En effet, elle se heurte aux réticences des administrations
L’efficacité d’un gouvernement, et de son administration, dans deux registres :
réside, pour une grande part, dans sa capacité à conser- les citoyens, lorsqu’ils s’impliquent, s’inscriraient le
ver la confiance de ses citoyens. Dans leur processus de plus souvent dans une logique protestataire ;
réformes, les gouvernements ont ainsi misé sur l'existen- prendre en compte les citoyens c’est prendre en comp-
ce présumée d'une relation entre efficacité des adminis- te une multitude d’intérêts divergents qui vont à l’encon-
trations et légitimité de l'État, entre satisfaction du client tre de l’intérêt général dont l’État, lui, est garant.
et confiance du citoyen : en plaçant le “client” au cœur
des processus de modernisation, les gouvernements “client-centrisme” ou la banalisation
entendaient (re-) gagner la confiance du citoyen. Dans la de la relation citoyenne
majeure partie des pays de l'OCDE, les réformes des
Considérer que leur accorder le statut de consommateurs
administrations publiques ont toutes eu des composantes
rend les citoyens plus libres d’exercer leurs droits, c'est
destinées à améliorer la performance publique, la qualité
risquer de banaliser la relation entre l'État et ses citoyens.
des services fournis et la satisfaction des bénéficiaires.
Dans l'esprit des tenants des réformes, placer le “client”
Une question s'impose dès lors : client et citoyen sont-ils inter-
au centre des organisations c’est octroyer au citoyen plus
changeables ? Tout indique que, dans les pays de l'OCDE, les de droits, en ce sens qu’il dispose de possibilités plus
gouvernements ont intériorisé cette substitution et prennent en grandes de participer directement à l’élaboration de la
considération le client pour atteindre le citoyen, la satisfaction décision publique. Les réformes liées à la nouvelle ges-
de l'un entraînant la confiance de l'autre. tion publique feraient donc des citoyens des acteurs poli-
Le postulat, qui en découle, selon lequel client et citoyen
tiques plus efficaces. Mais on peut le voir également
seraient deux figures substituables, repose sur deux hypothè- comme la négation même du rôle du citoyen. Certains
ses : chercheurs1 tirent même le signal d’alarme :
placer le client au cœur des organisations reviendrait à ren- dès lors que l’on considère que les bénéficiaires des
dre l'action publique plus lisible, plus transparente et plus pro- services sont des consommateurs, on les voit comme des
che des... citoyens ; individus, qui expriment leurs préférences, et dont la
s'assurer de la confiance et de la coopération des clients, et relation à l’État est basée sur la satisfaction personnelle
donc des citoyens, serait gage de bonne gestion et de bonne qu’ils tirent des services. C’est alors l’intérêt individuel
maîtrise des coûts, enjeu d'autant plus important que les États qui guide leur satisfaction laissant de côté tout un pan de
sont confrontés à des crises budgétaires. L’attention portée au la relation à l’État (notion d’intérêt général, devoirs à l’é-
client irait de pair avec l'amélioration de la performance
publique.
gard de la puissance publique et de la collectivité) ;
dès lors que les administrations servent des clients,
Placer le client au centre des organisations pour asseoir la selon leurs préférences, on perd de vue la “collectivité” à
confiance du citoyen dans les institutions est une démarche
prometteuse qui se heurte néanmoins à des limites.
laquelle s’adresse un service et qui est bien plus qu’une
agrégation de préférences individuelles ;
dès lors que l’on loue sa liberté de choix, le citoyen (ici,
confiance et satisfaction, client) ne ressent plus d’obligation profonde à participer
une relation complexe à la démocratie (par les canaux traditionnels) surtout si
son intérêt est mieux servi par sa non-participation ;
La relation entre satisfaction du consommateur et dès lors que ” l’orientation client” prédomine et que
confiance du citoyen est plus complexe qu’il n’y paraît : les dirigeants politiques et administratifs sont compta-
elle ne concerne pas la qualité globale des services, la bles de leurs résultats, il y a certes plus de transparence
satisfaction porte le plus souvent sur les services récem-
ment utilisés ; dans l’action publique mais cela a pour conséquence de
7
faire de la relation État/citoyens une relation instrumen- entre citoyens et puissance publique, tant il est vrai que le
talisée. La satisfaction des clients (citoyens ?) détermine rapport entre l’État et les citoyens ne peut se réduire à un
une grande part de la performance publique et devient le rapport de consommation de services tout comme le lien
mode privilégié des citoyens (clients ?) pour agir sur la social ne peut être pensé à travers les seules relations de
décision publique au détriment d’une autre forme de par- marché.
ticipation à la vie démocratique. L’État n’aurait donc plus
qu’à faire des enquêtes et publier ses résultats…
Fondamentalement l’exercice qui consiste à rapprocher
l’administration de ses bénéficiaires est louable, c'est
même ce qui a favorisé la mise en mouvement des admi-
nistrations. Cet objectif ne peut en aucun cas être neutre Aberbach JD, Christensen T (2005), “Citizens and Consumers, an NPM
sur l’ensemble des canaux d’échanges et d’expression Dilemma”, Public Management Review, Vol. 7, n°2, pp. 225-245

INSTITUT DE LA GESTION PUBLIQUE ET DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE


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