FAO - RIMISP

EXPERIENCIAS EXITOSAS DE COMBATE A LA

POBREZA RURAL EN AMERICA LATINA:
LECCIONES PARA UNA REORIENTACION DE LAS POLITICAS

CASO COLOMBIA:

EL PROGRAMA DE DESARROLLO INTEGRAL

CAMPESINO - PDIC - DEL FONDO DRI

Por Ricardo Vargas del Valle 1

1. ANTECEDENTES GENERALES

2. POLITICAS Y PROGRAMAS EN COLOMBIA PARA EL COMBATE DE LA POBREZA RURAL

A. Reforma Agraria

Evolucin y su marco legal: La poltica de tierras, basada en el concepto de reforma agraria, se inici en
Colombia en 1961 con la creacin del INCORA (Ley 135/61) como una respuesta a las polticas de tierras que
en Amrica Latina promovi el programa de la Alianza por el Progreso. Su enfoque estaba orientado por un
marco de polticas del Estado que impulsaba la redistribucin del poder poltico, econmico y social, habiendo
tenido en su iniciacin una dinmica importante gracias al favorable ambiente interno y externo.

1
Trabajo realizado para FAO-RIMISP en julio de 1999. El autor es Ingeniero Agrnomo (Universidad Nacional
de Colombia) y Economista Agrcola (American University - Oxford University). Asesor y consultor en
desarrollo rural y agropecuario, ha trabajado con el BID, Banco Mundial, PNUD e IICA en varios pases
latinoamericanos. Fue Director General del Fondo DRI de Colombia (1988-1990) y asesor del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia en varias oportunidades. Este trabajo se basa, fundamentalmente,
en los resultados de la evaluacin de la Fase III del Fondo DRI y la formulacin de la Fase IV elaborada por un
grupo de consultores bajo un Convenio de Cooperacin Tcnica entre el IICA y el Fondo DRI, el cual fue
coordinado
y dirigido por el autor entre 1996 y 1997.
Posteriormente los objetivos y estrategias de redistribucin de la tierra han estado, condicionados por las
cambiantes prioridades de las polticas adoptadas por los gobiernos correspondientes a cuatro etapas: (i)
etapa del Frente Nacional (1.962-1.973), de gran dinamismo para el proceso de reforma agraria; (ii) etapa del
Acuerdo de Chicoral (1.973-1.987); (iii) etapa de concertacin a la Ley 30 de 1.988 (1.988-1.994); y la etapa del
mercado de tierras, aun vigente, que se inicia con la Ley 160 de 1994.

Etapa del Frente Nacional (1962-73). Los objetivos de Ley 135 de 1961, eran: reestructuracin de la tenencia
de la tierra, fomento de la produccin y la productividad, elevacin del bienestar de la poblacin campesina,
conservacin de recursos naturales y promocin de la organizacin campesina. Durante este perodo se
promulg la Ley 1a. de 1968 sobre "Arrendatarios y Aparceros", que agiliz los trmites y procedimientos,
estableci nuevas causales de expropiacin y ampli los plazos para el pago a los propietarios de las tierras
inadecuadamente explotadas. Durante estos once aos, ingresaron al Fondo Nacional Agrario 715.563
hectreas que equivalen a un promedio anual de 65.051 hectreas.

Etapa Acuerdo del Chicoral (1973-1987). Durante este perodo el INCORA disminuy la accin de
expropiacin y enfatiz el apoyo a la colonizacin. Comenz con la expedicin de las Leyes 4a y 5a de 1973. La
primera introdujo procedimientos sofisticados y complejos para la calificacin de los predios y las
posibilidades de afectacin y expropiacin, lo cual requera la determinacin de mnimos de productividad por
cultivos y por regin. El INCORA no logr la reestructuracin requerida en sus procesos para responder a las
exigencias de dicha Ley, las cuales, en la prctica, paralizaron el proceso de expropiacin y redistribucin de
las tierras. A su vez, la Ley 5 dise el sistema de financiamiento para el agro con nfasis en la agricultura que
utilizaba asistencia tcnica. Adicionalmente, con la Ley 6a. sobre aparcera se reform la ley 1a. de 1969. De
esta manera, durante el perodo 1973 1988 ingresaron al Fondo Nacional Agrario, 261.271 hectreas., de las
cuales 99.808 se adquirieron en los ltimos 5 aos. El promedio para el perodo fue de 17.418 hectreas por
aos para ser distribuidas.

Ley 30 de 1.988 (1988-1994). En este perodo se agiliz la adquisicin de tierras por INCORA al eliminarse la
calificacin de predios y establecerse nuevas fuentes de financiamiento para el Fondo Nacional Agrario. Se dio
mayor agilidad al proceso de redistribucin de tierras, al fortalecerse la organizacin y participacin campesina
y hacer ms funcionales 2los organismos de coordinacin y consulta para la toma de decisiones. El dinamismo
en la adquisicin de tierras fue mayor que durante el perodo anterior. Ingresaron al Fondo en casi siete aos,
551.994 hectreas, que equivalen a 78.842 anuales promedio para ese perodo.

Poltica de tierras vigente: El espritu de la Ley 160 de 1.994 plantea una poltica de reforma agraria y
desarrollo rural, que como las anteriores, est enfocada a mitigar problemas asociados a la concentracin de la
propiedad en el sector rural. Adicionalmente, introduce el concepto de transferencia de la propiedad a travs
del mercado de tierras brindando acceso del campesino al mismo mediante un subsidio para su compra directa.
Adems determina que el proceso de reforma agraria en el pas debe terminar en un plazo de diecisis aos,
contado a partir de la expedicin de la Ley. Ante la baja efectividad de la adjudicacin de tierras adquiridas o
expropiadas por el INCORA, que llegan a algo ms de 1.5 millones de hectreas en 34 aos, ahora el nfasis
est en facilitar la negociacin directa, incentivada por el subsidio, entre terratenientes y campesinos. Por otra
parte se busca acelerar la adjudicacin de las tierras baldas pasando su propiedad a los posesionarios o
colonos; mediante esta va el INCORA ha adjudicado unas 9.7 millones de hectreas desde su comienzo. Sin
embargo muchos de los ttulos otorgados no se inscribieron en el registro de la propiedad lo cual mantiene a
los predios correspondientes dentro de la informalidad. Es por esto, que la poltica actual enfatiza como tercer
elemento la regularizacin de la propiedad.

Los programas de reforma agraria y desarrollo rural campesino se adelantan en todo el territorio nacional
teniendo en cuenta: (i) la demanda manifiesta de tierras; (ii) el ndice de necesidades bsicas
insatisfechas(NBI); (iii) la concentracin de la propiedad; (iv) la ruralidad de la poblacin; y (iv) las
posibilidades financieras y operativas del INCORA. Son prioritarias las zonas con alta concentracin de la
propiedad o en los lugares donde la adquisicin de predios constituya una solucin social.

Participacin de entes territoriales: Con el fin de coordinar las acciones y el uso de los recursos en los
planes, programas y proyectos del sistema de reforma agraria, los departamentos deben establecer el Comit
Departamental de Desarrollo Rural y Reforma Agraria como dependencias de los Consejos Seccionales de
Desarrollo Agropecuario (CONSEA). Dicho Comit debe servir de rgano intermediador entre las autoridades
departamentales, las comunidades rurales y las entidades pblicas y privadas en el desarrollo rural y la reforma
agraria. Los miembros, segn la ley, son: el Gobernador del Departamento, quien lo preside; los dems
miembros del CONSEA Departamental; los representantes de las organizaciones campesinas reconocidas en el
Departamento, relacionadas con actividades de desarrollo rural; y los representantes de los municipios.

A su vez, en el mbito local se establece el Consejo Municipal de Desarrollo Rural para servir de instancia
Superior de concertacin entre las autoridades locales, las comunidades rurales y las entidades pblicas. Este
se encuentra integrado por el alcalde, quien lo preside; representantes del Concejo Municipal; representantes
de las entidades publicas que adelanten acciones de desarrollo rural en el municipio; representantes de las
organizaciones de campesinos y de los gremios con presencia en el municipio; y representantes de las
comunidades rurales del municipio, quienes debern constituir mayora.

B. El Programa de Desarrollo Rural Integrado 1976 - 1982 (DRI Fase I)

A mediados de los setenta, ante las dificultades polticas de la poca (Acuerdo de Chicoral) para ejecutar los
programas de reforma agraria y con base en el relativo xito observado en las experiencias piloto de proyectos
DRI realizados por el ICA en Cqueza (Cundinamarca) y Rionegro (Antioquia), el Gobierno decidi incorporar
la estrategia DRI como parte sustancial del plan de desarrollo "Para Cerrar la Brecha". El Plan, que haca
nfasis en la existencia de dos Colombias (una, prspera y rica, y otra, postergada y pobre), estableci como
prioridades el Plan de Alimentacin y Nutricin (PAN) y el Desarrollo Rural Integrado (DRI). Mientras el PAN
deba resolver las necesidades nutricionales de las poblaciones pobres ms vulnerables, especialmente nios
y madres lactantes en las ciudades y regiones con mayores niveles de desnutricin, el DRI constitua la
estrategia productiva para modernizar y hacer ms eficiente la produccin de alimentos en las zonas de
economa campesina, especialmente de minifundio andino. De esta manera, la estrategia DRI comprenda la
coordinacin de acciones e inversiones de diversa ndole para asegurar la integralidad del desarrollo al
contemplar aspectos productivos (asistencia tcnica y crdito), de mercadeo (comercializacin), de
infraestructura bsica (caminos rurales, electrificacin, acueductos) y de servicios sociales (educacin y
salud).

Para sustentar el nuevo enfoque de desarrollo rural integrado, DRI, se enfatizaba, entonces, la tesis de que la
tierra es tan slo uno de los factores productivos de las economas campesinas y que, para convertir a stas
ltimas en eficientes empresas agropecuarias, era necesario, ms que estimular el acceso a la tierra, dotarlas de
una buena capacidad empresarial, lo cual se lograra a travs de asistencia tcnica y capacitacin acompaada
de mejores servicios bsicos sociales y de la infraestructura adecuada.

Para la coordinacin de los dos Programas (PAN y DRI) se crearon en 1976 dos direcciones generales en el
Departamento Nacional de Planeacin, entidad que se consider como la ms apropiada para realizar las
labores de coordinacin multisectorial e interinstitucional que caracterizaban la ejecucin de los mismos.
Adems, su alta prioridad deba reflejarse en la asignacin oportuna y suficiente de recursos de inversin, para
lo cual el DNP posea una ventaja adicional frente a otras alternativas de coordinacin.
Bajo la coordinacin del DNP se trabaj, entonces la formulacin de lo que despus se denominara como la
Fase I del Programa DRI. El resultado fue la aprobacin en 1976 de sendos prstamos por parte del Banco
Mundial (BIRF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Agencia Canadiense para el Desarrollo
(ACDI) para el financiamiento del Programa.

La Fase I atendi a 213 municipios, agrupados en 21 distritos de atencin, de 8 departamentos. Aun cuando el
monto total de los prstamos ascendi a US$129,5 millones, el monto total de inversiones en la Fase I super
los US$200 millones (dlares de 1985) en el perodo 1976-1981, al contabilizar los recursos de contrapartida del
presupuesto nacional y otros aportes de las entidades ejecutoras del Programa. Por componente se destacan
las mayores inversiones en infraestructura (vas, electrificacin, acueductos, salud y educacin) con cerca del
50% del total, y en actividades productivas (crdito, asistencia tcnica, recursos naturales y pequeo riego)
con cerca del 38%. Por su parte, los componentes de comercializacin, desarrollo comunitario y administracin
del Programa, representaron cerca del 12% del gasto total.

La estrategia de desarrollo rural integrado aplicada durante la Fase I se caracteriz por su ejecucin
centralizada a travs de entidades pblicas del nivel nacional, bajo la coordinacin del DNP a travs de la
Direccin General del Programa. Los principales ejecutores fueron el Instituto Colombiano Agropecuario
(ICA), la Caja de Crdito Agrario, el Instituto Colombiano para la Reforma Agraria (INCORA), el Instituto de
Recursos Naturales Renovables (INDERENA), el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), la Central de
Cooperativas de la Reforma Agraria (CECORA), el Fondo Nacional de Caminos Vecinales (CAVECINALES), el
Instituto Colombiano de Electrificacin (ICEL), el Instituto Nacional de Salud y el Instituto Colombiano de
Construcciones Escolares (ICCE).

La programacin de las actividades se realizaba a nivel de los Distritos por parte de los funcionarios de las
entidades ejecutoras bajo la coordinacin de los funcionarios del Programa, y como resultado de ello, el DNP
asignaba los recursos necesarios en los presupuestos de inversin de las respectivas entidades ejecutoras. En
otras palabras, bajo esta modalidad operativa, el Programa DRI se limitaba a ejercer las labores de coordinacin
de las diferentes entidades del Gobierno con el fin de garantizar una mayor integralidad en la atencin de los
problemas rurales, disminuir la dispersin y atomizacin de los recursos y asegurar la debida
complementariedad de las acciones y actividades del Estado en zonas campesinas especialmente
seleccionadas.

Las evaluaciones realizadas en las zonas beneficiadas durante esta Fase demostraron claramente la bondad de
la estrategia: tanto los beneficiarios directos (definidos como aquellos que recibieron atencin individualizada,
especialmente en asistencia tcnica y crdito) como los beneficiarios indirectos (aquellos que se beneficiaron
solamente de obras comunales de infraestructura y servicios bsicos) evidenciaron niveles de ingresos y
calidades de vida superiores a los de aquellas poblaciones rurales utilizadas como testigo en las evaluaciones.
Sin embargo, las evaluaciones no pudieron mostrar claramente el impacto diferenciado por componente,
aunque s se identificaron importantes diferencias regionales en el impacto del Programa. Mientras que en
regiones de mucha tradicin campesina y una adecuada dotacin de tierras (como las del Oriente Antioqueo,
el Valle de Tenza y el Oriente de Cundinamarca) la respuesta al Programa fue bastante aceptable en trminos de
elevacin de ingresos, aumento en la produccin de alimentos para el mercado y en la generacin de empleo
rural, en aquellas regiones de campesinos "nuevos" asentados recientemente en tierras marginales por la
reforma agraria (como Crdoba y Sucre) se encontraron indicadores de xito de la estrategia mucho ms
modestos. Ello corrobora, ms que desvirta, la importancia del acceso a la tierra (tanto en cantidad como en
calidad) para las economas campesinas, pues es alrededor de este factor de produccin como el campesino
accede ms fcilmente a los otros factores y a los servicios complementarios para su proceso productivo.

La participacin activa de la comunidad beneficiaria y de las autoridades locales no fue una preocupacin
especial del Programa durante esta Fase. Ello era consecuente con el modelo centralizado de la administracin
pblica que predominaba en la poca. Tampoco hubo una exigencia especial por la multiplicacin de recursos a
travs de mecanismos de cofinanciacin, lo cual le dio al Programa un tinte centralista y "paternalista" y no
gener procesos locales de gestin para el desarrollo.

C. El Programa de Desarrollo Rural Integrado 1983 - 1990 (DRI Fase II)

Al finalizar la Fase I, el Programa entr en una nueva etapa de negociacin con la banca multilateral que
culmin con la aprobacin de nuevos prstamos por parte del BIRF y del BID en 1982 para ampliar, con finan-
ciamiento externo, la cobertura en 97 municipios de 8 departamentos nuevos (BIRF US$53 millones y BID
US$65 millones). Durante la ejecucin de la Fase II, estos recursos fueron complementados ms all de los
compromisos contractuales de contrapartida con recursos nacionales para cubrir las metas establecidas en los
documentos de prstamo, las cuales fueron superadas. Adems, tambin con recursos ordinarios de la Nacin,
se atendieron 27 municipios adicionales de otros 5 departamentos. Por su parte, los municipios de la Fase I
continuaron recibiendo la atencin del DRI con recursos del presupuesto ordinario de la Nacin, al tiempo que
la cobertura neta de los departamentos "Fase I" se increment en 13 municipios. De esta manera, al finalizar la
Fase II (1990), el Programa DRI haba invertido en la misma cerca de US$330 millones (US$222 millones del
Gobierno Nacional y US$118 millones de los Bancos) y atenda a 350 municipios de 21 departamentos del pas.

Dichos recursos se asignaron a los componentes productivos, a diferencia de lo ocurrido durante la Fase I en
que la mayor parte de ellos se destinaron a obras de infraestructura,. En efecto, durante la Fase II el 46% de los
recursos fueron destinados a los componentes productivos, el 38% a obras de infraestructura, y el 16% a
comercializacin, desarrollo comunitario y administracin del Programa.

La estrategia general del DRI que se implant durante la Fase I se mantuvo vigente, con algunas variaciones,
en la ejecucin de la Fase II. El sistema centralizado de programacin presupuestal en cabeza de las entidades
ejecutoras continu siendo aplicado, aunque se hicieron importantes modificaciones en la participacin de las
comunidades, involucrndolas, junto con las autoridades locales y las entidades ejecutoras del Programa en la
elaboracin de los llamados "Planes Distritales", de manera que las inversiones y actividades seleccionadas
tuvieran un amplio respaldo y aceptacin. Con base en estos Planes se programaba la asignacin sectorial y
regional de recursos del Programa. Sin embargo, dicha participacin no solamente no se institucionaliz, sino
que tampoco permiti una apropiacin crtica de la estrategia por parte de la comunidad beneficiaria que sigui
percibiendo el Programa como algo ajeno, de propiedad y voluntad del Gobierno Central y sus funcionarios.

Igualmente importante durante la ejecucin de la Fase II fue la ampliacin de la gama de entidades ejecutoras
del Programa, al incluir, adems de la lista reseada para la Fase I, entidades departamentales (como las
Secretaras de Agricultura y algunos institutos de desarrollo) y organizaciones no gubernamentales (como los
Comits de Cafeteros e instituciones especializadas en comercializacin y mercadeo). No obstante, la
asignacin presupuestal para las nuevas entidades continu siendo hecha a travs del presupuesto general de
la Nacin, de manera que cualquier cambio de ejecutor requera una modificacin en la Ley de Presupuesto.

Pero, quizs, los cambios ms notables y crticos del Programa durante la Fase II, ocurrieron en su
ordenamiento institucional. En 1981, el DNP decidi fusionar las Direcciones generales del PAN y del DRI en
esta ltima. Posteriormente, en octubre de 1983, el Gobierno le asign la direccin del Programa DRI-PAN al
Ministerio de Agricultura, como una Direccin General del mismo . Las dificultades propias del Minis terio para
coordinar las numerosas entidades ejecutoras (muchas de ellas pertenecientes a la rbita de otros ministerios),
as como su ineficacia para afectar rpida y efectivamente las asignaciones presupuestales de inversin del
sector pblico (por ser sta una funcin propia del DNP), aunado a una incapacidad coyuntural para mantener
una interlocucin efectiva con el Gobierno para asegurar el respaldo y prioridad del Programa, terminaron por
disminuir drsticamente los recursos de inversin y las acciones del Programa durante los aos 1984-1986. No
es de extraarse, entonces, que en esta misma poca haya desaparecido el PAN.
En 1985 se aprob la Ley 47, por medio de la cual se cre el Fondo de Desarrollo Rural Integrado - DRI, con
personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio, lo cual permiti iniciar el proceso de
institucionalizacin del Programa. Pero dicho proceso slo logr consolidarse en enero de 1987, cuando el
Decreto 77, reglamentario de la Ley 12/86 sobre descentralizacin poltica y adminis trativa del Estado
colombiano, le otorg al Fondo DRI la calidad de establecimiento pblico descentralizado, adscrito al
Ministerio de Agricultura.

D. El Plan Nacional de Rehabilitacin - PNR (1984 1994)

Otro cambio de tipo institucional de la mayor importancia para el desarrollo rural fue el lanzamiento en 1983, del
Plan Nacional de Rehabilitacin PNR, concebido como una estrategia para la pacificacin de las reas
agobiadas por la violencia, especialmente guerrillera, bajo la premisa que era necesario acabar con las causas
objetivas que la originaban. La principal de las cuales era la ausencia de las instituciones cvicas y pblicas,
por lo cual era necesario llevar, en forma rpida y gil, la presencia del Estado a las zonas priorizadas, validan-
do las acciones a travs de mecanismos amplios de participacin ciudadana. Dadas las caractersticas
netamente rurales de esas zonas (muchas de ellas de colonizacin reciente), la estrategia se concentr en
aciones y actividades de desarrollo rural. Sin embargo, no fue sino hasta 1986, en el marco de la ejecucin del
Plan de Economa Social, cuando el PNR adquiri mayor respaldo poltico y financiero y una mejor definicin
conceptual en su diseo y estrategia de actuacin. El PNR se convirti, entonces, en una propuesta nueva y
estimulante en la promocin de la democracia representativa, generando mayor participacin ciudadana en la
planificacin y asignacin de recursos del Estado, hasta el punto de representar la ms avanzada y coherente
estrategia hasta ahora ejecutada por el Gobierno Nacional para el desarrollo poltico de la democracia en las
zonas ms apartadas y atrasadas del pas. De hecho, el xito de la estrategia fue fundamental para la incorpora-
cin de los principios de participacin ciudadana en la Nueva Constitucin de 1991 y para el desarrollo de una
nueva cultura institucional en el diseo y la formulacin de programas y proyectos de desarrollo.

El Plan Nacional de Rehabilitacin fue evolucionando durante los gobiernos de Barco (1986 1990), Gaviria
(1990 1994) y Samper (1994 1998) hasta transformarse, durante esta ltima administracin y con apoyo del
BID, en la RED de Solidaridad Social, programa que si bien retoma los principales instrumentos participativos
del PNR se limita a la programacin de los escasos recursos especiales del mismo programa, dejando por fuera
de la dinmica de concertacin la mayora de los recursos para el desarrollo rural disponibles hoy en da, en el
mbito municipal. Desafortunadamente, quizs la ms importante y valiosa leccin aprendida de las ejecutorias
del PNR, representada en la participacin ciudadana en las discusiones sobre las prioridades de inversin y el
proceso de desarrollo local, fue inexplicablemente desconocida y olvidada por los programas de la RED que,
como se dijo antes, se ha limitado a la concertacin de escasos recursos y subsidios para los grupos ms
vulnerables y desfavorecidos de la poblacin, sin involucrar a los dems actores en los procesos de discusin
sobre el desarrollo local.

E. La Poltica de Mujer Rural de 1984

Igualmente notable, aunque definitivamente menos exitosa, fue la aprobacin por el CONPES en 1984, de la
Poltica para la Mujer Campesina, la cual estableci una serie de medidas conducentes a aumentar la
participacin de las mujeres rurales como beneficiarias de los programas del Estado, reconociendo su condi-
cin de productoras, potencialmente eficientes, pero sin acceso suficiente a los servicios de apoyo, con un
enfoque conceptual de Mujer en Desarrollo. Este enfoque, que predominaba en la poca, haca nfasis en el
desarrollo de medidas y programas destinados, exclusivamente, a beneficiar a las mujeres sin considerar las
interrelaciones y diferencias sociales y econmicas derivadas de los roles especficos desempeados por
hombres y mujeres.
Si bien esta Poltica no se articul conceptual ni operativamente a las polticas, programas y servicios de las
entidades del Estado, impidiendo que las instituciones adecuaran su oferta global de servicios y programas a
las necesidades especficas de las mujeres dentro de un contexto ms general de Equidad y Desarrollo,
entidades como el Fondo DRI, INCORA e ICA, principalmente, se limitaron a impulsar proyectos muy simples
y puntuales destinados a la generacin de ingresos para favorecer a pequeos grupos de mujeres, pero en
forma aislada y marginada del resto del quehacer institucional. A pesar de ello, un logro importante de la
aplicacin de esta Poltica, fue la conformacin de numerosos grupos de mujeres organizadas que empezaron a
ejercer una mayor influencia en el movimiento de las organizaciones campesinas, tanto en la propia
organizacin creada por las mujeres como al interior de otras organizaciones ms tradicionales.

Esta concepcin se mantuvo durante el gobierno de Barco y sirvi de referente para el diseo de la Fase III, y
solo fue modificada durante las administraciones Gaviria y Samper, en las cuales que se promulgaron nuevas
polticas y normas para profundizar la planificacin con perspectiva de gnero y el desarrollo con equidad
hacia las mujeres.

F. Otras polticas complementarias

Adems de las polticas y programas antes referidos de reforma agraria y desarrollo rural ejecutadas por el
INCORA, el Fondo DRI y el PNR, deben mencionarse otras que, en mayor o menor grado, por su focalizacin
hacia los grupos de pequeos productores rurales, complementaron a las anteriores, especialmente durante las
ltimas dos dcadas del perodo 1960 1990 llegando, incluso, a formar parte de las primeras.

As, instrumentos de poltica como el crdito subsidiado de fomento (Fondo Financiero Agropecuario y Caja
Agraria), la investigacin aplicada y la validacin y ajuste tecnolgicos con sus procesos de transferencia y
asistencia tcnica (ICA), la adecuacin de tierras (HIMAT) y la comercializacin y el mercadeo (IDEMA),
siempre tuvieron programas especiales y diferenciados para atender las necesidades de pequeos
productores. Sin perjuicio de ello, justo es decir, tambin, que la proporcin de los recursos destinados a ellos,
siempre fue bastante inferior a aquella destinada para apoyar a los llamados medianos y grandes productores,
aun cuando la proporcin numrica entre los pequeos y estos ltimos siempre ha sido de 10 a 1 en favor de
los primeros. Adems, con alguna frecuencia, se beneficiaron de los subsidios de estos programas,
productores medianos y grandes, lo cual, hacia principios de la presente dcada, gener mayores dificultades
en las autoridades sectoriales para defender la idoneidad y efectividad de los mismos ante los decisores de las
polticas macroeconmicas del Gobierno, quienes los consideraron poco progresistas, y ms bien, bastante
regresivos en su impacto sobre la redistribucin del ingreso.

G. Empleo y Pobreza en el Sector Rural

Actualmente, se estima que el 26% de la poblacin colombiana habita en reas rurales y que el 83% de los
productores son propietarios de predios con tamao inferior a 10 hectreas. La colonizacin ha ampliado la
frontera agropecuaria a costa de la deforestacin, y ocupacin de vastas regiones del pas, caracterizadas por
un bajo desarrollo econmico, dbil presencia del Estado y situaciones de conflicto armado y social.

Segn cifras recientes del Departamento Nacional de Planeacin, ha habido una mejora importante en las
condiciones de vida en el sector rural. En 1973 la proporcin de familias con alguna necesidad bsica
insatisfecha era del 88%, y actualmente se estima que se encuentre por debajo del 57%. Aunque importante,
esta mejora es menor que lo que se ha logrado para las cabeceras municipales, donde se ha logrado reducir las
necesidades bsicas insatisfechas del 60% en 1973 a un nivel actual inferior al 20%.
Sin embargo, uno de los grandes limitantes del desarrollo rural colombiano es los bajos niveles educativos de
su poblacin. El nmero promedio de aos de estudio por habitante slo llega a 2.3 aos, y an en el sector
cafetero, de mayor nivel de desarrollo relativo, el 23% de la poblacin no sabe leer ni escribir. En cuanto a los
servicios de salud slo el 71% de la poblacin rural tiene acceso a estos servicios y es nfima la cobertura del
rgimen contributivo de seguridad social. Lo anterior contrasta con el escenario urbano donde la escolaridad
promedio es de 4.3 aos y la cobertura de servicios de salud es del 81%.

En trminos de ingresos, el 46% de los ingresos de los hogares rurales proviene del trabajo asalariado en
actividades agropecuarias, el 37% de las mismas por cuenta propia, y el resto, 17%, se deriva de comercio,
servicios, industria y otras actividades extraprediales. La desaceleracin de la actividad productiva,
especialmente en los sectores de la construccin, el comercio y la industria, durante el ltimo ao, ha
incrementado la tasa de desempleo en las zonas urbanas del pas, lo cual tiene un impacto desfavorable sobre
el empleo rural.

3- DESCRIPCION DEL PROGRAMA DE DESARROLLO INTEGRAL CAMPESINO, PDIC

A. Estrategia conceptual y operativa

La concepcin filosfica del PDIC, al igual que las fases anteriores de los programas de desarrollo rural
integrado (DRI), se fundament en la transferencia de recursos de la sociedad en su conjunto hacia las zonas
rurales para capitalizar sus economas y retribuir, en alguna medida, la transferencia histrica de recursos de
dichas zonas hacia los centros urbanos a travs de los precios deprimidos de sus productos (especialmente
alimentos). Ello implic, para el Estado, contar con transferencias no reembolsables - subsidios -, a travs de la
poltica de inversin pblica. Para evitar mayores distorsiones econmicas, en el proceso de asignacin de
recursos, se busc asegurar la transparencia en la aplicacin de los subsidios y establecer mecanismos de
equidad y gradualidad, de manera tal que, a medida que las comunidades rurales fueran alcanzando niveles de
desarrollo y acumulacin ms aceptables, desaparecieran dichas transferencias.

Sin perjuicio de lo anterior, el PDIC debi introducir en este proceso a un nuevo actor institucional, al cual se le
haba transferido la responsabilidad de administrarlo: el municipio 2, el cual se constituy en la unidad de
planificacin y coordinacin De esta manera, el Programa pretendi ser una solucin de carcter masivo para
ayudar a los municipios ms pobres del pas a resolver - tcnica y financieramente - los problemas de atraso de
sus zonas rurales, sin limitarse a transferir con agilidad y eficiencia recursos, sino buscando generar un
importante valor agregado en la calidad del proceso de desarrollo rural local. Esta calidad se entendi como la
mayor capacidad para incorporar, en los programas y proyectos, los paradigmas de la competitividad, la
productividad, la equidad entre grupos poblacionales, regiones y sexos, y la sostenibilidad del desarrollo.

Debe recordarse igualmente que, en el PDIC, la concepcin de integralidad del desarrollo rural no consisti en
la atencin simultnea - temporal y espacialmente - de los diferentes problemas de las comunidades rurales
(enfoque de la oferta integral), sino en la pretensin, ms modesta, de incorporar de manera efectiva la nocin
de la priorizacin de recursos escasos, para que en el anlisis de los problemas de la comunidad - ste s

2
En 1986 se aprob la eleccin popular de los alcaldes municipales y, con ello, se produjo una nueva
normatividad para asignar nuevas funciones, responsabilidades y recursos a los municipios, a la vez que se
redefinieron muchos servicios pblicos que estaban siendo administrados por agencias del Gobierno Central
(Decreto 77 de 1987).
integral - se incluyeran todos los aspectos que la misma comunidad identificara como importantes y, entre
ellos, seleccionara los ms prioritarios para resolver sus problemas de desarrollo.

Por otro lado, para adaptar los programas tradicionales de la estrategia DRI a los cambios mencionados, el
Fondo DRI estableci una poltica de graduacin municipal en la que se definieron los criterios para disminuir
en el tiempo los porcentajes de cofinanciacin de los proyectos, dependiendo de su naturaleza y del grado de
desarrollo municipal alcanzado, a la vez que reforzaba los mecanismos para la definicin de estrategias de
desarrollo rural en el municipio. Dado que el PDIC constitua un mecanismo de transferencia de recursos hacia
los municipios de ltima instancia3, se esperaba que, con el tiempo, aumentara la capacidad de stos para
gestionar y conseguir recursos financieros adicionales, aumentando la posibilidad de lograr una mayor
sostenibilidad de los programas y de alcanzar la autogestin deseada a nivel del municipio.

Por lo tanto, se puede concluir que el PDIC en 1988 - fue concebido como un Programa a largo plazo (15 a 20
aos) que, recogiendo las experiencias anteriores de los DRI tradicionales, apoyara a los municipios en su
nueva responsabilidad de dirigir y gestionar el proceso de desarrollo rural. Para ello, se acogi el mecanismo de
la cofinanciacin de proyectos que vena operando de manera informal en los programas de desarrollo rural
del pas desde tiempo atrs, mediante el cual el Fondo DRI deba transferir a los municipios, a fondo perdido,
un porcentaje del costo total de los proyectos que fueran elegibles. Se esperaba, adems, que durante cada
fase del Programa - de 5 a 6 aos cada una -, se revisaran y ajustaran en forma dinmica los criterios de
elegibilidad de proyectos, entidades ejecutoras y de la matriz de cofinanciacin, con el objeto de introducir,
paulatinamente, la necesaria gradualidad que debera tener el Programa.

B. Objetivos, metas y descripcin

Los objetivos generales del PDIC se establecieron en dos niveles principales: por un lado, el aumento en la
capacidad de generar ingresos por parte de las comunidades beneficiarias y la elevacin de sus niveles de vida
y, por otro, el mejoramiento de los mecanismos y procedimientos institucionales para fortalecer la capacidad de
gestin municipal en la formulacin y administracin de los programas de desarrollo rural.

As, los documentos del PDIC4, preparados para respaldar los crditos del BID y del BIRF, sealaron los
siguientes objetivos y metas: (a) incrementar la produccin, productividad e ingresos de cerca de 280.000
pequeos agricultores y pescadores artesanales en, aproximadamente, 9.000 veredas de 602 municipios
(ubicados en 21 departamentos, principalmente de las zonas andinas y costeas); (b) mejorar las condiciones
de vida de esas comunidades rurales a travs de la provisin de mejores sistemas de agua potable y
saneamiento bsico, vas y comercializacin; ( c) proteger y desarrollar microcuencas para salvaguardar
sistemas sostenibles de provisin de agua potable e irrigacin; (d) promover la participacin comunitaria en la
identificacin de las necesidades de inversin y su posterior mantenimiento; (e) mejorar la capacidad de
planificacin y gestin de los municipios para administrar y ejecutar eficientemente las inversiones en las reas
rurales; (f) fortalecer la capacidad del Fondo DRI para promover, planificar, preparar, evaluar y cofinanciar

3
Era el llamado principio de subsidiaridad de la inversin pblica: la ayuda financiera del Gobierno Central, a
travs del PDIC, debera otorgarse solamente cuando el municipio hubiera agotado las dems posibilidades de
financiamiento con recursos propios u otras fuentes de recursos; incluyendo el endeudamiento. En este orden
de ideas, la matriz de cofinanciacin del Programa se entenda como los porcentajes mximos posibles a los
cuales poda acceder el municipio y no como valores fijos pre-establecidos de transferencias.
4
Ver Banco Interamericano de Desarrollo, BID, (1990), Colombia: Programa de Inversiones para el
Desarrollo Rural (CO - 0186), Informe de Proyecto, Washington, DC, junio; y The World Bank, (1990),
Colombia: Rural Development Investment Program (RDIP), Staff Appraisal Report No. 8430 - CO,
Washington, DC, july.
proyectos viables de desarrollo. Sealaban, adems, que el PDIC era esencialmente un Programa orientado
a la produccin y que haba sido estructurado con el fin de solucionar las limitaciones que impiden a
los pequeos agricultores y pescadores hacer un mejor uso de los recursos, focalizando sus acciones en los
pequeos agricultores que tuvieran potencial para convertirse en empresarios agrcolas 5.

Para la seleccin de los beneficiarios se hizo una distincin segn la naturaleza de los proyectos y la facilidad
para identificarlos: en aquellos casos en que el tipo de proyecto facilitaba la identificacin de los beneficiarios
directos (casos de asistencia tcnica, capacitacin, etc.) se estableci que todos los beneficiarios deban
cumplir ciertos requisitos predefinidos para ser elegibles como pequeos productores rurales,6. En aquellos
casos en que el proyecto no permita discriminar totalmente a los beneficiarios directos (caminos rurales,
centros de acopio, acueductos, etc.), se estableci como criterio que, por lo menos, el 70% del total de los
beneficiarios cumplieran con la definicin de pequeo productor rural antes mencionada.

En cuanto a la seleccin de los municipios, el DNP, el Ministerio de Agricultura, la Presidencia de la Repblica

y el Fondo DRI, trabajaron en 1987 en una metodologa que les permiti clasificar a todos los municipios del
pas con el fin de definir cules deban ser atendidos por el PDIC y cules por el Plan Nacional de
Rehabilitacin, PNR (con base en la informacin del Censo de 1985). As, le correspondi al PDIC atender 620
municipios, distribuidos en 21 departamentos, hasta la promulgacin del Decreto 2132/92 que le ampli la
cobertura a todo el pas.

C. Componentes principales

En relacin con la definicin inicial de los componentes, se retomaron las experiencias obtenidas en el pas
durante la ejecucin de las Fases I y II del DRI, en relacin con la enorme dificultad institucional para resolver
en un mismo perodo de tiempo los diferentes y mltiples problemas que enfrenta una comunidad rural dada, y
se decidi que el PDIC concentrara sus esfuerzos en una gama ms limitada de "productos" (proyectos y
servicios), para lo cual se eliminaron los componentes de crdito agropecuario, salud, educacin y
electrificacin rural, limitndose a los proyectos con impacto ms directo en los activos fsicos y sociales que
determinan la capacidad productiva de la regin a beneficiar. El siguiente cuadro muestra los componentes y
lmites de cofinanciacin inicialmente incluidos dentro del PDIC, los cuales con la evolucin del programa
fueron revisados o complementados, eliminando los CESPAs y retomando la electrificacin rural:

5
BID, op. cit., p.23, y BIRF, op. cit., p. 9.
6
Equivalentes, en la poca, a cerca de col$10 millones; aproximadamente, US$25.000.
 PDIC. Componentes y matriz de cofinanciacin inicial (Lmites mximos, 1990)
Municipios menos Municipios ms
COMPONENTES
desarrollados desarrollados
Desarrollo tecnolgico
Validacin y ajuste 70% 42%
Capacitacin de extensionistas 70% 70%
Asistencia tcnica 95% 45%
Acuicultura 80% 20%
Comercializacin 95% 60%
Microcuencas 90% 20%
Centros para la Pesca Artesanal (CESPAs) 90% 60%
Organizacin y capacitacin campesina 95% 17%
Mujer Rural 95% 55%
Vas rurales 95% 35%
Acueductos y saneamiento bsico 70% 40%
Fortalecimiento institucional
Preinversin 90% 90%
Apoyo a los municipios 90% 90%
Apoyo al Fondo DRI n.a. n.a.
Fuente: BID y BIRF, Informes de Proyecto, 1990

A diferencia de los programas anteriores, para el dimensionamiento del PDIC no se establecieron metas de
obligatorio cumplimiento por proyectos, componentes o montos de recursos; por el contrario, se dio una
aproximacin indicativa al nmero de proyectos, su naturaleza, beneficios y costos, estimados con base en la
informacin disponible sobre la demanda potencial. Esta flexibilidad operativa del Programa, se complement
con la posibilidad de incorporar, modificar o eliminar componentes o tipos de proyectos durante la ejecucin
del mismo, con base en estudios que as lo justificaran. Similar flexibilidad se acord para las reas o zonas
(municipios) a ser atendidos por el PDIC. Bajo este enfoque de demanda, se esperaba que los municipios y sus
comunidades rurales fueran quienes definieran, durante la ejecucin del Programa, las metas y los recursos
para cada componente en funcin de sus prioridades reales.

Por ltimo, cabe mencionar que con la oferta de "productos" sealada, se esperaba facilitar el acceso de los
pequeos productores a los factores de produccin en general, como parte de una estrategia de desarrollo
nacional que estaba estrechamente relacionada con la misma razn de ser del Programa. Sin embargo, el PDIC
no proporcionaba soluciones con respecto al problema del acceso a la tierra (reforma agraria), ni al capital
necesario para invertir al nivel de la parcela (crdito agropecuario). Aunque estos aspectos se encontraban - y
an se encuentran - bajo la atencin de otros programas gubernamentales administrados por otras agencias
que tenan estrechos vnculos con el Fondo DRI (principalmente INCORA y Caja Agraria), es importante
resaltar la enorme injerencia que ellos tenan - y siguen teniendo - sobre el PDIC, dada la estrecha correlacin
existente para satisfacer ms integralmente las necesidades de las zonas rurales.

Ahora bien, no obstante la delimitacin de la oferta de "productos" por parte del Programa, se estableci que
la demanda de proyectos debera ser originada por la propia comunidad beneficiaria, a travs de un mecanismo
de participacin, planificacin y concertacin de "abajo hacia arriba". Para ello, el PDIC deba apoyar a las
comunidades beneficiarias - al nivel de vereda o corregimiento - en la elaboracin de un diagnstico
participativo e integral, llamado de "ficha veredal", el cual se deba discutir y concertar en el Comit DRI
Municipal, primero, y en el Comit DRI Departamental, despus. Finalmente, las iniciativas as seleccionadas,
deban ser enviadas a las Direcciones centrales del Fondo DRI en Bogot para ser incorporados en la
programacin anual del PDIC, una vez revisado el cumplimiento de los criterios de elegibilidad respectivos.
Igualmente, deban identificarse las eventuales entidades que podran ejecutar los proyectos las cuales,
frecuentemente, tambin participaban en la elaboracin y formulacin de los mismos.

En trminos de la manera cmo los proyectos deban ingresar al sistema de programacin presupuestal del
Fondo DRI para cofinanciar los proyectos elegibles del PDIC, se contempl la realizacin de una secuencia de
eventos que deban iniciarse, por lo menos, con 14 meses de anticipacin al ao para el cual se programaban
los recursos (ao T).7 Este esquema de programacin presupuestal deba ser administrado bajo dos premisas:
(a) la existencia de un Banco de Proyectos debidamente concertado y priorizado a escala municipal que se
enmarcara en un Plan de Desarrollo Rural y que permitiera escoger, sucesiva y ordenadamente, los proyectos
que deberan conformar los cupos anuales municipales; y (b) una adecuada gestin gerencial del Alcalde
Municipal para organizar y financiar - incluso, con recursos del PDIC - la preparacin de los proyectos de
inversin, de manera que una vez asignados los recursos, y hechos los compromisos contractuales (convenios
de cofinanciacin), la ejecucin de los proyectos no sufriera mayores retrasos. Por lo tanto, se estimaba que no
debera haber una demora de ms de dos aos entre la fecha en que un proyecto fuera priorizado por el Comit
DRI y el inicio de su ejecucin real.

Otros dos aspectos considerados fundamentales, en la ejecucin de la nueva estrategia de desarrollo rural,
fueron, de una parte, la necesidad imperativa de cambiar la cultura institucional, la cual se caracterizaba por
sistemas jerrquicos de planificacin altamente centralizados de "arriba hacia abajo", buscando que sta
hiciera nfasis en aspectos gerenciales y administrativos que le permitieran adoptar decisiones ms
descentralizadas, participativas y giles, innovando en sus estilos, metodologas y procedimientos. El Fondo
DRI, que durante la ejecucin de la Fase II, haba suscrito un promedio cercano a los 100 convenios anuales (la
mayora de ellos interadministrativos en el nivel central con entidades del sector pblico nacional), deba ahora
ser capaz de suscribir, a travs de las Direcciones Regionales,8 entre 1.500 y 2.000 convenios anuales, casi en
su totalidad con municipios que posean ninguna o muy poca experiencia administrativa relevante.

De otra parte, para enfrentar adecuadamente el nuevo desafo dado por el incremento en el volumen de las
transferencias, el nmero de convenios a suscribir con los municipios y, sobre todo, por la necesidad de vigilar
la calidad de los proyectos y del proceso de planificacin - ejecucin - operacin de los mismos, el Fondo DRI
debi disear e instrumentar un nuevo Sistema de Informacin conducente a producir oportunamente las
seales apropiadas para la toma de decisiones (correctivos) en los diferentes niveles de gerencia del nuevo
modelo.

D. Costos, financiamiento y cronograma de ejecucin

El costo total definido para el programa fue del equivalente a US$ 250 millones, de los cuales los Bancos (BID y
BIRF, por partes iguales) financiaran US$ 150 millones (60,0%), el Fondo DRI US$ 37,5 millones (15,0%) y los
municipios, comunidades y otras entidades cofinanciadoras US$ 62,5 millones (25,0%). El tiempo de ejecucin
se estableci en cinco aos, durante los cuales se aplicaran entre US$35 y US$60 millones por ao. Del
anlisis de las cifras se desprende que, an a ttulo indicativo, dicho presupuesto reflejaba una clara
intencionalidad en el gasto para atender la enorme demanda que exista en los componentes de infraestructura

7
Ver Vargas del Valle, Ricardo, (1997) Informe Final del Coordinador General Primera Parte: Evaluacin Del
Programa De Desarrollo Integral Campesino PDIC (Fase III del DRI, 1991 1996), Pag. 20, mayo.
8
Adems de fortalecer y mejorar la dotacin de las Direcciones Regionales, se deleg en los Directores
Regionales la autoridad para suscribir contratos y convenios en nombre de la Entidad, hasta por el equivalente
a 600 salarios mnimos (aprox. US$ 100.000 de 1997).
bsica (vas y acueductos) a los cuales se les destinaba el 56,4% del total del Programa (US$141,1 millones); en
segundo lugar, se esperaba que los componentes productivos (desarrollo tecnolgico, comercializacin,
CESPAs, acuicultura y microcuencas) tuvieran el 28% de los recursos (US$69,8 millones); y, para los
componentes de desarrollo social e institucional (fortalecimiento institucional, organizacin y capacitacin
campesina, mujer rural y administracin del Programa) se estimaba el 15,6% de los recursos (US$39,1.millones).

PDIC.- Costo estimado y fuentes de financiamiento (US$ millones, 1990)

COMPONENTE FUENTES DE FINANCIAMIENTO
DE INVERSIN BID/BIRF Fondo DRI Municipios y Totales (%)
otros
Organizacin y Capacitacin 11,4 2,9 6,5 20,8 8,3%
(*)
Fortalecimiento Institucional 7,6 3,4 0,0 11,0 4,4%
Mujer Rural 4,8 1,1 1,4 7,3 2,9%
Desarrollo Tecnolgico 26,4 7,0 11,1 44,5 17,8%
Comercializacin 8,3 2,1 2,2 12,6 5,1%
CESPAs 2,8 0,9 0,8 4,5 1,8%
Acuicultura 3,0 0,8 0,0 3,8 1,5%
Microcuencas 2,9 0,7 0,8 4,4 1,8%
Vas 51,4 11,5 25,1 88,0 35,2%
Acueductos y Saneamiento 31,4 7,1 14,6 53,1 21,2%
Electrificacin Rural 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0%
TOTALES 150,0 37,5 62,5 250,0 100,0%
(%) 60% 15% 25% 100%
Fuente: BID y BIRF, Informes de Proyecto, 1990.
(*)
Incluye US$7,0 millones (2,8%) de administracin del Programa (apoyo al Fondo DRI).
4. EVALUACION DEL PDIC

A. Ejecucin financiera

A pesar de las numerosas dificultades enfrentadas por el Fondo DRI para la ejecucin del PDIC, las cifras
comprometidas y transferidas durante el perodo 1991 - 1996 muestran que el Programa sobrepas las metas
financieras originalmente establecidas en ms de 2,5 veces. En efecto, durante dicho perodo el Fondo DRI
cofinanci proyectos de desarrollo rural por un monto total del equivalente a US$641,4 millones (US$343,8
millones aportados por el Fondo DRI, incluyendo los prstamos del BID/BIRF, y US$297,6 millones aportados
por los municipios, las comunidades y otros). Igualmente, el monto liquidado o girado (hasta dic/96) era de
US$356,0 millones 9, y el nmero de convenios suscritos fue de 12.038. Los recursos adicionales fueron
aportados por los municipios (US$297,6 millones) y el Fondo DRI (US$193,8 millones), mientras que los
prstamos de los Bancos mantuvieron su valor original (US$150,0 millones entre ambos).
(1)
PDIC.- Compromisos adquiridos y ejecutados 1991 - 1996 (en US$ millones, 1996)
(2)
Ao Fondo DRI Municipios y Valor total Liquidado o Nmero de
otros compromisos girado Convenios
1991 40,0 29,1 69,1 55,9 882
1992 40,5 31,3 71,8 66,5 1.382
1993 58,7 44,0 102,7 85,8 1.899
1994 66,1 64,0 130,1 76,7 2.490
1995 66,2 66,5 132,7 51,7 2.734
1996 72,4 62,5 134,9 19,5 2.651
Totales 343,8 297,6 641,4 356,0 12.038
(%) (53,6%) (46,4%) (100,0%) (55,5%)
Fuente: Fondo DRI, Subdireccin de Planeacin, 1997.
(1)
Notas: Los pesos de 1996 se convirtieron a US$ dlares a una tasa de COL$ 1.000 por US$ 1.
(2)
Incluye aporte del Gobierno y prstamos del BID/BIRF (US$150 millones, entre ambos)

Ahora bien, en la ejecucin financiera del PDIC se caracterizan dos perodos que, si bien no se distinguen
claramente entre s por el volumen anual de los recursos comprometidos ni por la cantidad de proyectos
cofinanciados10, tuvieron importantes diferencias operativas en razn de la promulgacin del Decreto 2132 de
diciembre 29 de 1992. El primero, entre 1991 y 1994, respet el diseo inicial concentrando el trabajo

9
Se refiere a los compromisos liquidados hasta dic/96 correspondientes al perodo 1991-94 y a los pagos (giros
o desembolsos) realizados por el Fondo DRI hasta la misma fecha con cargo a los compromisos adquiridos en
el perodo 1995-96 (proyectos en ejecucin) sin contabilizar la contrapartida local o municipal. Por lo tanto,
dichas cifras subestiman el valor real ejecutado financieramente.
10
Con la excepcin de 1991 principalmente y, en menor grado, 1992, aos en que la ejecucin del PDIC estaba
iniciando y, consecuentemente, muestran menores valores de ejecucin.
promocional en las Direcciones Regionales del Fondo DRI, y el segundo entre 1995 - 1996, en el cual el Fondo
DRI debi eliminar sus Direcciones Regionales toda vez que empezaron a operar las Unidades Departamentales
de Cofinanciacin UDECO.

En el primer perodo, en los aos 1993 y, especialmente, 1994, las Direcciones Regionales en particular y el
Fondo DRI en general, sufrieran muchos traumatismos institucionales y procedimentales que llevaron a
generar una semi - parlisis institucional. Aunque las cifras de los compromisos contractuales no permiten
visualizar problemas en la ejecucin financiera de dichos aos, al analizar ms detenidamente se observa que
los compromisos adquiridos en estos dos aos se hicieron durante los ltimos dos meses del ao, en una
especie de carrera institucional para poder cumplir con las metas presupuestales asignadas por el Gobierno
Nacional. As mismo, es solo a finales de 1995, despus de dos vigencias presupuestales con mltiples
ensayos y errores (1994 y 1995)11, que un nuevo Decreto - Ley (el 2150/95) elimin la obligatoriedad de utilizar
el mecanismo fiduciario y, por lo tanto a partir de 1996, el Fondo DRI volvi a utilizar el mecanismo de
transferencias y pagos directos de sus compromisos con mejores resultados.

En 1990, las previsiones ms optimistas sobre la ejecucin del PDIC estimaban que, anualmente, el Fondo DRI
deba suscribir (despus de promover y viabilizar los proyectos respectivos apoyando a los municipios) cerca
de 1.500 convenios con los municipios (2 a 3 por municipio/ao). Ya en 1993, el Fondo super en un 30% esa
estimacin, llegando a suscribir ms de 2.600 en 1995 y 1996. En los seis aos de ejecucin del PDIC, el Fondo
DRI suscribi 12.038 convenios, casi el doble de lo previsto. Dicho logro fue posible, principalmente, por la
agilidad administrativa y financiera que pudo introducir el Fondo DRI a sus procedimientos de contratacin.

Otro tipo de problema significativo es el que se refiere al proceso de programacin participativa que se haba
diseado originalmente, ya que, en aras de acelerar el proceso de formacin de los Bancos de Proyectos
Municipales que alimentaran el proceso de contratacin, los requisitos y pasos previos de concertacin se
hicieron ms laxos (la ficha veredal desapareci, los Comits DRI se redujeron a su mnima expresin, primero,
y luego desaparecieron del todo12, y no se exigi adecuadamente el cumplimiento de los requisitos de
elegibilidad tcnicos, econmicos y ambientales sealados en el Reglamento Operativo para los proyectos), y
la programacin anual de recursos se hizo sin contar con el Plan Operativo Anual (POA) el cual, se supona,
deba estar listo y preparado en septiembre del ao anterior al cual se estaba presupuestando13. El nuevo
sistema previsto solo oper en 1991 y 1992, para el ao 1993 el Fondo opt por volver al sistema tradicional
que le daba mayor flexibilidad en detrimento de la descentralizacin de las decisiones, por lo que el Fondo
recibi partidas globales estimadas a dedo para cada uno de los componentes, sin que ello tuviera asidero
ninguno en la demanda municipal, y luego, durante la vigencia respectiva asignaba las partidas
departamentales por componente para que, la Oficina Regional, primero, y la Gobernacin (UDECO y
CODECO), despus, negociaran la distribucin final entre los proyectos municipales, los cuales, muchas
veces, no reunan los requisitos o simplemente eran menos meritorios que otros que se quedaban sin
financiamiento.

11
En 1994, el mecanismo de fiducia pblica era un esquema nuevo en Colombia, tanto para el sector pblico
como para el sector financiero.
12
En 1993 (junio) el CONPES aprob una nueva Poltica de Desarrollo Rural Campesino que promulgaba la
creacin de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, CMDR, que deban reemplazar a los Comits DRI
Municipales y la cual fue plasmada en la Ley 101 del mismo ao. Sin embargo, los CMDR no operaron
efectivamente durante 1994-96, mientras que los Comit DRI desaparecieron.
13
El POA deba contener el listado de todos los proyectos, desagregados por componente, departamento y
municipio, que el PDIC pretenda cofinanciar (incluyendo el valor total, el aporte DRI, las metas principales y el
estado de preparacin del proyecto).
Este procedimiento, heredado de la poca tecnocrtica de la estrategia DRI centralizada, ha permiti la indebida
intromisin en el proceso de otros actores (no tecncratas), distintos a la comunidad e, incluso, a la Alcalda
Municipal, para orientar y direccionar los recursos del Programa a su acomodo y conveniencia. La
sofisticacin de este mecanismo es la denominada partida de asignacin especfica para proyectos de
iniciativa de los miembros del Congreso de la Repblica desde 1994, por cuanto no cumplen el requisito
fundamental de ser avalados, previamente, por la comunidad y la Alcalda Municipal. Es decir, no cumplen con
los paradigmas de la equidad y la participacin, y en cambio, refuerzan las prcticas demaggicas del
clientelismo electoral.

Finalmente, uno de los problemas que ha enfrentado la ejecucin del PDIC desde su inicio y que an no logra
superar adecuadamente, se refiere a la demora en efectuar los desembolsos de los convenios de cofinanciacin
suscritos. As lo sealaron insistentemente los participantes en la evaluacin social y en la encuesta. Aunque
se han reducido los requisitos por parte de la Entidad para efectuar dichos pagos, en muchas ocasiones los
ejecutores (municipios u otros) no los llenan, en particular, se demoran en preparar y presentar las llamadas
Fichas de Control y Seguimiento, a pesar de haberse simplificado y de su clara importancia y utilidad para el
ejecutor14.

B. Anlisis de la focalizacin de las inversiones

Los mecanismos de focalizacin utilizados por el PDIC (categorizacin municipal, matriz de cofinanciacin,
techos indicativos anuales por componente y departamento), los cuales - paradjicamente - se hicieron ms
pertinentes y necesarios con la ampliacin de la cobertura a todo el pas y la introduccin de nuevos
componentes, no fueron utilizados por el Fondo DRI en todo su potencial, y por el contrario, con frecuencia
fueron afectados discrecionalmente para justificar la canalizacin de mayores recursos hacia diversas regiones
del pas. Aunque una utilizacin ms seria y transparente de estos mecanismos de focalizacin, difcilmente,
hubiera podido reemplazar la idoneidad del sistema de programacin originalmente previsto, el cual como ya se
mencion no fue sistemticamente aplicado, es posible que se hubiera logrado un mayor impacto del Programa
en zonas ms atrasadas y urgidas de este tipo de ayuda. An as, como se ver en seguida, el PDIC report
una aceptable focalizacin de su inversin, tanto por componentes y regiones (departamentos) como por
categoras municipales del SNC.

1. Focalizacin por componentes

El Cuadro siguiente muestra los compromisos de los recursos del PDIC, desagregados por componentes. En l
se observa que a nivel de componentes individuales hay ligeras variaciones frente a lo originalmente
programado, lo cual se explica principalmente por el sistema de presupuestacin por programa o componente
antes referido y muy poco por la demanda real y efectiva de los municipios como se haba anticipado; es decir,
no es por casualidad ni por acierto en la programacin inicial que no existan mayores diferencias relativas entre
lo programado y lo ejecutado, puesto que el sistema de programacin anual utilizado as lo predetermin.

14
Precisamente, la inexistencia de estas Fichas en muchos de los proyectos cofinanciados por el PDIC, es la
razn por la cual el Fondo no cuenta con informacin confiable y reciente sobre el estado de ejecucin fsica y
financiera del Programa. Ello obliga a remitirse a los compromisos y a lo liquidado o lo girado. Ver mayores
detalles al respecto en el documento citado: Informe Final del Coordinador General.
 PDIC.- Compromisos adquiridos por Componentes
durante el perodo 1991 - 1996
Valor Nmero de Valor por
COMPONENTES Compromisos Convenios Convenio
6 (%)
(US$10 ) (US$ )
Organizacin y Capacitacin 11,5 1,8% 395 29.122
Fortalecimiento Institucional 43,6 6,8% 1.018 42.844
Mujer Rural 8,0 1,2% 356 22.437
Desarrollo Tecnolgico 176,3 27,5% 4.527 38.948
Comercializacin 39,4 6,1% 775 50.867
Centros para la Pesca Artesanal 7,7 1,2% 65 118.256
Acuicultura 14,7 2,3% 327 45.029
Microcuencas 21,5 3,4% 572 37.670
Vas 130,6 20,4% 1.454 89.802
Acueductos y Saneamiento Bsico 134,4 21,0% 1.917 70.121
Electrificacin Rural 53,6 8,4% 632 84.789
TOTALES 641,4 100,0% 12.038 53.280
Fuente: Fondo DRI, Subdireccin de Planeacin, 1997. (ver Anexo IV.1)

An con la observacin anterior, es interesante destacar los siguientes comportamientos relativos, haciendo la
salvedad de que todos los componentes recibieron mayores recursos que los originalmente programados: (a)
la atencin de los proyectos de infraestructura fue inferior a la programada (49,8% comprometido frente al
56,4% programado); (b) los proyectos productivos, en cambio, recibieron relativamente mayores recursos
(40,5% frente al 28,0%); y ( c) los componentes de desarrollo social y fortalecimiento institucional tambin
recibieron una menor asignacin relativa de recursos (el 9,8% frente al 15,6%).

El componente de Desarrollo Tecnolgico - y dentro de ste, el de Asistencia Tcnica, apoyo a las Unidades
Municipales de Asistencia Tcnica Agropecuaria, UMATA - es el que recibi mayores recursos (US$ 176,3
millones, el 27,5% del total del PDIC). Sin lugar a dudas este es un logro de la mayor importancia para el
desarrollo municipal que, en muy buena parte, se debe al apoyo del PDIC .Otro caso notable es el de
Electrificacin Rural, pues apenas con dos aos en el PDIC recibi cerca del 40% de lo que recibieron los
componentes de vas o acueductos.

Cabe sealar tambin, el caso de Fortalecimiento Institucional, que recibi, relativamente, casi el doble de lo
previsto, mientras que el de Organizacin y Capacitacin, disminuy considerablemente (tena el 8,3%
programado, y recibi slo el 1,8%). Esto puede deberse, sin embargo, a una deficiente clasificacin en los
cdigos de los convenios respectivos, de manera que los proyectos de apoyo a la Organizacin y
Capacitacin Campesina, se hayan clasificado como de Fortalecimiento Institucional.

Finalmente, al analizar el valor promedio de los convenios suscritos para cada componente, como era de
esperarse, los proyectos ms costosos son los de infraestructura y comercializacin (incluyendo los CESPAs).
No obstante, llama la atencin el bajo valor de los proyectos de Mujer Rural que, en parte, puede explicar el
bajo nivel de impacto logrado, como se ver ms adelante.
 2. Focalizacin por regiones

En el Cuadro siguiente se presenta la focalizacin por Regiones DRI. En general, se puede observar que los
recursos se destinaron en forma bastante proporcionada entre los departamentos y las regiones, una vez que
se tiene en cuenta, tanto el nmero de municipios y su caracterizacin de pobreza rural, y por otro lado, la
reciente incorporacin de la Regin F (Nuevos Departamentos) al Programa (1994).

PDIC.- Compromisos adquiridos por Regiones

durante el perodo 1991 - 1996
Valor (%) Nmero de Valor por Convenios /
Regiones DRI Compromisos Convenios Municipio municipio
6
(US$10 ) (US$ miles)
Regin A: Costa Atlntica 139,7 21,8% 2.195 822,0 12,9
(8 deptos., 170 mpios.)
Regin B: Central Cafetera 103,0 16,1% 1.677 588,6 9,6
(4 departamentos, 175 mpios.)
Regin C: Centro Oriente 150,4 23,5% 3.162 414,4 8,7
(4 deptos., 363 mpios.)
Regin D: Sur Occidente 75,0 11,7% 1.627 521,2 11,3
(3 deptos., 144 mpios.)
Regin E: Centro Sur 81,5 12,7% 1.599 727,5 14,3
(3 deptos., 112 mpios.)
Regin F: Nuevos Departamentos 45,7 7,1% 968 407,7 8,6
(10 deptos., 112 mpios.)
Nivel Central 46,0 7,2% 810 n.a. n.a.
(1) (1)
TOTALES 641,4 100,0% 12.038 555.9 10,5
(32 deptos., 1.071 mpios.)
Fuente: Fondo DRI, Subdireccin de Planeacin, 1997. Clculos basados en el Anexo IV.2
(1)
Descontando los 810 convenios del nivel central.

La Regin Centro Sur y la de la Costa Atlntica fueron las que tuvieron, en promedio, mayor nmero de
convenios por municipio, con 14,3 y 12,9, respectivamente, mientras que la de Centro Oriente tuvo 8,7 y la de
los Nuevos Departamentos, 8,6 (Esto ltimo es notable si se tiene en cuenta que esta Regin se vincul al
PDIC tan slo a partir de 1994). Aunque, aparentemente, esta cifra puede reflejar el mayor o menor dinamismo
municipal para participar en el Programa, tambin puede ser el resultado de las asignaciones presupuestarias
anuales prefijadas para cada Regin, dado que el valor de los convenios por municipio no presenta variaciones
importantes entre regiones, mientras que s se observan diferencias muy significativas entre el apoyo recibido
por municipio; es decir, podra estar reflejando una mayor discrecionalidad en la asignacin de recursos del
sistema de programacin ya mencionado. Como ya se coment, la manera de utilizar estos mecanismos de
programacin permiti canalizar recursos hacia algunos departamentos en forma privilegiada, ms all de lo
indicado por los criterios de focalizacin del programa.
 3. Focalizacin por categoras de municipios

En el Cuadro siguiente se presentan los valores de los compromisos del PDIC, desagregados por grandes
categoras del SNC.

PDIC.- Compromisos adquiridos por Categoras Municipales

del SNC durante el perodo 1991 - 1996
Valor Valor por Nmero de
Categoras municipales Compromisos (%) Municipio Convenios
6
(US$10 ) (US$ miles)
I: 1, 2 y 3 (549 mpios.) 411,8 64,2% 750,2 7.547
II: 4 y 5 (332 mpios.) 163,7 25,5% 493,1 3.153
III: 6, 7 y 8 (187 mpios.) 65,9 10,3% 352,1 1.338
TOTALES (1.071 mpios.) 641,4 100,0% 598,9 12.038
Fuente: Fondo DRI, Subdireccin de Planeacin, 1997.

Similarmente, en este caso tambin se observa una distribucin adecuada de los recursos, puesto que los
municipios menos desarrollados (Categoras 1, 2 y 3) representando poco ms del 51% de los municipios,
recibieron el 64,2% de los recursos, mientras que los municipios ms desarrollados (Categoras 6, 7 y 8)
recibieron apenas el 10,3% representando ms del 17% del total de municipios. Adems, el valor de los
compromisos del PDIC por municipio, corrobora lo anterior, pues los municipios de categora 1, 2 y 3
recibieron, en promedio US$ 750.200, los de las categoras 4 y 5, US$ 493.100 y los de las categoras 6, 7 y 8,
US$ 352.100. Ello insina un efecto redistributivo del Programa, el cual se corrobora por las respuestas de las
encuestas en las que se seala que los proyectos han beneficiado a la poblacin ms necesitada. Adems,
debe tenerse en cuenta que en todos los municipios, ricos o pobres, andinos o costeos, recientes o antiguos,
siempre existen pequeos productores rurales merecedores de recibir la ayuda del Programa.

C. Aspectos institucionales y normativos

1. Evolucin del proceso de descentralizacin del desarrollo rural

El proceso de descentralizacin del desarrollo rural en Colombia se inici en enero de 1987 cuando, mediante el
Decreto - Ley 77/87, se le asignaron a los municipios nuevas responsabilidades y competencias en materia de
desarrollo rural, al tiempo que se le asign al Fondo DRI una nueva funcin: la de acompaar a los municipios
en ese proceso mediante la cofinanciacin de programas y proyectos. La formulacin y el diseo del PDIC se
hizo para dar cumplimiento a dicho mandato, en el supuesto de que el proceso era muy incipiente y que su
puesta en marcha iba a ser lento, muy difcil y lleno de problemas. Sin embargo, el proceso descentralizador
avanz mucho ms aceleradamente que lo esperado, an por los pronsticos ms optimistas 15.

15
Ello se ilustra claramente con la siguiente ancdota: el CONPES, en 1988, asign recursos para la ejecucin
del PDIC (5 aos) del orden de US$ 550 millones, cifra que a la banca multilateral (BID y BIRF) le pareci
demasiado ambiciosa y casi que imposible de ser ejecutada en dicho perodo. Durante negociaciones
posteriores en las que se analiz la capacidad de respuesta del pas a las nuevas reglas del juego, se acord
que el PDIC deba ser de US$ 250 millones. La ejecucin histrica del Programa, mostr claramente que el
En efecto, apenas en 1991 la promulgacin de la Nueva Constitucin Colombiana, ratific y profundiz, los
principios que haban dado origen a la descentralizacin del desarrollo rural desde 1987. As, por ejemplo, la
Constitucin, adems de aumentar el perodo de gobierno de los Alcaldes a tres aos, defini la eleccin
popular de los Gobernadores de los Departamentos, y consecuentemente, el Gobierno tuvo que asignar
nuevas funciones y responsabilidades en la conduccin y orientacin del desarrollo rural a estas entidades,
algunas de ellas en clara competencia con los municipios y/o el mismo Gobierno Central. As las cosas, era
imperativo enfrentar la ambigedad en las responsabilidades del desarrollo rural generada por la Constitucin
y, por lo tanto, el Gobierno decidi incluir a los departamentos en el proceso. Resultado de ello, entre otras
cosas, fue la incorporacin de las administraciones departamentales en el nuevo Sistema Nacional de
Cofinanciacin, ideado y creado, tambin, para facilitar el cumplimiento de los nuevos mandatos de la
Constitucin en materia de descentralizacin territorial.

De esta manera, en diciembre de 1992, el Gobierno promulg el Decreto - Ley 2132/92, mediante el cual cre el
SNC, transform al antiguo Fondo de Desarrollo Rural Integrado DRI en el Fondo de Cofinanciacin para la
Inversin Rural -DRI (entre otras cosas, obligando al desmonte de sus Direcciones Regionales en los
departamentos) y le abri espacio a los departamentos en la administracin del Sistema (para lo cual, ms tarde,
se crearon las Unidades Departamentales Especializadas de Cofinanciacin, UDECO).

Por otro lado, tambin en cumplimiento de mandatos de la Nueva Constitucin, el Congreso aprob, en 1993, la
Ley 60 de dicho ao, mediante la cual se reglamentaron las competencias y transferencias de los recursos de la
Nacin para los departamentos y municipios. De esta manera, apenas dos aos despus de iniciado el PDIC, la
normatividad y organizacin institucional para su ejecucin, haba sufrido grandes y profundas
transformaciones que tenan directas implicaciones en su instrumentacin y ejecucin.

2. Adecuacin institucional del Fondo DRI

La eliminacin de las Direcciones Regionales: La aceleracin del proceso de descentralizacin de los

programas del Fondo DRI a finales de 1992, fue una decisin que tom el Gobierno Central (bsicamente el
DNP) en contra de las posiciones que para entonces, haba adoptado el propio Fondo. Y en parte, ello
obedeci a las continuas quejas y reclamos de parte de las nuevas y recientes administraciones territoriales
(especialmente departamentales) acerca de las "indebidas intromisiones" ejercidas por funcionarios de las
Direcciones Regionales del Fondo en decisiones que, ahora, ellos consideraban de su exclusiva competencia y
responsabilidad. De hecho, la dependencia jerrquica que dichos funcionarios tenan del Director General del
Fondo DRI en Bogot, y no del Gobernador Departamental, les permita, con frecuencia, de manera bastante
autnoma e independiente, establecer alianzas polticas con grupos diferentes a los que estaban ejerciendo la
administracin departamental, lo que por supuesto, originaba el conflicto por la preeminencia sobre el
Programa. Por supuesto, lo contrario tambin era cierto, quizs, incluso, con mayor frecuencia: la "indebida
intromisin" en las decisiones locales por parte de las nuevas administraciones con criterios que privilegiaban
la poltica electoral sin respetar la autonoma ni la responsabilidad municipal, se convirti en prctica bastante
generalizada en el Programa.

Fue en ese contexto de lucha poltica entre las administraciones departamentales y los funcionarios regionales
tcnicos del Fondo DRI (no tan ajenos al ejercicio poltico regional) que el Gobierno Central (el DNP, como
ya se dijo) decidi la eliminacin de las Direcciones Regionales del Fondo DRI y, en su lugar, determin la
creacin de las llamadas Unidades Departamentales Especializadas de Cofinanciacin, UDECO, dependientes
del Gobernador. Por supuesto, dicho contexto no era exclusivo de los programas del Fondo DRI sino que se

sistema evolucion mucho ms rpidamente que lo esperado, si bien, no exento de problemas y

transformaciones bastante complejas.
enmarcaba en una nueva relacin de los poderes polticos que se haban originado con la profundizacin de la
descentralizacin poltica que mandaba la Nueva Constitucin colombiana. Posiblemente el conflicto hubiera
tenido otras manifestaciones y resultados, si durante el perodo 1991-92, el Fondo DRI hubiera respetado de
manera ms decidida y transparente el diseo original establecido en el PDIC para la identificacin,
programacin y contratacin de los recursos, con verdadera autonoma local y municipal.

Los resultados generados por dicha medida fueron dos principales, cuyos efectos no se hicieron esperar: (a) el
Fondo DRI reaccion, rpidamente, retomando en el nivel central las principales funciones y responsabilidades
sobre la identificacin, promocin y, sobretodo, viabilizacin, aprobacin y contratacin de los convenios de
cofinanciacin que haba delegado a las Direcciones Regionales desde 1990; y, (b) las Direcciones Regionales
con sus funcionarios, que tenan un plazo de dos aos para ser desmontadas, perdieron todo su dinamismo y
entusiasmo que, por supuesto, no fue llenado por las UDECO sino hasta bien entrado el ao de 1995. Los
efectos posteriores, aunque difciles de precisar, se tradujeron en las dificultades enfrentadas por el PDIC - con
sus nuevos actores, las UDECO - para administrar el proceso de identificacin, seleccin, viabilizacin,
contratacin, ejecucin (incluidos los pagos y las transferencias, agravados por las fiducias) y el control y
seguimiento de los proyectos municipales de desarrollo rural.

La reestructuracin del Fondo DRI en 1993: Para adecuar la Entidad a las implicaciones que tena el
desmonte de las Direcciones Regionales, el Fondo DRI fue reestructurado en 1993, manteniendo, en esencia, la
misma organizacin funcional que tena desde 1990, pero con tres modificaciones importantes: (a) el
incremento de la planta de personal en el nivel central (buena parte de las posiciones de las Direcciones
Regionales fueron trasladadas a Bogot), (b) la eliminacin de la Divisin de Control de Operaciones 16 y de la
Oficina de Desarrollo Organizacional, y ( c) la creacin de la Oficina de Mujer Rural y el traslado del rea
administrativa, que dependa de la Secretara General, a la Subdireccin Financiera.

La no resolucin de la tensin interna entre la calidad y la eficiencia: Dicha reestructuracin, sin embargo,
no subsan el principal problema institucional que se gener con la eliminacin de las Direcciones Regionales.
Cuando se adecu la Institucin en 1990 para la ejecucin del PDIC, se le otorg una gran importancia a esas
Direcciones, y al mismo tiempo, al interior de la Subdireccin de Operaciones en el nivel central, se estructur
la divisin funcional entre lo tcnico y lo poltico, es decir, entre las reas encargadas de vigilar por la
calidad de los proyectos (productos DRI), y las encargadas de imprimirle agilidad y eficiencia al proceso de
contratacin y ejecucin. Dicha tensin, que siempre debe existir en Entidades de esta naturaleza, se defini,
en la estructura de 1990, entre la Divisin de Control de Operaciones (encargada de la eficiencia) que, a su vez,
serva de vocera y embajadora de las Direcciones Regionales y las Divisiones Tcnicas de dicha
Subdireccin (encargadas de la calidad) 17.

Al ser eliminadas, en 1993, tanto las Direcciones Regionales como la Divisin de Control de Operaciones, se
gener un vaci en la divisin funcional, al punto en que no hubo claridad entre quien deba responder por la
calidad y quien por la eficiencia. De hecho, las directivas de la Entidad, obligadas a producir resultados - y
estos siempre se miden, en el corto plazo, por la eficiencia antes que por la calidad -, empez a exigirle a las
Divisiones Tcnicas que respondieran por la eficiencia y se encargaran de los procesos de contratacin,
dejando en segunda prioridad las exigencias y rigores tcnicos, propios de sus funciones. Ello, como era de

16
Se supuso, equivocadamente, que las funciones de esa Divisin las iba a tomar la nueva Oficina de Control
Operativo, cuya creacin era un mandato legal. En efecto, mientras la anterior tena la funcin de servir de
enlace entre las Direcciones Regionales y el nivel central, la nueva Oficina se cre con funciones de auditora y
control interno.
17
Puede criticarse que esa tensin no fue elevada al nivel de Subdirecciones (entre Planeacin y Operaciones,
por ejemplo) y que se dej para ser resuelta a un nivel inferior, dentro de Operaciones.
esperarse, gener mucha confusin e insatisfaccin entre los funcionarios de la Subdireccin de Operaciones.
Adems, rpidamente, se les traslad a las UDECO la funcin de vigilar por la calidad tcnica (viabilizacin)
con lo cual se agrav la incertidumbre de los funcionarios tcnicos del nivel central que se sintieron
disminuidos en sus competencias y responsabilidades.

La estrategia UNIR y los interlocutores Regionales (1995 y 1996): As las cosas, durante 1995 el Fondo
DRI, junto con el SNC, decidi emprender una estrategia de fortalecimiento institucional de las UDECO y de
esta manera acelerar el proceso de consolidacin del nuevo esquema. Adems, el Fondo DRI adopt una
estrategia interna de apoyo al proceso, denominada UNIR (Unidad para la Interlocucin Regional) con
funcionarios de las diferentes dependencias del nivel central para que se encargaran de apoyar todo el proceso
de interlocucin con las nuevas UDECO y asegurar que el nivel central respondiera adecuadamente a las
demandas que stas le hacan. Posteriormente, en 1996, a pesar de que la estrategia UNIR haba empezado a
generar un clima ms favorable de trabajo, la estrategia cambi nuevamente, y en cambio de UNIR, el Fondo
DRI contrat nuevos funcionarios para que sirvieran de enlace directo con las UDECO y dems instancias en
cada departamento, a los que llam interlocutores regionales, los cuales se ubicaron fsicamente en los
diferentes departamentos del pas. Como resultado de ello, el Fondo DRI logr mantener una presencia
regional que, sin embargo, no contribuy en forma significativa y generalizada, a la consolidacin de los
procesos departamentales para aprender a manejar y administrar adecuadamente el esquema. Adems, dado
que todava no se ha resuelto debidamente la confusin entre las responsabilidades entre la calidad y la
eficiencia y, dentro de ellas, las competencias de las UDECO y el nivel central, no es de extraarse que,
independientemente de la agilidad que se le ha dado a los procesos de contratacin y transferencias y a los
indudables logros en ese frente, an persistan las dificultades internas en el Fondo DRI para responder
adecuadamente por la calidad de los procesos diseados en el PDIC.

3. Adecuacin institucional de otras entidades involucradas

Viceministerio de Desarrollo Rural Campesino: Por su importancia para la instrumentacin de las nuevas
polticas promulgadas por el Gobierno para el desarrollo rural campesino18, conviene destacar aqu la
reestructuracin del Ministerio de Agricultura, a partir de la Ley 101 de 1993. No solamente se le cambi el
nombre - a partir de entonces pas a llamarse Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con todas sus
implicaciones -, sino que, adems, en su interior, se cre el Viceministerio de Desarrollo Rural Campesino, con
tres subdirecciones y una Oficina19, encargadas de orientar y dirigir dichas polticas. De esta manera, el Fondo
DRI, a partir de 1994, pudo contar con una dependencia de mayor nivel jerrquico dentro del Estado para
apoyarlo en la ejecucin de sus labores.

Comit Nacional de Cofinanciacin en el DNP: A raz de la creacin del Sistema Nacional de Cofinanciacin,
SNC, se cre inicialmente el Comit Interfondos y, despus, el Comit Nacional de Cofinanciacin,
encargado de administrar y orientar las polticas y criterios de actuacin del Sistema. Dicho Comit funciona en
el Departamento Nacional de Planeacin, DNP (actuando la Unidad de Desarrollo Territorial, UDT, como
Secretara Tcnica). Como parte del SNC, el Fondo DRI es miembro de dicho Comit y debe seguir sus
orientaciones. Ello, aunque dificulta y hace ms complejos los niveles de coordinacin que debe respetar la
Entidad, tambin le ha permitido compartir sus experiencias y aprendizajes con los otros Fondos del SNC y, en
ese sentido, ejercer el liderazgo en la consolidacin del mismo.

18
Desde 1993, el Gobierno, especialmente el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el DNP (CONPES),
han promulgado varias leyes y documentos CONPES relacionados con el desarrollo rural.
19
Desarrollo Productivo, Desarrollo Social, Desarrollo Empresarial y Oficina de Mujer Rural.
Unidades Departamentales Especializadas de Cofinanciacin, UDECO: A partir de 1994 se crearon las
Unidades Departamentales Especializadas de Cofinanciacin, UDECO, encargadas de la promocin,
coordinacin, apoyo, asesora y evaluacin previa de los programas y proyectos que las entidades territoriales
(municipios y departamentos) presentan a la consideracin de los Fondos del Sistema Nacional de
Cofinanciacin. Dichas Unidades, conformadas por un Coordinador y entre cuatro y seis funcionarios,
dependen, generalmente, de las Secretaras de Planeacin. Su puesta en marcha y consolidacin fue un
proceso difcil, en parte por los problemas antes planteados, los cuales fueron superados en el curso de 1996.
El papel que jug el Fondo DRI en ese proceso fue de gran importancia, puesto que, a pesar de los problemas
ya sealados, siempre prest su concurso, apoyo y liderazgo en la capacitacin e, incluso, en la conformacin
de dichas Unidades. En 1996, se inici la operacin de los Comit Departamentales de Cofinanciacin,
CODECO, como instancias de decisin y aprobacin de los proyectos municipales que conforman los cupos
departamentales de cada Fondo. Para ello, los proyectos, una vez viabilizados por las UDECO, se someten a la
consideracin de dichos Comits.

4. Eficiencia y eficacia de la estructura institucional

A manera de balance, podra decirse que el Fondo DRI oper el PDIC con una adecuada eficiencia
institucional, en la medida en que logr superar los resultados esperados en trminos de contratacin (ms de
12.000 convenios frente a cerca de 6.000 programados) y de transferencias de recursos (US$ 641 millones
comprometidos20 frente a los US$ 250 millones programados).

Sin embargo, desde el punto de vista de la eficacia de la institucionalidad, a pesar de que los resultados no son
negativos en la percepcin de los beneficiarios y algunos actores intermediarios (ver siguiente Seccin,
Evaluacin Social), hay que sealar que las dificultades internas que se vivieron en el perodo evaluado,
especialmente en cuanto a la ambigedad e indefinicin sobre las responsabilidades institucionales en la
calidad y la eficiencia de los programas, tuvieron repercusiones negativas sobre el clima organizacional de la
Entidad en que hubo de desenvolverse la ejecucin del PDIC.

Similarmente, la tensin - y en no pocos casos, conflicto -.que se gener entre el nivel central y el regional
(primero con las propias Direcciones Regionales, y despus con los departamentos y las UDECO), como parte
del proceso de descentralizacin (lase, cesin de poder real sobre la planificacin y asignacin de recursos)
se convirti en una dificultad grande para la ejecucin del PDIC, que repercuti, directamente, sobre la
autonoma local y municipal para decidir sobre los proyectos a ser apoyados.

Finalmente, en cuanto a los esfuerzos de la Entidad para promover y divulgar el PDIC, la evaluacin social
(talleres regionales y encuesta a la poblacin rural) muestra que los resultados son muy precarios y que,
solamente hasta el perodo final, 1995 y 1996, la estrategia de comunicaciones se enfoc hacia la divulgacin
de los productos e instrumentos del Programa. Ello contrasta con el perodo 1992 - 1994, en que los esfuerzos
se concentraron ms en la divulgacin de la imagen personal de los directivos de la Entidad, en detrimento de
la divulgacin de las metodologas de acceso a los recursos y de identificacin y preparacin de proyectos por
parte de las comunidades rurales y sus municipios.

5. Participacin Comunitaria

Los instrumentos diseados por el PDIC para facilitar la participacin comunitaria en los procesos de decisin,
- la cual, como ya se dijo, constitua uno de los preceptos fundamentales del Programa -, no operaron en la
forma como se crey originalmente. La ficha veredal y los Comits DRI, cuyo diseo y puesta en marcha se
hizo con fundamento en los esquemas operativos que prevalecan hacia los finales de la Fase II del Programa

20
De los cuales, efectivamente invertidos y pagados, US$ 356 millones hasta diciembre de 1996.
(1988 - 1990), se quedaron cortos en entender la magnitud y los alcances de la nueva dinmica generada por la
descentralizacin municipal y la pugna de los viejos actores de la poltica para mantener su hegemona
regional en contraposicin con los nuevos actores que entraron a participar en el juego poltico local y
regional. As, ninguno de dichos instrumentos fue capaz de contener, ni siquiera de amainar, los efectos de
dicha dinmica, y si bien operaron durante algn tiempo (1991-1993), su funcionamiento fue simplemente un
requisito mal cumplido y al poco tiempo fueron quedando en el olvido. La aparicin posterior de los CMDR
(1994), aunque mejor estructurados para dar cabida a los diferentes intereses polticos locales, todava no se
han entronizado en la vida municipal, salvo en algunas pocas regiones en donde la cultura poltica privilegia la
participacin abierta de la poblacin.

La descentralizacin de las decisiones para acercarlas ms a las comunidades beneficiarias, tampoco produjo
los resultados esperados. Si bien la burocracia central del Fondo DRI cedi y perdi mucho poder discrecional
en el proceso (con una especie de marcha atrs en el perodo 1992 - 1994 cuando a raz del desmonte de las
Direcciones Regionales el nivel Central retom el control mientras los departamentos instrumentaban sus
UDECO), el poder de las decisiones no se transfiri efectivamente a las comunidades rurales, sino que se
qued en la mitad del camino (nivel regional, departamental o municipal), en medio del fragor de la lucha
poltica por el control y manejo de los recursos del Programa y, obviamente, de sus dividendos electorales.
El caso de los Comits Departamentales de Cofinanciacin, CODECO, durante 1996, es un claro ejemplo de este
fenmeno poltico en que muchos actores quieren participar, con el desafortunado resultado en que la
comunidad termina siendo la ltima en ser tenida en cuenta, sino es para orientar su conducta electoral. Y la
aparicin en el presupuesto del Fondo DRI, desde 1994, de los recursos de asignacin especfica para
cofinanciar proyectos avalados por los miembros del Congreso de la Repblica, constituyen la manifestacin
ms clara y contundente de la pugna por el manejo y control de estos recursos.

En estas circunstancias, la participacin comunitaria en el PDIC se limit, entonces, principalmente a la

consulta para la identificacin de los proyectos, y ms recientemente y en menor grado, a la priorizacin de los
proyectos, mientras que las decisiones sobre la formulacin, ejecucin y contratacin y seguimiento se
tomaron entre otros actores, principalmente los polticos locales, con mayor o menor compromiso con la
comunidad21. Esto ltimo, a su vez, depende de numerosos factores, entre los cuales interesa destacar el de la
cultura poltica regional: entre ms tradicional y clientelista sea la relacin entre los polticos y los electores,
ms pasiva, dependiente y paternalista es la participacin de la comunidad (adems de escasa), mientras que
en las regiones en que la comunidad ha logrado mayores niveles de desarrollo organizacional, existe menos
clientelismo y la participacin de la comunidad es ms activa y decisoria.

Aunque, por supuesto, existe toda una gama de los diversos tipos de relaciones polticas al interior de las
Regiones DRI, se pudo observar, como tendencias, algunas diferencias entre ellas. As, mientras las relaciones
polticas ms tradicionales y clientelistas se dan en las Regiones A (Costa Atlntica), C (Centro Oriente), E
(Centro Sur) y F (Nuevos Departamentos), en la Regin B (Central Cafetera) y, en menor grado, en la D (Sur
Occidente) se captaron manifestaciones claras de evolucin y desarrollo de una nueva cultura poltica, ms
participativa y democrtica. Esto es muy interesante, cuando se cruza esta informacin con otros resultados,
tales como nivel de la participacin de la mujer, grado de satisfaccin de la comunidad con los proyectos, tipo
de beneficios producidos por ellos, y otros ms.

21
Aunque parece obvio, conviene destacar que la interferencia de los polticos regionales y locales en el uso
de los recursos del Programa, no solamente est ligada al problema de la gobernabilidad local, sino que,
adems, pretende convencer a las comunidades beneficiarias de que, sin su intervencin, no hubiera sido
posible realizar o financiar el proyecto y, por lo tanto, le deben lealtad poltica (poltico benefactor, as sea
con los recursos pblicos).
Ello explica en parte los aparentemente ambiguos y contradictorios resultados que se obtuvieron en las
encuestas sobre el tema de la participacin comunitaria, as como el hecho de que en los talleres regionales los
participantes, dependiendo de la regin y de su posicin (rol) en el esquema, la mencionaran, bien como una
fortaleza del Programa o bien como una debilidad, pero siempre, como una oportunidad hacia adelante sobre la
cual hay que trabajar en forma prioritaria. Algunos resultados que corroboran lo anterior:

Los beneficiarios de todos los proyectos (generalmente lderes o dirigentes comunitarios de la

localidad o vereda) manifestaron haber participado (ellos, en forma directa) principalmente en la
identificacin (83%) y en la priorizacin (60%), mientras que lo hicieron en menor grado en la
ejecucin (43%), en el seguimiento (28%) y en la formulacin (27%). En los proyectos de
infraestructura, la comunidad es responsable de la O&M en el 48% de los casos, mientras que en
los de servicios lo es en el 55%. As mismo, los respondientes afirmaron que la comunidad
particip como ejecutora (en el 89% de los proyectos de servicios y en el 54% de los proyectos de
infraestructura), particip en la formulacin en el 32% de todos los proyectos, y en la mitad de
todos los casos, ejerci algn tipo de seguimiento. Segn ellos, la idea del proyecto fue de la
comunidad en el 46% de los casos (65% en infraestructura y 27% en servicios), al tiempo que
manifestaron que la comunidad fue consultada sobre los aspectos tcnicos y econmicos durante
la formulacin del proyecto en el 65% de los casos.
Por su parte, los alcaldes municipales no consideraron muy importante la falta de participacin
comunitaria como un problema social que afecte el desarrollo rural del municipio, mientras que la
desorganizacin de los partidos polticos en su localidad fue calificado como el problema poltico
ms importante que afecta el desarrollo rural municipal. Adems, el 88% de los alcaldes dijo que en
su municipio ya se haba constituido el CMDR; el 36% lo consider de utilidad alta, el 47% media
y el 15% baja.
La encuesta a la poblacin rural en general, a su vez, presenta estos resultados: el 34% se ha
beneficiado con proyectos en su localidad o vereda, y de ellos, el 38% se vincul a alguna
actividad del proyecto. El 66% de los beneficiados, manifest que no conoce los mecanismos de
acceso a los recursos (29%), que no le avisan de las reuniones para participar (12%), que ya tienen
proyecto o no tienen inters (28%), que el funcionario de la UMATA no tiene tiempo (12%).
Adems, mientras el 46% dijo que los beneficiados por los proyectos fueron los que ms lo
necesitan, el 26% fueron los que saben presentar los proyectos y el 14% los que ms influencia
tienen (en la Regin A, esta ltima apreciacin es significativamente mayor, del 25%). As mismo,
el 96% manifest estar dispuesto a participar en la solucin de los problemas (65% aportando
mano de obra, 30% identificando soluciones, y slo el 4% aportando dinero y/o materiales). Por
ltimo, apenas el 16% dijo conocer o haber odo hablar de los CMDR, y de ellos, el 31% cree que
sirven para aprobar los proyectos de la comunidad, el 33% para discutir los problemas de la
vereda, el 19% para aprobar las decisiones tomadas por el Alcalde y el 11% para escuchar a los
polticos en campaa.

7. Participacin de la mujer

Interesa destacar aqu algunas cifras y datos sobre la participacin de la mujer en el PDIC, derivados de las
encuestas a los beneficiarios de todos los proyectos:
En la ejecucin de los proyectos de servicios, las mujeres participaron mayoritariamente, en el 7% de los casos
(contra 49% de los hombres), y en forma exclusiva en el 5% (contra el 7% de los hombres).
En la O&M de los proyectos de infraestructura, las mujeres participaron en el 22% de los casos (en la Regin
A, apenas en el 15% y en la C en el 10%, mientras que en la B en el 35% y en la D en el 22%).
En la ejecucin de los proyectos de infraestructura, las mujeres participaron, mayoritariamente, en el 2% de los
casos (contra el 42% de los hombres).
En el 61% de todos los casos, los respondientes manifestaron que si se haban tenido en cuenta las
necesidades especficas de las mujeres.
En el 64% de los casos, los respondientes dijeron que hubo participacin femenina en el proceso de
identificacin de los proyectos. Aqu se observa con claridad la diferencia regional: mientras que en las
Regiones B y D fue mayor del 70%, en la A apenas fue del 50%.
En el 11% de los casos se dijo que las mujeres se haban destacado ms en la identificacin del proyecto
(contra el 41% de los hombres).
Segn el 43% de los respondientes, el proyecto aument mucho los ingresos de las mujeres (contra el 53% en
el caso del aumento en los ingresos de los hombres), y el 57% cree que fortaleci mucho la participacin de
la mujer.
Segn los respondientes, el grado de satisfaccin de las mujeres con el proyecto es alto en el 55% de los
casos, medio en el 28%, bajo en el 10% y ninguno en el 7% (en contraste, para los hombres dichos grados
son, respectivamente, 60%, 26%, 8% y 6%).

8. Participacin de grupos indgenas

En el diseo del PDIC no se hizo ninguna discriminacin positiva en favor de estos grupos poblacionales. Ello
por cuanto se supona que la priorizacin de los proyectos para beneficiarlos se daba de manera abierta,
transparente y democrtica al interior de las diferentes instancias creadas para ello, a nivel de la comunidad
local, veredal y municipal. Sin embargo, adems de los problemas anteriormente mencionados para el buen
funcionamiento de los instrumentos de participacin, su mismo diseo tampoco consider adecuadamente la
dinmica de las diferencias regionales y locales entre la poblacin campesina tradicional y estos grupos
poblacionales, por lo cual no se incorporaron mecanismos y procedimientos tendientes a favorecerlos.

La nueva Constitucin Poltica de Colombia (promulgada en 1991), reconoce explcitamente la composicin

multitnica y multicultural de la Nacin y, en mandato de ello, el Decreto 2132 de 1992, le ordena al Fondo DRI
atender, en forma diferenciada, a las poblaciones con caractersticas especficas sociales, culturales y
econmicas en las diferentes regiones de todo el pas. Desde entonces se inici un proceso de adecuacin
institucional y de diversificacin de los esquemas y estrategias de atencin, para brindar asistencia financiera
adecuada a los Pueblos Indgenas, sin desmedro de sus tradiciones y sistemas econmicos y sociales. En la
actualidad esta adecuacin cubre tambin a las Comunidades Negras y a la Poblacin Desplazada por la
Violencia, sectores de la poblacin rural tradicionalmente marginados del desarrollo. Para ello, adems de
revisar el reglamento Operativo del PDIC con el fin de adecuarlos a las necesidades de dichos grupos
poblacionales, incluyendo la revisin de los criterios de elegibilidad de los diferentes componentes y tipos de
proyectos, anualmente, a partir de 1994, se destin el 2% del presupuesto general del Fondo DRI para atender
los proyectos de los Pueblos Indgenas.

9. Sistema de Evaluacin, Control y Seguimiento

Si bien el tono general de las observaciones sobre el sistema de S&E parecen ser de insatisfaccin, se
reconoce tambin que han sido logros importantes los esfuerzos hasta ahora realizados por el Fondo DRI para
normalizar y sistematizar estos procesos: se considera positivo el desarrollo de un instrumental, aunque sea
calificado de insuficiente, para identificar, formular y evaluar proyectos y que esto forme parte de la creacin
de un sistema de S&E.

No obstante, se encuentra reiterada la manifestacin de que los municipios no son del todo capaces para
diligenciar los instrumentos diseados y por consiguiente la informacin que allegan no fluye apropiadamente
y no sirve bien a los fines del S&E ni para las instancias centrales del Fondo DRI, ni para los departamentos y
las UDECO y bastante menos sirve a los municipios para mejorar su intervencin en el manejo y administracin
de sus proyectos.
En el Fondo DRI se dispone de los diseos tcnicos y operativos de un sistema para el seguimiento y
evaluacin de proyectos de desarrollo rural y se ha avanzado considerablemente en el diseo de un sistema
para el manejo computarizado de informacin institucional interna. Sin embargo, uno y otro sistema an no
conforman la respuesta que el Fondo DRI requiere para el manejo y sistematizacin de la informacin
institucional y la Entidad no se est beneficiando del potencial que ellos tienen para contribuir a mejorar su
desempeo global, como tampoco para contribuir a que las entidades territoriales con las cuales colabora
mejoren a su vez la formulacin, gestin y ejecucin de los proyectos de desarrollo rural de su competencia.

Con la creacin del Sistema Nacional de Cofinanciacin (SNC), del cual hace parte el Fondo DRI, fueron
modificadas algunas de las funciones de sta Entidad. La supresin de las Direcciones Regionales, implic el
traspaso de la responsabilidad que stas ejercan con referencia al seguimiento de los proyectos cofinanciados
en el rea de cobertura de cada departamento, a las respectivas UDECO. La Divisin de Seguimiento y
Evaluacin del Fondo DRI debe realizar la evaluacin y el seguimiento de las acciones de la Entidad,
especialmente las relacionadas con la cofinanciacin, asesorar a las entidades territoriales y a las comunidades
locales, y coordinar, asesorar y velar por la liquidacin de los convenios y contratos celebrados por la entidad
para cumplir los objetivos y finalidades de la cofinanciacin.

Con estos fines, la Divisin de Seguimiento y Evaluacin particip con el DNP y con otros Fondos de
cofinanciacin, dentro del SNC, en el diseo del Sistema de Seguimiento y Evaluacin de Proyectos de
Inversin (SSEPI) y en el correspondiente Subsistema de Seguimiento y Evaluacin del DRI. Con la
participacin de las divisiones tcnicas, de las reas financiera y de sistemas y de las regionales del Fondo
DRI, fueron definidas las variables fsicas y financieras, los indicadores respectivos, los instrumentos de
informacin y el diseo general de los procedimientos que deberan ser puestos en prctica para recoleccin y
manejo de informacin.

Durante 1995 el Fondo DRI adelant una estrategia tanto de seguimiento a las metas fsicas y financieras de
los proyectos cofinanciados en las vigencias de 1991 a 1994, como de capacitacin y asistencia tcnica a las
diferentes instancias involucradas en el proceso en los niveles regionales y locales. Se puso as en marcha un
programa de capacitacin, sobre viabilidad y seguimiento de proyectos de inversin social, para personal de la
totalidad de las UDECO y de las secretarias sectoriales (de agricultura y de desarrollo rural) de los
departamentos. No obstante este esfuerzo institucional del Fondo DRI, las UDECO no respondieron a las
expectativas en cuanto al desarrollo y puesta en prctica del subsistema de S&E y en cuanto a sus
obligaciones de dar asesora y apoyo a los municipios. Las UDECO se concentraron en las acciones de
viabilizacin de proyectos y en el acompaamiento al proceso de contratacin de los mismos. Aunque
disponen de equipos bsicos de profesionales para atender las funciones de coordinacin regional de los
cuatro fondos de cofinanciacin y de la Red de Solidaridad Social, estas entidades no cumplieron sus
compromisos para poner en prctica los procesos de S&E.

El Fondo DRI insisti en la capacitacin como una estrategia fundamental para apoyar la puesta en prctica del
Subsistema de S&E y para fortalecer las capacidades de las entidades territoriales, especialmente de las
UDECO. En 1995, se cumpli entonces una nueva fase de capacitacin, basada en talleres prcticos, dirigida a
las entidades territoriales, en coordinacin con las UDECO y las secretarias sectoriales, cuya finalidad fue la
recuperacin de la informacin sobre los proyectos en ejecucin, para dar asesora sobre los procesos de
anlisis de esa informacin y para garantizar que la obtenida cumpliera requisitos de calidad y confiabilidad.

Esta accin no fue tampoco tan exitosa como se esperaba. Ni la cantidad ni la calidad de informacin
recuperada cumpli con las expectativas. Un informe de la Divisin de Seguimiento y Evaluacin indica que
para las vigencias fiscales de 1991 a 1994, de un total de 7.252 convenios firmados, fue seleccionada una
muestra de 1.423 convenios de los cuales fueron visitados efectivamente 743, que equivalen al 10,3% del
total22.

Este conjunto de acciones se complement con la dotacin de equipos de computacin y de transporte,

programas para procesamiento de datos y elaboracin de manuales y guas sobre el Subsistema de S&E. El
Fondo DRI adquiri y entreg 32 equipos de cmputo a igual nmero de departamentos, para montaje y
manejo del Subsistema, adems de facilitar equipos de transporte para facilitar las labores del personal de las
UDECO en las visitas de seguimiento a los proyectos. En acciones de mejoramiento del Subsistema de
Seguimiento y Evaluacin, el Fondo DRI invirti, durante la ejecucin del PDIC (1991 1995) un total de
$2.754.312.000.

D. Evaluacin social de la estrategia del PDIC

En esta Seccin se presentan, de manera resumida, los principales resultados de los ejercicios evaluativos
realizados durante 1996 sobre la estrategia general del PDIC y la percepcin que de l y del Fondo DRI, tienen
los diferentes actores investigados. Dichos ejercicios fueron los siguientes: (i) ocho talleres regionales en
diferentes partes del pas con participacin cualificada de beneficiarios, funcionarios locales y regionales y
ejecutores; (ii) encuesta a los beneficiarios de los proyectos del PDIC; (iii) encuesta a los alcaldes municipales;
(iv) encuesta a la poblacin rural en general; y (v) evaluacin social participativa a travs de ONGs
especializadas.

1. Talleres Regionales

Los resultados generales de los ocho Talleres Regionales se presentan en relacin con la percepcin de los
participantes sobre las fortalezas y las debilidades del Fondo DRI y sus programas de desarrollo rural.
Principales Fortalezas del Fondo DRI y sus programas
Experiencia de 20 aos en programas de desarrollo rural
Credibilidad de parte de los campesinos y de las entidades territoriales en el DRI
Presencia institucional y capacidad operativa
Propuesta integral para el desarrollo rural con diversidad de programas
Instrumentos operativos claros y eficaces
Capacidad de convocatoria y de coordinacin interinstitucional
Mayor agilidad que otros Fondos e instituciones
Capacidad de concertacin con la comunidad e instituciones
Capacidad de focalizar la ayuda hacia los ms pobres y necesitados
Apoyo al desarrollo de la mujer rural
Mejoramiento de la calidad de vida en las zonas rurales
Implantacin de las UMATA
Amplia cobertura geogrfica a nivel nacional
Seguridad en la llegada de recursos (as lleguen tarde)

Principales Debilidades y Problemas priorizados

Escasa participacin de las comunidades rurales
Exceso de politiquera en los procesos de decisin
Insuficiencia de recursos con respecto a las necesidades
Exceso de trmites y requisitos para acceder a los recursos

22
Fondo DRI. Subdireccin de Operaciones. Divisin de Evaluacin y Seguimiento. Actividades de
seguimiento y evaluacin durante la vigencia 1995. Santaf de Bogot, febrero de 1996.
 Matriz de cofinanciacin muy exigente para las posibilidades locales
Falta de capacitacin comunitaria para formular y operar proyectos
Falta de seguimiento y evaluacin de los proyectos cofinanciados
Demora en los desembolsos
Falta de articulacin de los proyectos (atomizados) a planes integrales de desarrollo
Poca flexibilidad de los requisitos tcnicos para atender las diferencias regionales
Falta de promocin y divulgacin del Programa hacia las comunidades rurales

Con respecto a la escasa participacin comunitaria y la politiquera, conviene precisar que los participantes,
en su gran mayora, se refirieron a las dificultades para participar, de manera ms abierta y transparente, en el
proceso poltico para tomar decisiones (sobre la asignacin de recursos del Programa). En este sentido, fue
notable la percepcin de los beneficiarios de las fases I y II del Programa DRI, que aoraban la atencin
recibida - que inclua crdito subsidiado a travs de la Caja Agraria y asistencia tcnica gratuita a travs del
ICA - sin interferencias polticas, mientras que, ahora, si queran recibir apoyo del PDIC tenan que acudir al
Alcalde y a los polticos locales. Igualmente, se manifest la percepcin de los que nunca son consultados ni
invitados a participar para decidir sobre los proyectos prioritarios y de los que consideran que el problema es
de incapacidad de los propios beneficiarios para organizarse y exigir mayor participacin. Por supuesto, en
general la percepcin sobre la politiquera se refiere al uso indebido del poder por parte de unos pocos,
principalmente con fines electorales, aunque tambin de corrupcin y abuso de poder para fines e intereses
particulares y no colectivos.

2. Encuesta a los beneficiarios de los proyectos PDIC

A continuacin se presentan, de manera resumida, los principales resultados de las encuestas realizadas a lo
beneficiarios de los proyectos (550 distribuidas en 67 municipios representativos de las seis regiones DRI),
destacando, cuando el caso lo amerita, las diferencias entre categoras municipales, tipos de proyectos
(infraestructura o servicios) o regiones DRI23 .

Sobre los respondientes

El 84,3% de los respondientes es el sustento econmico del hogar y el 42,4% se ha beneficiado de ms de
un proyecto cofinanciado por el Fondo DRI.
Ms del 75% de los respondientes est vinculado, de una u otra forma, a la Junta de Accin Comunal de
su vereda (en las regiones B, C y E, cerca del 90%, en la A, slo el 61%).
El 83% particip en la identificacin del proyecto, el 60% en la priorizacin, el 27% en la formulacin, el 43%
en la ejecucin y el 28% en la veedura
Sobre el estado actual de los proyectos
En el 18% no se ha iniciado la ejecucin, mientras que en el 31% el proyecto se encuentra en ejecucin, en
el 29% ya estn terminados y en el 16% se encuentran en operacin. El 8% de los proyectos se
encuentra inconcluso.
El 63 % de los proyectos que se encuentran inconclusos, lo estn por razones de falta de recursos
financieros (principalmente, por una mala presupuestacin inicial) mientras que el 32% por razones
tcnicas (mala formulacin del proyecto y mala ejecucin) y slo el 5% por razones polticas
(bsicamente, se refieren a problemas de corrupcin).

23
Categoras de municipios del SNC: 1, 2 y 3 = I; 4 y 5 = II; 6, 7 y 8 = III. Las Regiones son A = Costa Atlntica
(8 deptos); B = Central Cafetera (4 deptos); C = Centro Oriente (4 deptos); D =Sur Occidente (3 deptos); E =
Centro Sur (3 deptos); F = Nuevos Departamentos (10 deptos).
 Los proyectos de infraestructura se iniciaron en 1991-92 (17%), 1993 (29%), 1994 (26%) y 1995-96 (28%), lo
cual indica un ritmo adecuado de ejecucin en el tiempo. Entre la terminacin de la obra (inversin) y el
inicio de la operacin de estos proyectos transcurri menos de 3 meses (61%), entre 3 y 6 (13%) y ms
de 6 (26%).
Los proyectos de servicios, se concentran ms en los dos ltimos aos del PDIC: en 1995-96 se inici el
53%. Entre la aprobacin y el inicio de la ejecucin de estos proyectos, transcurri menos de 3 meses
(62%), entre 3 y 6 (14%) y ms de 6 (26%).
En el 83,3% de los casos, la gente considera que los proyectos estn funcionando adecuadamente. No se
presentan diferencias de importancia entre regiones, tipos de proyectos ni categoras de municipios. En
los casos en que el proyecto no funciona adecuadamente, la respuesta principal fue, nuevamente, la
falta de recursos, seguida de falta de apoyo tcnico y de mala administracin del proyecto.
Sobre la operacin de los proyectos
En los proyectos de infraestructura, la responsabilidad de la O&M, en el 48% de los casos, es de la
comunidad, en el 34% del municipio, en el 9% de una empresa particular y en el 5% de una empresa
pblica (departamental o nacional). Hay diferencias notables entre las Regiones A, D y F en donde la
responsabilidad de la comunidad est entre el 28% y el 33% con las Regiones B, C y E en donde esa
responsabilidad est entre el 50% y el 72%.
En el 38% de los proyectos de infraestructura, los beneficiarios pagan tarifas para la O&M (46% en el caso
de los acueductos). De los que pagan, el 49% las consideran adecuadas, el 10% muy altas y el 34% muy
bajas (esto implica una mayor disposicin a pagar, quizs, asocindolo a un mejor servicio).
Slo el 22% de los proyectos report participacin femenina en la O&M. Sin embargo, mientras que en las
Regiones A y B fue del 15% y del 10%, respectivamente, en la D y la E fue del 22% y del 35%,
respectivamente.
Sobre la ejecucin de los proyectos
En el caso de los proyectos de servicios, la comunidad particip como ejecutora en el 89% de los
proyectos.
Los aportes para la ejecucin de los proyectos de servicios se hacen por partes iguales entre la comunidad,
el municipio y el Fondo DRI.
En el 49% de los proyectos de servicios, en la ejecucin del proyecto participaron mayora hombres e igual
hombres y mujeres en el 32%. En el caso de los proyectos de infraestructura, el 42% fue mayora
hombres y el 26% igual hombres y mujeres.
En el 54% de los proyectos de infraestructura la comunidad aport mano de obra para la ejecucin (en
acueductos, 65% y en vas, 74%).
En el 39% de los casos, participaron jvenes en la ejecucin de los proyectos.
En cuanto a la modalidad de ejecucin de los proyectos de infraestructura, se reportaron los siguientes
resultados: administracin directa, 27%; contratacin con empresa particular, 29%, contratacin con
entidad pblica, 15%; contratacin directa con los beneficiarios, 13% y licitacin pblica, el 5%.
El principal grupo de problemas encontrados durante la ejecucin de los proyectos es sealado como
financieros por el 51% de los respondientes, como tcnicos por el 26%, como polticos por el 13% y
como de trmites por el 9%.
En cerca de la mitad de los casos, la comunidad ejerci algn tipo de seguimiento y, de ellos, la mitad fue a
travs de comits de veedura y el resto por otros mecanismos.
 En el 89% de los casos, la comunidad manifest haber sido informada de los resultados de la labor de
seguimiento a la ejecucin de los proyectos. Igualmente, en el 80% de los casos, se dijo que el
municipio y/o ejecutor haba acogido las recomendaciones y sugerencias de los interventores.
La mayora de los proyectos de infraestructura, casi el 60%, fueron entregados a la comunidad. Cuando no
se hizo, en el 35% de los casos se consider que no era necesario.
Sobre la preinversin
En casi la mitad de los proyectos se inform haber realizado estudios de preinversin. En el 32% de los
casos, el proyecto fue formulado por la comunidad y en 50% por la administracin municipal. En
infraestructura, la comunidad formul en 41% y el municipio el 45%, mientras que en servicios, la
comunidad formul el 23% y el municipio el 56% (quizs la explicacin se deba a que la mayora de los
proyectos de servicios, los de asistencia tcnica, fueron formulados por las UMATA).
En el 61% de los casos se respondi que se haban tenido en cuenta las necesidades especficas de las
mujeres.
Similarmente, en el 65% de los casos, los aspectos tcnicos y/o econmicos del diseo del proyecto fueron
consultados con la comunidad, principalmente, a travs de reuniones especiales para ello.
En las dos terceras partes de los casos, la comunidad estuvo informada sobre la viabilizacin y la
aprobacin del proyecto, mientras que slo estuvo informada de la contratacin en menos de la mitad
de los casos (44%).
Sobre el proceso de identificacin de los proyectos
La idea del proyecto surgi de la comunidad en el 46% de los casos, y de la administracin municipal en el
41%. Los principales factores aducidos para escoger el proyecto fueron: necesidad sentida de la
comunidad (seleccionado como primero por el 82% de los entrevistados), aprovechar recursos del
Fondo DRI (seleccionado como segundo por el 32%) y cumplimiento del plan de desarrollo municipal
(seleccionado como tercero por el 18% de las respuestas).
En el 64% de los casos se dijo que hubo participacin femenina en la identificacin del proyecto,
habindose destacado ms los hombres en el 41% de los casos, las mujeres en el 11% e igual en el 48%.
Sobre el impacto y la pertinencia de los proyectos
Beneficiaron mucho a la poblacin ms necesitada, segn el 70% de los entrevistados, poco, segn el 19%
y nada, segn el 11%. En la Regin A, el mucho apenas supera el 46%, y el poco, llega casi al 30%.
Aumentaron mucho la calidad de los servicios, segn el 63% de los entrevistados, poco, segn el 17% y
nada, segn el 20%.
Aumentaron mucho la cobertura de los servicios, segn el 62% de los entrevistados, poco, segn el 17% y
nada, segn el 21%.
Mejoraron mucho los ingresos de los hombres, segn el 53% de los entrevistados, poco, segn el 23% y
nada, segn el 23%.
Mejoraron mucho los ingresos de las mujeres, segn el 43% de los entrevistados, poco, segn el 25% y
nada, segn el 32%. Regionalmente, se observan diferencias importantes: en las Regiones B, D y E las
repuestas de mucho, superaron el 45%, mientras que las de A, C y F, apenas estn por encima del 30%.
Mejoraron mucho la dotacin de infraestructura bsica segn el 26% de los entrevistados, poco, segn el
9% y nada, segn el 8%.
Mejoraron mucho la produccin agropecuaria, segn el 62% de los entrevistados, poco, segn el 13% y
nada, segn el 25%.
 Desarrollaron mucho la capacidad tcnica para proyectos en la comunidad, segn el 58% de los
entrevistados, poco, segn el 15% y nada, segn el 26%.
Fortalecieron mucho la participacin de la comunidad, segn el 64% de los entrevistados, poco, segn el
19% y nada, segn el 17%.
Fortalecieron mucho la participacin de la mujer, segn el 57% de los entrevistados, poco, segn el 19% y
nada, segn el 23%.
Fortalecieron mucho la capacidad de gestin del municipio, segn el 59% de los entrevistados, poco,
segn el 22% y nada, segn el 19%.
Mejoraron mucho el manejo de los recursos naturales, segn el 54% de los entrevistados, poco, segn el
19% y nada, segn el 27%.
Beneficiaron mucho a la juventud rural, segn el 27% de los entrevistados, poco, segn el 7% y nada,
segn el 8%.
Por lo general, las respuestas anteriores presentan tendencias regionales diferenciadas bastante claras.
As, mientras la Regin B (Central Cafetera) presenta los mayores porcentajes de mucho (en relacin
con los beneficios derivados de los proyectos), la Regin A (Costa Atlntica) presenta los menores y
las Regiones C (Centro Oriente), D (Sur Occidente), E (Centro Sur) y F (Nuevos Departamentos) niveles
intermedios entre las anteriores.
Sobre los niveles de satisfaccin de la comunidad con los proyectos
El 59% de los entrevistados manifest un alto grado de satisfaccin de la comunidad con el proyecto, el
27%, un grado medio, el 8%, un grado bajo y el 6% ninguno.
El 60% de los entrevistados manifest un alto grado de satisfaccin de los hombres con el proyecto, el
26% un grado medio, el 8% un grado bajo y el 6% ninguno.
El 55% de los entrevistados manifest un alto grado de satisfaccin de las mujeres con el proyecto, el 28%
un grado medio, el 10% un grado bajo y el 7% ninguno.
En los casos en que se present insatisfaccin de la comunidad con el proyecto, o sea el 14% del total
(bajo o ningn nivel de satisfaccin), el 34% lo est porque el proyecto est inconcluso, el 19% porque
el proyecto no logr sus objetivos, el 10% porque el proyecto tena muy baja prioridad para la
comunidad, el 6% porque el proyecto es de mala calidad y el 31% mencion otras causas muy diversas.
Sobre la imagen del Fondo DRI
El 71% de los entrevistados manifest saber que los proyectos de cofinanciacin del Fondo DRI tienen que
ser obligatoriamente concertados con la comunidad.
El 24% de los entrevistados considera que la contribucin del Fondo DRI al desarrollo rural de su
municipio ha sido muy buena, el 56% la considera buena, el 16%, regular y el 2% mala.
La principal contribucin que est haciendo el Fondo DRI al desarrollo rural municipal es la de aportar
recursos para el 70% de los entrevistados, contribuir al plan de desarrollo del municipio para el 12% y la
de mejorar la calidad de los proyectos para el 7%.
Sobre la imagen de la Administracin Municipal
Para el 63% de los entrevistados, la administracin municipal actual (1995 - 1997) es Muy Buena o Buena,
mientras que para el 27% es regular y para 8% es mala.
Ello contrasta con la opinin sobre la administracin municipal anterior (1992 - 1994): fue Muy Buena o
Buena para el 56%, Regular para el 31% y mala para el 17%.
 A pesar de las buenas calificaciones que tienen las administraciones municipales, apenas el 36% de los
entrevistados considera que dichas administraciones tienen la capacidad suficiente para manejar
recursos de la Nacin para el desarrollo rural sin la intervencin del Fondo DRI. El 55% considera que
no tienen esa capacidad y el 9% no respondi.

3. Encuesta a los Alcaldes Municipales

A continuacin se presentan los principales resultados de las encuestas realizadas a los 128 alcaldes de los 67
municipios de la muestra (en cada municipio se entrevistaron los alcaldes que ejercieron su administracin en
el perodo 1992-94, y a los que la ejercen en la actualidad, 1995-97):

Sobre el conocimiento del Fondo DRI y sus instrumentos

En general se observa un muy buen grado de conocimiento de los programas (componentes) del DRI, incluso
entre los alcaldes del perodo 1992-94. Las nicas diferencias regionales notables se refieren a las Regiones
E y F, en donde la accin del Programa se inici ms recientemente.
El 58% de los alcaldes considera que la categorizacin municipal es Muy Buena o Buena, el 28% cree que es
regular y el 14% mala.
El 55% de los alcaldes considera que la matriz de cofinanciacin es Muy Buena o Buena, el 27% cree que es
regular y el 17% mala.
El 63% de los alcaldes considera que el Reglamento Operativo es Muy Bueno o Bueno, el 26% cree que es
regular y el 6% malo.
El 73% de los alcaldes considera que los requisitos para la contratacin son Muy Buenos o Buenos, el 22%
cree que son regulares y el 5% malos.
El 70% de los alcaldes considera que las fichas de control y seguimiento son Muy Buenas o Buenas, el 22%
cree que son regulares y el 6% malas.
Apenas el 44% de los alcaldes considera que la tramitacin de los desembolsos es Muy Buena o Buena, el
38% cree que es regular y el 19% mala.
Sobre el funcionamiento del Fondo DRI y los CMDR
El 71% de los alcaldes considera que el Fondo DRI est cumpliendo con sus objetivos de manera Muy Buena o
Buena, el 24% de manera regular y el 4% no sabe.
Segn los alcaldes, en el 88% de los municipios se constituy el Consejo Municipal de Desarrollo Rural o
CMDR; el 36% considera que los CMDR tienen una utilidad alta, el 47% media el 15% baja y el 1%
ninguna.
Sobre las prioridades municipales de desarrollo rural y la pertinencia del Fondo DRI24
Segn la mayora de los alcaldes, los servicios bsicos sociales (salud, educacin, recreacin y deportes,
asesora tcnica y capacitacin comunitaria) tienen prioridad entre alta y mediana para el desarrollo rural
municipal. Sin embargo, el apoyo del DRI a esas reas ha sido entre ninguno, bajo y mediano.

24
La prioridad de los diferentes aspectos del desarrollo rural se clasifica como alta (ms de 2/3 de los alcaldes
as lo sealan), mediana (entre 1/3 y 2/3) y baja (menos de 1/3). El apoyo del Fondo DRI para cada uno de los
aspectos, a su vez, es clasificado entre alto (si ms de 2/3 de los alcaldes dijeron que el municipio recibi
apoyo del DRI), mediano (entre 1/3 y 2/3), bajo (menos de 1/3) y ninguno (si no se di en ningn caso).
La infraestructura bsica (vas, acueductos y saneamiento bsico, mejoramiento de vivienda, electrificacin y
telefona rural) es considerada de alta prioridad (con la excepcin de la telefona rural (mediana o baja). El
apoyo del Fondo DRI ha sido alto y mediano para las vas, los acueductos y la electrificacin (con la
excepcin de las Regiones B, C y F, en donde ha sido bajo o mediano).
Los aspectos de desarrollo productivo (adecuacin de tierras, crdito, reforma agraria, maquinaria agrcola,
asistencia tcnica -UMATA- recursos naturales, comercializacin, proyectos de apoyo a la mujer rural,
acuicultura y pesca), en general tienen una prioridad entre baja y mediana para los alcaldes. Sorprende la
baja prioridad otorgada a los temas de reforma agraria y de adecuacin de tierras.
Mientras que el desarrollo comunitario es sealado como un tema de mediana a alta prioridad por los
alcaldes (con la excepcin de la regin D en donde es baja), el apoyo recibido del Fondo DRI ha sido de
bajo a mediano.
Para el 39% de los alcaldes, la existencia de los recursos del Fondo DRI para apoyar el desarrollo rural
municipal, modifica las prioridades (orientacin) de los recursos de la administracin municipal. Para el 56%
de los alcaldes la respuesta es negativa.
Sobre los problemas de las zonas rurales del municipio
Entre los problemas de tipo poltico, en opinin de los alcaldes, la desorganizacin de los partidos polticos
fue sealado como el problema ms importante, mientras que la violencia lo fue slo en las regiones B y C,
la corrupcin en la A, el clientelismo en las regiones A, B, C y D, y la inequitativa participacin de las
mujeres en la Regin B.
En cuanto a los problemas de tipo econmico, en opinin de los alcaldes, los relacionados con la
comercializacin fueron los ms comunes, seguidos por la baja rentabilidad econmica, la falta de crdito
para la produccin, y en menor grado, la inequitativa tenencia de la tierra, el desempleo y la pobreza.
Entre los problemas de tipo social, en opinin de los alcaldes, los altos ndices de pobreza (medida como la
insatisfaccin de las necesidades bsicas) constituyen la mayor preocupacin, seguidos de la falta de
participacin comunitaria, la dbil organizacin comunitaria, la precariedad de la vivienda y la existencia de
hogares con familias desintegradas.
Los principales problemas de infraestructura, en opinin de los alcaldes, lo constituyen las vas rurales, los
acueductos y el saneamiento, seguidos por la electrificacin y la telefona rural en menor grado.
En cuanto a los problemas de tipo ambiental, en opinin de los alcaldes, la deforestacin y el secamiento de
las fuentes de agua son los ms graves, seguidos por la falta de proteccin de los recursos naturales, el
deterioro de los suelos y la disminucin de las reservas de la flora y de la fauna.
Sobre la naturaleza de los programas de desarrollo rural
La gran mayora de los alcaldes (78%), como era de esperarse, opina que los recursos de la Nacin para apoyar
el desarrollo rural deben ser transferidos en forma directa y automtica a los municipios. Slo el 18% cree
que debe seguir existiendo un Fondo Nacional de Cofinanciacin como el DRI y apenas el 4% que deben
existir fondos departamentales de cofinanciacin. No obstante, existe una notable excepcin: en la Regin
A, los alcaldes manifestaron su preferencia por el Fondo Nacional (52%).
Para los alcaldes que manifestaron su preferencia por la transferencia automtica a los municipios, el nivel
central debe tener, primordialmente, un papel de veedura, fiscalizacin, seguimiento y asesora tcnica.
Las calificaciones del Fondo DRI
El 70% de los alcaldes opina que el apoyo que en general le ha dado el Fondo DRI al municipio para su
desarrollo rural ha sido muy bueno o bueno, el 25% opina que ha sido regular, y el 5% que malo.
 4. Encuesta a la poblacin rural en general

Los principales resultados de la encuesta a la poblacin rural en general, fuera o no beneficiaria del Programa
(827 personas de los 67 municipios de la muestra), se presentan a continuacin.

Sobre el conocimiento del Fondo DRI y sus beneficios

Cerca del 60% de los entrevistados son hombres, y ms del 85% vive en veredas o corregimientos.
El 52% manifest conocer el Fondo DRI.
El 34 % inform que se haban ejecutado proyectos DRI en su localidad.
De los que informaron que se haban hecho proyectos DRI en su localidad, el 82% se benefici de ellos. La
mayora con proyectos de asistencia tcnica (33%), seguidos de acueductos (18%), electrificacin (9%),
vas (8%), organizacin y capacitacin (7%). Otros componentes y programas fueron mencionados en
menos del 3% de los casos.
De las personas que recibieron beneficios de los proyectos DRI, el 88% manifest estar muy satisfecho o
satisfecho, y el 12% poco o nada satisfecho.
Slo el 38% de los que se beneficiaron con algn proyecto DRI se vincularon en alguna de sus actividades.
De las personas que no se han beneficiado de proyectos DRI, el 30% manifest no conocer cmo acceder
al Programa, el 12% que no le avisaban de las reuniones para decidir sobre los proyectos, el 12% que ya
tenan hecho el proyecto, el 12% que la UMATA no tena tiempo suficiente para ayudarles, y el 16%
que no tena inters en los proyectos.
En la opinin de las personas que manifestaron tener conocimiento sobre el DRI, el 46% cree que se
benefici principalmente a la poblacin ms necesitada, el 26% a los que saben presentar los proyectos
y el 14% a los que tienen ms influencia.
El 47% de los entrevistados cree que debe seguir existiendo el Fondo DRI, mientras que el 53% cree lo
contrario.
Sobre los problemas de la vereda o localidad y su solucin
El 52% de los entrevistados piensa que los problemas ms importantes son de infraestructura bsica
(acueductos 22%, vas 18%, electrificacin 7% y comunicaciones y transporte 5%). A su vez, piensan
que el principal responsable de su solucin es el municipio (53%), y en segundo lugar, el Gobierno
Nacional (26%), seguido del departamento (15%) y la comunidad (6%). Por supuesto, existen
variaciones regionales que es importante tener en cuenta para orientar la asignacin de recursos.
El 28% de los entrevistados cree que los problemas de los servicios bsicos sociales son los ms
importantes (educacin 9%, salud 8%, vivienda 5%, recreacin 4%). Similarmente, la gente piensa que la
responsabilidad principal recae en el municipio (48%) seguido por el Gobierno Nacional (29%), el
departamento (14%) y la comunidad (9%).
Apenas el 16% de los entrevistados cree que los problemas relacionados con los servicios de apoyo a la
produccin son los ms importantes y que la responsabilidad de resolverlos es competencia del
Gobierno Nacional (46%), del municipio (31%), del departamento (13%) y de la comunidad (10%).
Slo el 3% de los entrevistados considera que los problemas relacionados con el apoyo a la comunidad
son los ms importantes, y que la responsabilidad de resolverlos es, principalmente, del municipio
(43%), del Gobierno Nacional (33%), del departamento (20%) y, paradjicamente, slo el 4% cree que es
de la propia comunidad.
 A pesar del resultado anterior (en que la comunidad no se siente responsable de asumir el liderazgo para
lograr mayor apoyo para el desarrollo comunitario), es interesante observar la buena disposicin de la
gente comn para participar en la solucin de los problemas de la vereda (96%), mediante el aporte de
mano de obra (65%), identificando soluciones (30%), aportando materiales (2%) o, incluso, aportando
dinero (2%).
Sobre los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, CMDR
El 34% de los entrevistados manifest haber odo acerca de los CMDR. De ellos, el 33% cree que sirven
para discutir los problemas de la vereda, el 31% para aprobar los proyectos de la comunidad, el 19%
para aprobar (validar) las decisiones tomadas por el Alcalde y el 11% para escuchar a los polticos en
campaa electoral.
Sobre la naturaleza y situacin de la vida campesina
El 82% de los entrevistados, se identifica mucho con la afirmacin de que se vive mejor en el campo que en
la ciudad.
El 86% de los entrevistados, se identifica mucho con la afirmacin de que la gente del campo es ms
pacfica que la de la ciudad.
El 77% de los entrevistados, se identifica mucho con la afirmacin de que el Gobierno tiene olvidado al
campesino.
El 53% de los entrevistados, se identifica mucho con la afirmacin de que la violencia en el campo es
culpa del Gobierno Nacional.
El 42% de los entrevistados, se identifica mucho con la afirmacin de que la Alcalda ha colaborado con
el desarrollo de su vereda o municipio.
Apenas el 20% de los entrevistados, se identifica mucho con la afirmacin de que la Gobernacin ha
apoyado el desarrollo de su vereda o municipio.
El 72% de los entrevistados, se identifica mucho con la afirmacin de que la organizacin de la
comunidad es ms clave (importante) para el progreso de la vereda que el apoyo del Gobierno.
El 79% de los entrevistados, se identifica mucho con la afirmacin de que el principal responsable del
desarrollo rural es el municipio.

5. PRINCIPALES LECCIONES APRENDIDAS

De las consultas, encuestas y dems ejercicios evaluativos realizados, se desprenden numerosas e importantes
conclusiones y recomendaciones que, a manera de lecciones aprendidas, se presentan a continuacin
organizadas alrededor de los siguientes cinco temas: (i) sobre la estrategia general del PDIC, su pertinencia,
eficiencia y eficacia y su sostenibilidad en el tiempo; (ii) sobre los principales instrumentos utilizados; (iii)
sobre el nuevo modelo descentralizado para el desarrollo rural; (iv) sobre los niveles de participacin de la
comunidad; y (v) sobre el financiamiento del nuevo modelo de desarrollo rural.
 A. Sobre la Estrategia general del PDIC: su impacto y sostenibilidad

1. Pertinencia

La estrategia general de desarrollo rural diseada por el PDIC fue pertinente: lider y acompa el proceso de
descentralizacin de las competencias del sector pblico para el desarrollo rural. A pesar de los continuos
cambios en las reglas del juego y de los tires y aflojes en el proceso descentralizador, el PDIC ha sido uno de
los programas estatales con mayor impacto en el fortalecimiento de la capacidad de gestin municipal.
Igualmente, sus instrumentos, componentes y focalizacin fueron pertinentes. Ayud a la implantacin y
consolidacin de la cultura del proyecto en los niveles municipales y regionales. Sin embargo, otros
instrumentos, tales como la programacin de los recursos por demanda y la planificacin de abajo hacia
arriba con participacin decisoria de la comunidad no lograron los objetivos perseguidos; el nuevo proceso
poltico local y regional que se desencaden con la descentralizacin, incorpor a nuevos y poderosos actores
en el proceso de toma de decisiones, que dificultaron que la comunidad beneficiaria llenara ese espacio. A
pesar de ello, los niveles de participacin de las comunidades, como se explica ms adelante, fueron bastante
satisfactorios.

2. Eficiencia

La estrategia fue muy eficiente: de hecho, a pesar de las demoras y de las continuas quejas, en seis aos (uno
ms de lo previsto) el PDIC pudo comprometer 2,5 veces ms recursos que los originalmente programados, lo
que significa que logr movilizar mayores recursos para la estrategia, al tiempo que triplic el nmero de
proyectos. Sin perjuicio del resultado anterior, el PDIC tuvo que enfrentar muchos problemas que, de una u
otra forma, afectaron su eficiencia como Programa. A pesar de los esfuerzos realizados por el equipo de
preparacin de la Fase III durante el perodo 1988-1990 para sealar los principales retos del Fondo DRI en el
marco de la descentralizacin y la eleccin popular de Alcaldes, no se lograron identificar, con la misma
claridad, los principales obstculos que deba superar la Entidad para enfrentar con eficiencia la nueva realidad
y alcanzar las metas deseadas. En este orden de ideas, se sealan a continuacin los aspectos especialmente
crticos en el desarrollo eficiente del PDIC:

La fuerza de la Cultura Institucional de los tradicionales programas DRI, construida y fortalecida por
cerca de 15 aos de historia de efectividad del tradicional Programa DRI (Fases I y II), se minimiz. Lo que
inicialmente era una oportunidad para el PDIC se transform en una amenaza: las fortalezas alcanzadas por el
Programa DRI en sus primeros diez o doce aos de vida, hicieron muy difcil, para los involucrados en su
construccin, comprender el carcter y los alcances, ms visionarios, contenidos en el PDIC en relacin con el
proceso de descentralizacin y la entrega del poder a las regiones, y retardaron la adopcin de reformas
institucionales ms pertinentes y eficaces, haciendo doloroso y complejo el proceso. Situacin agravada por
las demandas ms drsticas resultado de la nueva Constitucin Nacional.

La Inestabilidad general de la organizacin institucional, producto de las sucesivas decisiones legislativas

y polticas. Los permanentes cambios exigidos al Fondo DRI, en su organizacin funcional, dificultaron la
ejecucin estable del PDIC, haciendo casi imposible aclimatar ninguna de las propuestas de intervencin
formuladas. El perodo de preparacin de la institucin para abordar el PDIC, dur cerca de tres aos, la
ejecucin del primer modelo del PDIC dos aos, el montaje del SNC dos aos y la implementacin de un
ejercicio descentralizado otros dos aos; en conclusin, ningn proceso de adecuacin de una
institucionalidad, como la que intervino en el PDIC, logra evolucionar y ajustarse en un promedio de dos aos.

La confusin, en el debate sobre la cofinanciacin, entre el SNC y el PDIC: En el marco de lo expuesto, se

hizo notorio el desgaste de los involucrados en la ejecucin del PDIC en funcin de su participacin y su papel
en las discusiones, de todo orden, suscitadas por el diseo, la implementacin y la consolidacin del Sistema
Nacional de Cofinanciacin, sin diferenciar el asunto de la cofinanciacin propiamente dicha del tema de la
estructura operativa para la misma. Siendo lo ms delicado de esta situacin, la permanente, y sobre todo
peligrosa, confusin entre las bondades y desventajas del SNC y las del Programa de Desarrollo Integral
Campesino (o ms propiamente, de la estrategia de desarrollo rural).

Subvaloracin del tema del Desarrollo Institucional: En la mirada retrospectiva queda la impresin que los
temas referidos a la generacin de capacidad para gestionar autnomamente el desarrollo rural, fueron sacados
de la corriente central de la planeacin del Fondo DRI convirtindolos ms que en temas neurlgicos o
nuevos componentes, en recursos de apoyo o complementarios a los componentes de infraestructura y
productivos. De esta manera, la importancia que se pretendi dar al tema, en su formulacin, se perdi en la
prioridad que tradicionalmente reciben los componentes de infraestructura y productivos.

Debilidad del seguimiento propuesto e implementado: Para muchos funcionarios del Fondo DRI, las
debilidades en el seguimiento estn asociadas con la imposibilidad de tener gente ubicada de tiempo completo
en las regiones (eliminacin de las Direcciones Regionales por el Decreto 2132/92), ejerciendo un control
directo a la ejecucin de los proyectos y evaluando su impacto; sin embargo, al revisar la informacin
disponible se encuentra que ni en la poca en que existan las Direcciones Regionales, ni cuando las instancias
regionales del SNC diligenciaron adecuadamente los instrumentos, stas reportaron apropiadamente al nivel
central sobre los resultados, en trminos de calidad y cantidad de la informacin acerca del producto esperado.
De hecho, uno de los temas centrales de discusin es la importancia del seguimiento a las inversiones y su
evidente debilidad durante la ejecucin del Programa. En este contexto, deben destacarse las principales
dificultades detectadas, desde la ptica de la estrategia de desarrollo de la institucionalidad regional, pblica y
privada, cuyas acciones son ms cualitativas y referidas a transformaciones polticas y culturales, as: (i) los
actores del desarrollo rural no fueron involucrados desde el diseo mismo de los criterios, procesos e
instrumentos del seguimiento, razn por la cual fue siempre asumido como una tarea mas a cumplir para el nivel
central, que no responde a sus necesidades o demandas; (ii) en la medida en que, en la prctica, el seguimiento
fue considerado mas un requisito a cumplir por y para el nivel central, se perdi la importancia que este puede
tener en la generacin y cohesin de procesos organizativos locales; (iii) la casi imposibilidad del conjunto del
nivel central de la Entidad para reaccionar a la informacin que arroja el seguimiento, esta informacin se
volvi responsabilidad de unos pocos y definitivamente no de los encargados de direccionar y enfrentar la
planificacin y ejecucin de los proyectos en las regiones; (iv) la incapacidad de la informacin as recogida,
para dar cuenta de procesos y no de productos puntuales (incluso las metas de los proyectos fueron definidas
en trminos cuantitativos).

3. Eficacia

Aunque todava es muy temprano para evaluar la eficacia de la estrategia, la cual deber medirse ms
propiamente durante 1998 (evaluacin de impacto del PDIC), de acuerdo con los datos indirectos que se
derivan de esta Evaluacin sobre la Marcha, la estrategia tambin fue eficaz, tanto por el grado de satisfaccin
de los beneficiarios con los proyectos, como por los resultados logrados en torno a la mayor capacidad de
gestin desarrollada por los municipios y departamentos. Sin embargo, al mismo tiempo hay claros indicios de
que los logros obtenidos no estn siendo bien orientados hacia los paradigmas trazados para el desarrollo
rural. En efecto, todava hay que hacer mucho ms para lograr que los proyectos contribuyan eficazmente a
mejorar la competitividad, la sostenibilidad y la equidad, tanto entre hombres y mujeres, como entre jvenes y
adultos, y entre campesinos, negros e indgenas.

Si bien el PDIC fue el primer programa DRI en plantearse la necesidad de trabajar seriamente los aspectos
referidos a la generacin de capacidad en las instituciones - pblicas o privadas - ejecutoras del programa, se
puede afirmar que, gracias a la combinacin de la credibilidad y capacidad tcnicas generadas por los
 Programas DRI durante el perodo 1976 - 1990, de una parte, y a los esfuerzos en desarrollo institucional, de la
otra, el Fondo DRI logr ejecutar con el PDIC muchos ms recursos de los inicialmente previstos y mantener el
liderazgo en el sector agropecuario y en el Sistema Nacional de Cofinanciacin, como Entidad cumplidora de
sus compromisos y lder de los procesos de cofinanciacin del desarrollo a nivel regional; esto a pesar de las
dificultades, tanto internas como externas, producto del Decreto 2132/92 y de la inclusin de los Programas
Presidenciales y los Proyectos de los parlamentarios o de destinacin especifica.

Hacer efectiva y eficiente la descentralizacin supone un proceso complejo y lento, en el cual intervienen
muchas ms variables de las que controla el Fondo DRI; sin embargo, desde el punto de vista de los aspectos
en los cuales se le reconocen aportes al PDIC, se deben mencionar:

Experiencias exitosas de planificacin participativa y gestin democrtica del desarrollo rural, en municipios
de distintas regiones del pas.
Claridad, en los principales actores del SNC, sobre el papel y la importancia del Proyecto, como unidad de
planificacin. Existe una amplia difusin, entre los principales lderes y las autoridades municipales, de
las caractersticas de las metodologas propuestas por el BPIN, para la presentacin de los proyectos, y
de sus bondades y dificultades.
Mayor capacidad, en una gran mayora de municipios del pas, para formular y presentar oportunamente, al
SNC, sus proyectos.
Una oferta de servicios profesionales mas amplia, diversificada y de mayor calidad, a la cual acuden los
interesados, ya sean administraciones municipales, departamentales u organizaciones sociales, para
solicitar apoyo en la formulacin de sus proyectos.
Experiencias municipales exitosas en torno a la implantacin de instancias mas democrticas de
concertacin del desarrollo rural, a la manera de los CMDR.
Presin cada vez mas directa y efectiva, de los vecinos del municipio, sobre el manejo de los recursos
pblicos, lo cual obliga a los alcaldes a contar con algn tipo de respaldo comunitario al momento de
definir sus actuaciones.
Existencia de mas de 700 Consejos Municipales de Desarrollo Rural, los cuales, siendo an incipientes,
constituyen ya la semilla de una nueva institucionalidad para promover y gestionar de manera mas
democrtica el desarrollo de las sociedades rurales.
Reconocimiento, bastante mas generalizado, sobre la necesidad e importancia de trabajar en torno a las
necesidades y demandas de las mujeres campesinas.
Una preocupacin central y expresa, de las comunidades, por cualificar y garantizar el adecuado seguimiento a
los proyectos, (este indicador es de los mas importantes si se tiene en cuenta que el pas no tena
mucha experiencia en el tema).

Por otro lado, se puede afirmar que el pas ya cuenta con las herramientas necesarias y, seguramente,
suficientes para exigir con fuerza de ley la mayora de los elementos centrales, contemplados inicialmente en el
PDIC como objetivos intermedios. De hecho, al finalizar la ejecucin del Programa, la agenda del Desarrollo
Rural incluye el manejo y la puesta en marcha de definiciones normativas tales como:

Programas de Gobierno de los candidatos a Alcaldes.

Planes de Desarrollo Municipales.
Concertacin de las inversiones rurales con las comunidades a travs de instancias permanentes: Consejos
Municipales de Desarrollo Rural, CMDR.
 Bancos de Programas y Proyectos Municipales y Departamentales.
Veeduras Ciudadanas para el control de la Gestin Pblica.
La Equidad en la programacin y ejecucin de los recursos y la sostenibilidad ambiental de los proyectos de
desarrollo.

El Fondo DRI siempre estuvo presente en sta agenda y, con mayor o menor espacio poltico, aport
elementos significativos para su discusin y confrontacin; a tal punto esto es as que, en el proceso de
redefinicin de la institucionalidad del sector agropecuario y rural, ha sido casi que imposible sacar adelante
iniciativas que suponen la eliminacin del Fondo DRI. Por lo tanto, el principal reto consistira en encontrar las
mejores alternativas para ganar la voluntad poltica y poder asesorarla y acompaarla, ampliando y
enriqueciendo la nocin de Desarrollo Institucional para la planificacin y gestin del desarrollo de las
Sociedades Rurales.

4. Sostenibilidad de la estrategia: necesidad de involucrar lo poltico

La estrategia institucional de apoyo al desarrollo rural que utiliz el Fondo DRI para la ejecucin del PDIC, en
s misma no es sostenible: por el contrario, fue diseada para que desapareciera en la medida en que los
municipios asumieran plena y responsablemente sus funciones y competencias en torno al desarrollo rural, la
cual, sta s, debe ser sostenible en el tiempo. En este orden de ideas, la contribucin del Gobierno Nacional a
los municipios y departamentos para apoyar los procesos de desarrollo rural, si bien debe desaparecer
paulatinamente en el tiempo, an tiene un espacio importante que llenar para imprimirle mayor calidad al
proceso. Para que los municipios se apropien verdaderamente de los paradigmas de la poltica de desarrollo
rural (competitividad, equidad, sostenibilidad), es necesario que la nueva estrategia de apoyo se estructure
alrededor de la variable de la participacin poltica de las comunidades rurales en la vida municipal. Con base
en ella se deben concertar los planes municipales de desarrollo rural con su visin estratgica de mediano y
largo plazos, y su plan de inversiones de corto plazo (tres aos).

De hecho, el proceso de generacin y consolidacin de una capacidad local para enfrentar autnomamente el
desarrollo rural, como fue considerado durante la formulacin del PDIC, no se puede agotar en cinco o seis
aos de inversiones desde el sector central de la administracin pblica; por el contrario, los resultados
positivos del esfuerzo hecho durante el PDIC debern ser continuados a travs de este mismo u otros
mecanismos de fortalecimiento institucional, para superar los obstculos que an subsisten y que se refieren,
principalmente a:

Las inversiones que cofinancian, tanto el Fondo DRI, como otros programas del sector agropecuario, no
estn expresamente articuladas a planes de desarrollo rural del municipio, cuando mas, responden al
programa de gobierno con el cual el alcalde fue elegido popularmente (si es que involucran recursos de
contrapartida del municipio) o a un plan de inversin de la Entidad Nacional (si es que esta ltima no se
deja llevar por el clientelismo).
En este sentido, la nocin de Plan de Desarrollo Municipal est muy circunscrita a los formatos del DNP,
con un claro sesgo urbano, y a manera de listado de problemas. No es lo generalizado encontrar un
trabajo cuidadoso y de consensos en torno al tipo de sociedad rural que se quiere construir en el corto
y mediano plazos, en el cual se introduzcan variables tanto productivas y econmicas, como sociales,
polticas, de convivencia, culturales y/o de dotacin de servicios bsicos, a partir de las opiniones de
los involucrados.
La no existencia, en la mayora de los municipios, de los bancos de proyectos, como fueron concebidos en
el diseo del programa y las leyes pertinentes.
 Si bien existe mucha mas informacin sobre la importancia del proyecto y la funcin de las metodologas
del BPIN, los ejercicios de planificacin a partir de proyectos son todava muy mecnicos, dirigidos a
llenar los formatos que piden las entidades, de acuerdo con los cupos disponibles. La fase de
identificacin del proyecto es la ms dbil.
Adems de las deficiencias en la formulacin de los proyectos, no se est prestando la debida importancia
a la etapa de preinversin.
Las instancias de concertacin entre las comunidades, organizadas o no, y la administracin municipal, no
estn funcionando cabalmente.
Las instituciones pblicas y privadas del municipio no disponen de informacin cierta y suficiente sobre el
proceso de desarrollo del sector rural de su vereda, corregimiento, o regin; y, por lo tanto, todava
dependen en alto grado, de ciertos agentes privilegiados que tienen acceso a la informacin y ejercen
un claro poder a travs de su utilizacin. As mismo, el desconocimiento de la realidad local hace
invisibles las condiciones de vida, las necesidades y las potencialidades de grupos poblacionales
especficos como los indgenas, las mujeres, los jvenes, y otros.
El tema del seguimiento a la ejecucin de los planes, programas y proyectos de desarrollo en los zonas
rurales es an incipiente. As como el reto del pas durante la ltima dcada fue la creacin de una
cultura de los proyectos, para los prximos aos deber enfrentar la generacin y consolidacin de una
cultura del seguimiento y, derivado de ello, el combate a la impunidad en relacin con los
incumplimientos de los compromisos adquiridos por las partes para la debida ejecucin de los
proyectos.
Dificultades para la implantacin de la poltica de equidad para la mujer rural Si bien la evaluacin del
PDIC muestra avances significativos en relacin con la vinculacin de cada vez mas mujeres
campesinas a los procesos de planificacin y gestin del desarrollo rural, tambin permite concluir que
los resultados no alcanzaron a ser los esperados desde la perspectiva conceptual que se defini e
intento impulsar. En la identificacin y formulacin de los proyectos no se logr trascender las
demandas inmediatas y coyunturales de las mujeres, para abocar sus demandas a mediano y largo plazo
como ciudadanas del campo, con derechos y deberes en igualdad de condiciones con sus compaeros
hombres - padres, hermanos, hijos, padrinos, lderes, funcionarios, autoridades. En este orden de ideas,
se podra afirmar que el impacto de los recursos invertidos a travs del componente mujer, si bien
mejoraron las condiciones prcticas de vida de las mujeres beneficiarias del programa, no fueron
significativos desde la perspectiva de transformar las condiciones estructurales de discriminacin en
contra de las mujeres campesinas.

5. Hacia una nueva estrategia de desarrollo rural

El diseo de un programa basado en la nocin moderna de Desarrollo Rural debe privilegiar los procesos
sobre los resultados finales. Al definir objetivos, sean estos superiores o intermedios, en relacin con el
Desarrollo Humano de los habitantes rurales, se hace necesario introducir variables de tipo cultural y
poltico, que necesariamente exigen privilegiar y priorizar los procesos sobre los resultados puntuales. En este
sentido debe ser igualmente importante medir la disminucin del ndice de NBI o al aumento en los ingresos,
como la generacin de capacidad local, el manejo de los conflictos a travs de salidas pacficas y la
disminucin de la discriminacin, para mencionar solo tres ejemplos.

El compromiso con la generacin de cambios en el mbito de la cultura exige, a los programas de gobierno,
esfuerzos de naturaleza distinta. El compromiso de una poltica pblica, y en particular de un programa de
gobierno, con la generacin de capacidad local para planificar y gestionar el desarrollo rural supone, ante todo,
la introduccin de elementos externos que generen o alimenten la transformacin de las relaciones al interior de
la respectiva sociedad rural, de manera tal que se den efectivamente esas nuevas condiciones deseables. En
este sentido, la bsqueda de cambios culturales exige disponer los recursos suficientes y permanentes en el
tiempo para mantener el impulso desde afuera; se trata de romper los factores de equilibrio que da la cultura,
en relacin con la ausencia de participacin o la discriminacin, por ejemplo, y para esto es indispensable
mantener en el tiempo la cofinanciacin de las acciones consideradas como necesarias. As mismo, es
indispensable partir de los procesos y las condiciones objetivas en el mbito local, sin imponer modelos
homogeneizantes desde afuera, para permitir que sean los mismos actores del desarrollo rural los que
encuentren sus obstculos, las preguntas y, por ende, las salidas. El papel del programa de gobierno debe ser
el de facilitador de dichos procesos, con capacidad para responder a las preguntas y las demandas, antes que
imponer sus respuestas o opiniones preconcebidas. Por esto se hace deseable trabajar con socios que
tengan experiencia y trabajo a escala local para potenciar sus trabajos y no generar dependencia del nivel
central.

La democracia representativa y la democracia participativa, en el marco de la descentralizacin, suponen

el desarrollo de cierto estilo de cultura poltica a nivel local. Una de las crticas ms generalizadas en
relacin con el PDIC, desde los usuarios del programa, pasando por los funcionarios pblicos, hasta algunos
funcionarios de la Banca Multilateral, es la llamada politizacin del Fondo DRI; sin embargo, los argumentos
que se han utilizado deben ser mirados con ms atencin para no simplificar la valoracin de lo Poltico en la
compleja dinmica nacional y regional. Si un programa de desarrollo rural quiere afectar la manera cmo se
toman las decisiones sobre la inversin y la planificacin del desarrollo, en entornos geopolticos definidos,
debe asumirse claramente como un proyecto poltico en s mismo, que se inscribe en la manera como se hace
poltica, tanto en el llamado pas nacional, como en la regin particular. Lo que evidentemente est faltando es
transparencia en la toma de las decisiones, para que todos los interesados sepan por qu son o no incluidos,
qu deben hacer para tener posibilidad de participar en las decisiones, y cmo, cundo, de qu forma y en qu
instancias combatir las decisiones que se consideran inadecuadas o contrarias a los intereses de cada grupo o
actor involucrado.

Si bien es cierto que en el pas es bastante generalizada un tipo de cultura poltica, poco democrtica, que no
respeta los derechos mas elementales y favorece intereses particulares antes que colectivos; tambin es cierto
que el camino abierto por la descentralizacin acerca los ciudadanos a sus autoridades, facilita la divulgacin
de una nueva cultura poltica de la Gestin Pblica y permite creer en la generacin y desarrollo de una forma
de administrar y gobernar lo local. En Colombia, los Programas de Desarrollo Rural que deben ser apoyados
por el Gobierno Nacional no pueden dejar en segundo plano - o como objetivo intermedio -, la generacin y
consolidacin de las condiciones para la vigencia de un Estado Social de Derecho en las zonas rurales. Sin
lugar a dudas, hoy en da, ello es ms urgente, importante y, sobretodo, prioritario que la ejecucin de los
proyectos tradicionales de infraestructura y servicios. Dicho de otra manera, si se logra generar y consolidar
un proceso democrtico y participativo de gestin para el desarrollo rural local, es muy probable (altamente
probable) que los proyectos e inversiones en infraestructura y servicios sean, tambin, de mayor calidad y
efectividad. Antes que puentes o caminos fsicos, lo que hay que construir y desarrollar son los puentes y los
caminos de transformacin de la cultura poltica.

B. Sobre los instrumentos utilizados por el PDIC

1. Focalizacin

Es necesario volver a revisar los mecanismos de focalizacin en que se bas la Estrategia del PDIC. Si bien es
cierto que, prcticamente, en todos los municipios existen pobres rurales que merecen el apoyo del resto de la
sociedad para salir adelante, tambin lo es que dicho apoyo, en muchos casos, puede - y debe - provenir de los
recursos municipales y/o regionales sin apoyo del Gobierno Nacional. Por otro lado, las importantes y claras
diferencias regionales exigen que, ms all de los parmetros bsicos de la estrategia - aquellos que deben ser
nicos y de aplicacin universal para todos -, sea conveniente establecer estrategias y metodologas de
atencin ms especficas para cada situacin regional.

2. Componentes

Si bien los componentes fueron pertinentes y se ejecutaron en forma aceptable, al finalizar el PDIC es claro
que, como instrumento de canalizacin de recursos, deben desaparecer de la estrategia de desarrollo rural del
Gobierno Nacional. Las asignaciones de recursos hacia los diferentes tipos de proyectos (componentes) de
desarrollo rural deben ser efectivamente descentralizadas, y en su lugar, el Gobierno Nacional debe
concentrarse en el apoyo a la municipalidad y la sociedad rural para que la calidad del proceso de desarrollo
avance en torno a los paradigmas de la poltica; es decir, que las decisiones locales (municipales) sean
equitativas, participativas, sostenibles y competitivas.

3. Matriz de cofinanciacin - categorizacin municipal

Estos instrumentos operaron bastante bien durante el PDIC, pues permitieron focalizar los recursos y, al mismo
tiempo, establecer el principio de la gradualidad de la ayuda a recibir por parte del Gobierno Nacional. Su
flexibilidad y eficacia hacen que sean muy pertinentes para ser utilizados en este tipo de programas, pero
adecuados a las nuevas prioridades de la estrategia de desarrollo rural.

4. Techos indicativos

Deben establecerse al nivel de municipio y no de departamento, y menos, de programas o componentes, de no

ser as, el instrumento puede tener un efecto adverso y perverso, como se vio frecuentemente durante el PDIC.
En efecto, dado que el desarrollo rural es, eminentemente una responsabilidad y competencia municipal, no
tiene mucho sentido que las decisiones sobre las inversiones se asignen en otros niveles (departamental,
regional o nacional), lo cual facilita la indebida intromisin de actores de otros niveles con intereses polticos
en la localidad que distorsionan el juego libre y justo de la democracia local.

5. Convenios

Aunque hubo problemas en los inicios del PDIC, especialmente por el volumen (cantidad) de convenios,
rpidamente el Fondo DRI aprendi a manejar el instrumento, mantenindose como una de sus grandes fallas,
la falta de aplicacin de las sanciones previstas en los mismos cuando la contraparte incumple lo acordado. Por
supuesto, ello no es un problema del instrumento, como de la voluntad y decisin poltica de la Direccin
General de la Entidad.

6. Fichas de control y seguimiento

Ms all de la discusin sobre el grado de complejidad que puede tener o no este instrumento, la leccin que
deja la experiencia del PDIC es la necesidad de que la evaluacin y el seguimiento se hagan ms rigurosa y
efectivamente por parte de la comunidad. Mecanismos ms sencillos, tiles y transparentes, indudablemente
pueden ayudar en este propsito, pero lo fundamental es la formacin y capacitacin de la sociedad rural para
que comprenda y asuma la importancia y utilidad del seguimiento y la evaluacin.

7. Hacia los planes de desarrollo rural municipal

La nueva estrategia debe apuntar hacia el acompaamiento - con recursos financieros y tcnicos - de los
planes municipales de desarrollo. En su concepcin ms simple, estos planes deben constar de dos partes: una
visin estratgica de mediano y largo plazo (5 a 10 aos) del desarrollo rural del municipio, y un plan de
inversiones a 3 aos (actualizable todos los aos), en el que se concretan las acciones y proyectos necesarios
para realizar la visin estratgica.

C. Sobre los niveles de participacin en el desarrollo rural

1. Apoyo a las Formas Asociativas (FAS), la Ficha Veredal y los Comits DRI

Es importante entender que si bien el tema de la organizacin, promocin y participacin de los usuarios en los
procesos del PDIC, desde sus inicios, fue considerado neurlgico, el llamado componente de Organizacin y
Capacitacin no logr puntualizar y clarificar sus estrategias y acciones en funcin del fortalecimiento de
grupos organizados para la gestin de los proyectos del conjunto del PDIC, de una parte, y el fortalecimiento
de la planeacin participativa del desarrollo rural, de la otra. Al separar las inversiones en Fortalecimiento de
Formas Asociativas - FAS, de otras inversiones en organizacin y capacitacin, se intent diferenciar los
alcances del componente; sin embargo, el manejo, de lo que debieron ser solo dos nfasis, evolucion hacia
una disociacin radical de las acciones que no permiti a ninguno de los dos tipos de proyectos madurar y
consolidarse.

En el primer caso, las inversiones del componente referidas a generar o fortalecer las organizaciones en torno a
proyectos especficos del PDIC, tuvieron dos tipos de resultados: en donde el Fondo DRI parti de cero y
pretendi generar la organizacin con sus recursos e iniciativas, estas, generalmente, no pasaron de ser
esfuerzos aislados y poco rigurosos para agrupar a los beneficiarios en torno a la preparacin y ejecucin de
las obras, pero sin garantizar procesos organizativos consistentes y perdurables en el tiempo. All donde este
tipo de inversiones tuvo xito, fue por que el Fondo DRI se apoy y asoci con procesos organizativos ya en
curso y autnomos, que dieron muestras efectivas de independencia y capacidad para manejar las
frustraciones y los imprevistos propios de todo proceso colectivo, especialmente en trminos productivos.

En el segundo caso, perdi sus inversiones en relacin con los comits DRI y las fichas veredales, cuando
program de manera aislada sus recursos; pero logr hacerlos eficaces cuando los program en asociacin
con las organizaciones sociales que ya tienen una trayectoria y compromiso con el desarrollo de proyectos
polticos coincidentes con los planteamientos de la poltica de desarrollo rural. Los CMDR funcionando han
sido alimentados por las experiencias DRI y PNR.

2. De los Comits DRI y los CMDR

As las cosas, despus de infructuosos esfuerzos para que la Ficha Veredal y los Comits DRI se convirtieran
en el eje dominante de un nuevo esquema de planificacin para el desarrollo rural, y en medio de una
significativa crisis de los modelos tradicionales de impulso a la participacin comunitaria, generada por los
avances del proceso de descentralizacin, el Fondo DRI entendi finalmente que las condiciones haban
cambiado radicalmente y que la estrategia formulada durante el diseo del PDIC en funcin de los Comits DRI
y las Fichas Veredales no era pertinente ni viable. De esta manera, el Fondo DRI pas a liderar el diseo e
implementacin de una nueva modalidad ms pertinente y efectiva, en torno a los Consejos Municipales de
Desarrollo Rural (CMDR) que, hoy en da, constituyen una oportunidad real para hacer efectiva la
participacin ciudadana en el desarrollo rural municipal..

De otra parte, es necesario mencionar que todas las fuentes de informacin consultadas coinciden en sealar
que las acciones emprendidas por el Fondo DRI, durante los ltimos cinco o seis aos, contribuyeron
efectivamente a generar o fortalecer la capacidad de los usuarios, sean estos administraciones municipales o
comunidades organizadas, para vincularse activamente en la planificacin y gestin de su desarrollo. En
particular, se reconocen los aportes hechos por el Fondo DRI en el marco del Sistema Nacional de
Cofinanciacin. A pesar de la crisis interna y de las complejas discusiones desatadas por el Decreto 2132/92, la
Entidad tuvo la capacidad de jugar un rol protagnico en el montaje del SNC, el reconocimiento de la
autonoma regional y la transferencia del poder de decisin a los entes territoriales, contribuyendo a generar
capacidad local.

E. Sobre el financiamiento de la estrategia de desarrollo rural

1. Recursos propios de las comunidades y municipios

De acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales vigentes sobre la materia, la mayor parte de las
actividades e inversiones para el desarrollo rural deben provenir de los presupuestos municipales, incluyendo
recursos propios, transferencias automticas, regalas y otros aportes que reciben del Gobierno. De hecho,
la situacin financiera municipal ha cambiado y mejorado radicalmente en el curso de los ltimos diez aos, los
mayores aportes que se hicieron para aumentar tan significativamente los recursos del PDIC, provinieron,
principalmente de los recursos municipales de cofinanciacin.

En cuanto al acceso a los factores productivos (tierra, capital, maquinaria, riego, almacenamiento,
instalaciones, etc.) y a los servicios de apoyo a la produccin (investigacin aplicada, tecnologa, asistencia
tcnica especializada, comercializacin y mercadeo, capacitacin y otros) los cuales, por generar beneficios
apropiables individualmente, as sea a travs de cooperativas u otras formas asociativas, generalmente se
financian va crdito, stos debern provenir, principalmente, de las mismas comunidades beneficiarias y, en
menor grado, de los subsidios que eventualmente establezca el Gobierno Nacional para apoyar determinada
actividad o inversin que le interese promover (tal es el caso de programas de reforma agraria, capacitacin
campesina, desarrollo tecnolgico, comercializacin, adecuacin de tierras, acuicultura, etc.).

2. Recursos de la Nacin (el papel del crdito externo)

En el pasado, los problemas de escasez de recursos del Gobierno Nacional para financiar la estrategia de
desarrollo rural, se resolvieron acudiendo al crdito externo de la banca multilateral de desarrollo
(especialmente BID y Banco Mundial o BIRF), incluyendo las Fases I y II y en menor proporcin la Fase III del
DRI, lo cual, adems de asegurar un flujo importante de recursos para el desarrollo de la estrategia, le aport
apoyo y supervisin tcnica de incuestionable valor al Fondo DRI (y al pas). Sin perjuicio de lo anterior,
durante la ejecucin de la Fase III, se evidenciaron dos situaciones nuevas, desconocidas en las Fases
anteriores: por un lado, el proceso de desarrollo y fortalecimiento de las finanzas municipales signific que los
nuevos socios, los municipios, adems de ser los verdaderos protagonistas de la estrategia, se convirtieran
con frecuencia en aportantes mayoritarios; y por otro lado, la situacin macroeconmica del pas,
paradjicamente, le impone severas restricciones a la financiacin de la estrategia va endeudamiento externo,
en parte por el crecimiento de las reservas internacionales. Lo cual hace suponer que los recursos que
eventualmente pueda aportar el Gobierno Nacional para continuar financiando la estrategia (Fase IV), adems
de ser proporcionalmente inferiores a los municipales (y posiblemente, a los aportados para las Fases
anteriores), debern ser cuidadosamente focalizados con el fin de apoyar y promocionar los objetivos
buscados.
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