Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
Externa Brasileira
Ficha tcnica
Editor executivo
Matias Spektor
Coordenao editorial
Julia Dias Leite
Luciana Gama Muniz
Apoio editorial
Brbara Brant
Toms Amorim
Clarice Perrot
Reviso tcnica
Ariane Costa
Gabriel Torres
Julia Regina Milla
Luisa Barbosa
Mayara Gonalves
Projeto grfico
Charles Steiman
Impresso
J.Sholna
ISBN: 978-85-89534-11-6
As opinies externadas nessa publicao so de
exclusiva responsabilidade de seus autores.
2
ndice
3
Nossa capa
4
5 Segurana e defesa ......................................................... 73
rico Esteves Duarte
5
Sobre o CEBRI
www.cebri.org
6
Carta do CEBRI
7
Portanto, com imensa satisfao que celebramos a realizao de mais um projeto de
sucesso com a KAS, associado ao Ncleo Temtico de Relaes Internacionais e Poltica
Externa Brasileira do CEBRI. Esse empreendimento reconhece a importncia de garantir
a diversificao de mtodos de produo de conhecimento, investindo no apenas na pro-
duo de estudos especializados, mas na proposio de uma reflexo estratgica sobre os
desafios e as perspectivas da poltica externa brasileira a partir de uma linguagem clara
e objetiva para o pblico geral, garantindo ampla disseminao de contedo sobre a in-
sero do Brasil no mundo.
As transformaes pelas quais o mundo contemporneo vem passando fazem emergir no-
vos desafios s decises cotidianas em esfera nacional, seja no mbito do Estado, seja no
mbito privado. A globalizao dos mercados, as crises financeiras, a emergncia de no-
vos atores com importante peso nas relaes internacionais, as graves crises humanitrias
e as ameaas concretas paz e a segurana mundial conferem uma nova configurao,
ainda no plenamente definida, ordem internacional. Alm disso, a crescente dificul-
dade das instituies internacionais em oferecer respostas cleres e eficazes aos desafios
que enfrentamos intensifica a complexidade da agenda internacional e traz tona uma
necessidade premente de refletir sobre as questes globais contemporneas e seus impac-
tos para o Brasil.
Por outro lado, a crise poltica e econmica que se instalou no pas, fez emergir uma ur-
gncia para a construo de novos caminhos para as relaes internacionais do pas, com
foco no amplo desenvolvimento da sua sociedade e na garantia dos seus valores de justia
e democracia.
Para tanto, convidamos renomados especialistas para proporcionar uma reflexo quali-
ficada e colaborar no debate sobre as relaes internacionais no Brasil. Os dez captulos
que compem esta publicao foram resultado de um trabalho pautado pela excelncia
dos seus autores e pela realizao de dilogos com atores protagonistas do debate inter-
nacional no pas.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
Acreditamos que dilogos desse gnero colaboram para um melhor entendimento sobre
os cenrios possveis, com vistas a contribuir para que a sociedade brasileira possa es-
colher os caminhos mais apropriados para o seu desenvolvimento poltico, econmico e
social, assim como perceber a importncia de assegurar ao Brasil uma atuao interna-
cional compatvel com o seu peso e os seus interesses.
8
Carta da KAS
Jan Woischnik
Representante da Fundao Konrad Adenauer no Brasil
Com uma nova ordem global surgindo ao longo das ltimas dcadas,
o Brasil tornou-se parceiro imprescindvel para grandes temas da agen-
da internacional. Esse status foi oficialmente reconhecido por parte da
Alemanha atravs do estabelecimento das Consultas Intergovernamentais
de Alto Nvel, quando em agosto de 2015 a Presidente Rousseff recebeu
a Chanceler Merkel em Braslia para discutir e reforar a rica parceria
em diferentes reas: mudanas climticas, comrcio internacional, cin-
cia, tecnologia, inovao, cultura, mdia, educao, desenvolvimento ur-
bano e sade. Na Amrica Latina, somente o Brasil possui esse nvel de
9
cooperao estabelecido com Berlim. J com a Unio Europeia so mais de 30 grupos de
trabalho estabelecidos; investimentos europeus representam, por sua vez, quase metade
do total dos investimentos estrangeiros feitos no Brasil. Tratando-se de temas ambientais,
atualmente imprescindvel que ocorram negociaes internacionais com a presena do
Brasil. Entre Alemanha e Brasil existem inmeros documentos conjuntos sobre questes
de cooperao para o desenvolvimento sustentvel e as intensas trocas nas conferncias
do clima reafirmam os interesses mtuos.
Alemanha e Brasil seguramente seguiro estreitamente ligados para atingir objetivos co-
muns em Relaes Internacionais. A Poltica Externa de ambos os pases converge inten-
samente e esse processo precisa de parceiros slidos, engajados com um desenvolvimento
igualitrio e democrtico diante do palco das naes. Por meio de seu seleto grupo de par-
ceiros e contatos mundo afora, o Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (CEBRI)
h anos contribui para o debate internacional de alto nvel, apresentando-se como ator
marcante nas relaes Brasil-Alemanha e sendo uma instituio fundamental para o tra-
balho internacional da KAS. O dilogo entre o CEBRI e a KAS constante, o que muitas
vezes resulta na organizao de eventos conjuntos que ganham cada vez mais reconheci-
mento na sociedade brasileira. Vale ainda destacar o status especial que o CEBRI possui
no universo da KAS em termos mundiais, figurando como uma das poucas instituies a
possuir contrato de cooperao direto com a central da KAS em Berlim. Isso oferece ao
CEBRI um privilegiado reconhecimento no contexto europeu de Relaes Internacionais,
garantindo autonomia e fortalecendo ainda mais os laos de ambas as instituies.
10
Carta do Editor Executivo
Matias Spektor
Senior Fellow do CEBRI
11
mundo inviabilizam as solues autrquicas tpicas do ltimo perodo autoritrio, muitas
das quais projetam suas sombras at hoje. Assim, os autores deste trabalho concebem a
poltica externa como um instrumento para alavancar o espao de manobra dos governos
brasileiros no mundo, exercer as responsabilidades especiais do pas na governana glo-
bal e no entorno geogrfico e, ao mesmo tempo, reformar as polticas pblicas nacionais.
A concepo derivada dos dez captulos ora apresentados sugere que a atuao do Estado
brasileiro no exterior pode ajudar a tirar o Brasil de seu atraso, seja ele mensurado em
termos de isolamento comercial, contrabando e narcotrfico, corrupo endmica, sane-
amento bsico, violncia urbana e policial. Assim como outras polticas pblicas, a po-
ltica externa tambm tem efeitos redistributivos na sociedade brasileira. Eles precisam
ser explicitados se quisermos ter um debate pblico vigoroso e bem informado sobre o
cardpio de opes externas.
No h dvida de que, nos prximos anos, ser necessrio conceber uma doutrina de po-
ltica externa atualizada, que sirva como guia para a atuao internacional dos governos
vindouros. Uma construo doutrinria dessa natureza sempre um esforo coletivo, pa-
ciente e de longo prazo, dadas as dificuldades inerentes empreitada. Mas geraes pas-
sadas souberam conduzir esse processo com talento, vide a efervescncia intelectual na
rea de poltica externa no Segundo Reinado, na Repblica Velha, no comeo da dcada
de 1960 e nos anos FHC e Lula. Agora, cabe a nossa gerao imaginar os contornos da
doutrina que vir.
Os captulos esto organizados da seguinte maneira. Matias Spektor abre o volume com
uma anlise sobre as ideias e conceitos que guiam a poltica externa brasileira. Ele argu-
menta que a doutrina herdada dos vinte anos de condomnio entre PT e PSDB caducou,
devido a transformaes profundas na poltica domstica e nas relaes internacionais
do Brasil. O captulo identifica os desafios inerentes ao exerccio de conceber uma nova
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
Carlos Ges avalia as reformas necessrias para que o Brasil possa atrair investimentos
estrangeiros, num esforo de diplomacia financeira. Em que pese a entrada macia de
recursos oriundos do exterior na economia brasileira durante as trs dcadas da Nova
Repblica, esta uma rea na qual a demanda por modernizao patente, dadas as
transformaes marcantes pelas quais passa o sistema internacional e as novas demandas
por poupana externa que hoje so imperiosas para reverter o atual quadro econmico.
12
Diego Bonomo avalia o problema do comrcio exterior do Brasil, a economia mais fecha-
da dentre os pases do G20. Sem cair na tentao fcil e empiricamente incorreta de de-
bitar nossas limitaes nessa rea aos genunos mpetos protecionistas que ganham fora
mundo afora, o texto avalia os entraves que o pas imps a si prprio, autolimitando sua
participao na economia global e gerando benefcios para poucos grupos bem organiza-
dos, em detrimento da maioria dos cidados.
Marcos Tourinho estuda os contornos do que seria uma diplomacia anticorrupo volta-
da para atualizar a postura brasileira sobre o assunto no contexto da Operao Lava Jato
do Ministrio Pblico Federal. O escndalo que chacoalhou a Repblica impe condicio-
nantes inditos conduo da poltica externa brasileira no somente por uma questo
moral, mas tambm devido s transformaes profundas do regime global contra o finan-
ciamento a atividades ilcitas, ao terrorismo e evaso fiscal.
rico Duarte apresenta o problema brasileiro nas reas de segurana internacional e de-
fesa, depois de uma dcada na qual o Brasil elaborou uma estratgia nacional de defesa,
subsidiou com crdito pblico a indstria nacional e realizou sua maior mobilizao mili-
tar desde a Segunda Guerra, no Haiti. O autor identifica ameaas emergentes que deman-
dam uma clere reviso dos princpios que nortearam essa rea da atuao do governo
brasileiro nos ltimos anos.
Joo Augusto de Castro Neves analisa a diplomacia energtica, que nos ltimos anos pas-
sou da tentativa do governo Lula de transformar o etanol em commodity global at a gui-
nada feita na direo do pr-sal e do programa nuclear. Tais iniciativas encontram-se hoje
maculadas pelo escndalo de corrupo desvendado pela operao Lava Jato, ao passo
que o setor eltrico atravessa uma reestruturao que promete transformar para sempre
a presena de capitais estrangeiros na proviso de energia no pas. O captulo apresenta
futuros alternativos para a poltica externa em matria de energia.
Eduardo Mello reflete sobre os efeitos distributivos da poltica externa brasileira: de que
forma as opes da diplomacia distribuem ganhos e perdas para diferentes grupos sociais
no pas? Dando um enfoque que ainda raro no tratamento da poltica externa, o autor
sugere ser imperioso mensurar os efeitos domsticos das opes externas que cada gover-
no adota. Somente um trabalho dessa natureza dar aos cidados um instrumento para
avaliar a qualidade dessa poltica pblica.
13
Oliver Stuenkel explica como o progressivo fim do ciclo poltico que levou a esquerda ao
poder na Amrica do Sul est sendo acompanhado por um novo debate a respeito da re-
silincia da democracia na regio. O impeachment de Dilma Rousseff e a crise poltica e
humanitria que atravessa a Venezuela acirraram o problema, abrindo um novo leque de
perguntas sobre o futuro da estabilidade da democracia na regio. Este captulo avalia os
impactos disso para a conduo da poltica externa brasileira.
Por fim, Matias Spektor apresenta um texto sobre o papel da anlise estratgica em po-
ltica externa. O captulo analisa os obstculos institucionais e polticos que dificultam
o planejamento estratgico nessa rea e identifica modelos que as autoridades brasileiras
poderiam implementar com os recursos hoje disponveis ao governo.
14
10 Desafios da Poltica
Externa Brasileira
15
Matias Spektor doutor pela
Universidade de Oxford e pro-
fessor da Escola de Relaes
Internacionais da FGV.
www.matiasspektor.com
@MatiasSpektor
1
Por uma nova doutrina de
poltica externa brasileira
Matias Spektor
17
O governo Temer iniciou seu mandato revisando as nfases diplomticas do PT, e o novo
presidente promete inaugurar um novo estilo na conduo dos negcios estrangeiros.
Nada indica, porm, que ele v atualizar os conceitos bsicos que embasam a atuao do
pas no mundo.
A adaptao da poltica externa aos novos tempos internos e externos, quando ocorrer,
ser uma tarefa dificlima: no h consenso sobre o que fazer, nem recursos disponveis
para grandes empreitadas. Alm disso, h boa dose de inrcia - a tendncia natural da
comunidade responsvel por pensar o lugar do Brasil no mundo a manter-se escorada nos
velhos paradigmas.
Este captulo argumenta que necessrio iniciar o processo de concepo de uma nova
doutrina de poltica externa. Para isso, o texto est dividido em quatro partes. Primeiro,
explico as diferenas e semelhanas das estratgias internacionais adotadas por tucanos
e petistas durante os ltimos vinte anos, e o fim do consenso entre os dois partidos a res-
peito da poltica externa brasileira. Segundo, avalio as condies que tendem a moldar
qualquer nova concepo doutrinria de poltica externa. Na sequncia, ofereo uma in-
terpretao sobre os parmetros que deveriam embasar esse exerccio de reflexo estrat-
gica no atual momento de reviso do gasto pblico e da estrutura fiscal do pas. Por fim,
sistematizo algumas recomendaes sobre os processos que poderiam facilitar o debate
pblico nesse campo.
O fim do consenso
Durante os ltimos vinte anos, a poltica externa virou um dos principais campos de ba-
talha entre PT e PSDB, os dois polos que se elegeram pelo voto popular para a presidncia
da Repblica. Poucas polticas pblicas foram to polarizadas e controversas.
18
Por uma nova doutrina de poltica externa brasileira
Isso ocorreu porque os dois partidos desenvolveram diagnsticos opostos sobre o signi-
ficado da globalizao o fluxo de capital, ideias e pessoas numa economia internacio-
nal integrada. Para os tucanos, a globalizao era uma fora inexorvel. Queiramos ou
no, disse FHC ao chegar ao Planalto, em 1995, a globalizao uma nova ordem in-
ternacional. O mundo pode ser dividido entre as regies ou pases que participam do pro-
cesso de globalizao e usufruem seus frutos e aqueles que no participam. 2 Ou o Brasil
se adapta a esse novo mundo, ou se autocondena ao atraso. FHC entendeu que o Brasil
era fraco demais para resistir ao que chamava de ventos do mundo. O sistema interna-
cional no oferecia muito espao de manobra. 3
Lula pde agir assim porque chegou ao Planalto com um pas estabilizado e em franca
ascenso. O sistema internacional, a partir de 2003, abriu ao Brasil brechas antes inima-
ginveis: do desastre da interveno americana no Iraque ascenso da China, havia es-
pao renovado para o Brasil. 5
Essas diferenas levaram tucanos e petistas a elaborar receitas alternativas. Para os tu-
canos, se o Brasil quisesse participar da globalizao precisaria de credenciais de boa
conduta internacional. Foi isso que a diplomacia de FHC buscou em reas como direitos
humanos, no proliferao nuclear, meio ambiente e comrcio internacional, assinando
compromissos externos que o regime militar antes rejeitara de forma sumria. O objeti-
vo no era mudar o mundo, mas utilizar normas internacionais como alavanca para re-
formar um pas ainda marcado pelo penoso entulho autoritrio acumulado desde a era
Vargas e pela histria de hiperinflao. FHC rodou o planeta para amarrar o Brasil a
novas regras internacionais que permitissem ao pas embarcar num novo ciclo de desen-
volvimento capitalista. 6
1
SPEKTOR, Matias. 18 dias: quando Lula e FHC conquistaram o apoio de George W. Bush (Objetiva, 2014).
2
CARDOSO, Fernando Henrique. Relaes Norte-Sul no contexto atual: uma nova dependncia. In: BAUMAN,
Renato (Ed.). O Brasil e a economia global. Rio de Janeiro: Campus, 1996. p. 12.
3
LAMPREIA, Luiz Felipe. O Brasil e os ventos do mundo: memrias de cinco dcadas na cena internacional. So
Paulo: Editora Objetiva, 2010.
4
AMORIM, Celso. Conversa com jovens diplomatas. So Paulo: Benvir, 2011.
5
BURGES, Sean. Brazil in the World: the International Relations of a South American Giant. Manchester:
Manchester University Press: 2016.
6
LAFER, Celso. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira: passado, presente e futuro. 2.
ed. So Paulo: Perspectiva, 2004.
19
Na concepo petista, o Brasil deveria explorar as rachaduras do projeto poltico da glo-
balizao, que eram evidentes nos protestos de Seattle (1999) e foram escancaradas quan-
do o governo americano invadiu o Iraque sem autorizao das Naes Unidas (2003).
Para o ncleo pensante do PT, existia uma demanda mundial por vozes alternativas, como
sugeria o lema: Outro mundo possvel. A ambio era explicitamente reformista.7
O ativismo internacional do PT comeou com visitas de altssimo perfil a Cuba, Ir, Lbia
e Sria, alm de numerosos priplos pela frica e pela Amrica Latina. Em seguida, vie-
ram a criao dos Brics (acrnimo em ingls para o grupo formado por Brasil, Rssia,
ndia, China e frica do Sul), do Ibsa (ndia, Brasil e frica do Sul) e na formao do
G20. O PT optou por um estilo negociador maximalista na Rodada Doha, nos embates
pela Alca e na tentativa de reformar o Conselho de Segurana da ONU. Patrocinou no
Haiti a maior mobilizao de tropas brasileiras desde a Segunda Guerra Mundial e criou
iniciativas inditas para o Oriente Mdio.
As diferenas entre PT e PSDB so, portanto, reais. Mas se quisermos mover o debate pbli-
co sobre poltica externa em direo ao futuro, crucial entend-las com preciso. E, aqui, a
distino entre a diplomacia de tucanos e petistas foge de qualquer anlise preto-no-branco.
FHC aderiu s normas do Ocidente liberal de maneira lenta, parcial e, na maioria das vezes,
negociada. No houve no Brasil do PSDB uma fuga em direo ao neoliberalismo como na
Argentina de Menem, a Venezuela de Prez ou o Mxico de Salinas. O governo tucano em-
purrou a Alca com a barriga e patrocinou a expanso do Mercosul. Na OMC, FHC patro-
cinou a poltica revisionista de quebrar patentes, transformando o papel das grandes farma-
cuticas no mundo. A estratgia de aproximar o Brasil de Chvez foi criada pelo PSDB, assim
como o foi a deciso de proteger, na OEA, o regime autoritrio de Alberto Fujimori no Peru.
O discurso brasileiro mais incendirio que um presidente brasileiro j fez em relao he-
gemonia americana no foi de Lula, mas de FHC. A globalizao reduz a liberdade dos
pases, disse o tucano. E alertou com prescincia: Esse capitalismo especulativo pode
danificar o prprio centro do sistema.
Por sua vez, Lula adotou uma poltica externa revisionista, mas, na maioria das vezes,
avanou com cautela. Em vez de denunciar a dvida brasileira com o FMI como ilegtima,
pagou-a. Em vez de chocar-se com os desmandos do governo Bush, aproximou-se da Casa
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
Branca como nenhum outro presidente brasileiro. Quando Braslia props um Conselho
de Defesa para a Unasul, o ministro da Defesa do governo do PT no comeou seu pri-
plo de consultas pelas capitais sul-americanas, mas por Washington. E, nas apostas mais
arriscadas da diplomacia petista a rodada Doha e a Declarao de Teer, Lula tentou
uma conciliao com os americanos at o ltimo minuto. 8
7
HIRST, Monica; LIMA, Maria Regina Soares; PINHEIRO, Leticia. A poltica externa brasileira em tempos de novos
horizontes e desafios. Nueva sociedad, v. 1, 2010.
8
HURRELL, A. Lulas Brazil: a rising power but going where? Current History, Feb. 2008.
20
Por uma nova doutrina de poltica externa brasileira
Em poltica externa, ao longo desses vinte anos, tucanos e petistas tiveram muito em co-
mum. Ambos apostaram na construo de coalizes regionais, concebendo o Mercosul
como instrumento para resistir integrao hemisfrica proposta pelos Estados Unidos
e como instrumento para alavancar a regionalizao do capitalismo brasileiro. Ambos
imaginaram a integrao regional como oportunidade de negcios para a indstria de
Defesa e para construtoras brasileiras abastecidas a crdito barato do BNDES. Juntos,
PT e PSDB rejeitaram as demandas dos pases vizinhos por instituies regionais densas,
preferindo compromissos minimalistas que permitissem ao Brasil reagir de modo unilate-
ral quando fosse til ou necessrio.
Petistas e tucanos tambm reduziram ao mximo o conflito com os Estados Unidos, bus-
cando apoio da Casa Branca ao mesmo tempo que evitavam fazer o jogo de Washington
na Amrica do Sul. Ambos os partidos, quando no poder, se recusaram a pressionar o
chavismo na Venezuela.
Para alm das diferenas brutais de estilo e tom, muito acentuadas pelas personalidades
distintas de FHC e Lula, a mudana ocorreu na margem. Em questes de poltica externa,
o longo ciclo social-democrata sob as insgnias PT-PSDB assistiu a um consenso funda-
cional entre as elites governistas.
Algo idntico ocorreu em outras quatro reas da vida pblica, onde tambm vingou o
consenso: poltica macroeconmica para acabar com a inflao mesmo quando o em-
prego, o crescimento e o gasto pblico sofressem (poltica revertida pelo PT a partir de
2009); poltica social para erradicar a pobreza extrema, seguindo a cartilha do Banco
9
FONSECA Jr, Gelson. Constantes e variaes: a diplomacia multilateral do Brasil. UFRGS, 2016.
21
Mundial; centralizao das polticas pblicas em Braslia e o fim da farra fiscal dos go-
vernadores; e construo de coalizes governistas gigantescas, pois a indisciplina e as de-
feces so inerentes base aliada no presidencialismo de coalizo.
Foi aquele consenso geral entre tucanos e petistas que produziu vitrias eleitorais em
1994, 1998, 2002, 2006 e 2010. Foi esse denominador comum que restaurou o otimismo
no pas porque o brasileiro passou a viver melhor. Do consumo dirio de protenas ao
acesso ao crdito bancrio, da mortalidade infantil posse de telefones, da possibilidade
de viajar de avio a contar com gua tratada em casa, o cidado ganhou. Polticos de cor-
te populista, cujo xito dependia de hiperinflao e irresponsabilidade fiscal, comearam
a ter de lutar para sobreviver. Perdeu o atraso, ganhou o progresso.
A ideia de uma doutrina de poltica externa recorrente na histria brasileira. Ela foi
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
usada pelo imprio, pelo desenvolvimentismo dos anos 1950 e 1960, e pelo autoritaris-
mo industrializante do regime militar de Mdici e Geisel. FHC, quando era acadmico,
desenvolveu uma teoria de relaes internacionais para explicar a posio do Brasil no
mundo e dela derivar, j na presidncia, proposies coerentes de poltica externa. Lula,
por sua vez, adicionou ao iderio de seu antecessor numerosas teses tpicas do pensamen-
to da esquerda latino-americana.
Diferentes governos utilizaram metodologias distintas para traduzir doutrina em prtica di-
plomtica. Durante o governo FHC, por exemplo, o processo foi desenvolvido pelo presidente
22
Uma poltica externa
Por umapara
nova
a atrao
doutrinadedeinvestimentos
poltica externa
estrangeiros
brasileira
Lula, por sua vez, concentrou a reflexo sobre poltica externa em seu crculo mais nti-
mo, sobretudo em conversas com velhos colegas de partido, como Marco Aurlio Garcia,
Jos Dirceu, Luiz Dulci e Antonio Palocci. Ainda no primeiro mandato, porm, ganhou
ascendncia o chanceler Celso Amorim, dando forma diplomtica e por vezes discipli-
nando quilo que emanava do crculo do presidente.
importante notar que, tanto para Lula quanto para FHC, pensar sobre a doutrina de
poltica externa era mais que um mero exerccio intelectual. Para eles, tratava-se de um
instrumento de governo, pois a diplomacia era um pilar essencial de seus respectivos pro-
jetos de poder. As ideias, porm, no surgiram dos crculos presidenciais. Elas j circula-
vam na sociedade brasileira antes da chegada desses homens ao poder.
Dar origem e discutir novas ideias cabe a toda a comunidade brasileira de poltica externa
governantes, empresrios, diplomatas profissionais, intelectuais e ativistas da sociedade
civil organizada.
Agora, o desafio mais urgente garantir que o assunto permanea na agenda da conversa
pblica. Se os resultados de tal esforo sero palpveis no pleito eleitoral de 2018 ou se
apenas ficaro visveis em 2022 (ou mais adiante) impossvel saber.
23
Parmetros para a reflexo
A reavaliao dos parmetros da poltica externa brasileira impe-se devido grave re-
cesso econmica iniciada em 2014 e ao penoso processo de impeachment que paralisou
o Brasil a partir de 2015, encerrando o ciclo poltico-econmico dos ltimos vinte anos.
A polarizao PT-PSDB que organizou o sistema poltico desse perodo cede espao para
outra constelao, ainda impossvel de definir. Alm disso, chegou ao fim o longo per-
odo de reduo da pobreza que foi nossa marca registrada nos ltimos anos de social
democracia tucano-petista. Como no se via h dcadas, est em curso uma reverso de
expectativas para pior.
O mesmo deveria valer para a poltica externa. Acontece que nunca em nossa histria
algum mensurou o impacto redistributivo das estratgias brasileiras no exterior. Quem
ganha e quem perde, por exemplo, com a posio brasileira em mudana do clima ou
com as diferentes posturas de negociao contempladas pelas autoridades brasileiras em
relao ao acordo automotor do Mercosul? Ou com a poltica de direitos humanos e de
integrao regional? Tais perguntas nunca foram respondidas com base em evidncia em-
prica robusta.
No deveria ser assim. H timos estudos sobre como o sistema tributrio, a poltica edu-
cacional e a previdncia afetam a distribuio de renda e a justia. Precisamos do mesmo
em poltica externa.
No entanto, trata-se de um custo que vale a pena pagar numa democracia cuja viabilida-
de fiscal passou a ser questionada. Isso particularmente vlido para uma democracia
na qual, em que pese a notvel riqueza, os ndices de desigualdade continuam sendo alar-
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
mantes e imorais.
chegada a hora de entender de que forma a poltica externa impacta sobre as trajet-
rias da pobreza e da desigualdade com base em estudos empricos bem embasados. Uma
iniciativa dessa natureza totalmente vivel, pois h recursos humanos e materiais para
implement-la. Alm disso, as novas tecnologias permitem exerccios antes impensveis.
Basta escolher algumas reas da agenda externa para comear. Concluda a tarefa, gera-
es futuras tero dificuldade em entender por que cargas dgua no comeamos antes.
24
Por uma nova doutrina de poltica externa brasileira
Esse exerccio, quando ocorrer, tambm ter de identificar de maneira precisa os impac-
tos que as transformaes globais tm sobre a sociedade brasileira, e o espao de manobra
existente para o Brasil no sistema internacional emergente. desse tipo de trabalho que
surgir uma viso mais moderna e melhor equipada para lidar com os desafios interna-
cionais do pas.
Recomendaes
Este ensaio sugere que chegou a hora de a sociedade brasileira conceber novas ideias e
conceitos que possam, no futuro prximo, contribuir para um processo de renovao
doutrinria da poltica externa brasileira. Afinal, a doutrina de atuao internacional de-
senvolvida durante os ltimos vintes anos de social-democracia tucano-petista caducou,
devido a transformaes polticas domsticas e globais.
Recomenda-se que esse processo de reviso comece de imediato, com a promoo de es-
tudos empiricamente embasados e de debates em todos os setores da vida pblica nacio-
nal. Uma empreitada desta natureza no pode nem deve ficar confinada ao governo ou
academia, mas ter capilaridade em toda a comunidade brasileira de poltica externa.
Recomenda-se tambm que esse esforo leve em conta o impacto redistributivo da po-
ltica externa. Sem dvida alguma, a atuao internacional de um pas nunca guiada
exclusivamente pela preocupao a respeito das perdas e ganhos de grupos sociais em
casa. Mas para um pas com nossos ndices de pobreza e desigualdade, e num cenrio de
escassez oramentria e aperto fiscal intenso, tal preocupao precisa ser cada vez mais
explicitada.
25
Carlos Ges mestre pela Universidade
Johns Hopkins, analista do Fundo
Monetrio Internacional e pesquisador-
-chefe do Instituto Mercado Popular.
@goescarlos
2
Uma poltica externa para
a atrao de investimentos
estrangeiros
Carlos Ges
27
poupana externa para o aumento do estoque de capital. Isto, por sua vez, tende a aumen-
tar a produtividade do trabalho e, com ela, a renda dos trabalhadores. Em termos empri-
cos, estima-se1 que no ltimo quarto de sculo a economia dos pases em desenvolvimento
tenha crescido um adicional 1,4% ao ano em decorrncia de IEDs. No caso brasileiro,
num momento de alto endividamento do governo e das famlias, em que a capacidade de
poupana interna limitada, recorrer poupana externa uma alternativa para finan-
ciar investimentos no pas.
No muito difcil entender isso, em termos intuitivos. Imagine que uma empresa de jar-
dinagem tenha dois funcionrios e um cortador de grama. Os funcionrios trabalham de
oito da manh at s seis da tarde, revezando-se em turnos de uma hora. Eles recebem
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
uma comisso por cada gramado aparado. Neste ritmo, a mquina vai ser utilizada por
dez horas ininterruptas, e cada trabalhador vai ter cinco horas de produtividade. O que
acontece se a empresa comprar um segundo cortador de grama ou seja, uma unidade ex-
tra de capital? Seus trabalhadores vo continuar trabalhando de oito s seis. Mas agora,
eles no precisam se revezar na mquina. Vo tirar suas necessrias duas horas de almoo
e trabalhar de oito ao meio dia e de duas s seis.
1
CLINE, William R. Financial Globalization, Economic Growth, and the Crisis of 2007-09. Peterson Institute for
International Economics, 2010.
28
Uma poltica externa para a atrao de investimentos estrangeiros
Nesse novo cenrio, com o aumento do estoque de capital, a produtividade mdia dos tra-
balhadores aumenta de cinco para oito horas por dia. A empresa vai poder atender mais
casas, aumentar a comisso de seus funcionrios e ainda assim ganhar mais dinheiro.
Desde 2000, a produtividade dos trabalhadores brasileiros cresceu menos do que em 75%
dos pases emergentes. Neste perodo, enquanto metade dos pases teve um crescimento
do produto por trabalhador de ao menos 38%, no Brasil esse crescimento foi de 16%.
Embora esses nmeros sejam influenciados pela profunda recesso que o pas atravessa,
durante todo o perodo de 2003-2013, que foi uma era de expanso econmica e do con-
sumo interno, o crescimento cumulativo da produtividade dos trabalhadores foi pior do
que a mdia dos pases emergentes.
Fonte: Clculos do autor dos dados de Haver Analytics e World Economic Outlook/
FMI. Inclui 53 pases considerados como mercados emergentes pelo FMI.
2
KRUGMAN, Paul. The Age of Diminished Expectations. The MIT Press, 1997.
29
Dada a relao entre investimento e crescimento da produtividade dos trabalhadores, no
chega a ser uma surpresa perceber que as taxas de investimento em relao ao PIB brasi-
leiro tambm foram menores do que na maioria dos pases emergentes. De fato, durante a
maior parte dos ltimos quinze anos, as taxas de investimento no Brasil estiveram abaixo
daquelas observadas em 75% dos pases emergentes.
Fonte: Clculos do autor dos dados de Haver Analytics e World Economic Outlook/
FMI. Inclui 53 pases considerados como mercados emergentes pelo FMI.
30
Uma poltica externa para a atrao de investimentos estrangeiros
Fonte: Clculos do autor dos dados de Haver Analytics e World Economic Outlook/
FMI. Inclui 53 pases considerados como mercados emergentes pelo FMI.
31
Na prtica, porm, a direo desses fluxos um pouco mais complicada. Isso porque
existem: i) restries aos fluxos de capital que frequentemente no so eliminadas at
que existam tratados sobre investimento entre os pases; e ii) importantes diferenas ins-
titucionais entre pases, que aumentam o risco do investimento e inibem o fluxo de capi-
tais para pases em desenvolvimento. As prximas sees deste captulo tentam explicar
como o Brasil avanou nessas duas reas, e que atitudes podem ser tomadas para expan-
dir investimentos estrangeiros no pas.
3
WORLD TRADE ORGANIZATION. Investment, competition, procurement, simpler procedures. Disponvel em:
<https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/bey3_e.htm>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
4
BTHE, Tim; MILNER, Helen V. The Politics of Foreign Direct Investment into Developing Countries: Increasing
FDI through International Trade Agreements? American Journal of Political Science, v. 52, n. 4, p. 741762,
outubro de 2008.
32
Uma poltica externa para a atrao de investimentos estrangeiros
IEDs. Esta associao tambm percebida 5 quando a amostra analisada restrita aos
pases da Amrica Latina.
Neste aspecto, a poltica exterior brasileira parece estar defasada. Tomando-se dados
da UNCTAD para comparar o Brasil a um grupo de pases latino-americanos e outras
grandes economias emergentes, observa-se que o pas o que apresenta menor nmero de
tratados de investimento assinados ou ratificados. Enquanto todos os outros pases anali-
sados, exceo da Colmbia, tm ao menos cinquenta tratados assinados ou ratificados,
o Brasil tem apenas 37 sendo apenas treze deles ratificados.
5
PONCE, Aldo Fernando. Openness and Foreign Direct Investment: The Role of Free Trade Agreements in Latin
America. Disponvel em: <https://ideas.repec.org/p/pra/mprapa/4187.html>. Acesso em 18 de setembro
de 2016.
33
Pases Selecionados: Tratados sobre Investimento, 2016
(Nmero total de tratados bilaterais ou multilaterais sobre o investimento)
6
VIGEVANI, Tullo; CEPALUNI, Gabriel. A poltica externa de Lula da Silva: a estratgia da autonomia pela diversi-
ficao. Contexto Internacional. Rio de Janeiro, v. 29, n. 2, julho-dezembro de 2007.
34
Uma poltica externa para a atrao de investimentos estrangeiros
35
IEDs e instituies: adeso a regimes internacionais
como estratgia de atrao
A teoria econmica convencional prev que fluxos de investimento saiam dos pases que
tm maior estoque de capital por trabalhador rumo queles com estoque menor. Na pr-
tica, esse fluxo de pases desenvolvidos para pases em desenvolvimento, apesar de cres-
cente, muito menor do que o clculo da teoria.
Uma das explicaes para essa discrepncia foi tratada na seo anterior. Ao contrrio
dos modelos tericos, o mundo real tem diversas barreiras para o fluxo de investimentos.
Como j observado, medida que essas barreiras so removidas, o fluxo de investimen-
tos tende a aumentar.
No parece surpreendente, portanto, que haja tambm uma relao entre o fluxo de in-
vestimento estrangeiro direto e a qualidade das instituies de um pas. Ao estudar esta-
tisticamente a relao entre instituies e IEDs em 107 pases ao longo de 25 anos, Ali et
al 9 verificou que a preservao dos direitos de propriedade, o baixo risco de expropriao
e a garantia do Estado de Direito so os fatores mais associados ao fluxo positivo de IED.
De modo semelhante, ao estudarem 83 pases em desenvolvimento durante vinte anos,
Busse & Hefeker10 observaram que o combate corrupo, accountability e democracia,
e qualidade da burocracia estatal tambm esto associados a um fluxo positivo de IEDs.
Em boa medida, essas variveis dependem de amplas reformas domsticas que vo mui-
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
to alm da poltica externa. Contudo, a poltica externa pode ajudar a pautar a agenda
legislativa domstica, alm de sinalizar mudanas positivas a potenciais investidores ao
7
ACEMOGLU, Daron; JOHNSON, Simon; ROBINSON, James A. The Colonial Origins of Comparative Development:
An Empirical Investigation. The American Economic Review, v. 91, n. 5, p. 1369-1401, dezembro de 2001.
8
GES, Carlos. Institutions and Growth: a GMM/IV Panel VAR Approach. IMF Working Paper, Western Hemisphere
Department, julho de 2015.
9
Ali, Fathi A.; Fiess, Norbert; MACDONALD, Ronald. Do Institutions Matter for Foreign Direct Investment? Open
Economies Review. V. 21, n. 2, p 201-209, abril de 2010.
10
BUSSE, Matthias; HEFEKER, Carsten. Political Risk, Institutions and Foreign Direct Investment. HWWA
Discussion Paper. Hamburg Institute of International Economics, 2005.
36
Uma poltica externa para a atrao de investimentos estrangeiros
Portanto, diante desta relao emprica entre a qualidade das instituies econmicas e o
fluxo de IEDs, o papel da poltica externa na promoo de investimentos, para alm da
assinatura de AIIs, inclui a adeso a marcos regulatrios capazes de assegurar os direitos
de propriedade, a transparncia empresarial e o compliance, alm de flexibilidade laboral
e tratamento justo e equnime para o investidor estrangeiro.
A tabela abaixo traz uma lista desses marcos, breve descrio, e a posio do Brasil em
relao a eles. O pas j assinou e ratificou todo o conjunto de marcos multilaterais da
OMC, bem como dois tratados sobre preveno da corrupo sendo um da OCDE e
outro das Naes Unidas.
11
KRASNER, Stephen D. Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables.
International Organization. V. 36, n. 2, p 185-205, 1982.
37
Normas Internacionais de Transparncia e Segurana de Investimentos
Documentos Vinculantes
Finalizado Assinado Ratificado Detalhes
Prev a facilitao e
liberalizao de fluxos de
capitais entre os pases
Conveno da OCDE sobre a que assinaram o acordo,
1961 N N
Liberalizao do Fluxo de Capitais bem como a harmonizao
de parte regulao sobre
o assunto, diminuindo
custos de transao.
38
Uma poltica externa para a atrao de investimentos estrangeiros
Documentos No-Vinculantes
Finalizado Detalhes
H ainda dois protocolos assinados no escopo no MERCOSUL, cujo objetivo regular e fa-
cilitar investimentos intra-bloco e extrabloco. Mas, apesar de terem sido assinados no comeo
da dcada de 1990, nunca entraram em vigor. Revitalizar esses instrumentos no mbito do
bloco de integrao regional parece uma estratgia vivel para a diplomacia brasileira.
39
restringem o nmero de sindicatos no pas limitando as possibilidades de negociao
coletiva entre empresas e empregadores, possibilidade que traz um elemento de flexibi-
lidade em relao rgida legislao brasileira e s necessidades das partes interessadas.
Alm disso, o Brasil nunca se tornou parte do Centro Internacional para a Arbitragem de
Disputas sobre Investimentos (ICSID), parte do grupo do Banco Mundial dedicado re-
soluo de controvrsias, via arbitragem, entre investidores e governos. Tradicionalmente,
o argumento que comprometer-se previamente possibilidade de se recorrer arbitra-
gem internacional seria uma violao da soberania nacional. A diplomacia brasileira deve
ponderar: i) se tal perspectiva acertada ou se os benefcios de adeso ao ICSID se ali-
nham tradio de defesa do multilateralismo da poltica externa brasileira; e ii) se os be-
nefcios de adeso ao ICSID e a garantia de maior segurana jurdica perante investidores
estrangeiros superam os custos de cesso de autonomia.
40
Para saber mais
Resumo condensado sobre a histria de IEDs, sua relevncia para pases em desenvol-
vimento e perspectivas para o futuro: World Economic Forum (2013), Foreign Direct
Investment as a Key Driver for Trade, Growth and Prosperity: The Case for a Multilateral
Agreement on Investment.
Compilao de boas prticas e recomendaes de poltica econmica para atrao de
investimentos: OCDE (2015), Policy Framework for Investment.
Compndio estatstico e analtico sobre estoques e fluxos de investimentos no mundo:
UNCTAD (2015), World Investment Report.
Manual de direito internacional sobre a regulao de investimentos, com uma perspec-
tiva histrica e panorama da regulao contempornea: Newcombe, Andrew Paul, and
Lluis Paradell. Law and practice of investment treaties: standards of treatment. Kluwer
Law International, 2009.
41
Diego Bonomo mestre pela PUC-SP e
gerente-executivo de Comrcio Exterior
na Confederao Nacional da Indstria.
Diego Bonomo
A natureza do desafio
O Brasil o pas do G-20 mais desconectado do comrcio interna-
cional. Das economias que compem o grupo, a que apresenta o
maior diferencial entre a sua posio no ranking do PIB 1 (7 lugar) e
aquela no ranking das exportaes2 (25 lugar). No caso do ranking
das importaes 3 , o diferencial do Brasil (22 lugar) s no maior
que o da Argentina (25 lugar) fato que no lhe confere nenhum
mrito, j que o vizinho se especializou em barrar importaes du-
rante os anos do kirchnerismo. Para quem surgiu de um episdio
da expanso comercial da Europa, como afirma Celso Furtado na
frase de abertura do seu Formao Econmica do Brasil 4 , parece in-
crvel que, passados mais de trinta anos do estabelecimento da Nova
1
THE WORLD BANK. GDP ranking. Disponvel em: <http://data.worldbank.org/
data-catalog/GDP-ranking-table>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
2
WORLD TRADE ORGANIZATION. Leading exporters and importers in world merchan-
dise trade, 2014. Disponvel em: <https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/
its2015_e/section1_e/i07.xls>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
3
Idem, ibidem.
4
FURTADO, Celso. Formao Econmica do Brasil. So Paulo: Companhia das Letras, 2007.
43
Repblica, nenhum governo brasileiro tenha buscado, de forma clara, ativa e consistente,
uma maior e melhor insero do pas na economia internacional por meio do comrcio
exterior.
H vrias explicaes possveis 5 para essa situao, mas duas merecem destaque. A pri-
meira diz respeito existncia do custo Brasil associado ao comrcio exterior: faltam
infraestrutura fsica e os marcos regulatrios necessrios 6 para tornar as empresas bra-
sileiras mais competitivas na economia mundial. Apesar do seu peso econmico, o pas
ainda est longe dos principais fluxos do comrcio internacional em razo desse proble-
ma estrutural.
Alm do elevado custo que o pas impe a suas empresas no comrcio exterior e da au-
sncia de uma estratgia de diplomacia comercial, h, agora, um problema adicional, que
tende a contribuir para o isolamento atual do Brasil: a Operao Lava Jato do Ministrio
Pblico Federal (MPF). Ao desvendar a atuao das principais empresas brasileiras de
engenharia em um esquema de corrupo e lavagem de dinheiro para desviar recursos
da Petrobras, ela esbarrou em dois instrumentos importantes da poltica comercial
o apoio oficial s exportaes de bens e servios por meio de financiamento e garantias
pblicas; e a ao poltica de presidentes em funo e de ex-presidentes, bem como de di-
plomatas, junto a governos estrangeiros para viabilizar contratos para os exportadores e
investidores do pas. O potencial de criminalizao dessas prticas, por meio de ato for-
mal ou da mera percepo da opinio pblica, tende a afetar de forma negativa o j baixo
desempenho do Brasil no comrcio internacional, pois engessa alguns dos mecanismos
principais da poltica e diplomacia comerciais.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
5
BONOMO, Diego. Nove teses sobre a diplomacia comercial brasileira. Revista Brasileira de Comrcio Exterior,
Rio de Janeiro, n. 117, p. 32, outubro-dezembro de 2013.
6
CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA / ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO
DA FUNDAO GETLIO VARGAS. Desafios competitividade das exportaes brasileiras. Disponvel em:
<http://desafiosexport.org.br/wp-content/uploads/2016/08/FGV-EAESP-CNI-2016-Desafios-a-
Competitividade-das-Exportacoes-Brasileiras.pdf>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
44
O problema do comrcio exterior
7
DA FONSECA, Renato; CUNHA, Samantha. Indstria brasileira: da perda de competitividade recuperao?
Estudos Econmicos. Braslia, n. 1, p. 6, novembro de 2015.
8
KRUGMAN, Paul. Competitiveness: A Dangerous Obsession. Foreign Affairs, maro/abril de 1994. Disponvel
em: <https://www.foreignaffairs.com/articles/1994-03-01/competitiveness-dangerous-obsession>
Acesso em 17 de setembro de 2016.
45
internacional da mesma forma como empresas competem entre si em qualquer mercado.
De modo geral, a ideia da competitividade est relacionada ao desempenho exportador de
uma economia e noo mercantilista e equivocada de que exportar mais necessa-
riamente bom (ou melhor do que importar mais). Assim, conclui Krugman, fiar qualquer
deciso nessa obsesso pode levar a erros graves na gesto da economia, inclusive ado-
o de polticas protecionistas e ao desencadeamento de disputas comerciais.
O custo Brasil uma mazela que pode ser resolvida. Em cinco dos oito elementos apon-
tados acima, possvel adotar medidas especficas de poltica comercial para tornar os
bens, servios e investimentos brasileiros no exterior mais competitivos.
9
ABIMAQ. Custo Brasil 2002-2012. Disponvel em: <http://www.abimaq.org.br/Arquivos/Html/
DEEE/130715%20-%20Custo%20Brasil%20(III).pdf>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
10
WORLD TRADE ORGANIZATION. Dispute Settlement: Dispute DS472. Disponvel em: <https://www.wto.org/
english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds472_e.htm>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
11
Idem. Dispute Settlement: Dispute DS497. Disponvel em: <https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
cases_e/ds497_e.htm>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
12
CASTILHO, Marta Reis (coord.). A estrutura recente de proteo nominal e efetiva no Brasil. Rio de Janeiro, abril
de 2015. Disponvel em: <http://az545403.vo.msecnd.net/uploads/2015/07/publicacao_web.pdf>.
Acesso em 17 de setembro de 2016.
46
O problema do comrcio exterior
opo, o imposto de importao tende a ser alto em setores industriais que so produtores
de bens intermedirios e fornecedores dos demais, como o caso de autopeas, eletroeletr-
nico, mquinas e equipamentos, metalrgico, qumico e siderrgico. Assim, a tarifa acaba
por aumentar o custo dos insumos industriais importados, criando um incentivo perverso
verticalizao de cadeias dentro do Brasil e tornando-as menos competitivas, pois desco-
nectadas dos principais fluxos do comrcio internacional. A soluo para esse problema
a reforma da TEC, de modo a reduzir o nvel de proteo da economia, eliminar conflitos
distributivos entre setores econmicos e incentivar a participao brasileira nas CGVs.
13
WORLD TRADE ORGANIZATION. Agreement on Subsidies and Countervailing Measures. Disponvel em: <https://
www.wto.org/english/docs_e/legal_e/24-scm_01_e.htm#ftnt1>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
14
PORTAL DA INDSTRIA. Reinforcement of Business Relationship between Brazil Japan. Disponvel em:
<http://arquivos.portaldaindustria.com.br/app/conteudo_13/2014/08/06/840/AiichiroMatsunaga-
MitsubishiCorporation.pdf>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
47
Existem mais de vinte diferentes taxas, encargos e tarifas que so cobrados das empre-
sas que atuam no comrcio exterior brasileiro. Elas esto vinculadas a diversas etapas
da atividade, do licenciamento de produtos ao escaneamento de contineres, passando
inclusive pelo uso de sistemas eletrnicos do prprio governo, como o Sistema Integrado
de Comrcio Exterior (SISCOMEX). Essa cobrana ocorre, em geral, nos portos e aero-
portos. Trata-se, na prtica, de uma tributao invisvel para quem quer participar do
comrcio internacional, pois seu valor unitrio baixo e h pouca transparncia sobre
sua arrecadao, uso e impacto econmico. Nesse sentido, uma soluo prtica a insti-
tuio de um sistema de coleta nica, de forma que a empresa tenha que se dirigir a ape-
nas um guich para o pagamento dessas taxas, encargos e tarifas. A criao desse sistema
pode reduzir a burocracia e, ao mesmo tempo, tornar mensurvel o impacto real dessas
obrigaes sobre a competitividade do Brasil.
15
DRUMMOND JUNIOR, Aldemir; BARAKAT, Lvia Lopes; CRETOIU, Sherban Leonardo; ASSIS, Elisa Rgis Dinelli
de; COSTA, Flvia Pedrosa; LIMA, Helen Cardenuto; MENEZES, Vanessa Freitas. Ranking FDC das multinacio-
nais brasileiras 2015: a capacidade de adaptao cultural das empresas brasileiras no mundo. Nova Lima, MG,
2015. Disponvel em: <http://www.fdc.org.br/professoresepesquisa/publicacoes/Paginas/publicacao-
-detalhe.aspx?publicacao=18496> Acesso em 17 de setembro de 2016.
16
Portal nico pode elevar o PIB em US$ 23,8 bilhes em 2016, um acrscimo de 1,19%, aponta CNI. Agncia
48
O problema do comrcio exterior
que os benefcios do Portal nico vo desde o aumento do PIB at a expanso das ex-
portaes, importaes e investimentos.
Esse tipo de avano, contudo, no ocorreu na rea das normas que regulam o comrcio
exterior. O Brasil ainda possui dezenas de leis para tratar dessa atividade. Em muitos
casos, h normas em vigor que so anteriores Constituio Federal e, portanto, no
passaram pelo teste de recepo do novo texto constitucional, fato que cria grande
insegurana jurdica. O anacronismo legal to evidente que a regulao do imposto
de importao do pas ainda amparada na Lei de Tarifas de 1957, a grande legislao
protecionista brasileira do sculo XX. A situao ainda mais grave no nvel infralegal,
onde nada menos do que 22 rgos do governo federal produzem centenas de regras so-
bre exportao e importao. Para eliminar esse emaranhado, o Brasil precisa adotar
um Cdigo de Comrcio Exterior nico. Esse tipo de instrumento j existe para outras
atividades econmicas, como gesto de guas e florestas, minerao, telecomunicaes e
transporte areo. Em paralelo elaborao do Cdigo pelo Congresso Nacional, os r-
gos do governo federal devem consolidar suas normas infralegais tambm em um nico
instrumento por instituio. Esse esforo pode reduzir de forma significativa o custo de
transao das empresas, bem como ampliar a segurana jurdica nessa atividade.
Ainda que todas as medidas de poltica comercial sugeridas at aqui sejam adotadas, a
maior insero internacional do pas requer tambm uma estratgia clara, consistente e
eficaz de acesso aos mercados externos.
Desde o incio da Nova Repblica, o Brasil passou por duas fases distintas em seu progra-
ma de negociaes comerciais bilaterais. Na primeira, o objetivo era criar um espao eco-
nmico integrado no Cone Sul ao amparo das regras da Associao Latino-Americana
de Integrao (ALADI). A dcada e meia entre 1981 e 1995 foi dedicada a essa constru-
o, que teve incio com um acordo firmado com o Uruguai (1982)17, seguido de outro
com a Argentina (1990)18 e, finalmente, do acordo reunindo esses pases ao Paraguai e
49
Uruguai (1991)19 , ao amparo do Tratado de Assuno. O corolrio desse processo foi
a adoo do Protocolo de Ouro Preto, que instituiu a TEC e criou uma grande reserva
de mercado para o Brasil junto aos seus vizinhos. Um importante e polmico artigo da
equipe do Banco Mundial 20 , publicado em 1999, demonstrou esse efeito. De qualquer for-
ma, a construo desse espao econmico integrado foi lenta e atravessou cinco gover-
nos Figueiredo, Sarney, Collor, Itamar e FHC , tendo sido conduzida, sobretudo, pelo
Ministrio das Relaes Exteriores (MRE).
Na segunda fase, menos explcita do ponto de vista do discurso diplomtico, mas igual-
mente importante anterior, o pas procurou ampliar esse espao econmico integrado
para toda a Amrica do Sul. Utilizando-se de uma estratgia pela qual sempre criticou os
Estados Unidos, o Brasil conduziu um processo de conexo dos demais pases sul-ame-
ricanos ao Mercosul. Conhecida no jargo da poltica comercial como hub-and-spoke, a
estratgia consiste em utilizar um acordo comercial j existente como plataforma para
a adeso de outras economias. Foi assim que, ao longo da dcada seguinte, entre 1996
e 2005, os governos FHC e Lula negociaram acordos de livre comrcio entre o bloco e
os demais vizinhos: Chile (1996) 21 , Bolvia (1996) 22 , Colmbia (2004), Equador (2004),
Venezuela (2004) 23 e Peru (2005) 24 . At a Guiana (2001) 25 e o Suriname (2005) 26 merece-
ram acordos parciais, destinados a pases menos desenvolvidos da regio.
19
ALADI. Acuerdo de Complementacin Econmica N 18. Disponvel em: <http://www.aladi.org/nsfaladi/tex-
tacdos.nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/49efa678bc0690cb03257742004a7d81?O
penDocument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
20
SOLOAGA, Isidro; OLARREAGA, Marcelo; WINTERS, Alan. Whats Behind Mercosurs Common External Tariff?
World Bank Policy Research Working Papers. November 1999. Disponvel em: <http://elibrary.worldbank.org/
doi/abs/10.1596/1813-9450-2231>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
21
ALADI. Acuerdo de Complementacin Econmica N 35 Celebrado entre los Gobiernos de dos Estados Partes
del Mercosur y el Gobierno de la Repblica de Chile. Disponvel em: <http://www.aladi.org/nsfaladi/texta-
cdos.nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/85868e7a6308d7d70325776d005ad45a?Op
enDocument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
22
ALADI. Acuerdo de Complementacin Econmica N 36 Celebrado Entre los Gobiernos de los Estados Partes del
Mercosur y el Gobierno de la Repblica de Bolivia. Disponvel em: <http://www.aladi.org/nsfaladi/textacdos.
nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/a38f409deb2bd723032577ea006764e9?OpenDoc
ument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
23
ALADI. Acuerdo de Complementacin Econmica N 59 Suscrito entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay,
Estados Parte del Mercosur, y Colombia, Ecuador y Venezuela, Pases Miembros de la CAN. Disponvel em:
<http://www.aladi.org/nsfaladi/textacdos.nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/a87b99157
68aab9b032578af004bcd49?OpenDocument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
24
ALADI. Acuerdo de Complementacin Econmica N 58 Suscrito entre los Gobiernos de la Repblica Argentina,
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
de la Repblica Federativa del Brasil, de la Repblica del Paraguay y de la Repblica Oriental del Uruguay,
Estados Partes del Mercosur y el Gobierno de la Repblica Del Per. Disponvel em: <http://www.aladi.org/
nsfaladi/textacdos.nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/83f546df31fd8b300325789500
53f323?OpenDocument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
25
ALADI. Acuerdo de Alcance Parcial de Complementacin Econmica N 38 Suscrito al Amparo del Artculo 25 del
Tratado de Montevideo 1980, entre la Repblica Federativa del Brasil y la Repblica Cooperativista de Guyana.
Disponvel em: <http://www.aladi.org/nsfaladi/textacdos.nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/
4fcb0e72824b25da83257e4300506d05?OpenDocument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
26
ALADI. Acuerdo de Alcance Parcial de Complementacin Econmica N 41, Suscrito al Amparo del Artculo
25 del Tratado de Montevideo 1980, entre la Repblica Federativa de Brasil y la Republica de Suriname para
la Concesin de Preferencias Arancelarias para el Comercio de Arroz. Disponvel em: <http://www.aladi.org/
nsfaladi/textacdos.nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/e908fe98577d516403257b510
0455231?OpenDocument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
50
O problema do comrcio exterior
Concluda essa segunda fase, o programa de negociaes comerciais do pas perdeu mpe-
to e foco. Houve aes espordicas: algumas importantes do ponto de vista econmico,
como os acordos parcial 27 e automotivo 28 com o Mxico (2002); outras, motivadas prin-
cipalmente por razes de poltica externa, como os acordos de livre comrcio com Israel
(2007) 29 e Palestina (2011) 30 e os parciais com os parceiros do IBAS, ndia (2005) 31 e frica
do Sul (2008) 32 . O auge da desorganizao do programa aconteceu com a insistncia
brasileira em apostar na concluso da Rodada Doha da OMC aps sua paralisao, em
2008, e a posterior suspenso de qualquer negociao bilateral durante o governo Dilma.
Nesse ltimo caso, o Brasil optou, pela primeira vez desde o fim do regime militar, por
uma estratgia protecionista, voltada ao mercado interno.
Foi apenas em 2015, com a crise econmica e o advento do Plano Nacional de Exportaes
(PNE), elaborado por uma ascendente burocracia de analista de comrcio exterior do
MDIC, que o programa de negociaes comerciais do pas foi retomado. O PNE foi o
primeiro documento oficial a reestabelecer diretrizes claras e metas realistas para no-
vos acordos. Ainda que preservasse o objetivo de avanar em nvel multilateral, o Plano
deixou evidente a prioridade a ser dada s negociaes bilaterais: concluir um grande
acordo de livre comrcio com o Mxico 33 (chamado de acordo expandido, para con-
tornar a sensibilidade mexicana em relao competitividade da agricultura brasileira);
concluir as negociaes entre o Mercosul e a Unio Europeia; ampliar e aprofundar os
acordos j existentes na Amrica do Sul e negociar novos com outros parceiros latino-
-americanos; adotar uma estratgia de building blocks com os Estados Unidos, por meio
de acordos temticos e setoriais; e buscar outros parceiros para negociaes comerciais
e de investimento.
27
ALADI. Acuerdo de Complementacin Econmica N 53 entre la Repblica Federativa del Brasil y los Estados
Unidos Mexicanos. Disponvel em: <http://www.aladi.org/nsfaladi/textacdos.nsf/ca05a6ae01cc969583
257d8100416d1e/500a94b3290e6e3403256c440049306a?OpenDocument>. Acesso em 17 de
setembro de 2016.
28
ALADI. Acuerdo de Complementacin Econmica N 55 Celebrado entre el Mercosur y los Estados Unidos Mexicanos.
Disponvel em: <http://www.aladi.org/nsfaladi/textacdos.nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/49
f7cdd2e4a9e05603257893005a65ae?OpenDocument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
29
OAS. Disponvel em: <http://www.sice.oas.org/Trade/MER_ISR/Index_e.asp>. Acesso em 17 de setembro
de 2016.
30
http://www.mdic.gov.br/comercio-exterior/negociacoes-internacionais/132-acordos-dos-quais-o-bra-
sil-e-parte/1835-acordos-mercosul-egito-ainda-sem-vigencia-2
31
OAS. Preferential Trade Agreement Mercosur-India. Disponvel em: <http://www.sice.oas.org/Trade/
MRCSRIndia/Index_e.asp>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
32
OAS. Free Trade Agreement between Mercosur and the Southern African Customs Union. Disponvel em:
<http://www.sice.oas.org/Trade/MRSRSACU/Text_2008_e.pdf >. Acesso em 17 de setembro de 2016.
33
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Acordo Comercial Expandido Brasil-Mxico. Disponvel em: <http://
www.itamaraty.gov.br/pt-BR/notas-a-imprensa/9854-acordo-comercial-expandido-brasil-mexico-ci-
dade-do-mexico-26-de-maio-de-2015>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
51
econmica (nem disposio poltica) para negociar arranjos de integrao profunda,
como o mega-acordo da Parceria Trans-Pacfica. Assim, a retomada do PNE, construdo
aps uma bem-sucedida articulao poltica entre o governo e o setor privado (e entre r-
gos do prprio governo), o caminho mais rpido, seguro e eficaz para avanar.
A despeito do exerccio de retrica que cada governo faz, as prioridades do pas j esto deli-
neadas no Plano. Basta execut-lo com eficincia e atualiz-lo anualmente, como foi pensado
o mecanismo embutido em sua prpria concepo. O programa brasileiro de negociaes co-
merciais bilaterais precisa abandonar o carter intermitente que adquiriu nos ltimos anos e
se tornar parte integral da poltica e diplomacia comerciais. Para tanto, necessrio tambm
solucionar o problema institucional do governo federal, tema da prxima seo.
A negociao de novos acordos comerciais e de investimentos tem que ser aprovada pela
Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX), rgo colegiado responsvel pela formulao
34
WORLD CUSTOMS ORGANIZATION. Customs Environment Scan (January 2016 update). Disponvel em:
<http://www.wcoomd.org/en/about-us/what-is-the-wco/customs-environment.aspx>. Acesso em 17 de
setembro de 2016.
52
O problema do comrcio exterior
de toda a poltica comercial. Criada em 1995, a CAMEX est em sua terceira verso. Da
sua criao at o fim do governo FHC, a Cmara era ligada diretamente Presidncia da
Repblica e presidida pelo chefe da Casa Civil. Nesse formato, detinha grande poder con-
vocatrio, mas sem poder deliberativo significativo, pois no possua instrumento para
formalizar e fazer cumprir suas decises.
Esse impasse s poder ter chance de ser resolvido na atual (terceira) fase da CAMEX.
Desde junho de 2016, a Cmara voltou a ser vinculada Presidncia da Repblica e pre-
sidida pelo prprio chefe do Poder Executivo. Alm disso, preservou sua capacidade de
impor decises por meio de Resolues. Por ser a autoridade mxima, o Presidente da
Repblica poder, agora, arbitrar o conflito de competncias e conceder um mandato
presidencial claro ao MDIC, MRE e Fazenda para a negociao de acordos comerciais
e de investimentos. O novo arranjo da CAMEX no apresenta uma soluo automti-
ca, mas combina os melhores elementos institucionais disponveis desde sua criao em
1995: poder de convocao, poder deliberativo e mandato presidencial.
53
do MRE que se firmou como um dos mais competentes grupos de contendores na OMC 35 .
Basta lembrar que o Embaixador Roberto Azevdo, o primeiro chefe da CGC, alcanou
o posto mximo do comrcio internacional a diretoria-geral da prpria organizao.
apogeu durante o regime militar e a transio para a democracia (e ainda sob a estratgia
de substituio de importaes), a promoo comercial era uma atividade de baixa esca-
la, isto , concentrada em poucas empresas, e influenciada pela capacidade de oferta de
servios do governo brasileiro. Na prtica, era o governo quem buscava clientes (exporta-
dores e importadores) para o mercado externo.
35
BONOMO, Diego. Sem deixar a peteca cair: o Brasil e os contenciosos na OMC. Pontes. Genebra, v.
10, n. 6, 28 de agosto de 2014. Disponvel em: <http://www.ictsd.org/bridges-news/pontes/news/
sem-deixar-a-peteca-cair-o-brasil-e-os-contenciosos-na-omc>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
54
O problema do comrcio exterior
Para remedir essa situao, em 2003 foi criada, com base na experincia e atividades
do SEBRAE, a Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes e Investimentos (Apex-
Brasil). Financiada por recursos do Sistema S, a agncia adquiriu um oramento muito su-
perior ao do DPR e rapidamente se tornou o principal agente da promoo comercial. Em
poucos anos, a Apex-Brasil estabeleceu projetos de promoo comercial com a maioria
dos setores econmicos brasileiros e parcerias com dezenas de entidades do setor privado.
Essa ampla rede permitiu agncia fortalecer seu posicionamento, mas no foi suficiente
para permitir a superao da rede de Setores de Promoo Comercial (SECOMs) da chan-
celaria, presentes em mais de 100 localidades em todos os continentes.
A deciso de criar a Apex-Brasil sem extinguir o DPR ou sem estabelecer uma gover-
nana clara entre as duas instituies mais um exemplo da tradio do Brasil de ado-
o de modelos hbridos que incentivam o conflito de competncias. Como resultado,
durante mais de uma dcada a agncia e o departamento do MRE oscilaram entre mo-
mentos de cooperao e conflito sem nunca, de fato, solucionar a questo. Assim como
no caso da CAMEX, a mudana do modelo em 2016 abre uma janela de oportunidade
para resolver esse impasse. Desde sua criao at esse ano, a Apex-Brasil permaneceu
ligada ao MDIC por meio de um contrato de gesto, que foi transferido para o MRE.
Com a agncia e o DPR sob sua orientao, a chancelaria tem, pela primeira vez, a pos-
sibilidade de solucionar o problema. Uma possibilidade nessa direo a criao dos
Adidos de Promoo Comercial da agncia, a serem alocados nos SECOMs. Essa nova
adidncia seguiria uma tendncia moderna, presente nas principais economias, que per-
mite a atuao de especialistas em promoo comercial diretamente nos mercados-alvo
do esforo de promoo de negcios.
Por fim, cabe uma meno atividade de defesa poltica dos interesses econmicos das
empresas brasileiras em outros pases. Desde o incio da Nova Repblica, essas aes
tm sido conduzidas, de forma paralela, pela Presidncia da Repblica e pela chan-
celaria. De um lado, os sucessivos presidentes brasileiros fizeram uso da diplomacia
36
PORTAL DA TRANSPARNCIA. Gastos Diretos por rgo Executor. Disponvel em: <http://www.portalda-
transparencia.gov.br/PortalComprasDiretasOEOrgaoSuperior.asp?Ano=2016&Ordem=1&Pagina=2 >.
Acesso em 17 de setembro de 2016.
55
presidencial para avanar interesses de empresas selecionadas. De outro lado, o MRE
tem apoiado por meio do prprio DPR esse esforo de gerao de negcios em mercados
de alto risco poltico.
Embora esse tipo de atividade no seja novidade para o Brasil, de certo modo ele ainda
conduzido pelo governo brasileiro de forma artesanal quando comparado a outras
potncias econmicas e comerciais 37 que atuam nessa rea, como os Estados Unidos, a
China e alguns pases europeus. Um exemplo recente de atuao sistemtica nesse sentido
foi o Departamento de Estado americano na gesto da Senadora Hillary Clinton 38 , que
estabeleceu uma diretriz central para que todos os postos da chancelaria priorizassem a
defesa dos interesses das empresas dos Estados Unidos.
A primeira a atividade de defesa poltica dos interesses econmicos das empresas bra-
sileiras em terceiros pases. Em diversas fases da Operao, foram citadas aes de ex-
-presidentes e diplomatas do Brasil em apoio s empresas sob investigao. No h a
menor dvida que qualquer atividade ilegal deva ser investigada e punida. No entanto, a
ausncia de regras especficas sobre esse tipo de atividade por parte do governo brasileiro
criou uma grande zona cinzenta onde a atuao legal e legtima pode ser criminalizada
em decorrncia da conduta ilegal.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
37
THE WOODROW WILSON INTERNATIONAL CENTER FOR SCHOLARS / COUNCIL OF AMERICAN
AMBASSADORS. The Ambassadors Changing Mission: Commercial Diplomacy in the 21st Century. Disponvel
em: <https://www.wilsoncenter.org/publication/the-ambassadors-changing-mission-commercial-di-
plomacy-the-21st-century>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
38
DWOSKIN, Elizabeth; LAKSHMANAN, Indira A.R. How Hillary Clinton created a U.S. business-promotion
machine. Bloomberg. 10 de janeiro de 2010. Disponvel em: <http://www.bloomberg.com/news/arti-
cles/2013-01-10/how-hillary-clinton-created-a-u-s-business-promotion-machine>. Acesso em 17 de
setembro de 2016.
56
O problema do comrcio exterior
Ocorre que toda grande economia inclui em seu rol de aes de diplomacia comercial o
que, nos Estados Unidos, se chama de advocacia comercial (commercial advocacy). Em
outras palavras, o lobby (entendido como defesa de interesses) do prprio governo em fa-
vor de suas empresas junto a governos estrangeiros. Como essa atividade pode, de fato,
abrir caminho para a corrupo, muitos desses pases adotaram legislao especfica so-
bre o assunto, como o caso do Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) americano, que
pune empresas dos Estados Unidos que subornam funcionrios de governos estrangeiros
em busca de negcios no exterior. Em 2013, foi aprovada a Lei Anticorrupo brasileira,
cujo propsito coibir a prtica tanto em territrio nacional quanto no exterior escopo
semelhante, por exemplo, ao do Bribery Act 2010 ingls.
Embora a legislao exista, talvez faltem instrumentos para separar, de forma mais clara,
a atividade legtima e legal, conduzida por autoridades do governo e diplomatas, daque-
la ilegtima e ilegal. Algumas solues possveis, j testadas por outros pases, incluem
a aprovao de uma Lei do Lobby, para regulamentar essa atividade e estabelecer, com
preciso jurdica, a separao entre defesa de interesses e corrupo. Alm disso, cabe
avaliar se a Lei Anticorrupo no poderia ser desdobrada em uma legislao especfica
para a atuao de funcionrios de governo e empresrios brasileiros no exterior, nos mol-
des do FCPA americano. Por fim, o prprio Poder Executivo, por meio da Presidncia da
Repblica e do MRE, poderia adotar um cdigo de conduta que especifique diretrizes
e regras para a atuao do governo. Seu efeito seria a proteo das autoridades e diploma-
tas, bem como o esclarecimento do que, de fato, o governo pode fazer para promover os
interesses das empresas do Brasil em outros pases e, sobretudo, aquilo que no pode.
A segunda questo concreta relacionada Operao Lava Jato o uso de recursos pbli-
cos para o apoio oficial ao financiamento das exportaes e investimentos brasileiros no
exterior. Em diversos momentos, a Operao e outras relacionadas a ela, incluindo inves-
tigaes conduzidas por Comisses Parlamentares de Inqurito do Congresso Nacional,
abordaram esse tema. Em particular, procuradores, investigadores e parlamentares cen-
traram sua ateno nos programas de apoio do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES).
39
CMARA DOS DEPUTADOS. CPI do BNDES. Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legis-
lativa/comissoes/comissoes-temporarias/parlamentar-de-inquerito/55a-legislatura/cpi-bndes>. Acesso
em 17 de setembro de 2016.
40
SOUZA, Lcia Helena; BARRAL, Welber. O financiamento exportao como poltica econmica. Revista
57
e impacto econmico superiores aos do Brasil, como o caso do Eximbank americano e
do Eximbank chins.
O governo Lula chegou a anunciar, em seu ltimo ano, a criao do Exim Brasil 41 , na
forma de uma agncia de crdito exportao (export credit agency). Contudo, disputas
burocrticas no interior do prprio governo brasileiro inviabilizaram sua constituio. A
criao de um Eximbank do Brasil a melhor soluo para a manuteno e o aperfeioa-
mento do apoio oficial s exportaes e aos investimentos, pois soluciona trs problemas
de uma nica vez. Ao concentrar todas as operaes de financiamento e garantias em um
nico rgo, um Eximbank brasileiro: i) reduz custos de transao para o exportador e
o investidor, que passa a ter um nico guich ao qual se dirigir; ii) elimina a fragmen-
tao do atual modelo de governana, que envolve mais de cinco rgos governamentais
e bancos pblicos para viabilizar o apoio oficial, conferindo maior eficincia e eficcia
atuao do governo; e iii) permite maior transparncia ao facilitar a fiscalizao de suas
atividades pelos rgos de controle e pela sociedade.
Sem uma agncia que possa concorrer, de igual para igual, com as demais economias, o
Brasil no conseguir alcanar a arrancada exportadora com que o governo e o setor pri-
vado tanto sonham.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
58
O problema do comrcio exterior
Por fim, o advento da Operao Lava Jato cria a possibilidade da criminalizao, legal e
moral, de instrumentos importantes da poltica comercial: o apoio poltico defesa dos
interesses das empresas brasileiras em outros pases e o apoio oficial ao financiamento
das exportaes e investimentos brasileiros no exterior. Apesar desse risco, o escrutnio
dessas atividades pela Operao e outras aes complementares tambm pode permitir
o aperfeioamento desses dois mecanismos, seja do ponto de vista legal, seja no que diz
respeito ao seu desenho institucional.
A anlise contida nesse texto no pretende ser exaustiva, nem ao traar as razes do pro-
blema do comrcio exterior brasileiro, nem na prescrio de solues. Seu propsito ofe-
recer um diagnstico e recomendaes sobre temas cujo debate essencial, porm limi-
tado. O objetivo final que seja uma contribuio relevante para a reforma das polticas
comercial e externa do Brasil.
59
Marcos Tourinho doutor pelo
Graduate Institute of International
and Development Studies e pro-
fessor da Escola de Relaes
Internacionais da FGV.
@MarcosTourinho
4
Diplomacia anticorrupo
Marcos Tourinho
61
para garantir sua implementao de acordo com o que j estava previsto no texto consti-
tucional Ministrio Pblico, Polcia Federal, Controladoria-Geral da Unio, Tribunais
de Contas e Conselho de Controle de Atividades Financeiras. Estes mecanismos tm sido
essenciais para os avanos recentes no combate corrupo no pas. Alm disso, a co-
operao jurdica internacional tem sido amplamente utilizada na Operao Lava Jato,
por exemplo, para obter provas e repatriar fundos depositados no exterior advindos da
corrupo.
Este captulo avalia como a poltica externa brasileira pode contribuir para o fortaleci-
mento das instituies pblicas de combate corrupo no Brasil. Ele est organizado em
trs partes. A primeira apresenta o essencial sobre o regime internacional anticorrupo.
A segunda articula a forma pela qual o Brasil participou no estabelecimento desse regime,
e quais foram as consequncias dessa transformao normativa internacional para o pas.
A terceira parte oferece recomendaes prticas para a criao de uma poltica externa
voltada especificamente para combater a corrupo e para pr o Brasil na dianteira do
processo de criao de um regime global dedicado ao tema.
1
MINISTRIO DA TRANSPARNCIA, FISCALIZAO E CONTROLE. Conveno das Naes Unidas Contra a
Corrupo. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/assuntos/articulacao-internacional/convencao-da-
-onu/arquivos/2007_uncac_port.pdf>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
2
INTERNATIONAL MONETARY FUND. Corruption: Costs and Mitigating Strategies. Disponvel em: <http://www.
62
Diplomacia Anticorrupo
para agentes pblicos (apenas uma faceta da corrupo) em at quase sete trilhes de re-
ais, ou 2% do PIB mundial.
O regime internacional anticorrupo composto por uma srie de leis, normas e institui-
es nacionais e internacionais que, de maneira direta ou indireta, dificultam ou comba-
tem a corrupo. Tais normas incluem um grande nmero de tratados internacionais, leis
nacionais com efeito extraterritorial, sistemas regulatrios pblicos e privados e institui-
es pblicas e privadas, nacionais e internacionais, como veremos abaixo.
Entretanto, ao longo de boa parte dos anos 1980 e 1990, o pagamento de propinas a
agentes pblicos estrangeiros manteve-se parte central da estratgia de negcios de em-
presas multinacionais frequentemente com a anuncia tcita dos seus Estados. Alguns
acadmicos chegaram a considerar a prtica um elemento inerente ao processo de moder-
nizao. 6 Em pases como Canad, Frana, Japo, Luxemburgo e Alemanha, por exem-
plo, era permitida7 a deduo de impostos por propinas pagas no exterior, desde que a
identidade do recipiente e o motivo empresarial do pagamento fossem declarados.
Foi somente no comeo dos anos 1990 que dois processos paralelos passaram a contribuir
significativamente para a expanso e o adensamento do regime internacional anticorrup-
o: a agenda das organizaes internacionais e o combate lavagem de dinheiro motiva-
do por polticas antidrogas e contra o terrorismo.
63
O fim da Guerra Fria inaugurou uma nova nfase em temas de governana domstica em
instituies internacionais como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional,
entre outras. Estas organizaes, motivadas em parte pelas preocupaes de pases do-
adores, passaram a interpretar a corrupo como elemento essencial para aproximar as
trajetrias de desenvolvimento entre pases do Norte e do Sul (uma premissa, para alguns,
questionvel 8). Assim, estas organizaes passaram a publicar estudos e orientaes tc-
nicas para a melhoria da gesto de recursos pblicos, incluindo procedimentos adminis-
trativos, para estabelecer um ambiente regulatrio favorvel ao setor privado (no caso do
FMI) e superar os obstculos ao desenvolvimento social e econmico (Banco Mundial).
8
BUKOVANSKY, Mlada. The hollowness of anti-corruption discourse. Review of International Political Economy. V.
13, n. 2, p. 181-209, 2006.
9
KENNEDY, David. The International Anti-Corruption Campaign. Connecticut Journal of International Law. V. 14,
n. 255, 1998.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
10
WANG, Hongying; ROSENAU, James N. Transparency International and Corruption as an Issue of Global
Governance. Global Governance. V. 7, N. 1, p. 25-49, janeiro-maro de 2001.
11
SLAUGHTER, Anne-Marie. A New World Order. Princeton University Press, 2004.
12
WINDSOR et al. Ibidem.
13
BUKOVANSKY, Mlada. Ibidem.
14
MINISTRIO DA TRANSPARNCIA, FISCALIZAO E CONTROLE. Conveno sobre o Combate da Corrupo
de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais. Disponvel em: <http://www.
cgu.gov.br/assuntos/articulacao-internacional/convencao-da-ocde/arquivos/convencao-ocde>. Acesso
em 18 de setembro de 2016.
15
Idem. Conveno Interamericana Contra a Corrupo. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/assuntos/arti-
culacao-internacional/convencao-da-oea/documentos-relevantes/arquivos/convencao-oea>. Acesso em
18 de setembro de 2016.
64
Diplomacia Anticorrupo
Em 2000 a Assembleia Geral da ONU estabeleceu um comit ad hoc para iniciar os tra-
balhos de uma Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo (UNCAC), concluda
em Mrida em 2003, que consolidou as diversas iniciativas regionais sobre o tema e se
tornou o maior e mais completo instrumento internacional sobre o tema. A Conveno
est organizada em quatro eixos principais: preveno, penalizao e aplicao da lei, co-
operao internacional e recuperao de ativos. Em 2009 foi estabelecido um mecanismo
formal de verificao.
As Naes Unidas patrocinaram ainda a Conveno das Naes Unidas contra o Crime
Organizado Transnacional, firmada em Palermo, que, entre outras contribuies, definiu
e tipificou o crime de organizao criminosa (diferente e mais grave do que o de forma-
o de quadrilha) e referendou o uso de tcnicas especiais de investigao como a cola-
borao premiada. A Conveno teve ainda papel catalizador para a cooperao interna-
cional ao oferecer uma base formal para assistncia jurdica mtua.
O regime contra a lavagem de dinheiro busca dificultar16 o uso desses fundos pelos cri-
minosos, aumentando ainda os custos e diminuindo a atratividade dos crimes anterio-
res. Ele tomou corpo com a criao do Grupo de Ao Financeira Internacional (GAFI/
FATF) pelo G7, em 1989. A ideia era estabelecer uma rede transnacional de funcionrios
da Fazenda de pases industrializados para coordenar polticas de combate lavagem de
dinheiro, sobretudo advinda do mercado das drogas. Hoje, o GAFI tem 34 estados-mem-
bros, incluindo todos os pases-membros dos BRICS. Em 1990, os membros do GAFI es-
tabeleceram quarenta recomendaes sobre como lidar com o problema da lavagem de di-
nheiro, que se tornaram norma fundamental na rea. Apesar dessas recomendaes no
serem obrigatrias e de o GAFI insistir que no tem interesse em criar novas obrigaes
legais, suas recomendaes tornaram-se, na prtica, imperativas. Note-se que, embora
possua um nmero limitado de pases-membros, o GAFI busca aderncia universal e o faz
com grande mpeto, suscitando novos problemas17 do ponto de vista do consentimento no
direito internacional. Esse foi o caso principalmente a partir do 11 de setembro de 2001,
quando o combate ao (financiamento do) terrorismo trouxe nova urgncia s tentativas
16
SHARMAN, J.C.; CHAIKIN, David. Corruption and Anti-Money-Laundering Systems: Putting a Luxury Good to
Work. Governance. V. 22, n.1, p. 27-45, 2009.
17
SAUL, Ben (editor). Research Handbook on International Law and Terrorism. Edward Elgar Publishing, 2014.
65
tornar o sistema financeiro internacional mais regulado e transparente. As recomenda-
es adicionais estabelecidas um ms aps os atentados em Nova York e Washington
somaram-se ao novo mpeto com que a Secretaria do Tesouro dos Estados Unidos passou
a exigir o cumprimento dessas normas para que entidades pblicas e privadas pudessem
operar no mercado norte-americano.
18
CIA has access to Swiss transactions. SwissInfo.ch. 25 de junho de 2006. Disponvel em: <http://www.swissin-
fo.ch/eng/cia-has-access-to-swiss-transactions/5282872>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
19
Swiss Official Says Banks Broke Law by Supplying Data to U.S. The New York Times. 14 de outubro de 2006.
Disponvel em: <http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=9402E3DA1130F937A25753C1A9
609C8B63>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
20
Americanos ouvem delatores da Lava Jato. Valor Econmico. 4 de abril de 2016. Disponvel em: <http://www.valor.
com.br/politica/4509298/americanos-ouvem-delatores-da-lava-jato>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
66
Diplomacia Anticorrupo
Por exemplo, em 1998 foi definido o crime de lavagem de dinheiro e criado o Conselho
de Controle de Atividades Financeiras (COAF), a unidade de inteligncia financeira do
Brasil. O COAF um instrumento do Ministrio da Fazenda que, com a participao de
vrios ministrios, responsvel pela preveno e combate lavagem de dinheiro no pas,
sendo responsvel pela identificao e avaliao de ocorrncias suspeitas de atividades il-
citas e por coordenar a troca de informaes internas e externas que facilitem o combate
ao crime no pas. Em 2000, o Brasil passou a fazer parte do GAFI.
Em 2001, foi criada a Corregedoria Geral da Unio rgo criado para combater a frau-
de e corrupo no setor pblico. Em 2003, a Corregedoria se tornou Controladoria Geral
da Unio, quando tambm foi fortalecida por meio de numerosas melhorias institucio-
nais. Ela obteve mais recursos e segurana institucional, passando a ter impacto substan-
cial no combate a fraudes e corrupo nos diversos nveis federativos.
67
para a implementao de normas internacionais e a evoluo funcional das instituies
de controle. Em ambos os modelos, tais ideias encontraram no ativismo de funcionrios
do Estado terreno frtil para avanar os mecanismos de combate corrupo no pas.
cito, atravs do uso de uma srie de firmas offshore e dos parasos fiscais.
21
Falta de lei especfica dificulta cooperao internacional, diz procurador da Lava Jato. Jota. 6 de julho de 2016.
Disponvel em: <http://jota.uol.com.br/falta-de-lei-especifica-dificulta-cooperacao-internacional-diz-
-procurador-da-area-na-lava-jato>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
22
Para Sua, processo contra Cunha um marco. Estado de So Paulo. 17 de junho de 2016. Disponvel
em: <http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,para-suica-processo-contra-cunha-e-um-mar-
co,10000057731>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
23
Lava Jato inspeciona mais de 200 transaes internacionais da Odebrecht em contas offshore. Jota. 14 de
maro de 2016. Disponvel em: <http://jota.uol.com.br/lava-jato-inspeciona-mais-de-200-transacoes-
-internacionais-da-odebrecht-em-contas-offshore>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
68
Diplomacia Anticorrupo
A diplomacia brasileira deveria dar nova nfase e visibilidade poltica externa anticor-
rupo, pois se trata de um investimento com retorno certeiro sobre o fortalecimento das
instituies brasileiras. As instituies de controle do Estado brasileiro (ministrios como
Justia, Fazenda, Ministrio Pblico e Polcia Federal) devem ter ampla e substantiva par-
ticipao nessas iniciativas. Esse esforo particularmente importante agora que grandes
multinacionais brasileiras foram expostas pela operao Lava Jato como exportadoras de
prticas corruptas para terceiros pases, o que acarreta srias implicaes para os interes-
ses econmicos, comerciais, polticos e diplomticos do Brasil.
O ltimo ciclo de expanso das empresas brasileiras no exterior esteve, em muitos casos,
estreitamente associado ao uso de meios ilcitos, como o trfico de influncia, a conces-
so de financiamento pblico ilegal e o pagamento de propinas a funcionrios pblicos
estrangeiros. Como demonstrado pela Operao Lava Jato, a obteno de vantagens in-
devidas, no raro associadas ao financiamento de campanhas e partidos polticos, con-
taminou esforos em princpio legtimos de promoo comercial por parte de polticos e
funcionrios pblicos.
24
Lula teria atuado em favor da Odebrecht em Portugal, diz jornal. Valor Econmico. 19 de julho de 2007.
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/politica/4140764/lula-teria-atuado-em-favor-da-odebrecht-
-em-portugal-diz-jornal>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
25
As suspeitas de trfico de influncia internacional sobre o ex-presidente Lula. poca. 30 de abril de 2015.
Disponvel em: <http://epoca.globo.com/tempo/noticia/2015/04/suspeitas-de-trafico-de-influencia-
-internacional-sobre-o-ex-presidente-lula.html>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
26
Em esforo para limpar imagem, Odebrecht adere a pacto da ONU. Veja. Disponvel em: <http://veja.abril.
com.br/blog/radar-on-line/economia/em-esforco-para-limpar-imagem-odebrecht-adere-a-pacto-da-
-onu/>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
69
A cooperao internacional tem sido elemento fundamental dos avanos no combate
corrupo no pas. Uma poltica externa contra a corrupo deve contribuir para o forta-
lecimento das redes internacionais de colaborao do MPF, COAF e outros rgos de ca-
rcter tcnico. Na prtica, isso significa principalmente acelerar a adeso a acordos mul-
tilaterais j existentes e que facilitem o trabalho de cooperao tcnica e jurdica de ou-
tros rgos do estado brasileiro. Isto implica, s vezes, aceitar o protagonismo de rgos
tcnicos no estabelecimento ou na adeso de acordos internacionais de carter especfico.
H ainda casos em que seria possvel dar sustentao diplomtica a esses esforos de coo-
perao, frequentemente bloqueados por razes polticas27, e colaborar no estabelecimen-
to de protocolos bilaterais que facilitem acordos de cooperao tcnica por outros rgos
do Estado brasileiro. Internamente, o Ministrio deveria fortalecer dentro do governo o
apoio a leis que facilitem, direta 28 ou indiretamente 29 , a cooperao internacional. Apesar
dessas instituies terem suas prprias chefias de cooperao internacional, e da subs-
tncia desses acordos serem de carter fundamentalmente tcnico, o Itamaraty poderia
facilitar o aprofundamento dessas relaes tanto bilateralmente quanto em foros multi-
laterais. A mesma lgica aplica-se cooperao internacional no combate evaso 30 de
impostos, vital em tempos de crise.
27
Panam barra acesso da Lava Jato a dados. Folha de S. Paulo. 24 de janeiro de 2016. Disponvel em: <http://
www1.folha.uol.com.br/poder/2016/01/1732890-panama-barra-acesso-da-lava-jato-a-dados.
shtml>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
28
Falta de lei especfica dificulta cooperao internacional, diz procurador da Lava Jato. Jota. 6 de julho de 2016.
Disponvel em: <http://jota.uol.com.br/falta-de-lei-especifica-dificulta-cooperacao-internacional-diz-
-procurador-da-area-na-lava-jato>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
29
Ministrio Pblico quer que Brasil aprove proteo de dados pessoais. Veja. 15 de junho de 2016. Disponvel
em: <http://veja.abril.com.br/blog/radar-on-line/congresso/ministerio-publico-quer-que-brasil-aprove-
-protecao-de-dados-pessoais/>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
30
Cooperao tributria internacional. Estado de So Paulo. 26 de abril de 2016. Disponvel em: <http://econo-
mia.estadao.com.br/noticias/geral,cooperacao-tributaria-internacional--imp-,1860911>. Acesso em
18 de setembro de 2016.
70
Diplomacia Anticorrupo
71
rico Esteves Duarte doutor pela
UFRJ e professor da UFRGS.
5
Segurana e defesa
A natureza do desafio
A cena contempornea de segurana internacional impe dois desa-
fios principais poltica externa brasileira.
73
marcada por estruturas e polticas reativas, estticas, centralizadas e excludentes. Quando
se trata do combate a ameaas transnacionais, tem-se adotado polticas de fechamento
das fronteiras, dentro de uma lgica de introspeco nacional, como demonstrado no
Plano Estratgico de Fronteira. Existe a necessidade que o pas desenvolva uma perspecti-
va proativa para suas fronteiras, que as entendam como reas de fluxos e que se articulem
com seus vrios entes federativos, bem como seja colaborativa e inclusiva com os esfor-
os de vizinhos sul-americanos e sul-atlnticos. As polticas brasileiras para as fronteiras
precisam ser adequadas s capacidades e aos interesses regionais do pas. Isso demandar
uma reviso capaz de produzir sintonia fina entre as polticas externa, de segurana p-
blica, de defesa e as vrias existentes para fiscalizao.
Diferentemente do que ocorreu durante a maior parte de sua histria, o Brasil do sculo
XXI tem condies polticas e econmicas para exercer pleno controle do seu territrio.
Em razo do progresso econmico das ltimas dcadas, houve uma lenta e difcil - embo-
ra razovel - integrao infraestrutural entre suas vrias regies. Alm disso, a expanso
demogrfica para o interior do pas afastou definitivamente o risco de uma fragmentao
poltica, e tornou as fronteiras terrestres do pas em ativos de seu desenvolvimento nacio-
nal e insero internacional. Neste contexto, vale notar que a cooperao transfronteiria
internacional hoje se coloca como um importante instrumento na promoo da integra-
o regional, uma vez que esta fomenta a criao de bens pblicos regionais e maior con-
tato entre os povos. Contudo, na Amrica do Sul e no Brasil, ainda no existem institui-
es para instrumentalizar tal cooperao regionalmente.
Apesar de um efeito positivo inicial da Zona para a Paz e Cooperao do Atlntico Sul
(ZOPACAS)1 , a formulao de uma agenda de segurana martima regional demanda ins-
tncias e procedimentos de deliberao que no existem no Brasil hoje, seja porque a ar-
ticulao entre Itamaraty e as Foras Armadas insuficiente, seja porque seria necessrio
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
A ZOPACAS foi uma iniciativa retomada pelo Brasil em 2010. De maneira similar
proposta original dos anos 1980, a ideia era oferecer um contraponto ao plano de revi-
so ou expanso da atuao da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN)
para o Atlntico Sul. O relanamento do ZOPACAS ocorreu na esteira da expanso do
1
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul. Disponvel em: <http://
www.itamaraty.gov.br/pt-BR/politica-externa/paz-e-seguranca-internacionais/151-zona-de-paz-e-coo-
peracao-do-atlantico-sul>. Acesso em 16 de setembro de 2016.
74
Segurana e Defesa
entorno estratgico brasileiro, que inclui: a criao da Unio das Naes da Amrica do
Sul (UNASUL); a liderana na Operao de Manuteno de Paz no Haiti (MINUSTAH);
uma poltica externa mais ativa na frica; e as atividades econmicas relacionadas ao
Pr-Sal. Portanto, a ZOPACAS parecia ser a soluo correta para a centralidade que o
Atlntico Sul assumia para os interesses do pas, somada ausncia de governana nes-
ta regio. Esta se dava pela concentrao de esforos e recursos dos Estados Unidos no
Oriente Mdio e no Pacfico, alm da recusa americana em ver tal ausncia martima no
Hemisfrio Ocidental preenchida por pases europeus. O relanamento da ZOPACAS
foi visto com uma cartada brasileira inovadora por observadores europeus, mas por de-
ficincia de prosseguimento perdeu seu momento e mpeto. Com isso, seu efeito tem sido
limitado, com aderncia cada vez menor de pases-membros importantes - como a frica
do Sul - e cada vez menos respaldo e apoio institucionais do Brasil, principalmente do
Itamaraty.
O mais grave problema que afeta o pas nos dias de hoje pelas fronteiras terrestres e pelas
linhas martimas o fluxo internacional de cocana. Em decorrncia da eficcia da atua-
o norte-americana na Amrica Central e no Caribe, tal fluxo transformou o Brasil em
entreposto comercial da droga. Hoje, a maior parcela do trfico de cocana se d pelos
portos de Salvador, Paranagu, Navegantes e Santos, com uma frao ainda maior sendo
distribuda e consumida nas grandes cidades. A cocana exportada por portos brasileiros
segue para a frica Ocidental, a caminho dos mercados consumidores na Europa e na
sia. Este novo padro de trfico articula-se com organizaes criminosas internacionais
que operam nos chamados Estados falidos, alimentando grupos insurgentes e at mes-
mo organizaes terroristas. As bases institucionais do governo brasileiro no do conta
de articular poltica externa e de segurana a ponto de integrar uma resposta capaz de
mobilizar o Brasil e alianas com parceiros regionais, instituies sul-americanas e orga-
nismos internacionais.
Por um lado, o sistema de segurana coletiva sob a gide das Naes Unidas est em cri-
se desde os ataques de 11 de setembro de 2001 e a interveno estadunidense no Iraque,
dois anos depois. Vigora hoje um padro de intervenes militares unilaterais por parte
de grandes potncias, de coalizes de convenincia ou por meio do uso de atores inter-
medirios, como se v hoje nas tragdias que assolam a Sria e a Ucrnia. Tal situao
deletria para o Brasil, cujo comportamento na matria mantm a nfase em organis-
mos multilaterais tradicionais, mesmo quando o pas apresenta dificuldades de honrar
seus compromissos financeiros com os mesmos. Porm, neste cenrio h espao renovado
para esquemas regionais de proviso de segurana internacional, tal como se v na sia
e na frica, e como se enxerga no interesse existente mundo afora pelas possibilidades
de articulao na matria por parte da Unio das Naes da Amrica do Sul (UNASUL).
75
Por outro lado, est em curso um reordenamento global da produo de material de de-
fesa, devido retrao dos oramentos europeus para compras de armamento e tecnolo-
gia blica. Com oportunidades restritas para venda em mercados nacionais, fornecedores
europeus buscam clientes em outras regies do planeta, e passam a oferecer produtos e
servios civis ou para atores no-estatais, algumas vezes at mesmo realocando sua pro-
duo no maior mercado de compras de armamentos da atualidade, a sia. Tal mudana
est aumentando a competio entre fornecedores e oferece, portanto, oportunidades de
aquisio de material e tecnologia militares em atendimento s foras armadas e ao par-
que industrial em defesa de pases como o Brasil. Em plena crise econmica, entretanto,
o governo federal tem poucos instrumentos financeiros sua disposio para tirar van-
tagem dessa situao.
Em primeiro lugar, o governo Lula revisou a poltica de defesa com vistas a promover um
novo pensamento estratgico brasileiro, esforo que envolveu universidades, sociedade
civil e Foras Armadas em discusses sobre o entorno estratgico brasileiro e o melhor
preparo e emprego das foras existentes. Ciente da escassez de recursos e do baixo apelo
popular do tema, o governo atrelou a nova poltica tentativa de revitalizao do setor de
indstrias de defesa por meio da concesso de crdito subsidiado do BNDES, apesar dos
questionamentos quanto eficcia e ao real custo da empreitada.
2
MINISTRIO DA DEFESA. Estratgia Nacional de Defesa. Disponvel em: <http://www.defesa.gov.br/projetosweb/
estrategia/arquivos/estrategia_defesa_nacional_portugues.pdf>. Acesso em 16 de setembro de 2016.
3
Idem. Livro Branco de Defesa Nacional. Disponvel em: <http://www.defesa.gov.br/arquivos/2012/mes07/
lbdn.pdf>. Acesso em 16 de setembro de 2016.
76
Segurana e Defesa
Por um lado, houve uma reviso dos procedimentos de planejamento das Foras Armadas,
com nfase na centralizao do comando operacional dos contingentes militares e no au-
mento da coordenao entre as foras de seu processo de consultas, planejamento e com-
pras. Um novo Sistema de Planejamento Estratgico de Defesa 4 subordinou os planos se-
toriais de Aeronutica, Exrcito e Marinha. Em 2010, criou-se o Estado-Maior Conjunto
das Foras Armadas, uma instncia acima dos comandantes das trs foras com autori-
dade para emprego das Foras Armadas em correspondncia direta com o Ministro da
Defesa e a Presidncia da Repblica. A reestruturao fortaleceu o Ministrio da Defesa,
e ainda criou bases para melhor sinergia entre as Foras Armadas e destas com setores
da sociedade. Estes avanos institucionais foram surpreendentes, pois a consolidao da
subordinao qualificada das foras singulares estrutura do Ministrio da Defesa era
uma agenda pendente desde a criao do mesmo.
Por outro lado, todos esses fatores cobraram maior qualificao dos oficiais militares. A
operao de novos e mais avanados sistemas de armamentos, a conduo de operaes
de paz de alta complexidade, e o atendimento dos novos requisitos e procedimentos ins-
titucionais demandaram revises no treinamento e aperfeioamento de oficiais. As esco-
las militares iniciaram paulatinamente revises de suas estruturas educacionais, com a
criao de programas de ps-graduao segundo critrios e avaliao da Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), e com um convite para
4
Idem. Sistema de Planejamento Estratgico de Defesa (SISPED). Disponvel em <http://www.defesa.gov.br/ar-
quivos/legislacao/emcfa/publicacoes/politica_estrategia/sisped_2015.pdf>. Acesso em 16 de setembro
de 2016.
77
colaborao e mesmo vinculao de professores e programas de ps-graduao civis. Isso
aumentou exponencialmente os contatos entre as foras singulares na harmonizao de
perspectivas, conceitos e procedimentos, e ainda a cooperao entre universidades e co-
mandos militares das trs foras. Por isso, existe maior fluxo e debate entre as foras e
civis nas deliberaes de decises estratgicas da poltica de defesa brasileira.
Um exemplo desse novo padro de trocas e experincias foi a tecnologia de fuso de da-
dos da Saab, parte do pacote de transferncias na aquisio dos caas Gripen da Sucia,
que permitiu ao Centro de Instruo de Blindados de Santa Maria integrar suas diferentes
plataformas de treinamento e simulao de combate. Isso permitir considervel avano
na qualificao da 3 Diviso de Exrcito, o maior contingente terrestre da Amrica do
Sul, e ocorre com o benefcio de convnios de cooperao com a Universidade Federal de
Santa Maria e com a Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Desenho institucional
As questes de segurana internacional no contam com amparo institucional propcio
a um ambiente de planejamento e deciso interministerial. A cooperao entre os minis-
trios de Relaes Exteriores e Defesa, e destes com outros, ocorre de maneira reativa e
circunscrita aos temas de estrito interesse de ambos, e no em funo de um planejamento
contnuo para o atendimento dos problemas cotidianos que o Brasil enfrenta na matria.
De maneira pouco estruturada, seno improvisada, a Casa Civil tornou-se, nos ltimos
anos, a condutora de projetos e relatrios estratgicos de longo prazo. No entanto, a fal-
ta de uma estrutura burocrtica capaz de articular os demais ministrios torna qualquer
coordenao instvel e frgil. Pela inconstncia nas tarefas e organizao da Casa Civil,
os projetos e aes interministeriais de carter estratgico pecam pela falta de capacidade
de deciso e avaliao a longo prazo.
78
Segurana e Defesa
79
baixa especializao e alta descentralizao. Todas estas so caractersticas que compro-
metem a utilizao do conceito de inovao na guerra, tal como este utilizado na lgica
tecnolgica do capitalismo.
No caso brasileiro, no existe a expectativa de que o setor privado possa cumprir o papel
de indutor da inovao tecnolgica militar, e se reconhece a importncia de apoio pblico
para o alcance dos estgios necessrios de viabilidade militar e comercial das tecnologias
de valor estratgico. Seja para induzir essas colaboraes, seja para decidir sobre dilemas
de alocao de recursos escassos de investimento, importante que se considere mais am-
pla e seriamente arranjos de inovao nacional, como os modelos japons e finlands, por
exemplo. Em ambos os casos, uma estratgia de inovao prerrogativa do primeiro-mi-
nistro, que articula no longo prazo: i) relaes de interdependncia em setores especfi-
cos, entre empresas que criem o ambiente adequado para novas descobertas tecnolgicas
e vantagens competitivas; ii) incentivos e apoios financeiros para a cooperao entre em-
presas e universidades para pesquisa de ponta nas reas especficas e formao de capital
humano; e iii) os sistemas nacionais de educao e qualificao profissional para forma-
o contnua da mo de obra qualificada.
No Brasil, existem disposies sobre o Sistema Nacional de Inovao, que por sua vez en-
volve um Sistema Setorial de Inovao de Defesa. No entanto, a composio e a articula-
o desses sistemas no so centralizadas nem orientadas pelo governo a ponto de resistir
fora dos lobbies, do corporativismo das Foras Armadas e do vis das empresas e das
burocracias envolvidas. Na ausncia de comando e planejamento de longo prazo, as em-
preitadas para desenvolver ou alavancar setores estratgicos da indstria brasileira de de-
fesa so temerrias, como se v nos casos das aeronaves militares e de produtos nucleares,
duas reas nas quais o Brasil busca uma insero acelerada, queimando etapas cumpridas
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
pela maioria dos demais pases. O Brasil ambiciona produzir e exportar produtos nessas
reas de complexidade e valor agregado mais elevados do que os servios e componentes
que ele incapaz de prover domesticamente, e obrigado a importar.
80
Segurana e Defesa
Isso poderia avanar ainda mais se envolvesse instituies superiores de educao militar
e universidades civis na elaborao de cenrios e modelos dessas agendas de cooperao,
e mais ainda, se estas atuassem como contatos iniciais e facilitadores entre o Brasil e os
demais pases. Neste sentido, as redes de pesquisa e educao em defesa j existentes no
Brasil mediante os editais Pr-Defesa e Programa lvaro Alberto de Induo Pesquisa
em Segurana Internacional e Defesa Nacional poderiam ter um papel na criao de um
ambiente propcio e inicial para esse tipo de cooperao internacional.
Recomendaes
O incremento da governana das regies de fronteira urgente, pois se percebe uma am-
biguidade nas polticas brasileiras. Por um lado, o pas empreende iniciativas para fo-
mentar a integrao regional - o que refletiria um projeto de Braslia para a regio, con-
solidando sua liderana na Amrica do Sul. Por outro lado, a liderana brasileira ainda
se mostra claudicante para consolidar o pas como fiador do processo de integrao no
subcontinente, acima de tudo em temas de segurana e defesa.
81
fundamental em minimizar impresses imperialistas que os demais pases possam ainda
ter e, assim, focar-se em medidas multilaterais positivas. Entre elas, o Sistema Integrado
de Monitoramento de Fronteiras (SISFRON) est em estgio inicial de desenvolvimento
e pode ser utilizado para a cooperao e o estabelecimento de laos de confiana com
os pases vizinhos. No se pode replicar os erros do Sistema de Vigilncia da Amaznia
(SIVAM), como um benefcio isolado e desamparado de arranjos de colaborao com os
demais pases amaznicos. Em primeiro lugar, porque ondas eletromagnticas invaria-
velmente tendem a violar limites fronteirios, j que se estendem por todo o ambiente at
serem refletidas de volta, alm do fato de que um monitoramento eficaz deve detectar
ameaas para alm da fronteira. Segundo, no combate a ameaas transnacionais e no-
-estatais, esses sistemas so um bem pblico regional e podem funcionar como um recur-
so de barganha e influncia.
Outra lio a ser aprendida com o SIVAM em relao sua contraparte de ao pbli-
ca, o Sistema de Proteo da Amaznia (SIPAM). Neste caso, um problema inerente de
sua concepo era a falta de uma arquitetura institucional que, a partir dos dados coleta-
dos do SIVAM, geraria ou alimentaria aes das vrias agncias relacionadas a polticas
pblicas na regio amaznica, como aquelas conduzidas pelas Foras Armadas, Polcia
Federal, FUNAI, entre outras.
Essa arquitetura talvez seja o principal desafio institucional de qualquer sistema de vi-
gilncia de fronteiras e de qualquer proposta de colaborao multi-estatal. Isto porque
impe um dilema constante no uso inteligente de informaes entre um recurso sobera-
no nacional e um bem para colaborao multilateral. Por conseguinte, confirma-se que
to importante quanto o aparato tecnolgico que se configura para as atividades de vi-
gilncia de fronteira o desenvolvimento de recursos humanos e bases institucionais, e
todos estes componentes devem ser orientados politicamente para a maximizao de suas
utilidades.
Em primeiro lugar, este rgo deve orientar as reas de sobreposio e estratgicas que
demandam coordenao entre os ministrios de Relaes Exteriores, Defesa, Fazenda,
Planejamento, Justia, entre outros. Por isso, no pode ser limitado s interaes dos
departamentos subalternos na conduo de agendas j em andamento. necessrio um
maior grau de avaliao poltica, alm de procedimentos regulares aplicados s questes
da insero brasileira em segurana internacional. Principalmente, porque a condio
geopoltica segura e estvel do Brasil permite que este tenha uma atuao em maior sin-
tonia com os demais interesses diplomticos e econmicos. No entanto, os meandros tc-
nicos das atividades correlatas e as estruturas burocrticas existentes criaram demasiado
82
Segurana e Defesa
Assim, a SAE teria, na execuo das deliberaes do Conselho e apoiada por seu corpo
de analistas e tcnicos, legitimidade e qualificao para articular as diversas iniciativas
entre a diplomacia e as Foras Armadas brasileiras, incluindo a gesto de fronteiras, que
urgem desta articulao. Por fim, sua posio destacada do Itamaraty e do Ministrio da
Defesa e vinculada Casa Civil lhe daria melhores condies para a atualizao, avalia-
o e reorientao dessas iniciativas.
83
Joo Augusto de Castro Neves
doutor pela Universidade de So
Paulo (USP) e diretor para a Amrica
Latina da Consultoria Eurasia Group.
@BrazilPolitics
6
Poltica externa brasileira
e a nova geopoltica da
energia
85
Antecedentes
A questo energtica um item crucial na agenda da poltica externa brasileira, em fun-
o da crescente demanda gerada pela economia nacional. Alm de facilitar a proviso
de energia para a indstria, a diplomacia energtica cumpre um papel estratgico rele-
vante no entorno geogrfico, diluindo rivalidades histricas e edificando os alicerces de
um projeto de integrao regional no qual um dos principais objetivos garantir acesso
previsvel a fontes de energia barata.
Na ltima dcada, a poltica exterior energtica do Brasil ganhou uma dimenso mar-
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
1
DALLA COSTA, Armando. A trajetria de internacionalizao da Petrobras na indstria de petrleo e derivados.
Histria Econmica & Histria de Empresas. V. 12, n. 1, 2009.
2
Eletrobras mantm meta de aplicar 10% do investimento no exterior. Valor Econmico. 3 de maio de 2015.
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/empresas/2643256/eletrobras-mantem-meta-de-aplicar-10-
-do-investimento-no-exterior>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
3
Eletrobras reduz projetos internacionais por aperto financeiro. G1. 21 de outubro de 2015. Disponvel em:
<http://g1.globo.com/economia/negocios/noticia/2015/10/eletrobras-reduz-projetos-internacionais-
-por-aperto-financeiro.html>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
86
Poltica externa brasileira e a nova geopoltica da energia
Avaliao
De modo geral, a diplomacia energtica brasileira nas ltimas dcadas teve um saldo po-
sitivo. Os muitos xitos alcanados, contudo, no anulam eventuais erros ou omisses.
Dessa forma, de suma importncia que se faa uma avaliao dos sucessos e fracassos
da diplomacia energtica dos ltimos anos que, alm de identificar os objetivos da pol-
tica exterior, atente no apenas para os resultados concretos, mas tambm para os pro-
cessos implementados.
Por extenso, o xito da poltica exterior de energia ajudou a projetar mais poder do
Brasil na regio. Como muitos dos referidos projetos dependiam fundamentalmente do
capital e da expertise brasileiros, criou-se uma situao de quase-dependncia de alguns
vizinhos com o Brasil. No raro, a influncia das decises de Braslia sobre os rumos da
vizinhana era palpvel, vide os casos do Paraguai (Itaipu) e da Bolvia (Gasbol), por
exemplo.
87
em risco no apenas os ativos brasileiros em alguns desses pases, mas tambm prejudi-
cando o acesso a recursos naturais de suma importncia para a segurana nacional. Com
o Paraguai, por exemplo, essa insatisfao se traduziu em tentativas recorrentes 4 do pas
guarani de renegociar os termos do Tratado de Itaipu, principalmente os relativos ao
preo da energia vendida ao Brasil e aos prazos de amortizao da dvida decorrente da
construo da usina. J com a Bolvia, as divergncias foram alm dos preos quando, em
2006, o governo em La Paz decidiu nacionalizar os ativos da Petrobras 5 naquele pas. Ao
lidar com ambos os casos, o governo em Braslia parece ter optado por solues parciais
ou mesmo improvisadas, que alm de no eliminarem plenamente as fontes de riscos e as
incertezas, podem ainda incorrer custos adicionais ao pas, como a elevao das tarifas
de energia ou na forma de investimentos de retorno duvidoso ou mesmo a fundo perdido 6 .
4
BLANCO, Luis F. O Novo Acordo Brasil-Paraguai e a Renegociao do Tratado de Itaipu: Enfim uma postura
de liderana sub-regional? Fundao Konrad Adenauer, agosto de 2009. Disponvel em: <http://www.kas.de/
brasilien/pt/publications/17309/>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
5
Bolvia ocupa Petrobras e nacionaliza explorao de petrleo e gs. Folha de S. Paulo. 1 de maio de 2006.
Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u95508.shtml>. Acesso em 18 de se-
tembro de 2016.
6
Brasil doar linha de transmisso ao Paraguai. Opinio e Notcia. 27 de julho de 2009. Disponvel em: <http://
opiniaoenoticia.com.br/sem-categoria/com-acordo-brasil-doara-linha-de-transmissao-ao-paraguai/> .
Acesso em 18 de setembro de 2016.
7
Bolvia quer 78% de aumento no preo. Valor Econmico. 3 de dezembro de 2015. Disponvel em: <http://
www.valor.com.br/empresas/4340170/bolivia-quer-78-de-aumento-no-preco>. Acesso em 18 de se-
tembro de 2016.
8
ERNST & YOUNG. Desenvolvimento do gs natural no Brasil. Disponvel em: <http://www.ey.com/Publication/
vwLUAssets/EY_Desenvolvimento_do_gas_natural_no_Brasil/$FILE/Estudo_Gas_Web.pdf>. Acesso
em 18 de setembro de 2016.
88
Poltica externa brasileira e a nova geopoltica da energia
estatais e privadas, com ajuda de financiamento do BNDES. A tarefa, contudo, ficou in-
completa. Apesar do apoio poltico e mesmo financeiro, ficou faltando um arcabouo
institucional e legal mais amplo para proteger os investimentos de empresas brasileiras
no exterior. Os poucos acordos bilaterais de proteo de investimento que foram assina-
dos pelo Brasil desde os anos 90 9 , por exemplo, ainda no foram ratificados (na Amrica
Latina, foram trs em 2015: Mxico, Colmbia e Chile). J os atuais mecanismos de fa-
cilitao do comrcio regional, como o Convnio de Pagamento e Crditos Recprocos
(CCR)10 , so importantes, mas alm de poderem ser aperfeioados, o fato de dependerem
dos tesouros nacionais/bancos centrais pode limitar sua expanso. Rupturas contratuais
ou a expropriao de ativos, como foi o caso da Petrobrs na Bolvia, ou mesmo a disputa
poltica envolvendo operao do BNDES no Equador11 , so alguns dos exemplos de riscos
aos quais o capital brasileiro privado e pblico est exposto quando inexistem ga-
rantias jurdicas mais estveis.
J o papel desempenhado pela poltica externa brasileira para atrair investimentos estran-
geiros para o setor energtico tem sido mais tmido. Apesar da abertura bem-sucedida do
setor do petrleo nos anos 1990 e do desenvolvimento do setor de bioenergia, os avanos
obtidos pela diplomacia brasileira no sentido de garantir maior cooperao e investimen-
to estrangeiro foram limitados. Aps a descoberta do Pr-sal em 2007, por exemplo, a
deciso de alterar o marco regulatrio do setor acabou gerando uma quase paralisia12 . O
pas, alis, ficou quase cinco anos sem promover uma rodada de licitao de petrleo e
gs (de 2008 a 2013). J na rea de biocombustveis, um memorando de entendimento13
assinado com os Estados Unidos em 2007 no apenas no avanou o projeto de transfor-
mar o etanol numa commodity como tambm no evitou uma crise no setor de etanol
brasileiro, que enfrentou a uma queda dos investimentos e uma quase estagnao14 da
produo e da exportao nos ltimos anos.
9
INVESTMENT POLICY HUB. International Investment Agreements Navigator. Disponvel em: <http://invest-
mentpolicyhub.unctad.org/IIA/CountryBits/27#iiaInnerMenu>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
10
ALADI. Discurso do Representante Permanente junto ALADI e ao MERCOSUL, Embaixador Regis Arslanian, no
XV Conselho de Ministros da Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI). Disponvel em: <http://www.
aladi.org/nsfaladi/discursos.nsf/vwdiscursosweb/DD8A4FFDDA60D8E3032575AC0045597D> .
Acesso em 18 de setembro de 2016.
11
PONTES NEWS ARCHIVE. Equador questiona dvida com BNDES. Disponvel em: <http://www.ictsd.org/bridges-
-news/pontes/news/equador-questiona-d%C3%ADvida-com-bndes>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
12
Petroleiras foram contra novas regras para Pr-sal. Folha de S. Paulo. 13 de dezembro de 2010. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/po1312201002.htm>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
13
PONTES NEWS ARCHIVE. Brasil e EUA concluem Acordo sobre biocombustveis e deixam tarifas de fora.
Disponvel em: <http://www.ictsd.org/bridges-news/pontes/news/brasil-e-eua-concluem-acordo-sobre-
-biocombust%C3%ADveis-e-deixam-tarifas-de-fora>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
14
RENEWABLE FUELS ASSOCIATION. Industry Statistics. Disponvel em: <http://ethanolrfa.org/resources/in-
dustry/statistics/#1454099788442-e48b2782-ea53>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
89
local consideradas muito ambiciosas, que acabaram elevando custos, adiando a produo
e afugentando investimentos. Embora a norma de contedo local no seja um problema
em si, sua implementao exige gradualismo e flexibilidade15 para corrigir eventuais dis-
tores. J anos de polticas de subveno dos preos da gasolina16 para manter a in-
flao sob controle reduziram enormemente a competitividade do etanol no mercado
domstico de combustveis, afetando a rentabilidade do setor e causando uma reduo
nos nveis de investimento.
15
Decreto do governo facilita regra de contedo local de petrleo. Valor Econmico. 18 de janeiro de 2016.
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/empresas/4396662/decreto-do-governo-facilita-regra-de-
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
90
Poltica externa brasileira e a nova geopoltica da energia
O mercado internacional de energia vem passando por profundas mudanas nos ltimos
anos. Alm da evoluo da tecnologia de energias limpas, novas descobertas de reservas
de hidrocarboneto e o aumento exponencial da produo do gs de xisto e do petrleo
no convencional tm empurrado os preos internacionais do petrleo para patamares
mais baixos. Nos prximos anos, essa dinmica deve continuar, principalmente se a eco-
nomia mundial e a chinesa se mantiverem em um ritmo moderado de expanso.
Consequentemente, a competio entre estados produtores de petrleo para atrair mais
investimentos para o setor tende a se acirrar. Nesse cenrio, a noo de que o petrleo
do Pr-sal um bilhete de loteria equivocada e perigosa. Apesar de ser um player em
ascenso no mercado global de energia, o Brasil poder enfrentar um cenrio muito mais
competitivo, tanto para atrair os investimentos necessrios para explorar esse recurso em
potencial, como para garantir mercado para essa produo. Se Braslia continuar a en-
xergar o Pr-sal como um bilhete de loteria, deveria ao menos perceber que h um prazo
de validade para esse prmio ser utilizado eficientemente.
Alm disso, o agravamento dos efeitos da poluio e do uso desenfreado de recursos na-
turais elevaro a presso sobre a comunidade internacional para impor regras mais rgi-
das de respeito ao meio ambiente. A deteriorao do meio ambiente tambm aumentar
a importncia de se compatibilizar uma demanda crescente por energia derivada de bio-
massa com a demanda tambm crescente por gua e alimentos, sem que uma afete a ou-
tra. Um cenrio de agravamento da crise ambiental enfraquecer um dos princpios que
norteiam a diplomacia brasileira e a de outros pases em desenvolvimento nas ne-
gociaes ambientais, o das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, elevando
a presso sobre o pas para que adote metas obrigatrias mais ambiciosas, possivelmente
20
Lava Jato ganha alcance internacional com Joo Santana e Odebrecht. El Pais. 27 de fevereiro de 2016.
Disponvel em: <http://brasil.elpais.com/brasil/2016/02/26/politica/1456517201_178396.html>.
Acesso em 18 de setembro de 2016.
21
NATIONAL INTELLIGENCE COUNCIL. Global Trends 2030: Alternative Worlds. Disponvel em: <https://global-
trends2030.files.wordpress.com/2012/11/global-trends-2030-november2012.pdf>. Acesso em 18 de
setembro de 2016.
91
impactando a poltica nacional de energia de duas maneiras. A primeira seria de uma
eventual limitao ao uso de fontes poluentes de energia, como o petrleo, o que pode-
ria tornar proibitivo o custo de desenvolvimento do setor. O segundo impacto se daria
ao exacerbar possveis externalidades negativas do desenvolvimento de algumas energias
renovveis, como a hdrica e a biomassa. Enquanto a aposta brasileira em fontes hdricas
comea a encontrar algumas limitaes por causa de mudanas climticas (estiagem) ou
de normas ambientais mais rgidas (usinas a fio dgua, sem reservatrio), o desenvolvi-
mento desenfreado de biomassa poder impactar o setor agrcola, com efeitos nos nveis
de segurana alimentar.
postura que no gere insatisfao nos pases vizinhos. Um arcabouo institucional que
estabelea regras de ajuste de preos alm de um mecanismo permanente (bilateral ou re-
gional) de soluo de controvrsias pode servir para amainar desconfianas.
Em relao s questes domsticas, h trs pontos centrais que devem ser considerados.
Primeiro, o agravamento da crise fiscal de natureza estrutural tornar os recursos pbli-
cos mais escassos, o que acarretar em um papel mais limitado do BNDES como fonte de
22
The third industrial revolution. The Economist. 21 de abril de 2012. Disponvel em: <http://www.economist.
com/node/21553017>. Acesso em 8 de setembro de 2016.
92
Poltica externa brasileira e a nova geopoltica da energia
financiamento e das empresas estatais como fonte de investimentos. A reduo das opera-
es do BNDES demandar o desenvolvimento de um mercado de capitais com a partici-
pao de mais agentes privados de financiamento. J o prprio plano de venda de ativos
da Petrobras e da Eletrobras dever provocar uma abertura de alguns setores para inves-
tidores privados e estrangeiros, afetando, inclusive, a renegociao de alguns acordos in-
ternacionais23 atualmente em vigor. Dessa forma, haver uma importncia renovada das
agncias reguladoras e do setor privado nacional e estrangeiro para manter ou elevar o
nvel de investimento no setor energtico. Na ltima dcada, muitas agncias regulado-
ras, boa parte criada na dcada de 1990, passaram por um processo de esvaziamento de
recursos ou de aparelhamento poltico, o que na prtica transferiu parcela significativa
das atividades regulatrias para os ministrios. Atualmente, discute-se um anteprojeto de
lei que visa a fortalecer essas agncias, garantindo-lhes mais recursos e maior autonomia
operacional. Um importante setor da economia brasileira, o de minerao, sequer conta
com uma agncia reguladora, situao que dever ser sanada com a aprovao do novo
cdigo de minerao que se encontra no Congresso.
Por fim, deve entrar neste clculo a ampliao da classe mdia e do consumo. A mudan-
a demogrfica pela qual o Brasil vem passando, mesmo com a recente recesso, exigir
nos prximos anos um aumento expressivo de investimento pblico e privado em
capacidade geradora, transmissora e distribuidora para sustentar uma expanso contnua
da oferta de energia barata. O aumento de demanda por mais recursos naturais poder,
contudo, gerar uma tenso entre a demanda por comida e gua e a demanda por energia
(segurana alimentar versus segurana energtica). Este processo dever colocar sob foco
a questo da competitividade da economia brasileira, da capacidade de prover bens e ser-
vios de qualidade a custos razoveis. De uma maneira mais geral, fomentar o debate
acerca do grau de abertura da economia brasileira a fluxos comerciais e de investimentos.
23
Negociao de acordo de gs com a Bolvia deixa Petrobras de lado. O Globo. 6 de fevereiro de 2016. Disponvel
em: <http://oglobo.globo.com/economia/negociacao-de-acordo-de-gas-com-bolivia-deixa-petrobras-
-de-lado-18612765>. Acesso em 8 de setembro de 2016.
24
Eletrobras decide deixar sociedade na CHC aps negcio com Nicargua. Valor Econmico. 25 de julho de
2016. Disponvel em: <http://www.valor.com.br/empresas/4645785/eletrobras-decide-deixar-socieda-
de-na-chc-apos-negocio-com-nicaragua>. Acesso em 8 de setembro de 2016.
93
Recomendaes
O Brasil precisa diversificar e equilibrar sua atuao internacional. A diplomacia energ-
tica deve explorar simultaneamente o desenvolvimento de fontes distintas de energia. O
desenvolvimento dos recursos energticos tradicionais (petrleo), por exemplo, no deve
desviar o foco do governo brasileiro em energias limpas. Alm do benefcio ao meio am-
biente, essa diversificao reduzir a vulnerabilidade da economia brasileira s eventuais
volatilidades do mercado global de energia. Deve-se, em suma, resolver a tenso entre a
nfase no desenvolvimento do Pr-sal e o compromisso com energias limpas e renovveis.
essencial que se faa, portanto, uma anlise contnua de como riscos geopolticos e evo-
luo tecnolgica podero afetar a geopoltica de energia nos prximos anos. Esse esfor-
o deve resultar numa agenda estratgica de longo prazo (um livro branco de cooperao
energtica) que sirva de parmetro para a diplomacia brasileira. Essa agenda, que poderia
ficar a cargo de um novo Conselho Estratgico, avaliaria os riscos e oportunidades do
desenvolvimento de cada fonte energtica, propondo sugestes para mitigar riscos e po-
tencializar as vantagens comparadas do pas.
Finalmente, ser necessrio redimensionar o papel dos atores estatais na diplomacia ener-
gtica. A crise econmica e fiscal e o plano de venda de ativos das estatais reduziram o
papel do estado em alguns setores e daro espao para a entrada de novos players no
mercado energtico nacional. O papel da diplomacia brasileira ser o de incluir esses no-
vos atores na cooperao energtica, aproximando os eventuais acordos dinmica do
mercado, com a devida regulamentao e transparncia. Para tanto, preciso desenvolver
uma agenda estratgica de longo prazo e reduzir o grau de fragmentao entre as vrias
agncias existentes no processo decisrio. No mbito nacional, um Conselho Estratgico
94
Poltica externa brasileira e a nova geopoltica da energia
vinculado ao Planalto servir para coordenar a atuao dos agentes estatais relevantes no
setor (ministrios de Energia, Relaes Exteriores, Desenvolvimento, Agricultura, Meio
Ambiente, Cincia e Tecnologia, BNDES, Petrobras, Eletrobras etc.), possivelmente con-
tando com a participao de representantes do setor privado. Regionalmente, criar um
foro multilateral no mbito da UNASUL.
Outro ponto fundamental ser garantir segurana jurdica ao capital brasileiro no exte-
rior, tanto para o investimento j realizado como o futuro, de empresas estatais e priva-
das de porte variados, por meio de tratados bilaterais de proteo ao investimento. Isso
poder consolidar e ampliar a internacionalizao do capital brasileiro, ajudando, tam-
bm, a projetar maior influncia do pas fora. Para tanto, crucial ratificar os tratados de
proteo de investimentos que esto no Congresso (Chile, Mxico e Colmbia) e buscar
negociar tratados semelhantes com outros pases em que a presena de investimentos bra-
sileiros relevante (Equador, Peru, Bolvia, Venezuela etc.). Diante da provvel resistn-
cia de alguns desses pases, principalmente os liderados por governos mais nacionalistas,
acordos regionais (em vez de bilaterais) podem ajudar a diluir desconfianas e facilitar as
negociaes. Deve-se, tambm, ampliar e fortalecer os mecanismos nacionais e regionais
existentes de garantia e financiamento (como a Agncia Brasileira Gestora de Fundos
Garantidores e Garantias, o Convnio de Pagamentos de Crditos Recprocos e o prprio
BNDES), estabelecendo parmetros mais claros para avaliar riscos polticos e reputacio-
nais (meio ambiente, corrupo) e para acompanhar os projetos, possivelmente no mbito
de uma agncia regional de investimento.
95
Eduardo Mello aluno de doutora-
do na London School of Economics.
@ejamello
7
Bens pblicos, grupos de
interesse e poltica externa
Eduardo Mello
97
Estado ou consolidar-lhe a natureza religiosa. Pode ainda contribuir para a produo de
bens pblicos, que podem ser disfrutados por todos os cidados ou favorecer pequenos
grupos de interesse.
Com todo este potencial, de se esperar que os polticos de qualquer pas tenham fortes
incentivos para se envolver no desenho, controle e conduo das relaes exteriores.
plausvel esperar que o resultado final da poltica externa seja fundamentalmente influen-
ciado pelo processo poltico pelo qual as decises so tomadas, assim como pela fora
relativa dos agentes envolvidos.
Meu objetivo neste captulo apresentar argumentos sobre como funciona a relao entre
poltica externa e grupos de interesse na poltica brasileira. Escolhas de poltica externa no
Brasil so profundamente politizadas. Isto no um fenmeno novo ou uma caracterstica
dos ltimos governos. Na verdade, trata-se da consequncia natural do ambiente institucio-
nal no qual as decises na matria so tomadas em Braslia. Longe de ser uma rea insula-
da, a poltica externa envolve interesses importantes, tanto dentro quanto fora do Estado.
Meu argumento central que, assim como em outras reas de polticas pblicas, o gover-
no brasileiro tem dificuldades estruturais para utilizar sua poltica externa para gerar bens
pblicos, isto , benefcios que possam ser desfrutados por toda a sociedade ou pela sua
vasta maioria. Isso no resultado de m administrao do Itamaraty, ou de qualquer ou-
tra burocracia envolvida no processo decisrio. Tampouco resultado de erros de governos
recentes ou de alguma malfadada ideologia compartilhada por governantes e burocratas.
Na verdade, o problema similar ao que aflige outras reas de atuao estatal no Brasil.
Assim como o Estado tem dificuldades em construir um metr ou um aeroporto, tambm
sofre para produzir regulao eficiente que evite monoplios ou oligoplios privados. Os
mesmos fatores institucionais que causam tais problemas em outras reas da atuao go-
vernamental tambm dificultam a produo de bens no setor externo, como uma estratgia
eficaz de comrcio exterior, a atrao bem-sucedida de investimento estrangeiro, a proviso
de canais de transmisso eficientes entre acordos internacionais assinados pelo Brasil e a
execuo nacional dos mesmos em reas como combate corrupo ou segurana urbana.
Muito mais fcil que a poltica externa trabalhe para iniciativas que favorecem grupos
de interesse com grande influncia em Braslia. Exemplos incluem, mas no se limitam a,
projetos como investir bilhes de reais na construo de um submarino nuclear em um
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
pas que no tem seu territrio ameaado militarmente desde 1864 ou rejeitar a ratifica-
o do Tratado de Comrcio de Armas (sacrificando questes de segurana urbana em
um dos pases mais violentos do planeta no altar dos interesses de um grupo privado com
interesses exportadores). Outro exemplo a criao de excees aos acordos comerciais
que cobrem mais da metade dos produtos previstos na tarifa comum do Mercosul, prin-
cipal acordo de comrcio internacional do pas.
Nas prximas pginas apresento evidncias dessa tendncia, bem como algumas hipteses
que pretendem explic-la. Esta viso do processo decisrio em poltica externa permanece
98
Bens Pblicos, Grupos de Interesse e Poltica Externa
tentativa, muito mais calcada no exame das instituies polticas brasileiras no nvel macro
do que em estudos detalhados do funcionamento do dia a dia da poltica externa, mas abre
a porta para futuros estudos que podero se debruar em profundidade sobre situaes espe-
cficas com o objetivo de verificar em que medida os argumentos descritos aqui se mantm.
Pode-se falar de uma poltica externa mais ou menos voltada ao interesse da maioria? Se
sim, seria possvel ter uma poltica externa diferente se Braslia fosse menos permevel
aos interesses de minorias bem organizadas? Para comear a responder a essas pergun-
tas, podemos olhar para a ao esperada dos agentes que naturalmente participam das
escolhas de poltica externa no Brasil. Presidentes e legisladores so os principais agentes
eleitos com interesse na ao internacional do pas e, nesta qualidade, tm incentivos para
responder aos seus eleitores e a grupos de interesse que por ventura se manifestem em re-
lao a um assunto. Como em qualquer poltica pblica, grupos de interesse tendem a se
manifestar com mais veemncia sobre escolhas estruturais do que a massa desorganizada
de eleitores3 , ento sua voz tende a ser amplificada, a despeito de seu tamanho reduzido,
quando comparado com o eleitorado.
Podemos esperar duas consequncias para a poltica externa da interao entre polti-
cos e grupos de interesse, ambas resultantes da natureza do sistema poltico brasileiro.
A primeira que grupos de interesse tero um papel central no desenho das burocracias 4
encarregadas de executar a poltica externa, bem como de muitas das polticas por elas
praticadas. A segunda que tais grupos tero um competidor constante na figura do pre-
sidente da Repblica, figura do sistema poltico menos suscetvel presso de grupos de
1
KRUEGER, Anne O. The Political Economy of the Rent-Seeking Society. The American Economic Review. V. 64,
n. 3, p. 291-303, junho de 1974.
2
BUCHANAN, James M. Same players, different game: how better rules make better politics. Constitutional
Political Economy. V. 19, n. 3, p. 171-179, setembro de 2008.
3
MOE, Terry M. The Organization of Interests: Incentives and the Internal Dynamics of Interest Groups. The
University of Chicago Press, 1980.
4
WILLIAMSON, Oliver E. Organization Theory: From Chester Barnard to the Present and Beyond. Oxford University
Press, 1995.
99
interesse 5 (e quem mais ganha quando a poltica externa contribui para a criao de bens
pblicos para a maioria dos eleitores).
Para entender como este processo funciona, precisamos entender como os legisladores e
a Presidncia as duas entidades que tm autoridade formal para desenhar a poltica ex-
terna operam na formulao de polticas pblicas no Brasil. Em que condies podemos
esperar que eles cooperem com grupos de interesse? Quais sero os incentivos que cada
um desses atores preferir criar para a atuao das burocracias encarregadas de executar
a poltica externa? Como adiantei acima, a resposta mais direta a essa pergunta que
presidentes tendem a se favorecer mais com a produo de bens pblicos e burocracias
eficientes do que legisladores.
De toda forma, o Congresso canteiro frtil para o tipo de iniciativas que grupos de interes-
se procuram. No sistema eleitoral brasileiro, na maior parte do tempo no h grandes pres-
ses individuais sobre os legisladores para resolver problemas nacionais ou para agir com
5
HOWELL, William G. Relic: How Our Constitution Undermines Effective Government And Why We Need a More
Powerful Presidency. Basic Books, 2016.
6
MAYHEW, David R. Congress: The Electoral Connection. Yale University Press, 2004.
7
AMES, Barry. Political Survival: Politicians and Public Policy in Latin America. University of California Press, 1987.
100
Bens Pblicos, Grupos de Interesse e Poltica Externa
autonomia diante da presso de grupos de interesse. Em geral, eles tambm esto prontos a
abrir mo do controle direto de burocracias ou de inciativas de poltica pblica, preferindo
exercer influncia indireta por meio da nomeao e distribuio de cargos e de favores. O
resultado de tudo isso que, quando desenhando incentivos para burocracias, legisladores
tero pouco apreo por questes ligadas a coerncia ou eficincia, e estaro em geral dis-
postos a deixar que grupos de interesse tenham grande ascendncia sobre o servio pblico.
Para grupos de interesse, isso apresenta dois desafios. Presidentes so lderes, no lidera-
dos. Para um grupo de interesse isso pode representar uma ameaa real a uma agenda que
privilegia uns poucos s custas da maioria. Em segundo lugar, presidentes vo preferir
burocracias com alta capacidade institucional, preferencialmente se forem organizadas de
forma centralizada e se puderem ser comandadas de cima para baixo. 8
Mas quais so as consequncias dessa lgica para o modo de se fazer poltica exter-
na no pas? Burocracias respondem a incentivos de formas diferentes. No Brasil, boa
parte do servio pblico marcado pela tendncia do Planalto de distribuir espaos no
Executivo para redes de patronagem encabeadas por polticos influentes, com o objetivo
8
MOE, Terry M.; WILSON, Scott A. Presidents and the Politics of Structure. Law and Contemporary Problems. V.
57, n. 2, p. 1-44, 1994.
9
COWHEY, Peter F.; MCCUBBINS, Mathew. Structure and Policy in Japan and the United States: An Institutionalist
Approach. Cambridge University Press, 1995.
101
de construir e manter maiorias legislativas. No Itamaraty e nas Foras Armadas, por ra-
zes histricas, h menor possibilidade de entrada lateral e nomeao de apaniguados
polticos extra-carreira, criando-se assim dinmicas particulares, mas que no necessa-
riamente diminuem a propenso influncia de grupos de interesse.
No Itamaraty, essa influncia muitas vezes visvel quando membros do corpo diplomti-
co usam uma associao com senadores ou lderes polticos regionais para aumentar suas
chances de promoo e remoo para postos desejados, oferecendo em troca pequenos
favores e acesso a informao til, em um tipo de relao patro-cliente tradicional da
poltica brasileira. As prioridades extra-burocrticas tambm ficam claras em definies
oramentrias e negociaes salariais. Como a vasta maioria das burocracias nacionais,
aquelas que executam poltica externa so submetidas a pouca accountability popular.
Legisladores raramente se interessam em colocar estes freios e a Presidncia no tem fora
poltica para faz-lo. O resultado que as prprias burocracias estabelecidas ficam livres
na maior parte do tempo para perseguir objetivos prprios de valorizao de carreira.
Nas prximas sees, mostro evidncia emprica de que se trata de um modelo plausvel
para se pensar o funcionamento da poltica externa no Brasil.
102
Bens Pblicos, Grupos de Interesse e Poltica Externa
Tratados de investimento
O uso da poltica externa como forma de melhorar o ambiente de negcios domstico
cada vez mais uma tendncia internacional. No difcil entender o porqu. Em uma
economia globalizada com alta mobilidade de capital, os fluxos tendero a levar recursos
financeiros dos pases onde estes so abundantes para aqueles onde so escassos em busca
de maiores retornos, desde que este retorno possa ser assegurado por slidas instituies
legais domsticas nos pases receptores10 . Pases em desenvolvimento como o Brasil, por-
tanto, tm um potencial de atrao de capital significativo, desde que consigam resolver
seus dilemas institucionais domsticos.
fcil entender o porqu desse tipo de problema de compromisso. Imaginemos uma situ-
ao simplificada, mas que captura uma lgica relevante. Um potencial investidor inter-
nacional antes de fazer opo por aportar capital em um determinado pas tem alto poder
de barganha: pode negociar isenes de impostos ou outras condies especiais, sempre
usando a cartada de que, se suas reivindicaes no forem aceitas, poder simplesmen-
te levar seu capital para outras paragens. Uma vez que o investimento feito, no entan-
to, esta vantagem negociadora desaparece com o tempo. Fbricas e equipamentos foram
comprados e instalados, trabalhadores foram treinados e toda uma linha de produo foi
montada. Resta ao investidor aceitar as mudanas no acordo que o governo quiser impor:
novos impostos, novas condies ou at a expropriao do capital estrangeiro.
10
ALFARO, Laura; KALEMLI-OZCAN, Sebnem; VOLOSOVYCH, Vadym. Capital Flows in a Globalized World: The
Role of Policies and Institutions. Disponvel em: <http://econweb.umd.edu/~kalemli/nber_bookchapter_
feb8_2006.pdf >. Acesso em 18 de setembro de 2016.
11
KERNER, Andrew. Why Should I Believe You? The Costs and Consequences of Bilateral Investment Treaties.
International Studies Quarterly. N. 53, p. 73-102, 2009.
103
palco frequente de nacionalizaes e que isto tenha aumentado significativamente a per-
cepo de risco poltico na regio e, por tabela, o preo para atrao de capital externo.
Aps os anos 1990, muitos pases latino-americanos passaram a reverter esta posio.
Quase todos ( exceo de Cuba) aderiram Agncia Multilateral de Garantia para
Investimentos (MIGA). Agncias de atrao de investimento foram criadas e servidores
pblicos treinados para lidar com o tema. Legislao foi aprovada para diminuir os riscos
regulatrios e, por conseguinte, o poder do governo de distorcer mercados.
Mais estritamente no campo da poltica externa, o Brasil e outros pases da regio assi-
naram um grande nmero de tratados bilaterais de investimento. Carlos Goes12 faz um
apanhado de como os esforos do Brasil se comparam aos de outros pases emergentes.
O Chile, por exemplo, assinou 82 destes tratados e ratificou 63 deles. Na Argentina, os
nmeros so 74 e 66 respectivamente. Na Turquia, impressionantes 125 e 28. No Brasil,
37 e 13. A timidez brasileira espanta no somente pelo baixo nmero de acordos desta
natureza assinados, mas pela alta proporo de tratados nunca ratificados. Os potenciais
custos desta timidez para o Brasil em termos de perda de oportunidades de investimento
estrangeiro so explorados em detalhes por Goes. O que falta entender so os motivos
desta escolha.
A lgica de que atender a interesses difusos como no caso em questo mais difcil
do que atender a interesses concentrados14 bastante conhecida. No entanto, aqui ela
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
12
Carlos Goes, neste volume
13
CAMPELLO, Daniella; LEMOS, Leany. The non-ratification of bilateral investment treaties in Brazil: a story of
conflict in a land of cooperation. Review of International Political Economy. V. 22, 2015.
14
OLSON, Mancur. A Lgica da Ao Coletiva. Os Benefcios Pblicos e Uma Teoria dos Grupos Sociais. EDUSP, 2011.
104
Bens Pblicos, Grupos de Interesse e Poltica Externa
um lado, o Executivo conforme relatam Campello e Lemos o ator que teria a fora
e o interesse para incentivar polticas com potencial de gerar crescimento, como atrao
de investimento estrangeiro.
Tecnicamente, uma poltica de defesa cria o bem pblico por excelncia: segurana. Se no
caso brasileiro no h claras ameaas externas, pode-se considerar, no entanto, questes
como a proteo das fronteiras e segurana domstica ou mesmo a participao em mis-
ses internacionais de interesse como potenciais reas de atuao.
Fazer uma anlise detalhada da composio do oramento de defesa brasileiro est alm
do escopo deste captulo. O que se pode chamar a ateno para a natureza desta com-
posio: dados coletados pelo Atlas Comparativo de Defesa da Amrica Latina17 mos-
tram que, apesar de ser de longe o pas que mais investe em defesa (ver grfico Gastos
Militares na Amrica do Sul, 1988-2015 ), o Brasil tem uma das mais altas propores
dos gastos de defesa direcionados a salrios e benefcios previdencirios ou similares na
15
MELLO, Eduardo; SPEKTOR, Matias. How to Fix Brazil: Breaking an Addiction to Bad Government. Foreign
Affairs, setembro/outubro de 2016.
16
AMES, Barry. Political Survival: Politicians and Public Policy in Latin America. University of California Press, 1987.
17
REDE DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE AMRICA LATINA. Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina y
en Caribe: Edicin 2014. Disponvel em: <http://www.resdal.org/atlas-2014.html>. Acesso em 18 de setem-
bro de 2016.
105
regio, deixando comparativamente pouco escopo para investimentos ou outros gastos.
Gastamos muito em defesa, mas apenas uma pequena parte deste gasto direcionado a
misses de interesse nacional que poderiam gerar benefcios para todos, ou a resolver
problemas urgentes, como por exemplo a segurana das permeveis fronteiras brasileiras.
do Brasil de grandes projetos de alta tecnologia com dcadas de durao. Muitos, como
por exemplo o programa nuclear paralelo que levou o Brasil a ter capacidade nacional de
enriquecimento de urnio, so vistos como trunfos que deram ao pas capacidade tecno-
lgica de ponta, embora o estudo do custo-benefcio de se adquirir tais capacidades rara-
mente seja examinado.
18
STOCKHOLM INTERNATIONAL PEACE RESEARCH INSTITUTE. SIPRI Military Expenditure Database. Disponvel
em: <https://www.sipri.org/databases/milex>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
106
Bens Pblicos, Grupos de Interesse e Poltica Externa
Com um custo estimado entre 13 e 19 bilhes de reais, o projeto poder dar Marinha
uma capacidade tecnolgica que apenas os Estados Unidos, o Reino Unido, a Frana, a
China e a ndia (todas potncias nucleares) possuem. A pergunta que fica : por que esta-
mos investindo tanto dinheiro em adquiri-la?
A ambiciosa Estratgia Nacional de Defesa19 fala que este investimento necessrio como
parte da misso atribuda s Foras Armadas de negao do uso do mar, jargo que
significa garantir que uma fora inimiga consiga manter controle do mar territorial e da
zona econmica exclusiva, mesmo sem conseguir control-la totalmente. A ideia que
uma fora naval inimiga mais poderosa pensaria duas vezes antes de entrar em guas bra-
sileiras pelo mero fato de estar l um submarino nuclear.
Sob risco de revelar alguma ignorncia sobre grandes potncias martimas com capacida-
de e interesse crvel em projetar capacidade desta natureza contra o Brasil, proponho uma
interpretao alternativa que existe na Estratgia Nacional de Defesa para os motivos
que levam o Brasil a embarcar em empreitadas como a construo de um submarino nu-
clear: pela sua prpria natureza, projetos como este so grande fonte de oportunidades
de rent seeking para grupos de interesse dentro e fora do aparelho do Estado brasileiro.
Grandes grupos empresarias com influncia poltica tal qual a Odebrecht, principal
executora nacional privada do projeto do submarino nuclear beneficiam-se da possi-
bilidade de grandes contratos pblicos em reas onde h pouca ou nenhuma concorrn-
cia, muitas vezes levantando suspeitas de conduta ilegal 20 para favorecer grupos polti-
cos. Outro efeito importante deste tipo de projeto a quantidade de cargos de comisso
que so criados e que podem servir como moeda de troca tanto em negociaes polticas
quanto nos jogos de lealdade no interior das burocracias envolvidas. Em 2013, por exem-
plo, a empresa estatal criada para tocar o projeto do submarino nuclear gastou 91% de
seu oramento no pagamento de salrios e benefcios21.
Esta lgica pode parecer estranha primeira vista. Afinal, existem ameaas muito mais
plausveis do que a chegada de uma armada inimiga no Atlntico Sul. O Brasil, por exem-
plo, est no centro do trfico internacional de armas22 , com efeitos bvios para a vida dos
brasileiros. A palavra trfico, na verdade, no aparece na Estratgia nem para se referir
ao problema das armas nem para outros temas relacionados, como as drogas.
19
MINISTRIO DA DEFESA. Estratgia Nacional de Defesa. Disponvel em: <http://www.defesa.gov.br/projetosweb/
estrategia/arquivos/estrategia_defesa_nacional_portugues.pdf>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
20
Investigado, projeto de submarino nuclear traz novas suspeitas. Folha de S. Paulo. 13 de junho de 2016.
Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/06/1780963-investigado-projeto-de-sub-
marino-nuclear-traz-novas-suspeitas.shtml>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
21
91% da verba de submarino vai para salrios. Correio Popular. 16 de dezembro de 2015. Disponvel em:
<http://correio.rac.com.br/_conteudo/2015/12/campinas_e_rmc/404439-estatal-paga-servidores-
-com-verba-de-submarino-nuclear.html>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
22
Brasil protagonista no trfico internacional de armas. Carta Capital. 6 de abril de 2011. Disponvel em:
<http://www.cartacapital.com.br/politica/walter-maierovitch-o-brasil-e-protagonista-no-trafico-inter-
nacional-de-armas>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
107
Concluso
O objetivo deste breve ensaio foi apresentar uma viso alternativa para o processo deci-
srio da poltica externa brasileira. Tal viso ainda muito tentativa calcada menos
na ideia largamente disseminada em crculos acadmicos no pas de que as instituies
que tocam as relaes internacionais do Brasil so fundamentalmente diferentes do resto
do Estado brasileiro. Na verdade, proponho aqui que elas so exemplos tpicos do tipo de
organizaes que a poltica das escolhas estruturais em Braslia produz.
Se esta viso estiver correta, a principal consequncia que devemos olhar muito mais
para a ao de grupos de interesse dentro e fora do aparelho do Estado para explicar as
escolhas estratgicas brasileiras em poltica externa do que temos feito at agora. Na ver-
dade, devido s peculiaridades do funcionamento das burocracias no mbito do Estado
brasileiro, potencialmente iluminador pensar nos grupos de interesse que operam no in-
terior das burocracias do Executivo e na forma que eles interagem com as foras polticas
e econmicas que circulam em Braslia. Como analistas da economia poltica de grupos
de interesse j disseram exausto, a tendncia desses atores lutar por bens particulares
e, no processo, dificultar a criao de bens pblicos.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
108
Bens Pblicos, Grupos de Interesse e Poltica Externa
109
Umberto Mignozzetti dou-
tor pela USP, aluno de doutora-
do na NYU e professor da Escola de
Relaes Internacionais da FGV.
www.umbertomig.com
@UmbertoMig
8
Diplomacia da sade global
Umberto Mignozzetti
111
contato com colonizadores franceses na Guanabara. Hoje, o Brasil est no epicentro da
epidemia do vrus Zika, uma das principais da atualidade. No se sabe ao certo como o
vrus chegou ao Brasil. Uma das teorias sugere que o Zika teria chegado por meio de visi-
tantes africanos durante a Copa do Mundo, em 2014.
A reao da opinio pblica brasileira no poderia ter sido diferente: uma forte deman-
da das autoridades pblicas nacionais no sentido de uma atuao eficiente para contro-
lar a erradicao da doena. Ocorre que as pandemias tm um carter transnacional que
dificulta ou at mesmo inviabiliza a proviso de respostas exclusivamente nacionais. As
evidncias apontam para a necessidade de uma resposta orquestrada entre as naes para
que haja um controle eficaz das endemias, alm de cooperao internacional para difun-
dir informaes e prticas que ajudem as autoridades nacionais a encontrar respostas efi-
cazes de poltica pblica.
Tal fenmeno coloca a sade global no centro da agenda de poltica externa brasileira e de
governana global. Neste captulo, discuto a poltica externa brasileira em relao sa-
de global. O texto est dividido em quatro partes. Na primeira, apresento um histrico
sobre as posies internacionais do Brasil em temas de sade global. Na segunda, discuto
a infraestrutura disponvel no pas para cooperao internacional na rea de sade. Na
terceira parte, abordo os desafios colocados pela atual epidemia de Zika e as aes toma-
das em mbito nacional. Por fim, apresento recomendaes, derivadas tanto de experin-
cias anteriores como de experincias recentes de outras epidemias.
O Brasil foi o epicentro inicial das infeces pelo HIV na Amrica Latina. Entre 1982 e
1992, o nmero de pessoas infectadas chegou a 300 mil. Com a redemocratizao, a sa-
de pblica entrou em pauta e, em 1988, o Sistema nico de Sade (SUS) foi criado para
atender s demandas de universalizao da sade bsica no pas. Em 1996, o presidente
Fernando Henrique Cardoso sancionou uma lei garantindo o acesso gratuito aos remdios
antirretrovirais, essenciais no controle do HIV. Juntamente com o fornecimento gratuito
dos medicamentos, extensivas campanhas visando grupos de risco e usurios de drogas
1
LEE, Kelley; GMEZ, Eduardo. Brazils Ascendance: The Soft Power Role of Global Health Diplomacy. European
Business Review. p. 61-64, janeiro-fevereiro de 2011.
112
Diplomacia da Sade Global
foram lanadas em todo o pas. A experincia brasileira foi amplamente citada como
bem-sucedida por organismos internacionais, e difundida pelo Centro Internacional de
Cooperao Tcnica em HIV/AIDS. Em 2002, os 600 mil casos de AIDS registrados no
Brasil eram menos da metade do que previra o Banco Mundial para o mesmo ano.
Desde o incio dos anos 1990, vrios organismos mdicos apontam para os malef-
cios causados pelo tabaco e seus derivados. Em 2003, o Brasil assinaria o Acordo para
Controle do Tabaco, contrariando interesses da indstria tabagista nacional. Esse fato
deu credibilidade 2 posio brasileira na agenda global de controle dos malefcios do ci-
garro e seus derivados. A iniciativa marcou 3 decisivamente o papel do Brasil na cena da
governana em sade global. Mais recentemente, o Brasil foi um dos principais articula-
dores da Declarao Ministerial de Oslo 4 , acordo entre oito pases que situa a sade glo-
bal no centro de suas respectivas polticas externas.
Essas experincias mostram que o Brasil dos ltimos anos organizou-se para sustentar
uma diplomacia de sade global significativa.
2
LEE, Kelley; CHAGAS, Luiz Carlos; NOVOTNY, Thomas. Brazil and the Framework Convention on Tobacco
Control: Global Health Diplomacy as Soft Power. PLoS Med. V. 7, n. 4, abril de 2010.
3
FELDBAUM, Harley; LEE, Kelley; MICHAUD, Joshua. Global Health and Foreign Policy. Epidemiologic Reviews.
V. 32, n. 1, p. 82-92, maro de 2010.
4
AMORIM, Celso; DOUSTE-BLAZY, Philippe; WIRAYUDA, Hasan; GAHR STORE, Jonas; GADIO, Cheikh T.;
DLAMINI-ZUMA, Nkosazana; PIBULSONGGRAM, Nitya. Oslo Ministerial Declarationglobal health: a pressing
foreign policy issue of our time. The Lancet. V. 369, n. 9750, p. 1373-1378, abril de 2007.
113
Infraestrutura atual para a sade global no Brasil
Embora sucessivos governos brasileiros tenham investido em infraestrutura para lidar
com as demandas advindas da cooperao tcnica e de negociaes internacionais na rea
de sade, a atual crise econmica e de gesto acabou por frear5 uma parte das iniciativas
existentes. Destacam-se trs instituies principais que esto contribuindo para a expan-
so da agenda de sade global brasileira.
Por fim, a Fundao Oswaldo Cruz, que possui notria capacidade tcnica para coo-
perao em sade global, fechou nos ltimos anos mais de 600 projetos de cooperao
tcnica pelo mundo 9 , com foco principal na capacitao de recursos humanos em sade.
Um exemplo do sucesso desta poltica o caso da criao do banco de Leite Humano em
Cabo Verde, que associado reduo da taxa de mortalidade no setor de neonatologia
nesse pas em 4%.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
5
VENTURA, Deisy F. L. A Poltica Externa de Sade de Dilma Rousseff (2011-2014): Elementos Preliminares para
um Balano. Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de So Paulo.
6
LOPES, Aldenizy M. S. A Cooperao Sul-Sul na viso brasileira. Revista de Geopoltica. V. 5, n. 2, 2014.
7
PESSOA, Luisa R.; KASTRUP, Erica; LINGER, Pedro. A translao do conhecimento no mbito da cooperao
internacional: a experincia da Fiocruz em incorporao de tecnologias em sade no Haiti. Histria, Cincia,
Sade - Manguinhos. Rio de Janeiro, v. 23, n. 2, abril-junho de 2016.
8
BUSS, Paulo M. Diplomacia da sade e cooperao Sul-Sul: as experincias da UNASUL sade e do Plano
Estratgico de Cooperao em Sade da Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). RECIIS. Rio de
Janeiro, v.4, n.1, p.106-118, maro de 2010.
9
http://www.iri.usp.br/documentos/seminariopos/FEDATTOCooperaoInternacionalSadeGlobal
fricaLula.pdf
114
Diplomacia da Sade Global
O desafio de sade global enfrentado pelo pas em relao Zika possui trs vertentes
principais. A primeira diz respeito aos instrumentos de informao disponveis para a de-
teco das doenas espalhadas pelo Aedes. Uma deteco rpida permite que equipes de
sade intervenham e exterminem os focos de difuso da doena antes que ela contamine
uma considervel frao populacional. Essas medidas, quando tomadas prontamente,
tm a vantagem de evitar a proliferao da doena. A segunda vertente tem relao com a
troca de experincias e informaes com naes que tambm esto suscetveis doena.
Os pases vizinhos do norte so extremamente vulnerveis proliferao da doena, de-
vido ao clima quente e mido e grande incidncia de chuvas durante todo o ano. Desta
forma, uma ao para erradicar a infestao do Aedes no Brasil que no inclua uma co-
ordenao com as autoridades de pases fronteirios, deixando-os merc de suas conta-
minaes, se tornaria incua em poucos meses.
10
BNERJEE, Abhijit V.; GLENNERSTER, Rachel; DUFLO, Esther. Putting a Band-Aid on a Corpse: Incentives for
Nurses in the Indian Public Health Care System. J Eur Econ Assoc. v. 6, n. 2-3, p. 487500, 2008.
115
Recomendaes
Numa poca de conteno de despesas, como a crise econmica enfrentada pelo Brasil,
quais iniciativas podem ser tomadas para fortalecer a posio brasileira em sade global,
mantendo o equilbrio entre as demandas sociais e o aperto oramentrio?
Mais cooperao entre o Brasil e os pases vizinhos na matria favoreceria ainda o con-
trole de epidemias nas nossas fronteiras. Um exemplo de situao que poderia ser evitada
o caso da epidemia de Dengue em Boa Vista. A circulao de vrios sorotipos da doena
pela fronteira de pases como a Venezuela deu origem a uma epidemia de alta letalidade
no municpio. Recentemente, a malria11 , doena antes sob controle em solo brasileiro,
vem se espalhando com a mobilidade de venezuelanos para o Brasil. A cooperao com
autoridades mdicas daquele pas poderia favorecer uma ao imediata do governo bra-
sileiro, evitando a difuso dos sorotipos mais letais no Brasil. Permitir o acesso de pases
estrangeiros aos dados epidemiolgicos brasileiros uma estratgia barata e eficaz na
preveno e combate de doenas. Assim como o Brasil tem interesse em erradicar doenas
que possam ultrapassar suas fronteiras, outros pases compartilham a mesma preocupa-
o. Programas de cooperao nesta rea podem ser planejados com baixos custos, e sem
nenhum inconveniente para a segurana e os interesses estratgicos nacionais.
Obter acesso aos bancos de dados epidemiolgicos de outros pases seria algo fundamen-
tal para o controle de endemias em solo brasileiro. Para a erradicao das epidemias de
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
11
Hard Times in Venezuela Breed Malaria as Desperate Flock to Mines. The New York Times. 15 de agosto
de 2008. Disponvel em: <http://www.nytimes.com/2016/08/15/world/venezuela-malaria-mines.html>.
Acesso em 18 de setembro de 2016.
12
SACKSA, Jilian A.; ZEHEA, Elizabeth; REDICKA, Cindil; BAHB, Alhoussaine, COWGERB, Kai; CAMARAC,
Mamady; DIALLOC, Aboubacar; GIGOC, Abdel N. I.; DHILLONA, Ranu S; LIUA, Anne. Introduction of Mobile
Health Tools to Support Ebola Surveillance and Contact Tracing in Guinea. Global Health Science Practice. V. 3,
n. 4, p. 646-659, dezembro de 2015.
116
Diplomacia da Sade Global
infeces e dos focos, permitindo uma ao rpida e eficiente contra a doena. Isso tem a
dupla vantagem de, por um lado, fazer com que pases contenham focos de transmisso
situados em zonas de fronteira e, por outro, permitir que pases compreendam a din-
mica de difuso dessas doenas, desenhando polticas pblicas eficazes e com objetivos
realistas.
Instituies como a OMS e a OPAS passam, neste momento, por significativas reformu-
laes em seus marcos regulatrios e atribuies. A OMS recentemente aprovou o novo
marco de colaborao com atores no-estatais13 , com o intuito de fortalecer o papel de
instituies como ONGs, fundaes privadas e universidades na rea de sade. Parte des-
se movimento se deve ao diagnstico de que essas instituies responderam s recentes
epidemias de modo ineficiente. O Brasil, com a reputao de ator fundamental adquirida
nos ltimos anos, pode e deve buscar ampliar sua zona de influncia sobre essas institui-
es. Isso essencial para evitar que a agenda dessas instituies seja imposta unilateral-
mente por pases desenvolvidos ou pelas indstrias farmacuticas.
Por fim, uma melhor capacitao do pessoal de sade, tanto no Brasil quanto no exterior,
facilitaria sobremaneira o uso eficiente dessas informaes. Mas a troca de informaes
requer no somente um meio comum de transmisso de dados. Tambm essencial que a
linguagem falada pelas partes comunicantes seja compatvel. Neste sentido, um sistema
de dados padronizado, bem como uma linguagem comum na transmisso de dados e na
construo de indicadores de monitoramento torna-se essencial. Esse tipo de padroniza-
o s atingido a partir de negociaes e acordos internacionais.
13
WORLD HEALTH ORGANIZATION. WHOs engagement with non-State actors. Disponvel em: <http://www.who.
int/about/collaborations/non-state-actors/en/>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
14
RODRIGUEZ-MORALES, Alfonso J.; BANDEIRA, Antonio C.; FRANCO-PAREDES, Carlos. The expanding spec-
trum of modes of transmission of Zika virus: a global concern. Annals of Clinical Microbiology and Antimicrobials.
V. 15, n. 13, 2016.
117
Oliver Stuenkel coordenador da
Escola de Cincias Sociais (CPDOC) e
do MBA em Relaes Internacionais
em So Paulo, professor de Relaes
Internacionais na FGV em So Paulo.
www.postwesternworld.com
@OliverStuenkel
9
Promoo da democracia e
dos direitos humanos
Oliver Stuenkel
119
passivo perante violaes da ordem democrtica e dos direitos humanos em situaes
como as de Suriname em 19911 , Haiti ao longo dos anos 1990 2 , Peru em 1992 3 e 2000 4 e,
mais recentemente, na Venezuela5 .
Em uma tentativa de explicar as razes dessa postura, este captulo dividido em trs
partes. Primeiro, explica-se como o Brasil lidou com a questo da democracia e dos direi-
tos humanos em sua poltica externa desde o fim da ditadura militar. Indaga-se em que
medida o Brasil teria responsabilidades especiais no sentido de promover a democracia e
os direitos humanos junto a parceiros como Haiti, Venezuela e Cuba. Segundo, avalia-se
como a violao da democracia e dos direitos humanos em terceiros pases afeta ou pode
vir a afetar os interesses do Brasil. A terceira parte apresenta recomendaes especficas
para o que seria uma diplomacia equipada para gerir os dilemas recorrentes na matria.
1
STUENKEL, Oliver. Brazil: South Americas Ambivalent Crisis Manager. Disponvel em: <http://www.postwes-
ternworld.com/2016/06/12/americas-ambivalent-manager/>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
2
BURGES, Sean; DAUDELIN, Jean. Brazil: How Realists Defend Democracy. In Promoting Democracy in the
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
120
Promoo da democracia e dos direitos humanos
resistiu a polticas de promoo da democracia que pudessem ser vistas como violaes
a seu compromisso com o princpio da no-interveno nos assuntos de terceiros pases.
Em 1990, sob o presidente Fernando Collor de Mello, o Brasil se esquivou de propostas
de uma interveno no Suriname como resposta a um golpe militar8 . Em 1992, o Brasil
decidiu tomar uma postura discreta9 diante do fechamento do Congresso no Peru pelo
presidente Alberto Fujimori. Membro rotativo do Conselho de Segurana da ONU, em
1994, o Brasil absteve-se da Resoluo 940, que autorizava o uso da fora no Haiti para
reempossar o presidente Jean-Bertrand Aristide, que fora deposto em um golpe de Estado.
Fortalecer a democracia fora das fronteiras do Brasil era menos importante para o gover-
no brasileiro do que resolver os desafios internos de consolidao da prpria democracia.
Em abril de 2002, Cardoso foi ativo tambm nas negociaes de bastidores13 para o retor-
no de Hugo Chvez ao poder, 48 horas depois de sua deposio por um golpe de Estado.
A reputao de Washington como defensora da democracia foi prejudicada na regio
quando o Departamento de Estado dos Estados Unidos rapidamente reconheceu a legiti-
midade do governo dos mandatrios do golpe14 . A poltica de defender o mandato eleito-
ral do presidente Chvez15 foi mantida durante a presidncia de Luiz Incio Lula da Silva.
8
STUENKEL, Oliver. Brazil: South Americas Ambivalent Crisis Manager. Disponvel em: <http://www.postwes-
ternworld.com/2016/06/12/americas-ambivalent-manager/>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
9
STUENKEL, Oliver. Is Nicols Maduro todays Alberto Fujimori? Disponvel em: <http://www.postwesternworld.
com/2016/06/23/nicolas-alberto-fujimori/>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
10
VALENZUELA, Arturo. Paraguay: The Coup That Didnt Happen. Journal of Democracy. V. 8, n. 1, p. 43-55, janeiro de 1997.
11
HOFFMAN, Andrea R. Acessando a influncia das organizaes regionais de integrao sobre o carter democr-
tico dos regimes de seus Estados-Partes: O caso do Mercosul e o Paraguai. Instituto de Relaes Internacionais,
Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, 2005.
12
STUENKEL, Oliver. Book review: 21st Century Democracy Promotion in the Americas By J. Heine and B.
Weiffen. Disponvel em: <http://www.postwesternworld.com/2015/08/01/democracy-promotion-ameri-
cas/>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
13
SPEKTOR, Matias. 18 Dias. Rio de Janeiro, Objetiva, 2014.
14
FELDMANN, Andreas E.; MERKE, Federico; STUENKEL, Oliver. Venezuelas Political Crisis: Can Regional Actors
Help? Disponvel em: <http://carnegieendowment.org/2015/11/30/venezuela-s-political-crisis-can-re-
gional-actors-help/im9t>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
15
COLE, N. S. Hugo Chavez and President Bushs Credibility Gap: The Struggle Against US Democracy Promotion.
International Political Science Review. V. 28, n. 4, p. 493-507, setembro de 2007.
121
Seguindo a liderana de FHC no mbito da defesa da democracia e dos direitos humanos,
a administrao de Lula concordou com a noo de que a hora de o Brasil exercer um pa-
pel importante na regio havia chegado. Em 2003, Lula agiu rapidamente para resolver
uma crise constitucional na Bolvia16 . Em 2005, ele enviou seu chanceler a Quito para li-
dar com a crise no Equador17. No mesmo ano, o Brasil trabalhou com a OEA para mediar
uma crise poltica18 na Nicargua, o que incluiu o fornecimento de apoio financeiro para
o monitoramento de eleies no pas.
H vrios casos em que o governo brasileiro adotou posturas significativas a fim de aju-
dar a estabilizar a governana democrtica no exterior. A deciso brasileira de liderar
a misso humanitria da ONU no Haiti, MINUSTAH, a partir de 2004 19 , contribuiu
tanto para a estabilidade econmica quanto poltica na ilha caribenha. Fora da regio, o
envolvimento brasileiro em Guin-Bissau, membro da Comunidade de Pases de Lngua
Portuguesa (CPLP), est em andamento e tem se provado como mais um esforo brasi-
leiro de promoo da paz e da democracia 20 . O Brasil forneceu assistncia eleitoral para
Guin-Bissau 21 entre 2004 e 2005, e continuou a apoiar esforos de estabilizao atravs
da misso de paz da ONU no pas 22 . Na preparao para as eleies antecipadas em abril
de 2012, o Brasil providenciou ainda mais verbas para o fundo do PNUD em apoio
Comisso Nacional Eleitoral para assistncia na realizao da eleio.
16
FUSER, Igor. Conflitos e Contratos: a Petrobras, o nacionalismo boliviano e a interdependncia do gs natural
(2002-2010). Dissertao de ps-graduao Universidade de So Paulo. So Paulo, 2011.
17
Amorim chega ao Equador para acompanhar desdobramentos da crise poltica. Agncia Brasil. 29 de abril de
2005. Disponvel em: <http://memoria.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2005-04-29/amorim-chega-
-ao-equador-para-acompanhar-desdobramentos-da-crise-politica>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
18
DEPARTMENT OF STATE. OAS Chief Visiting Nicaragua to Help Resolve Political Crisis. Disponvel em: <http://
iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2005/06/20050615130458aeneerg0.5405084.
html#ixzz4KfcD8Gyv>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
19
BRACEY, Djuan. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz da ONU: Os Casos do Timor Leste e Haiti.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
122
Promoo da democracia e dos direitos humanos
a reempossar Zelaya, que se reuniu com Lula e Celso Amorim durante a crise esses
exemplos frequentemente so ignorados por aqueles que criticam o histrico do Brasil
como defensor da democracia na regio. No entanto, algo que sempre surpreende obser-
vadores estrangeiros o fato de que, apesar de o Brasil estar adotando progressivamente a
defesa dos direitos humanos e da democracia na sua poltica externa, isso no levou a um
grau maior de convergncia com os Estados Unidos nessa questo. Ao invs disso como
se observa no caso de Honduras24 a frico se manteve. Tornou-se bvio que os dois pa-
ses tm abordagens bem distintas no que se refere s melhores prticas de promoo dos
direitos humanos e democracia.
A abordagem brasileira da liderana regional difere da estadunidense por uma srie de ra-
zes. As frases promoo da democracia ou defesa da democracia entre as favoritas
de policy makers nos Estados Unidos raramente so utilizadas em Braslia. O Brasil tam-
pouco estimula o tipo de ativismo praticado por ONGs europeias ou norte-americanas, que
inclui o desenvolvimento de partidos polticos, o apoio mdia e a jornalistas independen-
tes, o desenvolvimento de instituies pblicas, e o treinamento para juzes, lderes cvicos e
legisladores. Alm disso, o Estado brasileiro e a sociedade civil do pas no desenvolveram a
capacidade de enviar civis para trabalhar com assistncia democracia ao redor do mundo,
tal como fazem ONGs na Europa e nos EUA. Diferentemente dos EUA, o Brasil raramente
condiciona a proviso de auxlio existncia de um regime democrtico, apresentando-se
como um parceiro para o desenvolvimento, e no como doador. A promoo da democracia
no faz parte de uma narrativa liberal mais ampla no Brasil.
Ao contrrio, o Brasil tem, por natureza, suspeitas a respeito de qualquer tipo de busca
por convergncia ideolgica entre Estados. O Brasil no tem uma mission civilisatrice ou
interesse em expandir sua prpria agenda ideolgica ao redor do mundo e improvvel
que o pas transforme sua prpria transio exitosa para a democracia em plataforma de
poltica externa.
Os defensores dessa ttica menos invasiva observam que menos provvel que ela faa
surgir um sentimento antibrasileiro dentro ou fora das fronteiras. Apenas quando medi-
das preventivas no so bem-sucedidas o governo brasileiro contempla intervenes mais
24
HEINE, Jorge; WEIFFEN, Brigitte. 21st Century Democracy Promotion in the Americas: Standing up for the Polity.
Routledge, 2014.
123
invasivas. Consequentemente, muitos cidados brasileiros so amplamente ignorantes no
que se refere s atividades de defesa da democracia de seu governo o que contrasta muito
com o caso dos EUA, onde boa parte dos eleitores consideram ser um dever de seu gover-
no espalhar a democracia e os direitos humanos mundo afora.
25
ROBINSON, William I. Globalization, the World System, and Democracy Promotion in U.S. Foreign Policy.
Theory and Society. V. 25, n. 5, outubro de 1996.
124
Promoo da democracia e dos direitos humanos
O silncio do Brasil em face das crescentes violaes democracia e aos direitos humanos
na Venezuela em 2015 e 2016 criou uma fissura na imagem do Brasil como lder regional,
particularmente levando-se em considerao que Braslia vinha ativamente promovendo co-
operao econmica com Caracas enquanto Maduro e seu predecessor, Hugo Chvez, traba-
lhavam para desmantelar a democracia na Venezuela. Certamente, sem o apoio diplomtico
e o engajamento econmico brasileiro durante esse perodo (que gerou amplas recompensas
econmicas para o Brasil), o chavismo no teria se consolidado de maneira to arraigada.
Ainda considerando o papel importante do Brasil na Amrica Latina, parece cada vez
mais claro que, mesmo em tempos de agitao domstica, o desengajamento implica em
custos significativos. De fato, a reao tardia e demasiado tmida da regio em relao
profunda crise poltica na Venezuela cria a noo no exterior que a Amrica do Sul est
deriva e incapaz de lidar com seus prprios problemas.
26
VIEIRA SOUTO, Cintia. A Crise Poltica no Paraguai e o Brasil. Conjuntura Austral. V. 3, n. 13, p. 7-16, agosto/
setembro de 2012.
27
Defendemos dilogo com os opositores na Venezuela. Folha de S. Paulo. 3 de maro de 2014. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/154730-defendemos-dialogo-com-os-opositores-na-vene-
zuela.shtml>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
125
Alm da Venezuela, Cuba e Haiti se destacam como casos particularmente difceis no
debate brasileiro sobre a promoo da democracia e dos direitos humanos, e as complexi-
dades inerentes aos trs pases mostram quo difcil tem sido para os governos brasileiros
encontrar uma estratgia adequada ao longo dos ltimos anos.
Na Venezuela, uma ao urgente necessria, uma vez que o presidente eleito tem ativa-
mente enfraquecido o Legislativo e reduzido a autonomia do Judicirio e da mdia, sem
contar o aprisionamento em srie de polticos de alto nvel. Neste caso, o Brasil deveria
ajudar a montar uma coalizo com pelo menos dois teros dos membros da OEA pro-
poro necessria para suspender a Venezuela at que o governo do presidente Nicols
Maduro restaurasse a independncia judicial e a proteo dos direitos fundamentais. O
Brasil tambm deveria trabalhar no sentido de convencer o Uruguai a apoiar a suspenso
da Venezuela do Mercosul.
No que diz respeito a Cuba, uma estratgia firme de longo prazo ser necessria para
promover direitos humanos e democracia na ilha. Tticas agressivas como o embargo
econmico imposto pelos Estados Unidos provaram-se pouco efetivas, tendo inclusive
dado mais poder ao regime de Castro. O governo cubano tem sido tradicionalmente re-
lutante em permitir que delegaes estrangeiras ou diplomatas se encontrem com crticos
do regime. Quando Luiz Felipe Lampreia, Ministro das Relaes Exteriores de Fernando
Henrique Cardoso, insistiu em reunir-se com uma figura da oposio cubana durante
uma viagem ilha em 2000, Havana ameaou cancelar a visita oficial de Lampreia.
Em relao aos trs casos mais complexos de violao de direitos humanos e democracia
nas Amricas, o Brasil, na posio de segundo maior pas do hemisfrio, deveria assumir
um papel de liderana no fortalecimento dos arranjos normativos, monitorando e instau-
rando um debate franco sobre como melhor lidar com os problemas nos trs pases em
questo. Considerando os diferentes desafios enfrentados por cada pas, cada situao
exige, portanto, abordagens especficas.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
126
Promoo da democracia e dos direitos humanos
ONU (hoje Conselho de Direitos Humanos) em Genebra, com o apoio de outros 19 pases.
Ela faz um apelo a todos os Estados-membros da ONU para que promovam e protejam os
direitos humanos de todas as pessoas, independentemente de sua orientao sexual. Essa
tendncia positiva continuou em 2012 quando, durante uma votao na Assembleia Geral
da ONU sobre execues extrajudiciais, o Brasil condenou a proposta de emenda que remo-
via referncias a orientao sexual e identidade de gnero. Ao mesmo tempo, o Brasil tem se
mostrado de maneira geral pouco disposto a criticar bilateralmente legislaes discrimina-
trias (como as legislaes que discriminam populaes LGBT em vrios pases da frica
e da sia)28 . Em abril de 2011, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos requisitou
que o Brasil suspendesse a construo da barragem da hidreltrica de Belo Monte por no
ter devidamente consultado a populao indgena afetada. A presidente Dilma respondeu
com a suspenso dos pagamentos brasileiros, a retirada do embaixador brasileiro junto
OEA e a suspenso da candidatura de um brasileiro para um cargo na Comisso29 (embora
ele acabasse sendo eleito para o posto).
28
PREZ, Gloria C. A Proteo dos Direitos LGBTI: Um Panorama Incerto. Sur. V. 11, n. 20, junho-dezembro de 2014.
29
SOLTIS, Katie. Brazil Disregards Charges from the Inter-American Commission on Human Rights. Council on
Hemispheric Affairs. Disponvel em: <http://www.coha.org/brazil-disregards-charges-from-the-inter-ame-
rican-commission-on-human-rights/>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
127
tambm companhias brasileiras que vendem produtos para a Venezuela, especialmente
em regies fronteirias, ficam mais vulnerveis em um cenrio de incerteza.
Para alm disso, abusos dos direitos humanos e violaes de governana democrtica na
vizinhana do Brasil tm consequncias negativas para os interesses estratgicos brasi-
leiros, uma vez que afetam a reputao da regio no exterior possivelmente impac-
tando investidores estrangeiros e reduzem o espao para cooperao transfronteiria.
Exemplos disso so as reas dominadas pelo crime organizado, usadas para o trfico de
drogas e pessoas, e a proteo da floresta Amaznica, considerando que regimes com um
histrico problemtico de respeito aos direitos humanos tendem a ser menos confiveis do
que aqueles onde os direitos humanos so valorizados.
Ainda mais importante, do ponto de vista brasileiro, o fato de que tentativas de promo-
ver a democracia aplicando a clusula democrtica em caso de violaes, por exemplo
implicam um risco de que essas regras possam, um dia, ser usadas contra o Brasil. No
entanto, isto apenas destaca os benefcios domsticos da promoo de normas regionais
e globais para a democracia e os direitos humanos, uma vez que o seu avano potencial-
mente garante que elas sejam respeitadas dentro de casa.
De fato, quanto mais outros pases obedecerem a padres rigorosos de direitos humanos
e normas democrticas, mais fcil ser para os atores domsticos implementarem-nas
no Brasil. Por exemplo, normas de direitos humanos em funcionamento em outra regio
oferecem ferramentas para que grupos mais vulnerveis como populaes indgenas
procurem ajuda internacional quando os mecanismos domsticos no funcionarem
corretamente. Cercar-se de regimes que respeitam a democracia e os direitos humanos
inevitavelmente aumenta a presso sobre os atores domsticos para que eles tambm se-
jam cumpridos no Brasil, uma vez que o risco de ser exposto por seus pares aumenta.
Certamente h exemplos tangveis de como esse mecanismo pode funcionar. Avanos im-
portantes relativos aos direitos humanos no Brasil, tais como legislaes modernas com
foco em violncia domstica (a Lei Maria da Penha, por exemplo) so, de fato, adapta-
es do direito brasileiro a padres internacionais e foram frequentemente fruto de pres-
so internacional 30 . A promoo e a defesa de regras e normas de democracia e direitos
humanos no mundo , portanto, uma ferramenta essencial para avanar estes tpicos
domesticamente.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
30
UN WOMEN. Maria da Penha Law: A Name that Changed Society. Disponvel em: <http://www.unwomen.org/
en/news/stories/2011/8/maria-da-penha-law-a-name-that-changed-society>. Acesso em 17 de setem-
bro de 2016.
128
Promoo da democracia e dos direitos humanos
A anlise acima mostra que a profunda ambivalncia presente na postura brasileira sobre
a promoo de democracia e direitos humanos no exterior to comum quanto improv-
vel de ser resolvida num futuro imediato. Se por um lado mesmo nos Estados Unidos ou
na Europa a promoo da democracia e dos direitos humanos altamente contestada e
frequentemente criticada como intil ou perigosa 31 , o debate agrava-se no Brasil devido a
um agudo senso de violaes dos direitos humanos a nvel nacional, seja em relao vio-
lncia policial contra negros, s espantosas condies das prises brasileiras32 , ou exis-
tncia continuada do trabalho escravo e infantil tanto em reas rurais quanto urbanas33 ,
ou ainda discriminao e violncia contra mulheres34 , jornalistas35 e a comunidade
LGBT36 . Cabe tambm lembrar que o Brasil o pas com o maior nmero de assassinatos
de ativistas ambientais no mundo 37.
31
STUENKEL, Oliver. Book review: American Democracy Promotion: Impulses, Strategies and Impacts.
Disponvel em: <http://www.postwesternworld.com/2012/05/12/book-review-%E2%80%9Camerican-
-democracy-promotion-impulses-strategies-and-impacts%E2%80%9D/ >. Acesso em 17 de setembro
de 2016.
32
O Estado Deixou o Mal Tomar Conta: A Crise do Sistema Prisional do Estado de Pernambuco. Human Rights
Watch, 2015. Disponvel em: <https://www.hrw.org/sites/default/files/report_pdf/brazil1015port_foru-
pload.pdf >. Acesso em 17 de setembro de 2016.
33
SAKAMOTO, Leonardo (coord.). Trabalho Escravo no Brasil do Sculo XXI. Organizao Internacional do
Trabalho. Disponvel em: <http://www.oitbrasil.org.br/sites/default/files/topic/forced_labour/pub/traba-
lho_escravo_no_brasil_do_%20seculo_%20xxi_315.pdf>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
34
Brazils tough laws on violence against women stymied by social norms. The Guardian. 12 de maio de 2015.
Disponvel em: <https://www.theguardian.com/global-development/2015/may/12/brazil-tough-laws-
-violence-against-women-stymied-by-social-norms>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
35
Violncia contra jornalistas aumentou em 2015, diz relatrio da Fenaj. Folha de S. Paulo. 21 de janeiro de 2016.
Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/01/1731966-violencia-contra-jornalistas-
-aumentou-em-2015-diz-relatorio-da-fenaj.shtml>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
36
SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Relatrio Sobre Violncia
Homofbica no Brasil: Ano de 2012. Disponvel em: <http://www.sdh.gov.br/assuntos/lgbt/pdf/relatorio-
-violencia-homofobica-ano-2012>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
37
Brazil Tops Activist Killings List Amid Commodities Price Slump. Bloomberg. 19 de junho de 2016. Disponvel
em: <http://www.bloomberg.com/news/articles/2016-06-20/brazil-tops-activist-killings-list-amid-
-commodities-price-slump>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
129
interferir em um problema que responsabilidade dos estados, a poltica externa poderia
ajudar a colocar a questo na ordem do dia domesticamente. Se o Ministrio das Relaes
Exteriores brasileiro promovesse ativamente o assunto no exterior e sinalizasse um com-
prometimento global ou local, junto com outros pases, para acabar com a tortura no
Brasil, o governo federal e a sociedade civil organizada poderiam usar este compromisso
internacional para pressionar os governadores dos estados a reformarem o sistema prisio-
nal. Considerando semelhante mecanismo, do interesse do Brasil promover uma maior
consolidao de um enquadramento regional que no apenas fortalea o monitoramento,
mas sirva tambm para dar dentes a regras que ainda so, muitas vezes, negligenciadas.
Recomendaes
A partir da anlise oferecida acima, possvel formular uma srie de medidas que o Brasil
pode tomar para assumir uma postura mais assertiva de promoo da democracia e dos
direitos humanos. Em termos de organismos multilaterais, o Brasil poderia, por exemplo,
participar mais ativamente dentro da ONU, no sentido de melhorar a atuao do Conselho
de Direitos Humanos e torn-lo mais eficaz. Alm disso, deveria expandir sua contribuio
financeira (ou pelo menos honrar as dvidas atuais) OEA e ao Sistema Interamericano de
Direitos Humanos (ambos financiados hoje em dia principalmente pelos Estados Unidos).
Para isso, faz-se necessria uma maior integrao, a nvel institucional, da poltica externa,
que deve ter uma agenda especfica atravs de um plano de ao conjunto entre a Secretaria
Especial de Direitos Humanos e o Ministrio das Relaes Exteriores.
Por fim, emprstimos do BNDES devem considerar direitos humanos e governana demo-
crtica como componentes fundamentais do risco inerente concesso de crdito publica-
mente subsidiado a governos estrangeiros.
130
Promoo da democracia e dos direitos humanos
131
Matias Spektor doutor pela
Universidade de Oxford e pro-
fessor da Escola de Relaes
Internacionais da FGV.
www.matiasspektor.com
@MatiasSpektor
10
Anlise estratgica para as
relaes internacionais do
Brasil
Matias Spektor
1
DREZNER, Daniel. Avoiding Trivia: the Role of Strategic Planning in American Foreign
Policy. Brookings Institution, 2009 e BRANDS, Hal. What Good is Grand Strategy?
Power and Purpose in American Statecraft. Cornell University Press, 2014.
133
O Brasil sofre de um dficit de longa data de anlise estratgica em poltica externa, eco-
nomia global, segurana e defesa internacionais. Mesmo contando com um Estado forte
e capaz de ter representaes diplomticas em todo o mundo, a classe poltica brasileira
tem sido incapaz de detectar e entender, a tempo e com preciso, as grandes transforma-
es globais que moldam a vida pblica nacional. Por exemplo, a elite governante levou
mais de dez anos para compreender o significado e o alcance do fenmeno da globali-
zao o aumento exponencial dos fluxos de dinheiro, comrcio, pessoas, ideias e nor-
mas internacionais que revolucionou a poltica internacional durante os ltimos quarenta
anos. Em perodo mais recente, a classe poltica tampouco conseguiu registrar a tempo o
processo de desacelerao da China, cujo impacto imediato foi a piora da grave recesso
econmica que vivemos. Da mesma sorte, o aparente mpeto que as autoridades tem dado
ao assunto da insegurana pblica parece avanar sem compreenso explcita da rpida
transformao do lugar do Brasil na economia poltica do crime organizado transnacio-
nal e do narcotrfico sul-americano, dificultando, ainda mais, a rdua tarefa de reverter
as estatsticas alarmantes em grandes capitais, cidades do interior e na faixa de fronteira.
Nada disso, contudo, deveria ser destino. Afinal, o Estado brasileiro dispe de excelente
capacidade instalada para coletar e processar dados sobre tendncias globais. Instituies
tais como Banco Central, IPEA e IBGE produzem pesquisa internacionalmente competi-
tiva. Por sua vez, o Ministrio das Relaes Exteriores possui uma rede vasta de postos
no exterior, onde profissionais qualificados processam volumes enormes de informao
e conduzem avaliaes de risco poltico todos os dias. H recursos humanos e materiais
para equacionar o problema.
134
Anlise estratgica para as relaes internacionais do Brasil
fcil por um fim desarrumao custosa que nossa marca registrada nessa rea. Para
isso, este captulo diagnostica os obstculos institucionais e polticos construo de um
sistema de anlise estratgica e, em seguida, prope seis instrumentos de baixo custo e
alto impacto que poderiam ajudar a reverter o quadro.
Os obstculos
Esta seo identifica os tipos de empecilho que dificultam a conduo de exerccios prospecti-
vos na rea de poltica externa brasileira e que, pelo menos at agora, impediram o nascimen-
to de uma cultura de reflexo estratgica integrada s necessidades de quem governa o pas.
Coordenao estratgica
No existe hoje uma instncia com poderes delegados da presidncia da Repblica para
coordenar o trabalho de reflexo prospectiva dos numerosos rgos governamentais que
conduzem algum tipo de atividade internacional. Ou seja, no h uma estrutura anloga
ao National Security Council (Estados Unidos), ao Prime Ministers Strategy Unit (Reino
Unido) ou aos conselhos mais ou menos informais que alimentam com anlises estrat-
gicas o processo decisrio dos chefes de governo em pases como Rssia, ndia e China.
Assim, embora o Estado brasileiro seja rico, poderoso e capaz de projetar influncia fora
das fronteiras mediante seus ministrios, autarquias, foras armadas, empresas estatais,
bancos pblicos, Judicirio, Legislativo e entidades federadas, esse trabalho pulveri-
zado, sem centro nevrlgico dedicado a coordenar as diversas leituras de seus agentes a
respeito do mundo. Mesmo quando h unidades do governo realizando trabalho srio na
rea prospectiva como o caso do investimento em cenrios que vem sendo feito por
separado pelas trs foras armadas , tal produo quase nunca informa de fato a atua-
o governamental no exterior. Como no h coordenao entre as diversas agncias e
autarquias do governo brasileiro, no existem equipes de trabalho dedicadas para anali-
sar de forma sistemtica as situaes internacionais mais crticas com que depara o pas.
Em anos recentes, as diversas tentativas de criar uma Secretaria de Assuntos Estratgicos,
um Gabinete de Segurana Institucional ou uma Assessoria Especial para assuntos diplo-
mticos na presidncia da Repblica no resultaram em maior capacidade instalada na
conduo de reflexo coordenada a respeito do estado do mundo.
135
Cincia de dados
Massa crtica
O Brasil um dos poucos pases de seu porte que no conta com uma comunidade vi-
brante de poltica internacional e poltica externa fora das estruturas de governo. Os
think-tanks existentes so poucos e pequenos, e a sociedade civil organizada raramen-
te opera para valer fora das fronteiras nacionais. A comunidade acadmica em Relaes
Internacionais no oferece treinamento profissional em anlise de risco, elaborao de ce-
nrios ou anlise estratgica internacional. Alm disso, os nveis existentes de engajamen-
to da academia brasileira com a comunidade governamental que se dedica s relaes ex-
teriores do Brasil permanecem mnimos e intermitentes, sobretudo quando comparados
queles prevalentes em outros pases sul-americanos e em grandes economias emergentes.
Da mesma forma, a imprensa nacional decididamente voltada para assuntos nacionais,
tendo desenvolvido pouca ou nenhuma experincia no tratamento de temas globais ou
transnacionais. Para dificultar ainda mais a situao, os maiores jornais e redes de televi-
so vem cortando seus correspondentes no exterior, sem investir em jornalismo interna-
cional de ponta em suas novas plataformas online.
Cultura diplomtica
cos, em detrimento do trabalho analtico. Como ocorre com a maior parte das chancela-
rias do mundo, o clima dominante no Itamaraty desconfia do intelectualismo que tantas
vezes contamina as avaliaes de risco poltico e de cenrios emergentes.
136
Anlise estratgica para as relaes internacionais do Brasil
mundo e da Amrica do Sul. (Embora o Ministrio das Relaes Exteriores realize semi-
nrios espordicos com a academia brasileira, h pouca ou nenhuma interao com os
centros de ponta mundo afora). Sem interao sistemtica e institucionalizada com tais
fontes de reflexo a respeito da poltica mundial, a diplomacia profissional brasileira fica
merc de conceitos estratgicos herdados de maneira acrtica. Note-se que no faltam
estruturas e recursos para tal esforo de aggiornamento. Afinal, a FUNAG possui todos
os instrumentos necessrios para facilitar esse trabalho de engajamento intelectual por
meio de um processo regular de consultas a especialistas internacionais a custo mnimo,
graas s tecnologias existentes para a realizao de videoconferncias.
Quarto, o dia a dia de boa parte dos diplomatas brasileiro dominado pela gesto de
agenda administrativa ou estritamente burocrtica, na qual no h espao para a reflexo
estratgica, que muitas vezes descartada como diletantismo ou artigo de luxo ao qual
funcionrios devidamente ocupados no podem se dar. Mesmo nos nveis mais altos e nas
reas fins, boa parte dos diplomatas profissionais dedica seu dia a problemas administra-
tivo-burocrticos, restando pouco espao mental ou tempo real para exerccios analticos.
Vale notar, entretanto, que a cultura do Itamaraty nem sempre tolhe a capacidade cole-
tiva de reflexo estratgica. Durante boa parte do sculo XX, o ministrio implementou
um sistema colegiado onde o dissenso era um componente valorizado do processo deci-
srio. Tal prtica nunca foi formalizada, mas ocorria com regularidade na forma de co-
mentrios manuscritos s margens dos papeis oficiais que subiam de divises e depar-
tamentos at as chefias do ministrio.
137
A partir da dcada de 1990, porm, esse modelo de gesto cedeu espao para outro, que
concentrou a autoridade no gabinete do Ministro das Relaes Exteriores. Se a prtica
anterior abria algum espao para o embate animado de ideias, a prtica atual menos
deliberativa e, por isso, menos equipada para lidar com o inesperado. Mesmo embaixa-
dores graduados furtam-se muitas vezes de discutir com franqueza suas perspectivas di-
vergentes da linha oficial do momento.
Cardpio de metodologias
Numerosos governos estrangeiros utilizam um cardpio variado de metodologias de an-
lise estratgica em poltica externa, economia global, segurana e defesa internacionais.
Via de regra, esses instrumentos so adotados por diferentes unidades e rgos de gover-
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
no, sendo coordenados por uma autoridade vinculada chefia de governo com a capaci-
dade de ter uma viso de conjunto. Eis aqui uma lista dos mais recorrentes.
Cenrios alternativos
Esta metodologia produz cenrios cuidadosamente narrados a respeito do futuro, mape-
ando riscos e identificando de forma explcita as principais fontes de incerteza e risco.2
2
BREMMER, Ian. Fat Tail: the Power of Political Knowledge in an Uncertain World. Oxford University Press, 2010.
138
Anlise estratgica para as relaes internacionais do Brasil
Tais cenrios definem os caminhos alternativos mais plausveis que o futuro pode assu-
mir. O objetivo desse exerccio reduzir os impactos negativos de surpresas estratgicas.
Por exemplo, de que forma uma inovao tecnolgica na rea de energia renovveis afeta-
ria os investimentos brasileiros na produo de eletricidade na Amrica do Sul? Ou qual
o efeito sobre o fluxo de cocana brasileira de mudanas na poltica de narcotrfico da
Bolvia? Em ambos os casos, o exerccio consiste em conceber os cenrios mais plausveis.
A metodologia de cenrios alternativos ainda cumpre outra funo maior: ajudar a legi-
timar as opes feitas pelo governo, por meio da validao de suas premissas fundamen-
tais. Foi isso que o presidente Dwight D. Eisenhower fez em seguida morte Stlin por
meio do projeto Solarium, quando uma equipe de pesquisadores e diplomatas avaliou em
profundidade trs opes: manter intacta a poltica de conteno sovitica, increment-la
por meio de uma demonstrao de fora ou substitui-la por uma ofensiva militar capaz
de forar a retirada do Exrcito sovitico de territrios-chave na Europa. Ao contrastar
os pontos fortes e fracos de cada alternativa, o estudo fortaleceu a opo vigente poca,
dando flego renovado a essa poltica (e ao prprio presidente). De l para c, Solarium
inspirou uma srie de exerccios anlogos. 3
Identificao de tendncias
3
Ver The Princeton Project on National Security.
139
Testes de resilincia
Sul? Qual a trajetria do chamado piv norte-americano para a sia, da perspectiva dos
postos brasileiros naquela regio? Tais ferramentas podem ajudar a desenvolver estratgias
adaptativas robustas e a identificar cenrios-chave que seria impossvel identificar sem o
auxlio de programas capazes de processar uma massa vasta de documentos. Para isso, se-
ria necessrio que o Itamaraty conduzisse exerccios tentativos, com vistas a montar um
software piloto que permita chefia da Casa ter um instrumento primoroso para identifi-
car de imediato as tendncias relatadas por seus prprios diplomatas e, no processo, identi-
ficar de forma clere o aparecimento de problemas ou tendncias inesperadas.
140
Anlise estratgica para as relaes internacionais do Brasil
Identificao de vulnerabilidades
O mesmo vale para estudos de vulnerabilidade que buscam capitalizar de forma sistem-
tica as ideias derivadas da chamada teoria dos jogos. Tal abordagem tem sido utilizada
de forma sistemtica por unidades dos governos norte-americano e britnico. Esse tipo
de esforo j rendeu excelentes resultados em reas to diversas como identificar as con-
dies que podem facilitar ou dificultar a poltica de combate ao terrorismo; a definio
tima de alocao de recursos para proteger um pas de ataques; as tticas e estratgias
alternativas que melhoram as chances de uma negociao produzir resultados favorveis;
assim como o desenvolvimento de modelos de anlise de risco poltico e de engenharia
poltica. No caso brasileiro, a aplicao desse tipo de anlise poderia ajudar a esclarecer
as opes mais convenientes em reas to diversas como os melhores marcos regulatrios
para promover o investimento brasileiro em energias limpas na Amrica do Sul ou as me-
lhores posturas negociais para construir cooperao com os vizinhos no controle de fron-
teiras. Seria possvel aplicar esse tipo de exerccio ao estudo de quais medidas tomar para
facilitar a sada das tropas brasileiras do Haiti, atentando para o bem-estar da populao
local, ou para promover a projeo poltica do Brasil no sistema poltico em Pequim, ten-
do em vista as caractersticas distintivas daquela capital. 4
4
KYDD, Andrew. International Relations Theory: the Game-Theoretic Approach. Cambridge University Press,
2015 e BUENO DE MESQUITA, Bruce. The Predictioneers Game: Using the Brazing Logic of Self-Interest to See
and Shape the Future. Random House, 2009.
141
Red teaming
Recomendaes
Este trabalho prope um plano para o desenvolvimento de capacidades de anlise estra-
tgica a servio da poltica externa brasileira. Trata-se de oferecer classe poltica um
leque de instrumentos mais sofisticados do que aqueles disponveis hoje para explorar
oportunidades que, de outra forma, seriam perdidas. O Brasil j conta com os recursos
materiais e humanos para uma empreitada dessa natureza. Falta, no entanto, um modelo
eficaz para construir tais insumos de modo sistemtico.
Nenhum esforo dessa natureza ser capaz de vingar sem vnculo direto com a presidn-
cia da Repblica. Somente ela pode garantir uma viso de conjunto, dirimir conflitos
entre os ministrios, agncias e autarquias que compem o governo brasileiro, distribuir
responsabilidades e cobrar resultados. Esse trabalho poderia ser conduzido pela presi-
dncia e ser secretariado pela SPD, do Ministrio das Relaes Exteriores. O rgo teria
autoridade para formar foras-tarefa compostas pelas equipes de cenrios das foras ar-
madas, os pesquisadores do IPEA, do IBGE e do Banco Central, mobilizando a ABIN, a
Petrobras, o BNDES, a Embrapa e quaisquer outros rgos do governo brasileiro.
Cenrios alternativos
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira
Identificao de tendncias
Testes de resilincia
Aplicao de cincia de dados
Identificao de vulnerabilidades
Red teaming
5
ZENKO, Mikah. Red Team: How to Succeed by Thinking Like the Enemy. Basic Books, 2015.
142
Anlise estratgica para as relaes internacionais do Brasil
Recomenda-se ainda que o grupo responsvel por esse esforo estabelea contato regu-
lar, por meio de teleconferncia, com os principais especialistas internacionais nas reas
em questo. A cultura da consulta sistemtica aos pesquisadores de renome global que se
dedicam ao estudo profissional de seus respectivos temas teria um impacto positivo ime-
diato sobre a qualidade da reflexo estratgica do governo brasileiro.
Um esforo desse tipo de baixo custo e alto impacto. Seu tratamento srio promete inje-
tar dinmica e criatividade ao processo decisrio, dois valores essenciais para que o Brasil
possa navegar pelas guas turbulentas do sistema internacional contemporneo.
143