Politiques et management public

L'Europe des services publics : entre libralisation, modernisation,

rgulation, valuation
Pierre Bauby

Rsum
Le processus europen de ralisation de marchs uniques dans chacun des secteurs relevant de missions de service public,
engag par l'Acte unique de 1986, continue de connatre de fortes tensions.
D'un ct, ce processus a amen mettre en cause progressivement les formes de monopoles territoriaux (nationaux,
rgionaux ou locaux), qu'avaient jusque l construit chacun des Etats membres de l'Union europenne.
Paralllement, l'Union europenne a t amene complter les projets sectoriels de libralisation par la construction de
nouveaux concepts et nonnes : article 16 du trait, article 36 de la Charte des droits fondamentaux, communications de la
Commission (1996 et 2000), "service universel", jurisprudences de la Cour de justice, etc.
Ces deux dimensions comportent des aspects contradictoires, mais ils peuvent aussi converger pour dfinir un quilibre entre
rgles de concurrence et missions d'intrt gnral, une reconnaissance des services publics - requalifis de "services d'intrt
gnral" - comme composantes part entire de l'Union europenne de demain.
Dans cette hypothse, trois enjeux prennent une dimension essentielle : quelle modernisation et quelles missions de service
public ? ; quel type de rgulation construire, dans chaque Etat comme au plan de l'Union ? ; quels modes d'valuation des
performances ?
La communication s'attache clairer ces questions sur la base des travaux et documents europens les plus rcents, en
particulier de l'tude comparative que la Commission europenne a demand au CEEP et au CIRIEC sur l'valuation des
perfonriances.

Citer ce document / Cite this document :

Bauby Pierre. L'Europe des services publics : entre libralisation, modernisation, rgulation, valuation. In: Politiques et
management public, vol. 20, n 1, 2002. Reconfigurer l'action publique : big bang ou rforme ? Actes du onzime colloque
international - Nice, jeudi 4 et vendredi 5 octobre 2001 - Tome 1. pp. 15-30;

doi : 10.3406/pomap.2002.2703

http://www.persee.fr/doc/pomap_0758-1726_2002_num_20_1_2703

Document gnr le 11/06/2016

L'EUROPE DES SERVICES PUBLICS : ENTRE LIBERALISATION,
MODERNISATION, REGULATION, EVALUATION

Pierre BAUBY*

Rsum Le processus europen de ralisation de marchs uniques dans chacun des

secteurs relevant de missions de service public, engag par l'Acte unique de
1986, continue de connatre de fortes tensions.
D'un ct, ce processus a amen mettre en cause progressivement les
formes de monopoles territoriaux (nationaux, rgionaux ou locaux), qu'avaient
jusque l construit chacun des Etats membres de l'Union europenne.
Paralllement, l'Union europenne a t amene complter les projets
sectoriels de libralisation par la construction de nouveaux concepts et
nonnes : article 16 du trait, article 36 de la Charte des droits fondamentaux,
communications de la Commission (1996 et 2000), "service universel",
jurisprudences de la Cour de justice, etc.
Ces deux dimensions comportent des aspects contradictoires, mais ils peuvent
aussi converger pour dfinir un quilibre entre rgles de concurrence et
missions d'intrt gnral, une reconnaissance des services publics -
requalifis de "services d'intrt gnral" - comme composantes part
entire de l'Union europenne de demain.
Dans cette hypothse, trois enjeux prennent une dimension essentielle : quelle
modernisation et quelles missions de service public ? ; quel type de rgulation
construire, dans chaque Etat comme au plan de l'Union ? ; quels modes
d'valuation des performances ?
La communication s'attache clairer ces questions sur la base des travaux et
documents europens les plus rcents, en particulier de l'tude comparative
que la Commission europenne a demand au CEEP et au CIRIEC sur
l'valuation des perfonriances.

* Observatoire Electricit et socits, EDF, Paris.

Revue POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC, Volume 20, n 1, mars 2002.

Institut de Management Public - 2002.
16 Pierre BAUBY

L'Acte unique europen sign en 1986 a engag le processus de ralisation

de " marchs uniques " dans chacun des secteurs relevant de missions de
service public.

Il comporte, en effet, deux dispositions essentielles, l'poque largement

sous-estimes : l'affirmation des quatre grandes liberts de circulation, en
particulier de celle des services, qui n'avait pas t au coeur du March
commun ; le vote la majorit qualifie pour tout ce qui concerne la ralisation
du march unique, ce qui consacre la disparition du droit de veto de chaque
Etat que reconnaissait le vote l'unanimit ; cette disposition sera peu
applique pour ce qui concerne les services publics, mais elle servira de
menace permanente pour contraindre ngocier un Etat rcalcitrant, au risque
de se voir imposer une dcision qu'il ne veut pas.

Une Ds lors, l'objectif du March unique a conduit les institutions europennes

libralisation mettre progressivement en cause les formes nationales d'organisation et de
progressive rgulation des services publics qu'avaient dfini dans l'histoire chacun des
Etats membres de l'Union europenne. Ainsi s'est engag un processus
progressif de libralisation, secteur par secteur, des services publics, fond sur
l'introduction de la concurrence, les logiques du march et du libralisme
conomique et la mise en cause des monopoles territoriaux (nationaux,
rgionaux ou locaux) antrieurs.

Ce processus est entr en rsonance avec d'autres facteurs essentiels :

1 . des mutations technologiques importantes (tlcommunications, lectricit,

etc.),

2. l'internationalisation des conomies et des socits, qui a amen pour

l'ensemble des acteurs conomiques et financiers une prgnance de la
recherche de la comptitivit et du moindre cot,

3. la diversification des besoins et de la demande : les " usagers " sont

porteurs de nouvelles exigences de service, de qualit, de satisfaction de la
diversit de leurs besoins et aspirations ; le principe d'galit n'est pas
synonyme d'uniformit, mais de rponse sur mesure des besoins
diffrencis et se diffrenciant,

4. des dysfonctionnements des modes antrieurs d'organisation et de

rgulation : dsquilibre structurel d'informations et d'expertises entre
oprateurs et rgulateurs, centralisation, lourdeur et attitude dominatrice
l'gard de l'extrieur, et finalement appropriation sinon confiscation de la
rente dans un face--face soit entre les dirigeants du monopole et de l'Etat
pour les services publics nationaux, soit aux mains des grands groupes de
services pour les services locaux, avec des retombes pour le personnel
et/ou les lus,

5. des stratgies d'acteurs de certains grands groupes industriels et financiers

de services, au plan franais (Vivendi, Suez-Lyonnaise, Bouygues),
 L 'Europe des services publics : entre libralisation, 17
Modernisation, rgulation, valuation

europen et mondial, visant obtenir un repartage de la rente en leur

faveur,

6. plus gnralement, le dveloppement de l'influence des thses

nolibrales et des vertus de la concurrence, le changement des mentalits et
des aspirations.

Pour autant, on s'est vite aperu que dans ces secteurs il ne pouvait pas y
avoir une libralisation totale, ne les faisant relever que du droit
communautaire de la concurrence, mais que celui-ci devait tre complt par
des mesures permettant que s'exercent les missions d'intrt gnral.

Ces missions relvent du " tryptique de lgitimit du service public "1 chaque
niveau (local, rgional, national, aujourd'hui europen) .

- garantir le droit de chaque habitant d'accder des biens ou services

essentiels pour la satisfaction de ses besoins, la garantie d'exercice des
droits fondamentaux de la personne, conditions du lien social (universalit,
continuit),

- promouvoir l'intrt gnral de la collectivit, assurer la cohsion

conomique, sociale et territoriale, (galit d'accs, de fourniture, de service
et de qualit, recherche du moindre cot, prquation gographique des
tarifs, adaptabilit),

- crer les conditions d'un dveloppement durable et de la satisfaction des

intrts des gnrations futures, ce qui suppose de dfinir et de conduire
des politiques de long terme (protection de l'environnement, politique
nergtique, scurit d'approvisionnement, recherche-dveloppement,
emploi, participation au dveloppement local, etc.).

La logique de libralisation est, en effet, porteuse de rels dangers. Dans les

secteurs concerns il ne saurait y avoir qu'une concurrence oligopolistique
entre quelques grands groupes, conduisant de nouvelles concentrations et
au repartage des rentes.

La libralisation survalorise le court terme, pour lequel le march donne de

prcieuses indications, au dtriment du long terme, pour lequel le march est
myope, ce qui favorise les investissements les moins coteux en capital au
dtriment d'une politique d'avenir et finalement de la recherche du moindre
cot pour l'utilisateur. Elle privilgie les gros consommateurs sur les petits
consommateurs. Elle met en cause l'galit de traitement, les possibilits de
prquation des tarifs.

La libralisation ne prend en compte ni l'amnagement du territoire, ni les

consquences sur l'environnement. Elle ne peut qu'avoir de lourdes
consquences pour les personnels, tant l'exigence de rentabilit court terme
est destructrice d'emplois.

1 Cf. Pierre Bauby, Le service public, Dominos-Flammarion, 1997.

18 Pierre BAUBY

Dans ces conditions, les rgles europennes, rsultantes de dbats

contradictoires, d'initiatives d'acteurs, de mouvement sociaux, consisteront
mettre en oeuvre une libralisation matrise, organise, rgule. L'Union
europenne a t amene complter les projets sectoriels de libralisation
par la construction de nouveaux concepts et normes. On verra apparatre le
concept de " service universel " dans les tlcommunications et la poste,
celui de service public commencera tre dfini dans l'nergie et les
transports.

Le Conseil europen d'Amsterdam de juin 1997 a adopt le nouvel article 16

du trait de l'Union europenne qui reconnat les services d'intrt gnral
comme composantes des " valeurs communes ", souligne leur rle dans la
promotion de la " cohsion sociale et territoriale " et demande l'Union et aux
Etats de veiller ce qu'ils puissent " accomplir leurs missions " 1 . L'article 36
de la Charte des droits fondamentaux de l'Union europenne, proclame lors
du Conseil europen de Nice de dcembre 2000, souligne l'importance des
services d'intrt gnral pour la construction europenne et pour les citoyens
et rsidents au sein de l'Union, mme s'il n'ouvre pas un droit aux services
d'intrt gnral et si l'Union ne garantit pas l'accs ces services2. On peut
galement citer les deux communications (1996 et 2000) et le rapport (2001)
de la Commission europenne Les services d'intrt gnral en Europe ; les
jurisprudences de la Cour de justice des Communauts europennes, qui,
depuis 1993-1994, reconnat que les services d'intrt gnral peuvent relever
d'autres objectifs, missions et formes d'organisation que les rgles gnrales
de la concurrence ; le Conseil europen de Nice qui a approuv une
dclaration dveloppant les principes contenus dans l'article 16 du trait et a
invit approfondir ces questions, ce qu'a repris le Conseil europen de
Leaken de dcembre 2001 .

Beaucoup pensent qu'il est temps aujourd'hui de sortir de l'incertitude juridique

dans laquelle sont les services publics pour dfinir au plan communautaire un
corps de doctrine et des rgles juridiques, voire pour crer dans certains
domaines des services europens d'intrt gnral. C'est ainsi que sont
aujourd'hui proposs qu'un titre soit consacr aux services d'intrt gnral
dans la future Constitution europenne, qu'une directive-cadre vienne
dvelopper les orientations de l'article 16 du trait.

Evidemment, les dbats portent sur le contenu de ces rgles et concernent

toute une srie de questions. Citons en quelques-unes unes. Faut-il privilgier
les rgles de concurrence ou les quilibrer par la dfinition prcise des
missions ou obligations d'intrt gnral ? Sur quels principes ces missions ou
obligations peuvent-elles s'appuyer - galit d'accs des usagers, universalit,

1" Sans prjudice des articles 73, 86 et 88, et eu gard la place qu'occupent les services d'intrt conomique
gnral parmi les valeurs communes de l'Union ainsi qu'au rle qu'ils jouent dans la promotion de la cohsion
sociale et territoriale de l'Union, la Communaut et ses Etats membres, chacun dans les limites de leurs
comptences respectives et dans les limites du champ d'application du prsent trait, veillent ce que ces
services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d'accomplir leurs
missions".
2 "Accs aux services d'intrt conomique gnral. L'Union reconnat et respecte l'accs aux services d'intrt
conomique gnral tel qu'il est prvu par les lgislations nationales, conformment au trait instituant la
Communaut europenne, afin de promouvoir la cohsion sociale et territoriale de l'Union".
 L'Europe des services publics : entre libralisation, 19
Modernisation, rgulation, valuation

continuit, qualit, scurit, recours ? Quels modes d'organisation sont-ils

possibles - rgies, entreprises publiques ou socits d'conomie mixte,
dlgations avec mises en concurrence ? Quels moyens peuvent tre utiliss
pour raliser missions ou obligations - droits spciaux ou exclusifs, activits
rserves, monopoles territoriaux ou temporels ? Comment financer
l'accomplissement des missions et obligations - subventions publiques, fonds
financs par les oprateurs, aides aux usagers les plus dmunis, prquations
internes ? Quelle proportionnalit entre missions ou obligations et moyens de
leur mise en uvre ? Quel type de rgulation des rapports entre concurrence
et missions d'intrt gnral ? Quelle valuation des performances ?

Examinons trois de ces enjeux : quelle modernisation et quelles missions de

service public ? ; quel type de rgulation construire, dans chaque Etat comme
au plan de l'Union, des rapports entre concurrrence et missions d'intrt
gnral ; quels modes d'valuation des performances ?

Quelle La modernisation des services publics passe par la dfinition des missions, de
modernisation la rglementation, de l'organisation et de la rgulation ; elle relve de la
et quelles puissance publique, tous les niveaux (local, rgional, national, europen).
missions ? C'est elle qui dcide qu' un moment donn et dans son aire de responsabilit,
un bien ou un service, existant ou nouveau, ne peut tre ralis uniquement
par le march et relve du " service public ", afin d'en permettre l'accs
chacun et de garantir sa pleine appartenance la collectivit.

La collectivit publique doit dfinir clairement et rgulirement actualiser, dans

la transparence et la proportionnalit, les missions de service public et dcider
de sa mise en oeuvre soit par elle-mme, soit en en chargeant un organisme
ou une entreprise, publique, prive ou mixte, d'conomie sociale et
cooprative ou associative.

Cette dmarche implique de rexaminer, au cas par cas, dans chaque secteur,
en fonction des mutations technologiques et conomiques, et des volutions
de la demande sociale, le meilleur rapport tablir entre monopole et
concurrence. Sans refuser l'introduction d'lments de concurrence dans
chaque cas o ils apparaissent justifis pour des raisons la fois techniques,
conomiques et sociales, il convient d'en dfinir les limites et le contrle au
regard des missions de service public.

En mme temps, la construction d'une doctrine europenne implique

d'inverser la dmarche habituelle, pour partir non des principes, tels qu'ils se
sont sdiments dans notre construction historique, mais des besoins et
aspirations des consommateurs, des citoyens et de la socit et du fait que
tous les pays, mme les plus libraux, ont des " services publics " ou " services
d'intrt gnral " ou " public utilities ", plus ou moins dvelopps en fonction
de leurs histoires, de leurs traditions et de leurs cultures, mais qui jouent
partout un rle important dans la cohsion conomique et sociale ainsi que
dans l'amnagement des territoires. Les secteurs couverts sont les mmes :
gnie urbain (eau, assainissement, dchets, cble), poste,
tlcommunications, routes, nergie, transports, etc. Les modalits de gestion,
de rgulation, les pratiques administratives, les institutions sont diffrentes,
20 Pierre BAUBY

mais il y a un " fond commun " dans l'organisation de la socit, composante

d'un " modle europen de socit ou de civilisation ".

Faire merger ce fond commun implique de partir non des concepts ou mots
diffrents employs dans les diffrents pays, mais des objectifs, missions,
principes, obligations, droits et formes de rgulation publique. Il s'agit, dans
une dmarche ouverte aux mutations conomiques, sociales et culturelles, de
recenser les lments communs, fondements d'une conception europenne
rnove des services publics ou des services d'intrt gnral. Il s'agit de
rquilibrer la logique dominante de concurrence par celle d'intrt gnral, de
les articuler de manire volutive, l'une comme l'autre n'tant pas des finalits,
mais deux moyens complmentaires d'avancer vers la ralisation des objectifs
de l'Union, pour que celle-ci " marche sur ses deux jambes ".

Au cur de ces enjeux figure la mise en uvre d'un principe consacr par
l'intgration europenne : le principe de subsidiarit. Ce principe est souvent
faussement prsent comme donnant dans chaque circonstance la priorit aux
chelons locaux, moins que ceux-ci ne dlguent leurs responsabilits aux
chelons suprieurs nationaux ou communautaires. Certains prtendent ainsi
que la dfinition et l'organisation des services publics dans l'Union europenne
relveraient pour l'essentiel des Etats ou des autorits infra-nationales. En fait,
l'article 5 du trait prcise que c'est au cas par cas qu'il convient d'apprcier si
tel objectif doit relever de tel chelon et ceci dans un souci d'efficacit1 :

Un bon exemple nous est fourni aujourd'hui par la proposition de la

Commission de rglement sur les obligations de services publics (OSP) dans
les transports terrestres urbains et interurbains, dont les principes risquent
d'tre gnraliss tous les autres secteurs d'activits.

Au-del des aspects techniques propres au secteur des transports, quatre

enjeux apparaissent clairement :

1/ En proposant le principe du contrat de service public obligatoire avec appel

d'offres galement obligatoire, la Commission contraint une collectivit
mettre en concurrence ses propres entreprises (ou rgies directes), ce qui
limine terme les entreprises communales. En effet, il sera impossible une
collectivit de recrer une rgie comptente aprs avoir dlgu le service
un gestionnaire extrieur.

2/ Cela pose la question des liberts de choix et d'administration des

collectivits locales, directement mises en cause.

3/ Que signifie le principe de subsidiarit dans ces conditions, puisque les

autorits responsables n'ont plus de rels choix sur des options majeures dans

1 "La Communaut agit dans les limites des comptences qui lui sont confres et des objectifs qui lui sont
assigns par le prsent trait.
Dans les domaines qui ne relvent pas de sa comptence exclusive, la Communaut n'intervient,
conformment au principe de subsidiarit, que si et dans la mesure o les objectifs de l'action envisage ne
peuvent pas tre raliss de manire suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des
dimensions ou des effets de l'action envisage, tre mieux raliss au niveau communautaire.
L'action de la Communaut n'excde pas ce qui est ncessaire pour atteindre les objectifs du prsent trait."
 L'Europe des services publics : entre libralisation, 21
Modernisation, rgulation, valuation

le domaine de leurs transports urbains et interurbains? La diversit du

territoire europen est telle qu'une forme unique d'organisation n'est ni
souhaitable, ni envisageable.

4/ Souvent, les collectivits territoriales ont faire des entreprises - prives

ou semi publiques - en situation oligopolistique, et surtout multiservices : grce
leurs filiales, elles peuvent fournir aussi bien l'eau, l'assainissement, traiter
les dchets, etc. Dans ce cas, la collectivit est trs dpendante de ce groupe
pour l'administration concrte de son territoire.

Une bonne application du principe de subsidiarit devrait consister dfinir

des objectifs volutifs de dveloppement et de qualit des services pour
l'ensemble du territoire de l'Union et laisser le choix aux collectivits
territoriales de la forme de prestation des services et de leurs financements,
car elles sont mieux mme que quiconque de tenir compte du contexte
local.. Les objectifs quantifis de qualit, de dveloppement et de progression
doivent tre appliqus aux entreprises communales, aux entreprises publiques
ou mixtes, comme aux entreprises prives fournissant le service. Ils devraient
s'accompagner d'valuations comparatives rgulires de leur efficacit avec la
participation de tous les intresss.

Ainsi pourrait se dvelopper une relation fconde entre principes de

concurrence et missions d'intrt gnral pour rpondre de mieux en mieux
aux finalits des services publics : rpondre aux besoins des usagers, des
citoyens et de la collectivit.

Cela conduit aussi proposer la mise en place dans certains domaines de

vritables services europens d'intrt gnral, en coopration avec les
services nationaux et infra-nationaux, pour difier le territoire europen,
promouvoir la cohsion sociale et territoriale au niveau de l'Union, dvelopper
les rseaux transeuropens (contrle arien, poste, chemins de fer et
transports terrestres, etc.), par exemple en proposant une prquation
europenne du prix du timbre-poste.

Quelle En une dizaine d'annes, le concept de " rgulation " a enregistr en France
rgulation ? un succs foudroyant en conomie et en sciences sociales. Pourtant, il est
pour l'essentiel tranger notre histoire et notre culture conomique,
administrative et politique. Il est employ dans de nombreux secteurs, avec
des sens assez divers, et son usage est trs rarement dfini avec prcision.

Pour ma part1 , je dfinirai la " rgulation " comme modes d'ajustements

permanents d'une pluralit d'actions et de leurs effets, permettant d'assurer

"l'quilibre
rglementation
contrle
rgulation"dynamique
de
", c'est
leur
", parce
excution,
c'est--dire
de que
systmes
les
ainsi
l'tablissement
rgles
instables.
que les peuvent
ne ncessaires
La rgulation
destoutlois
adaptations.
prvoir,
recouvre
et contrats,
doivent
donc
S'il tre
y le
laa

Pierre Bauby, Reconstruire l'action publique. Services publics, au service de qui ?, Syros, 1998.
22 Pierre BAUBY

interprtes et sont remises en cause - en adaptation perptuelle, en fonction

des situations et des objectifs.

La rgulation de tout groupe social correspond aux interactions entre les

intrts particuliers de chaque composante du groupe et l'intrt commun ou
gnral de celui-ci. Elle permet d'viter que la coexistence d'intrts et
d'aspiration diffrents et contradictoires ne se traduise par le combat
permanent de chacun contre chacun et contre tous. La rgulation est pour
partie interne au groupe considr (" autorgulation "), voire l'individu (par
rapport ses pulsions), mais concerne aussi les rapports et interactions du
groupe avec ce qui l'entoure.

Toute rgulation implique une srie d'arbitrages entre des intrts diffrents -
compte tenu la fois de la diversit des acteurs, des chelles temporelles
prises en compte (intrts des gnrations futures), des spcificits
territoriales, de l'internalisation de telle ou telle externalit, etc. Ces arbitrages
mettent en jeu des intrts et forces qui non seulement ne sont pas identiques,
mais le plus souvent s'opposent. Pour qu'il y ait arbitrage efficace et accept, il
faut pralablement que toutes les propositions et issues puissent s'exprimer
galit. Cette expression permet non d'viter l'existence d'effets pervers,
inhrents toute action socitale, mais d'en limiter l'ampleur et d'en corriger
rapidement les dfauts.

La rgulation implique l'expression de tous les acteurs concerns, la

transparence, la dlibration collective, la confrontation de la pluralit des
approches et donc la dmocratie. Elle suppose de pouvoir s'appuyer sur une
valuation multicritres et la pluralit d'expertises. En matire de rgulation de
la socit, il y a toujours supriorit du collectif sur l'individuel. Toute entrave
l'expression d'une composante du corps social est une mutilation pour
l'ensemble de celui-ci. La reconnaissance de l'existence d'oppositions
d'intrts, de contradictions dans tout groupe humain est la condition mme de
son existence comme groupe et de la dfinition de son intrt commun ou
gnral. L'existence de contre-pouvoirs n'est donc pas, comme c'est le cas
dans la culture politique franaise dominante, une entrave l'exercice du
pouvoir de toute institution, mais au contraire une condition essentielle de son
efficacit. Fondamentalement, la lgitimit de tout pouvoir repose sur
l'existence de contre-pouvoirs.

En fait, on a beaucoup trop souvent tendance assimiler dans le langage

"commun
rgulateur
la " "etrgulation
le dfinir
descomme
services" indpendant
publics " " la(demise
l'Etatensuppos
place d'un
tre
intrinsquement pervers ou du moins inefficace).

Du fait des missions de service public, la rgulation publique des services

publics ne se rduit pas la mise en oeuvre du droit commun de la
concurrence, mais relve des rapports conflictuels entre les rgles de
concurrence et les missions d'intrt gnral dont ils sont chargs. Ces
rapports ne sont pas stables et figs, mais volutifs dans le temps et l'espace.
Ils tiennent notamment aux histoires, traditions, institutions et cultures
nationales. Les modes de mise en uvre des services d'intrt conomique
gnral sont troitement dpendants des socits dans lesquelles ils prennent
L'Europe des services publics : entre libralisation, 23
Modernisation, rgulation, valuation

place. Quelles sont donc les fonctions que cette rgulation spcifique
recouvre ? J'en recense 7.

C'est la fois (cf. Annexe 1) : la rglementation, les objectifs publics sectoriels

ou transversaux, la surveillance de la concurrence, l'quit d'accs
l'infrastructure - monopole naturel, les relations volutives entre missions de
service public et oprateurs, la tarification du " service public ", la rpartition de
la rente et le financement des missions, l'valuation de l'efficacit conomique
et sociale du systme (y compris de la rgulation elle-mme), afin de
contribuer l'volution dans le temps et dans l'espace, en fonction des
besoins des consommateurs, des citoyens et de la socit.

L'ensemble de ces fonctions ne sauraient relever d'une responsabilit unique,

d'un organe dsign comme " le " rgulateur et cens assurer l'ensemble des
fonctions de rgulation, mais de l'embotement de plusieurs instances
responsabilits complmentaires la fois quant leurs fonctions et leur
champ territorial (du local l'chelon europen).

La mise en oeuvre des services publics implique d'abord une dfinition claire
et transparente des missions de la part de l'instance publique qui dcide d'en
reconnatre la ncessit (autorit organisatrice) : loi dfinissant les missions, le
mode d'organisation, le type de rgulation, l'expression des acteurs, dcrets,
rglements, etc.

Outre la rglementation, les pouvoirs publics peuvent dcider et mettre en

uvre des politiques publiques, sectorielles ou transverses (lois, rglements,
dcisions).

Compte tenu de l'ouverture des secteurs concerns une concurrence

oligopolistique, les conditions de cette concurrence entre oprateurs ont
relever du droit de la concurrence et donc du Conseil de la concurrence.

Dans la plupart des cas, il subsiste une part d'infrastructure continuant

relever du " monopole naturel ", mais auquel les diffrents acteurs (oprateurs
de services, consommateurs " ligibles ") ont accs. Les enjeux d'quit
d'accs ce rseau apparaissent dcisifs. Compte tenu galement de la
complexit du domaine, cette fonction amne crer des " commissions "
spcialises " autonomes " (et non " indpendantes ", car aucune instance
dans la socit n'est " indpendante ") par rapport aux autres acteurs, donc
videmment par rapport l'Etat-actionnaire d'un des oprateurs, disposant de
rels pouvoirs d'investigation, de dcision (en particulier en matire de tarifs
d'accs l'infrastructure), d'arbitrage et de sanction. Ces " commissions " sont
un des acteurs - certes essentiel - de la rgulation et non " le " rgulateur. La
rgulation est trop importante et complexe pour tre confie un organe
disposant d'un nouveau monopole.

Plutt d'ailleurs que d'utiliser le qualificatif d'" indpendant ", il me semblerait

bien prfrable d'inverser la perspective pour examiner les conditions qui
permettent chaque organe d'tre le moins dpendant possible de chacun
des autres acteurs du systme (cf. les rapports entre " rgulateur " et
oprateur).
24 Pierre BAUBY

Les relations entre missions de service public et concurrence relvent d'abord

de l'expression de tous les acteurs concerns aux diffrents chelons
territoriaux pertinents (variables selon les secteurs), en particulier les
consommateurs (usagers individuels, PME-PMI, collectivits, industriels), lus,
personnels et organisations syndicales. Les " commissions " ont tre
consultes pour avis, mais le pouvoir de dcision doit revenir l'autorit
organisatrice, avec possibilit de recours judiciaire.

La tarification du " service public ", les enjeux en termes d'affectation des gains
de productivit et de rpartition de la rente inhrente aux rseaux
d'infrastructures entre consommateurs, entreprises du secteur, personnels,
autorits publiques nationales et locales, le financement proportionn de la
mise en oeuvre des missions des service public doivent relever des pouvoirs
publics, aprs avis des " commissions " et des instances d'expression des
acteurs.

L'valuation des activits et performances, de l'efficacit conomique et

sociale du systme (y compris de sa rgulation) suppose de mettre en place,
chaque niveau d'organisation-rgulation, des Observatoires multi-critres,
pluralistes dans leur composition comme dans les critres d'apprciation,
disposant de capacits d'expertise autonomes, rendant des rapports publics.
Ils doivent associer tous les acteurs concerns (rgulateurs, oprateurs, lus
nationaux et locaux, reprsentants des diffrentes catgories de
consommateurs, des personnels et des organisations syndicales, des
associations de la socit civile, des chercheurs et universitaires, etc.).

Ces dispositifs ne sauraient tre mis en uvre qu'en France, mais viser
emboter les chelons territoriaux pertinents du local-rgional l'europen.

Le face--face entre oprateur(s) et rgulateur s'accompagne le plus souvent

d'un dsquilibre structurel d'informations en faveur du premier pouvant
dboucher sur un phnomne de " capture du rgulateur par l'oprateur ". Les
oprateurs de service public, qui disposent de droits spciaux, exclusifs, de
monopoles ou d'oligopoles (qu'ils soient publics, comme privs), sont
spontanment tents d'abuser de l'asymtrie d'informations dont ils bnficient
pour s'accaparer ou dtourner la rente au dtriment des consommateurs et/ou
de la collectivit.

Cette caractristique implique de sortir du " jeu deux ", du face--face entre
rgulateur et oprateur(s), pour passer d'une rgulation d'" experts " une
rgulation d1" acteurs ". Les autorits publiques doivent d'une part assujettir les
services publics des rgles de droit clairement tablies, prcises mais
limites, sous le contrle des juridictions nationales et communautaires,
d'autre part, uvrer au dveloppement de contre-pouvoirs et de participations
la fois internes et externes. Il faut faire intervenir tous les acteurs concerns :
non seulement les autorits publiques et les oprateurs, mais aussi les
consommateurs (les usagers domestiques comme industriels - grands et
petits), les citoyens, les collectivits locales et les lus (nationaux et locaux),
les personnels et organisations syndicales. Les uns et les autres disposent, de
par leurs expriences multiples, de nombreuses informations qui " manquent "
au rgulateur et sont porteurs d'aspirations et d'exigences sur la base de la
diversit de leurs besoins. Associer tous les acteurs concerns, les amener
 L'Europe des services publics : entre libralisation, 25
Modernisation, rgulation, valuation

engager la confrontation, le dialogue, la ngociation, est un moyen de

renforcer la rgulation des services publics.

Aujourd'hui, un nouveau niveau de rgulation apparat avec l'Union

europenne. A travers l'laboration des directives, puis leur transposition, ou
l'application directe des rglements, elle est en mesure de modifier en
profondeur les " rgles du jeu " dans l'ensemble des Etats membres. Elle est
l'initiatrice et la formai isatrice de dcisions toujours plus nombreuses, mais
renvoie le plus souvent la mise en oeuvre et l'valuation de celles-ci au niveau
national. Bien loin de suivre ceux qui estiment prmatur de poser la question
d'instances europennes de rgulation, il faut prendre en compte le fait que les
institutions europennes, la Commission (aujourd'hui, la DG Concurrence -
s'est institue en rgulateur de fait des services publics) et la Cour de justice,
exercent d'ores et dj un rle de rgulation, le plus souvent sans le
reconnatre explicitement. Il convient donc de procder aux ncessaires
clarifications et de prciser, sur la base du principe de subsidiarit, ce qui
relve d'une rgulation europenne, sur quelles bases, avec quels organes et
les modes de relations avec les rgulations nationales et infra-nationales.

Quelle Du fait des missions qui leur sont imparties, les Services publics ne relvent
valuation des pas seulement du droit commun de la concurrence (articles 81 89 du trait),
performances ? mais des rapports entre les rgles de concurrence et les missions d'intrt
gnral dont ils sont chargs. Ces rapports ne sont pas stables et figs, mais
volutifs dans le temps et l'espace. Ils tiennent notamment aux histoires,
traditions, institutions et cultures nationales. Les modes de mise en uvre des
services d'intrt conomique gnral sont troitement dpendants des
socits dans lesquelles ils prennent place.

L'valuation des performances des services publics1 n'a de sens que

rapporte aux objectifs et missions assigns. L'valuation des performances
apparat comme une fonction diffrente de la rgulation, mais aussi un
lment ncessaire de celle-ci. L'valuation ne comporte aucun pouvoir
d'arbitrage ou de sanction, mais relve du " dire ", du " rvler " ; c'est un
moyen essentiel pour rpondre aux finalits des Services d'intrt conomique
gnral : rpondre aux besoins des consommateurs, des citoyens et de la
socit. L'valuation est un moyen d'incitation l'efficacit. En mme temps,
l'valuation doit permettre d'apprhender les dysfonctionnements, les
diffrences en termes de qualit et/ou type de service d'un pays l'autre et
donc de mettre l'accent sur les ncessaires volutions des missions comme du
cadre rglementaire.

La mise en uvre des missions, des objectifs et des finalits dfinis (directives
europennes, lois et rgles nationales, cahiers des charges, etc.), dans leurs
rapports avec les rgles de concurrence.

L'valuation ne peut qu'tre plurielle : les services d'intrt conomique

gnral font intervenir toute une srie d'acteurs dont les intrts sont diffrents

1 Cf. Pierre Bauby, Evaluer les performances des Services d'intrt conomique gnral en Europe, rapport
pour la Commission europenne, CEEP-CIRIEC, 2001
.
26 Pierre BAUBY

et dans certains cas opposs et dont les rapports sont marqus par des
asymtries d'informations et d'expertises.

Les performances relatives des services d'intrt conomique gnral

s'appuient sur des rapports troits avec les territoires, diffrentes chelles
(locale, nationale et europenne). L'valuation peut relever de niveaux
diffrents et/ou complmentaires, chacun ayant ses aspects spcifiques.

La performance peut s'apprcier pour diffrentes chelles temporelles. A trs

court terme, quant la satisfaction immdiate du service, sa qualit, l'efficacit
de sa gestion, ou moyen, long voire trs long terme pour des effets plus
diffus dans le temps. Les services d'intrt gnral ont souvent des effets
structurants long terme. Les performances, parfois ingales, des services
d'intrt gnral peuvent tre facteurs d'externalits, positives ou ngatives.

Il s'agit donc de dfinir les types de performance, des critres, des

indicateurs ; de dcliner sectoriel et catgories d'acteurs ; de relier quantitatif
et qualitatif ; de croiser des critres (ex. prix/qualit) ; de veiller la qualit des
indicateurs (pertinence, efficience, fiabilit, comprhensibilit, vertu) ; de
disposer d'un systme d'indicateurs suffisamment simple et robuste.

La proposition de grille prsente dans le rapport CEEP-CIRIEC sur

l'valuation des performances (cf. Annexe 2) donne une vision globale des
diffrents angles d'approche possibles d'une valuation. Elle doit se dcliner
de manire plus prcise au niveau sectoriel, et par catgorie de parties
prenantes (utilisateurs, collectivits, etc.). Toutefois, elle permet d'identifier ce
qui fait l'objet d'une valuation des performances et ce qui n'en fait pas l'objet.

Cette approche gnrique fait que tous les critres et domaines lists ne
peuvent faire l'objet d'un talonnage. La grille propose comporte une
cohrence d'ensemble. Chaque critre a sa pertinence, mais leur croisement
permet d'articuler les diffrentes dimensions inhrentes aux services d'intrt
conomique gnral ; ainsi, le critre de prix du service doit tre rapport la
nature de celui-ci, sa qualit.

Les instances d'valuation doivent tre pluralistes, spcialises, autonomes.

Les caractristiques spcifiques des services d'intrt conomique gnral
conduisent mettre en avant six caractres essentiels :

- elles doivent tre dfinies au niveau de chaque Etat membre (avec des
dimensions qui peuvent tre infra-nationales), en mme temps qu'il faut
dfinir ce qui relve du niveau communautaire (cf. ci-dessous) ;

- elles doivent tre ouvertes la pluralit des acteurs, de leurs attentes et

aspirations, de leurs intrts : consommateurs (particuliers et entreprises) ;
autorits publiques (europenne, nationales, locales) ; rgulateurs ;
oprateurs ; salaris et organisations syndicales ; organisations de la
socit civile. Aucune catgorie d'acteurs ne doit pouvoir s'arroger - en droit
ou en fait - le monopole de l'valuation. La meilleure garantie de cette prise
en compte de tous les acteurs est sans doute que des reprsentants de
L'Europe des sen/ices publics : entre libralisation, 27
Modernisation, rgulation, valuation

chaque catgorie d'acteurs fassent partie de la structure qui dfinit les

orientations de l'valuation et en assure le suivi ;

- la spcificit de l'valuation conduit recommander que les instances

charges de l'valuation soient spares des institutions charges de la
rgulation et donc spcialises dans sa dfinition et sa conduite ;

- elles doivent avoir des marges d'autonomie par rapport aux diffrents
acteurs concerns, afin d'viter les risques de confiscation de l'valuation si
la fonction d'valuation relevait entirement et uniquement de certains
acteurs. L'valuation doit prendre en compte la pluralit des informations et
expertises. Les instances charges de l'valuation doivent disposer de rels
moyens d'expertise et d'investigation, garantis autant que possible par des
lois ;

- elles doivent tre charges d'un secteur spcifique (pouvant tre les
transports, l'nergie, l'eau-assainissement, les tlcommunications, les
services postaux), mme s'il peut apparatre utile de prvoir des changes
entre les instances sectorielles, d'une part pour changer expriences et
bonnes pratiques, d'autre part pour examiner rgulirement les interactions
entre secteurs (on retrouve de plus en plus frquemment les mmes
oprateurs dans les diffrents secteurs) ;

- enfin, il faut toujours mettre en rapport les cots des dispositifs que l'on
projette de mettre en place pour valuer les performances avec les
avantages que l'on en escompte quant l'efficacit du systme.

Au plan communautaire, dans le cadre de la " mthode ouverte de

coordination ", il apparat essentiel de dfinir des modalits d'changes, de
confrontation, de comparaison, de coordination voire d'harmonisation, qui
peuvent aussi tre un appui pour les ralisations nationales. La dimension
europenne est d'autant plus prendre en considration que les marchs
concerns sont de moins en moins nationaux et que les acteurs eux-mmes
sont de plus en plus transnationaux, au point que l'on peut parler
d"1 europrateurs ".

Dvelopper une dynamique progressive d'valuation dans l'Union europenne

devrait conduire prendre des initiatives pour mettre en place une instance
europenne d'valuation des performances des Services d'intrt conomique
gnral.

Cette instance devrait comporter un Conseil d'orientation compos de toutes

les catgories d'acteurs concerns : consommateurs (particuliers et
entreprises) ; autorits publiques (europenne, nationales, locales) ;
rgulateurs (par types d'activits ou ?) ; oprateurs ; salaris et organisations
syndicales ; organisations de la socit civile (collges ?, par catgories
d'acteurs ou domaines d'activits ?, une quarantaine de membres ?) ; et un
excutif oprationnel (restant une structure lgre et efficace).

Cette instance pourrait tre un Observatoire rattach au Parlement europen

(par exemple sa Direction des tudes), ce qui lui permettrait de disposer
d'une relle lgitimit dmocratique. Son budget spcifique serait dtermin
28 Pierre BAUBY

par le Parlement europen. Le rapport annuel serait soumis au Parlement

europen. Il pourrait dboucher sur des recommandations de celui-ci.

Cet Observatoire devrait tre en rapport de coopration et en interface avec

d'une part les autres institutions europennes, en particulier la Commission
europenne et le Conseil (mais sans dpendance hirarchique de ceux-ci),
mais aussi le Comit conomique et social et le Comit des rgions (qui
pourraient proposer des membres pour le Conseil d'orientation), d'autre part
les instances nationales charges d'valuation, ainsi que les diffrentes
instances charges de rgulation (l'valuation tant une condition d'une
rgulation efficace).

La mise en oeuvre, mme progressive, de ces propositions devrait permettre

de fonder les dbats europens sur le devenir des services d'intrt gnral
sur des bases plus solides et objectives.
 Annexe 1
Quels modes de rgulation des services publics ?
S'il y a rgulation spcifique des services publics et pas seulement le droit commun de la con
prendre en compte les interactions volutives entre concurrence et missions de service public.
Fonctions de rgulation Responsabilit et mise en oeu
1 . Rglementation du secteur Pouvoirs publics l'chelon territorial pertinent : autorit
Loi dfinissant les missions, leur financement, le mod
de rgulation, l'expression des acteurs, la vrificatio
l'valuation du systme
Dcrets et rglements
2. Objectifs de politiques publiques Pouvoirs publics
Sectorielles ou transversales Lois, dcrets, rglements, dcisions
3. Surveillance de la concurrence
"Conseil
Commission
de la concurrence
" spcialise- autonome
Droit de la concurrence
(et non " indpe
4. Equit d'accs l'infrastructure - monopole
naturel acteurs (donc par rapport l'Etat-actionnaire), disp
d'investigation, de dcision (tarifs d'accs), d'arbitrage e
Un des acteurs de la rgulation (et non " le " rgulateur)
5. Relations volutives entre missions de service Pas de " face face " oprateur(s)-rgulateur
public et concurrence Expression de tous les acteurs concerns aux diffr
pertinents (en particulier consommateurs - domesti
personnels)
Avis de la " Commission " - Dcision de l'autorit
judiciaires
6. Tarification " service public ", rente et Pouvoirs publics
financement, subventions croises Avis de la " Commission " et des instances d'expression
7. Evaluation de l'efficacit conomique et Evaluation multi-critres de l'ensemble du systme, rap
sociale Offices pluralistes, disposant de capacits d'expertise a
Embotement des chelons territoriaux pertinents
Ces dispositifs sont mettre en uvre au niveau europen, en embotement avec les che
nationaux.

Types de performance
Prix du service
Accs universel, Cohsion Raccordement et fourniture
sociale et territoriale
Qualit de la fourniture des
produits et services
Interactions avec les
consommateurs individuels
Externalits positives ou
ngatives
Autres objectifs publics
spcifiques
Annexe 2
Proposition d'une grille de rfrence
Domaines de l'valuation
Prix, tarifs et volution
Accessibilit sociale
Accessibilit physique
Accessibilit territoriale
Continuit / Qualit gnrale de la Qualit de la fourniture (vitesse du c
fourniture
Scurit
Mutabilit
Clart et transparence de l'offre et
des contrats
Facturation
Intervention
Ractivit
Traitement des plaintes
Indemnisation en cas de non-respect
du contrat/des critres
Taux de satisfaction des
consommateurs
Cohsion et dveloppement
territorial
Protection de l'environnement et
dveloppement durable
Emploi
Effets sur d'autres activits
Politiques publiques (scurit
d'approvisionnement, diversification,
planification longjerme, etc.)
Scurit publique
Indicateurs possible
Sries de tarifs et de prix rels
Obligation de raccordement et de fo
taux de pr-payements, etc.
Tarifs sociaux, traitements particulie
etc.
Amnagements pour personnes g
Densit territoriale du rseau, desse
zones en difficults, etc.
micro-coupure, etc.), pannes ventu
Scurit physique des utilisateurs, s
etc.
Confidentialit ventuelle (correspo
Recherche/dveloppement
Evolution de l'offre en fonction du p
des attentes sociales, ...
Analyse des contrats
Lisibilit, taux d'erreur, etc.
Rapidit et qualit d'intervention lor
(connexion, rparation, visites, etc.)
Temps de rponse au courrier, etc.
Rapidit et qualit du traitement
Charte des services
Sondage, enqutes, avis, etc.
Dsquilibre territoriaux, attractivit
Etudes d'impact, respect de quotas
Direct, indirect, induit
Indicateurs spcifiques crer
Indicateurs spcifiques crer
Indicateurs spcifiques crer