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Aos Tribunais de Contas cabe verificar O:


\ 1 cálculo dos limites da despesa total com pessoal!
:licado no D.o.E. em-l..fiI.IJt-l.--2DOO de cada Poder e órgão referido no artigo 20 da .
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Lei Complementar 101/2000, para o que lhe
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R,igilTo·::::ntoi i";i,,; ,no. cabe, também, a determinação da base dos ..
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..J.H.! ilEl,_ ..2üUO.--.---- mencionados cálculos.
Ante as várias disposições da citada lei, os ,
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Funcionário gastos com inativos não integram a despesa total.
de pessoal para fins de verificação do:
\, cumprimento dos limites específicos de cada.
)
Poder e órgão, previstos no artigo 20, da LRF,
~i ~ compondo-a apenas para efeito de confrontação .
\
com o limite global de cada Ente da Federação.

\
II voo]
1 PARECER. PN, TC 77

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos do Processo TC N° :


10247/00, que trata de Consulta formulada pelo Procurador Geral de Justiça do
Estado da Paraíba, e

CON$IDERANDO que o consulente é autoridade competente para


formular consultas a este Tribunal e a sua indagação constitui matéria inserida na
competência desta Corte;

CONSIDERANDO que por disposição expressa da Lei Complementar'


Nacional de nO 101/2000, é atribuição dos Tribunais de Contas verificar os cálculos
," dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão referido no artigo 20
daquela lei; .

CONSIDERANDO que, em face dessa disposição expressa, vigora,


implícita, a competência das mesmas Cortes para definir a base dos cálculos a que se
refere o § 2° do artigo 59 da LC 101/2000;

CONSIDERANDO a manifestação do Diretor Executivo Geral, às fls.


07/12, assim como o parecer do douto representante do Ministério Público junto a
.' este Tribunal, às fls. 14/22, nos quais são minuciosamente estudados os diferentes
:'> aspectos da questão suscitada na Consulta ~r. Pr9curador Geral de Justiça;
i '" !

CONSIDERANDO inteiramente procêdehtes os argumentos levantados e


defendidos pelos ilustres pareceristas, ante ~.--.~is não há outra interpretação ou
er2tendimento da mat~ria,. senão aquel(_s/~sposados nos pronunc~,?:rn~~t?Saludidos,
nao cabendo conclusao d ver.sadaquela -aque chegaram os s~~sl~natanos~,
~.,.
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-
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

" CONSIDERANDO o mais que dos autos consta e princípios de direito


~:aplicáveis à espécie,

DECIDEM os membros do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, à


'.( unanimidade, em sessão plenária realizada nesta data, CONHECER da Consulta e,
;.~quanto ao mérito, responder que os gastos com inativos não integram a despesa total
,i!;; de pessoal para fins de verificação do cumprimento dos limites específicos de cada
Poder e órgão; previstos no artigo 20, da LRF, compondo-a apenas para efeito de
,< confrontação com o limite global de cada Ente da Federação.
~-
Presente! ao j~lgamento o Exmo. r. Procurador Geral.
Publique-se/é cumpra-se. ,
Te - P1ent Min. João Ag i i~:m ~ 13 de dezembro de 2000

CQns. GI~st la~~cena


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Procurador ,Geral .".".
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THIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
PROCESSO TC N1-0247/00

[NA1lJREZA: Consulta
INTERESSADO: Ministério Público

Versa o presente processo sobre consulta formulada a este Tribunal pelo


"Excelentíssimo Senhor Procurador Geral de Justiça, DI. Júlio Paulo Neto, indagando se
,ltdevem os gastos com inativos compor a base de cálculo das despesas de pessoal que
, serão confrontadas com os limites por Poder ou órgão estabelecidos no art. 20 ou apenas
,0 limite global defrnido no art. 19,ambos da LRF"?

Protocolizado o expediente de fIs. 02/04 e formalizado o processo de consulta, foi


este remetido ao Diretor Executivo Geral, que elnitiu o pronunciamento de fls. 07/12 e,
em seguida, ao Ministério Público junto a este Tribunal, que se manifestou através do
,Parecer de fIs. 14/21, da lavra do Procurador André Carlo Torres Pontes.

Ambos os pareceristas se manifestaram, preliminarmente, pelo conhecimento da


Consulta, diante da legitimidade da autoridade consulente e do conteúdo da indagação,
circunscrita a. assunto de competência desta Corte e possível de ser entendido e
respondido em tese.

Em primeiro lugar, compartilho inteira111ente do pensamento ·do Diretor da


,"''I DIREG e do Representante do Ministério Público junto a este Tribunal, quanto à
-competência, exclusiva e privativa dos 'rribunais de Contas para dirimir questões da
natureza da que foi posta na presente Consulta.

Já se sabe por demais que a Lei de Responsabilidade Fiscal conferiu aos Tribunais
rde Contas novas e significativas atribuições, em vários de seus dispositivos e atinentes a
.várias e diferentes matérias, ampliando o controle por eles exercido.

Como bem observam CarIos Pinto Coelho Motta e demais co-autores da obra
_"Responsabilidade Fiscal" (Editora Dei Rey, 2000, Belo Horizonte, pág. 205), "os
"Tribtinais de Contas e os órgãos de controle, em geral, ganham, com a Lei de
~Responsabilidade .Fiscal, novos e eficazes instrumentos de controle sobre as finanças
,públicas, inclusive com inserção de mecanismo de ,alerta previsto no art. 59, § 1°.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
PROCESSO TC N°I0247/00
. .

E citam "os novos instrumentos que merecem destaque", a saber:

a) controle de custos e resultados;


b) controle do saldo do crédito' aberto;
c) controle sobre dívidas consolidada e mobiliária;
d) limitação do poder de gasto;
e) parecer prévio com separações;
f) audiências públicas;
g) disponibilização e ampla divulgação de planos de governo, leis orçamentárias,
relatórios, pareceres e julgamentos de contas etc.
h) exercício da função de alerta.

Acresçam-se a esse rol duas outras competências da maior impoliância: uma,


, relacionada com a atribuição de julgar e processaras infrações adnlinistrativas definidas
t no artigo 5° da lei que defll1iu os crimes e infrações contra a responsabilidade fiscal; a
outra, ligada à verificaç~ão dos cálculos dos limites da despesa total com pessoal de cada
Poder e órgão referido no art. 20.

Ressalte-se, por sua importância para a matéria em discussão, esta última


. competência, atinente à verificação dos cálculos dos limites da despesa total com
'.pessoal de cada Poder
~ .
e órgão referido no artigo 20 da Lei Complementar 101/00.

A este Tribunal e SOlnente a ele cabe efetuar os nlencionados cálculos, daí porque
:í é legítimo e pertinente o ato de responder à consulta ora formulada. E, como bem se
~"observano parecer da douta Procuradoria do Ministério Público junto a este Tribunal, se
{tal competência remete à efetuação dos cálculos, implícita é em favor dos Tribunais de .
.,Contas a atribuição de defmir a base dos cálculos em referência.
','

Em suma, com relação a esse aspecto, aos Tribunais de Contas cabe, de maneira
{privativa ou exclusiva, a verificação dos cálculos dos limites da despesa total com
.pessoal de cada Poder ou órgão, competindo-lhe também a definição da cOlnposição da
basede cálculo.

. Tratemos, então, o deslinde da questão, mediante exame de cada um dos'


'ronunciamentos existentes nos autos.

Em primeiro lugar, a manifestação do Diretor Executivo Geral.

Tocante ao mérito da consulta, o titular da DIREG enfatiza, de início, a obrigação


ue tem o Estado de dar assistência previdenciária a seus funcionários, através de
stituições próprias criadas por lei.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
PROCESSO TC N°I0247/00

Citando Ivan Barbosa Rigolin, para quem a concessão de aposentadorias, como


i,~ prevista no art. 40, da Constituição Federal, far-se-á a expensas da respectiva esfera
;-,'

~~ administrativa (União, Estado ou Município) e a professora Odete Medauar,' para quem,


;\l~ em geral o servidor não paga contribuição social para sua aposentadoria; os
,~~recolhimentos compulsórios previdenciários visam, de regra, à pensão a dependente em
.~~caso de falecimento; as aposentadorias são concedidas e mantidas com recursos
'A'~ públicos, o Diretor da DlREG observa que, na Paraíba, os proventos de aposentadorias e
,':i a chamada pensão complementar, como 'defmidas na LC 39/85, são obrigações do
Tesouro Estadual e não de um órgão ou entidade específica.

Adianta, então, que impede esclarecer se a Lei de, Responsabilidade Fiscal


introduziu mudanças quanto ao entendimento acima, ou seja, no que concerne à
responsabilidade pelo pagamento das aposentadorias ,e pensões.

Para isso, transcreve o que reza o artigo 18 da citada lei, onde está dito que a
despesa com pessoal compreende "o somatório dos gastos do ente da Federação conl os
ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletívos, cargos, funções ou
empregos, civis, militares e de membros de Poder, com' quaisquer espécies
remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios,
proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações,
horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e
contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência."

Afastada qualquer dúvida quanto aos componentes da despesa com pessoal para
os entes da federação, passa o parecerista a analisar algumas hipóteses, com vistas a uma '
interpretação coerente da Lei de Responsabilidade Fiscal, a saber:

PRIMEIRA HIPÓTESE - ENTE COM SISTEMA PREVIDENClÁRlO


\ AUTO-SUFICIENTE. Neste caso, os gastos com inativos não serão
I
computados como despesas com pessoal do ente para os fms dos limites
\. ~ estabelecidos no art. 19 nem para os fins do art. 20.
\ . ·.i,
I 'l~l
;'l SEGUNDA HIPÓTESE - ENTE COM SISTEMA PREVIDENClÁRlO·
rI:!! DEFICITÁRIO. Nesta hipótese, o gasto com aposentadorias e pensões
':', custeado pelo tesouro será levado em conta para os fms do limite global,
1
previsto no aIt. 19, nunca, porém, para os limites individuais de poder
'I ou órgão, previstos no art. 20
':'~
·:il Em aditamento ao seu entendimento, tão claramente exposto, observa o Diretor da
~!
DIREG que:· .
I ~
\ TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
PROCESSO TC N°! 0247/00

a) a cOlnpetência para instituir, organizar e definir as regras de


fmanciamento dos planos de assistência e previdência é do chefe do
Poder Executivo, não podendo sua inação resultar em responsabilidade
solidária Gom os titulares dos demais poderes e órgãos;
b) por for~(a da Lei Complementar Estadual 39/85, as aposentadorias ~
pensões complementares são obrigações do Tesouro, devendo ser
tratadas como ENCARGOS GERAIS DO ESTADO;
c) as contribuições previdenciárias compulsórias de todos os servidores
estaduais são administradas diret.amente pelo Poder Executivo Est.adual,
não podendo ser imposto a quem não arrecada ou gerencia os rec~rsos o
ônus de controlar o gasto;
d) em apoio &0 modo COlnoconclui seu parecer, lelnbra o signatário que, na
esfera municipal, dos limites de gastos do Poder Legislativo, estão
excluídas as despesas com os inativos.

Diante do que expôs, as conclusões do Diretor da DIREG são no sentido de

1) para os fins dos limites globais de despesas com pessoal previstos no art.
19, da LRF, DEVEM SER COMPUTADOS os gastos com inativos e
pensionistas custeados diretamente com recursos. do Tesouro, face ao
déficit do respectivo sistema previdenciário;
2) enl razão das disposições da LC 39/85 c/c os dispositivos da Lei de
Responsabilidade Fiscal que tratam do controle dos gastos totais com
pessoal, não devem, ao nível da administração estadual, ser computados
os gastos com inativos e pensionistas custeados diretamente com·
recursos do Tesouro, face ao déficit do respectivo sistema
previdenciário, NOS LlMITES POR PODER/ÓRGÃO DEFINIDOS
NO ART. 20 DA LRF;
3) enl razão das disposições da EC 25/00, c/c os dispositivos da LRF que
tratanl do controle dos gastos totais com pessoal, não devem, ao nível
das administrações municipais, ser computados os gastos com inativos e
pensionistas custeados diretamente com recursos do Tesouro, face ao
déficit do respectivo sistema previdenciário NOS LIMITES POR
PODER/ÓRGÃO DEFINIDOS NOART. 20 DA LC 101/00;
4) sendo assim, os gastos com INATIVOS e com o pagamento da Pensão
• Complementar às pensionistas do Estado da Paraiba, não deverão ser
considerados nas despesas de pessoal dos Poderes e Órgãos para os fins
do art.. 20, mas t.ão somente para os fll1s do art. 19 e disposições dos
artigos 21 a 23, todos da LC 101/00: ~
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I TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO i
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I PROCESSO TC NOJ.0247/00 ,.,


~I' : ~
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I
I Por sua vez o Procurador André Cado Torres Pontes, como vimos, faz de início,
. válidas considerações sobre a Lei Complementar 101/00, relacio~adas com a nova fase
.:, que ela abre para a administração pública; as mudanças que ela acarreta, tocante a
procedinlentos de execução orçamentária em todos os níveis administrativos; a
sobrecarga de funções que os gestores receberarna partir da nova lei; os esforços que
todos os segmentos envolvidos devem desenvolver no sentido da absorção e aplicação
dos seus preceitos e, finalmente, a importância da questão inserida na consulta sob
exame, a qual, se não bemesclarecida poderá acarretar aos Poderes e órgãos indicados
um ônus capaz de inviabilizar o ex~rcício de suas funções constitucionais, colocando em
risco a própria eficácia e efetívidade da novellegislação.

Em seguida, chama a atenção para o fato de que a Lei de Responsabilidade Fiscal,


ao tratar da despesa com pessoal, destinou diversos dispositivos para regular sua
~;composição, seus limites, suas formas de apuração, controle e redução; bem como o i:
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gerenciamento das despesas de natureza previdenciária. : I~;'
i !J~;
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lntr'oduzindo a discussão da matéria, observa o ilustre Procurador que:

a) a despesa total com pessoal representa para o ENTE DA FEDERAÇÃO - e


não para cada Poder ou órgão isoladamente- o somatório dos gastos com
ativos, inativos e pensionistas, em suas diversas formas remuneratórias,
apurada em doze meses (art. 18, §§ 10 e 20).
b) Repetindo os percentuais flXados pela. Lei Camata, em suas duas versões, a
LRF impõe aos Estados e Municípios o limite global de 60%, relacionado à
Receita Corrente Líquida (RCL) para despesa com pessoaL
c) A LRF trouxe em seu bojo uma novidade, qual seja, a instituição de um outro
limite à despesa com pessoal, desta feita, setorial, isto é, direcionado a cada
um dos Poderes e órgãos citados no artigo 20,

Surge, então, uma indagação da maior relevância, lançada nos autos pelo lúcido
parecerista, repetindo o próprio objeto da consulta: os gastos com inativos seriam
também íncluídos quando Ida verificação dos limites especificas?

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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
PROCESSO Te N&J0247/00
\ INTERPRETAÇÃO DOS §§ 1° E 2° DO ARTIGO 19 DA LC 101/00
\ .
\ Tocante ao entendimento dos §§ 1° e 2° do artigo 19 da LC 101/00, lembra o .
i
,I' parecerista que a norma .exclui do limite global, imposto aos ENTES· DA
FEDERAÇÃO, algumas parcelas, dentre as quais: I) as relativas a decisões judiciais
concessivas de direitos a servidores que não sejam da competência do período de
apuração; lI) as correspondentes aos inativos custeados com recursos do sistema

\ \
previdenciario.

Observa, em seguida, que, com relação à primeira daquelas deduções,. por


I ':I
;1

I
,
I
;--

determinação expressa da Lei (art. 19, § 2°), se as decisões judiciais reportarenl-se ao


período de apuração da despesa de pessoal, estas serão incluídas nos linlites do
respectivo Poder (Legislativo, Executivo e Judiciário) ou órgão (Ministério Público e
\ . Tribunal de Contas). Já no tocante à outra exclusão, ou seja, despesas com inativos
\
\ custeadas com recursos do sistema previdenciário, se o contrário ocorrer, isto é,
! ,'
despesas com inativos custeadas, diríamos, com recursos do tesow"o e não do sistema
\ ~"\' previdenciário auto-suficiente, não manda a Lei que tais despesas sej am incluídas nos
limites do respectivo Poder ou órgão.
\
II Isso leva o parecerista a concluir, com o que concordamos, ser a despesa com
inativos integrante apenas do limite global, de responsabilidade dos entes federativos e
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\ /~
não dos limites específieos, impostos aos Poderes e órgãos aqui referidos.

\j Ressalte-se o argumento lançado para corroborar tal entendimento: para a


elaboração do Relatório de Gestão Fiscal, quando da verificação dos limites tratados na
(,ri,"; . LRF, a despesa com pessoal deve distinguir ativos, inativos e pensionistas. Com que·
fim? Justamente para possibilitar que se retire da despesa com pessoal, em cada Poder
li' ou órgão, a despesa com os inativos e pensionistas. Esta só será levada' em conta, para
\" efeito de total de despesa quando se tratar do limite global doente federativo.
\

\\ \'.~
GERÊNCIA DOS SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS

\ :. Tocante a esse ponto, lembra, inicialmente, o parecer que a LRF, em diversos


\ .'t dispositivos, estabelece regras para o gerenciamento de sistemas previdenciários,
\.~';\\'notadamente para o controle de receitas e despesas de tal natureza.

\"; No artigo 53, por exelllplo, que trata do Relatório Resmllido da Execução
'~~;l OrçamentéÍfiã, cuj a elaboração é da cOlllpetência exclusiva do Poder Executivo, delega-
:'\ se a este a responsa~ili?ade de demonstrar, fmanceira e orçamentaria:r:lente, as receit~ e
\
! k despesas previdencléÍflas, bem como pronl0ver o controle atuana1 dos receptivos
\ '\ sistemas. . .. ~

\\ '
~1

\::1
TFHBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
PROCESSO TC No]"024 7/00

Assinala, então, () Procurador André Carlo Torres Pontes que o dispositivo está .}
em plena consonância com as competências constitucionalmente outorgadas aos:i
Poderes, em face da organização fundaIllental do Estado (lato senso)., Ao Poder ~'~
Executivo - diz o signatário - além das funções de governo, cabe a função de~t
administrar o respectivo ente federado, gerenciaIldo a atividade fInanceira local de modo Wi
a perseguir, através elo implemento dos serviços públicos, o atendimento das'~
necessidades coletivas correspondentes, perfilhando, por óbvio, as normas e ~i~i , I"i

regulamentos expedidos pelo Poder Legislativo. ,~.1


, '·,i,;?,

'I:!
~ ':[i\!.,l;
Assim, além da atribuição acima já referida, cabe ao Poder Executivo: ,'!' • <,;.\~
; IJ

a) a verificação do limite legal de comprOlnetimento das despesas com inativo, ,ti: "",tl;
para fms de aUlnento e adequação da despesa com pessoal, 1ratados no art. 21 ,:~~:' :;;~!iir~
\
II
'\ i<
~i
."~.".
b) ~a~:~;:l;~~~S~~~'
r::sft~~ ~~:~:~~~~~~;~:;da LRF, quandodacriação,~' :'~11
I', nl~oração ou extensão de benef1cios ou serviços relativos à seguridade social
I \ \, ou à previdência própria de servidores públicos;
\ II 1
c) direta ou indiretamente, a guarda adequada das disponibilidades de caixa dos
sistemas previdenciários, nos termos do art. 43, § 1°, da LI{F;
Ii \1•. d) a proposta de destinação de receitas de capital aos regimes de previdência
I: social, nos moldes do art. 44 da LRF.
\

A~~:;
I
\ i':··'·::·'

Conclui, então, que "as despesas COln inativos não podem ser consignadas a

\ t·
:,
Poderes ou órgãos especificamente, posto que, afora o Poder Executivo, os demais
Poderes ou órgãos não teriam como gerenciar receitas e despesas previdenciárias, e '
j

seriam, conseqüentelnente, gravados com o ônus de não poderem remediar eventuais


I
\ excessos, comprometendo até mesmo as suas funções instihlcionais, o que
\' ~ constitucionalmente seria inconcebível".
I L11
\' n~
I
I.;'.J

\';',
];,<
, EFEITOS DA EMENDA CONSTITUCIONAL N° 25/00
,
\
.",,

Em relação a esse aspecto, observa, o parecerista que a Emenda Constitucional em,


\L epígrafe criou limites aos gastos do Poder Legislativo Municipal; aos gastos com a .>;,
\ ;l~

\\1;~ "Folha de Pagamento" da Câmara Municipal e às despesas com subsídios de


.. ·t\ < Vereadores.
'.\\
\ Com õ exame· dos dispositivos constitucionais constant~s da referida Emenda
'.\~'
desenvolve o parecerista argumentação convincente no sentido de que o mesmo
\ \:r1
\ .J\ entendimento se aplica aos Municípios, diante dos te~1110sexpressos nela contido~_
\ n

\ '

\
TRIBUNAL DE CON1AS DO ESTADO
PROCESSO TC NOJ.0247/00

Por outro lado, as disposições em referência reforçam toda a exegese acima


exposta, no tocante à correta aplicação da Lei Complementar 101, com relação à
exclusão das despesas com inativos dos linlites setoriais, para Poderes e órgãos, as quais .
somente seriam computadas para a defll1ição do limite global de responsabilidade do
ente federativo, conforme exaustivamente demonstrado.

Ante o exposto, pois, VOTO no sentido ele que este Tribunal conheça da Consulta
e, no mérito, responda ao Consulente que os gastos com inativos não integram a
despesa de pessoal palra fms de verificação do cumprimento dos limites específicos
de cada Poder (Legislativo, Executivo e Judiciário) e órgão (Tribunal de Contas e
Ministério Público), previstos no artigo 20 da Lei Complementar 101/00,
compondo-a apenas para efeito de comprovação do limite global, de
responsabilidade de c:lda ente da Federação.

É o Voto.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
ProcessoTC 10.247/00
Origem Procuradoria Geral de Justiça
Natureza Consulta
Assunto: Despesas com'Instivos. Inclusão ou não nos Limites
fixados no art. 20, LC 101/2000.

Ementa: Despesas com INATIVOS - proventos de


aposentadorias e pensões. Incfusão no cômputo dos gastos
de pessoal para os {;ns dos arts. 19 e 21/23, LRF. Exclusão
no cálculo das despesas de pessoal de poder ou órgão para
os fins do art. 20. Responsabilidade do Tesouro Estadual
nos termos da Lei 39/85 e do Tesouro Municípal em face
das disposições do art. 29 A, "caput", CF introduzido pela
EC 25/00.

Em 2.3 de outubro passado, o Senhor Procurador


Geral de Justiça, Dr. Júlio Paulo Neto, protocolizou consulta na
qual, após apresentar uma série de considerações, pergunta
se os gastos com inativos devem compor a base de cálculo
para os fins da apuração dos limites previstos :na Lei de
Responsabilidade Fiscal em seu art. 20 ou, apenas, para a
determinação da base de cálculo para os fins, do lilTlite
definido no art. 19 da meSllla lei?
Recebida a consulta, o Senhor, I,P,-esidente
determinou que a mesma fosse autuada e protocolízada e em
seguida encaminhou os presentes autos ao subscritor deste
pronunciamento - v. fls. 5.
É o relatório.

2.0 Exame prelinlinar

o consulente é, nos termos regimentais,


competente para apresentar consulta a este Tribunal.
A matéria consultada insere-se no rol de
competências desta Corte, reforçada pelas disposições do art.
59, §§ 1~ e 2°, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, LC 101, de
4 de maio de 2000, publicada no DOU, seção I, em
05/05/00.) .
A consulta não versa sobr'e matéria de fato, mas
sim, de Direito errl Tese. ,
\
\
TRIBUNAL DE CONTAS Dep ESTADO
Em face do exposto, não sentJo outro melhor juízo,
sugere-se, respeitosa· e preliminarmente, que o Egrégio
Tribunal Pleno r"eceba a Consulta.
3.0 Parecer Técnico

A legislação básica sobre Servidores Públicos no'


Estado daParaíba, lei Complementar número 39, de 26 de
dezembro de 1985, trata do regime previdenciário destes nos
artigos 237 a 241.
Conforme art. 237, parágrafo único, inciso lI, lC
39/85, o Estado deve dar assistência prevídenciária aos
seus funcionários.
A assistência previdenciária, aí incluso o
pagamento de aposentadorias, deverá ser prestada
diretamente pelo Estado através de Instituições próprias
criadas por lei - v. art. 238, lC 39/85.
Decreto do Chefe do Poder Executivo deve definir os
planos, estrutura e condições de funcionamento dos serviços
assistenciais e de previdência (art. 240, LC 39/85).
O Governo do Estado nunca definiu os planos e
condições de funcionamento da previdência' estadual,
arcando, desde os primórdios, com os encargos
previdenciár.ios em relação aos proventos de aposentadoria e
a partir da edição do Estatuto dos Funcionários Públicos do
Estado da Paraíba elC 39/85) com a chamada Pensão
Complementar, como definido no art. 239 do diploma legal
supra referido.
Por filll, observe-se, ainda, que todos os
funcionários públicos são filiados obrigatórios do Instituto
de Previdência E~ Assistência próprio do Estado (art. 238,
parágrafo único)" mas, como é por demais sabido, as
contribuições dos servidores destinadas ao instituto estadual
de previdência não se destinam ao custeio de
aposentadorias.
Conforrne 6 magistério de Ivan Barbosa Riglolin1, a
concessão de aposentadorias, como prevista no art. 40, CF,
far-se-á~ a expensas. da respectiva esfera administrativa
(União, Estado ou Município), o que é ratificado pela
2
Doutora Odete Medauar , que afirma:

I o Servidor Público na Constituição de 1988, p. 166, ed. Saraiva, São Paulo, SP.
2 Direito Administrativo Moderno, pp. 3061307, ed. Revista dos Tribwlais, São Paulo, sr.
.,
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'\ .

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO 1


:
"Em geral, o servidor não paga contribuição ",:\
,\
social para sua aposentadoria; os recolhirnentos ! . ,j
\
compulsórios pervidenciários visam, de regra, à i

pensão a dependentes em caso de falecilTJento;


as aposentadorias são 'concedidas e
n1antidas com recursos públicos."
Pelo exposto, os proventos de aposentadorias e a
chamada pensão complementar, como definidas na LC 39/85,
são obrigações do Tesouro Estadual e não de um órgão
ou entidade específica.
Para o completo deslinde da consulta, todavia, faz-
se necessário examinar se a Lei de. Responsabi'lidade Fiscal
introduziu mudanças no que concerne a r"esponsabilidade pelo
pagamento das aposentadorias e pensões.
Conforme o art. 18, LRF, a despesa com pessoal do
ente da federação compreende o:
"somatório dos gastos do ente da Federação com os
ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a
mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis,
militares e de membros de Poder, com quaisquer
espécies remuneratórias, tais corno vencimentos e
vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da
aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais,
gratificações, horas extras e vantagens pessoais de
qualquer natureza, bem como encargos sociais e
contribuições recolhidas pelo ente às entidades de
previdência. "
Não há dúvidas, portanto, que para o ENTE DA FEDERAÇÃO
a DESPESA COM PESSOAL compreende os gastos com
aposentadorias e pensões e, deste modo, compõem a base de
cálculo para os fins dos limites definidos no art.,19, LRF, para
os entes da federação;
Para o deslinde da questão precisamos verificar
algumas hipóteses e encontrar uma interpretação coerente da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
a.) hipótese I ente com sistenla
previdenc~ário auto-suficiente: conforrrJe
o arf. 19, § 1°, inciso VI, os gastos com
inativos não serão computados como
despesas com pessoal do ente .J?ara os
fins) dos limites estabe/ecidQ no arfo 19
neln para os fins do arf. 2Q;
b) hipótese 11 ente com sistema
previdenciário deficitário: de acordo conl
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
as disposições que tratan1 do CONTROLE
DA DESPESA TOTAL COM PESSOAL -- arts.
21 a 23 - diz ser nulo o ato que implique
concessão de benefícios que implique em
gastos com inativos e pensionistas além
do limite legal, apesar de estar
provisoriamente suspensOe o limite I~qal é
o definido peJa Lei 9.717/98, que se
refere ao gasto total com inativos e
pensionistas do ente e NÃO DO PODEI? OU
ÓRGÃOe face ao expostoe pode-se inferir
;que na hipótese agui tratadae o gasto com
~aposentadorias e pensões custeado .R.e1o
~
,. ';1'1);
~11·· ltesouro será levacfo em conta para os fins
~r
~

, \
do limite global
;
previsto no art. 1ge
\ lVUNCAe POREMe' PARA OS LIMITES
\
INDIVIDUAIS DE PODER OU ÓG,ÃOe
\
urevistos no art. 20.

\ li Em adição aos argumentos acima, obserye-se,


\1
ainda, que:
i. a competência para instituir, organizar e
1\
definir as regras de financiamento cios planos

t
'1
II
de assistência e previdência é do chefe do
Poder Executivo, sua inação
resultar em responsabilidade
não pode
solidária com os
titulares dos demais poderes e órgãos;
por força da LC Estadual número 39/85, as
Aposentadorias e Pens.ões Complementares
são obrigações do Tesouro e deveriam ser
tratadas, portanto, como ENCARGOS
GERAIS DO ESTADO;
as contribuições previdenciárias compulsórias
de todos os servidores estaduais são
adlllinistradas diretamente pelo Poder
Executivo Estadual, quem não arrecada
nern gerencia os recursos não pode ter o
ônus de controlar o gasto;
na esfera municipal, CO'ITl o fim de definir os
limites de gastos do Poder Legislativo, a EC
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
25/00, introduziu o art. 29 A na CF, que exclui'
de tais limites os gastos conl inativos;
v. por fim, se ao definir o controle sobre gastos
com inativos a LRF o faz considerando··os pelo
seu total, como definido na Lei 9.7.17/98, não
se afigura lógico admitir que para verificar
os limites do art. 20, dever-se-ia
considerar em çada poder. ou órg.ão os
gastos com os "respectivos" inativos.
~r "Ex positis", entende-se, não sendo outro melhor
i'
1 juízo, que a Consulta constante dos autos deva ser
~'·.Jr
"~ respondida do modo seguinte:
r. para os fins dos limites globais de despesas
~
com pessoal previstos no art. 19, LRF, DEVEM
SER COMPUTADOS os gastos com inativos
e pensionistas custeados diretarnente
com recursos do Tesouro, face ao déficit
do respectivo sistema previdenciário;
11. em razão das disposições da LC 39/85 clc os
dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal
que tratam do controle dos gastos totais com
pessoal, não cfevemr ao nível da
administração estadualr ser comput43dos
os gastos com inativos e pensionistas
:custeados diretarnente com recursos do·
Tesouror face aQ déficit do respectivo
:sistema previdenciárior NOS LIMITES POR
PODER/ÓRGÃO DEFINIDOS NO ART. 20
A?A LRF; .
IH. em razão das disposições da EC 25/00 ele os
clispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal
que tratam do controle dos gastos totais com
, :,~\ pessoal, não devemr ao nível das
,1",:".\,"
íldministracões municipaisr Ser
i~f\
•';;",'
t .
computados os gastos com' inativos e
l2.ensionistas custeados diretamente com
,4 ~.
recursos do Tesouro, face ao déficit do
n-:spectivo sistema' previdenciárior NOS
~rMITES' POR PODER/ÓRGÃO DEFINIDOS
NO ART. '20 DA Le 1Q.1./00;
~.'\I'\.'I

. "\",.1,t' '
•. '
,t .
, ,Ll~_!
{o,
'.(.-
I,
, \\~
. '\ ,~l
I,
'." .

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO


\ '\~
j:!, IV. sendo assim, os gastos com INATIVOS e
11'

I: como pagamento da Pensão


Complementar às pensionistas do Estado
\\ da Paraíba, não deverão ser considerados
1\, .... '.;.
nas despesas de pessoal dos Poderes e

','
,o;

Órgãos para os fins do art. 20, mas, tão só .


Jli!.ra os fins do art. 19' e disposições dos
I
\:;,
)\
~~
artigos 21 a 23c todos da Le Nacional 101,
de 4 de maio de 2000, publicada no DOU,
\< seção I, edição de 5de maio do ano em curso.
I':
.i'~j
lt É o que, SMJ, se entende.
\1
,'" B~ 2- ú ( N0V I L o '" ~

L;s,~c-)
.~ -0.::,A ç (Lç
7r
30/11/2.ex' -=-:>
\'UV-t.t»F:_1
~~~:'4
ESTADO DA PARAíBA
TRIBUNAL DE CONTAS
MINISTÉRIO PÚBLICO

PROCESSO N.o 10247/2000


PARECER N.o 131912000
ORIGEM: Procuradoria Geral de Justiça I PB
ASSUNTO: Consulta sobre limite de gastos com pessoal

\ 'i O Exmo, Procurador Geral de Justiça do Estado, Dr Julio Paulo Neto,


II ....~ encaminha consulta a esta Corte de Contas, versando sobre a composição da despesa de
~
[\\

)
,'~:,pessoal para efeito de verificação do cumprimento dos limites previstos na Lei de
Responsabilidade Fiscal.
:~
,li
I }. O consulente,
após discorrer sobre a competência do Poder Executivo
\ ':, para gerenciar a função de governo "previdência e assistência social"; a composição de
t
,r'
'\:
I despesas com folha de pessoal dos legislativos
:: municipais, prevista na emenda "~i
\, ,constitucional nO 25/2000, que exclui os gastos com inativos; e a eL'sência de comando 'fi,

iJ ~;s~~;~~,~~t::~~:7 d~x~:~:s~:~~::~ ~~;~~~~~d~~adespesa com inativos no somalório dOS'~1

J'i: Deve o gasto com inativos compor a base de cálculo das despesas de : ]\
pessoal, que serão confrontadas com os limites por Poder ou órgão, q,
. estabelecidos no art, 20, ou apenas com o limite global definido no art. ~'i\
19, ambos da LRF ? ::;,i
I .\ Pronunciando-se sobre a matéria, a Diretoria Executiva Geral desta~'r\
li. Casa, através do seu ilustre titular, Dr. Luzemar da Costa Martins, concluiu pela exclusão \
\':j~ qo gasto com inativos do montante da despesa de pessoal de cada Poder ou órgão, para,' f

:~~~feito de verificação do cumprimento dos limites específicos previstos no art. 20, sendo '. ;,,'.":.1\,:

'j; 1n~IUído, apenas, 'para efeito de confronto com o limite global previsto no art. 19, ambos da
\ '?~ Lei de Responsabilld~de Fiscal. '. ~~\\~
\ ~~~. E o relatório, , ,!~
\'~! Preliminarmente. saliento a legitimidade da autoridade consulente e a ;.j;
\\":,1, pertinência da matéria, i~serída dentre as competências consti~u.cionalmente 1 outorgadas às . ":{;i
:'J Cortesde Contas e passlvel de resposta em termos de tese jundlca . ';1,.
:'\!~'.~; . No mérito. . ',~tJ\
:\ - Em harmonia com os fundamentos técnicos da d. Diretoria Executiva: :~'}\
\.,í Geral,acrescentando-se as seguintes observações%,':l

'\ 1~\ A Lei Complementar n,o 101/2000 (Lei de Responsabiliciade Fiscal), inclusive, sublinha a competência . j:.'.\~
\ ;,~. constitucional dos Tribunais de Contas de fiscal da gestão pública ao encarregá-Ias da verificação dos "1 1
\':;~,l cálculos dos Iiniites da despesa total com pessoal de cada Poder (Executivo, Legislativo e .Judiciário) ',1\
\ "1\ e órgão (Ministério Público e Tribunal o~qu~e~-'
de con,~ta~s~)~, ~in:c~\U~i
~8~C~alT~;~p=os:\:ça~'
o:.-d:a=-:.ba::s~e~d:.:e:....c::á:..:.\C~L.:..:.:l\O~._-----

l·~';,;,. ---------

~---~------
-.'''~
.....--.~v......--~
"~~;~
ESTADO DA PARAíBA
I~::
i "1;
TRIBUNAL DE CONTAS
lif
I i MINISTÉRIO PÚBLICO
I 'i
\:i:~ 1- Introdução
\; Com a promulgação e publicação da Lei Complementar n° 101/2000,
\< comumente conhecida "Lei de Responsabilidade da Gestão Fiscal" ou "LRF", abstraindo a sua
\ :'4~origem alienígena, restou inaugurada uma nova fase no cenário da Administração Pública,
,X a~arretando significativas mudanças em procedimentos de execução orçam~nt,ária em todos, os
<
\ nlvelS de governo, envolvendo os Poderes Executivo, Leglslatlvo e Judlclarlo, o Mlnlsterlo
i~}Público, o Tribunal de Contas, os demais órgãos da administração diret8, as autarquias, as
:~;.
fundações, os fundos, os órgãos de regime especial e as empresas estatais dependentes.
,i, Suprindo uma lacuna que há cerca de doze anos perdurava no
\ g~ ordenamento jurídico pátrio, finalmente foram elaboradas as normas complementares prometidas
\;;"noartigo 163 da Carta constitucional, para regular as finanças públicas da Nação.
, Não há dúvida de que os gestores receberarr: uma considerável
,ar~sobrecarga em suas funções, e, doravante, deverão se manter um pouco mais vigilantes nos
·~l·,assuntos administrativos, especialmente, financeiros e orçamentários; mas a sociedade, é
r! de se festejar, foi agraciada com mais um valoroso instrumento de transparência,
li,
participação e controle.
'I,t A absorção e aplicação plena de seus preceitos vão ensejar uma
\:1 concentração de esforços de todos os segmentos envolvidos na gestão da coisa pública,
l/particularmente, dos administradores e dos operadores do direito em geral, para a eficiência
I: do novo regime.
I. .

l~" Inexoravelmente, incertezas começam a surgir sobre a escorreita


1\.;,., aplicação da LRF, notadamente sobre a integração dos gastos com inativos no montante de
,,:despesas com pessoal de cada Poder (Executivo, Legislativo e Judiciário) ou órgão
! '(Ministério Público e Tribunal de Contas), os quais até pouco tempo representavam
encargos da administração em geral ou despesas típicas de regimes previ'denciários,
.\,:j~renciados pelo Poder Executivo de forma direta ou indireta.
,:.i Tais despesas, passando a compor a despesa com p8ssoal dos demais
~~~poderes (Legislati~o e Judiciário) e órgãos (~inistério Público e Tribu~al de Cont8~), para
Ir efeito de verlflcaçao de cumprimento de limites neste elemento economlCO, poderao Ihes
I:: acarretar um ônus capaz de inviabilizar o exercício de suas funções constitucionais, o que
It
certamente também colocaria em risco a eficácia e efetividade da novel legislação.
I;
'n 1/- Desenvolvimento

"!~
l~ Especialmente, tratando sobre despesa com pessoal, a LRF destinou
diversos dispositivos para regular sua composição;' seus limites; suas formas de apuração,
.:t:ll~ controle e redução;c bem como o gerenciamento das despesas de natureza previdenciáriac
,~ Sobre a composição, foi estabelecido no art.18, caput e § 1°, que a
,i,:~ despesa total com pessoal representaria para o ENTE DA FEDERAÇÃO - e nElo para
,çt; cada Poder ou órgão isoladamente - o somatélrio de gastos com os ativos, inativos e
'-:\'1 pensionistas, ~m suas variadas manifestações e formas de remuneração, inclusive os
'::' valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referirE",Y1à substituição de
;'.servidores e empregados públicos.
,;i
, O § 2°, do mesmo artigo 18, encarregou-se de definir a forma de
apuração - em doze meses - para efeito de comparação com os limites. O art. 19 repetiu os
·1<

'--1' limites para os gastos com pessoal que a Lei Camata, nas suas duas versões, já havia
;~';estabelecido, globalmente, para os ENTES DA FEDERAÇÃO, fixando como parâmetro a'
{I~'
Receit,a Corrente Líquida (RCL): nos Estados e Municípios a despesa com pessoal não
\ c'lepodera ultrapassar a 60% da RCLetz
I ' '1\!. _~ __ -- -----
-------
"::r;,,;:::'!;:::-,"~<-
.~~;ç~

ESTADO DA PARAí BA
TRIBUNAL DE CONTAS
MINISTÉRIO PÚBLICO

No art. 20, exsurge uma das novidades da Lei 08 Responsabilidade


':: Fiscal. Os limites a observar não serão apenas globais para cada ENTE DA FEDERAÇÃO,
:,haverá também limites específícos para cada Poder (Executivo, Legislativo e Judiciário) e
' ..órgãos (Ministério Público e Tribunal de Contas). O dispositivo citado assim reza, bastando
:~mencionar aqueles relativos às esferas Estadual e Municipal:
Arf. 20. A repartição dos limUes globais do art. 19 não poderá exceder
os seguintes percentuais.'
/I - na (~sfera estadua/.'

a) 3% (três por cento) para o Legis/ativo, incluído o Tribunal de Contas


do Estado;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário,'
, c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;
/lI - na esfera municipa/.'
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas
do Município, quando houver;

".;~ • decisões judiciais concessivas de direitos a servidores que não sejam


" :Jl~da competência do período de apuração;
" ~~, • inativos custeados com recursos do sistema previdenciário.
: ~,1i~ Já o § 2°, do mesmo artigo, prescreve que, se as decisões judiciais
'l·ú1~;' reportarem-se ao período de apuração da despesa de pessoal, estas serão incluídas nos
I.,\tl: limites do respectivo Poder (Legislativo, Executivo e Judiciário) ou órgão (Ministério Público
Il~eTribunal de Contas).
, \:~ll~ A mesma remissão, todavia, não há para o caso de as despesas com
\t!f inativos não serem "custeadas com recursos exclusivos dos sistemas previdenciários. ~u
!\(:.~.j seja, o legislador na? estabeleceu e~pressam~nte que as despesas com In~t,v9s que nao
\ ':; pudessem ser deduzldas seriam Illcluldas nos limites do respectivo Poder ou orgao.
I,::,· "
I,: Y Daí, a despesa com inativos seria incluída apenas para efeito de
'\'!;~f verificação do limite glolJal, sendo excluída para fins de verificação dos limites
I,,:~tespecífícos. 4' ,
\. \,;t;;\,í'~
2 CF/88. Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei \~omp\ementar.
.,j,g., .
-- - --
r
-:~:p~~"'-

ESTADO DA PARAíBA
TRIBUNAL DE CONTAS
MINISTÉRIO PÚBLICO

Corroborando, para a elaboração do Relatório de Gestão Fiscal,


determina-se que,' na verificação dos limites tratados da LRF, a despesa total de pessoal
seja distinguida, também, em inativos e pensionistas (art. 55, I, 'a', da LRF} Um dos efeitos
práticos para esta distinção seria justamente a sua comparação - da despesa com pessoal -
com os limites específicos e globais, cujo cumprimento deste último ser,ia verificado após a
consolidação dos valores.

1/- b) A gerência dos sistemas previdenciários


A Lei de Responsabilidade Fiscal, em diversos' dispositivos, estabelece
regras para o gerenciamento de sistemas previdenciários, notadamente para o controle de
receitas e despesas de tal natureza.
No art. 53, da LRF, ao regulamentar o Relatório Resumido da
~l t:xecução Orçamentária, cuja elaboração é da competência exclusiva do Poder Executivo
it" (art. 165, § 3°, da CF/883), delega-se a este a responsabilidade de demonstrar, financeira e
,:ir orçamentariamente, as receitas e despesas previdenciárias, bem como promover o controle
'I: atuaria I dos respectivos sistemas, vejamos: '
-~,:. Arf. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos a:
.t' II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso I V do
\ art 504;
I

I § 19 O relatório referente ao ú/Umo bimestre do exercício será


\' acompanhado também de demonstrativos:
. 1 ,1 /I - das projeções atuaríais dos regimes de previdência social, geral e
0\'1'1 próprio dos servidores públicos;
'd O dispositivo está em plena consonância com as competências
'-'1,1 constitucionalmente outorgadas aos Poderes, em face da organização fundamental do
, lado (lato senso). Pois, ao f:Joder Executivo, além das funções políticas de governo, cabe-
<;;A lhe a função de administrar o respectivo Ente Federado, gerenciando a atividade financeira
~:'\ocal de modo a perseguir, através do implemento dos serviços pllblicos, o atendimento das
li necessidades coletivas correspondentes, perfilhando, por óbvio, as normas e regulamentos
\' expedidos pelo Poder Legislativo. Daí, originar-se a sua atribuição de gerenciar o orçamento
Le demonstrar sua respectiva E3xecução, em especial, das receitas e despesas de natureza
A: previdenciária. Sobre as distinções das atribuições de cada Poder, com ênfase ao Poder
,.:·,\f Executivo, discorre José Afonso da Silva, em sua clássica obra, Curso de Direito
'A~ Constitucional Positivos: .
• :;\j,. A função legis/ativa consiste na edição de regras gerais, abstratas,
.'1, impessoais e inovadoras da ordem jurídica, denomina'das leis. A função
\': executiva resolve os problemas concretos e individualizados, de acordo
,I,; com as leis; não se limita à simples execução das leis, como às vezes
I' se cliz; comporta prerrogativas, e nela enf"ram todos os atos e fatos
\~ jurídicos que não tenham caráter geral e impessoal; por isso, é cabível
\.: . dizer qu~ea funç~o executiva se distingue em função ô~ governo, c0:,n
t atnbUlçoes po!Jtlcas, co-Iegls/atlvas e de deClsao, e funça?if
'r .
,1\: ; CF/88 .. Art. 165, § 3' - o po~cr Execuliv? publicara, até trinta dias após o encerramenlo de cada birnestre,
.: relatana resumIdo da execuçao orçamentana.
"\' \ Ali. 50. Além de obedecer às demais nor~as de contabilidade pública, a escrituraç80 das contas pCd}licas
'~ observará as seguintes: IV - as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadJs em demonstrativos
", linanceiros e orçamentários específicos;
J,\SILVA, José Afonso da Curso de Direito Constitucional Positivo. Malheiros. São Paulo, 1993, p. 99.
~-!(
t.
'~~;c~.)

ESTADO DA P/\RAíBA
I TRIBUNAL DE CONTAS
i
MINISTÉRIO PÚBLICO

administrativa, com suas três missões básicas: intervenção, fomento e


serviço público. A função jurisdicional tem por objeto aplicar o direito
\
\ ,'o
aos casos concretos a fim de dirimir conflitos de interesse.

I Com efeito, caberá também ao Poder Executivo:


"

\ • A verificação do limite legal de comprometimen\J das despesas com


i .'i,

I inativos, para fins de aumento e adequação da despesa com pessoal, tratados no art. 21,
caput e inciso li, e art. 59, § 1°, inciso IV, da LRF: ..
\
\ . Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa
com pessoal e não atenda:
\
li - o limite legal de comprometimento aplicacJo às despesas com
I. pessoal inativo.
i
Art. 59. (. ..) § 1º Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou
\"~\0,~ órgãos referidos no art. 20 quando constatarem:
\ -:
\ - IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do
limite definido em lei;
\
i • A submissão
aos requisitos descritos no art. 24, da LRF, quando da
\ criação, majoração ou extensão de benefícios ou serviços relativos à seguridade social ou à
\.; previdência própria de servidores públicos:

\ ; Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo. à seguridaefe social


1\\ _,':_~.__" poderá ser criado, majorado ou estendido sem a iinciicação da fonte ele
custeio total, nos termos do § fJ2 do art. 195 da Constituição, atendidas
ainda as exigências do ar1, 17.
II :~ § 1º É dispensaela ela compensação referida no iart. 1T o aumento de
, ; '~, despesa decorrente de:
I - concessão de benefício a quem satisfaça as condições de
.'â\l>"! habilitação prevista na legislação pertinente;
·~\.·,l:,!,~
-,,~-
/f - expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados;
\ ~\
i :; . /fI - reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de preservar o
I ;;'
\:;1 seu valor real.

.\",~:li
, ' ,.~ê01~t::
§ 2º O disposto neste artigo aplica-se a benefício ou serviço cJe saúde,
-,
. previdência e assistência social, inclusive os destín8.dos aos servidores
. \
públicos e militares, ativos e inativos, e aos pensionistas .
1\' •Direta ou indiretamente, a guarda adequada das disponibilidades de
'rcaixa dos sistemas previdenciários, nos termos do art. 43, § 1°, da LRF:

I Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão


\ depositadas conforme estabelece o § 3º do art. 164 ela Constituição.
i § 1º As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social,
,\ geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos
\'h especít'icos a que se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão

\l,il
\ ~,
d~:r;;:;;~~gis~~;b~g::~'~:~a
~:,,;;;g:s
~~i:.s:a:;,fc::asconn~: c~~~
limites e condições de proteção e prudência financeira.s!1-_
\:,(~~ • A proposta de destinação de receitas de capital aos reglllies de
'\fi:" previdência social, nos moldes do art. 44, da LR~rc
'\J:~ill:
. ;::~tl:
'df5
,I!I'
Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da
alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o
financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos
regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.
Outrossim, o Ministério da Previdência e Assistência Social, no uso de
t ,suas atribuições conferidas pela Lei n° 9.717/98 - as de supervisionar, acompanhar e
;, prlentar os sistemas próprios de previdência pública - estabeleceu através da Portaria n.o
.t I

~ ;4.992/99, alterada pela Portaria nO 7.796100 (art. 10), que: (1) fica vedada a existência de
~ !mais de um regime próprio de previdência social dos servidores públicos, e de mais de uma
~.'lunidade gestora do respectivo regime próprio de previdência social em cada ente estatal,
b isalvo disposição em contrário da Constituição Federal; (2) entende-se como unidade
~flgestora de regime próprio de previdência social, aquela com a finalidade de gerenciamento
1M; !
K~!.- )eracionalização do respectivo regime.

i
~ll Dessume-se, então, que as despesas com inativos não podem ser
~~!consignadas a Poderes ou órgãos, especificamente, posto que, afora o Poder Executivo, os
I
;J.~~demais Poderes e órgãos não teriam como gerenciar receitas e despesas previdenciárias, e
i.~. seriam, consequentemente,
'I' gravados com o ônus de não poderem remediar eventuais
3 excessos, comprometendo até mesmo as sua~ funções institucionais, o que
;:i I constitucionalmente seria inconcebível.

;.~\ . Num primeiro momento, tal assertiva, aparentaria redundar numa


'~Icompressão do limite específico de gastos com pessoal do Poder Executivo, no entanto, a sua
compet~nci~ privativ.a para impulsi?~ar o proces,s? legislativo. de norma~ que disponh.am sobre
·.... ·.f.:l:. .:

~; a organlzaçao administrativa e materla orçamentarla, lhe permIte a crlaçac. no respectivo ENTE


I~i,'DA FEDERAÇÃO, de FUND06 com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento de
..':.:.-
....
'~:'
..'. proventos de aposent~doria e pensões concedi.das aos servidores públicos em geral e seus
,;~~I dependentes, em adlçao aos recursos do respectivo 'tesouro'.
:if
.:: Este FUNDO, se gerenciadocom eficiência de modo a preserval' o
'~'l financeirot.'1uilíbrio
e atuarial, à medida em que for desonerando o respectivo 'tesouro',
~f.~
concorrerá para facilitar o cumprimento dos limites d(3 gastos com pessoal, em face da
.;~ deduçao prevista no illCiso VI, do § 1°, do art. 19, da LRF, que assim reza:
r\ . Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a
.1 ' despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada
'1, ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita
J corrente líquida, a seguir discriminados:
;1':
1 I! - Estados: 60% (sessenta por cento);
2
1
, lI! - Municípios: 60% (sessenta por cento).
1"1 • § ,[0 Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo,
I não serão computadas as despesas:
I': VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico,
!. custeadas por recursos provenientes:
i'l
11
a) da arrecadação de contribuições dos segurados;
IJ b) dÇ1compeJl!?i!. ão financeira de que trata o § 9
Q
do arfo 201 da
I1
, li
Constituição;
Ir f ,
--~t-
'./
,

('li: -6 -C-F-.-
-A--rt-.
-2-49-.-·c-om-O-o-b-je-U-v-o
de assegurar recursos para o pa'gamento de proventos de aposentadoria e
li pensões concedidas aos respectivos servidores e seus dependentes, em adição aos recursos dos respectivos
I, tesouros, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão constituir fundos integrados pelos
IR
!; recursos provenientes ele contribuições e por bens, direitos e ativos de qualquer· natureza, mediante lei que
i;t disporá sobre a natureza e administração desses fundos.
Il;
I
I '{, ~~~Í5~~:
ESTADO DA PARAíBA
'I ;~ Yi:F· TRIBUNAL DE CONTAS

i'~
MINISTÉRIO PÚBLICO

c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a


11'" tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos,
I:~
\.,'§I~ bem como seu superávit financeiro.
I '~1;

\'1
!'"~ /1_ C) Efeitos da Emenda ConstituCÍonal
A EC n.' 25/2000, de 14 de fevereiro de 2000, promulgada e publicada
no DOU dos mesmos mês e ano, ao erltrar em vigor em 10 de janeiro de 2001, modificará e
n. o 25/2000

\i acrescentará dispositivos no Capítulo da Constituição Federal que trata dos Municípios,


i
I i/ j~ estabelecendo limites de despesas com o Poder Legislativo Municipal em três grupos bem
definidos, a saber, em ordem decrescente de abrangência:
\-.~:;!::' • Limites de gasto,s do Poder Legislativo Municipê: (inclusive despesas
iC?t com 'Folha de Pagamento' l=) com SUbSldlos de Vereadores) -- art. 29-A
i_

.'fif
~
.,~::;;,e:I~ÊRIO.___ Hlffiif~~~~}r6~;~;~rt ~~l~~,
. i População do Município/ Receita Tributária

'~-~=~~~~~~~f~~~~'~b~"
,
.l··
F--~~!f;~~~':;í~~\~"'-~==-_~
De 300.001 a SOO.OOOhab. v 6% da receita tributária
_. .__ ~
29-A, 11I
.__ ._~_. __ .. .

,:1 Acima de 500.000 hab. v S% da receita tributária 29-A, ~V

~;1' ·
Limite de gastos com 'Folha de Pagamento' da Câmara Municipal
t- (despesa compessoal, incluindo,subsídio de Vereadores) - 3rt. 29~A, § 1°~ .. _.

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Receit::{r:;~~ra f]
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. ....; ,,:,
...... - ....................... _''' ..... :.,.- ..... " ..

\ . Geral
f---.
v 100% do subsídio do Ministro do STF 37, XI
--/
I Receita do Município S% 29, VII
--
Ii População do Município/ Subsídio de Deputado Estadual
i
!
Até 10.000 hab, v 20% do subsídio do Deputado Estadual 29, VI, a
ii De 10.001 a SO.OOO hab. v 30% do subsídio do Deputado Estadual 29, VI, b
de SO.001 a 100.000 hab. v 40% do subsídio do Deputado Estadual 29, VI, c
De 100.001 a 300.000 hab. v SO% do subsídio do Deputado Estadual 29, VI, cf
\ --
I De 300.001 a SOO.OOOhab. v 60% do subsídio do Deputado Estadual 29, VI, e
v 7S% do subsídio do Deputado Estadual 29, VI, f
\
!
'
Acima de SOO.OOOhab.

Anote-se
- .
bem, que a EC nO 25/2000 também eSÍl,;)elece limite para a
- ...-

despesa com 'folha de Pagamento' nas Câmaras Municipais, ou seja, !'imite específico de
gastos com pessoal.
Não se pode olvidar que a LRF - Lei Complementar n° 101/2000 -
-' também regulamenta o art. 169, da Constituição Federal, que delega a esta espécie
. " normalíva a competência para estagelecer limites de despesa de pessoal ativo e inativo da i
,

. 7 A base de cálculo (Receita Tributária) é composta pelos tributos próprios e transferidos efelivamente
)t, realizada no exercício anterior: IPTU + ISS + IT81 + Contribuição de Melhoria + Taxas + cota IOF/ouro -I-
. '~!\Rf~F sa\ário/remuneração/proventos + cota ITR + cota IPVA + cota ICMS + cota IPI/exp + FPM.
i·; ,'J:
I,'~
{ ~~t~'j,
ESTAD~<--ARlíBA
TRIBUNAL DE COI\;JTAS
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MINI5TERIO PUBI::..ICO
\~
'I
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Muni~íPios. Logo, os dispositivos desta não
conflitantes com aquela (EC n.o 25/2000) serão plehamente aplicáveis, especialmente, os
que disciplinam os chamados !imites globais e a cOQlposição
"
da despesa com pessoal.
··i!
Logo, o outro limite de despes$ com pessoal, o específico, no caso
das Cêmaras Municipais, será aquele consignadª na ECrLo25/2000,' posto que, o
legislador, no exercício do Poder Constituinte deriváClo,
I1
optou..,
jJbr estabelecer tal, regra
.
em
nível constitucional, a qual prevalecerá quando c~lnfrontada'cOm normas de hierarquia
inferior. li1l •. '.
Ocorre que, o art. 29-A, da EC:!in.o25/2000, exclui, expressamente, o
gasto com inativos do limite de despesa total deu.!Município com o Poder Legislativo,
vejamos: "
,1~
Art. 29-A. O total da despesa d9
Poder Legislativo Municipal, incluídos
os subsídios dos Vereadores é excluídos os gastos com ínaUvos,
i
j,(

não poderá ultrapassar os segutrtes percentuais, relativos ao somatório


da receitatributária e dastransf~rências pr:evistas no § 50 do art. 153 e
nos arts. 158 e 159, efetivamente.. , realizado no exercício anterior:
O § 10, deste mesmo:,artigo, $;k encarregou de estabelecer o limite
específico de de,spesa o.e,pesso~1 ('fqIB9.~~~j;.I1:,~wª'11:~tÜ9.')\.dº'.B~pet
Legislativo, inverbis: ,
, 'i;,.' ; :. : . ", . ~.. '~":,.,;; -·\~.~~l!f;;~t~'f.:~b·~":>':~>·
:(t~<~~~:::~_~t~:\I}~~~V'~~'~\;' ~··!~:'·.:~~:f
~.t':~~' ..;; , o,,: . . .

"§ 10 A CâmaraMuhiêip~r'n.~9'9~l$târá.:in~isçJe setenta por cento de sua


receita com folha de ..jJagámentp;;inéli.JÍdo':',o gasto com o subsídio de
I.:: ~eus vereadores·rii
I E basilar na aplicação das nó'rmas jurídicas, segundo as regras de
I '. interpretação, a subordinação dos parágrafos, inci~'ose alíneas às regras veiculadas no
\'" caput do artigo respectivo. Pois bem, se o caput 'j~o artigo estabeleceu a regra de não
I\,~ composição na despesa total da Câmara do gasto cq}n inativos, o montante da despesa com
>~ 'Folha de Pagamento', previsto no § 10, do mesmo ~rtigo, também seguirá a mesma regra.
Logicamente, se uma parcela (gasto com inativos) ~~âofaz parte do todo (despesa total da
l'l~1Câmara), esta mesma parcela não pode compor urj)a parte do todo (folha de pagamento,
'~\i'~j:"
que esta incluída na despesa total da Câmara). \\\
I .... Com efeito, nos Municípios, esfi3 explícito que para fins de vE~rificação
I,] do limite específico da despesa de pessoal do Pod~r Legislativo, a composição dos valores
1\, não será integrada pelos gastos com inativos provehientes daquele Poder. Estes gastos _.
.;: com inativos provenientes do Poder Legislativo - ser,ão considerados, apenas, para fins de
\':ú: verificação do cumprimento do limite global de des~~sa com pessoal - o mesmo tratamento
;V~ também deverá ser dado ao Poder Executivo MuniCi~rl. .
'!~ Se para os Municípios está~xPlícito e para o Estado - caso se
j\( argumente que a matéria não está devidamente e~c1arecida na Lei de Responsabilidade
I::~ Fiscal -, segundo as regras de hermenêutica, a lacu~:a poderá ser suprida pela aplicação do .
ri;.: método analógico de inteçlração das normas jurídg:as, o qual consiste na aplicação da
IA mesma regra constante em outras normas para r~tlular fatos juridicamEmte semelhantes,
n;, como bem realça Hermes Lima8:' ;'~
l:f~ :1
'IF . Na afinidade de fato e na idehtidade de razão vai buscar a analogia
,!:,;r. seus fundamentos como processo reve/ador do direito.
r.: . Esta afinidade permite que o fa,{o.não previsto possa ser regulado sem
\:~ recurso ao legislador. Em~bra materialmente, diferentes, são
rtr juridicamente semelhantes. ~;\\ • .

li;· 8 Introdução à Ciência do Direito, F<io de Janeiro, 1976, apud SEÇÇO, Orlando de Almeida. Introdução ao Estudo dó
\t Direito. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1998. \il :
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ESTADO DA PARAíBA
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I' I TRIBUNAL DE CONTAS
;\ ! MINISTÉRIO PÚBLICO
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r'
,~:, Ou seja, as despesas com inativos não seriam integradas, em nível
II estadual - tal qual ocorrerá em nível municipal -, às despesas de pessoal dos PoderE~s,do
:) ~inistério Público e do Tribunal de Contas, para efeito de verificação do cumprimento dos
;i tespectivos limites' específicos de gastos neste elemento econômico.
~ \ 11/- Conclusão
'J i

~i À guisa
da possibilidade da exclusão dos gastos com inativos do
Ir ~ontante das despesas de pesso~1 dos Poderes e ó_rgãos, para fins d,e.cumprimento dos
i I"mltes legais, as vias da Integraçao e da Interpretaçao das normas Jur-Idlcas, bem como a
f~ $nálise da competência para criar e administrar regimes previdGnciários, oferecem
'i ~Iternativas aos operadores do Direito .
. ,
~: I Diante das disposições da Constituição Federal e da Lei de
:; li' jponsabilidade Fiscal, notadamente da competência dos Tribunais de Contas para dispor
I,~obre os cálculos da despesa com pessoal dos Poderes e órgãos (LRF, art. 59, § 2°), Ias
~r@astoscom inativos não integram a despesa total de pessoal para fins de verificação do
~:~umprimento dos limites específicos de cada Poder e órgão, previstos no art. 20, da LRf=,
ir '~ompondo-Ihe apenas para efeito de confrontação com o limite globll d'e cada Ente da
~i F:ederação.
I "o

t \ Ante o exposto, opino, preliminarmente, pelo conhecimento da consulta


r ~, no mérito, pela resposta ao consulente nos termos deste parecer e do pronunciamento da
; ~iretoria Executiva Geral.
;' I .
~I
1, , \

:

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