FUNDAO GETULIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA E DE EMPRESAS

CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA

RAFAEL SOUSA LIMA

ORAMENTO PBLICO COMO INSTRUMENTO DE GESTO NO NVEL DAS

ORGANIZAES GOVERNAMENTAIS: O CASO DA POLCIA FEDERAL

Rio de Janeiro

2012
 RAFAEL SOUSA LIMA

ORAMENTO PBLICO COMO INSTRUMENTO DE GESTO NO NVEL DAS

ORGANIZAES GOVERNAMENTAIS: O CASO DA POLCIA FEDERAL

Dissertao para cumprimento de requisito

obteno de ttulo de Mestre em Administrao
Pblica da Escola Brasileira de Administrao
Pblica e de Empresas da Fundao Getlio Vargas
(EBAPE/FGV). rea de Concentrao:
Planejamento, Programao e Oramento Pblico.

Orientador: Prof. Dr. Armando Santos Moreira da

Cunha

Rio de Janeiro

2012
 Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen/FGV

Lima, Rafael Sousa

Oramento pblico como instrumento de gesto no nvel das organizaes
governamentais: o caso da Polcia Federal / Rafael Sousa Lima. 2012.
83 f.

Dissertao (mestrado) - Escola Brasileira de Administrao Pblica e de

Empresas, Centro de Formao Acadmica e Pesquisa.
Orientador: Armando Santos Moreira da Cunha.
Inclui bibliografia.

1. Oramento. 2. Administrao pblica. 3. Planejamento estratgico. I. Cunha,

Armando, 1947- . II. Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas.
Centro de Formao Acadmica e Pesquisa. III. Ttulo.

CDD 353.00722
 FUNDAO
GE11.ILlO VARGAS

RAFAEL SOUSA LIMA

ORAMENTO PBLICO COMO INSTRUMENTO DE GESTO NO NVEL

DAS ORGANIZAES GOVERNAMENTAIS: O CASO DA POLCIA
FEDERAL.

Dissel1ao apresentada ao Curso de Mestrado em Administrao Pblica da Escola

Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas para obteno do grau de Mestre em
Administrao Pblica.

Data da defesa: O I /03/20 12

Aprovada em : O{103 /Jo-j

ASSINATURA DOS MEMBROS DA BANCA EXAMINADORA

Ricardo Lopes Cardoso

F ancisco Jos dos San os Alves

AGRADECIMENTOS

Ningum faz um trabalho sem ajuda de algum.

Professora Sylvia Constant Vergara, pela inspirao.

Aos colegas de trabalho, que permitiram e ajudaram na

concretizao desse desafio.

Ao Amigo Professor Gladston Guimares Naves, pela

pacincia e sabedoria compartilhada.

Ao Professor Armando Cunha, pelos ensinamentos e

orientaes que iluminaram meu caminho nessa
experincia acadmica.
 RESUMO

O objetivo deste trabalho esclarecer em que medida o oramento utilizado como

instrumento de gesto no mbito da Polcia Federal. Para isso, foram estudados os principais
conceitos relacionados ao assunto, bem como diversos documentos, entre eles as leis
oramentrias de 2007 a 2011 e a Carta de Servios ao Cidado elaborada pelo rgo,
ferramenta de gesto concebida pelo Programa Nacional de Gesto Pblica e
Desburocratizao (Gespblica). Ainda, foram realizadas entrevistas com os dirigentes da
instituio (gesto 2007/2010), sendo que se procedeu a uma amostragem no probabilstica,
tendo em vista a facilidade de acesso ao alto escalo da instituio. A pesquisa valeu-se de
procedimentos de cunho qualitativo e teve por intuito explorar cenrios do ponto de vista dos
atores envolvidos. Verificou-se que, na teoria, o rgo busca alinhar o seu oramento com o
planejamento estratgico e os servios prestados sociedade. Contudo, na prtica, esse desejo
ainda no virou realidade, sendo que a prtica do incrementalismo o oramento elaborado
com ajustes no oramento do ano anterior ainda encontrada no rgo. A concluso que
na Polcia Federal o sentido das decises oramentrias tem por incio os meios e por fim os
resultados. Portanto, seu oramento pouco atua como instrumento de gesto. Por outro lado,
deve-se reconhecer o avano do rgo no aumento do fluxo de informaes na esfera
oramentria com diminuio de decises conflitantes, o que reflete em maior harmonia entre
os setores da instituio.

Palavras-chave: Oramento pblico. Gesto Pblica. Planejamento Estratgico. Instrumento

de Gesto.
 ABSTRACT

The aim of this study is to clarify to what extent the budget is used as a management tool in
Brazilian Federal Police. For this, the main concepts related to the subject were studied, as
well as several documents, including budget from 2007 to 2011 and the Letter of Citizen
Service, a management tool designed by the Public Management National Program
(GesPblica). Also, interviews were conducted with the main managers of the institution
(management 2007/2010). The research is focused on qualitative procedures and explore
scenarios from the standpoint of the actors involved. It was noted that, in theory, the Federal
Police seeks to align budget with strategic planning and services offered to society.
Nevertheless, in practice, this wish has not come true. It is possible to conclude that the
budget decisions in Brazilian Federal Police are based on the resources and not on the results.
Its budget barely works as a management tool. On the other hand, it recognizes the progress to
avoid conflicting decisions and facilitate the flow of information in the budget sphere, which
reflects in greater harmony between the various units of the institution.

Key-words: Public Budget, Public Management, Strategic Planning, Management Tool.

 LISTA DE ABREVIATURAS

ASIP - Associao Internacional de Oramento Pblico

COF - Coordenao de Oramento e Finanas
CPLAM - Coordenao-Geral de Planejamento e Modernizao
DFSP - Departamento Federal de Segurana Pblica
DLOG - Diretoria de Administrao e Logstica Policial
DRPB - Departamento Regional de Polcia de Braslia
EGPE - Escritrio de Gesto de Projetos Estratgicos
FGV - Fundao Getlio Vargas
Funapol - Fundo para Aparelhamento e Operacionalizao das Atividades-fim da Polcia
Federal
GEB - Guarda Civil Especial de Braslia
Gespblica - Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IPCA - ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo
LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA - Lei Oramentria Anual
LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal
MJ - Ministrio da Justia
MPOG - Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
NI - Nmero-ndice
OCDE - Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
ONU - Organizao das Naes Unidas
PF - Polcia Federal
PLOA - Projeto de Lei Oramentria Anual
PPA - Plano Plurianual
SIAFI - Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
SIAPE - Sistema Integrado de Administrao de Pessoal do Governo Federal
SIDOR - Sistema Integrado de Dados Oramentrios
SIGPLAN - Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento
SISPLAM - Sistema de Plano de Metas
SOF - Secretaria de Oramento Federal
STN - Secretaria do Tesouro Nacional
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Oramento da Polcia Federal, por grupo de despesa 2007/2010 ....................... 51

Tabela 2 - Variao do oramento da Polcia Federal, valores corrigidos, por grupo de
despesa - 2007/2010 ............................................................................................................. 52
Tabela 3 - Valores do oramento da Polcia Federal, por grupo de despesa 2007/2010 ...... 78
Tabela 4 - Valores do oramento da Polcia Federal, corrigidos pelo IPCA, por grupo de
despesa - 2007/2010 ............................................................................................................. 81
 LISTAS DE FIGURAS

Figura 1 - Oramento e gesto governamental ...................................................................... 30

Figura 2 - Estrutura organizacional ...................................................................................... 40
Figura 3 - Portflio Estratgico da Polcia Federal................................................................ 45
Figura 4 - Sistemtica da proposta oramentria da PF ......................................................... 47
Figura 5 - Oramento da Polcia Federal em 2011, por grupo de despesa.............................. 52
Figura 6 - Recursos do Tesouro Nacional, por programa de governo .................................... 53
Figura 7 - Programa Preveno e Represso Criminalidade na LOA 2011 ...................... 55
Figura 8 - Programa Modernizao da Polcia Federal na LOA 2011 ................................ 56
Figura 9 - Similaridade entre aes estratgicas e aes oramentrias ................................. 59
Figura 10 - Evoluo do grupo de despesa Outras Despesas Correntes .............................. 66
Figura 11 - Fluxo do processo de elaborao e aprovao do Plano de Metas Anual ............. 77
Figura 12 - Inflao no perodo de 2007 a 2010, pelo IPCA ................................................. 80
 SUMRIO

1 O PROBLEMA ............................................................................................................ 11
1.1 Introduo.............................................................................................................. 11
1.2 Objetivos ............................................................................................................... 12
1.3 Suposio .............................................................................................................. 13
1.4 Delimitao do estudo ............................................................................................ 14
1.5 Relevncia do estudo ............................................................................................. 15
2 ORAMENTO E GESTO NAS ORGANIZAES PBLICAS .............................. 18
2.1 Conceito de oramento pblico .............................................................................. 18
2.2 Dinmica oramentria no contexto brasileiro ........................................................ 22
2.3 Oramento como instrumento de gesto ................................................................. 25
3 METODOLOGIA ........................................................................................................ 31
3.1 Tipo de pesquisa .................................................................................................... 31
3.2 Universo e amostra ................................................................................................ 31
3.3 Coleta de dados...................................................................................................... 32
3.4 Tratamento dos dados ............................................................................................ 33
3.5 Limitaes do mtodo ............................................................................................ 34
4 POLCIA FEDERAL ................................................................................................... 36
4.1 Segurana pblica no Brasil ................................................................................... 36
4.2 Histrico da instituio .......................................................................................... 37
4.3 Organizao administrativa e atribuies ............................................................... 38
4.4 Planejamento estratgico ........................................................................................ 42
4.5 Oramento da Polcia Federal ................................................................................ 45
4.5.1 Processo oramentrio na PF .......................................................................... 46
4.5.2 Plano de metas anual....................................................................................... 48
4.5.3 Composio do oramento .............................................................................. 51
4.5.3.1 Nos anos de 2007 a 2010 ............................................................................. 51
4.5.3.2 No ano de 2011 ........................................................................................... 52
5 ORAMENTO E SUA CONTRIBUIO GESTO NA POLCIA FEDERAL ..... 57
6 CONCLUSES E SUGESTES ................................................................................. 70
APNDICE A ETAPAS DO PROCESSO ORAMENTRIO INTERNO ...................... 77
APNDICE B VALORES DO ORAMENTO DA POLCIA FEDERAL ....................... 78
APNDICE C VALORES DO ORAMENTO DA POLCIA FEDERAL CORRIGIDOS
PELO IPCA ......................................................................................................................... 79
APNDICE D ROTEIRO PARA AS ENTREVISTAS ..................................................... 82
 11

1 O PROBLEMA

Este captulo se destina a apresentar o problema investigado por meio de uma

abordagem introdutria do tema e exposio dos objetivos da pesquisa, assim como
explanao sobre a delimitao e a relevncia do estudo.

1.1 Introduo

De acordo com Ferreira (2008), a palavra oramento significa ato ou efeito

de orar, calcular, discriminar a origem e a aplicao de recursos para certo fim. Essas
atividades esto presentes no cotidiano de qualquer pessoa que, de alguma forma, decide
como suprir suas necessidades com os recursos financeiros de que dispe.

Em sentido amplo, o conceito apresentado tambm se aplica a variadas

organizaes, seja no setor privado ou pblico. Toda organizao precisa planejar e controlar
suas disponibilidades financeiras de modo a atender suas necessidades no decorrer de
determinado perodo.

No mbito governamental, o oramento tido como um instrumento

disciplinador das contas pblicas, porm com um vis mais poltico do que econmico,
desempenhando o papel de conciliador entre despesas e receitas.

Atualmente, um dos principais desafios para os governos a melhoria do

desempenho do setor pblico e de suas organizaes, de modo a assegurar a efetividade das
polticas e programas concebidos, com pleno cumprimento das misses institucionais e
atendimento das demandas sociais.

Entre os esforos em busca do aperfeioamento da gesto pblica, destacam-se

a determinao mais precisa de objetivos e metas, a preocupao com a transparncia e a
prestao de contas (accountability), a orientao para os clientes, o emprego de linguagem
mais clara e simples, o foco nos resultados e a identificao e definio dos efeitos que se
deseja provocar na sociedade.

Em um contexto de restrio oramentria, a discusso em torno da funo do

oramento como instrumento de gesto no nvel das organizaes pblicas se insere na
agenda governamental. O objetivo que o oramento seja entendido no s como um
 12

instrumento de planejamento, mas tambm como uma ferramenta capaz de auxiliar na

construo de um ambiente de harmonia entre os setores de uma organizao, auxiliando na
antecipao de aes e aumentando o potencial de reao dos rgos frente s adversidades e
imprevistos inerentes gesto governamental. Ainda, preciso relacionar os recursos
disponveis com os resultados almejados, de modo a criar informaes que auxiliem o
processo de tomada de deciso. Dessa forma, o oramento assume o papel de ferramenta
gerencial com enorme potencial de transformao qualitativa na gesto pblica.

Destarte, esta pesquisa tem como instituio analisada a Polcia Federal (PF).
Numa primeira perspectiva, verificou-se haver sinais de que esse rgo, referncia nacional
no combate ao crime organizado, atua com base em um oramento meramente incremental,
elaborado a partir de ajustes marginais no oramento do ano anterior, com poucas
informaes sobre os produtos entregues sociedade e praticamente sem vnculo com o
planejamento estratgico do rgo.

Diante desse quadro de aprimoramento da gesto governamental e da discusso

acerca da funo do oramento como instrumento de gesto no nvel das organizaes
pblicas, indagou-se: em que medida o oramento utilizado como instrumento de gesto no
mbito da PF?

1.2 Objetivos

Este trabalho teve por objetivo final investigar em que medida o oramento
utilizado como instrumento de gesto no mbito da PF.

Para alcanar esse objetivo foi necessrio ultrapassar objetivos intermedirios.

De acordo com Vergara (2010), os objetivos intermedirios so etapas do caminho a ser
percorrido para atingir o objetivo final. Esta pesquisa teve os seguintes objetivos
intermedirios:

a) expor conceitos relacionados a oramento pblico, de modo a

possibilitar o debate sobre sua atuao como ferramenta gerencial;
 13

b) apresentar a organizao em estudo, incluindo seu histrico

institucional, suas atribuies constitucionais e seu planejamento
estratgico;

c) analisar o processo oramentrio na PF e a composio do oramento

destinado ao rgo; e

d) verificar a correlao entre os conceitos modernos de gesto com a

utilizao do oramento na PF.

1.3 Suposio

Cunha (2007) elenca algumas constataes sobre o processo oramentrio em

organizaes governamentais:

a) o alcance do planejamento nas organizaes insuficiente para

direcionar as propostas oramentrias;

b) certo grau de alienao em relao fase de aprovao do oramento,

com pouco comprometimento com o oramento aprovado;

c) o envolvimento dos participantes com a dinmica oramentria em suas

organizaes tem sido fragmentada, dificultando uma viso clara de
todo o processo;

d) confuso entre os conceitos produtos e resultados no aspecto de

controle oramentrio; e

e) prevalncia dos controles prvios em detrimento do desempenho

desejado.

Em sintonia com as constataes do autor e com base em levantamentos

preliminares, partiu-se da suposio que na PF o oramento pouco serve de referncia para
tomada de deciso, sendo que os gestores desconhecem o potencial do oramento como
ferramenta gerencial.
 14

Presumiu-se que a leitura e anlise do oramento, da forma como aprovado em

lei, no permite o claro entendimento das intenes e aes do rgo no curto e mdio prazo,
havendo pouco alinhamento do oramento com o planejamento estratgico do rgo.

Ainda, que, apesar da previso legal, no existem indicadores para

acompanhamento e avaliao do desempenho do rgo, tampouco mensurao dos resultados
alcanados, sendo os controles ex ante, mais preocupados com a observncia dos processos
prescritos e menos com a estratgia da instituio.

1.4 Delimitao do estudo

O estudo das finanas pblicas um campo sem fronteiras. Trata-se de um

assunto extremamente complexo, amplo, que acompanha o constante processo evolutivo da
sociedade. Novas teorias so criadas, exploradas e debatidas periodicamente. No cabe a esta
pesquisa abordar toda a matria em profundidade.

Nesse campo de estudo h uma enorme diversidade de assuntos, sendo o

oramento governamental um dos temas em destaque na atualidade. Esse ponto, por sua vez,
tambm pode ser investigado sob diversos prismas, a depender do pesquisador.

Diante desse rol de possibilidades, torna-se necessrio explicitar para o leitor

o que fica dentro do estudo e o que fica fora (VERGARA, 2010, p. 23). Assim, este trabalho,
que apresenta como tema o oramento pblico, teve como nico escopo pesquisar o emprego
dessa ferramenta como instrumento de gesto nas organizaes pblicas, seja no
planejamento das aes, na identificao e soluo dos problemas ou na divulgao de
informaes relevantes.

O rgo escolhido para pesquisa foi a Polcia Federal. Optou-se por analisar
seu processo oramentrio interno, o planejamento estratgico do rgo e a distribuio dos
recursos colocados disposio da PF por meio das leis oramentrias dos anos de 2007 a
2011, sendo essa amplitude suficiente para o alcance dos objetivos propostos.
 15

1.5 Relevncia do estudo

Nos dias de hoje, inegvel que a sociedade brasileira carece de melhorias em

diversas reas nas quais h, ou deveria haver, forte atuao governamental: educao, sade,
habitao, emprego, lazer etc.

Um dos principais anseios da sociedade, qui o maior, envolve a segurana

pblica. constante a divulgao pela mdia, com o consequente e intenso debate popular, de
notcias assustadoras no campo da segurana. Essas ameaas se fazem presentes em diferentes
manifestaes, como no homicdio e latrocnio, na corrupo, no trfico de seres humanos, de
drogas e de armas e no terrorismo.

A sociedade no pode mais fechar os olhos para a seguinte constatao: o

crescimento do cenrio de criminalidade e do estado coletivo de insegurana que dele faz
prevalecer tem influncia bastante negativa para as famlias e para o desenvolvimento
sustentvel de qualquer sociedade.

Na atual economia globalizada, o chamado crime organizado movimenta

altas quantias de dinheiro. Por causa de sua natureza clandestina, difcil estimar a soma total
de recursos que passa pelos mecanismos de lavagem1. De acordo com estimativas divulgadas
pelo Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime, a quantia de dinheiro lavado
globalmente em um ano varia entre US$ 500 bilhes e US$ 1 trilho, o que torna a tarefa de
combater o crime organizado mais urgente do que nunca.

De acordo com dados da Fundao Getlio Vargas (FGV)2, o custo da

violncia no Brasil gira em torno de 10% do Produto Interno Bruto. Recursos que poderiam
gerar vagas no banco das escolas e empregos tornaram-se volteis no combate o crime. Pior
que isso, a escalada da violncia inibe investimentos internos e externos, afetam o consumo e
acabam por favorecer apenas e to somente os servios especializados em segurana. Em vez

1
Como forma de se beneficiarem do "dinheiro sujo" sem levantar suspeitas e deixar vestgios, os criminosos
buscam legaliz-lo e reintegr-lo na economia formal por meio de um processo conhecido como lavagem de
dinheiro.
2
Brasil Econmico: Violncia, um obstculo ao crescimento econmico. Disponvel em
<http://www.ipea.gov.br>. Acesso em 23.07.2011.
 16

de investir em infraestrutura, mais escolas e hospitais, o Estado acaba tendo de aplicar

recursos em penitencirias, tribunais e em servios de apoio s vtimas.

Parece haver um razovel consenso de que o alcance da almejada segurana

pblica depende do fortalecimento das entidades estatais. Nesse sentido, desde o final do
sculo passado, intensificaram-se no Brasil os debates e a mobilizao em torno da
modernizao das instituies pblicas nacionais.

Mudanas institucionais e comportamentais que contribuam para aumentar a

eficincia das atividades estatais e, consequentemente, atender s demandas da sociedade
devem merecer especial ateno no debate sobre as reformas que se fazem necessrias para
melhorar a qualidade dos servios prestados pelo Estado.

O repensar de estruturas e processos de gesto implica adaptar novos conceitos,

ideias e prticas natureza e peculiaridades de cada rgo. As iniciativas e solues devem
buscar benefcios que justifiquem a prpria existncia das organizaes e a promoo dos
melhores servios possveis aos cidados.

Nessa linha, os gestores governamentais tem buscado mais a obteno de

resultados do que a observncia de normas e procedimentos. No caminho da transformao
institucional, novas bases legais e adequado suporte administrativo e financeiro so
fundamentais para assegurar o pleno cumprimento das misses institucionais e, efetivamente,
garantir a prestao dos servios que a sociedade necessita.

No Brasil, um dos obstculos a ser superado nesse processo de inovao a

limitao de recursos nas contas do governo. Se no houvesse escassez, no haveria
problemas de alocao de recursos entre os diversos rgos. Entretanto, esse no o quadro
atual das finanas pblicas nacionais, apesar de ser o processo de planejamento e oramento
elemento central para assegurar um bom desempenho das organizaes.

Osborne e Gaebler (1994) ponderam sobre a seguinte situao: se lderes

pedirem aos seus funcionrios que se concentrem na misso a cumprir, mas o sistema
oramentrio lhes pedir para seguir regras e no exceder os limites de gastos para cada item,
eles, com certeza, daro ouvidos ao sistema. Para esses autores, ao exercer o controle sobre os
 17

gastos pblicos, o oramento representa a tentativa de evitar o mau gerenciamento, mas

tambm acaba por impossibilitar o bom gerenciamento.

A melhoria do servio prestado pelo Estado, em qualquer ramo de atividade,

depende de uma srie de fatores vinculados gesto dos recursos pblicos: previses de
gastos mais realistas e alinhadas com a estratgia governamental; substituio da prtica
incrementalista do oramento por novos modelos voltados para os resultados; estabelecimento
de vnculos consistentes entre os objetivos estratgicos e as propostas oramentrias
elaboradas em nvel organizacional; e capacidade das organizaes atuarem em sintonia com
as macro polticas de governo.

As concluses expostas ao final desta pesquisa podem fomentar a construo

de uma estratgia para renovao do atual modelo de gesto oramentria na PF. O ganho
pretendido com a efetiva utilizao do oramento como instrumento de gesto que os
escassos recursos sejam mais bem alocados no cumprimento das atribuies constitucionais
do rgo e no saneamento dos problemas da sociedade.

Vale lembrar a assertiva de Cunha e Rezende, os quais destacam que o

oramento pblico pode colaborar na transformao qualitativa da gesto pblica, tanto no
nvel macro quanto no organizacional (REZENDE e CUNHA, 2005, p. 9). Apesar das
discusses estarem centradas em assuntos macroeconmicos, o autor explica que preciso
ampliar o debate para a gesto oramentria exercida nas organizaes governamentais, numa
ao mais individualizada, percebendo diferenas e criando espaos para experimentao e
avanos. Nesse sentido, torna-se imprescindvel conscientizar e, principalmente, incentivar os
atores que atuam na gesto da coisa pblica.

O resultado dessa pesquisa pode, ainda, servir de consulta para futuros estudos
focados no emprego do oramento como ferramenta de gesto nas organizaes pblicas.

Neste primeiro captulo foi apresentado o problema a ser investigado, com uma
contextualizao do tema e definio dos objetivos da pesquisa, bem como a delimitao e a
relevncia do estudo.
 18

2 ORAMENTO E GESTO NAS ORGANIZAES PBLICAS

Este captulo tem por objetivo oferecer uma reviso da literatura atinente ao
assunto. Como ponto de partida, abordado o conceito de oramento pblico. Em seguida,
expe-se um arcabouo terico sobre a dinmica oramentria brasileira. Por ltimo, discorre-
se sobre a atuao do oramento como instrumento de gesto no setor pblico.

2.1 Conceito de oramento pblico

O oramento representa um dos mais antigos instrumentos de planejamento e

execuo das finanas pblicas. Para melhor compreender o conceito de oramento na esfera
pblica, pertinente expor algumas consideraes de Giacomoni (2000) sobre esse tema. O
autor divide a histria de sua evoluo conceitual em duas fases: o oramento tradicional e o
oramento moderno.

Para ele o oramento tradicional um instrumento disciplinador das finanas

pblicas, sendo uma ferramenta de controle poltico sobre os executivos, pois rebaixa os
aspectos econmicos a uma posio secundria e apenas coloca frente a frente as despesas e
as receitas. No plano tcnico, este oramento adota classificaes somente para
instrumentalizar o controle das despesas.

Por outro lado, o conceito de oramento moderno constitui-se de um ideal

gerencial, sendo sua essncia auxiliar o processo administrativo e a programao de trabalho
do governo. Esse oramento moderno pode ser utilizado, inclusive, como instrumento de
poltica fiscal do governo, com estabilizao ou ampliao da atividade econmica. Para
Giacomoni (2000), o oramento moderno constitudo de componentes j assimilados pelos
oramentos mais avanados e, principalmente, de outros apenas idealizados pelas correntes
doutrinrias.

De forma a comparar esses modelos oramentrios, esse autor prope imaginar

uma linha, onde os oramentos tradicional e moderno sejam o ponto inicial e o ponto final,
respectivamente. Assim, poder-se-ia identificar nesse contnuo diversos tipos de oramentos
pblicos. medida que o oramento real vai se aproximando do ideal moderno, este
enriquecido por novos conceitos e tcnicas, o que faz retornar aquele para uma posio
 19

intermediria, sendo que o oramento moderno uma tarefa virtualmente impossvel de ser
realizada.

Numa outra perspectiva, Bezerra (2007) pondera que o oramento pode ser
visualizado sob trs dimenses. A primeira a dimenso jurdica, sendo o oramento pblico
uma lei em todos os sentidos, no tocante realizao de despesas e arrecadao de receitas.
A elaborao e a aprovao do oramento pblico seguem o processo legislativo de discusso,
emenda, votao e sano presidencial. A segunda dimenso a econmica. Por meio do
oramento, o governo redistribui os recursos arrecadados da sociedade. Nesse sentido, ele o
principal instrumento para a viabilizao das polticas pblicas de distribuio de renda. A
terceira dimenso poltica est caracterizada no processo de elaborao, aprovao e
gesto do oramento, na medida em que so incorporados necessariamente interesses
conflitantes da sociedade.

J Carvalho (2008) destaca a existncia do modelo de oramento-programa,

instrumento difundido pela Organizao das Naes Unidas (ONU), a partir da dcada de 50,
inspirado na experincia do oramento de desempenho nos Estados Unidos da Amrica. Para
o autor, o oramento-programa caracteriza-se pelo fato de a elaborao oramentria ser feita
em funo daquilo que se pretende realizar no futuro, ou seja, um instrumento de
planejamento que permite identificar os programas de trabalho dos governos, seus projetos e
atividades a serem realizados e ainda estabelecer os objetivos, as metas, os custos e os
resultados alcanados.

Giacomoni (2000) explica que a nfase nas realizaes no se constitua,

naquela poca, em novidade, pois j era defendida pelos reformistas americanos do incio do
sculo. O autor complementa afirmando que em 1959 a ONU conceituava oramento-
programa como:

Um sistema em que se presta particular ateno s coisas que um governo

realiza mais do que s coisas que adquire. As coisas que um governo
adquire, tais como servios pessoais, provises, equipamentos, meios de
transporte etc., no so, naturalmente, seno meios que emprega para o
cumprimento de suas funes. As coisas que um governo realiza em
cumprimento de suas funes podem ser estradas, escolas, terras
distribudas, casos tramitados e resolvidos, permisses expedidas, estudos
 20

elaborados ou qualquer das inmeras coisas que podem ser apontadas. O que
no fica claro nos sistemas oramentrios esta relao entre coisas que o
governo adquire e coisas que realiza. (MARTNER3, apud GIACOMONI,
2000, p. 157)

No entendimento de Giacomoni (2000), a primeira condio para a adoo do

oramento-programa a definio clara dos objetivos governamentais, a partir dos quais so
elaboradas metas mais especficas por setor ou regio, gerando programas e projetos.

Outra condio necessria a compatibilidade entre os objetivos, sendo que os

riscos de conflitos no ocorrem apenas em objetivos gerais. A incompatibilidade pode existir
entre os objetivos individuais dos programas, no mbito do prprio oramento. A origem de
problemas est na multiplicidade de entidades formuladoras de programas e nas dificuldades
de coordenao dos escales superiores.

Superada a definio dos objetivos governamentais, destacam-se os programas

e as atividades. Elemento bsico da estrutura do oramento-programa, o Programa pode ser
conceituado como o campo em que se desenvolvem aes homogneas que visam ao mesmo
fim (GIACOMONI, 2000, p. 166). J atividade a diviso do esforo total, dentro de um
programa ou subprograma, em um tipo de trabalho razoavelmente homogneo, cujo propsito
contribuir para a realizao do produto final de um programa. (NAES UNIDAS, Op.
Cit. apud GIACOMONI, 2000, p. 42)

Giacomoni (2000) ressalta que com base na classificao por Atividades que
o oramento-programa elaborado, apresentado, executado e controlado, constituindo a
Atividade o instrumento de operacionalizao do oramento e pea bsica das funes
administrativas e gerenciais.

O terceiro componente fundamental do oramento-programa, na viso de

Giacomoni (2000), a mensurao das operaes do governo. Para o autor, recomendado
que o trabalho em busca dos objetivos governamentais expressos no oramento seja
mensurado, sendo essa medio uma das preocupaes centrais nas atuais questes em torno
do oramento pblico. A avaliao dos resultados favorece a apresentao de propostas

3
MARTNER, Gonzalo. Planificacin y pressupuesto por programas. 4. ed. Mxico: Siglo Veintinuno,
1972, p. 195.
 21

oramentrias, a distribuio dos recursos disponveis (fsicos, financeiros e de pessoal) e a

adoo de ajustes necessrios a novas exigncias conjunturais e acontecimentos imprevistos.

O quarto e ltimo elemento, mas no menos importante, do conceito de

oramento-programa defendido por Giacomoni (2000) a incorporao, na elaborao e no
controle oramentrio, de informaes de custos. O autor comenta que um sistema de custos
deve ser visto como um instrumento de racionalizao da gesto financeira pblica, sendo
imprescindvel na conciliao das necessidades de realizaes com os escassos recursos
existentes.

Na discusso em torno dos conceitos de oramento vlido citar a ideia de

oramento de desempenho. Para Schick (2007), apesar de conceitualmente simples, esse
modelo de difcil implementao. O autor esclarece que o princpio bsico que os
governos devem elaborar seus oramentos com base nos resultados atuais ou esperados ao
invs de ter por base seus insumos, tais como pessoal e suprimentos. Ao decidirem sobre
questes oramentrias, pondera o autor, os gestores pblicos devem ter informaes sobre os
servios prestados, os resultados esperados e os benefcios sociais resultantes da aplicao de
recursos pblicos.

Robinson e Last (2009) explicam que o oramento baseado em desempenho

tem por objetivo melhorar a eficincia e efetividade da despesa pblica por meio da
vinculao entre os recursos arrecadados pelo governo e os resultados esperados, com uso
sistemtico de informaes de desempenho. De acordo com os autores, existem diferentes
mecanismos para relacionar recursos e resultados, variando desde esquemas bsicos at a
utilizao de sistemas gerenciais complexos para mensurao de resultados.

Para esses autores, o oramento de desempenho no pode ser visto

isoladamente, mas sim como parte de um ambiente gerencial maior voltado mais para
resultados do que para processos internos. Isso significa maior motivao dos funcionrios
pblicos, reestruturao organizacional para maior coordenao entre os rgos e melhor
prestao de servios, entre outros.

Bezerra (2007) completa que o enfoque do oramento de desempenho a

importncia da independncia gerencial na administrao do oramento. Isso se manifesta de
forma concreta na oposio prtica oramentria tradicional de alocar as dotaes
 22

oramentrias a categorias detalhadas e proibir os rgos pblicos de transferir recursos entre

rubricas de gastos. A lgica que, se o que importa o desempenho, os objetivos do processo
oramentrio devem concentrar-se na responsabilidade pelos resultados e no na forma como
eles so obtidos.

2.2 Dinmica oramentria no contexto brasileiro

No Brasil, o papel do oramento no setor pblico foi regulamentado por

diversas leis, passadas e atuais, sendo que o processo oramentrio esteve em constante
evoluo at chegar aos atuais princpios constitucionais. Na viso de Carvalho (2008), a
Carta Magna de 88 foi a mais inovadora e a que contemplou os diversos avanos conquistados
pela sociedade, principalmente a democratizao do planejamento e do oramento.

Giacomoni (2000) pondera que a Constituio Federal estabeleceu que a Unio

e os Estados podem legislar concorrentemente nas questes que envolvem o oramento, sendo
que cabe a primeira estabelecer as normas gerais.

Essas normas bsicas esto especificadas nos artigos 165 a 169 da

Constituio, seo em que so abordados os aspectos relacionados aos oramentos. Consta
expressamente no artigo 165 que o Poder Executivo deve estabelecer, por meio de lei
especfica, o Plano Plurianual (PPA), as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais.

Conforme consta na Carta Magna, o PPA o instrumento de planejamento de

mdio prazo do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da Administrao Pblica Federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.

Por sua vez, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) a norma que norteia a
elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA) na medida em que dispe para cada exerccio
sobre diversos assuntos, entre eles: as prioridades e metas da Administrao Pblica Federal,
a estrutura e organizao dos oramentos, as diretrizes para elaborao e execuo dos
oramentos da Unio e suas alteraes, a dvida pblica federal, as despesas da Unio com
pessoal e encargos sociais e, ainda, as alteraes na legislao tributria da Unio.
 23

Cabe ressaltar que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) atribuiu LDO a

responsabilidade de tratar de outras matrias, tais como: estabelecimento de metas fiscais, a
fixao de critrios para limitao de empenho e movimentao financeira, publicao da
avaliao financeira e atuarial dos regimes geral de previdncia social e prprio dos
servidores civis e militares, margem de expanso das despesas obrigatrias de natureza
continuada e avaliao dos riscos fiscais.

J a LOA a lei por meio da qual o governo estima as receitas e autoriza as

despesas de acordo com a previso de arrecadao. No Congresso, deputados e senadores
discutem na Comisso Mista de Oramentos e Planos a proposta enviada pelo Poder
Executivo, fazem as modificaes que julgarem necessrias atravs das emendas e votam o
projeto, que aps aprovao sancionado pelo Presidente da Repblica e se transforma em
lei. A Constituio determina que o oramento deve ser votado e aprovado at o final de cada
Legislatura.

Se durante o exerccio financeiro houver necessidade de realizao de despesas

acima do limite que est previsto na LOA, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional
projeto de lei de crdito adicional. Por outro lado, crises econmicas podem levar o Poder
Executivo a editar Decretos com limites financeiros de gastos abaixo dos limites aprovados
pelo Congresso. So chamados de Decretos de Contingenciamento em que so autorizadas
despesas no limite das receitas arrecadadas.

importante notar que a inteno do legislador constituinte foi determinar a

adequao dessas trs normas (PPA-LDO-LOA), que compem a espinha dorsal do
oramento brasileiro, aos programas de governo. Consta expressamente no pargrafo 4 do
artigo 165 da Carta Magna que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais
previstos na Constituio sero elaborados em consonncia com o PPA. Talvez o caso mais
claro da obrigatria relao do oramento com os programas governamentais esteja no artigo
167, que veda expressamente o incio de programas ou projetos no includos na LOA.

No mbito infraconstitucional, alm das normas j mencionadas, cita-se a Lei

n 4.320, de 17 de maro de 1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para
elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do
Distrito Federal.
 24

Na viso de Reis (2010), a Lei n 4.320/64 estabelece que o planejamento do

controle gerencial e financeiro, das entidades de direito pblico interno, deve ser realizado
com o objetivo de atender Administrao com informaes que lhe possibilitem verificar se
as metas programadas esto sendo alcanadas como planejadas e providenciar as medidas
necessrias caso desvios sejam detectados.

Castro (2008) pondera que a Contabilidade Pblica, em especial a

oramentria, foi organizada para contabilizar detalhadamente o oramento nas estruturas
para as quais foram estabelecidas as aes na forma de projetos e atividades. Entretanto,
destaca esse autor, a forma burocrtica de tratamento do oramento acaba por no dar
transparncia aos custos das aes governamentais. H concentrao de muitas aes,
agrupadas em projetos ou atividades padres, para evitar se submeter ao poder legislativo,
atravs de crditos suplementares.

Giacomoni (2000) afirma que, apesar de dispor sobre normas gerais de direito
financeiro, a Lei n 4.320/64 desce a particularidades diversas. Ao lado dos critrios
tradicionais de classificao da despesa (Unidades Administrativas e Elementos), essa lei
adota a classificao econmica e a classificao funcional. Com a publicao da
Portaria n 9, de 28 de janeiro de 1974, do ento Ministrio do Planejamento e Coordenao
Geral, a classificao funcional-programtica da despesa oramentria foi, pela primeira vez,
regulamentada e aplicada s trs esferas de governo. Essa nova classificao representou um
importante passo qualitativo na direo do oramento-programa on Brasil.

Rezende e Cunha (2005) explicam que a reestruturao da classificao

funcional-programtica em todos os entes da federao ocorreu a partir do exerccio de 2000,
com a revogao da Portaria n 9/74 pela Portaria n 42/99. A partir de ento, as funes,
desdobradas em subfunes, tornaram-se classificadores da despesa, permitindo visualizar a
integrao planejamento-oramento, conforme determinado na constituio federal.

Embora ainda amplamente respeitada e cumprindo seu papel no regramento

das atividades oramentrias e financeiras no pas, a Lei n 4.320/64 apresenta-se
parcialmente obsoleta. Assim, encontra-se em tramitao no Congresso Nacional o Projeto de
Lei Complementar n 135/96, cujo texto foi inicialmente elaborado pelo Poder Executivo,
sendo posteriormente modificado por substitutivo elaborado no Legislativo.
 25

Alm desse projeto, encontra-se tramitando no Senado Federal o Substitutivo

que aprovou o Projeto de Lei do Senado n 229, de 2009, e do apensado Projeto de Lei do
Senado n 248, de 2009, nos termos do Substitutivo, que foram apresentados pela Comisso
de Constituio e Justia do Senado Federal. Ambos foram de iniciativa do Poder Legislativo
e atualmente se encontram em anlise na Comisso de Assuntos Econmicos4.

2.3 Oramento como instrumento de gesto

Com base em estudo sobre oramento e gesto pblica em diversos pases, a

Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE, 2002) identificou
que inovaes recentes na administrao pblica tm focado mais a obteno de resultados do
que a observncia de normas e procedimentos.

Essas inovaes buscam trs objetivos: disciplina fiscal, alocao de recursos

de acordo com as prioridades governamentais e promoo da eficincia no uso dos recursos
oramentrios. Para a OCDE (2002), a definio de um sistema de gesto pblica voltado
para esses focos est se tornando cada vez mais aceito, devendo o rgo central de oramento
perseguir esses objetivos quando da utilizao de um sistema de elaborao de oramento.

Em um contexto de reforma da gesto pblica ressalta a OCDE

implementar um novo modelo de gesto depende necessariamente de alterar o foco de
ateno, antes voltado para os insumos e aos controles ex ante, transferindo-o para o
esclarecimento das expectativas e mensurao de resultados ex post. O controle torna-se mais
estratgico e menos preocupado com a observncia dos processos prescritos.

No Brasil, no final da dcada de 90, a Emenda n 19/98 incluiu no

ordenamento jurdico brasileiro, de forma expressa na Constituio Federal, o princpio da
eficincia. Meirelles (1998) define eficincia como o que se impe a todo agente pblico de
realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. Para ele, esse o
mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e
satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade.

4
Informaes obtidas no stio da Secretaria de Oramento Federal. Acesso em 11.08.2011.
 26

Essa inovao constitucional, alm de modificar princpios e normas da

Administrao Pblica, promoveu uma mudana filosfica no oramento. Indicadores, meta e
recursos passaram a conviver na mesma estrutura.

Desde ento, explicam Wiemer e Ribeiro (2004), a Controladoria-Geral da

Unio (CGU) e o Tribunal de Contas da Unio (TCU) tm recomendado s instituies
pblicas federais a criao de indicadores de desempenho, no s como forma de medir a
eficcia e eficincia da gesto, mas tambm para evitar que se estabeleam parcerias onde o
custo das atividades maior que o praticado pela administrao pblica. Com o resultado da
aplicao dos indicadores haveria a otimizao dos resultados no setor pblico.

Na mesma linha, Cavalcante (2006) acredita que accountability um

componente central na conceituao de um oramento moderno, uma vez que se faz
necessria a existncia de um sistema que possibilite premiar os bons e punir os maus
resultados (DIAMOND, 20035 apud CAVALCANTE, 2006). Contudo, na perspectiva desse
autor, a forma de aferio de indicadores de desempenho das organizaes federais no tem
impactado, pelo menos em termos quantitativos, na dotao de recursos dos programas ou nas
suas execues oramentrias, demonstrando falha no acompanhamento e avaliao das
atividades do governo. E mais, o autor destaca que as informaes disponveis so pouco
lidas, inclusive pelos rgos governamentais, e ainda so elaboradas em linguagem tcnica, a
qual dificulta o entendimento por parte do cidado comum.

Nesse contexto de modernizao da gesto, Rezende e Cunha (2005) afirmam

que a melhoria dos servios prestados pelo governo fundamental para alcanar os objetivos
das polticas e programas formulados pelo governo. Para tanto, explicam os autores,
imprescindvel uma viso holstica por parte do governo, incluindo os vrios agentes pblicos
e assegurando o cumprimento de suas misses institucionais. Deve o governo dedicar-se mais
s questes oramentrias, pois esse instrumento tem enorme potencial de transformao
qualitativa na gesto pblica (REZENDE e CUNHA, 2005, p. 9).

Nos dias de hoje, apontam Rezende e Cunha (2005), a elaborao do

oramento obedece ao princpio do incrementalismo, por meio do qual o oramento de um

5
DIAMOND, Jack. Performance Budgeting: Managing the Reform Process. IMF Working Paper 03/33.
Washington: International Monetary Fund, 2003.
 27

ano sempre elaborado com base no oramento do ano anterior, com pequenas alteraes
para se ajustar aos recursos disponveis.

Um dos questionamentos suscitados pelos autores envolve a busca pela forma

adequada de conciliar a tendncia ao incrementalismo com a necessidade de mudanas mais
ousadas em determinadas polticas pblicas. Para lidar com essa dificuldade, os autores
indicam aes em dois nveis de complexidade:

No nvel macro, trata-se da mobilizao das lideranas polticas e da

sociedade com vistas ao debate dos grandes problemas nacionais, de modo
que dele resulte a formulao de objetivos estratgicos a serem
consubstanciados no PPA. No nvel micro, isto , no mbito das
organizaes governamentais que integram a administrao pblica,
preciso investir na capacidade para elaborar e implementar oramentos
menos incrementais e estabelecer um padro de gesto voltado para a
melhor utilizao dos recursos existente. (REZENDE e CUNHA, 2005,
p. 20)

Para os autores, as organizaes pblicas precisam desenvolver um

pensamento estratgico em harmonia com as prioridades do governo. Nesse sentido, Villela
(2006) afirma que no Brasil o problema da qualidade do gasto pblico perpassa pelo processo
oramentrio. O autor explica que o pagamento de uma fatura pelo governo corresponde ao
fim desse processo que se inicia por volta de fevereiro do ano anterior, quando se comea a
discutir a LDO. Assim, a necessidade de planejamento torna-se fundamental, pois possibilita
s instituies maior capacidade de controle sobre as suas aes no presente e no futuro.

Rezende e Cunha (2005) destacam que o processo de planejamento, ao lado do

oramento, fator determinante para assegurar um bom desempenho para os entes pblicos.
Para os autores, trata-se da tradicional relao planejamento, oramento e controle, to
tradicional quanto, muitas vezes, pouco explorada em seu potencial para desempenho
organizacional no setor pblico (REZENDE e CUNHA, 2005, p. 122).

Na opinio desses autores, o oramento se transformou em instrumento com

grandes incertezas, incapaz de refletir as prioridades pblicas e atuar no planejamento das
aes do governo, fato que impede o Estado de responder adequadamente s demandas por
polticas pblicas para o desenvolvimento.
 28

Em recente discusso 6, a Associao Internacional de Oramento Pblico

(ASIP, 2011) defendeu que necessrio reforar o alinhamento do planejamento do longo,
mdio e curto prazo das polticas pblicas com o oramento e a administrao financeira do
setor pblico. Assim, a ASIP (2011) recomendou o desenvolvimento de um programa de
gesto que interligue o planejamento, o oramento e a administrao financeira do setor
pblico, a fim de assegurar que os objetivos do governo atendam as necessidades dos
cidados e protejam as polticas macro econmicas da volatilidade das crises externas, cada
vez mais constantes. Ainda, a associao sugere que o oramento por programa explicite a
produo do Estado e os resultados do planejamento ao longo do tempo, sendo fundamental
que o planejamento estratgico e o planejamento setorial tenham coerncia com a macro
estrutura do Estado.

De acordo com Rezende e Cunha (2005), entre os esforos de aperfeioamento

da gesto pblica, cabe destacar tambm a necessidade de determinar os objetivos e metas das
organizaes para viabilizar avaliaes de desempenho. preciso ter uma rotina por meio da
qual esses objetivos e metas sejam definidos e constantemente atualizados, sempre com
grande amplitude temporal, muito alm do calendrio eleitoral ou de um mandato poltico
(REZENDE e CUNHA, 2005, p. 16).

Cokins (COKINS, 19997 apud MARIO, SANTANA e SEDIYAMA, 2009)

afirma que as organizaes confundem oramento com planejamento financeiro, por isto essa
ferramenta passa a ser inadequada para reviso de poltica e planos, pois apenas quantifica os
recursos a serem gastos, sem detalh-los no nvel recomendado. Nesse sentido, defende o
autor, o oramento pouco contribui para a gesto, pois no identifica as atividades essenciais e
no reflete com preciso os custos dos recursos usados pelas atividades. Em contrapartida, a
anlise do desempenho projetado a partir do oramento gerado com base em informaes
adequadas permite avaliar o grau de alinhamento deste com o planejamento estratgico da
entidade, dotando a fase de aprovao do oramento de uma lgica que integra o oramento
ao planejamento estratgico.

6
XXXVIII Seminrio Internacional de Oramento Pblico, realizado no perodo de 16 a 20 maio de 2011 na
Nicaragu.
7
COKINS, G. New age accounting: activity-based budgeting (ABB). ABC Technologies. Oregon, 1999.
 29

Mario, Santana e Sediyama (2009) entendem que o oramento pode ser

caracterizado como um instrumento norteador das estratgias organizacionais e vice-versa,
sendo capaz de proporcionar a previsibilidade das aes dos diversos agentes ligados s
organizaes.

Na viso de Jiambalvo (JIAMBALVO, 20028 apud ALMEIDA, 2007), o

oramento til no processo de comunicao e coordenao, pois representa um plano formal
que impe aos gerentes considerar suas metas e objetivos, alm de determinar maneiras de
atingi-los. Dessa forma, torna-se um instrumento de comunicao das informaes dos
direcionamentos pretendidos pela organizao ajudando a coordenar as atividades dos
gestores.

Cunha (2010b) resume que, para auxiliar a gesto nas organizaes

governamentais, o oramento deve permitir transformar propsitos e objetivos em aes
concretas, sendo que esse instrumento precisa ser entendido no s como uma ferramenta de
planejamento, mas tambm como um facilitador para a construo de um ambiente mais
harmnico entre os setores de uma organizao, auxiliando na previso das dificuldades a
serem enfrentadas e na reao s adversidades inerentes gesto governamental. Ainda, o
oramento deve buscar relacionar os recursos disponveis com os resultados almejados, de
modo a criar informaes que auxiliem o processo de tomada de deciso.

Para compreender o oramento como instrumento de gesto nas organizaes

pblicas, Cunha (2010b) prope o seguinte esquema:

8
JIAMBALVO, James. Contabilidade Gerencial. Traduo: Tatiana Carneiro Qurino. Rio de Janeiro: LTC,
2002.
 30

Figura 1 - Oramento e gesto governamental

Fonte: Cunha, 2010b.

A Figura 1 elenca seis funes de um oramento moderno, o qual pode

contribuir na gesto das organizaes, com o desempenho de diferentes papis, de forma
simultnea e constante. O desafio para os gestores est em alcanar harmonia e equilbrio com
outros instrumentos gerenciais, no limitando o oramento ao controle de receitas e despesas.

Para Mario, Santana e Sediyama (2009), pouco se conhece sobre como so

realizados os processos de seleo das melhores ferramentas gerenciais para cada tipo de
organizao. Todavia, o que se percebe uma pluralidade, por parte dos gestores, na adoo
do oramento como um instrumento de gerenciamento e controle das atividades
organizacionais. (MARIO, SANTANA e SEDIYAMA, 2009, p. 214)

Este captulo apresentou o resultado de estudos sobre o tema proposto,

oferecendo ao leitor uma perspectiva sobre o assunto. Tal referencial terico ser utilizado na
presente pesquisa a fim de avaliar a gesto oramentria na PF.
 31

3 METODOLOGIA

A finalidade deste captulo descrever o tipo da pesquisa proposta, a forma

como a populao e a amostra foram definidas, o modo eleito para a coleta e o tratamento dos
dados, bem como as limitaes do mtodo escolhido.

3.1 Tipo de pesquisa

Com base na taxonomia de tipo de pesquisa eleita por Vergara (2010), esta
pesquisa foi classificada em dois critrios bsicos: quanto aos fins e aos meios.

Quanto aos fins, a investigao pode ser classificada como: descritiva, porque
expe diversas informaes da PF e, ao mesmo tempo, tenta estabelecer uma relao entre
essas informaes; e explicativa, pois esclarece quais fatores vinculados ao oramento do
rgo contribuem para o pleno cumprimento de sua misso institucional e atendimento das
necessidades da populao.

J quanto aos meios, a pesquisa pode ser qualificada como: bibliogrfica, pois
foi necessrio o apoio de material publicado em livros, teses, dissertaes, artigos e na
internet; documental, porque se analisou atos legais e normativos emanados do Poder
Legislativo, do Poder Executivo e da prpria PF; de campo, devido realizao de entrevistas
com os principais atores no processo de gesto oramentria da PF e com os gestores que
compem o 1, 2 e 3 nveis decisrios da instituio; e estudo de caso, pois a pesquisa ficou
circunscrita a uma organizao e teve um carter de profundidade e detalhamento.

3.2 Universo e amostra

O universo da pesquisa de campo foi o corpo gerencial da PF, que inclui os

dirigentes dos rgos centrais, situados em Braslia/DF, e os gestores das unidades
descentralizadas localizadas nas capitais dos estados. Nestas, atua o superintendente regional,
dirigente mximo no estado. Na capital federal trabalham diretores, coordenadores gerais,
coordenadores, chefes de diviso e chefes de servio. No total, o universo era composto por
177 gestores, considerando nos estados apenas o superintendente regional.
 32

Tendo em vista um universo to heterogneo, composto por profissionais com

atuao em setores variados e em diferentes regies do territrio nacional, tornou-se
imprescindvel um procedimento amostral que viabilizasse a realizao da pesquisa.

Considerando que o pesquisador j trabalhou na DLOG, procedeu-se a uma

amostragem no probabilstica, especificamente do tipo por acessibilidade, a qual seleciona
elementos pela facilidade de acesso a eles (VERGARA, 2010, p. 47). Assim, foram
privilegiados os gestores que atuam nos rgos centrais, especificamente no 1, 2 e 3 nveis
gerenciais.

Foram entrevistados o Diretor-Geral e os seis diretores, personagens que

compem o 1 nvel gerencial do rgo. Alm destes, foram entrevistados alguns gestores do
2 e 3 nveis decisrios, como a Coordenadora-Geral de Planejamento e Modernizao e o
Coordenador de Oramento e Finanas. Dessa forma, a pesquisa contemplou os
representantes do 1 nvel gerencial e, em adio, alguns do 2 e 3 nveis.

De forma a dar maior representatividade amostra e com intuito de alcanar

melhores resultados, foram entrevistados outros profissionais que trabalham na PF com o
tema da pesquisa, mesmo que no atuantes nos nveis gerenciais elencados, como o Assessor
de Controle Interno, o Chefe do Servio de Contabilidade, a Chefe do Servio de
Programao Oramentria e a Chefa do Servio de Planejamento e Controle. A seleo
destes profissionais permitiu ao pesquisador aprofundar-se no tema da pesquisa e atingir todos
os campos de atuao do rgo.

3.3 Coleta de dados

A pesquisa se valeu de diferentes meios para obter os dados necessrios para

atingir os objetivos propostos e responder ao problema formulado. A pesquisa bibliogrfica
foi executada com vistas a buscar material publicado em livros, artigos, dicionrios, teses,
dissertaes e, ainda, bases de dados para pesquisas acadmicas disponveis pela internet. O
foco foi contextualizar o oramento pblico e seu papel como instrumento gerencial.

Durante a pesquisa documental foram examinadas a Constituio Federal, leis

complementares, leis ordinrias, decretos, portarias e instrues normativas, bem como o
 33

Regimento Interno da PF, com objetivo de identificar os regulamentos e atos que normatizam
o processo oramentrio no mbito do governo federal e da PF.

Tambm se buscou identificar os produtos e resultados esperados do rgo pela

sociedade. Com tal propsito, foi analisada, alm dos documentos j mencionados, a Carta de
Servios ao Cidado, ferramenta de gesto concebida pelo Programa Nacional de Gesto
Pblica e Desburocratizao (Gespblica). Esse programa teve por objetivo tornar as
organizaes pblicas cada vez mais preocupadas com a sociedade. Nessa direo, a Carta de
Servios facilita e amplia o acesso do cidado aos servios e estimula sua participao no
monitoramento do setor pblico, promovendo a melhoria da qualidade do atendimento.

Em se tratando de produtos e resultados, foi imperioso analisar o plano

estratgico do rgo, tendo por premissa que esse tipo de instrumento tem por finalidade
alargar o horizonte das polticas pblicas e focar os resultados desejados.

Na fase da pesquisa de campo, foram realizadas entrevistas semi-estruturadas

aquelas em que deixado ao entrevistado decidir-se pela forma de construir a resposta
(LAVILLE e DIONE, 19999 apud MATTOS, 2005) com dirigentes que ocupam posies
estratgicas na PF, o que permitiu mapear, na viso dos gestores, as principais contribuies
do oramento no desempenho de suas funes. Todas as entrevistas foram gravadas, com
anuncia dos entrevistados. Aps, foram devidamente transcritas.

Tendo em vista que o assunto abordado no amplamente conhecido, durante

as entrevistas foram esclarecidos pelo entrevistador, caso solicitado, alguns conceitos
relacionados a oramento pblico. Assim, as entrevistas foram focalizadas, de modo a evitar
que os entrevistados se perdessem pelas ondas dos mltiplos mares (VERGARA, 2010).

3.4 Tratamento dos dados

Para que fosse obtida resposta ao problema suscitado, foi fundamental no s

coletar dados para pesquisa, mas tambm definir previamente como trat-los.

9
LAVILLE, Christian; DIONE, Jean. A construo do saber: manual de metodologia da pesquisa em
cincias humanas. Porto Alegre: Artes Mdicas; Belo Horizonte: UFMG, 1999.
 34

Como a pesquisa teve por objetivo investigar a utilizao do oramento como

instrumento de gesto no mbito da PF, optou-se por procedimentos de cunho qualitativo.
Flick (2004) explica que na pesquisa qualitativa os objetos so estudados em sua
complexidade e totalidade, no sendo observados apenas como variveis. Portanto, os
campos de estudo no so situaes artificiais em laboratrio, mas prticas e interaes dos
sujeitos na vida cotidiana (FLICK, 2004, p. 21).

Tendo em vista que o processo oramentrio brasileiro est vigente desde a

Constituio Federal de 88, h uma forte tendncia dos atores envolvidos nesse processo
manuteno desse sistema, oferecendo certa resistncia ao debate proposto, uma vez que
novos mtodos provocariam aumento de trabalho e necessidade de reciclagem de
conhecimentos.

Para superar essa barreira e identificar novas perspectivas, os dados

provenientes da pesquisa documental e das entrevistas foram tratados com base no mtodo da
anlise de contedo. Este mtodo permite o estudo de opinies no manifestas ou
manifestadas nas entre linhas. De acordo com Vergara (2008), essa tcnica identifica o que
est sendo dito a respeito de determinado tema.

Quanto ao auxlio de recursos de informtica, optou-se por no utiliz-los, ou

fazer uso deles somente para editorao de textos e imagens. Mattos (2005) divide sua
preocupao quanto tecnicizao das entrevistas, especialmente atravs de softwares. Para
o autor, se, por um lado, os softwares permitem a multiplicao da produo acadmica e
facilitam a vida de mestrandos e pesquisadores menos experientes, podem, por outro,
representar um risco de substituir significados originais por conceitos pr-moldados.

3.5 Limitaes do mtodo

possvel que a amostra selecionada no representante por completo o

universo da pesquisa, formado por profissionais que atuam em diferentes pontos do pas e em
diversas atividades.

Alguns profissionais do 2 e 3 nveis gerenciais foram nomeados para a funo

h pouco tempo e no possuam experincia profissional acumulada que permitisse
acrescentar pesquisa informaes relevantes.
 35

Vergara (2009) ressalta algumas limitaes da coleta de dados realizada por

meio de entrevistas: dificuldade na comunicao entre o pesquisador e o sujeito da pesquisa,
tempo disponvel para realizao das entrevistas, possibilidade de o entrevistado reter ou
distorcer informaes, mentir ou apresentar verdades parciais.

De fato, o tempo disponvel dos gestores do 1 nvel foi um fator que mereceu
ateno. Apesar da agenda cheia de compromissos, quando o entrevistador percebia a
possibilidade de muitas interrupes ou pouco tempo para realizao das entrevistas, sugeria
sua remarcao para outra oportunidade, sugestes sempre acatadas.

Outra limitao foi que alguns gestores se mostraram desconfortveis em

abordar esse assunto, sendo que poucos demonstraram conhecer o tema. De certa forma, o
cargo estratgico ocupado pode ter feito com que as respostas no refletissem o real
posicionamento frente a determinado assunto.

Quanto ao tratamento dos dados, pode ter havido limitao com origem no
prprio pesquisador, que pode ter se deixado influenciar pela experincia profissional
adquirida durante o trabalho desempenhado na PF nos ltimos oito anos, sendo trs na
assessoria da DLOG.

Este captulo tratou da metodologia da pesquisa, com a identificao de seu

tipo, a definio da populao e da amostra, a explicao sobre a coleta e o tratamento dos
dados, alm da exposio sobre as limitaes do mtodo escolhido.
 36

4 POLCIA FEDERAL

Este captulo contextualiza o tema segurana pblica e apresenta a instituio

PF, revelando sua histria, organizao administrativa e atribuies. Tambm se aborda neste
captulo o planejamento estratgico da PF e o seu oramento, com o oferecimento de diversos
dados sobre o oramento e o processo oramentrio no rgo.

4.1 Segurana pblica no Brasil

De acordo com Oliveira (2009), o conceito de segurana pblica envolve duas

grandes concepes: uma centrada na ideia de combate; outra, na de prestao de servio
pblico. A primeira concebe a misso institucional das polcias em termos blicos, sendo seu
papel combater os criminosos, tidos como inimigos internos. Nesse cenrio, a poltica de
segurana formulada como uma estratgia de guerra. J para a segunda concepo no est
mais em foco o inimigo interno para combater, mas sim o cidado para servir. Assim, busca-
se estimular a participao popular na gesto da segurana pblica, valorizar arranjos
participativos e incrementar a transparncia das instituies policiais.

Oliveira (2009) esclarece, ainda, que a segurana pblica um servio que

deve ser universalizado, conforme dispe a constituio federal no seu art. 144. Para o autor,
desde o contratualismo dos sculos XVII e XVIII, preservar a ordem pblica e a
incolumidade das pessoas e do patrimnio a funo primordial que justifica a prpria
instituio do poder estatal. Tal conceito advm do princpio republicano, onde o Estado res
publica, coisa pblica.

Cerqueira (2009) afirma que a violncia e a criminalidade no Brasil evoluram,

nas ltimas dcadas, ao sabor das condies socioeconmicas, De acordo com esse autor, de
1980 a 2005 o nmero de homicdios no Brasil aumentou a uma taxa mdia anual de quase
5%. Para o autor, em todos os estados brasileiros, o percentual de inquritos encaminhados ao
Ministrio Pblico extremamente baixo, sendo em sua maioria mal instrudos, com falhas
formais e sem provas tcnicas, o que mostra a ineficincia do sistema de segurana pblica no
pas.

Para Kasznar (2009), a precariedade do preparo e da infraestrutura disponveis

nas Foras Armadas e policiais impede um desempenho e provimento timo a favor da
 37

comunidade e da sociedade. Para ele, faltam recursos para segurana e investir nessa rea no
prioridade governamental, pelo menos no inteiramente nas grandes metrpoles brasileiras.

Para o atual governo, os recursos para o ano de 2011 na segurana pblica

destinam-se, basicamente, s atividades de policiamento de estradas e fronteiras de combate
criminalidade; valorizao dos profissionais e operadores de segurana pblica; campanha
de recadastramento e desarmamento; implementao do Plano Nacional de Combate
Pirataria; ao reaparelhamento das polcias; formao e manuteno da Fora Nacional de
Segurana Pblica e reestruturao do sistema penitencirio no pas10.

No h uma frmula pronta para equacionar o problema com a segurana

pblica. Porm, pontua Cerqueira (2009), algumas experincias de sucesso podem ser
encontradas. Uma delas menciona o uso de aferio emprica e de anlises benefcio-custo e
custo-efetividade para orientar a alocao de recursos na rea de segurana pblica. O autor
defende que h tecnologia e conhecimento acumulado para possibilitar uma revoluo na
segurana pblica no Brasil, capitaneada por um novo modelo de gesto nos rgos policiais.

4.2 Histrico da instituio

A Polcia Federal um rgo permanente do Sistema Nacional de Segurana

Pblica. At assumir esse papel, essa instituio passou por vrias transformaes, com
diferentes nominaes e atribuies.

Conforme dados obtidos no stio da instituio na internet, o rgo tem na sua

origem a Intendncia-Geral de Polcia da Corte e do Estado do Brasil, criada por D. Joo VI,
em 10 de maio de 1808.

Desde ento ocorreram diversas mudanas nessa instituio, sendo que em 28

de maro de 1944 a antiga Polcia Civil do Distrito Federal, que funcionava na cidade do Rio
de Janeiro/RJ, ex-capital da Repblica, foi transformada em Departamento Federal de
Segurana Pblica (DFSP), entidade diretamente subordinada ao Ministro da Justia e
Negcios Interiores.

10
Oramento Federal ao Alcance de Todos Projeto de Lei Oramentria Anual 2011. Disponvel em
<https://www.portalsof.planejamento.gov.br/sof/orc_2011/Revista_SOF_08_09_WEB.pdf>. Acesso em
10.08.2011.
 38

De acordo com o Decreto-Lei n 6.378/44, o DFSP tinha a seu cargo, no

Distrito Federal, os servios de polcia e segurana pblica e, no territrio nacional, os de
polcia martima, area e segurana de fronteiras.

J na segunda metade da dcada de 1950, a futura capital federal se encontrava

em fase de construo acelerada. A populao crescia desordenadamente, em uma cidade cuja
administrao ainda no tinha se estabelecido oficialmente. Levando-se em conta a procura de
trabalho rendoso, enriquecimento rpido e o afluxo de aventureiros chegados a Braslia de
todas as partes do pas, fez-se necessria a criao de uma fora policial organizada para
conter os que originavam toda sorte de delinqncia.

Em 9 de dezembro de 1958, o governador do estado de Gois sancionou a Lei

n 2.364, criando o Departamento Regional de Polcia de Braslia (DRPB), ao qual se
subordinava a Guarda Civil Especial de Braslia (GEB), permanecendo assim at a
inaugurao da capital federal, ocasio em que o DRPB foi incorporado ao DFSP.

Somente em 1964, a ideia da criao de um Departamento Federal de

Segurana Pblica, com capacidade de atuao em todo o territrio, prosperou e veio a tornar-
se realidade, com a aprovao da Lei n 4.483, de 16 de novembro, reorganizando ento o
DFSP, com efetivo cunho federal.

Por sua vez, a Constituio Federal de 1967, em seu artigo 210, estabeleceu
que o DFSP passaria a se denominar Departamento de Polcia Federal, considerando
automaticamente substituda por esta denominao a meno anterior constante de
quaisquer leis ou regulamentos.

4.3 Organizao administrativa e atribuies

Conforme disposto no pargrafo 1 do artigo 144 da Constituio Federal de

1988, a Polcia Federal exerce atribuies de Polcia Administrativa e Polcia Judiciria da
Unio.

Como Polcia Judiciria, atua na investigao de crimes federais e no

cumprimento de determinaes do Poder Judicirio, exercendo com exclusividade a
investigao das infraes praticadas em prejuzo de bens, servios e interesses da Unio.
 39

Cabe PF, por exemplo, a investigao dos crimes de roubo e furto contra os Correios, a
Caixa Econmica Federal, as universidades federais e outros rgos federais. Vale citar,
ainda, crimes contra a Previdncia Social, saques fraudulentos de Fundo de Garantia por
Tempo de Servio e seguro-desemprego, contrabando e descaminho, moeda falsa, falso
testemunho praticado perante a Justia Federal e do Trabalho, peculato e corrupo praticados
por servidor pblico federal, desvio de verbas pblicas federais, trfico ilcito de
entorpecentes, trfico de armas, lavagem de dinheiro, trfico de pessoas, trabalho escravo,
entre outros.

tambm atribuio da PF investigar os crimes: formao de cartel, violao a

direitos humanos, sequestro, crcere privado e de extorso mediante sequestro, se o autor teve
motivao poltica ou se foi praticado em razo da funo pblica exercida pela vtima, ou
outros casos em que haja determinao do Ministro da Justia (Lei n 10.446/2002).

A apurao de todos os demais delitos cabe s polcias civis nos estados. Como
exemplo, os crimes praticados em prejuzo de bens, servios e interesses de particulares
(homicdio, furto, roubo, sequestro etc.) ou em detrimento de rgos e entes pblicos
estaduais ou municipais.

Por outro lado, como Polcia Administrativa, atua de forma preventiva e

repressiva, para disciplinar, regulamentar e fiscalizar direitos e interesses dos cidados. Nesse
caso, a PF pode agir protegendo bens, direitos e atividades, com o objetivo de impedir que o
comportamento do indivduo ou das empresas cause prejuzos para a coletividade. Exemplos:
controle migratrio, controle de armas, controle de segurana privada, controle de precursores
qumicos, segurana de dignitrios, controle de identificao criminal e civil etc.

No mbito da Polcia Administrativa, a PF divulgou sua Carta de Servios ao

Cidado em maro de 2010, com a finalidade de cumprir o determinado no Decreto n 6.932,
de 11/08/2009, o qual estabeleceu medidas para simplificao do atendimento pblico
prestado ao cidado.

De acordo com o artigo 11 desse decreto, os rgos e entidades do Poder

Executivo Federal que prestam servios diretamente ao cidado devem elaborar e divulgar a
Carta de Servios ao Cidado. Esse instrumento uma ferramenta de gesto concebida pelo
 40

Gespblica, cujas aes tm por objetivo tornar as organizaes pblicas cada vez mais
preocupadas com a sociedade.

O propsito da Carta informar ao cidado os servios prestados por rgo ou

entidade, as formas de acesso a esses servios e os respectivos compromissos e padres de
qualidade de atendimento ao pblico. A Carta deve trazer informaes claras e precisas em
relao a cada um dos servios prestados, com detalhes variados, como etapas para
processamento de solicitaes, documentos exigidos, prazos para resposta e locais de
atendimento.

Nesse sentido, a Carta de Servios ao Cidado elaborada pela PF buscou

facilitar e ampliar o acesso do cidado aos servios e estimular sua participao no
monitoramento do setor pblico, promovendo a melhoria da qualidade do atendimento.

A Carta da PF aborda os cinco principais servios prestados diretamente aos

cidados, todos no campo da Polcia Administrativa: controle migratrio, controle de armas,
controle de segurana privada, controle de precursores qumicos e emisso de certido de
antecedentes criminais.

Quanto estrutura organizacional, a PF est dividida conforme o organograma

abaixo:

Figura 2 - Estrutura organizacional

Fonte: Stio da Polcia Federal (www.pf.gov.br).

 41

O Diretor-Geral do rgo conta, para o desempenho de suas funes, com o

auxlio de assessores e assistentes. Tais pessoas atuam em atividades ligadas ao controle
interno, consultoria jurdica, tcnica e administrativa, ao desenvolvimento de relaes
institucionais com o Poder Legislativo e com entidades estrangeiras. Todo o gerenciamento
dessa equipe responsabilidade do Chefe de Gabinete, o qual ainda responsvel pela agenda
do Diretor-Geral, pela elaborao e publicao do Boletim de Servio 11 e pela comunicao
oficial do rgo com a imprensa.

O Conselho Superior de Polcia, presidido pelo Diretor-Geral, entidade de

deliberao coletiva destinada a orientar as atividades policiais e administrativas em geral e a
opinar nos assuntos de relevncia institucional, tendo como membros os diretores, at cinco
Superintendentes Regionais e um Adido Policial Federal12, sendo escolhidos em sistema de
rodzio.

A Diretoria-Executiva responsvel pelas atividades ligadas Polcia

Administrativa, o que contempla diversas atividades de registro, fiscalizao e controle, tais
como imigrao, armas e produtos qumicos. Cabe a este diretor substituir o Diretor-Geral em
suas fastas ou impedimentos legais.

Por sua vez, a Diretoria de Combate ao Crime Organizado incumbida das

aes relacionadas Polcia Judiciria, o que inclui aprovar planos de operaes conjuntas
com outras unidades, centrais ou descentralizadas, ou com outros rgos governamentais,
com a participao de pessoal lotado em suas unidades, promovendo a integrao de misses
policiais especiais ou foras tarefas.

Cabe destacar que ao Diretor de Administrao e Logstica Policial compete

aprovar normas orientadoras das aes de planejamento institucional e oramentrio,
modernizao organizacional, tecnologia da informao e administrao geral; fiscalizar o
cumprimento das normas referentes aos sistemas de administrao e controle oramentrio,
financeiro e contbil, de administrao de recursos de informao e informtica, de servios
gerais e de informaes organizacionais, emanadas da Administrao Federal; coordenar a

11
Documento interno utilizado para dar publicidade aos atos administrativos.
12
Policial Federal acreditado junto s representaes diplomticas brasileiras no exterior.
 42

elaborao da proposta oramentria anual; e promover o controle estatstico das aes de sua
competncia, consolidando indicadores para subsidiar decises da Administrao.

As demais diretorias desenvolvem trabalhos na rea-meio do rgo ou de

carter especializado, como na rea de inteligncia policial ou percia criminal. O Corregedor-
Geral responsvel por decidir sobre conflitos de competncia ou de entendimento no tocante
s atividades de polcia judiciria e disciplina, inclusive sobre dvidas na competncia do
Departamento quanto apurao de ilcitos penais, adoo de princpios doutrinrios e
interpretao das normas tcnicas processuais aplicveis aos casos concretos.

Aos Superintendentes Regionais, chefes das unidades da Polcia Federal nos

estados, incumbem aprovar programas, projetos, planos de trabalho e de metas, tendo em vista
o cumprimento de seus objetivos e das metas setoriais, em cooperao com as unidades
centrais, coordenando meios e esforos para obter maior agilidade e efetividade das aes,
visando soluo de problemas e a consecuo de objetivos em comum fixados pelo
Departamento.

4.4 Planejamento estratgico

Para Lobato (1997), estratgia como um caminho, determinado de acordo

com a ao estabelecida para vislumbrar os adequados objetivos organizacionais e cumpri-los
vitoriosamente.

A relao entre estratgia e oramento explicada por Rezende e Cunha

(2005). Os autores afirmam que o desempenho das organizaes governamentais est
condicionado ao desenvolvimento de trs competncias bsicas: alta capacidade de
planejamento estratgico; qualidade no processo de formulao, alocao, execuo e
controle dos recursos oramentrios; e alta capacidade de monitoramento e avaliao dos
programas e aes. (REZENDE e CUNHA, 2005, p. 122)

Para esses autores, a segunda competncia qualidade no processo

oramentrio influenciada pelo planejamento estratgico e, ao mesmo tempo, responsvel
pelo direcionamento das aes de monitoramento e avaliao. Qualquer conflito entre essas
competncias afeta o desempenho das organizaes, sendo um permanente desafio a busca
pelo equilbrio desses processos.
 43

Nesse sentido, o desenvolvimento de estratgias influencia outras prticas

indispensveis modernizao da gesto, inclusive as decises sobre alocao de recursos.
Revela notar que o investimento no planejamento estratgico poder tornar as decises
oramentrias menos arbitrrias (SCHICK, 199613 apud CUNHA, 2010a).

De acordo com Lobato (1997), o processo de planejamento estratgico inicia-

se, efetivamente, a partir da determinao do negcio da organizao, ou seja, o seu mbito de
atuao. Para tanto, fundamental o estudo dentro de um contexto amplo, analisando-se o
espao que a organizao pretende ocupar em relao s demandas ambientais e,
principalmente, pelos desejos ou necessidades que a organizao satisfaz.

Nessa linha de raciocnio, Rezende e Cunha (2005) afirmam que o modelo de

planejamento e oramento das organizaes governamentais deve buscar se orientar na viso
estratgica do governo e, quia, do Estado, de forma a manter permanente o foco nos
problemas da sociedade.

Nesse contexto, cabe destacar que o primeiro planejamento estratgico da PF

foi elaborado no ano de 2007, quando foi lanado o Plano Estratgico 2007/2022. poca foi
criado um grupo de trabalho constitudo por 60 servidores de diversas reas. Aps algumas
reunies e em conjunto com uma consultoria contratada, esse grupo formulou o Plano
Estratgico 2007-2022.

Essa iniciativa foi revisada no ano de 2010, por meio da Portaria n 1735/2010-
DG/DPF, ocasio em que o Diretor-Geral aprovou a reviso do Plano Estratgico, do
Portflio Estratgico e do Mapa Estratgico da Polcia Federal, para o perodo de 2010 a
2022. De acordo com o prembulo dessa portaria, com o esforo buscou-se implementar uma
gesto moderna, dinmica e participativa, de forma que a sociedade, o governo e o pblico
interno possam obter os melhores resultados das aes definidas.

A elaborao do Plano Estratgico 2010/2022 foi coordenada pelo Escritrio

de Gesto de Projetos Estratgicos (EGPE), unidade constituda no ano de 2009 pelo Diretor-

13
SHICK, A. The Spirit of Reform. Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change. A
Report Prepared for the State Services Commission and The Treasury. New Zealand: 1996.
 44

Geral com a finalidade de gerenciar projetos e mapear processos, alm de ser responsvel
pelas atividades que envolvam o planejamento estratgico do rgo.

O EGPE optou por revisar o plano inicial, pois o escritrio entendia que o
documento estava confuso, pouco objetivo e desatualizado. Foi desenvolvida extensa pesquisa
junto aos servidores do rgo, com ampla aplicao de questionrios eletrnicos e realizao
de entrevistas com os principais gestores do rgo, material que embasou o novo plano
estratgico.

Com base na metodologia PMBOK14, o novo plano estratgico foi dividido nos
seguintes tpicos: Histrico, Negcio, Misso, Viso, Valores, Fatores Crticos de Sucesso,
Polticas Corporativas, Macro Objetivos, Objetivos Institucionais e Aes Estratgicas. O
Negcio, a Misso e a Viso que constam do Plano Estratgico 2010/2022 esto descritos a
seguir:

NEGCIO: Cincia Policial.

MISSO: Exercer as atribuies de Polcia Judiciria e Administrativa

da Unio, a fim de contribuir na manuteno da lei e da ordem,
preservando o Estado Democrtico de Direito.

VISO: Tornar-se referncia mundial em Cincia Policial.

O Plano Estratgico 2010/2022 elenca 10 fatores crticos para o sucesso da

instituio: pessoal motivado, apoio logstico efetivo, capacitao permanente, inteligncia
bem estruturada, comunicao eficiente, credibilidade mantida, recursos financeiros
suficientes, parcerias formalizadas, recursos de cincia e tecnologia atualizados e
infraestrutura adequada.

Esse Planejamento tambm prev trs macro-objetivos: em relao ao governo,

sociedade e ao pblico interno. O plano define que o macro-objetivo da PF ser
reconhecida como modelo de gesto no Poder Pblico, ser motivo de orgulho e admirao

14
Os trabalhos tiveram como base conceitual o Project Management Body of Knowledge PMBOK, guia
que fornece um conjunto de conhecimentos sobre gerenciamento de projetos publicado pelo Project
Management Institute.
 45

perante a nao e ser percebida pelos servidores como uma das melhores instituies pblicas
para trabalhar.

Ainda, foram definidos nove objetivos institucionais, cada um com diversas

aes estratgicas, conforme se pode observador do Portflio Estratgico apresentado na
Figura 3.

Figura 3 - Portflio Estratgico da Polcia Federal

Fonte: Portaria n 1735/2010-DG/DPF.

4.5 Oramento da Polcia Federal

Esta seo trata do processo oramentrio no mbito da PF e do Plano de

Metas Anual, instrumento que tem por objetivo auxiliar nas atividades de gesto. Tambm se
aborda a composio do oramento destinado PF, alm da existncia de fundo especfico
para capitalizar o rgo e, com isso, prover recursos para o desempenho de suas atribuies.
 46

4.5.1 Processo oramentrio na PF

No contexto da PF, a Instruo Normativa n 001/2006-DG/DPF estabelece

rotinas inerentes a programao, execuo e controle das atividades oramentria, financeira e
patrimonial no rgo.

A referida instruo, reeditada por diversas vezes, define que compete

Coordenao de Oramento e Finanas (COF) da Diretoria de Administrao e Logstica
Policial (DLOG) o processo de elaborao do Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) da
PF.

Essa norma estabelece, resumidamente, a sistemtica desse PLOA.

Inicialmente, as unidades gestoras15 da PF precisam elaborar suas propostas oramentrias a
partir de solicitao aos chefes de unidades administrativas centrais e descentralizadas, via
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI). Aps
consolidao e adequao das propostas oramentrias pela COF, a proposta oramentria
anual da PF deve ser encaminhada oficialmente, pela Direo-Geral, ao Ministro da Justia.
Aps anlise ministerial, procede-se adequao da proposta aos limites concedidos para o MJ
pela Secretaria de Oramento Federal (SOF) para, por fim, elaborar eventuais propostas de
emendas ao PLOA, objetivando a recomposio e/ou expanso do oramento anual do rgo.
Esse processo pode ser visualizado na Figura 4.

15
Unidade oramentria ou administrativa investida do poder de gerir recursos oramentrios e financeiros,
prprios ou sob descentralizao.
 47

Figura 4 - Sistemtica da proposta oramentria da PF

Fonte: Instruo Normativa n 001/2006-DG/DPF.

No tocante programao oramentria, compete COF proceder

adequao dos crditos oramentrios aprovados e elaborao de cronograma de
descentralizao de crditos oramentrios para o exerccio financeiro vigente, via Sistema
Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR) e SIAFI, mediante disponibilizao por parte do
MJ, aps a publicao da LOA e de seus respectivos limites e detalhamentos.

A norma interna prev, ainda, que a realizao de despesa de carter no

continuado deve ser precedida de manifestao do setor de oramento da unidade gestora que
se prope a realiz-la, certificando a existncia de disponibilidade oramentria para respaldar
o gasto, instruindo o processo com o respectivo pr-empenho.

J a assuno de qualquer obrigao contratual que implique em despesas de

carter continuado despesa com gerao de desembolsos obrigatrios, mensais e sucessivos
deve ser precedida de Declarao Oramentria, emitida pela COF, via sistema, certificando
a compatibilidade e adequao da respectiva obrigao LOA e aos limites oramentrios
estabelecidos no mbito da PF.
 48

Consta expressamente que ser considerada no autorizada, irregular e lesiva

ao patrimnio pblico a gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atenda s
disposies dos artigos 16 e 17 da LRF16, bem como a ausncia de Declarao Oramentria
quando da gerao da despesa.

Quanto s despesas com pessoal e encargos sociais, a COF deve proceder,

mensalmente, extrao do Demonstrativo de Despesas com Pessoal, gerado pelo Sistema
Integrado de Administrao de Pessoal do Governo Federal (SIAPE), objetivando a
descentralizao de crditos oramentrios e recursos financeiros para cobertura das despesas
com a folha de pagamento de todas as unidades gestoras da PF. Aps o processamento mensal
da folha de pagamento da PF, a COF procede insero no SIDOR de dados fsicos e
financeiros relativos a pessoal, por classificao oramentria.

Por fim, h previso normativa que cada unidade gestora da PF deve,

obrigatoriedade, promover medidas contnuas e permanentes visando racionalizao das
despesas a serem realizadas em seu mbito, observando os limites contratuais fixados, bem
como a relao de custo/benefcio resultante dos respectivos gastos.

4.5.2 Plano de metas anual

Em maro de 2009, a PF lanou o Sistema de Plano de Metas (SISPLAM).

Tratava-se de uma ferramenta computacional desenvolvida para levantar as necessidades de
todas as unidades da PF no que se refere aos principais equipamentos usados na atividade
policial, tais como viaturas, armamentos, algemas, coletes, munio, equipamentos de
informtica e mobilirio.

Este sistema tambm foi concebido com vistas a subsidiar a elaborao do

Plano Anual de Reaparelhamento Policial, relatrio que consolida o planejamento das
aquisies para um perodo anual. Dessa forma, os gestores do rgo deveriam delegar a
subordinados (Chefes de Delegacia, Coordenadores e demais servidores que julgar pertinente)
o preenchimento das necessidades de recursos materiais de suas unidades, restando a eles

16
Os artigos 16 e 17 da LRF estabelecem condies para a criao, expanso ou aperfeioamento de ao
governamental que acarrete aumento da despesa, inclusive para as despesas de carter continuado.
 49

gestores a tarefa de avaliar as solicitaes de recursos materiais, includas e valid-las no

sistema com base na razoabilidade e economicidade dos recursos.

No ano de 2010, o prazo para preenchimento foi prorrogado at 23 de abril, o

que impactou negativamente na efetividade dos levantamentos realizados pelo sistema. Dessa
forma, o PLOA 2011 elaborado pela COF no se fundamentou, sequer em parte, em dados
obtidos por meio do SISPLAM.

Ciente das limitaes do sistema e diante das constantes exigncias dos rgos
de controle no sentido de que a PF aplique os recursos pblicos em consonncia com os
princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia,
legitimidade e economicidade, mediante o estabelecimento de metas e indicadores de
desempenho, a PF instituiu, por meio da Instruo Normativa n 021/2010-DG/DPF, nova
regulamentao acerca do Plano de Metas Anual (PMA), que teve por finalidade estabelecer a
poltica de planejamento de curto prazo e suas diretrizes, subsidiar o processo oramentrio e
estabelecer os objetivos e procedimentos para a sua consecuo.

Nesse contexto, o PMA busca orientar o planejamento de curto prazo com base
nas disposies do Plano Estratgico 2010/2022 e, ao mesmo tempo, integr-lo com os
instrumentos de planejamento da Administrao Pblica Federal, consubstanciados no PPA,
na LDO e na LOA.

De acordo com a Instruo Normativa n 021/2010-DG/DPF, cada unidade

administrativa deve elaborar seu PMA at o ltimo dia til do ms de fevereiro de cada ano,
os quais sero encaminhados Coordenao-Geral de Planejamento e Modernizao
(CPLAM) para fins de anlise e consolidao. Aps, o PMA consolidado submetido, at o
ltimo dia til de maro, Direo-Geral do rgo para aprovao. Uma vez aprovado, o
Plano restitudo unidade central de planejamento que, aps adotar as medidas propondo
eventuais revises do PPA ao MJ, o encaminhar COF. At o ltimo dia til do ms de
maio, esse setor dever encaminhar Direo-Geral a pr-proposta de PLOA, para fins de
aprovao e medidas necessrias viabilizao de limites oramentrios pelo MJ. Havendo
restries oramentrias, a unidade central de oramento solicitar a unidade central de
planejamento ajustes no PMA, com objetivo de finalizao da proposta oramentria.
 50

De forma a esquematizar o processo de elaborao e aprovao do PMA, bem

como perceber sua relao com o PLOA do rgo, o Apndice A apresenta, de forma
consolidada, as principais etapas e prazos desse processo.

Conforme disciplina a Instruo Normativa, depois de aprovada a LOA e com

a publicao do correspondente decreto de programao oramentria e financeira, a unidade
central de oramento descentralizar, via sistema, s unidades centrais e s descentralizadas, a
dotao oramentria contemplada na lei oramentria PF. A unidade central de oramento
informar, via sistema, os limites de empenho para cada unidade gestora, sendo que esta
alocar esses limites em conformidade com as metas prioritrias.

A Instruo Normativa tambm estabelece que o PMA deve ser elaborado e

estruturado em Metas Policiais (Polcia Judiciria e Polcia Administrativa), Administrativas
(atividade-meio) e Institucionais (melhoria de processos, estruturas, normas e resultados do
rgo).

Quando da definio das prioridades, os gestores devem considerar como

metas mais relevantes aquelas consideradas imprescindveis aos objetivos institucionais da
unidade e do rgo, conforme diretrizes e metas da unidade central. Em seguida, aquelas
consideradas importantes e, por fim, aquelas que, embora colocadas como metas, so menos
relevantes aos objetivos institucionais da unidade e do rgo.

Ainda h previso normativa de que o PMA, uma vez consolidado e aprovado

pela Direo-Geral, ser amplamente divulgado no mbito da PF para conhecimento,
execuo, controle e avaliao.

Em que pese a existncia dessa Instruo Normativa, at a concluso dessa

pesquisa17, o Sistema PMA, condio sine qua non para a efetividade do processo, ainda no
estava plenamente disponvel para utilizao pelos gestores do rgo.

17
Data: 31 de outubro de 2011.
 51

4.5.3 Composio do oramento

Esta pesquisa envolve o estudo do oramento da Polcia Federal ao longo de

cinco anos. Optou-se por expor os dados em dois grupos: o primeiro, contendo dados dos anos
de 2007 a 2010, e o segundo com informaes do oramento de 2011.

4.5.3.1 Nos anos de 2007 a 2010

Os valores dos anos de 2007 a 2009 foram corrigidos para o ano de 2010, com
o objetivo de permitir uma melhor comparao entre os valores e sua variao nesse perodo.

O Apndice B, ao final apresentado, consolida os principais dados

oramentrios do rgo nesse perodo, extrados do SIAFI, contendo informaes relativas a
dotao inicial, despesas empenhadas, liquidadas e pagas, por grupo de despesa e por ano. J
o Apndice C contm tambm esses dados, porm corrigidos com base no IPCA acumulado
no perodo. A metodologia empregada para considerar os efeitos da inflao nos valores
oramentrios de 2007 a 2009 est descrita no Apndice C.

A Tabela 1 demonstra a composio percentual do oramento destinado ao

rgo nas leis oramentrias de 2007 a 2010 (valores no corrigidos). O objetivo perceber o
quanto se destina a cada grupo de despesa, por ano.

Tabela 1 - Oramento da Polcia Federal, por grupo de despesa 2007/2010

Grupo de Despesa Unidade ANO
(Dotao Inicial) de medida 2007 2008 2009 2010
R$ 3.457.321.310 3.446.391.330 4.410.965.173 4.493.885.701
TOTAL
% 100,00 100,00 100,00 100,00
R$ 2.655.529.995 2.636.224.604 3.490.930.144 3.482.649.779
Pessoal e encargos sociais
% 76,81 76,49 79,14 77,50
R$ 21.573.653 22.105.014 18.780.183 31.147.325
Juros e encargos da dvida
% 0,62 0,64 0,43 0,69
R$ 480.475.168 531.391.245 539.978.086 691.330.783
Outras despesas correntes
% 13,90 15,42 12,24 15,38
R$ 225.226.800 187.583.198 166.828.713 187.804.851
Investimentos
% 6,51 5,44 3,78 4,18
Amortizao/Refinanc. da R$ 36.391.683 37.416.380 40.774.363 60.874.837
dvida % 1,05 1,09 0,92 1,35
R$ 38.124.011 31.670.889 153.673.684 40.078.126
Reserva de contingncia
% 1,10 0,92 3,48 0,89
Fonte: Siafi Gerencial.
 52

J a Tabela 2 demonstra a dotao inicial destinada ao rgo, desta vez com

valores j corrigidos pelo IPCA e tendo como base para os percentuais o ano de 2007. A
finalidade identificar qual a variao do oramento no decorrer dos anos.

Tabela 2 - Variao do oramento da Polcia Federal, valores corrigidos, por grupo de

despesa - 2007/2010
Grupo de Despesa Unidade ANO
(Dotao Inicial) de medida 2007 2008 2009 2010
R$ 3.989.403.060 3.806.998.809 4.601.168.607 4.493.885.701
TOTAL
% 100,00 95,43 115,33 112,64
Pessoal e encargos R$ 3.064.216.061 2.912.061.622 3.641.461.122 3.482.649.779
sociais % 100,00 95,03 118,83 113,65
Juros e encargos da R$ 24.893.838 24.417.936 19.589.996 31.147.325
dvida % 100,00 98,09 78,69 125,12
Outras despesas R$ 554.420.296 586.992.492 563.262.261 691.330.783
correntes % 100,00 105,88 101,59 124,69
R$ 259.889.205 207.210.657 174.022.466 187.804.851
Investimentos
% 100,00 79,73 66,96 72,26
Amortizao/Refinanc. R$ 41.992.363 41.331.381 42.532.578 60.874.837
da dvida % 100,00 98,43 101,28 144,97
R$ 43.991.296 34.984.720 160.300.184 40.078.126
Reserva de contingncia
% 100,00 79,53 364,38 91,10
Fonte: Siafi Gerencial.
Nota: Valores corrigidos conforme metodologia constante no Apndice C.

4.5.3.2 No ano de 2011

Em 09 de fevereiro de 2011, a Presidenta da Repblica sancionou a

Lei n 12.381, a qual estimou a receita e fixou a despesa da Unio para o exerccio financeiro
de 2011. Para a PF foram destinados R$4.553.750.250,00, sendo que os principais valores
constantes na LOA 2011 esto resumidos na Figura 5.

Figura 5 - Oramento da Polcia Federal em 2011, por grupo de despesa

Fonte: LOA 2011.

Nota: Valores em bilhes de R$.
 53

Quanto aos programas de governo, as aes sob responsabilidade da PF

consignadas na LOA 2011, especificamente no Volume IV, esto divididas em duas unidades
vinculadas ao Ministrio da Justia: Unidade 30108 Departamento de Polcia Federal, com
R$4.074.093.071 (89%), e Unidade 30909 Fundo para Aparelhamento e Operacionalizao
das Atividades-Fim da Polcia Federal (Funapol), com R$479.657.179 (11%).

Para a primeira unidade, constituda com recursos ordinrios18 do Tesouro

Nacional, foram aprovados cerca de 4 bilhes de reais, distribudos em quatro programas de
governo: Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio, Apoio Administrativo, Operaes
Especiais: Cumprimento de Sentenas Judiciais e Operaes Especiais: Servio da Dvida
Externa (Juros e Amortizao). A Figura 6 demonstra a distribuio desses recursos nos
programas de governo.

Figura 6 - Recursos do Tesouro Nacional, por programa de governo

Operaes Operaes
Especiais: Especiais: Servio da
Cumprimento de Dvida Externa
Sentenas Judiciais; (Juros e
0% Amortizao); 2%

Previdncia de
Inativos e
Pensionistas da
Unio; 29%

Apoio
Administrativo; 69%

Fonte: LOA 2011.

Nota: Operaes Especiais: cumprimento de Sentenas Judiciais no valor de R$10.000, o que
representa 0,00025%.

Esses programas envolvem aes relacionadas s despesas com pessoal, tais

como pagamento de salrios, aposentadorias, assistncia mdica, assistncia pr-escolar,

18
Receita arrecadada sem vinculao especfica, inclusive transferncias aos Estados, Distrito Federal e
Municpios, disposio do Tesouro para a execuo do oramento, conforme alocao das despesas.
 54

auxlio-transporte e auxlio-alimentao, alm do pagamento de sentenas judiciais e

amortizao da dvida contratual externa (Projeto Pr-amaznia/Promotec19).

Cabe acrescentar que o programa Apoio Administrativo tem por objetivo

prover o rgo dos meios administrativos para a implementao e gesto de seus programas
finalsticos, sendo a maior parte desses recursos direcionada para a despesa com pessoal
(R$1.931.982.073) e outra parte destacada para o pagamento de despesas de custeio (energia
eltrica, gua e outros no valor de R$350.000.000) e investimentos (mobilirio, computadores
e outros no valor de R$25.000.000).

Assim, observa-se que os recursos vinculados unidade 30108, cuja fonte o

Tesouro Nacional, so destinados principalmente ao pagamento das despesas com pessoal e
encargos sociais.

Em complemento, a PF tambm dispe de recursos do Funapol. As dotaes

provenientes dessa fonte tm por base legal a Lei Complementar n 89, de 18 de fevereiro de
1997, regulamentada pelo Decreto n 2.381, de 12 de novembro de 1997. Esse fundo tem por
finalidade proporcionar recursos e meios destinados a aparelhar a PF e a manter suas
atividades essenciais e competncias tpicas.

De acordo com a Lei Complementar, constituem receitas do Funapol as taxas e

multas cobradas pelos servios prestados pela PF na rea de migrao, de expedio de
carteira de estrangeiro, de controle de segurana privada, de controle e fiscalizao sobre
produtos e insumos qumicos, de expedio de certificado de cadastramento e vistoria de
empresa de transporte martimo, areo ou terrestre internacional e de expedio de certificado
de cadastramento e vistoria de empresa que atua com adoo de crianas ou adolescentes.
Ainda, os rendimentos de aplicao do prprio Fundo, as doaes de organismos ou entidades
nacionais e estrangeiras, os recursos advindos da alienao dos bens mveis e imveis do
acervo patrimonial do Funapol, a receita proveniente da inscrio em concurso pblico para o
ingresso na Carreira Policial Federal e os recursos decorrentes de contratos e convnios
celebrados pela PF.

19
Acordo entre o Governo Brasileiro e Governo Francs caracterizado como Acordo de Cooperao para a
Modernizao e o Re-aparelhamento do Departamento de Polcia Federal.
 55

De acordo com o artigo 5 do Decreto n 2.381/97, os recursos disponveis no

Funapol podem ser aplicados no planejamento e na execuo de programas, de projetos e de
aes de modernizao, de aparelhamento e de operacionalizao das atividades da PF, assim
como na formao, no aperfeioamento e na especializao dos servidores e na elaborao e
execuo de estudos e projetos que tenham por objetivo o desenvolvimento e o
aperfeioamento das tcnicas operacionais policiais voltadas para a preveno e a represso
criminalidade.

Atrelados unidade 30909 Funapol consta na LOA 2011 o valor de

R$479.657.179, sendo dois os programas de governo: Preveno e Represso Criminalidade
e Modernizao da Polcia Federal. O primeiro programa tem por objetivo reduzir a
criminalidade, intensificando o combate s organizaes criminosas e aos crimes sob a
competncia da Unio. J o segundo busca aprimorar a estrutura e os modelos operacional e
gerencial do rgo, bem como a capacidade executiva do policiamento federal.

A Figura 7 apresenta as aes vinculadas ao programa Preveno e Represso

Criminalidade e os respectivos valores oramentrios existentes na LOA 2011.

Figura 7 - Programa Preveno e Represso Criminalidade na LOA 2011

Sistema de Emisso de Passaporte e de Controle do Trfego
78.000.000
Internacional
Fiscalizao e Controle de Empresas de Produo, Transporte e
11.500.000
Comrcio de Precursores Qumicos
Formao de Pessoal do Sistema de Justia Criminal 18.000.000

Atividades Aes de Carter Sigiloso na rea de Segurana Pblica 10.000.000

Preveno e Represso a Crimes Praticados contra Bens, Servios e
95.900.000
Interesses da Unio
Capacitao de Servidores Pblicos Federais em Processo de
1.500.000
Qualificao e Requalificao
Servio de Proteo ao Depoente Especial 600.000
Implantao de Sistema de Veculos Areos No Tripulados
Projetos 10.000.000
SISVANT
TOTAL 225.500.000
Fonte: LOA 2011.
Nota: Valores em R$.

Por sua vez, a Figura 8 apresenta as aes e valores vinculados ao programa

Modernizao da Polcia Federal constantes na LOA 2011.
 56

Figura 8 - Programa Modernizao da Polcia Federal na LOA 2011

Manuteno e Atualizao do Projeto Promotec/Pr-amaznia 1.400.000
Reforma e Modernizao das Unidades do Departamento de Polcia
Atividades 11.800.000
Federal
Construo e Ampliao de Unidades do Departamento de Polcia
33.650.000
Federal
Construo do Centro Nacional de Capacitao e Difuso de Cincias
15.000.000
Forenses
Reaparelhamento das Unidades Operacionais e do Segmento Tcnico-
139.600.000
Cientfico - Projeto Promotec/Pr-amaznia 2
Reforma e Modernizao do Edifcio-Sede da Superintendncia
6.000.000
Regional da Polcia Federal no Rio de Janeiro
Construo do Edifcio-Sede da Superintendncia Regional da Polcia
Projetos 11.000.000
Federal no Acre
Construo do Novo Edifcio-Sede do Departamento de Polcia Federal 13.000.000
Construo do Edifcio-Sede da Superintendncia Regional da Polcia
11.000.000
Federal em Roraima
Construo do Edifcio-Sede do Comando de Operaes Tticas da
11.707.179
Polcia Federal no Distrito Federal
TOTAL 254.157.179
Fonte: LOA 2011.
Nota: Valores em R$.
 57

5 ORAMENTO E SUA CONTRIBUIO GESTO NA POLCIA FEDERAL

De acordo com Bardin20 (apud MATTOS, 2005), o primeiro passo da tcnica

de anlise de contedo a anlise categorial, que consiste em tomar em considerao a
totalidade de um assunto, passando-o pelo crivo da classificao e do recenseamento. Assim,
optou-se por dividir a anlise em pequenas categorias, tem por base as seis funes de um
oramento voltado para a gesto elencadas por Cunha (2010b), quais sejam: transformar
propsitos e objetivos em aes concretas, conexo entre a organizao e o sistema maior,
congruncia organizacional, capacidade de antecipao, capacidade de reao e avaliao do
desempenho.

a) Transformar propsitos e objetivos em aes concretas

Para fortalecer a gesto, o oramento nas organizaes governamentais precisa

auxiliar na transformao de propsitos e objetivos em aes concretas. Os propsitos da PF
podem ser percebidos como os servios prestados populao, tanto na esfera da Polcia
Administrativa quanto da Judiciria. Por sua vez, os objetivos podem ser interpretados como
sendo aqueles consignados no planejamento estratgico do rgo.

Em relao transformao dos propsitos da PF em aes concretas, aps

anlise da LOA 2011, bem como do oramento detalhado nas Tabelas 3 e 4, foi possvel
estabelecer apenas uma relao precria entre os programas de governo sob a
responsabilidade da PF contidos na lei oramentria e os produtos e servios prestados
sociedade no mbito da Polcia Administrativa ou Judiciria.

Na esfera Administrativa, entre as aes oramentrias existentes, apenas as

atividades Sistema de Emisso de Passaporte e de Controle do Trfego Internacional e
Fiscalizao e Controle de Empresas de Produo, Transporte e Comrcio de Precursores
Qumicos apresentam alguma correlao, respectivamente, com os servios controle
migratrio e controle de precursores qumicos especificados na Carta de Servios ao
Cidado. Contudo, essas aes oramentrias tm como fonte de recursos o Funapol e no
contemplam, em seus valores, todos os gastos relacionados s atividades propostas, tais como
folha de pagamentos e material de consumo. Assim, os valores destinados para essas
atividades na lei oramentria no representam efetivamente o custo total desses servios para
20
BARDIN, Laurence. Anlise de contedo. Lisboa: Edies 70, 2002.
 58

a sociedade, o que compromete a qualidade da informao contida no oramento e,

consequentemente, o gerenciamento dessas atividades.

Quanto s atribuies da Polcia Judiciria, apenas a atividade Servio de

Proteo ao Depoente Especial, com pequena participao no oramento (R$600 mil para o
ano de 2011), apresenta informao mais precisa sobre o servio prestado. Entretanto, nesse
valor no est considerado gasto com pessoal, alm de outros, o que prejudica a mensurao
do custo total dessa atividade.

J a atividade Preveno e Represso a Crimes Praticados contra Bens,

Servios e Interesses da Unio, com maior parcela no oramento (R$95,9 milhes em 2011),
no traz informaes claras sobre os produtos ou servios prestados populao. Supe-se
que essa ao foi criada para custear a maioria das atividades do rgo, pois no define com
objetividade o destino dos recursos. Dessa forma, no possvel identificar, por exemplo,
quanto a sociedade gasta no combate aos crimes contra o patrimnio pblico ou na represso
ao trfico de pessoas. Essa ao apresenta-se como um verdadeiro guarda-chuvas, sendo
possvel utilizar seus recursos em qualquer atividade desempenhada pelo rgo.

Quanto transformao dos objetivos do rgo em aes concretas, ou seja,

ligao entre o planejamento estratgico e o oramento, optou-se por comparar as aes
estratgicas do rgo previstas no Plano Estratgico 2010/2022 com as aes oramentrias
descritas na LOA 2011.

Entre as 31 as aes estratgicas, somente sete apresentam alguma ligao com

as aes oramentrias. A Figura 9 demonstra os casos em que foi possvel estabelecer
alguma relao, mesmo que limitada, entre ao estratgica e ao oramentria.
 59

Figura 9 - Similaridade entre aes estratgicas e aes oramentrias

Ao estratgica Ao oramentria
(Plano Estratgico 2010/2022) (LOA 2011)
Preveno criminalidade Preveno e represso a crimes praticados
contra bens, servios e interesses da Unio.
Represso a organizaes criminosas Preveno e represso a crimes praticados
contra bens, servios e interesses da Unio.
Controle regulatrio e fiscalizatrio Sistema de emisso de passaporte e de
controle do trfego internacional; e
Fiscalizao e controle de empresas de
produo, transporte e comrcio de
precursores qumicos.
Defesa dos direitos humanos (1) Servio de proteo ao depoente especial.
Gesto de obras e infraestrutura Aes contidas no programa Modernizao
Melhoria da infraestrutura e servios de TI da Polcia Federal vinculadas s obras e ao
e telecomunicaes Projeto Promotec.
Fomento pesquisa, desenvolvimento e Capacitao de servidores pblicos federais
inovao em processo de qualificao e requalificao.
Fonte: LOA 2011 e Portaria n 1735/2010-DG/DPF.
Nota: (1) Objetivo no Plano Estratgico 2010-2022: desenvolver, sistematizar e implementar tcnicas
e mecanismos de defesa dos direitos e garantias fundamentais, notadamente nas atividades de proteo
ao depoente especial, segurana de dignitrios, represso ao trabalho escravo e trfico de rgos e de
seres humanos, fornecendo aos servidores envolvidos no processo o treinamento e capacitao
adequados.

Ainda com relao ao Plano Estratgico 2010/2022, cabe mencionar que, dos
10 fatores crticos para o sucesso do rgo elencados no Plano, apenas o fator crtico
recursos financeiros suficientes mantm relao direta com a rea oramentria, sendo
estabelecida como fundamental para o rgo a confeco de um plano de desenvolvimento
sustentvel que permita executar o que fora estrategicamente planejado.

Tambm foi possvel identificar que outros dois fatores crticos possuem
relao indireta com o oramento: recursos de cincia e tecnologia atualizados e
infraestrutura adequada. Este indica que o rgo deve dispor de edificaes e mobilirio
adequados para o desempenho de suas atividades, de modo a oferecer tratamento equnime
aos servidores e exemplar atendimento aos cidados. J o outro fixa como fundamental a
disponibilizao de recursos e de tcnicas especficas para o acompanhamento e
desenvolvimento do estado da arte em matria de cincia e tecnologia.
 60

Destarte, verificou-se haver pouca relao entre as informaes contidas no

oramento da PF e os produtos e servios prestados sociedade pelo rgo, inclusive com
concentrao de recursos em poucos programas e atividades. Tambm foi possvel perceber
falta de integrao entre o oramento e o planejamento estratgico da instituio.

Essa limitada contribuio do oramento na transformao de propsitos e

objetivos do rgo em aes concretas foi confirmada quando da realizao das entrevistas
com os dirigentes do rgo. Apesar de reconhecerem a importncia do planejamento
estratgico, alguns entrevistados no souberam explicar com clareza a relao dos objetivos
estratgicos com as atividades de sua diretoria, o que pode indicar pouco conhecimento sobre
o documento em tela, baixa frequncia em consult-lo quando de suas decises ou falta de
ligao do plano estratgico com as atividades desenvolvidas. Questionados sobre uma
possvel relao entre os dados contidos no oramento do rgo e o plano estratgico, a
maioria dos gestores falou que no h uma forte relao entre esses instrumentos, o que, para
alguns deles, seria uma falha generalizada no setor pblico. Para grande parte dos diretores, a
prtica do incrementalismo ainda est presente na PF, sendo o oramento do ano seguinte uma
repetio do anterior com alguns ajustes.

Por outro lado, alguns entrevistados ressaltaram o esforo do rgo na busca

pelo desenvolvimento dessa funo do oramento, pois no Plano Estratgico 2010/2022
consta o objetivo institucional intitulado Integrar o Oramento ao Planejamento Estratgico.
Tal objetivo, conforme detalhado no plano, busca vincular a proposta oramentria da PF ao
seu planejamento estratgico, de maneira a dispor de um plano oramentrio sustentvel que
permita adequar qualitativa e quantitativamente os recursos financeiros ao cumprimento de
sua misso.

Duas aes estratgicas esto relacionadas ao objetivo estratgico Integrar o

Oramento ao Planejamento Estratgico. A ao Gesto Oramentrio-Financeira tem por
escopo desenvolver, sistematizar e implementar mecanismos de gerenciamento oramentrio-
financeiro e de elaborao de planos plurianuais, compatibilizando-os com as estratgias de
gesto, no sentido de reduzir custos e racionalizar gastos, fornecendo aos servidores
envolvidos no processo o treinamento e capacitao adequados. J a ao estratgica
Uniformizao Oramentrio-Financeiro-Contbil tem por foco desenvolver, sistematizar e
implementar mecanismos de uniformizao e padronizao de procedimentos relativos s
 61

boas prticas oramentrio-financeiro-contbeis, com objetivo de conceber um modelo de

administrao sustentado no planejamento, superviso, controle e avaliao da execuo
oramentria.

b) Conexo entre a organizao e o sistema maior

Um desafio para as organizaes governamentais fortalecer a relao entre o

rgo e o centro do governo. Assim, desejvel que o oramento demonstre uma afinidade do
ente pblico com o sistema maior, os macro-objetivos governamentais e as polticas pblicas.

Ao se analisar o oramento destinado PF tal como consta na LOA 2011, no

foi possvel visualizar, de forma clara, relao entre os sistemas micro e macro
governamentais. As aes oramentrias contidas na LOA 2011 no demonstram ligao com
as atuais polticas pblicas de segurana, tais como a campanha de recadastramento e
desarmamento, a implementao do Plano Nacional de Combate Pirataria, as atividades de
policiamento de fronteiras e o combate ao crack.

Essa constatao foi ratificada durante as entrevistas. Um dos entrevistados

avaliou ser fundamental estabelecer uma relao entre o oramento da PF e as polticas de
segurana pblica. Como no h essa relao, afirmou um gestor, quando surge a necessidade
de contingenciamento, o governo, ao distribuir os recursos, decide apenas com base no
prestgio, sendo uma deciso poltica. No se percebe previamente o impacto da deciso na
poltica pblica, com prejuzo inclusive para o controle social das aes e decises do governo
e dos rgos.

Alguns diretores ponderaram ser fundamental um trabalho poltico muito

intenso junto ao governo para que o rgo no tenha dificuldades na rea oramentria.
Para eles, as instituies devem ter credibilidade e respeitabilidade para que as propostas
oramentrias sejam devidamente acolhidas e a sua execuo no seja prejudicada. Os
entrevistados afirmaram que atualmente no basta ter uma imagem institucional reconhecida.
Tambm necessria a apresentao de metas, nmeros e planos, assim com uma ao mais
efetiva no campo poltico.

Essa relao entre micro e macro pode ser interpretada, ainda, como a interao
do rgo com a populao. Nesse contexto, constatou-se assimetria entre a Carta de Servios
 62

ao Cidado, que foi concebida para transmitir populao informaes sobre a PF, e o Plano
Estratgico do rgo. Apesar de a misso consignada no Plano estar em perfeita harmonia
com a Carta de Servios, o conceito de viso no encontra tal simetria. Na carta, a viso do
rgo se tornar uma referncia mundial em segurana pblica, ao passo que no
planejamento estratgico o foco a cincia policial. A fronteira entre esses termos parece ser
quase inexistente, mas, com uma anlise mais apurada, os conceitos de segurana pblica e
cincia policial se mostram diferentes. Enquanto o termo cincia policial se refere a um
conjunto organizado de conhecimentos relativos atividade policial, especialmente os obtidos
mediante a observao, a experincia e um mtodo prprio 21, o conceito de segurana pblica
envolve duas grandes concepes: uma centrada na ideia de combate; outra, na de prestao
de servio pblico 22. Dessa forma, constatou-se uma dissociao entre a Carta e o Plano
Estratgico 2010/2022, pelo menos no tocante Viso do rgo, o que pode prejudicar a
relao do rgo com o governo e a populao.

c) Congruncia organizacional

De acordo com Cunha (2010b), o oramento precisa ser entendido no s como

um instrumento de planejamento, mas tambm como ferramenta capaz de cultivar um
ambiente de harmonia entre os diversos setores de uma organizao.

Por meio das entrevistas foi possvel verificar que o oramento da PF

elaborado de forma centralizada e incremental, sendo que na fase de elaborao da proposta
oramentria no h participao de muitos setores. Alguns entrevistados afirmaram que
deveria haver participao mais efetiva de certas unidades na fase de elaborao do
oramento, uma vez que suas atividades dependem diretamente da existncia de recursos.
Dessa forma, a construo de um ambiente livre de conflitos internos durante a fase de
elaborao da proposta oramentria mostrou-se prejudicada.

J em relao fase de execuo do oramento, os dirigentes destacaram a

implantao das Reunies Temticas de Diretoria, nas quais os diretores atuam em colegiado,
durante a execuo oramentria, para evitar decises conflitantes e facilitar o fluxo de
21
FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Miniaurlio: o minidicionrio da lngua portuguesa. 7 ed.
Curitiba: Positivo, 2008.
22
OLIVEIRA, Ftima Bayma de... [et al.] (Org.); Desafios da gesto pblica de segurana. Rio de
Janeiro: FGV, 2009.
 63

informaes. Frisou-se que as decises so tomadas por toda a diretoria e no pelo Diretor-
Geral, em todas as reas, inclusive a oramentria, o que resulta em harmonia entre as reas e
evita disputas internas por recursos oramentrios.

Por outro lado, foi mencionado que essa harmonia se restringe cpula do
rgo. medida que as decises se distanciam dos rgos centrais (em direo s unidades
descentralizadas), h mais frustrao dos servidores, pois no chegam informaes sobre os
desafios oramentrios que surgem durante o ano e quais foram os critrios para distribuio
dos recursos. Como no h um critrio objetivo, ponderou um diretor, a deciso sobre
alocao de determinados recursos torna-se por vezes poltica, o que gera disputas entre as
unidades regionais, sendo que algumas tm mais acesso diretoria e podem defender seus
interesses de forma mais incisiva.

d) Capacidade de antecipao

Essa funo mantm relao com a primeira fase do ciclo do oramento: a

elaborao da proposta oramentria. Nessa etapa as perspectivas para o rgo, os possveis
cenrios e o planejamento estratgico devem ser considerados de forma a auxiliar o gestor na
formao do oramento, na distribuio dos recursos e no alcance dos objetivos institucionais.

Na PF constatou-se haver normas especficas contendo diversas orientaes

para construo da proposta oramentria. So estabelecidas etapas a serem cumpridas pelas
unidades descentralizadas e centralizadas, de forma que o oramento reflita as disposies do
Plano Estratgico 2010/2022 e, ao mesmo tempo, alinhe-se com os instrumentos de
planejamento da Administrao Pblica Federal (PPA-LDO-LOA). Tambm h previso de
utilizao de sistema informatizado para levantar as necessidades de todas as unidades da PF,
tanto no que se refere a equipamentos quanto a pessoal e infraestrutura. Essas informaes
tem por finalidade estabelecer a poltica de planejamento de curto prazo e suas diretrizes,
subsidiar o processo oramentrio e estabelecer os objetivos e procedimentos para a sua
consecuo.

Em que pese a existncia desses normativos, durante as entrevistas percebeu-se

pouco conhecimento dos gestores sobre o processo de elaborao do oramento e do PMA
 64

institudo pelo rgo, apesar de j terem exercido a funo de ordenadores de despesas23.

Alguns informaram que no atuam, direta ou indiretamente, na concepo da proposta
oramentria, tampouco na formulao dos programas e aes do rgo, desconhecendo o
processo oramentrio interno.

Aqueles que manifestaram conhecimento sobre o PMA afirmaram que houve

grande avano no ano de 2010 com a publicao da nova instruo normativa. Foi esclarecido
que essa norma determina que os diretores devem elaborar as diretrizes do rgo com base no
plano estratgico e repass-las s unidades descentralizadas, as quais devem formatar seu
PMA para posterior consolidao no rgo central. Caso seja proposta uma ao no prevista
no plano estratgico, o sistema recusar essa iniciativa automaticamente, ficando apenas como
proposta para futura anlise e estudo.

Em relao ferramenta computacional para auxiliar na elaborao do PMA,

foi constatado que o sistema ainda est em construo, apesar de expirado o prazo previsto
para implantao, e que a proposta oramentria do rgo ainda elaborada com base no
oramento do ano anterior, ou seja, nos moldes do incrementalismo.

Cabe mencionar que foi comentado em algumas entrevistas que h, por parte
de unidades regionais, a prtica de superdimensionar as necessidades de recursos, pois h a
crena que sempre haver cortes no oramento e que este ficar ajustado s reais necessidades
quando aprovado. Esse processo prejudica todo o planejamento do rgo e, principalmente,
aqueles que no adotam essa prtica, pois estes ficam com recursos aqum dos necessrios.
Alguns entrevistados acrescentaram haver, mesmo que veladamente, uma disputa interna
entre as unidades regionais por mais oramento, na qual os gestores com mais experincia na
esfera oramentria e maior acesso diretoria do rgo levam vantagem.

e) Capacidade de reao

O oramento, ao atuar como instrumento gerencial, precisa permitir ao gestor

um melhor enfrentamento das adversidades e imprevistos inerentes gesto governamental.

23
Qualquer autoridade de cujos atos resultem emisso de empenho, autorizao de pagamento, suprimento
ou dispndio de recursos da Unio ou pelos quais responda.
 65

Ao se verificar a composio do oramento da PF (Tabela 1), percebe-se que

grande parte, aproximadamente 80%, destinada ao custeio da folha de pagamentos. Na LOA
2011 as despesas correntes e os investimentos tm participao de quase 14% e 6% do total
do oramento, respectivamente. Essa composio oramentria indica grande rigidez
oramentria, pois o gasto com pessoal possui um carter obrigatrio e vinculado, no dando
margem ao administrador pblico para efetuar economia de recursos ou dar destinao
diversa a esses recursos.

Quando analisado o oramento no perodo de 2007 a 2011, verificou-se que

houve aumento relevante dos recursos para o rgo no ano de 2009, fruto principalmente da
elevao da despesa com pessoal, o que no altera o quadro de rigidez oramentria. A
dotao inicial dessa despesa foi elevada devido ao aumento salarial dos servidores
administrativos, ao reenquadramento de alguns servidores policiais (plano de cargos e
salrios) e nomeao de servidores aprovados em concursos.

Em relao s despesas correntes, a LOA 2011 estabeleceu como dotao

inicial um valor R$56 milhes menor do que ao valor empenhado em 2010, o que pode
prejudicar o rgo e a manuteno de suas atividades, pois houve forte elevao dos gastos
correntes no ano de 2010, em relao ao ano de 2009, j excludos os impactos da inflao.

Para melhor compreender essa anlise, foi elaborada a Figura 10, a qual
demonstra os maiores valores empenhados, no perodo de 2007 a 2010, no grupo das despesas
correntes, considerando os valores j corrigidos pelo IPCA.
 66

Figura 10 - Evoluo do grupo de despesa Outras Despesas Correntes

Fonte: LOA 2007 a 2010.

possvel visualizar que os gastos com Outros Servios de Terceiros Pessoa

Jurdica tem grande participao nesse grupo de despesa. Nesse elemento de despesa so
registradas as despesas decorrentes da prestao de servios por pessoas jurdicas para rgos
pblicos. Na PF, incluem-se nesse rol, entre outros, os contratos para confeco de
passaportes e a contratao de terceirizados que atuam nos servios de controle de imigrao
e de segurana privada, atividades de grande demanda. Caso o rgo se depare com
dificuldades durante a execuo oramentria e no consiga reagir, poder haver paralisao
dos servios prestados, com prejuzos instituio e sociedade.

Por sua vez, as despesas registradas nas contas Material de Consumo,

Dirias Pessoal Civil e Despesa de Exerccios Anteriores foram as principais
responsveis pelo aumento nos gastos correntes da PF no ano de 2010. Em relao s duas
primeiras, esse aumento pode ter origem em vrios fatores: formao de estoque de material
 67

de consumo, descontrole do estoque de materiais, aumento do nmero de misses policiais,

falta de planejamento logstico das operaes, recrutamento excessivo de policiais etc. J no
tocante as despesas de exerccios anteriores, os gestores apresentaram como justificativa a
contratao de servios imprescindveis para a continuidade das atividades primordiais do
rgo, como manuteno de viaturas e aeronaves. Entretanto, essas despesas foram realizadas
sem a devida cobertura oramentria, o que, por fim, acabou gerando esse saldo considervel
na conta de despesas de exerccios anteriores. Esse fato demonstra a pouca capacidade de o
rgo adaptar-se s mudanas (entende-se limitaes) na gesto oramentria.

No tocante aos investimentos, a lei oramentria para 2011 definiu como

dotao inicial um montante quase 82% maior do que o valor empenhado no ano de 2010
nesse grupo de despesa. De acordo com Biasoto Jr. e Afonso (2007), so as decises de
investir em novos processos e nova capacidade produtiva que do a dinmica do processo de
crescimento nas instituies.

Entretanto, os recursos destinados para investimentos no rgo ainda se

mostram aqum do recomendado. Considerando que apenas 6% do oramento de 2011 est
voltado para investimentos, o que representa cerca de R$270 milhes, e que a PF possui de
equipamentos um valor na ordem de R$700 milhes (levando-se em conta apenas o centro de
tecnologia da informao, computadores, veculos, aeronaves e armamento), o rgo levaria
cerca de 3 anos para promover a reposio desses equipamentos. Nesse clculo no foram
considerados outros investimentos necessrios para a manuteno e melhoria dos servios
prestados, tais como ampliao do parque tecnolgico e investimentos com a reforma ou
construo de imveis. ttulo de ilustrao, somente para o novo edifcio sede da PF em
Braslia h previso de investimentos de aproximadamente R$200 milhes para os prximos 5
anos.

Acrescenta-se que com o decorrer do tempo os equipamentos tticos, veculos,

instalaes e demais componentes de infraestrutura hoje existentes na PF podero no mais
contribuir para a capacidade de o rgo cumprir sua funo na poltica de segurana pblica,
tendo em vista a depreciao, o desgaste e a desatualizao dos equipamentos. O que est em
questo a habilidade do rgo em executar suas atribuies constitucionais, frente ao
constante crescimento e modernizao das organizaes criminosas. Ao mesmo tempo, a
ampliao e modernizao da infraestrutura promove a reduo de custos, aumento da
 68

produtividade, satisfao do pblico interno, aprimoramento da qualidade dos servios,

reconhecimento por parte da sociedade e, por consequente, consolidao do rgo como
referncia em segurana pblica. Enfim, quanto ao planejamento dos investimentos, despesa
imprescindvel para a modernizao e o crescimento da instituio, o cenrio mostra-se
desfavorvel.

Cabe destacar que grande parte dos entrevistados comentou sobre as

dificuldades enfrentadas pelo rgo em virtude da poltica de contingenciamento do Governo
Federal, sendo que o ritmo na utilizao do oramento imposto de cima para baixo. Assim,
torna-se fundamental um trabalho poltico muito intenso junto ao governo para que as
propostas oramentrias sejam devidamente acolhidas e a sua execuo no seja prejudicada.
Essa questo, aliada ao aumento dos gastos correntes, no favorece o rgo em sua
administrao oramentria.

Para os prximos anos, uma alternativa para os gestores incentivar o aumento

da produtividade e eficincia nos trabalhos dos servidores, de forma a evitar o crescimento da
despesa com pessoal, bem como diminuir aos gastos correntes e aumentar a parcela
oramentria destinada aos investimentos, melhorando a composio do oramento. Durante
as entrevistas, alguns gestores afirmaram que o oramento destinado ao rgo adequado s
suas necessidades, sendo necessria apenas uma melhor gesto dos recursos e maior
conscientizao dos servidores em relao economia nos gastos.

Diante do quadro de restrio oramentria imposto pelo Governo Federal para

o ano de 2011, a capacidade de o rgo reagir e superar as dificuldades na gesto fica
limitada, cabendo aos gestores buscar, no decorrer da execuo do oramento, reforo nas
dotaes oramentrias e melhor gesto dos recursos, sendo que o insucesso dos pleitos
poder elevar ainda mais a contratao de despesas sem a devida cobertura oramentria.

f) Avaliao do desempenho.

Outra funo de um oramento voltado para gesto de organizaes pblicas

facilitar o estabelecimento de vnculos entre os recursos disponveis com os resultados
almejados, de modo a criar informaes que auxiliem o processo de tomada de deciso.
 69

Nesse sentido, consta no Plano Estratgico 2010/2022 o objetivo estratgico

Fortalecer a cultura de gesto estratgica, o qual visa implantar uma cultura permanente de
gesto estratgica no mbito da PF, em busca da eficcia, eficincia e efetividade de seus
servios e atividades. Relacionado a este objetivo consta a ao estratgica Avaliao do
Desempenho, a qual tem por finalidade estimular o desenvolvimento e implantao de
mecanismos de avaliao do desempenho global da instituio, em todos os nveis e
segmentos de atuao, a fim de propiciar elementos de manuteno, atualizao e reviso do
seu planejamento.

Ao questionar os dirigentes da PF sobre a existncia de indicadores e metas

para o rgo, os entrevistados afirmaram que as aes executadas pela PF devem ser
acompanhadas e mensuradas por tais mecanismos, sendo imperioso criar indicadores para os
objetivos estratgicos e estabelecer uma relao desses indicadores com o oramento, a fim de
permitir a verificao do cumprimento daqueles objetivos.

Entretanto, alguns entrevistados alertaram que esse aspecto ainda muito

embrionrio no rgo, fato inclusive destacado pelos rgos de controle quando das auditorias
peridicas. H iniciativas pontuais em algumas unidades, mas no h uma ao institucional.
Na ltima gesto (2007-2010) buscou-se a contratao de entidades do setor privado para
auxiliar o rgo na formulao de indicadores, mas o projeto no foi concludo com xito. Na
opinio de alguns entrevistados, o Brasil ainda no atingiu uma maturidade gerencial na rea
pblica e o grande desafio, inclusive para PF, alinhar o oramento pblico ao planejamento
estratgico dos rgos, inclusive com a definio de metas e indicadores.
 70

6 CONCLUSES E SUGESTES

Este trabalho abordou o tema oramento pblico, sendo o foco sua utilizao
como ferramenta gerencial nas organizaes pblicas. O objetivo foi esclarecer em que
medida o oramento utilizado como instrumento de gesto no mbito da Polcia Federal.
Para tanto, foram apresentados os principais conceitos relacionados ao assunto, bem como
realizada anlise de diversos documentos, entre eles as leis oramentrias de 2007 a 2011.
Ainda, foram realizadas entrevistas com os dirigentes do 1, 2 e 3 escales da instituio.

Tendo por fundamento o esquema proposto por Cunha (2010b), descrito na

seo 2.3 deste trabalho, o qual prope seis funes de um oramento voltado para a gesto
nas organizaes pblicas, foi analisado o sistema oramentrio existente na PF, sendo as
concluses a seguir expostas.

Verificou-se que o planejamento estratgico do rgo destaca a importncia de

alinhar o oramento com as diretrizes da instituio, sendo que um dos objetivos
institucionais mencionados no Plano Estratgico 2010/2022 Integrar o Oramento ao
Planejamento Estratgico. Contudo, quando da comparao entre o Plano Estratgico
2010/2022 e a LOA 2011, constatou-se que somente sete das 31 aes estratgicas
apresentam alguma relao com as aes oramentrias.

Diante disso, a concluso que a PF busca, no campo terico, vincular sua

proposta oramentria ao seu planejamento estratgico, de maneira a dispor de um plano
oramentrio que permita adequar qualitativa e quantitativamente os recursos financeiros ao
cumprimento de seus planos. Entretanto, o rgo no conseguiu, no oramento para o ano de
2011, dar cumprimento ao seu objetivo institucional de alinhar o oramento ao planejamento
estratgico.

Da mesma forma, no tocante relao entre o oramento do rgo e os

produtos e servios prestados sociedade seja na Polcia Administrativa ou Judiciria
constatou-se que apenas trs aes oramentrias contidas na LOA 2011 apresentam dados
mais especficos sobre as atividades desenvolvidas pelo rgo, sendo que a mensurao dos
custos totais desses servios no est demonstrada no oramento, uma vez que o valor da ao
oramentria no contempla todos os gastos, como a folha de pessoal. Assim, foi possvel
concluir pela falta de sintonia entre a lei oramentria e as atribuies do rgo, ressaltando
 71

haver na LOA 2011 concentrao de recursos em poucas aes oramentrias e em projetos

ou atividades padres.

Verificou-se que na LOA 2011 no h informao objetiva sobre as atuais

polticas pblicas na rea de segurana, o que permitiria identificar uma ligao entre o
oramento do rgo e o sistema maior de governo. Ainda, constatou-se uma dissociao entre
o Plano Estratgico 2010/2022 e a Carta de Servios ao Cidado (servios no mbito da
Polcia Administrativa), o que leva a concluir que h falhas na comunicao da PF com a
populao e o centro do governo, no que diz respeito aos produtos e servios prestados pela
instituio e sua participao nas polticas de segurana pblica.

Quanto ao processo de elaborao do oramento, foi constatado que o rgo

recentemente editou normativos, inclusive com o estabelecimento de rotinas inerentes a
programao, execuo e controle das atividades oramentria, financeira e patrimonial.
Tambm se verificou que foram regulamentadas a poltica de planejamento de curto prazo e
suas diretrizes, bem como o processo oramentrio, objetivos e procedimentos para a sua
consecuo. Entretanto, at a data do fechamento desta pesquisa, o sistema previsto para
informatizar o planejamento do rgo e, conseqentemente, auxiliar o processo de elaborao
da proposta oramentria estava em fase de desenvolvimento, em desacordo com o prazo
estabelecido. Com isso, novamente se percebe a no efetivao de procedimentos j
normatizados internamente, restando prejuzo ao processo oramentrio.

Os pontos at aqui elencados, as quais foram identificados por meio da anlise

documental, foram ratificados quando das entrevistas com os dirigentes do rgo. A maioria
dos gestores demonstrou pouco conhecimento sobre Plano Estratgico 2010/2022, a Carta de
Servios ao Cidado e o oramento do rgo.

Nas entrevistas, ao se abordar uma possvel ligao entre esses instrumentos de

gesto, alguns dirigentes reconheceram no haver uma forte relao entre eles, o que seria, na
viso deles, uma falha generalizada no setor pblico. Alguns entrevistados registraram,
inclusive, a prtica do incrementalismo na PF, situao em que o oramento elaborado com
base nos dados do ano anterior. E mais, que as atividades no rgo so orientadas de acordo
com o oramento disponvel, no sendo considerados da forma como deveriam os
possveis resultados e suas consequncias para as polticas pblicas das quais o rgo
 72

participa. H de se ressaltar tambm o reconhecimento, por parte dos entrevistados, da falta de

indicadores para o rgo, sendo que os esforos encontrados nesse sentido so pontuais e no
iniciativas institucionais.

Portanto, conclui-se que na PF o sentido das decises oramentrias tem por

incio os meios e por fim os resultados. Essa conduta no condiz com as modernas teorias no
campo da gesto pblica, para as quais o resultado deve ser o parmetro para as decises
oramentrias, e no os meios disponveis.

Diante do descompasso entre o oramento, o planejamento estratgico e os

produtos e servios prestados sociedade, da concentrao de recursos em poucos programas
e atividades, da baixa correlao entre o oramento da PF e as polticas de segurana pblica
e, ainda, da ausncia de indicadores de resultados institucionais, conclui-se que o oramento
na PF pouco atua como instrumento de gesto, no sendo um mecanismo de planejamento
capaz de identificar e informar a sociedade sobre os programas de trabalho do rgo, seus
projetos e atividades, tampouco estabelecer os custos das aes desenvolvidas pela
organizao.

Por outro lado, deve-se reconhecer o avano na busca pela congruncia

organizacional, tendo em vista o modelo de gesto adotado durante a execuo do oramento.
A implantao das Reunies Temticas de Diretoria, nas quais os diretores atuam em
colegiado, durante a execuo do oramento, tem obtido xito, de acordo com os
entrevistados, em evitar decises conflitantes e facilitar o fluxo de informaes. As decises
so tomadas pela diretoria e no por diretor, inclusive na rea oramentria, o que garante
uma maior harmonia entre os setores da PF, evita disputas internas por recursos oramentrios
e permite uma reao mais efetiva s adversidades inerentes gesto governamental.

Por fim, mais no menos importante, apresentam-se algumas sugestes para

futuras pesquisas, de forma a expandir os resultados deste trabalho e contribuir para o
aperfeioamento da gesto governamental.

Com esse propsito, visualiza-se como promissor campo de pesquisa a

formulao de indicadores de desempenho em organizaes governamentais, em especial na
rea de segurana. Considerando ser fundamental para as instituies pblicas o
desenvolvimento de uma estrutura balanceada entre os meios disponveis e o planejamento
 73

estratgico, sendo que este deve estar alinhado aos macros objetivos governamentais,
recomendado o estudo de indicadores e metas que permitam a avaliao do desempenho das
instituies, bem como relacionar os resultados alcanados ao oramento disponibilizado e ao
planejamento estratgico das organizaes.

To importante quanto o estudo de indicadores a pesquisa na rea de custos

governamentais. Constituir uma estrutura de centros de custos significa informaes mais
fidedignas e mais transparncia na gesto. Em um cenrio de restrio oramentria, essa
iniciativa pode melhorar a qualidade do gasto e o planejamento e acompanhamento das aes
nas unidades que no operam diretamente com o oramento, sendo que ainda forneceria
informaes para a elaborao do oramento. Nesse contexto, a pesquisa relacionada a custos
no setor pblico mostra-se oportuna e necessria, ainda mais tendo em vista os grandes
eventos esportivos de 2014 e 2016 que ocorrero no Brasil e demandaro excelncia nos
servios prestados pelos rgos de segurana pblica.
 74

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 77

APNDICE A ETAPAS DO PROCESSO ORAMENTRIO INTERNO

Figura 11 - Fluxo do processo de elaborao e aprovao do Plano de Metas Anual

Etapa Prazo
A Direo-Geral encaminha unidade central de At o dia 10 de dezembro.
planejamento as prioridades da Administrao para fins de
elaborao das diretrizes e instrues do PMA.
A unidade central de planejamento encaminha, via sistema, At o dia 10 de janeiro.
as diretrizes para elaborao do PMA.
Cada unidade gestora encaminha seu PMA unidade At o ltimo dia til de
central de planejamento para fins de consolidao. fevereiro.
A unidade central de planejamento encaminha a proposta At o ltimo dia til de
de PMA Direo-Geral para anlise e aprovao. maro.
A Direo-Geral restitui unidade central de planejamento At o dia 15 de abril.
o PMA aprovado, que, aps adotar as medidas propondo
eventuais revises do PPA ao MJ, o encaminhar unidade
central de oramento.

A unidade central de oramento encaminha Direo At o ltimo dia til de maio.

Geral a pr-proposta de PLOA, para fins de aprovao e
medidas necessrias viabilizao de limites
oramentrios pelo MJ.
A unidade central de oramento informa unidade central No foi estabelecido prazo.
de planejamento sobre a necessidade de ajustes no PMA,
em virtude dos limites oramentrios viabilizados pelo MJ.
Aps reviso, o PMA ajustado encaminhado unidade
central de oramento para finalizao da proposta
oramentria.
Fonte: Instruo Normativa n 021/2010-DG/DPF.
 78

APNDICE B VALORES DO ORAMENTO DA POLCIA FEDERAL

A Tabela 3 apresenta diversos dados oramentrios da Polcia Federal, no

perodo de 2007 a 2010, incluindo informaes sobre a dotao inicial, a despesa empenhada,
liquidada e paga.

Tabela 3 - Valores do oramento da Polcia Federal, por grupo de despesa 2007/2010

Ano
Grupo de Despesa
2007 2008 2009 2010
Total 3.457.321.310 3.446.391.330 4.410.965.173 4.493.885.701
DOTAO INICIAL

Pessoal e enc. sociais 2.655.529.995 2.636.224.604 3.490.930.144 3.482.649.779

Juros e enc. da dvida 21.573.653 22.105.014 18.780.183 31.147.325
Outras desp. correntes 480.475.168 531.391.245 539.978.086 691.330.783
Investimentos 225.226.800 187.583.198 166.828.713 187.804.851
Amorizao/Refinanc. da dvida 36.391.683 37.416.380 40.774.363 60.874.837
Reserva de contingncia 38.124.011 31.670.889 153.673.684 40.078.126
Total 3.410.023.115 3.982.449.109 4.209.934.321 4.488.161.382
2.632.877.583 3.201.108.356 3.472.516.050 3.570.883.683
EMPENHADAS

Pessoal e enc. sociais

DESPESAS

Juros e enc. da dvida 13.852.168 12.579.385 18.470.801 18.219.750

Outras desp. correntes 543.409.782 535.511.981 541.831.260 713.917.260
Investimentos 189.982.650 207.553.799 135.784.449 139.019.945
Inverses financeiras 0 500.000 0 800.000
Amorizao/Refinanc. da dvida 29.900.931 25.195.589 41.331.761 45.320.743
DESPESAS LIQUIDADAS

Total 3.124.154.465 3.393.881.622 4.038.444.188 4.298.763.450

Pessoal e enc. sociais 2.580.441.735 3.162.230.341 3.447.417.976 3.568.798.839
Juros e enc. da dvida 13.154.369 12.543.290 18.470.801 18.219.750
Outras desp. correntes 461.003.634 338.463.434 474.032.569 601.134.932
Investimentos 41.050.246 -145.051.032 57.191.080 64.489.186
Inverses financeiras 0 500.000 0 800.000
Amorizao/Refinanc. da dvida 28.504.482 25.195.589 41.331.761 45.320.743
Total 3.121.734.978 3.686.342.219 4.026.414.715 4.281.863.663
DESPESAS PAGAS

Pessoal e enc. sociais 2.580.441.735 3.181.609.815 3.447.417.976 3.568.779.156

Juros e enc. da dvida 13.154.369 12.561.337 18.470.801 18.219.750
Outras desp. correntes 458.852.274 435.367.431 463.731.811 586.762.090
Investimentos 40.782.118 31.108.047 55.462.366 61.981.924
Inverses financeiras 0 500.000 0 800.000
Amorizao/Refinanc. da dvida 28.504.482 25.195.589 41.331.761 45.320.743
Fonte: Siafi Gerencial.
Nota: Valores em R$.
 79

APNDICE C VALORES DO ORAMENTO DA POLCIA FEDERAL CORRIGIDOS

PELO IPCA

Para corrigir os valores do oramento, foi utilizado o ndice Nacional de Preos

ao Consumidor Amplo (IPCA), indicador oficial utilizado pelo governo federal no controle de
sua poltica de metas de inflao. Esse ndice divulgado pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), principal rgo produtor de informaes econmicas, sociais
e demogrficas e coordenador do Sistema Estatstico Nacional. Nesse sentido, o IBGE
responde pelo Sistema Nacional de ndices de Preos ao Consumidor, cujo um dos principais
produtos o IPCA. Esse sistema efetua a produo contnua e sistemtica de ndices de
preos ao consumidor, tendo como unidades de coleta estabelecimentos comerciais e de
prestao de servios, concessionrias de servios pblicos e domiclios.

O perodo de coleta do IPCA estende-se, em geral, do dia 01 a 30 do ms de

referncia. Por meio de consulta ao site do Instituto, foi possvel obter os ndices acumulados
no perodo de 2007 a 2010.

Nesta pesquisa foram utilizados nmeros-ndices para auxiliar as anlises. Esse

mtodo bastante utilizado porque facilita o clculo de variaes percentuais acumuladas
entre determinados perodos do tempo. O mtodo adota uma base igual a 100 em algum
perodo e a partir da basta aplicar a variao percentual obtida no ms seguinte sobre o
nmero-ndice do ms anterior. Assim, essa opo transforma sries de variaes percentuais
em sries de nmeros-ndices e permite que se especifique a base da srie resultante, ou seja,
a data na qual o valor da srie resultante ser igual a 100.

No presente trabalho, o ano 2007 foi escolhido como ano-base 100. O clculo
utilizado para obter os nmeros-ndices (NI) foi:

(1)
 80

A Figura 12 apresenta a variao percentual, ao ano, do IPCA no perodo em

anlise, bem como os respectivos nmeros-ndices calculados.

Figura 12 - Inflao no perodo de 2007 a 2010, pelo IPCA

Ano Variao do IPCA (%) Nmero-ndice (Base: 2007)
2007 4,46 100,00
2008 5,90 104,46
2009 4,31 110,62
2010 5,91 115,39
Fonte: IBGE.

Com base nesses dados, foi possvel corrigir os valores constantes dos
oramentos de 2007 a 2009 para o ano de 2010. Com isso, os valores oramentrios podem
ser comparados ao longo do perodo em anlise, j considerados os efeitos da inflao.

Para tanto, utilizou-se a frmula a seguir demonstrada:

(2)
-

(n) valor do oramento do ano de 2007, 2008 ou 2009;

(y) nmero-ndice do ano do oramento a ser corrigido.

Com base nesses dados, foi possvel corrigir os valores constantes dos
oramentos de 2007 a 2009 para o ano de 2010. Com isso, foi elaborada a Tabela 4, a qual
contm diversos valores oramentrios do rgo, j considerados os efeitos da inflao.
 81

Tabela 4 - Valores do oramento da Polcia Federal, corrigidos pelo IPCA, por grupo de
despesa - 2007/2010
Ano
Grupo de Despesa
2007 2008 2009 2010
Total 3.989.403.060 3.806.998.809 4.601.168.607 4.493.885.701
DOTAO INICIAL

Pessoal e enc. sociais 3.064.216.061 2.912.061.622 3.641.461.122 3.482.649.779

Juros e enc. da dvida 24.893.838 24.417.936 19.589.996 31.147.325
Outras desp. correntes 554.420.296 586.992.492 563.262.261 691.330.783
Investimentos 259.889.205 207.210.657 174.022.466 187.804.851
Amorizao/Refinanc. da dvida 41.992.363 41.331.381 42.532.578 60.874.837
Reserva de contingncia 43.991.296 34.984.720 160.300.184 40.078.126
Total 3.934.825.671 4.399.146.111 4.391.469.186 4.488.161.381
3.038.077.443 3.536.051.055 3.622.253.001 3.570.883.683
EMPENHADAS

Pessoal e enc. sociais

DESPESAS

Juros e enc. da dvida 15.984.017 13.895.608 19.267.273 18.219.750

Outras desp. correntes 627.040.547 591.544.395 565.195.345 713.917.260
Investimentos 219.220.980 229.270.849 141.639.555 139.019.945
Inverses financeiras 0 552.317 0 800.000
Amorizao/Refinanc. da dvida 34.502.684 27.831.888 43.114.011 45.320.743
DESPESAS LIQUIDADAS

Total 3.604.961.838 3.748.994.834 4.212.584.295 4.298.763.450

Pessoal e enc. sociais 2.977.571.718 3.493.105.103 3.596.072.684 3.568.798.839
Juros e enc. da dvida 15.178.826 13.855.736 19.267.273 18.219.750
Outras desp. correntes 531.952.093 373.877.998 494.473.134 601.134.932
Investimentos 47.367.879 -160.228.208 59.657.193 64.489.186
Inverses financeiras 0 552.317 0 800.000
Amorizao/Refinanc. da dvida 32.891.322 27.831.888 43.114.011 45.320.743
Total 3.602.169.991 4.072.056.564 4.200.036.105 4.281.863.663
DESPESAS PAGAS

Pessoal e enc. sociais 2.977.571.718 3.514.512.316 3.596.072.684 3.568.779.156

Juros e enc. da dvida 15.178.826 13.875.672 19.267.273 18.219.750
Outras desp. correntes 529.469.639 480.921.385 483.728.202 586.762.090
Investimentos 47.058.486 34.362.986 57.853.936 61.981.924
Inverses financeiras 0 552.317 0 800.000
Amorizao/Refinanc. da dvida 32.891.322 27.831.888 43.114.011 45.320.743
Fonte: Siafi Gerencial.
Nota: Valores em R$, corrigidos conforme metodologia constante no Apndice C.
 82

APNDICE D ROTEIRO PARA AS ENTREVISTAS

Objetivo: obter informaes que contribuam para se identificar em que medida o oramento
pblico utilizado como instrumento de gesto no mbito da Polcia Federal.

Metodologia: Entrevistas semi-estruturadas com o 1, 2 e 3 nveis gerenciais do rgo.

Foram solicitados aos entrevistados comentrios sobre os assuntos abordados nesse trabalho,
sendo direcionado para os pontos de maior interesse do pesquisador.

Identificao do entrevistado: nome, cargo, funo, setor, formao acadmica e data de

ingresso na PF.

Perguntas:

1. Voc me autoriza a gravar essa entrevista para futura transcrio e estudo?

2. Voc pode falar um pouco sobre as atividades que atualmente desenvolve no rgo? H
quanto tempo voc desenvolve essas atividades?
3. Quais as principais atribuies da sua diretoria/coordenao/diviso/setor para a PF?
4. As atribuies citadas podem ser relacionadas polcia administrativa ou judiciria?
5. Quais os principais produtos/resultados esperados da sua rea?
6. Voc conhece a Carta de Servios ao Cidado elaborada pela PF? A Carta serve de
orientao para sua atuao ou da rea em que trabalha?
7. Existem indicadores para acompanhamento e avaliao do desempenho da sua rea de
atuao?
8. Qual a contribuio da sua rea para o resultado do Departamento de Polcia Federal?
9. Voc conhece o Plano de Metas Anual da PF - PMA? Esta ferramenta serve de orientao
para sua atuao ou da rea em que trabalha?
10. Voc conhece o planejamento estratgico da PF? O planejamento estratgico serve de
orientao para sua atuao ou da rea em que trabalha?
11. Que objetivos estratgicos do planejamento estratgico servem de orientao para sua
rea de atuao?
12. Voc j trabalhou em atividades, dentro ou fora da PF, ligadas a oramento pblico?
13. Voc conhece o oramento pblico destinado PF (valores, aes, execuo...)?
14. O oramento da PF serve de orientao para sua atuao ou para a rea em que trabalha?
 83

15. O oramento auxilia, de alguma forma, no processo de tomada de deciso? Voc pode
citar algum exemplo prtico em que isso tenha ocorrido?
16. Voc acha que a gesto oramentria no rgo contribui ou no para a criao de
harmonia entre os diversos setores da instituio?
17. Qual a sua expectativa quanto ao oramento da sua rea? Ele atende s suas
necessidades?
18. Voc percebe alguma ligao entre o oramento, o planejamento estratgico e a Carta de
Servios da PF?
19. Voc acha que o oramento ajuda ou atrapalha os gestores no desempenho de suas
funes?
20. De alguma forma, voc atua na elaborao da proposta oramentria da PF?
21. Voc acha que possvel utilizar o oramento como direcionador das atividades do
rgo?
22. Voc gostaria de acrescentar algum comentrio?