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para disear e implementar polticas multisectoriales, un nmero mayor de ocurrencias criminales. El aumento
un enfoque basado en evidencias nacionales e de la delincuencia se ha localizado en algunas zonas
internacionales, una polica que reconozcan el valor de urbanas del pas que, habiendo gozado de los beneficios
coordinar con otras instituciones civiles, y una sociedad del crecimiento, sufrieron una sbita expansin urbana,
civil abierta a apoyar y hacer suya los cambios propuestos tan desigual como desordenada, carente de instituciones
por el Estado (Hoelscher & Nussio, 2015). y autoridades que salvaguarden el bienestar y la seguridad
Existe vasta evidencia sobre la naturaleza y las de todos sus ciudadanos.
caractersticas de la violencia urbana. Por ejemplo, Desde el ao 2011, la percepcin de inseguridad
mientras el crimen y la violencia se incrementan y se en el Per supera el 85%, mientras la victimizacin por
adhieren a la cultura y sociedad, las soluciones son delincuencia disminuy de 40% a 30% entre los aos 2011
ms difciles, lo que obliga a enfocarse en territorios y 2015 (INEI, 2016). Existe una aparente contradiccin
con ndices de criminalidad ascendente, para no llegar entre estos indicadores, que muestran una percepcin de
a situaciones difciles de remediar. Adems, la violencia inseguridad en ascenso en un contexto de victimizacin que
se expande con patrones epidemiolgicos, por lo que se se reduce. Sin embargo, esta aparente contradiccin se
debe trabajar tanto con agresores como con vctimas, puede explicar por caractersticas y tendencias criminolgicas
para cambiar su comportamiento y el de su entorno (World que justifican tanto la preocupacin de la ciudadana como la
Health Organization, 2010). Adicionalmente, se necesitan urgente respuesta del gobierno. Estos datos cobran mayor
estrategias que aborden el problema a corto plazo para relevancia desde una perspectiva comparada, es decir,
recuperar el dominio de las calles y la confianza de la cuando se miran a nivel regional y/o local.
poblacin en la polica (con patrullaje efectivo, inteligencia, En primer lugar, la tasa de homicidios a nivel nacional
operativos certeros, alianzas con la poblacin, etc.), a la subi de 5.4 a 7.2 homicidios por cada 100,000 habitantes
par de acciones de prevencin y consolidacin del tejido entre los aos 2011 y 2015 (Consejo Nacional de Poltica
social de ms largo aliento (abordando el desempleo, Criminal, 2016). Este incremento es poco significativo si
la desercin escolar, la violencia en cualquiera de sus se considera que la tasa de homicidios del Per es una
formas, la desproteccin de nias, nios, adolescentes, de las ms bajas de Amrica Latina, donde el promedio
etc.), permitiendo que la poblacin adquiera capacidades regional es 20 por 100,000 habitantes. No obstante, en
de autoproteccin e identificacin de factores de riesgo. varias ciudades del Per, especialmente en la costa norte
En este sentido, el trabajo debe focalizarse en lugares, y centro, los asesinatos han aumentado muy por encima
personas y conductas de alto riesgo (Muggah, de Carvalho, del promedio nacional y regional, como es el caso de Pisco
Alvarado, Marmolejo, & Wang, 2016). Adems, las acciones (28.1%), Barranca (33.5%) o Tumbes (41.2%). Al aumento
necesarias para reducir el crimen y la violencia no siempre de la tasa de homicidios, en muchos casos generada por
coinciden con las que previenen su aparicin. En otras el sicariato y los ajustes de cuenta, se suman crmenes
palabras, la prevencin no es retroactiva (Betancourt, 2016), predatorios como extorsin y trata de personas.
lo que hace necesario efectuar acciones que disminuyan el Por otro lado, el Per sigue teniendo uno de los
crimen y la violencia, junto con otras acciones que consolidan porcentajes ms altos de victimizacin por delincuencia
el proceso y previenen un nuevo escalamiento. en la regin (Carrin, Zrate, & Zechmeister, 2015). La
La inseguridad imperante ha provocado que los percepcin de inseguridad puede provenir de la llamada
ciudadanos se vayan confinando al mbito de sus domicilios, desorganizacin social, que afecta al ciudadano de
sin hacer uso de los lugares pblicos y abiertos al pblico. La manera directa y frecuente en forma de pequeos delitos
instalacin de rejas, alambradas, contratacin de vigilantes patrimoniales, accidentes de trnsito, violencia sexual en las
informales, y otras decisiones similares, parecen ser el signo calles, entre otros (Mujica & Zevallos, 2016). En este sentido,
de los tiempos, sin que se pueda afirmar el pleno ejercicio la mayora de denuncias policiales provienen de delitos
de libertades y derechos democrticos. Los ciudadanos patrimoniales, especialmente robos de carteras, billeteras,
son acosados por raqueteros, extorsionadores, asaltantes, dinero y celulares, adems de algunos de mayor envergadura
pandilleros, pendencias entre bandas de criminales, etc. como vehculos y domicilios. Los delitos, adems, son cada
Esto ha generado tal sensacin de inseguridad que impide vez ms violentos debido al uso de armas de fuego por parte
el disfrute de una vida en democracia y la concrecin de los de los agresores. Ello trae consigo, en muchas ocasiones,
proyectos personales, familiares o comunales. En muchos lesiones o el fallecimiento de las vctimas.
casos, las personas ya no se sienten seguras ni siquiera en A esto se suma la desconfianza hacia la polica, que
el interior de sus viviendas (Carrin Zavala, 2016). Barrio supera el 70% a lo largo del pas (CONASEC, 2015). La
Seguro es una respuesta inmediata a estos problemas. falta de respuesta de las autoridades responsables de hacer
cumplir la ley genera incertidumbre. En trminos prcticos,
2 Problema y justificacin la percepcin de inseguridad es una manifestacin del
miedo al ambiente por el que transitan los ciudadanos de las
El crecimiento econmico puede llevar a un incremento urbes peruanas. La situacin se agrava por la inoperancia
de la violencia si coincide con instituciones dbiles, altos y, en algunos casos, la inexistencia de comisaras en
niveles de inequidad y tensiones entre grupos sociales varios distritos del Per. En el segundo semestre del 2016,
(Institute for Economics and Peace, 2015). La relacin entre haba 1,505 comisaras para 1,838 distritos. Dado que la
crecimiento y criminalidad, en un contexto de urbanizacin demarcacin distrital no coincide necesariamente con
acelerada y excluyente, ha recibido el nombre de dilema las jurisdicciones de las comisaras que all operan, las
urbano (Muggah, 2012). En el Per existe evidencia del coordinaciones entre el comisario y los gobiernos locales
dilema urbano. Un estudio demuestra que el PBI per cpita, se dificultan. Si bien casi el 100% de comisaras tiene
la densidad poblacional y las desigualdades econmicas computadoras propias y operativas, y el 91% cuenta con
tienen un impacto significativo sobre la cantidad de robos algn equipo de comunicacin propio, solo el 61% tiene
registrados en la ltima dcada; y, consistentemente, servicios bsicos adecuados (agua, desage y electricidad
mientras las desigualdades econmicas explicaran la todos los das de la semana y las 24 horas al da), mientras
violencia urbana, no sucede lo mismo con la pobreza el 41% tiene conexin permanente y adecuada a Internet.
(Hernndez Brea, 2016). A diferencia de la pobreza, la Adems, solo un tercio de las 1,397 comisaras bsicas
correlacin entre desigualdad y delincuencia podra tener (no especializadas) tiene acceso al Sistema de Denuncias
incluso una relacin de causalidad (Fajnzylber, Lederman, & Policiales (SIDPOL), la mitad al Registro Nacional de
Loayza, 2012). Es ms, aunque las brechas econmicas se Identificacin y Estado Civil (RENIEC), y aproximadamente
hayan reducido ligeramente en el Per, estas son todava lo dos tercios a las requisitorias policiales (INEI, 2016).
suficientemente altas para incentivar delitos aspiracionales: Por ltimo, pero no menos importante, hay cerca de
aquellos que buscan satisfacer expectativas de consumo 40,385 policas trabajando en las comisaras del pas
y movilidad social (PNUD, 2013). Esto se explica tambin (4,000 ms que en el ao 2015), de los cuales ms de
porque el crecimiento econmico aumenta el consumo, 1,730 son oficiales. Al 2015, haba un polica en comisara
expande la clase media y genera nuevas empresas por cada 856 habitantes. A lo largo del territorio nacional,
locales, creando, a su vez, nuevos mercados para las hay una distribucin insuficiente de efectivos policiales,
redes criminales (Garzn Vergara, 2015). En suma, pese adems de inequitativa, pues su nmero no corresponde
a la reduccin de la pobreza, el crecimiento econmico ni con la densidad poblacional ni con los ndices
peruano de los aos recientes ha venido acompaado de criminales. La distribucin de efectivos en comisaras
El Peruano / Lunes 27 de marzo de 2017 NORMAS LEGALES 17
puede ser, hasta cierto punto, producto de la inercia, si Sin embargo, la amplitud del Plan Nacional de Seguridad
no es arbitraria. Al problema de la cantidad de efectivos Ciudadana hace necesaria una estrategia que aterrice
y su distribucin se le debe agregar la poca capacidad sus acciones en los territorios ms vulnerables al crimen y
policial para prevenir y controlar los delitos. De hecho, el la violencia, que priorice las polticas y los programas que
nmero de policas (por 100 mil habitantes) no tiene efecto tienen una mayor incidencia en la reduccin de factores
significativo sobre los robos en el pas (Hernandez Brea, de riesgo, y que fortalezca el trabajo preventivo de las
2016). En otras palabras, ms policas no representan, comisaras ubicadas en estos lugares, siempre de la mano
necesariamente, mayor proteccin, si su desempeo no de la ciudadana organizada. La Estrategia Multisectorial
cuenta con calidad, efectividad y compromiso. Barrio Seguro responde a esta necesidad.
Todos estos problemas se dan en un contexto de
crecimiento econmico y percepcin de prosperidad que 3 Marco legal
pone a la inseguridad como principal preocupacin de los
peruanos a medida que disminuye la atencin sobre la El artculo 3 de la Ley N 27933, crea el Sistema
pobreza y el desempleo (Latinobarometro, 2015). Asimismo, Nacional de Seguridad Ciudadana - SINASEC, como el
la difusin de todos estos problemas a travs de los medios sistema funcional encargado de asegurar el cumplimiento
de comunicacin masivos y de las redes sociales se da de las polticas pblicas que orientan la intervencin del
gracias a un mayor registro audiovisual de los delitos a Estado en materia de seguridad ciudadana, destinado
travs de celulares y cmaras de vigilancia. Los medios de a garantizar la seguridad, la paz, la tranquilidad, el
comunicacin reflejan y reproducen la preocupacin de los cumplimiento y respeto de las garantas individuales y
ciudadanos al poner en primera plana noticias de crimen sociales a nivel nacional para lograr una situacin de paz
y violencia que antes estaban reducidas a las secciones social y la proteccin del libre ejercicio de los derechos y
de policiales, adems de hacer nfasis en asuntos de alta libertades.
sensibilidad social como el sicariato y las extorsiones. El artculo 3.A de la Ley N 27933, seala que
En resumen, la alta percepcin de inseguridad puede el Ministerio del Interior en su calidad de ente rector
explicarse por varios problemas concretos que tienen una del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana tiene
mayor preeminencia en algunas localidades y territorios competencia para dictar las normas y procedimientos
urbanos del pas: relacionados con la Seguridad Ciudadana en el marco de
la presente Ley.
i. Alta victimizacin por delincuencia pese a la Asimismo, el artculo 5.2 del Decreto Legislativo N
reduccin de los ndices, con nfasis en delitos 1266 que aprueba la Ley de Organizacin y Funciones del
patrimoniales menores como robo de celulares o carteras, Ministerio del Interior, establece como funcin especfica
que afectan directamente en el da a da del ciudadano; el Ministerio del Interior ejercer la rectora del SINASEC,
ii. Percepcin de desorganizacin social, reflejada en articulando y coordinando la poltica nacional en esta
problemas como trnsito desordenado, informalidad del materia de seguridad ciudadana con otras entidades de
comercio, inefectividad de los servicios pblicos, y la violencia los tres niveles de gobierno.
contra la mujer generalizada dentro del hogar y en las calles; El artculo 93 del Reglamento de Organizacin y
iii. Incremento agudo de la tasa de homicidios en Funciones de Ministerio del Interior aprobado por Decreto
algunas ciudades del pas, en buena parte debido a Supremo N 04-2017-IN, establece que el Ministerio del
sicariato, acompaado de la expansin de crmenes Interior, a travs de la Direccin General de Seguridad
predatorios como extorsiones y trata; Ciudadana, ejerce la rectora del Sistema Nacional de
iv. Inefectividad e ineficiencia de la gestin del sector Seguridad Ciudadana SINASEC. A su vez, ejerce la
Interior y la PNP debido a la escasa capacidad institucional, Secretara Tcnica del Consejo Nacional de Seguridad
lo que redunda en desconfianza de la poblacin; Ciudadana CONASEC.
La Estrategia Multisectorial Barrio Seguro se enmarca
El Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2016-2021 en los objetivos y actividades del Plan Nacional de
comprende ya los aspectos ms importantes a seguir Seguridad Ciudadana 2013-2018, contribuyendo a sus
por el Estado peruano para prevenir la persistencia y el metas a travs de intervenciones focalizadas a nivel
incremento de la delincuencia en varias ciudades del Per. territorial.
I. Lineamientos Estratgicos
Fortalecimiento de Articulacin y
Focalizacin Evidencia
capacidades participacin
Adems del fortalecimiento de las comisaras con por la estrecha relacin con las juntas vecinales
equipamiento, capacitacin y protocolos de trabajo, para la vigilancia, la proteccin y la ubicacin de las
las alianzas con la municipalidad y las juntas vecinales rondas y redes de vigilancia. Esto suceder gracias a
brindan recursos adicionales en materia de informacin, la elaboracin y actualizacin participativa de mapas
capacidades logsticas y recursos humanos de diversa del delito y de riesgo, lo que permite reflejar tambin
ndole. Consecuentemente, el liderazgo del comisario las percepciones y los conocimientos de la poblacin
resulta un factor clave, tanto hacia su personal como sobre sus barrios. Tanto el equipo de la Estrategia
hacia la comunidad, para aprovechar estas alianzas. Multisectorial Barrio Seguro como el Comando
Lo anterior requiere una actitud proactiva del Institucional de la PNP cuidarn y supervisarn el
personal policial: desde la mejora de atencin al desenvolvimiento del comisario, partiendo de buscar a
pblico hasta la evaluacin del personal, pasando los jefes y oficiales con el perfil idneo para tal cargo.
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Asimismo, la participacin del general Jefe de Regin escenario nacional, focalizando sus acciones en distritos
Policial es determinante. con ndices de criminalidad referidos a robos (delitos
Por tal motivo, la capacitacin contiene cuestiones patrimoniales), homicidios y violencia en cualquiera de
esenciales para el desempeo policial no solo desde el sus formas, con nfasis en la violencia basada en gnero,
punto de vista operativo, a realizarse en coordinacin con y la que afecta a nias, nios, adolescentes y personas
otras reas del Ministerio del Interior y la PNP que brindan adultas mayores. Si bien han existido experiencias
capacitacin y formacin, como por ejemplo: actitud exitosas de seguridad ciudadana en el pasado, estas
(seguridad ciudadana, identidad y autoestima, tica y lamentablemente no se tomaron en cuenta ni intentaron
liderazgo, gnero y diversidad, ambiente), prevencin replicar de forma sistemtica, a partir de la identificacin
(planes locales de seguridad ciudadana, uso y elaboracin de buenas prcticas y evidencia.
de mapas delito y riesgo, patrullaje integrado en zonas
calientes, prevencin y tratamiento en adolescentes 8 Fases y Etapas
y jvenes), relacin con la ciudadana (resolucin de
conflictos y relaciones comunitarias, juntas vecinales y El periodo de intervencin de la Estrategia Multisectorial
participacin para la prevencin del delito, atencin al Barrio Seguro en un distrito y/o barrio es de, al menos,
ciudadano, comunicacin de la polica) y uso de la fuerza un ao. En este periodo se cuenta con cuatro etapas de
(derechos humanos y aplicacin de la ley), uso de la intervencin: planificacin, ejecucin, consolidacin y
fuerza y armas de fuego para efectivos policiales, uso de evaluacin. Luego de la etapa de planificacin, las dos
la fuerza para personal de serenazgo y ronderos). etapas siguientes (ejecucin y consolidacin) no son
Como ya se adelant, la Estrategia Multisectorial estticas, estn interrelacionadas, pueden darse de forma
Barrio Seguro busca integrar a todos los actores paralela y/o modificarse segn los avances obtenidos
involucrados para que trabajen como un solo gran y la realidad del contexto. De igual manera, si bien la
equipo, incluyendo programas sectoriales ya existentes, evaluacin final es clave en el proceso, la elaboracin
gobiernos regionales y ciudadana organizada, de la de indicadores, la metodologa para la lnea de base, el
mano de la polica para tener impacto a nivel territorial. monitoreo del proceso y otros factores sern trabajados a
Se quiere recuperar los territorios ms difciles del lo largo de todas las fases.
10 Relacin con el Programa Presupuestal aos del Barmetro de las Amricas. Lima: Vendervilt
0030 University, Instituto de Estudios Peruanos, LAPOP.
La Estrategia Multisectorial Barrio Seguro se articula, CONASEC. (2015). Confianza en las Institutuciones
complementa y fortalece con el Programa Presupuestal Publicas segn Departamento. Observatorio Nacional
0030 Reduccin de delitos y faltas que afectan la de Seguridad Ciudadana. Lima: Ministerio del Interior.
seguridad ciudadana, mediante la implementacin de
sus productos y actividades: Consejo Nacional de Poltica Criminal. (2015).
Homicidios en el Per, Contndolos Uno a Uno
10.1 Producto: comunidad organizada a 2011- 2014. Lima: Ministerio de Justicia y Derechos
favor de la seguridad ciudadana: Humanos.
Actividad: Asistencia tcnica y administrativa a Fajnzylber, P., Lederman, D., & Loayza, N. (2012).
los comits de seguridad ciudadana, a cargo de la Inequality and violent crime. Journal of Law and
Direccin General de Seguridad Ciudadana (DGSC) Economics, XLV.
del Ministerio del Interior. El equipo de la DGSC brinda
asistencia tcnica a la Polica Nacional del Per, las Frhling, H. (2003). Polica comunitaria y reforma
municipalidades provinciales y distritales y juntas policial en Amrica Latina. Cul es el impacto?
vecinales de seguridad ciudadana en su calidad de Instituto de Asuntos Pblicos, Centro de Estudios de
integrantes de los Comits de Seguridad Ciudadana Seguridad Ciudadana. Santiago: Universidad de Chile.
Distrital (CODISEC).
Actividad: Comunidad recibe acciones de Garzn Vergara, J. C. (2015). From Drug Cartels to
prevencin en el marco del plan de seguridad Predatory Micro-Networks. En B. Bagley, R. J. Kassab, &
ciudadana, a cargo de las Municipalidades a nivel H. S. (Edits.), Reconceptualizing Security in the Americas
nacional. Se fortalece la intervencin de los sectores a in the Twnty-First Century (pgs. 117-131). Maryland:
travs de la formulacin y ejecucin de las actividades Lexington Books.
de los Planes Locales de Seguridad Ciudadana, las
mismas que son propuestas por todos los integrantes Hernandez Brea, W. (2016). Teoras y evidencias
de los Comits de Seguridad Ciudadana Distrital del dilema urbano en el Per: Por qu crecimos
(CODISEC), entre ellos los comisarios de la Polica econmicamente con violencia? (2000-2012). Economa,
Nacional del Per, Municipalidades, Juntas vecinales, XXXIX(77), 187-228.
y otros sectores.
Hoelscher, K., & Nussio, E. (May de 2015).
Actividad: Comisarias implementan programas Understanding Unlikely Successes in Urban Violence
de prevencin mediante sus oficinas de participacin Reduction. Urban Studies, 1-20.
ciudadana, a cargo de la Polica Nacional del Per
(Unidades Ejecutoras). Se fortalece la ejecucin de los INEI. (2015). Censo Nacional de Comisaras. Lima:
programas preventivos de la PNP: Juntas Vecinales, Red INEI.
de Cooperantes, Brigadas de Autoproteccin Escolar
(BAPES), entre otros.
INEI. (2016). Victimizacin en el Per. Lima: INEI.
10.2 Producto: patrullaje por sector Institute for Economics and Peace. (2015). Global
Peace Index. Sidney: Institute for Economics and Peace.
Actividad: Patrullaje policial por sector, a cargo
de la Polica Nacional del Per (Unidades Ejecutoras). Latinobarometro. (2015). Informe 1995 - 2015.
Se fortalece la ejecucin del patrullaje policial por sector Santiago de Chile: Corporacin Latinobarmetro.
segn el mapa del delito y mapa de riesgo de cada distrito
priorizado; adems se implementa y fortalece al Polica Muggah, R. (2012). Researching the Urban Dilemma:
Comunitario. Urbanization, Poverty and Violence. International
Actividad: Patrullaje municipal por sector Development Research Center.
(serenazgo), a cargo de las Municipalidades a nivel
nacional. Se fortalece la ejecucin del Patrullaje municipal Muggah, R., de Carvalho, I., Alvarado, N., Marmolejo,
por sector (serenazgo), segn el mapa del delito y L., & Wang, R. (2016). Haciendo de las ciudades lugares
mapa de riesgo de cada distrito priorizado; adems en ms seguros: Innovaciones sobre seguridad ciudadana en
coordinacin con la PNP se fortalecer el Patrullaje Amrica Latina. Washington D.C.: Banco Interamericano
Integrado por sector, el que es liderado por el comisario de Desarrollo & Instituto Igarp.
de cada jurisdiccin que corresponde con los distritos y
barrios priorizados. Mujica, J., & Zevallos, N. (2016). Seguridad Ciudadana.
Lima: CIES.
11 Referencias
Peruanos por el Kambio. (2016). Plan de gobierno
Betancourt, E. (04 de 15 de 2016). Urban Violence 2016-2021. Lima.
and Prevention. Workshop Presentation. Durham, North
Carolina, USA. PNUD. (2013). Seguridad ciudadana con rostro
humano: diagnstico y propuestas para Amrica Latina.
Caballero Jurez, J. A., Meneses Reyes, R., Nueva York: Programa de las Naciones Unidas para el
Quintana Navarrete, M., Rendn Crdenas, E., & Desarrollo.
Salgado Ibarra, J. (2012). Indicadores de prevencin
social de la volencia y la delincuencia. Mxico: Centro Trajano-S, J., & Cano, I. (2005). Iniciativas
Nacional de Prevencin del Delito y Participacin municipales de prevencin de la violencia en Amrica
Ciudadana. Latina. Laboratorio de Anlise de la Violencia. Rio de
Janeiro: Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
Carrin Zavala, G. (2016). Desarrollo de la Estrategia
Barrio Seguro. Documento de trabajo, Ministerio del World Health Organization. (2010). Violence
Interior, Lima. Prevention: The Evidence. Geneva: World Health
Organization.
Carrin, J., Zrate, P., & Zechmeister, E. (2015).
Cultura Poltica de la Democracia en el Per y las
Amricas: Gobernabilidad democrtica a travs de 10 1501641-6