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Democracia moderna

Sua evoluo e o papel da deliberao

Rubens Beak

Sumrio

1. Introduo. A democracia moderna. 2. Repblica, democracia,


representao. 3. Os partidos polticos. 4. Questionamentos. 5. Novos
paradigmas. 6. A democracia semidireta. 7. Plebiscito e referendum.
8. Outros instrumentos. 9. No Brasil. 10. Iniciativa popular. 11. A
participao. 12. A deliberao. 13. Concluso.

1. Introduo. A democracia moderna

Se, por um lado, a democracia se tornou onipresente mundo afora,1


constituindo aquele tipo de ideia que parece que se autoimps pela sua
prpria fora, percebe-se, por outro lado, que sua evoluo para esse
patamar foi bastante lenta e, de certa forma, recente; nunca retilnea
(SARTORI, 1988a; SARTORI, 1988b; TILLY, 2010).2
Sabe-se que praticamente inexiste relao entre o conceito de de-
mocracia antigo, advindo dos gregos, com aquele que vai se afirmar,
Rubens Beak sobretudo j no final do sculo XIX. Para os gregos, a democracia era a
mestre e doutor em
condio do estabelecimento de uma relao inerente, semitica, com a polis
Direito Constitucional e
livre-docente em Teoria (SARTORI, 1988a; SARTORI, 1988b, p. 344; TILLY 2010, p. 59).
Geral do Estado pela
Universidade de So
Paulo USP. Professor
Associado da USP na 1
David Held (1993, p. 13) diz: A democracia parece ter alcanado vitria histrica
Faculdade de Direito sobre as formas alternativas de governo. Quase todos hoje professam ser democratas. Os
de Ribeiro Preto e na regimes polticos de todos os tipos ao redor do mundo clamam serem democracias.
Faculdade de Direito.
Secretrio-geral da
2
Charles Tilly (2010, p. 73-78) enftico em estabelecer que o estudo da histria dos
regimes e daqueles que se estabelecem como democracias evidencia que no existe sequncia
Universidade de So
histrica evolutiva. Ao contrrio, a histria demonstra-nos que grande parte dos pases
Paulo. ou entidades (seno todos) que experimentaram democratizaes tambm passaram por
desdemocratizaes, quando no em ondas.

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Na cidade-estado ateniense3, Estado no difere de sociedade. O
cidado , ao mesmo tempo, criador das leis e sujeito a elas, participando
diretamente na gesto da cidade. Era relao de subordinao da vida
privada ao interesse pblico e ao bem comum (HELD, 1993, p. 16).
Estabelecia-se relao de pertencimento polis.
Todavia, se nos acostumamos a pensar nesse sistema como o ideal de-
mocrtico, melhor seria se fosse utilizado o nome dado na classificao de
Aristteles, politeia (CUNNINGHAM, 2009, p. 15-16; SARTORI, 1988a;
SARTORI, 1988b, p. 347-348; CAGGIANO, 1995, p. 26-27). Isso porque
democracia, como forma de governo (BOBBIO, 2001), designava, para
os antigos, especialmente aps a elaborao da classificao aristotlica,
aquela forma corrompida de governo das massas (FERREIRA FILHO,
2011, p. 104-105; BEAK, 2008a, p. 11-17) to deletria quanto oli-
garquia. Se esta constitua o governo de poucos em benefcio prprio, a
primeira era o governo de muitos, em proveito prprio.
No imaginrio coletivo, foi a ltima acepo que permaneceu. No s-
culo XVIII, sabe-se, a palavra democracia estava completamente banida
(DUNN, 2008, p. 71). Mas, se a palavra no utilizada, a ideia romana da
democracia influenciar por completo a formao do republicanismo
clssico, redundando no modelo praticado nas cidades-estado italianas
(DUNN, 2008, p. 17).
Prepondera a ideia de que o governo ideal seja aquele que rena, ba-
lanceando, os interesses das diversas faces polticas (DUNN, 2008, p. 17).
o conceito romano de governo misto. Nesse sentido, particularmente,
Polbio e Ccero (BEAK, 2008a, p. 13-14; PIARRA, 1989, p. 17-20; PR-
LOT; LESCUYER, 1997, p. 97-110; FERREIRA FILHO, 2002, p. 112-113).
No mesmo caminho, Maquiavel (1970), refere-se instabilidade das
trs formas constitucionais conhecidas e propugna que somente teria esta-
bilidade um governo que combinasse seus elementos (HELD, 1993, p. 17).4

2. Repblica, democracia, representao

Bobbio (1995, p. 126-157) resume que, aps sculos de discusso sobre


as formas de governo, o debate acaba por se superar, principalmente se
considerado o relevo dado ao conceito de repblica, mais geral, englo-

3
Preferiu-se esse termo, pois designao tradicional. Talvez a expresso polis servisse
melhor para descrever a ambincia de ento, mas cidade-estado parece mais usual na
literatura sobre do tema.
4
A conhecida passagem de Maquiavel (Niccol Machiavelli) pode ser verificada no
captulo sobre os tipos de Estado e qual seria do de Roma (na edio inglesa referida:
How many kinds of State there are and of what kind was that of Rome), no Livro I dos seus
Discursos (MAQUIAVEL, 1970, p. 104-111).

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bando o de democracia (BOBBIO, 1995, p. 129-130). A classificao
tradicional, baseada no nmero de ocupantes, transmuda-se, a partir
da, e resume-se numa classificao dos Estados entre os democrticos
(as repblicas) e os autocrticos.5
Sartori salienta essa maior abrangncia do conceito de repblica,
como naquela poca percebido:

Semanticamente falando, res publica expressa a ideia de algo que pertence


a todos, ou que do assunto de todos ideia que se aparta substancialmen-
te da noo de um poder que pertence ao povo (...). A demokratia se presta
(como em Aristteles) a ser interpretada como o poder de uma parte (que
se ope outra), enquanto que a res publica no, e tanto assim que aquele
termo se refere a um sujeito definido (o povo), o ltimo sugere a ideia
de interesse geral e de bem comum (...) (SARTORI, 1988b, p. 357-358).6

Ressalte-se que o termo democracia raramente usado durante e


depois da poca revolucionria (SARTORI, 1988a; SARTORI, 1988b, p.
357-363). Quando o , vem em um sentido negativo, inclusive de oposio
repblica.7 O exerccio de um governo representativo passa a ser visto
como o ideal numa repblica.
Alexis de Tocqueville desempenha papel fundamental nessa refun-
dao de conceito, ao consagrar (BOBBIO, 1995, p. 143) os Estados
Unidos da Amrica como forma autntica da democracia dos modernos
contraposta democracia dos antigos (BOBBIO, 1995, p. 142-143; TOC-
QUEVILLE, 1959, p. 126). A grande figura distintiva entre a nova forma
que se pensava e gestava e a democracia antiga era a fixao da represen-
tao como condio ftica de participao de todos no processo poltico.8
Excetuando-se a famosa crtica de Rousseau (1978) no que respeita
divisibilidade e alienao da soberania,9 (SARTORI, 1988a; SARTORI,

5
Manoel Gonalves Ferreira Filho (2009a, p. 45) no mesmo tom: A preferncia
no sculo das luzes era pela repblica, termo empregado como sinnimo de governo
representativo. No se opunha monarquia a repblica, mas at se admitia a monarquia
republicana a monarquia com governo representativo. o que fica bem claro da obra de
figuras proeminentes do tempo, seja nos Estados Unidos, seja na Frana, seja na Inglaterra.
6
Litteris: Semnticamente hablando, res publica expresa la idea de algo que pertenece
a todo el mundo, o de los asuntos de todos idea que se aparta substancialmente de la nocin
de un poder que pertenece al pueblo. La demokratia se presta (como en Aristteles) a ser
interpretada como el poder de una parte (que se opone a otra), mientras que la res publica
no; y en tanto que aquel trmino se refiere a un sujeto definido (el pueblo), el ltimo sugiere
la idea del inters general y del bien comn (SARTORI, 1988b, p. 357-358).
7
O ideal da Revoluo Francesa, relembra Sartori (1988a; 1988b), a repblica. A
democracia, assevera, era um propsito secundrio.
8
Entenda-se todos com as limitaes naturais e histricas. O voto era franqueado
somente aos homens, livres, com condies censitrias tais e quais (TILLY, 2010, p. 98).
9
Eis a passagem: J disse no haver vontade geral visando objeto particular. Com efeito,
esse objeto particular encontra-se dentro ou fora do Estado. Se est fora do Estado, uma

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1988b, p. 349; SANTOS FILHO, 2002, p. 289-290), a representao chega
a ser percebida at como vantajosa. Se este novo conceito de democracia
que vai passar a tornar-se praticamente sinnimo da repblica idealizada,
a sua explicitao continuar sempre associada ao governo representativo.

3. Os partidos polticos

Alterao marcante no perfil da democracia dar-se- j em meados


do sculo XIX, com a entrada em cena dos partidos polticos.10,11 Esses
grupamentos surgem (DALLARI, 2012, 162-169; FERREIRA FILHO,
2011, p. 114-115), inicialmente, como resultado da convergncia de in-
teresses, verdadeiros clubes. de se notar, portanto, que nesse primeiro
momento, os partidos polticos so hostilizados e vistos como ameaa
real existncia de um bem comum (FERREIRA FILHO, 2011, p. 114).
So mesmo entendidos como entidades dissociativas e que buscam a
prevalncia de um interesse particular por sobre o coletivo (DALLARI,
2012, p. 163).
Porm, na progresso histrica, sua existncia institucionalizou-
-se. Pode-se dizer que, se a sua gnese se faz em meados do sculo XIX
(DUVERGER, 1970, p. 19; DALLARI, 2012, p. 163), a realidade j era
completamente diferente um sculo depois.12,13 Desse modo valorizados,
assumem a posio de verdadeiro eixo de expresso do pluralismo poltico
(TORRES DEL MORAL, 2010, p. 89-107) obtendo, sobretudo a partir de
seu reconhecimento constitucional, j para meados do sculo XX, nvel
institucional percebido como inseparvel da democracia.
Dali para a frente, o epteto democracia passou a presumir, primei-
ramente, a existncia da representao (do tipo pblico, i. e. no vincu-
lada) e, depois, a sua explicitao pelos partidos polticos (FERREIRA

vontade que lhe estranha no geral em relao a ele. Se est no Estado, faz parte dele:
forma-se ento, entre o todo e a parte, uma relao que produz dois seres separados, sendo
a parte um deles, e o todo, menos esta parte, o outro. Mas o todo menos uma parte no o
todo e, enquanto subsistir essa relao, no existe o todo, seno duas partes desiguais. Segue-
-se que a vontade de uma no mais geral em relao outra (ROUSSEAU, 1978, p. 54).
10
A literatura especializada nos partidos polticos, bastante extensa, encontra relevo
especial na obra seminal de Duverger (1970).
11
Para um bem tirado e conciso texto sobre o tema, cf. o Verbete Partidos polticos de
Ana Oppo (2004, p. 898-905).
12
Segundo Duverger (1970, p. 19) litteris: (...) Em 1850, nenhum pas do mundo
(salvo os Estados Unidos) conhecia partidos polticos no sentido moderno do termo:
encontravam-se tendncias de opinies, clubes populares, associaes de pensamento,
grupos parlamentares, mas nenhum partido propriamente dito. Em 1950, estes funcionavam
na maior parte das naes civilizadas, os outros se esforavam por imit-las.
13
Em grande parte, diga-se, pelo aparecimento do fenmeno dos partidos de mas-
sa. Sobre a democracia, os partidos polticos e os partidos de massa referimos Bobbio
(1995, p. 144).

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FILHO, 2011, p. 119-121). Sua associao com A verificao da existncia de uma plutocra-
a democracia tornou-se indissoluta (GARCA- cia que se apodera das instituies democrticas
-PELAYO, 1986. p. 112-113). j aparece, por exemplo, nas consideraes de
Pareto (2009, p. 55-62), em 1920. Os prprios
4. Questionamentos estudiosos do fenmeno dos partidos polticos,
comeam a advertir quanto sua tendncia
Entretanto, se a democracia veio a estabele- igualmente oligrquica (FERREIRA FILHO,
cer-se como a forma antes das formas, tornando 2011, p. 119).
a dicotomia repblica vs. monarquia secundria, Ademais, a irrupo da denominada ques-
o debate sobre a representao e os partidos po- to social provocar o surgimento e expanso
lticos nunca deixou de estar presente. Alis, no de movimento de inconformismo (MELLO,
raramente, o questionamento faz-se pelo distan- 2007, p. 1-15) e pavimentar o caminho para
ciamento entre as vontades de representantes e o surgimento de novo tipo de Estado, aquele
representados. Papel fundamental na sua evo- denominado Social (DEZ MORENO, 2004;
luo o desempenhado pelo alargamento do SOTELO, 2010; MELLO, 2007, p. 13-14; DAZ,
direito de voto, o que se d num lento processo 1998). Neste cenrio de questes postas pela
evolutivo, ao longo dos sculos XIX e XX.14 problemtica social (BEAK, 2008a, p. 32-33;
Apesar da evidente ampliao do espectro FERREIRA FILHO, 2001, p. 122; FERREIRA
dos habilitados a participar da cidadania ativa,15 FILHO, 2009b, p. 266-267)16, a demanda por
a nsia por mais e melhores prticas que per- respostas prontas e eficazes chega a delinear um
mitissem uma busca mais efetiva de legitimi- novo papel ao governo, dando as bases para
dade na democracia, far com que se acentue que este novo Estado tenha perfil decididamen-
a busca por prticas de democracia semidireta. te resolutor (BEAK, 2008a; BEAK, 2007a).
A democracia parecia a muitos ser um bonito Assim que adviro propostas que, pen-
nome para um sistema meramente formal e sadas na inteno de propugnar maior legiti-
de tal forma afastado da concepo idealizada midade da democracia, trataro de formular
que, seguramente, no havia como estabelecer prticas mais racionais para a sua expresso
paralelo razovel entre a vontade do eleitor e e a atuao parlamentar, constituindo o que
a do eleito. A existncia dos desprestigiados Mirkine-Guetzvitch denominou racionaliza-
governos de Assembleia acentuava tal acepo, o do poder (FERREIRA FILHO, 2011, p. 119;
na medida em que estavam mais para cmaras BEAK, 2008a, p. 52 et seq.). Porm, os tota-
burguesas de representao da vontade desta litarismos tornaram-se um contraponto muito
classe social ou pior, de interesses unipessoais mais mefistoflico contra aquela democracia
(BEAK, 2008a, p. 40-42).
16
Temtica ainda com grande relevo. Sobre o Esta-
do Social e sua atualidade, reala-se Pierson, Castles e
14
Sobre o processo de alargamento do sufrgio e a bus- Francis (2006), em especial os captulos The welfare State
ca do sufrgio universal, gize-se Dallari (2012, p. 183-189). in historical perspective de Asa Briggs. (p. 16-29) e o de
Gsta Esping-Andersen (p. 434-454), A welfare State for
15
Em que pese a questo da definio do polo repre- the twenty first century, este ltimo, na anlise de um
sentado j se ter definido desde a questo da prevalncia da possvel Estado Social para o corrente sculo. O estudo faz
no imperatividade no voto, tinha-se claro que, apesar de identificao histrica de dois modelos diferentes de sua
o universo representado sempre ser constitudo por todos, explicitao, a saber, o Nordic cum British, baseado
o exerccio ativo da cidadania, i.e., aqueles cidados com no financiamento pblico, e o Continental Europe, fun-
aptido ao voto, remanescia com aqueles que reuniam as damentado na contribuio financeira e seguridade social
condies para tal. baseada no emprego.

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debilitada e to criticada (BEAK; LONGUI, 2010, p. 7015; CHTELET;
PISIER-KOUCHNER, 1983, p. 564-604).

5. Novos paradigmas

Com o final da Segunda Grande Guerra e a onda de redemocrati-


zao, qualquer crtica democracia tradicional, representativa, parecia
a todos inoportuna e fora de contexto. Somente um pouco mais para a
frente essa crtica se readensar, constituindo momento paradigmtico
para a crise que se passar na Repblica Francesa, agudizada com a des-
gastante Guerra na Arglia. O seu desenlace dar-se- com a assuno de
de Gaulle, o qual, com o mandato especial que lhe fora concedido pela
Assembleia, conduzir o processo constituinte17 do qual exsurgir a
famosa Constituio da V Repblica.
No curso desse processo de recriao constitucional, alguns com-
promissos foram necessrios, entre os quais o que respeita democracia
representativa e aos mecanismos de consulta direta (HAMON; TROPER;
BURDEAU, 2001, p. 131). Essa valorizao, quando coubesse, com a
evidente conotao de servir como incremento de legitimidade, vir a
constituir-se como nota marcante dessa nova fase poltica francesa.18
Apesar de o referendum ser objeto do constitucionalismo francs j na
Constituinte de 1792 (ROCHA, 1986, p. 26), a sua explicitao obnubilar-
-se- pela expanso do primado da representatividade como atributo
maior da democracia. Isso porque o pensamento que se formar nessa
senda, ainda com certa expresso at a atualidade (LYRA, 1998), tender
a interpretar a prtica da interveno direta do povo como verdadeiro
atentado democracia negativa para a sua consolidao.

6. A democracia semidireta

Esse somatrio da democracia representativa com institutos que


permitam a interveno direta da populao em algumas situaes, dar
azo conceituao de novo modelo, o da democracia semidireta. No se
olvide que parte importante de doutrina prefere ver o desenvolvimento e
apogeu da democracia semidireta nas primeiras dcadas do sculo passado,
especialmente no entreguerras, no momento da agudizao do questiona-
mento democrtico (BONAVIDES, 2001, p. 275). Esta v o modelo suo

17
Sobre os processos poltico e constituinte ver Hamon, Troper e Burdeau (2001, p.
429-434).
18
Mas que ter a sua constncia de utilizao muito diminuda aps de Gaulle (HA-
MON; TROPER; BURDEAU, 2001, p. 447).

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como tendo influenciado alguns sistemas europeus (BONAVIDES, 2001, p.
275-276), como a Alemanha de Weimar, no que se denomina referendum
arbitral (BONAVIDES, 2001, p. 276). Com relao ao caso francs, reala-
-se a sua aplicao de forma desvirtuada,19 em modelo de matriz cesarista.
O elemento diferenciador da democracia representativa para o novo
modelo consiste na possibilidade de utilizao de instrumentos nos quais
a populao decide diretamente, quando assim demandada, sobre deter-
minada matria. Os instrumentos tradicionais de sua viabilizao so o
plebiscito e o referendum, admitindo alguns sistemas outros mecanismos.

7. Plebiscito e referendum

O termo plebiscito, no verbete de Gladio Gemma (BOBBIO; MAT-


TEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 927), apesar de ter origem histrica
precisa data da Roma antiga, designando uma deliberao do povo ou,
mais exatamente, da plebe convocada pelo tribuno , possui definio
imprecisa, primordialmente no seu eventual cotejo com outro instru-
mento de verificao da vontade popular, o referendum.
O plebiscito constituiria aquele instrumento focado em assuntos de
relevncia constitucional, em que o povo chamado a decidir aprio-
risticamente. Todavia, vrios deles, ao longo da histria, foram usados
aparentemente de forma diversa. E aqui ocorre a confuso com o refe-
rendum, o qual, por oposio ao plebiscito, seria aquele instrumento de
verificao da vontade popular quando j h uma deciso estatal prvia
que carece de convalidao.
Encontram-se ainda outras definies doutrinrias (PACTET; M-
LIN-SOUCRAMANIEN, 2004, p. 87-88), inclusive aquela mais difundida
na Itlia, de que o plebiscito ocorreria quando o povo chamado a deli-
berar sobre algum fato poltico e no sobre um ato normativo (BOBBIO;
MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 927).
Ao realar as diferenas entre os dois institutos, em que pese a di-
ficuldade para elabor-las, Crmen Lcia Antunes Rocha (1986, p. 27)
enfatiza a caracterstica do referendum como afirmao direta da vontade
do povo. Contudo, reitere-se, as experincias histricas vm no sentido
de no corroborar a doutrina.20

19
relativamente comum, alis, estabelecer-se o paralelo entre a utilizao do modelo
na Frana, no perodo gaullista, com as prticas, no aspecto, durante o I e II Imprios: A
histria registra uma variante de sua utilizao, sempre vista com reservas pelos seus cr-
ticos, mormente o seu vis porventura antidemocrtico, a chamada democracia cesarista
(BEAK; LONGUI, 2010, p. 7015).
20
No se olvide, por outro lado, que em nosso pas, os plebiscitos realizados na Re-
pblica tambm sofreram dessa no preocupao com as distines doutrinrias: basta
lembrar aquele, de janeiro de 1963, que reinstalou o presidencialismo: (...) na prtica

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O referendum21, o qual deve ser visto em co- O Abberufungsrecht, instituio tradicional
tejo com o plebiscito desde que lembrado que da Sua, configura-se na possibilidade de re-
as distines doutrinrias j vistas so bastante vocao coletiva de mandatos (BONAVIDES,
relativas , o instrumento de verificao da 2001a, p. 293-294). Naquele pas, sete cantes
vontade popular mais utilizado. e um semicanto o adotam.
O veto popular, por sua vez, o instituto em
8. Outros instrumentos que os cidados, seguindo alguns requisitos,
podem tirar a validade de uma dada lei.24 Ele
Outras figuras so o recall ou revocao aparece em algumas constituies estaduais
popular22 e o veto popular, em alguns estados americanas, nas quais sua utilizao encontra
e localidades estadunidenses, e o Abberufungs- eco miditico significativo. Apresenta tambm
recht, suo. ali previso local.
O recall constitui a possibilidade de revo-
cao do mandato do representante eleito, em 9. No Brasil
certas circunstncias, devidamente subscrita
por percentual de eleitores e no meio do man- Em nosso pas, o plebiscito instituio que
dato. Foi instrumento usado correntemente desde 1937 encontra guarida constitucional em
nos ordenamentos constitucionais dos pases todas as Constituies. Afora a Carta de 1937,
socialistas, nos quais vigia o mandato impera- em que surgia numa srie de variantes, todavia
tivo (PACTET; MLIN-SOUCRAMANIEN, sem explicitao durante o Estado Novo, apa-
2004, p. 87). Alis, o entendimento era de que recer nas constituies subsequentes, at a de
a prestao de contas ao eleitor constitui prin- 1988, exclusivamente na forma que se tornaria a
cpio democrtico fundamental.23 tradicional, i. e., aquela prevista para a criao
de estados, incorporao entre si, subdiviso ou
constitucional brasileira parece comum a confuso deste desmembramento.
instituto com o plebiscito, no s midiaticamente como
tambm por parte da Administrao (como foi exemplo o
A ampliao da gama dos institutos de aus-
plebiscito de janeiro de 1963, sobre o sistema de governo, cultao popular foi bastante discutida ao longo
que na realidade foi referendum). Quem bem conceitua as
diferenas entre dois institutos (...) Manoel Gonalves do processo de redemocratizao, basicamente
Ferreira Filho, demonstrando, inclusive, a possibilidade durante a Constituinte de 1987-1988,25 na qual
de o referendum ser formulado enquanto exerccio do
poder constituinte pelo povo. instrumento previsto na
Constituio Federal, no art. 14, II (BEAK; LONGUI,
2010, p. 7015-7016). princpios democrticos fundamentais do sistema repre-
sentativo sovitico. Permite aos trabalhadores influir na
21
O autor do verbete relembra que a doutrina, tra- atividade dos seus representantes e dos rgos do poder
dicionalmente classifica o referendum em constituinte, do Estado (BVINE et al., 1984, p. 203). O Autor faz, em
constitucional, legislativo ou administrativo, conforme a seguida, referncia ao art. 20 da Lei sobre o Estatuto dos
inteno de sua convocao. Quanto abrangncia, pode ser Deputados do Povo.
nacional ou local (o verbete relaciona-se ao caso italiano),
facultativo ou obrigatrio, nico ou encadeado com outros
24
Paulo Bonavides (2001a, p. 294) lembra que parte da
atos do processo poltico etc. (BOBBIO; MATTEUCCI; doutrina no v diferenas entre a figura do veto popular e
PASQUINO, 2004, p. 1074-1077). Em outra linha de o referendum. Cita, nesse sentido, o magistrio de Duver-
classificao, Rocha (1986, p. 27), para quem o instituto se ger e Santi Romano. Ademais Dallari (2012, p. 155), v os
apresenta como constitucional ou legislativo. institutos como assemelhados.

Nome mais usual na doutrina francesa (PACTET;


22
25
Ao tratar da repartio de competncias na CF/88,
MLIN-SOUCRAMANIEN, 2004, p. 87). Fernanda Dias Menezes de Almeida (2007, p. 47-57), traz
importante descritivo do processo constituinte e dos vrios
23
Cf. passagem emblemtica no comentrio Consti- projetos apresentados ali advindos. No tocante aos traba-
tuio sovitica de 1977, no tpico: O dever do deputado, lhos da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais
de prestar contas da sua atividade aos eleitores um dos (Comisso Afonso Arinos), dos projetos ali apresentados

14 Revista de Informao Legislativa


era subjacente o entendimento de que, em ou- auscultao popular apenas se fez uma vez, na-
tros ordenamentos, os mecanismos influam cionalmente, no conhecido caso do referendo
decisivamente para o sucesso e vitalidade da das armas.30
democracia. Promulgada a nova Constituio,
evidenciada a presena do modelo semidireto 10. A iniciativa popular
(FERREIRA FILHO, 2011, p. 135), desde que
contempladas em seu texto trs figuras dife- Quanto iniciativa popular, as expectativas
rentes: o plebiscito, o referendum e a iniciativa geradas pelo seu vis inovativo (DALLARI, 2012,
popular.26 p. 154-155), em face da nossa tradio constitu-
A inovao j se destaca, na medida em que, cional, acabaram por se frustrar, sobretudo por
a par da disciplina em separado dos institutos revelar-se instrumento meramente formal. No
do plebiscito e do referendum, exsurgir do texto Brasil, a dinmica exigida pelo comando consti-
constitucional a possibilidade de utilizao do tucional inviabiliza sua utilizao. A necessidade
primeiro em perspectiva para alm daquela de subscrio por 1% do eleitorado, distribudo
que chamamos tradicional. A referncia ao pelo menos em cinco estados, com no menos
que dimana do art. 14 da CF, onde claramente de trs dcimos por cento dos eleitores em cada
conceituado o exerccio da soberania popular um deles31 (SILVA, 2010, p. 141-142; FERREIRA
tambm pelos mecanismos ali previstos, a par FILHO, 2011, p. 219; MORAES, 2010, p. 660),
da previso do posterior art. 18, o qual con- fez com que a doutrina, no raramente, men-
templa a hiptese j usual na nossa histria.27 cionasse as dificuldades e entraves para a sua
O novel texto constitucional contemplou explicitao (SILVA, 2010, p. 141; MORAES,
ainda a hiptese constante do ADCT: aquela que 2010, p. 660; GARCIA, 2005, p. 10).
se esgotou no plebiscito sobre a forma e o sistema Considerada a estrutura federativa brasi-
de governo, realizado em 21 de abril de 1993. Ao leira, o instituto teve a sua utilizao prevista
Congresso Nacional cabe autorizar o referendo tambm para os estados e municpios. Quanto
popular28,29 e convocar plebiscitos, faculdades aos primeiros, h exigncia de lei estadual re-
que ele tem utilizado com pouca frequncia. gulamentadora (art. 27, 4o) (SILVA, 2010, p.
Nesses anos todos, desde o advento da nova 141; MORAES, 2010, p. 660; GARCIA, 2005,
Carta, a utilizao dos novos mecanismos de p. 10), o que se dispensa no caso municipal,
na medida em que no art. 29, XIII, consta o
ou em paralelo, cf. captulo sobre o assunto (XV) em Pinto comando constitucional indicando que a lei
Ferreira (2002, p. 63-65).
orgnica municipal deve adot-la (SILVA, 2010,
26
Uma das razes da previso constitucional, separa-
damente, dos dois institutos, parece ter sido, a tentativa de
p. 141-142, 642-643; GARCIA, 2005, p. 10).
expurgar as dvidas tradicionais fato j aludido. Os institutos previstos no constitucionalismo
27
O art. 18, 4o, faz tambm referncia s exigncias brasileiro vieram a ganhar regulamentao com
para a sua utilizao, no plano estadual, para os municpios.
a Lei no 9.709/98.
28
A CF, a lei regulamentadora do instituto (Lei no
9.709/98) e grande parte da doutrina utilizam a expresso Considerando a no admisso da iniciativa
referendo (MORAES, 2010, p. 234). Afonso da Silva (2010, popular constitucional (SILVA, 2010, p. 142),
p. 142), refletindo parte da doutrina, prefere referendo
popular, onde tambm leciona sobre as exigncias para
sua explicitao.
30
O referendo sobre a proibio do comrcio de armas
29
No entanto, preferiu-se o vocbulo referendum, e munio no Brasil, realizado em 23 de outubro de 2005.
sobretudo tendo em vista a necessidade de diferenci-lo
de referendo como ato de votar. 31
Art. 14, III, c/c art. 61, 2o, e art. 27, 4o.

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nota-se o aparecimento de modalidade regi- do sufrgio, no que se denomina princpio
mental32 aquela constante das normas internas participativo (CANOTILHO, 2003, p. 301).
da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, Nesse questionamento, percebe-se basica-
autorizando entidades da sociedade social mente a crtica que se pauta por alguns vetores,
organizada a apresentar proposies. entre os quais se sobrelevam: 1) a ausncia
Com o distanciamento crtico proporciona- do mandato imperativo, sobretudo tendo em
do pela perspectiva desde a adoo do instituto, vista sua primazia histrica, tem contribudo
nota-se um efeito colateral interessante: o de para a ausncia da relao pessoal e mate-
ter-se evidenciado como instrumento bastante rial entre eleitores e representantes (ESPN
eficaz no papel de agente mobilizador da TEMPLADO, 1997, p. 30-31) e 2) a necessria
opinio do legislador parlamentar. existncia de relao que assegurasse a coin-
Nessa leitura, observe-se, por exemplo, o cidncia de interesses entre eleitores e eleitos
ocorrido no caso da lei da ficha limpa. No (ESPN TEMPLADO, 1997, p. 31). Nos anos
caso, o projeto de iniciativa popular, contendo 1960, verificar-se- o surgimento de uma srie
mais de 1,3 milho de assinaturas mobilizou de experincias que buscavam resolver esses
o Congresso Nacional (e a opinio pblica, questionamentos. Constituem prticas logo
miditica, poltica etc.), no processo que veio cognominadas participativas.
a redundar na Lei Complementar no 135/2010. Observa-se, em nosso pas, a existncia
Na iniciativa popular, os cidados no le- desde o final da dcada de 1980 de algumas
gislam, mas fazem com que se legisle (XIFRA dessas prticas. O oramento participativo,
HERAS apud BONAVIDES, 2001, p. 290). com origem em Porto Alegre e larga difuso no
praticamente a inverso do mecanismo do ple- Brasil e afora (BEAK, 2008a, p. 147; BEAK;
biscito e do referendum, em que o povo, apesar LONGHI, 2011a, 2011b) e, um pouco mais para
de decidir, no faz o observador perceber o seu frente, a formao dos conselhos comunitrios,
papel ativo de legislador. Na iniciativa popular, numa srie de campos como sade, educao,
isso fica evidente. segurana e, mais recentemente, gesto de es-
paos pblicos.33
11. A participao Carole Pateman (1970), j em 1970, aler-
tava sobre importncia fulcral da participao
Para parcela importante da doutrina, j se na construo da teoria da democracia, obs-
est na presena da democracia participativa curecida, no seu entendimento, pelo mito e
(BONAVIDES, 2001b). Para Afonso da Silva, a fora de propagao da doutrina clssica da
democracia representativa (SILVA, 2010, p. 137- democracia.
138), com o sistema de partidos, o sufrgio uni-
versal e a representao proporcional passou a 12. A deliberao
adquirir concretude, da qual exsurgiu a ideia
da participao (SILVA, 2002, p. 12). Ainda que A discusso a respeito da necessidade de
materializada no ato de votar, a participao est aperfeioamento democrtico, com a revalo-
expressa. Trata-se agora de ampli-la, para alm

33
A respeito Dallari (2012, p. 156-157), lembrando os
Ademais, Garcia (2005, p. 11-12), inclusive se refe-
32
Conselhos que tratam dos direitos da criana e do adoles-
rindo intensa utilizao do mecanismo. cente, da proteo ao meio ambiente, dentre outros.

16 Revista de Informao Legislativa


rizao e o reequacionamento da deliberao, estaria em algum ponto entre os extremos da
aparecer mais recentemente. barganha, a qual envolve a troca de ameaas
O problema central tem sido o de verificar e promessas e a discusso, que pode dizer
o valor e a atualidade da representao desde respeito a princpios ou a fatos e causalidades
que numa sociedade em que tudo assume o (AUSTEN-SMITH apud GAMBETTA, 1998,
valor de importante em virtude da exacerbao p. 19).
exponencial dos individualismos e idiossincra- A questo da definio parece ser to cara a
sias a percepo de que um sistema, fundado todos, que se caracteriza como a grande dificul-
na verificao do bem comum pelo critrio da dade (ao menos inicial) daqueles com eventual
maioria, seria contestado. cada vez mais di- predisposio a debater o assunto. Para alguns
ficultosa a fixao de parmetros que atendam autores, melhor do que discutir o assunto,
ao pressuposto interesse geral, quando no dia a mostrar o valor de uma discusso antes da
dia os interesses de uma sociedade plural que tomada de decises polticas (FEARON, 1998,
so valorizados. p. 44). De qualquer forma, para alm da questo
Alis, os ambientes acadmicos estaduni- da denominao, o que se pode seguramente
dense e francs tm sido prdigos na produo dizer que a ideia da democracia deliberativa,
de trabalhos especficos sobre a temtica dessa a tomada de decises por discusso entre
superao. Mencionem-se aqui, particular- cidados livres e iguais est sendo revivida
mente, os estudos e o pioneirismo de Joshua (ELSTER, 1998, p. 1).
Cohen, o qual, para parte da doutrina, teria sido A concepo habermasiana (HABERMAS,
o primeiro a cunhar a expresso democracia 2003, p. 9-56) de que a democracia envolve
deliberativa (SCHAEFER, 2012, p. 86).34 todo o processo de transformao, mais do que
Tambm, realcem-se os estudos de Bru- a simples agregao de preferncias, passou a
ce Ackerman, Benjamin Barber, Samantha ser uma das posies com maior aceitao na
Besson, John Burnheim, John S. Dryzek, Jon teoria democrtica (ELSTER, 1998, p. 1).
Elster, James S. Fishkin, Amy Gutmann, Alan Amy Gutmann e Dennis Thompson (2004),
Hamlin, Peter Laslett, Bernard Manin, Jos Luis procurando dar fundamentao ao poder de
Mart, Philip Pettit, Adam Przeworski, Cass R. deliberar, fixam requisitos para a sua valida-
Sunstein, Susan C. Stokes e Dennis Thompson, de. Estes seriam, primeiramente, a discusso
na doutrina produzida nos EUA; e, naquela de levada a efeito no espao pblico e a sua com-
produo francesa, Marie-Hlne Bacque, Loc preensibilidade (GUTMANN; THOMPSON,
Blondiaux, Marc Crpon, Jean-Pierre Gaudin, 2004). Agregam a isto a necessidade da dis-
Henri Rey, Yves Sintomer e Bernard Stiegler. cusso construtiva por um perodo de tempo
Para alguns, a deliberao tem sido descrita (GUTMANN; THOMPSON, 2004, p. 5) e,
como uma conversao em que os indivduos finalmente, certa dinamicidade (GUTMANN;
falam e escutam sequencialmente (AUSTEN- THOMPSON, 2004, p. 6). Alguns valores
-SMITH apud GAMBETTA, 1998, p. 19) antes parecem ser pressupostos aos defensores da
de tomarem uma deciso coletiva. Para outros, deliberatividade,35 desde que presente que a

34
Fortemente influenciado por artigo de Cass Sunstein
(Interest groups in American public law) e as ideias de 35
Citemos Elster (1998, p. 8-9), que resume algumas
democracia numa sociedade justa de John Rawls (SCHA- das ideias comuns aos defensores da deliberatividade, mas
EFER, 2012, p. 85-86). reala as evidentes diferenas conceituais.

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democracia deliberativa um ideal de legiti- do processo, em certas condies, a deciso final
midade poltica (BESSON, 2006, p. xv), quais venha a se dar com a utilizao, inclusive, da
sejam a percepo de que os que tomam parte votao (BESSON, 2006, p. xvii). Isso deve ser
nos processos deliberativos esto cometidos entendido to somente como um fator proce-
com os valores da racionalidade e da impar- dimental, realadas as claras diferenas entre os
cialidade (BESSON, 2006, p. xv) e, de que os dois processos. A mesma observao vale para
afetados pela deciso a ser efetivamente tomada, a utilizao eventual de outros mtodos, como
podem dele tomar parte diretamente ou atravs a negociao (BESSON, 2006, p. xvii).
de seus representantes (BESSON, 2006, p. xv). Paul Ginsborg (2008, p. 65) lista exemplos
Tambm h a predisposio de os envolvi- de experincias de democracia deliberativa
dos nos processos estarem imbudos de men- efetivamente utilizados mundo afora, a saber:
talidade dialgica, como processo necessrio as Planungszelle (planning cells) alems, os
argumentao coletiva (BESSON, 2006, p. xvi),36 jris americanos e ingleses, as electronic town
o que permite pressupor a disposio para meetings, as consensus conferences, o US na-
alterar seus pensamentos e preferncias, desde tional deliberation day (tal como proposto por
que assim persuadidos pelos outros (BESSON, James Fishkin), os experimentos em Chicago
2006, p. xvi). com relao governana de cidados em po-
Com relao persuaso utilizada na deli- liciamento e educao pblicos, o e-thePeople
berao, tem-se que ela se d de forma a dife- website e o danish empowerment of parents in
renciar-se de outros processos comunicativos,37 primary schools.
ou seja, procurando obter a transformao das Com efeito, so experincias trazidas pela
preferncias alheias, em busca de razovel doutrina que, na verdade, podem ser comple-
consenso, obtido pela persuaso racional, mentadas por experincias outras ao redor do
por argumentos fortes, supondo-se que as mundo, inclusive as nacionais a do oramento
partes envolvidas procurem a imparcialida- participativo e a da criao de conselhos co-
de (BESSON, 2006, p. xvi). Essa busca no se munitrios numa srie de campos, tais como
incompatibiliza com a existncia de interesses segurana, educao, sade e gesto de espaos
pessoais ou de comportamentos estratgicos pblicos (BEAK; LONGUI, 2010, p. 7017;
(BESSON, 2006, p. xvii). BEAK, 2008c, p. 150-151).
Apesar de realar-se a distino entre de-
liberao e votao (BESSON, 2006, p. xvii), 13. Concluso
especialmente considerado o fato de que a
alterao racional de preferncias difere da sua Procurou-se aqui fazer uma exposio his-
mera agregao (BESSON, 2006, p. xvii), no trica do evolver da ideia democrtica, desde a
se deve afastar a possibilidade de que no curso Modernidade, explorando sua implementao
e consagrao, at ser percebida como ideia
36
James Bohman (1996, p. 27) trabalha o conceito e majoritria, j no sculo passado. Isso posto,
entende que a deliberao pblica o processo dialgico abordaram-se os questionamentos que redun-
de troca de razes com o propsito de resolver situaes
problemticas que no podem ser resolvidas sem coorde- daram historicamente no surgimento e difuso
nao interpessoal e cooperao. do modelo semidireto.
37
Os autores citam como outros processos comunicati- As dcadas subsequentes revelaram que o
vos a persuaso irracional ou o uso de coero e ameaas,
como a negociao ou a barganha (BESSON, 2006, p. xvi). estudo e o debate sobre o assunto somente vie-

18 Revista de Informao Legislativa


ram a crescer, redundando no aparecimento de propostas alternativas, ora
designadas participativas, ora deliberativas. Em todas elas, identifica-se
a necessidade de fixao de novo paradigma: o do incremento da parti-
cipao como condio do efetivo permear democrtico pela sociedade.
De qualquer forma, neste devir da democracia, trata-se agora de
buscar solues que privilegiem a construo de um plano em que viceje
a faculdade da deliberao.

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Ano 50 Nmero 199 jul./set. 2013 23