UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS UFMG

FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS FAFICH

Programa de Doutorado em Cincias Humanas: Sociologia E Poltica

PRESIDENCIALISMO DE COALIZO E SUCESSO

PRESIDENCIAL NA ESFERA LEGISLATIVA
1990-2004

Magna Maria Incio

Belo Horizonte
2006

1
Magna Maria Incio

PRESIDENCIALISMO DE COALIZO E SUCESSO

PRESIDENCIAL NA ESFERA LEGISLATIVA
1990-2004

Tese apresentada ao Curso de Ps-graduao em

Cincias Humanas: Sociologia e Poltica da
Universidade Federal de Minas Gerais como requisito
para obteno do Ttulo de Doutor em Cincias
Humanas: Sociologia e Poltica

rea de Concentrao: Cincia Poltica

Linha de Pesquisa: Instituies Polticas e Democracia

Orientadora: Profa. Dra. Maria de Ftima J. Anastasia

Co-orientador: Prof. Dr. Jorge Alexandre B. Neves

Belo Horizonte
2006

2
Magna Maria Incio
PRESIDENCIALISMO DE COALIZO E SUCESSO PRESIDENCIAL NA ESFERA
LEGISLATIVA 1990-2004

Tese apresentada ao Curso de Ps-graduao em Cincias Humanas: Sociologia e

Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais,

Belo Horizonte, ______ de _____________________________ de 2006.

Banca Examinadora:

_________________________________________________
Maria de Ftima Junho Anastsia

_________________________________________________
Jorge Alexandre Barbosa Neves

__________________________________________________
Carlos Ranulfo Flix de Melo

___________________________________________________
Srgio Azevedo

____________________________________________________
Fabiano Guilherme Mendes Santos

3
Dedicatria

Um reconhecimento especial Ftima Anastasia pelo apoio e confiana que

foram decisivos numa trajetria que vai muito alm desta tese. Dentre os
agradecimentos, cabe destacar o apoio do professor Jorge Alexandre Neves
minha formao metodolgica, cujas ressonncias podem ser sentidas neste
trabalho. Agradecimento especial aos professores Renato Boschi e Carlos
Ranulfo Flix de Melo pelas contribuies ao projeto e verso inicial desta
tese. Agradeo o apoio crucial das instituies que forneceram os dados para
a realizao deste trabalho, em especial, Argelina Figueiredo pela
disponibilzao do Banco de Dados Legislativos do Cebrap e aos
pesquisadores do Ncleo de Estudos sobre o Congresso NECON; aos
colegas do Centro de Estudos Legislativos CEL, o meu agradecimento pela
interlocuo estimulante ao longo das nossas pesquisas. A minha famlia, ao
Giovanni, Sofia e ao Murilo, o meu reconhecimento pela solidariedade diante
do que representou muitas mudanas em nossas vidas.

4
AGRADECIMENTOS
Ao Giovanni e Sofia

5
 RESUMO

Este trabalho analisou o sucesso presidencial sob o presidencialismo de coalizo no

Brasil (1990-2004). O argumento geral que o tipo de coalizo governativa e o tipo
de oposio em presena afetam as chances de sucesso legislativo do Presidente.
Nesta direo, afirmou-se que a dinmica do presidencialismo de coalizo no Brasil
no explicada por uma nica varivel, mas antes pela combinao de trs
dimenses: a distribuio da fora parlamentar, a distribuio de direitos e de
recursos institucionais e o distanciamento ideolgico. Estas dimenses foram
analisadas em relao aos dois eixos em que a competio poltica se organiza: na
relao entre os Poderes Executivo e Legislativo e no contexto da interao entre
governo e oposio. Os resultados mostraram que as estratgias de formao de
governos de coalizo afetam as chances de sucesso presidencial porque impactam
a competio poltica nos dois eixos considerados. Um primeiro resultado a ser
destacado diz respeito s consequncias institucionais do presidencialismo de
coalizo, como demonstrado pelo fortalecimento da Presidnciaa da Repblica
como arena de coordenao que cada tipo de coalizo representa. Em segundo,
utlizando modelos de regresso mltipla, os resultados mostraram que as diferenas
relativas ao tipo de coalizo governativa e ao tipo de oposio em presena afetam
os patamares de sucesso presidencial. O distanciamento ideolgico intracoalizo, a
fora parlamentar e os ativos institucionais que a coalizo controla contriburam
para especificar o efeito do governo de coalizo sobre o sucesso presidencial.
Finalmente, a anlise demonstrou que o protagonismo das oposies revela-se um
componente importante das diferentes condies em que o presidente atinge o
sucesso na arena legislativa.

6
7
TABELAS

Tabela 1 - Fora parlamentar da coalizo governativa Brasil, 1990-2004.........................................47

Tabela 2 - Gabinetes Presidenciais no Brasil (1990-2005)...................................................................48
Tabela 3 - Distribuio da fora parlamentar da coalizo segundo nmero de partidos integrantes
Brasil, 1990-2004................................................................................................................................. 49
Tabela 4 - Distribuio percentual de cadeiras legislativas (CD) segundo gabinete presidencial e
segundo partidos da Ccalizo Brasil, 1990-2005..............................................................................59
Tabela 5 - Distribuio percentual de cadeiras legislativas (CD) segundo gabinete presidencial e bloco
ideolgico Brasil, 1990-2005............................................................................................................. 60
Tabela 6 - Cargos ocupados pela coalizo governativa na Mesa Diretora da Cmara dos Deputados
Brasil, 1990-2004................................................................................................................................. 63
Tabela 7 - Composio partidria da Mesa Diretora da Cmara dos Deputados- Brasil, 1991-2004..65
Tabela 8 - Presidncia de Comisses Permanentes (CP) Cmara dos Deputados segundo a
participao na coalizo governativa Brasil, 1995-2004....................................................................67
Tabela 9 - Presidncia de Comisses Permanentes (CP) Cmara dos Deputados segundo a
participao na coalizo governativa Brasil, 1995-2004....................................................................68
Tabela 10 Estrutura da Presidncia da Repblica e portfolios ministerial Brasil, 1990-2005..........85
Tabela 11 - Leis ordinrias sancionadas segundo a origem da proposio Brasil, 1990-2004........110
Tabela 12 - Participao do governo no encaminhamento de votaes nominais da Cmara dos
Deputados - 1990-2004...................................................................................................................... 116
Tabela 13 - Nmero de encaminhamento de votao pelo Lder do Governo segundo a coalizo
governativa e tipo de proposio legislativa - 1990-2004...................................................................117
Tabela 14 - Distribuio do nmero e mdia mensal dos encaminhamentos de voto pelo Lder do
Governo em votaes nominais Cmara Dos Deputados, 1990-2004............................................119
Tabela 15 - Encaminhamento de votao pelo governo segundo o tipo de votao e coalizo
governativa - Cmara dos Deputados, 1990-2004.............................................................................122
Tabela 16 - Taxa de convergncia entre legisladores e governo em votaes nominais Cmara dos
Deputados 1990-2004..................................................................................................................... 123
Tabela 17 - Modelo de Regresso logstica: Probabilidade de adeso agenda presidencial: efeito da
participao do legislador na coalizo governativa............................................................................127
Tabela 18 - Modelo de regresso logstica: probabilidade de adeso agenda presidencial: efeito do
voto disciplinado................................................................................................................................. 129
Tabela 19 - Taxa de convergncia do voto entre governo e lderes partidrios nas votaes nominais
da Cmara dos Deputados segundo o tipo e o posicionamento Brasil, 1990 2004......................131
Tabela 21 - ndice de Rice mdio por coalizo governativa................................................................137
Tabela 22 - Estatsticas descritivas variveis independentes e dependentes..................................144
Tabela 23 - Regresso MQO apoio parlamentar ao Presidente (I)...............................................148
Tabela 24 - Regresso MQO Apoio Parlamentar ao Presidente (II).............................................150

8
Tabela 25 - Distribuio das votaes nominais segundo o resultado da votao simblica e
requerente Cmara dos Deputados, 1990-2004.............................................................................163
Tabela 26 - Nmero de pedidos para verificao de qurum segundo a posio do autor em relao
ao governo - Cmara dos Deputados - 1990-2004............................................................................164
Tabela 27 - Nmero de pedidos para verificao de qurum de autoria das oposies segundo a
coalizo governativa - Cmara de Deputados - 1990-2004...............................................................165
Tabela 28 - Encaminhamento de votao pelo governo segundo o tequerente de verificao de
votao Cmara dos Deputados, 1990 -2004.................................................................................168
Tabela 29 - Encaminhamento das votaes pelo governo segundo o resultado da votao simblica
Cmara dos Deputados, 1990-2004*................................................................................................. 169
Tabela 30 - Encaminhamento de votao do governo segundo a posio do autor do pedido em
relao ao governo Cmara dos Deputados, 1990-2004................................................................171
Tabela 31 - Nmero de manifestaes de obstruo dos lderes partidrios por coalizo governativa -
Cmara dos Deputados, 1990-2004................................................................................................... 173
Tabela 32 - Freqncia de obstruo parlamentar em votaes nominais segundo o nmero de
partidos em obstruo e coalizo governativa Cmara dos Deputados, 1990-2004.......................175
Tabela 33 - Nmero mdio de deputados ausentes nas votaes nominais da Cmara dos Deputados
........................................................................................................................................................... 178
Tabela 34 - Regresso MQO Apoio ao Presidente no total de membros da Cmara dos Deputados,
1990-2004.......................................................................................................................................... 180
Tabela 35 - Regresso MQO Apoio ao Presidente no total de votantes da Cmara dos Deputados-
1990-2004.......................................................................................................................................... 181

9
GRFICOS

Grfico 1 - Nmero efetivo de partidos e fora parlamentar das coalizes governativas Brasil, 1990-
2004..................................................................................................................................................... 50
Grfico 2 - Fora parlamentar das oposies segundo a coalizo governativa Cmara dos
Deputados 1990-2004.......................................................................................................................... 52
Grfico 3 - Distncia ideolgica e nmero efetivo de partidos das coalizes governativas no Brasil -
1990-2004............................................................................................................................................ 56
PFL....................................................................................................................................................... 65
Grfico 4 - Distribuio percentual de ministros de Estado nomeados segundo recrutamento partidrio
Brasil, 1990-2004.............................................................................................................................. 89
Grfico 5 - Leis ordinrias sancionadas segundo origem - Brasil, 1990-2004....................................111
Grfico 6 - Nmero de leis sancionadas de iniciativa do Poder Executivo - Brasil, 1990-2004..........113
Grfico 7 - Taxa de convergncia entre lderes partidrios e governo Cmara dos Deputados, 1990-
2004................................................................................................................................................... 132
Tabela 20 - ndice de Rice mdio segundo o partido e coalizo governativa Cmara dos
Deputados, 1990-2004...................................................................................................................... 134
Grfico 8 - ndice de Rice mdio por partido e segundo a coalizo governativa Cmara dos
Deputados, 1990-2004...................................................................................................................... 135
Grfico 9 - Taxa de convergncia entre Deputados e governo segundo o ndice de Rice mdio da
coalizo governativa........................................................................................................................... 136
Grfico 10 - Percentual de pedidos para verificao de qurum no total de votaes nominais
segundo o requerente e a coalizo governativa - Cmara de Deputados - 1990-2004......................166

10
NDICE

INTRODUO..................................................................................................................................... 12
CAPTULO 1........................................................................................................................................ 15
Governos de coalizo e sucesso legislativo do presidente..........................................................15
Maiorias e eficcia legislativa....................................................................................................... 20
Formao de coalizes sob o presidencialismo...........................................................................23
Os determinantes do sucesso presidencial no brasil: uma agenda em aberto............................32
CAPTULO 2........................................................................................................................................ 40
Construindo governos de coalizo no brasil................................................................................40
A distribuio da fora parlamentar e os governos de coalizo...................................................42
Posicionamento ideolgico e coalizes governativas..................................................................53
Os ativos institucionais................................................................................................................ 61
CAPTULO 3........................................................................................................................................ 70
Entre presidir e coordenar: a presidncia sob governos de coalizo...........................................70
Presidencialismo de coalizo no brasil e agenda presidencial: centralizao contingente?........75
A presidncia e a coordenao poltica dos governos de coalizo..............................................80
CAPTULO 4........................................................................................................................................ 98
O carter contingente do sucesso legislativo do presidente: a dinmica da adeso e da reteno
de apoio parlamentar em governos de coalizo..........................................................................98
O sucesso presidencial................................................................................................................ 99
O sucesso legislativo do presidente no brasil............................................................................107
A ao legislativa do executivo: agenda e mobilizao..............................................................114
A construo do sucesso presidencial: identificando os padres do apoio poltico...................124
Atratividade da coalizo e sucesso presidencial........................................................................138
Variveis explicativas................................................................................................................. 141
Variveis dependentes............................................................................................................... 143
Resultados................................................................................................................................. 145
CAPTULO 5...................................................................................................................................... 152
As oposies na arena legislativa..............................................................................................152
As estratgias procedimentais das oposies...........................................................................160
Competitividade das oposies?............................................................................................... 171
CONCLUSO.................................................................................................................................... 182
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.................................................................................................. 192
BANCOS DE DADOS........................................................................................................................ 200
ANEXOS............................................................................................................................................ 201
LISTA DOS PARTIDOS BRASILEIROS ................................................................................................... 201
LEGISLAO PESQUISADA................................................................................................................ 203
ANEXOS ESTATSTICOS.................................................................................................................. 205
UNIVERSO DE ANLISE: VOTAES NOMINAIS (VN)............................................................................205
CDIGO DAS COALIZES GOVERNATIVAS........................................................................................... 209
FORA PARLAMENTAR DAS COALIZES GOVERNATIVAS - BRASIL, 1990-2004....................................209
PERCENTUAL MDIO DE APOIO AO GOVERNO NO TOTAL DE VOTANTES EM VOTAES NOMINAIS DA
CMARA DOS DEPUTADOS 1990-2004........................................................................................... 210
PERCENTUAL MDIO DE APOIO AO GOVERNO NO TOTAL DE MEMBROS DA CASA EM VOTAES NOMINAIS
DA CMARA DOS DEPUTADOS 1990-2004......................................................................................210
ESTRUTURA DA PRESIDNCIA DA REPBLICA BRASIL, 1990-2005...................................................211

11
12
INTRODUO

O sucesso legislativo dos Presidentes no Brasil tem sido crescentemente associado

ao presidencialismo de coalizo vigente no Pas, principalmente em sua trajetria

ps-constitucional. No entanto, ainda so incipientes os esforos para apreender a

conexo causal entre a conformao das coalizes governativas e a eficcia

legislativa dos Presidentes, principalmente no que tange aos micro-fundamentos do

comportamento parlamentar dos legisladores.

O objetivo desta pesquisa analisar os efeitos do presidencialismo de coalizo

sobre o sucesso presidencial na esfera legislativa, com foco nas caractersticas das

coalizes governativas e em seus impactos sobre a estrutura da competio poltica.

Nesta direo, o estudo busca explorar dois eixos em que a competio poltica se

organiza: na relao Executivo-Legislativo e no contexto da interao entre governo

e oposio.

O argumento geral que o tipo de coalizo governativa e o tipo de oposio em

presena afetam as chances de sucesso legislativo do Presidente. Esse efeito se

expressa sob a forma de potenciais diferenciados das coalizes governativas para

promover a adeso e a reteno do apoio legislativo dos parlamentares,

conseqentemente, para promover a congruncia do comportamento legislativo da

coalizo. Em outras palavras, a dinmica do presidencialismo de coalizo e seus

efeitos sobre a eficcia legislativa do Poder Executivo dependem da interao entre

a atratividade da coalizo e a competitividade da oposio.

13
O principal objetivo deste estudo explorar a complexidade do contexto em que as

coalizes so formadas e como isso afeta as chances de sucesso dos governos de

coalizo sob o presidencialismo. Nessa direo, a suposio bsica que a

dinmica das coalizes no explicada por uma nica varivel, mas, antes, pela

combinao de trs dimenses: a distribuio da fora parlamentar da coalizo e da

oposio, a distribuio de direitos e de recursos institucionais e a distncia entre as

preferncias polticas.

Embora os estudos sobre o tema mobilizem tais dimenses, com maior ou menor

nfase, a contribuio da pesquisa proposta a de explorar a interao dessas

variveis na confluncia dos dois eixos da competio poltica. Supe-se aqui que

nessa confluncia que se define o grau de complexidade da barganha que envolve a

adeso e/ou a reteno do apoio legislativo coalizo governativa. Logo, deslocar o

foco nessa direo pode ampliar o entendimento relativo aos movimentos

estratgicos dos partidos, legisladores e Presidentes e aos seus efeitos sobre o

desempenho legislativo do Poder Executivo.

Com base em tais dimenses, busca-se aqui identificar tipos diferentes de coalizes

governativas e de oposio, inclusive dentro do mesmo mandato presidencial. Tal

procedimento permitir contrastar o efeito das coalizes sobre a eficcia legislativa

do Poder Executivo para alm das linhas divisivas dos perodos presidenciais, de

forma a explorar como a prpria dinmica do governo, em sua relao com o

Legislativo e a oposio, pode incidir no seu desempenho legislativo ao longo do

mandato.

14
A tese est organizada de seguinte maneira: o captulo I problematiza a noo de

sucesso presidencial em relao aos sistemas de governo, indicando as dimenses

analticas que so relevantes para a anlise do desempenho dos governos de

coalizo. Em seguida, o captulo II caracteriza as coalizes em presena no

presidencialismo brasileiro, de 1990 a 2004. No captulo III examinam-se os

problemas de coordenao subjacentes aos diferentes tipos de coalizo governativa

e as implicaes disto para a atuao presidencial no mbito do Poder Executivo.

Nos captulos IV e V so feitos os testes de hipteses sobre os determinantes do

sucesso presidencial no Brasil. Finalmente, na concluso so sintetizados os

principais resultados desta investigao.

15
CAPTULO 1

Governos de coalizo e sucesso legislativo do Presidente

Discutir o sucesso legislativo do Presidente significa, em primeiro lugar, colocar em

perspectiva as chances de sucesso do chefe do Poder Executivo sob o

presidencialismo. A noo de sucesso associada ao presidencialismo tem sido, ela

mesma, objeto de controvrsia. Em boa medida, a possibilidade de o Presidente

governar por meio de iniciativas legislativas estveis e em cooperao com o Poder

Legislativo tem se convertido em critrio de avaliao do presidencialismo como

sistema de governo, quando no o ponto focal de uma suposta inferioridade em

relao ao parlamentarismo.

A relao entre sistemas de governo e eficcia legislativa 1 um componente

importante na diferenciao desses sistemas. A agenda de pesquisa sobre sistemas

de governo, no entanto, tem revelado uma crescente sofisticao analtica e

conceitual, resultado principalmente do deslocamento do foco para os impactos da

combinao de instituies sobre o padro de interao entre os atores institucionais

e polticos e sobre as condies que afetam a eficcia legislativa (Horowitz, 1990;

Tsebelis, 1997).

1
Neste estudo, eficcia legislativa refere-se aprovao dos projetos de leis apresentados ao Poder
Legislativo pelos diversos atores com competncia de iniciar legislao.

16
Evidncia dessa agenda complexa a problematizao acerca das dimenses que

discriminam as condies e os processos de constituio dos rgos decisrios, da

estruturao da ao governo e dos padres de relacionamento entre os poderes

constitudos. Uma variante dessa tendncia identifica diferentes arranjos

institucionais sob sistemas presidencialistas, que resultam em contextos variados de

organizao do poder poltico, particularmente em termos do nmero de atores, da

distribuio de poderes e recursos entre eles e os loci da influncia sobre a

produo de polticas.

Na literatura, duas caractersticas principais so mobilizadas para diferenciar os

sistemas presidencialista e parlamentarista de governo e identificar a matriz de

incentivos que opera em tais arranjos (Lijphart, 2003; Mainwaring & Shugart, 1993;

Cox & Morgenstern, 2002).

A primeira delas diz respeito ao processo de constituio do Poder Executivo.

Enquanto, no presidencialismo, a principal modalidade a eleio dos Presidentes

pelo voto popular, no parlamentarismo, o chefe de governo selecionado pela

legislatura a partir de diferentes processos de escolha 2. Para alguns (Mainwaring,

1990; Linz, 1994; Linz e Stepan, 1996), essa diferena na constituio dos rgos

decisrios altera os incentivos e limitaes a partir dos quais a relao entre os

Poderes Legislativo e Executivo se estrutura, com conseqncias no triviais sobre

o governo e o processo legislativo. Segundo essa vertente, no caso do

presidencialismo, eleies separadas resultam em um sistema de independncia

2
Muller & Strom (2003) chamam a ateno para a variao nos procedimentos e regras de seleo
do chefe de governo em sistema parlamentaristas: existncia de procedimento formal de formao do
governo; uso de informateurs; poder discricionrio do chefe de Estado; requisito de voto de
investidura (em uma ou ambas casas legislativas).

17
mtua entre os Poderes, tendente produo de impasses polticos e maior

instabilidade do jogo parlamentar.

A segunda caracterstica refere-se s condies de permanncia e destituio do

chefe de governo. Nos sistemas parlamentaristas, a sua permanncia e a do

gabinete so condicionadas ao apoio da legislatura, sendo ambos responsveis

perante o Poder Legislativo. Diferentemente, nos sistemas presidencialistas a

legitimidade do mandato decorre de eleies separadas, ou seja, a permanncia no

cargo est constitucionalmente assegurada por um perodo fixo e pr-determinado,

exceto quando o Presidente incorre em atos que qualificam o impedimento de

exerccio do mandato. A implicao disso que o tamanho e a natureza da

oposio podem levar ao trmino do governo, no caso do parlamentarismo, uma vez

que este movimento permitido. J sob o presidencialismo essas variveis afetam a

dinmica poltica e as estratgias dos legisladores e partidos em direo diversa, na

medida em que a antecipao das eleies vedada.

Em sua diferenciao dos sistemas de governo, Lijphart prope uma terceira

caracterstica relativa composio do Executivo: colegiado, sob o parlamentarismo,

e unipessoal nos sistemas presidencialistas. Essa distino reporta aos problemas

de coordenao envolvidos na operao de gabinetes parlamentaristas e ausncia

de tais constrangimentos quando o Presidente chefia o Poder Executivo. O

argumento subjacente , obviamente, que o carter condicional da confiana

parlamentar resulta na centralidade dos processos de compatibilizao de agendas,

na colegialidade e na responsabilidade solidria em processos de deciso intra-

gabinete na medida em que problemas de coordenao expressam o apoio

18
parlamentar ao gabinete e repercutem sobre ele, podendo confluir para a dissoluo

do prprio governo. Em contraposio, segundo o argumento desse autor, tais

problemas no so relevantes em gabinetes presidenciais em face da dominncia

do Presidente em relao agenda governamental, ou, nas palavras de Lijphart, as

decises mais importantes podem ser tomadas pelos Presidentes com a opinio do

gabinete, sem ela, ou at mesmo contra a opinio do gabinete (2003:143).

Contrariamente a essa perspectiva, as evidncias apontam para a ocorrncia

sistemtica de governos de coalizo sob o presidencialismo, particularmente em

pases da Amrica Latina (Abranches, 1988; Figueiredo e Limongi, 1997; Cox &

Morgenstern, 2002). A emergncia e a crescente difuso do presidencialismo de

coalizo tm sido associadas singularidade do arranjo poltico-institucional

presente nesta regio, particularmente em relao s bases institucionais da

Presidncia.

em ateno a essa diversidade que Cox & Morgenstern (2002) identificam no

presidencialismo latino-americano um tipo intermedirio entre o sistema puro,

tradicionalmente associado experincia norte-americana, e o sistema

parlamentarista. Segundo esses autores, essa variante diferencia-se particularmente

no que tange ao nvel de envolvimento do Poder Executivo no processo legislativo

(2002:464). Ainda que esses sistemas exibam as caractersticas tpicas do

presidencialismo apontadas acima, a influncia do Presidente sobre a produo

legislativa fornece elementos para diferenci-los do tipo puro. O cerne do argumento

que tais elementos resultam em um padro de relao Executivo-Legislativo

assentado num tipo de coalitional presidencialism.

19
O conjunto de recursos e de poderes presidenciais sob tais arranjos redefine as

condies a partir das quais o Executivo persegue a consecuo da agenda

governamental, particularmente no que tange ao processo legislativo. Dois tipos

principais de recursos e poderes presidenciais tm sido destacados: (a) Recursos e

poderes legislativos (poderes de agenda e de veto; poderes para ao unilateral); (b)

Appointment powers (prerrogativas de indicar e destituir autoridades do Estado e do

governo).

A distribuio desses recursos e direitos altera o contexto estratgico no qual a

relao Legislativo-Executivo estruturada, ampliando a latitude das escolhas do

Presidente e lideranas partidrias relativas implementao da agenda legislativa,

inclusive por meio de estratgias de coalizo. Nessa direo, argumenta-se que o

processo decisrio pode assumir feies das prticas de negociao e barganhas

freqentemente associadas ao parlamentarismo (Figueiredo & Limongi, 1996;

Colomer & Negreto, 2005).

A conformao e a recorrncia desses governos de coalizo atualizam o problema

da conexo entre o presidencialismo e o sucesso legislativo dos governos. Essa

conexo pode ser explorada a partir de dois argumentos convencionais acerca

desse sistema de governo.

O primeiro deles supe uma associao entre formao de governo majoritrio e

eficcia legislativa, ou, em direo inversa, que governos minoritrios tendem a ser

menos eficazes na aprovao de suas iniciativas no processo legislativo. O segundo

20
argumento deriva do primeiro e postula que sistemas parlamentaristas oferecem

mais incentivos institucionais para os partidos formarem maiorias atravs de

governos de coalizo e, portanto, so maiores as chances de serem eficazes do

ponto de vista legislativo. Esse movimento seria mais difcil em sistemas

presidencialistas e, por conseqncia, tais sistemas tenderiam a produzir impasses

e menor eficcia legislativa de seus governos.

Esses argumentos no tm resistido s crticas e novas evidncias sobre a

operao efetiva da interao entre os poderes Legislativo e Executivo. Vejamos.

Maiorias e eficcia legislativa

A relao entre o status majoritrio do governo e a eficcia legislativa tem sido

revista de forma importante, particularmente no que tange s estratgias de

composio de maiorias no momento ps-eleitoral.

As interpretaes convencionais recorrem varivel tamanho para explicar as

estratgias de composio de governos de coalizo, voltadas para ampliar as

oportunidades de sucesso e seus payoffs. Segundo Riker (1962), sob condies

competitivas, os atores formam coalizes amplas o suficiente para assegurar a

vitria, ou seja, coalizes minimamente vitoriosas 3. Somente seriam includos na

3
A teoria das coalizes polticas propostas por Riker (1962) assume o comportamento racional dos
atores (office-seekers) orientado para a maximizao dos payoffs num jogo de soma zero. O corolrio
disso a predio de que as coalizes no incluiro atores desnecessrios alm do mnimo requerido
para obter vitrias quando os participantes dispem de informaes completas. Na ausncia dessa
condio, coalizes amplas podem ser observadas.

21
coalizo, os participantes que assegurariam vitrias de acordo com a definio de

um certo tamanho mnimo necessrio 4. A definio desse piso depende,

obviamente, das regras de tomada de deciso e da agenda que se pretende

implementar. , no entanto, em relao incerteza relativa s preferncias e aos

comportamentos prvios que Riker identifica os incentivos para a ampliao da

coalizo. Informaes incompletas induzem formao de coalizes

superdimensionadas, mais amplas do que esse mnimo.

A implicao importante dessa abordagem identificar na busca do status

majoritrio, orientada para ampliar o poder dos participantes, a rationale da

formao de coalizes, ou seja, o effective decision point do qual os atores partem

ao definir as suas estratgias nesse processo (Strom, 1990; Muller & Strom, 2003).

Uma das principais linhas de crtica a essa perspectiva centra-se nas preferncias

por polticas como a base motivacional das decises e estratgias implementadas

na formao das coalizes. Segundo essa abordagem (policy-orientation), a

distncia entre as preferncias polticas afeta as decises dos partidos acerca da

participao ou no no governo.

Essas abordagens, no entanto, distinguem-se quanto ao peso atribudo ao critrio

nmero de participantes. Segundo Axelrod (1970), as preferncias dos partidos

quanto ampliao do poder e implementao de programas devem induzir

4
Lijphart (2003) aponta dois desdobramentos da teoria das coalizes minimamente vitoriosas: (a) as
coalizes do tamanho mnimo, ou seja, se os partidos buscam ampliar a sua parcela de poder dentro
do gabinete eles estaro em melhor condio ao compor uma coalizo baseada na maioria mais
estreita, mas com menor pulverizao do poder, como a cota de pastas ministeriais, entre os
participantes; (b) as coalizes com o menor nmero de partidos podem ser preferidas como forma de
mitigar os custos de transao relativa ao protocolo de barganha que a formao de coalizes
envolve.

22
formao de coalizes minimamente vitoriosas e ideologicamente conexas (Lijphart,

2002:119). As estratgias de coalizo buscam incluir somente os participantes

necessrios para formar maioria, porm a direo da incluso pauta-se na busca da

menor distncia ideolgica, de forma a assegurar uma amplitude mnima e mitigar

problemas de coordenao decorrentes de heterogeneidade das preferncias.

Em outras vertentes das teorias baseadas em policy-orientation, as preferncias dos

partidos informam as decises acerca da coalizo ao ponto de minimizar a

centralidade da varivel tamanho da coalizo. Segundo essa abordagem, as

preferncias polticas do partido so o fio condutor da formao das coalizes e,

nesse sentido, busca-se a incluso dos atores pivotais no processo decisrio. Uma

formulao o argumento de que, uma vez que os partidos buscam influenciar as

polticas pblicas, as coalizes programaticamente viveis sero preferidas. A

viabilidade pressupe a incluso do partido piv, que inclui o legislador mediano,

pois a sua excluso pode implicar gridlocks na arena legislativa, ou seja, a

incapacidade de alterar o status quo e implementar a agenda de governo (Laver &

Schofield, 1990). Nessa direo, a questo de quantos partidos sero includos

deixa de ser central ou mesmo pertinente.

Se a incluso do legislador mediano suficiente para a eficcia legislativa, ela , no

entanto, objeto de controvrsia. Com foco na estrutura de preferncias dos

legisladores, Krehbiel argumenta que a produo de polticas dependente do

padro de interao entre os atores que so pivs dentro do processo decisrio:

when gridlock is broken, it is broken by large, bipartisan coalitions not by minimal-

majority or homogeneous majority-party coalitions (1997:47). A questo importante

23
para Krehbiel, no entanto, que a definio de quem o piv depende do arranjo

institucional em questo. Analisando o sistema americano, o autor argumenta que a

capacidade de os polticos aprovarem legislao afetada pelos procedimentos

supermajoritrios previstos nesse arranjo: o poder de veto do Presidente e o poder

de bloqueio circunstancial do processo legislativo pelos senadores (filibuster)5. Logo,

a eficcia legislativa pode requerer coalizes, e coalizes mais amplas, devido no

s necessidade de incluir o legislador mediano, mas tambm os demais pivs no

processo decisrio.

O debate sobre as motivaes envolvidas na formao de coalizes, focado em

office ou policy-orientation, sugere que assegurar maiorias para ser eficaz do ponto

de vista legislativo no consiste em um exclusivo effective decision point (Strom,

1990) que orienta as decises estratgicas dos partidos. Mas, antes, as estratgias

coalizacionais parecem apontar para a complexidade do ambiente em que as

maiorias devem ser construdas (Warwick, 1992; 1994; Lupia & Strom, 2003).

Formao de coalizes sob o presidencialismo

Strom (1990; Muller & Strom, 2003) demonstra que governos minoritrios so

freqentes em sistemas parlamentaristas e isso no implica que sejam governos

com reduzido apoio parlamentar. Ao contrrio, dependendo do custo de governar, os

partidos tm incentivos para no participar do governo, ainda que assegurem apoio

5
Filibuster procedures refere-se Senates Rule 22 que garante a cada senador o direito de debater
sobre determinado projeto de lei e que esse debate somente pode ser encerrado (cloture) com a
aprovao de 3/5 dos votos dos senadores.

24
 sua agenda legislativa. Tambm Cheibub, Przeworski e Saiegh (2002; 2004)

demonstraram que a eficcia legislativa dos governos minoritrios no difere

daquela observada em governos majoritrios (de coalizo ou no) relativamente aos

patamares de aprovao das iniciativas legislativas do Executivo em sistemas

presidencialistas e parlamentaristas. Ou seja, a deciso de governar com minoria

no leva, necessariamente, ao cataclisma.

Alm de os governos minoritrios serem freqentes, governos divididos tambm

governam. Mayhew (1991) concluiu em relao experincia norte-americana

(1947-1990) que a condio de governo dividido ou unificado 6 no afeta a

capacidade do Presidente de influenciar na produo legal. Ao contrrio, so

coalizes bipartidrias que assegurariam, segundo ele, a produtividade legal do

presidencialismo americano.

Sob quais condies, portanto, a formao de coalizo condio necessria para

os governos serem eficazes do ponto de vista legislativo?

A heterogeneidade dos atores institucionais e polticos e os problemas de

coordenao decorrentes disso constituem uma possvel linha de enfrentamento

dessa questo. De fato, a complexidade da barganha entre os partidos alinhados,

em termos das suas posies institucionais (Poder Executivo e Legislativo) e

polticas (governo e oposio), tem se mostrado um elemento central para explicar

6
Governo unificado refere-se ao controle simultneo da Presidncia e casas legislativas pelo mesmo
partido e governo dividido quando este controle est dividido entre diferentes partidos. Laver e
Shepsle (1991) a situao do governo divido num sistema como o americano, bipartidrio, similar
ao do governo minoritrio em sistemas parlamentaristas.

25
os governos de coalizo, tanto em relao sua formao como no que tange sua

dinmica.

Relativamente ao presidencialismo, diversos estudos salientaram que as

caractersticas institucionais desse sistema pouco incentivam a formao de

coalizes e, em decorrncia das dificuldades de formar maiorias, a relao entre o

Poder Executivo e Legislativo pode conduzir a gridlocks, paralisia do legislativo e

impasse poltico, quando no institucional (Linz, 1991; Linz & Valenzuela, 1994).

Particularmente os arranjos que combinam traos institucionais como o

multipartidarismo, federalismo, representao proporcional, alm da separao de

poderes, introduziriam incentivos para estratgias no-cooperativas (bloqueio

legislativo, recalcitrncia, etc.) que induziriam apenas formao de coalizes

inconsistentes (Mainwaring, 1993).

Esses traos institucionais apontam, certamente, para um ambiente mais complexo

das barganhas voltadas para a formao de coalizes. No entanto, no descrevem

todo o cenrio. A matriz de incentivos subjacentes s estratgias de cooperao ou

de intransigncia no to simples assim, com tem demonstrado um j significativo

conjunto de estudos acerca desses arranjos.

Diversos estudos que enfatizam a dimenso institucional indicam que as regras e os

procedimentos decisrios podem introduzir incentivos cooperao entre os atores

(Shugart & Carey, 1992; Carey e Shugart, 1996) no contexto das relaes entre o

Executivo e o Legislativo. A distribuio dos poderes legislativos entre a Presidncia

e os parlamentares, assim como a natureza e a extenso dos poderes presidenciais

26
so percebidas como dimenses crticas envolvidas na disposio de governar

atravs de medidas unilaterais ou mediante a negociao. A conformao dessa

estrutura institucional estaria, portanto, na base da difuso do presidencialismo de

coalizo entre os pases da Amrica do Sul (Deheza, 1998; Figueiredo e Limongi,

1999; Amorim Neto, 1998; Altman, 2000; Chasquetti, 2000).

Outros argumentam, entretanto, que o uso desse poder constrangido pela

estrutura do conflito poltico. A estrutura do sistema partidrio e os nveis de

fragmentao eleitoral e parlamentar so identificados como incentivos para a

formao de governos de coalizo, uma vez que h chances reduzidas de um

partido ou Presidente sair das urnas com maioria parlamentar num contexto

multipartidrio. Evidncias nessa direo tm sido crescentemente apresentadas.

Cheibub, Przeworski & Saiegh (2004:576) demonstraram que os governos de

coalizo so mais freqentes em legislaturas mais fragmentadas do ponto de vista

partidrio7.

No que tange maior complexidade da barganha, o efeito produzido pela

fragmentao partidria e/ou parlamentar nos padres de barganha poltica deve ser

analisado no s por referncia ao nmero de atores envolvidos, mas, tambm, se

isso resulta em heterogeneidade de preferncias e constrangimentos adeso e

reteno dos partidos nas coalizes.

7
Analisando os governos de coalizo na Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Uruguai, Incio & Nunes
(2005) demonstraram que (a) os Presidentes em parlamentos com maior nmero efetivo de partidos
de fato contam com contingentes legislativos menores e (b) o nmero efetivo de partidos na coalizo
maior nos sistemas com maior fragmentao parlamentar.

27
Argumentos relativos posio dos partidos e distncia entre eles em um espao

unidimensional tm sido mobilizados para qualificar o efeito da fragmentao sobre

a formao de coalizes. Saiegh chama a ateno para o fato de que governos de

coalizo so menos freqentes onde o partido do Presidente minoritrio na arena

legislativa. Quando h maior fragmentao, o Presidente pode decidir alocar postos

ministeriais aos demais partidos se estes tm preferncias polticas distantes. No

entanto, o sacrifcio de postos ministeriais pode ser evitado se a base parlamentar

do partido do Presidente uma quase maioria e esta pode ser atingida com a

adeso de legisladores indisciplinados da oposio (2004:576).

Dirigir o foco para os ativos que os partidos controlam, sejam eles cadeiras

legislativas ou posies institucionais no mbito do Executivo e do Legislativo,

movimento importante para a discusso em tela. Ateno maior tem sido dada s

conseqncias da distribuio de recursos e de poderes entre o Poder Legislativo e

o Executivo. No entanto, pouco se tem explorado se, e como, os incentivos

relacionados ao alinhamento dos partidos no eixo situao-oposio afetam a

mobilizao desses direitos e recursos no processo poltico.

Como destaca Altman (Altman, Prez Lian, 2001; Altman, 2000), o peso do

contingente legislativo do Presidente relativo e dependente do grau de

fragmentao da oposio. Ou seja, estratgias de coalizo so atraentes tambm

para Presidentes minoritrios sob condies de alta fragmentao parlamentar, na

medida em que esta dilui o potencial de chantagem dos partidos em relao ao

governo. Isso depende, no entanto, da distribuio da fora parlamentar entre os

partidos de oposio e da distncia ideolgica entre eles. Tais variveis sinalizam as

28
oportunidades abertas para os partidos de oposio influenciarem as decises e

ampliarem o poder de barganha. Uma oposio mais compacta, do ponto de vista da

concentrao de cadeiras legislativas e proximidade ideolgica, tem incentivos para

manter-se nessa condio e mobiliz-la para ampliar a sua capacidade de influncia

presente (no processo legislativo) e futura (na competio eleitoral).

Os incentivos para uma oposio coligada e coesa podem mitigar a adeso e a

reteno dos partidos em uma coalizo governativa. Isto posto, possvel

argumentar que a formao e a dinmica das coalizes governativas expressam um

jogo entre a atratividade do governo e a competitividade da oposio.

Partindo do suposto de que os partidos buscam exercer influncia sobre as polticas

pblicas, Strom (1991) ressalta que coalizes se formam quando o custo de

participar do governo mais baixo do que o custo de manter-se fora. As duas

dimenses envolvidas na definio dos custos da participao em coalizes

governativas so: as regras de constituio e de funcionamento dos rgos

decisrios e a competio partidria. A distribuio de ativos institucionais direitos

e recursos legislativos e executivos define a capacidade diferencial de influenciar a

produo de polticas dos partidos no governo e dos partidos na oposio. Segundo

Strom, restries institucionais que afetam a capacidade da oposio para

influenciar o processo legislativo e a produo legal podem incentivar lderes

partidrios a buscarem offices na expectativa de influenciar as polticas

governamentais. Os custos de governar referem-se ainda antecipao, por parte

29
dos lderes partidrios, dos seus efeitos sobre as eleies futuras e conseqente

poder de barganha do partido8.

O problema da capacidade diferencial do governo e da oposio para influenciar a

produo da poltica remete a anlise para o contexto institucional e para a dinmica

do processo decisrio. Do ponto de vista da anlise da eficcia legislativa, crucial

identificar quais so as arenas relevantes no policy-making e qual o padro de

distribuio dos recursos legislativos e parlamentares que operam sob determinado

contexto institucional.

A centralidade do Parlamento na formulao de polticas pblicas tem levado vrios

autores a identificar na organizao interna do Legislativo as oportunidades de

influncia da oposio no momento ps-eleitoral (Strom, 1991; Powell, 2000; Diz &

Barahona, 2002). Estruturas descentralizadas e institucionalizadas, como os

sistemas de comisses parlamentares, a alocao de postos institucionais a partir

de regras de proporcionalidade partidria, a alocao de recursos e posies para a

minoria, os incentivos para o desenvolvimento de expertise, etc, so percebidos

como decisivos para converter uma atratividade potencial da oposio em

competitividade no processo legislativo.

Contextos onde o Executivo controla recursos e poderes legislativos podem

configurar cenrios alternativos de relacionamento entre os Poderes e entre o

governo e a oposio. Cox & Morgenstern (2002) apontam para o perfil oscilante da
8
Strom (1991:49) identifica quatro fatores que afetam a estimativa dos custos de participar do
governo: (a) se os compromissos pr-eleitorais comprometem e constrangem as negociaes no ps-
eleitoral; (b) se os lderes calculam impactos negativos da participao no governo nas eleies
futuras devido presena de volatilidade eleitoral; (c) se os resultados eleitorais informam os payoffs
decorrentes do ingresso ps-eleitoral no governo e (d) se a formao do governo sucede
imediatamente, ou no, as eleies.

30
relao Legislativo-Executivo na Amrica Latina, resultante da antecipao, por

parte do Presidente, da reao e do apoio dos legisladores ao uso de diferentes

poderes presidenciais, seja o poder de decreto ou de iniciativa legislativa.

Argumentos importantes sobre o funcionamento do presidencialismo de coalizo em

arranjos desse tipo sugerem que os incentivos para cooperao entre os partidos

decorrem do fortalecimento institucional da presidncia combinado com graus

crescentes de institucionalizao do Legislativo como arena do policy-making.

Ou seja, formar e manter governos de coalizo significa lidar com contextos

complexos de barganha. Como Lupia & Strom salientam, as especificidades de cada

sistema poltico, recursos, instituies, preferncias so, todos, componentes

centrais dessa complexidade, mas no contam toda a histria. a combinao

desses componentes que revela a lgica da poltica de coalizo: coalitions

decisions are the result of bargaining in the shadow of citizens opinions and the

constant threat posed by political rivals who want to replace them (2003:5)

possvel sustentar que o sistema de governo delineia em boa medida o protocolo

de barganha. Para Lupia & Strom, barganha refere-se ao engajamento dos atores

em um processo de negociao voltado para a definio de acordos mutuamente

benficos. Tais acordos so possveis se (a) existem benefcios individuais que s

podem ser obtidos por meio de ao coletiva; (b) se h diferentes meios de distribuir

os benefcios decorrentes das aes desse tipo e (c) nenhum ator pode impor um

determinado protocolo aos demais (2003:6).

31
A poltica de coalizo em sistemas parlamentaristas descreve bem essa estrutura.

Como destacam Cheibub, Przeworski & Saiegh (2004), tais sistemas tm mais

incentivos para as barganhas uma vez que o ponto de reverso do governo de

coalizo geralmente a antecipao das eleies. Um indicador desse movimento

pode ser apontado na freqncia de acordos entre os participantes, uma possvel

estratgia para antecipar problemas de coordenao intracoalizo e seus impactos

sobre a adeso e a reteno dos participantes 9. J nos arranjos presidencialistas, tal

ponto de reverso a recomposio da coalizo ou o retorno ao governo

unipartidrio ou independente at as prximas eleies. Essa perspectiva informa as

estratgias do Presidente e de seu partido em relao uso dos poderes

presidenciais para a conformao dos protocolos de barganha e a distribuio dos

benefcios advindos da poltica aliancista.

Essa diferena, portanto, pode ser apontada como a responsvel pela maior

complexidade da poltica de coalizo sob o presidencialismo, particularmente, no

que tange dinmica dos governos multipartidrios. Tal dinmica descreve em boa

medida a interao entre atores com diferentes walk-away values10, em que a

incerteza acerca dos benefcios advindos da defeco e da credibilidade das

ameaas pode afetar, sobremaneira, os custos de transao das barganhas. Esses

custos mais altos podem implicar: (a) rodadas mais extensas de negociao; (b)

coalescncia varivel dos gabinetes; (c) oscilao na durao dos gabinetes e, em

decorrncia desta dinmica, (d) a flutuao na eficcia legislativa da coalizo.

9
Muller & Strom (2003) encontraram algum identifiable coalition agreement em 63% dos 238
gabinetes analisados (1945-1999), sendo a maior parte deles documentos pblicos.
10
Walk-away value is what a negotiator, such a party leader, can gain without any new collective
agreement, i. e., what he or she secures by walking away from the bargaining table. Lupia & Strom,
2003: 10.

32
Os determinantes do sucesso presidencial no Brasil: uma agenda em
aberto

No contexto brasileiro, Figueiredo e Limongi (1999) tm enfatizado como a

combinao dos poderes presidenciais e o padro altamente centralizado de

distribuio dos recursos e dos direitos parlamentares incentivam os partidos a

permanecerem na mesa de negociao. Os incentivos para estratgias individuais

de veto e recalcitrncia so reduzidos diante do controle da agenda legislativa pelos

lderes partidrios e pelo Executivo. Assim, o Presidente obtm sucesso em

implementar a sua agenda ao organiz-la em bases partidrias sob a forma de um

presidencialismo de coalizo.

Santos (2003:94-108) identifica como mecanismo causal do efeito dos poderes

presidenciais sobre o comportamento partidrio na Cmara dos Deputados o padro

de interao entre o Presidente e o Poder Legislativo, de um lado, e entre lideranas

e legisladores, de outro. O argumento se apia no controle sobre a distribuio de

benefcios e recursos pblicos exercido pelo Executivo, mediante as suas

prerrogativas na rea oramentria. Nesse cenrio, a estratgia tima para os

legisladores individuais cooperar com os partidos parlamentares, comportando-se

de forma disciplinada, e ampliar o seu poder de barganha em relao ao Executivo.

Iniciativas voltadas para aumentar a expertise e a atuao coesa do partido tornam-

se, portanto, estratgias para ampliar o walk-away values associado ao partido. A

conseqncia, segundo Santos, a consolidao de um presidencialismo de

coalizo racionalizado, diferentemente do modelo de faces predominante no Brasil

no perodo de 1945-64.

33
O repertrio de estratgias abertas aos legisladores individuais mais amplo e isso

traz conseqncias para a dinmica do presidencialismo de coalizo. Como

demonstra Melo, a atratividade da coalizo governativa influencia a deciso do

legislador individual quanto migrao partidria, impactando a distribuio do

contingente legislativo da situao e da oposio.

Partidos governistas, inseridos em ministrios de coalizo

comandados por Presidentes bem avaliados pela populao,
demonstraram possuir alto potencial de atrao sobre o deputado
migrante potencial tanto maior quanto mais central a legenda
(2004:164-5).

Tais movimentos, combinados s iniciativas de lderes que buscam ampliar o poder

de barganha de seus partidos atravs do incentivo migrao, sugerem a

complexidade do contexto em que se define a estratgia de montagem e de

sobrevivncia do governo de coalizo.

Isto especialmente importante para identificar as condies de adeso e reteno

do apoio legislativo coalizo governativa. O efeito positivo dos governos de

coalizo no perodo ps-constitucional evidenciado pelo apoio mdio s iniciativas

do Executivo por parte dos deputados filiados aos partidos integrantes da coalizo.

Figueiredo & Limongi (1999:120) demonstraram que, em mdia, 86,7% dos

deputados filiados aos partidos da coalizo apoiavam a agenda presidencial nas

votaes. Os autores ressaltam, no entanto, que o apoio dos parlamentares ao

34
governo declina quando h dissenso entre os partidos da coalizo e estes votam

divididos. Embora na maioria das vezes a coalizo vote unida e garanta a vitria 11,

chama a ateno o fato de que o governo consegue vitrias mesmo com a coalizo

dividida, e a derrota configura-se quando, alm de dividida, a taxa mdia de apoio

dos parlamentares dos partidos da coalizo cai substancialmente. Frente a esse

resultado, cabe indagar se esse padro emerge devido a estratgias especficas de

partidos da coalizo que so pivotais dentro do Legislativo e buscam votar de forma

a ampliar os seus walk-away values.

Esses resultados do sustentao ao argumento de que a garantia de mandatos

fixos para o Presidente no significa rigidez do governo, na medida em que eles

podem mobilizar os recursos presidenciais para barganhar, incluindo a formao de

coalizo governativa. A questo, no entanto, que, dependendo das condies em

que essa barganha ocorre e o tipo de coalizo que resulta, mobilizando atores com

diferentes walk-away values, as suas chances de sucessos variam.

Informaes incompletas e incertezas relativas s preferncias dos legisladores e

lideranas partidrias podem assumir feies particulares em sistemas de separao

de poderes. Nesse contexto em que as posies institucionais no so mutuamente

dependentes, o Presidente, os lderes da coalizo e os legisladores podem mobilizar

os ativos que controlam em cada esfera de governo para ampliar as recompensas

relativas no s ao levantar-se da mesa de negociao, mas, tambm, ao participar

dela.

11
Do total de 297 votaes no-constitucionais (1989-99) analisadas, o padro em 245 votaes era
a unidade da coalizo no encaminhamento do voto e a vitria.

35
Isto posto, necessrio analisar em que medida as bases institucionais da

presidncia e as estratgias de composio das coalizes afetam a eficcia

legislativa do Executivo justamente porque impactam os incentivos e os

constrangimentos que lderes e partidos consideram ao estimarem as recompensas

e custos relativos de se caminhar no eixo situao-oposio. Como afirmam Lupia &

Strom, recursos, preferncias, instituies so importantes para se entenderem os

governos de coalizo somente quando eles, em separado ou combinados, afetam os

walk-away values de seus membros.

O argumento geral desta tese que o efeito da coalizo sobre a adeso e sobre a

reteno do apoio legislativo varia de acordo com a atratividade da coalizo e a

competitividade da oposio que esta enfrenta. Ou seja, as chances de sucesso

legislativo do Presidente no dependem da formao de um governo de coalizo,

mas, sim, do tipo de coalizo que formada.

A formao e as mudanas na coalizo governativa so dimenses crticas na

anlise do sucesso legislativo do Presidente. O pressuposto central aqui que o

nmero de atores, a distncia ideolgica e as condies institucionais, relativas

competio partidria e distribuio de poderes e recursos legislativos informam as

decises do Presidente e dos partidos na formao e permanncia na coalizo.

A relao entre o presidencialismo de coalizo e o sucesso legislativo do Presidente

ser analisada luz de duas matrizes que organizam a competio poltica nesse

cenrio: a relao entre Executivo-Legislativo e entre situao e oposio. O

posicionamento dos partidos ao longo desses dois eixos revela importantes

36
elementos envolvidos nos clculos dos parlamentares em relao sua adeso e

sua permanncia na coalizo de governo. A direo em que essas condies se

combinam favorece diferentes estratgias de montagem da coalizo governativa,

bem como estabelece bases distintas para a sua estabilidade. E isto no sem

conseqncias para o sucesso legislativo do Presidente.

Para analisar o potencial de adeso e de reteno do apoio legislativo sero

exploradas duas interfaces da competio poltica sob governos desse tipo. Para

isto, duas categorias so propostas para fins de anlise:

A primeira delas a atratividade da coalizo governativa e diz respeito presena

de incentivos para estratgias cooperativas entre os membros da coalizo e os

partidos com potencial de coalizo. Tais incentivos so relativos fora parlamentar

do partido do Presidente e dos demais partidos membros, distncia entre as suas

preferncias e aos ativos institucionais que controlam (ministrios e postos

legislativos). A proximidade ideolgica e o equilbrio entre a fora parlamentar dos

partidos e os ativos institucionais podem incentivar a cooperao entre os partidos.

Mesmo quando os partidos esto distantes, do ponto de vista ideolgico, o equilbrio

relativo ao controle de recursos (fora parlamentar e ativos institucionais) pode levar

cooperao, dada a capacidade de se ameaarem mutuamente. Mas essa

cooperao pode ter um custo mais elevado, principalmente se a oposio

competitiva.

A outra categoria a competitividade das oposies e diz respeito capacidade

dos partidos oposicionistas de influenciarem o processo legislativo, competirem

37
efetivamente com o governo e ganharem visibilidade poltica. Uma oposio

fragmentada, controlando poucos recursos para influenciar a agenda legislativa,

deixa de ser atrativa, e aumentam os incentivos para os partidos aderirem e se

manterem na coalizo de governo. Em direo contrria, a possibilidade de formar

uma oposio compacta, dotada de recursos (cadeiras legislativas e posies

institucionais no Legislativo) e capaz de agir como coalizo - ou seja, com chances

de se tornar competitiva - pode influenciar os clculos dos partidos em relao

coalizo governativa. Nesse caso, tornam-se mais elevados os custos de reteno

dos membros da coalizo e menores os incentivos para os partidos se sentarem

mesa de negociaes com o governo.

O ponto central , portanto, que o sucesso legislativo do Presidente sob um governo

de coalizo depende da interao entre essas duas condies, do grau de atrao

da coalizo governativa e da competitividade da oposio.

Esse argumento geral ser desenvolvido a partir das seguintes hipteses:

Hiptese geral: Em governos de coalizo, o sucesso legislativo do Presidente varia

de acordo com a atratividade da coalizo governativa e a competitividade da

oposio.

Hiptese 1: O posicionamento dos partidos relevantes no eixo governo-oposio

varia de acordo com a distribuio da fora parlamentar dos partidos relevantes, da

distncia ideolgica entre eles e do tipo e volume de ativos institucionais que eles

controlam na esfera legislativa e executiva.

38
Hiptese 2: Coalizes governativas mais atrativas so mais eficazes no que se

refere produo legislativa, na medida em que induzem um padro convergente de

apoio agenda do Poder Executivo.

Hiptese 2.1: Quanto maior a proximidade ideolgica entre os partidos da coalizo

governativa, maior ser a probabilidade de comportamento convergente da coalizo

na esfera legislativa.

Hiptese 2.2: Quanto maior a fora parlamentar dos partidos e o volume de ativos

institucionais que eles controlam, maior a probabilidade de os partidos agirem de

forma convergente se eles so ideologicamente prximos.

Hiptese 3: O tipo de coalizo e de oposio afeta a eficincia da coalizo

relativamente natureza e volume de recursos mobilizados pelo Presidente para

obter a adeso e reteno do apoio legislativo:

Hiptese 3.1: Quanto mais atrativa a coalizo e menos competitivas as oposies,

maiores so os ganhos informacionais da presidncia em relao s preferncias

dos legisladores.

Hiptese 3.2: Quanto menos atrativa a coalizo e mais competitiva a oposio,

maior a centralizao da agenda governamental no mbito da presidncia.

39
Hiptese 4: O efeito do governo de coalizo sobre o sucesso legislativo do

Presidente depende da interao entre a atratividade da coalizo e a

competitividade da oposio.

Hiptese 4.1: As caractersticas da coalizo e da oposio afetam o potencial de

induo do apoio legislativo entre os novos membros da coalizo que no apoiavam

antes a agenda presidencial (potencial de adeso).

Hiptese 4.2: O tipo de coalizo e de oposio afeta a capacidade de reteno do

apoio legislativo agenda presidencial por parte dos partidos e legisladores

participantes da coalizo (potencial de reteno).

Hiptese 4.2.1 Quanto maior a competitividade da oposio, maiores so os custos

de reteno do apoio parlamentar dos deputados filiados aos partidos da coalizo;

40
CAPTULO 2

Construindo governos de coalizo no Brasil

A formao de governos por meio de coalizes governativas tornou-se uma

estratgia dominante entre os Presidentes brasileiros nos perodos democrticos 12.

A montagem de gabinetes multipartidrios resultado tanto dos acordos e alianas

eleitorais, como da recomposio de tais alianas em diferentes momentos do

mandato presidencial, com a incorporao de novos membros ao governo. Essas

decises presidenciais configuram um cenrio distinto para a operao de governos

sob o presidencialismo, particularmente no sentido de ampliar a latitude das suas

escolhas quanto s estratgias de construo de apoio poltico e quanto conduo

das relaes com as demais instituies do sistema de governo.

O cenrio brasileiro no ps-constitucional evidencia que o presidencialismo tem

oferecido oportunidades efetivas de funcionamento de governos de coalizo e de

soluo endgena dos pontos de reverso de tais alianas por meio da

recomposio do governo ao longo do mandato. Nessa direo, a literatura tem

identificado na habilidade de reconstruir a capacidade operativa das coalizes de

governo um importante componente do sucesso presidencial no Brasil. Entretanto,

12
Em relao ao perodo de 1946-64, conferir Santos, 1986; Sobre o perodo ps-constitucional, ver
Abranches, 1988; Figueiredo & Limongi, 1999; Amorim Neto, 1998; Amorim Neto & Santos, 2001;
Santos, 2003; 2004.

41
as diferenas relativas s estratgias de montagem desses gabinetes

multipartidrios, bem como as suas mudanas, resultam em tipos diferentes de

coalizo governativa, relativos abrangncia, estrutura de preferncias e ao

controle de recursos institucionais. Outra implicao importante diz respeito ao

impacto dessas estratgias na reorganizao do campo das oposies: a

incorporao de novos membros coalizo governativa impacta o contexto

estratgico da atuao das oposies na medida em que redefine o nmero, os

recursos institucionais e a estrutura de preferncias presente nesse eixo.

Este captulo tem por objetivo analisar a formao e a dinmica das coalizes

governativas no Brasil no perodo ps-1988. A formao e a recomposio das

coalizes vo alm da montagem dos gabinetes presidenciais e de seus efeitos

sobre o sucesso presidencial. Esses processos interessam para a anlise do

sucesso presidencial porque dizem no s sobre os governos, mas, tambm, sobre

as oposies que eles enfrentam. Demonstra-se que, no caso brasileiro, tais

processos tem resultado em diferentes tipos de coalizes governativas e distintas

condies de operao das oposies. Nessa direo, argumenta-se que estes

processos resultam em combinaes diferentes de atributos que afetam a

atratividade da coalizo governativa e a competitividade de seus opositores: a fora

parlamentar, a distncia ideolgica e o controle de ativos institucionais.

O captulo est organizado de forma a caracterizar as coalizes governativas

construdas no perodo compreendido entre 1990-2004 relativamente a tais

atributos. Na primeira seo, sero discutidas as variaes relativas fora

parlamentar dos gabinetes multipartidrios, em termos do contingente legislativo dos

42
partidos membros da coalizo governativa e dos partidos de oposio. A segunda

seo focaliza o posicionamento dessas agremiaes no espectro ideolgico e as

implicaes disto na definio da distncia ideolgica intracoalizo e da distncia

desta em relao s oposies. Na terceira, discute-se o controle de recursos

institucionais por parte da coalizo governativa e das oposies na arena poltica e

como tais recursos se convertem em ativos mobilizados pelo governo nessa arena.

A distribuio da fora parlamentar e os governos de coalizo

Nesta seo, as coalizes governativas sero diferenciadas quanto sua fora

parlamentar, ou seja, o nmero de cadeiras legislativas que ocupam, e aos atributos

associados varivel tamanho da coalizo.

O debate acerca da conexo entre o desempenho presidencial e a extenso do seu

apoio legislativo constituiu o eixo indutor da agenda de pesquisa acerca do

presidencialismo de coalizo no Brasil. A literatura concentrou-se, sobremaneira, na

combinao entre presidencialismo, representao proporcional e multipartidarismo

e seus impactos sobre a dinmica dos governos. Como salientam Anastasia, Melo &

Santos (2004:56-7), as trs geraes de estudos resultaram em aportes cruciais

para o tratamento da complexidade de tais arranjos no que tange aos padres de

relacionamento entre os poderes Executivo e Legislativo.

As anlises iniciais concentraram o foco nas condies de interao entre esses

poderes a partir de eleies separadas, ou seja, nos processos distintos de seleo

43
dos representantes na arena legislativa e do Chefe do Executivo e seus efeitos

sobre as condies de governabilidade sob tais arranjos (Linz, 1991; Linz &

Valenzuela, 1994). Nessa linha, argumenta-se que tal arranjo pode conduzir a

conflitos polticos e institucionais, na medida em que as regras de formao dos

rgos decisrios podem levar a que, legitimamente, alinhamentos partidrios

distintos controlem as instituies pilares do sistema de separao de poderes, com

a conseqncia de converter a competio entre essas foras em concorrncia

institucional desestabilizadora das condies de governo.

O deslocamento do foco para as condies de competio eleitoral e partidria e

seus efeitos sobre o relacionamento entre os poderes foi um movimento analtico

importante para apontar os limites de tal abordagem (Shugart & Carey, 1992;

Mainwaring, 1993; Mainwaring & Scully, 1993; Mainwaring, 1993). A ateno s

regras eleitorais e ao formato dos sistemas multipartidrios levou os analistas a

identificarem a presena de incentivos diversos que informam os alinhamentos

eleitorais e partidrios, com impactos sobre a fora parlamentar dos Presidentes e

sobre as condies de negociao e de cooperao entre este e os partidos na

arena legislativa.

O movimento que marcou a agenda de pesquisa, em grande medida, veio identificar

na distribuio de recursos e de poderes institucionais entre os atores a operao de

uma matriz de incentivos conducentes cooperao entre o Legislativo e o

Executivo. De um lado, a nfase no efeito da distribuio dos poderes legislativos

sobre o contexto estratgico em que legisladores e Presidentes interagem

(Figueiredo & Limongi, 1999; Morgenstern, 2002; Tsebelis & Alman, 2002; Santos,

44
2003). De outro, o foco sobre os recursos presidenciais e a capacidade da

decorrente de mudana das recompensas associadas cooperao por meio de

acordos e negociaes acerca da formao de gabinetes multipartidrios e do

acesso aos ativos institucionais controlados pelo Executivo (Amorim Neto, 1998;

Altman, 2002; Amorim Neto & Santos, 2003).

Um eixo menos explorado refere-se combinao dessas condies e aos seus

impactos sobre as diferentes estratgias de montagem das coalizes governativas,

seja em comparao aos diversos Presidentes ou em comparao s mudanas

realizadas ao longo do mandato.

O contingente legislativo da coalizo de governo resulta de movimentos seqenciais

do Presidente relativos s alianas eleitorais e aos alinhamentos ao longo do

mandato. Os Presidentes brasileiros no perodo analisado empreenderam diferentes

estratgias de montagem de seus governos 13, com importantes conseqncias na

definio de atributos relevantes relacionados fora parlamentar da coalizo como,

por exemplo, o status majoritrio ou minoritrio do governo na arena parlamentar, o

nmero e a fora relativa dos partidos integrantes da coalizo, o tamanho do partido

do Presidente no Legislativo.

Na condio de formateur da coalizo, o Presidente atua sob importantes

constrangimentos introduzidos pelo sistema partidrio. Os nveis de fragmentao

eleitoral e partidria14 associados crescente competitividade do sistema partidrio

delimitam a estrutura de escolhas disponveis aos Presidentes na montagem dos

13
Presidentes Fernando Collor de Mello (1990-1992); Itamar Franco (1992-1995); Fernando Henrique
Cardoso (1995-1999) e (1999-2003); Lus Incio Lula da Silva (2003-2007)
14
Respectivamente, os ndices mdios no perodo foram 0,86 e 0,88.

45
governos. Analisando a formao de governos de coalizo em pases da Amrica do

Sul, Incio & Nunes (2005) demonstram que a fragmentao parlamentar mostra-se

um determinante importante do nmero de partidos incorporados ao gabinete

presidencial.

Entre os gabinetes analisados, a mdia do nmero efetivo de partidos da coalizo foi

de 3.9, indicando que as coalizes governativas no Brasil apresentam uma

composio relativamente fragmentada. Essa constatao, no entanto, deve ser

qualificada a partir das estratgias presidenciais de montagem dos gabinetes, que

revelam diferenas importantes em termos das foras relativas de seus membros.

Os gabinetes presidenciais refletem variaes importantes em relao

fragmentao intracoalizo e ao tamanho do partido do Presidente relativamente aos

demais partidos participantes do governo. possvel supor que essas

caractersticas configuram diferentes graus de complexidade das barganhas

intracoalizo e com os demais partidos representados no Legislativo.

No caso brasileiro, a montagem e a recomposio das coalizes evidenciam um

processo dinmico de formao dos governos, abrangendo o momento eleitoral e o

ps-eleitoral. Embora as alianas eleitorais constituam o ponto de partida, os

Presidentes redefinem de forma importante a sua base de apoio na formao inicial

do gabinete e ao longo do mandato. A dinmica desse processo, no entanto, revela

diferentes movimentos do Presidente.

No perodo investigado, o partido do Presidente assegurou nas urnas uma base de

apoio legislativo que variou entre 5,25% e 19,3% das cadeiras na Cmara dos

46
Deputados. No obstante as alianas eleitorais tenham contribudo para conformar

esse contingente, a formao de maiorias legislativas pela coalizo presidencial no

momento eleitoral somente foi observada nas eleies de 1994 e 1998. As

mudanas nas coalizes mostram o recurso efetivo dos Presidentes para ampliar

esse contingente legislativo, a partir de diferentes estratgias.

O recurso expanso da coalizo aps a realizao das eleies foi utilizado,

principalmente, pelos governos FHC e Lula. No caso de FHC, a incorporao de

novos membros se deu na formao do primeiro gabinete do primeiro mandato, com

o PMDB e do PPB, respectivamente no primeiro e segundo ano de governo,

assumindo a coalizo a sua conformao partidria dominante. Tais mudanas

resultaram em uma coalizo supermajoritria, cujos partidos representavam cerca

de 77% dos deputados federais. A trajetria da coalizo formada pelo governo Lula

diversa: a estratgia inicial foi a incorporao de partidos mdios e pequenos (PTB,

PPS, PSB, PDT) ao gabinete inicial, em decorrncia da adeso desses partidos

candidatura presidencial no segundo turno da eleio. Esse alinhamento, no

entanto, no assegurou coalizo status majoritrio na cmara baixa, o que ocorreu

somente no segundo ano do mandato presidencial, com a incluso do PMDB ao

gabinete.

47
Tabela 1 - Fora parlamentar da coalizo governativa Brasil, 1990-2004.
CADEIRAS STATUS
LEGISLATIVAS CADEIRAS MAJORIT
DO PARTIDO LEGISLATIVAS RIO DA
DO DA COALIZO COALIZO
GABINETE PRESIDENTE % (a)
PRESIDENCIAL PARTIDOS %
COLLOR 1 PRN- PFL 5,25 24,2 N
COLLOR 2 PRN- PFL-PDS 7,95 32,8 N
COLLOR 3 PRN-PFL-PTB-PL 7,95 35,2 N
PMDB-PFL-PDT-PSDB-PSB-
FRANCO 1 PTB - 64,4 S
FRANCO 2 PMDB-PFL-PSDB-PP - 46,3 N
FHC I 1 PSDB-PMDB-PFL-PTB 12 56,3 S
FHC I 2 PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB 16,37 77,2 S
FHC I 3 PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB 16,37 77,6 S
FHC II 1 PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB 19,3 73,7 S
FHC II 2 PSDB-PMDB-PFL-PPB 19,3 67,6 S
FHC II 3 PSDB-PMDB 19,3 35,3 N
LULA 1 PT-PCdoB-PSB-PDT-PPS-
PV-PTB-PL 17,54 42,5 N
LULA 2 PT-PCdoB-PSB-PPS-PV-
PTB-PL-PMDB 17,35 64,7 S
Fonte: Fonte: Banco de Dados Instituies Polticas Comparadas na Amrica do Sul
DCP/IUPERJ/Fundao Konrad-Adenauer, 2003.
(a) Se os partidos que ocupam postos ministeriais controlam mais de 50% das cadeiras legislativas
da Cmara dos Deputados no incio do Gabinete.

Tais movimentos apontam para a centralidade das eleies presidenciais para os

partidos mais competitivos, deslocando o timing de formao das coalizes

governativas para o momento ps-eleitoral. Obviamente, isto deve ser interpretado

por referncia aos clculos empreendidos pelas lideranas partidrias com vistas

ampliao do poder de barganha em decorrncia do desempenho eleitoral e seu

impacto sobre a composio do Parlamento, ou seja, buscando aumentar o

potencial de coalizo.

48
Tabela 2 - Gabinetes Presidenciais no Brasil (1990-2005)

STATUS
MAJORITRIO NO. EFETIVO DURAO DO
DO PARTIDO DE PARTIDOS GABINETE
DO NA COALIZO (b)
PRESIDENTE
GABINETE PERODO NA COALIZO
(a)
%
COLLOR 1 Mar-90 Mar-91 N 1,5 25,6
COLLOR 2 Mar-91 Abr -92 N 2,7 25,7
COLLOR 3 Abr-92 Set-92 N 3,1 11,4
FRANCO 1 Out-92 Mar-94 - 4,4 25,6
FRANCO 2 Mar-94 Jan-95 - 2,7 19,6*
FHC I 1 Jan-95 Jul-96 N 3,5 37,2
FHC I 2 Jul-96 Abr-98 N 4,5 43,4
FHC I 3 Abr-98 Jan-99 N 4,6 18,1*
FHC II 1 Jan-99 Jul -99 N 4,4 13,6
FHC II 2 Jul -99 Abr-02 N 3,8 66,7
FHC II 3 Abr-02 Jan-03 S 2,0 18,4*
LULA 1 Jan-03 Jan-04 S 4,6 26,4
LULA 2 Jan-04 Jul-05 S 5,5 32,2

Fonte: Banco de Dados Instituies Polticas Comparadas na Amrica do Sul

DCP/IUPERJ/Fundao Konrad-Adenauer, 2003; Cmara dos Deputados, Brasil; Presidncia
da Repblica, Brasil; Incio & Nunes, 2005.
(a) Se o partido do Presidente controla mais de 50% do total de cadeiras legislativas
controladas pela coalizo;
(b) Durao do gabinete presidencial como proporo do total de dias do mandato presidencial
(4 anos).
* Trmino decorrente do fim do mandato e realizao de eleies presidenciais .

A direo dessas mudanas permite, portanto, ressaltar que o efeito da

fragmentao parlamentar sobre as caractersticas da coalizo governativa depende

da estratgia de montagem de tais governos. Um aspecto importante que as

escolhas acerca do tamanho da coalizo afetam a fora relativa do partido do

Presidente vis--vis os demais membros. Uma objeo que pode ser levantada

neste ponto que os poderes e recursos presidenciais mitigam os efeitos da

reduo da centralidade do partido do Presidente na coalizo, pois, no limite, podem

49
incentivar um governo no partidrio. A estrutura de escolhas do Presidente, no

entanto, no se restringe a isso.

A fragmentao observada na arena parlamentar faculta a implementao de

estratgias voltadas para o aumento da fora parlamentar, mas resulta em diferentes

configuraes no que tange fora relativa de seus membros. A distribuio da fora

parlamentar da coalizo entre os seus membros fornece um indicador importante

das feies que a fragmentao da coalizo governativa pode assumir. Entre os

governos analisados, a proporo das cadeiras legislativas ocupadas pelos partidos

da coalizo vis--vis ao partido do Presidente sinaliza para diferenas importantes

em termos da estrutura de conflito intracoalizo. Os dados apresentados abaixo

(ANASTASIA, MELO & SANTOS, 2004:73) discriminam cenrios distintos de negociao e

de produo de consensos relativos agenda presidencial.

Tabela 3 - Distribuio da fora parlamentar da coalizo segundo nmero de

partidos integrantes Brasil, 1990-2004.
OUTROS PARTIDOS DA COALIZO
COALIZO PARTIDO DO
GOVERNA PRESIDENTE
TIVA P2 P3 P4 P5 P6 P7 P8
COLLOR 1 5,3 19,0
COLLOR 2 8,0 16,5 8,3
COLLOR 3 8,0 16,5 7,6 3,2
FRANCO 1 21,5 16,5 9,1 7,6 7,6 2,2
FRANCO 2 21,5 16,5 7,6 0,8
FHC I 1 12,1 20,9 17,3 6
FHC I 2 16,4 19,3 18,9 17,2 5,5
FHC I 3 16,4 19,3 18,9 17,2 5,5 0,4
FHC II 1 19,3 20,7 16,0 11,7 6,0
FHC II 2 19,3 20,7 16,0 11,7
FHC II 3 19,3 16,0
LULA 1 17,7 5,1 5,1 4,3 4,1 2,9 2,3 1,0
LULA 2 17,7 15,2 9,9 8,6 3,9 3,9 1,8 1,2
Fonte: ANASTASIA, F.; MELO C. & SANTOS, F (2004:73).

50
No grfico de disperso (grfico 1), os gabinetes foram localizados em relao a

duas variveis importantes, com o objetivo de caracterizar a composio das

coalizes: o nmero efetivo de partidos da coalizo 15 e a sua fora parlamentar. As

duas variveis apresentaram uma associao expressiva, da ordem de .662, com o

coeficiente de correlao de Pearson. A distribuio dos gabinetes mostra um

movimento linear de aumento da fora parlamentar associado ao crescimento do

nmero efetivo de partidos da coalizo (NEPC). No entanto, observam-se trajetrias

que se diferenciam por resultarem em um contingente legislativo menor ou

equivalente a coalizes menos fragmentadas.

Grfico 1 - Nmero efetivo de partidos e fora parlamentar das coalizes

governativas Brasil, 1990-2004.
80

7 8
9

10
4
13
60

6
FPC

5
12
40

11 3
2

1
20

1 2 3 4 5
NEPC

Fonte: Banco de Dados Instituies Polticas Comparadas na

Amrica do Sul DCP/IUPERJ/Fundao Konrad-Adenauer, 2003 .

15
O nmero efetivo de partidos da coalizo governativa foi calculado da seguinte forma: N = 1 / p i2,
onde N o nmero efetivo de partidos da coalizo e P i a proporo de cadeiras ocupadas por cada
um dos partidos da coalizo governativa no Parlamento. Cf. Laakso & Taagepera, 1979.

51
Duas questes substantivas interessam aqui: em primeiro lugar, essa associao

aponta para as estratgias presidenciais voltadas para a construo de

supermaiorias: dos treze gabinetes analisados, seis deles contaram com um apoio

legislativo superior a 60%. Dentro do mesmo mandato presidencial, verifica-se uma

trajetria ascendente de crescimento desse apoio.

Em segundo, a associao em tela mostra a centralidade dos gabinetes

multipartidrios para a construo dessas maiorias. No entanto, os Presidentes tm

conduzido esse processo de maneira distinta, a partir de diferentes estratgias de

formao de seus governos. Dessa forma, o nmero de membros e a sua fora

relativa tm conseqncias importantes para a coordenao da coalizo e para a

definio dos walk-away values dos partidos que a compem.

Um desdobramento importante em relao a esse ponto diz respeito aos efeitos,

relativamente ao campo das oposies, das estratgias de montagem das coalizes

governativas. Em sistemas multipartidrios e com incentivos para a formao de

governos de coalizo, o alinhamento dos partidos no eixo governo-oposio no

simples, dependendo fortemente dos acordos e das estratgias implementadas para

se formar tais coalizes. Nesse sentido, ao redefinir o nmero de atores e a fora

relativa dos partidos que esto fora da base do governo, a poltica de coalizo tem

implicaes importantes para o exerccio da oposio, no sentido de mitigar ou de

ampliar as recompensas derivadas deste posicionamento. Supe-se, aqui, que os

incentivos que informam a deciso de um partido de se manter na oposio

52
dependem do nmero e da fora parlamentar relativa dos partidos fora do governo 16,

da distncia ideolgica entre eles e das regras institucionais que regulam a sua

participao na arena legislativa.

O Grfico 2, mostra a proporo mdia de cadeiras legislativas ocupadas por

partidos que no integravam a coalizo governativa em cada momento. Em mdia,

esses partidos ocupavam 39.7% das cadeiras legislativas, mas essa participao

varia consideravelmente de acordo com a coalizo governativa. possvel concluir,

portanto, que a poltica de alianas efetivamente conduzida pelo governo e a adeso

dos partidos definiram diferentes cenrios para o exerccio da oposio.

Grfico 2 - Fora parlamentar das oposies segundo a coalizo governativa

Cmara dos Deputados 1990-2004
80
60
FPC %
40
20

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Coalizo governativa

Fonte: Banco de Dados Instituies Polticas Comparadas na Amrica do Sul

16
Prez, Linn & Altman propuseram um ndice de oposio efetiva baseado na relao entre a fora
parlamentar da oposio e a fora parlamentar dos partidos no governo e argumentam que a
formao de governos de coalizo afetada pela fragmentao da oposio, ou seja, as coalizes
so mais provveis quanto maior o grau de oposio efetiva (Apud Altman, 2000).

53
DCP/IUPERJ/Fundao Konrad-Adenauer, 2003.

Considerar a fora parlamentar desses partidos, no entanto, no significa discorrer

sobre a sua disposio para atuar efetivamente como oposio. Num contexto em

que o Executivo dispe de diversas vantagens estratgicas, para a ao legislativa e

para a alocao de recursos (Santos, 2003; Amorim Neto & Santos, 2003), a deciso

de permanecer fora da coalizo pode representar a escolha entre diferentes graus

de proximidade em relao ao governo.

Os resultados apresentados demonstram que a estratgia presidencial para

formao de maiorias legislativas varia, com conseqncias importantes sobre o tipo

de coalizo que formada. Na seo seguinte, o foco recai sobre as distncias entre

as preferncias como segundo atributo importante para discriminar as coalizes

governativas construdas no Brasil.

Posicionamento ideolgico e coalizes governativas

A segunda dimenso importante para a anlise da variao do sucesso presidencial

sob governos de coalizo diz respeito distncia entre as preferncias de seus

integrantes. Assume-se, aqui, o posicionamento dos partidos num espao

unidimensional, o eixo esquerda-direita, como o referente para identificar a estrutura

54
de preferncias que informam o comportamento parlamentar dos partidos na arena

congressual17.

A suposio bsica que a distncia ou a proximidade das preferncias entre os

partidos reunidos em coalizo estruturam diferentes contextos para a cooperao e

a desero. Logo, a distncia e/ou a proximidade relativa dos partidos fazem variar

a capacidade de adeso e de reteno dos partidos integrantes da coalizo

governativa.

Como discutido no captulo anterior, a literatura tem focalizado a dimenso

ideolgica como um componente importante da dinmica do presidencialismo de

coalizo. As distncias relativas s preferncias e s posies polticas so

identificadas como variveis relevantes para a definio dos custos e das

recompensas derivadas das polticas de aliana e dos clculos envolvidos no

comportamento estratgico dos atores na formao desses governos (Amorim,

1998; Altman, 2000). Nessa direo, a interao entre os efeitos das dimenses

institucional e ideolgica tem sido destacada na anlise dos diferentes padres de

relao entre os poderes Executivo e Legislativo (Tsebelis & Alman, 2002) e entre o

governo e as oposies (Altman, 2000; Diz & Barahona, 2002).

Como, sob o presidencialismo de coalizo, a distncia e/ou a proximidade relativa

entre essas preferncias decorrem das estratgias de montagem das coalizes,

17
O posicionamento dos partidos nesse eixo tem com referncia a classificao realizada por
especialistas em sistemas partidrios e consolidada por Coppedge (1998). A construo da escala de
distanciamento ideolgico baseou-se nessa classificao dos partidos polticos no eixo esquerda-
direita, que utiliza uma escala de 5 pontos: direita, centro-direita, centro, centro-esquerda e esquerda.
Cf. Rodrigues, 2002.

55
cabe identificar se as coalizes governativas analisadas podem ser diferenciadas em

relao a essa dimenso.

De acordo com a escala utilizada, o limite terico para a distncia ideolgica

intracoalizo de quatro pontos, ou seja, uma coalizo que comporte partidos

situados direita e esquerda obter a pontuao mxima de quatro pontos 18. Entre

as coalizes governativas analisadas, nenhuma obteve essa pontuao 19, tendo a

amplitude do distanciamento variado entre zero e trs, valores atribudos,

respectivamente, aos dois primeiros gabinetes do governo Collor e aos dois

gabinetes do governo Lula (12 e 13).

O foco nas distncias mximas no deve, no entanto, permitir que se negligenciem

as diferenas de configuraes que tais distncias podem encobrir.

Assim, importante explorar as conexes entre as distncias relativas, o nmero de

atores envolvidos e os recursos que eles controlam para se apreender a dinmica de

interao entre eles. A diferena entre uma coalizo abrangente, porm descontnua

no centro desse espectro poltico, e um coalizo fragmentada e dispersa ao longo

desse espectro importa quando se tem em vista as condies de promoo de

acordos e apoios.

No Grfico 3, as coalizes foram plotadas de acordo com a distncia ideolgica

intracoalizo e o nmero efetivo de partidos da coalizo. O movimento das coalizes

18
Seguindo a classificao de Coppedge, atriburam-se os seguintes valores a cada posio do
espectro ideolgico: direita=5; centro-direita=4; centro=3; centro-esquerda=2 e esquerda=1. A
diferena entre os partidos da coalizo mais distantes entre si, de acordo com esta escala, a
medida de distncia ideolgica. Cf. Incio & Nunes, 2005.
19
Note-se que o caso do terceiro gabinete do governo Lula, empossada em 2005, que assumiu
uma amplitude mxima nessa escala ao incorporar o PP. No entanto, a anlise no se estende a esse
gabinete.

56
nesses dois eixos sinaliza para as estratgias relativas formao e recomposio

dos gabinetes ao longo do mandato.

Grfico 3 - Distncia ideolgica e nmero efetivo de partidos das coalizes

governativas no Brasil - 1990-2004.

13
5

8 12
7
9 4
4

10

6
NEPC

3
3

2 5

11
2

1
1

0 1 2 3
DI_IDEOL

Fonte: Banco de Dados Instituies Polticas Comparadas na

Amrica do Sul DCP/IUPERJ/Fundao Konrad-Adenauer, 2003 ;

A distncia ideolgica da coalizo inicial influencia os movimentos posteriores de

recomposio das coalizes?

No caso do governo FHC, a coalizo se tornou mais compacta (11 Gabinete) devido

soluo dada ao ltimo ponto de reverso que sinalizou para o esgotamento da

aliana que deu suporte ao governo durante os dois mandatos presidenciais, com a

sada do PFL do governo em 2002. At ento, a trajetria experimentada de

incorporao de dois outros partidos (PPB, PMDB) havia representado a mobilidade

da coalizo no mesmo campo da aliana eleitoral (PSDB, PFL e PTB). Ou seja, o

57
aumento do nmero efetivo de partidos no ampliou o distanciamento ideolgico,

embora tenha gerado um maior equilbrio partidrio intracoalizo, com a

incorporao dos maiores partidos parlamentares 20.

A coalizo formada sob o governo Lula apresenta uma trajetria ambivalente: A

estratgia de montagem da coalizo resultou em uma aliana abrangente do ponto

de vista ideolgico, com a incluso de partidos de esquerda e centro-direita, e

fragmentada, com a incorporao de pequenos e mdios partidos. Inicialmente, a

mudana da coalizo buscou mitigar a descontinuidade observada no centro do

espectro poltico, com a incluso do PMDB em 2004. Em resposta sinalizao de

desero por parte dos partidos de centro-esquerda ocorrida ao longo daquele ano,

o movimento subseqente em direo ao PP acabou por ampliar a distncia

intracoalizo21.

Em decorrncia das regras de organizao legislativa, uma base de apoio ampliada

pode resultar em maior controle de recursos parlamentares e de posies relevantes

na esfera legislativa por parte do governo 22. No entanto, os efeitos do status

majoritrio sobre o sucesso legislativo do Presidente dependem da extenso em que

as preferncias polticas so convergentes no interior da coalizo.

20
Conforme destacado na seo anterior, o contingente legislativo da coalizo atingiu 77% das
cadeiras da Cmara dos Deputados.
21
No dia 6/01/2004 a Executiva do PDT aprovou o desligamento do partido da coalizo governativa,
inclusive dos postos ocupados na estrutura executiva, e se declarou pela independncia do partido
em relao agenda do governo na arena legislativa. Ao final desse mesmo ano, 12/12/2004, a
Executiva do PPS tambm aprovou a sada do partido da coalizo, com a renncia aos postos
ocupados pelo partido no governo. Neste caso, houve forte ciso interna, que resultou,
posteriormente, no desligamento de membros do partido devido permanncia no governo, incluindo
o candidato a Presidente da Repblica pelo partido em 2002.
22
No Brasil, o Regimento Interno da Cmara dos Deputados prev a distribuio dos cargos da Mesa
(art. 7, I) e a composio das comisses (art. 23) de acordo com o princpio de representao
proporcional dos partidos e blocos parlamentares que participam da Casa.

58
Um aspecto importante para se avaliar a convergncia de posies a formao ou

no de coalizes consistentes do ponto de vista ideolgico. Figueiredo e Limongi

classificam as coalizes como consistentes quando aglutinam partidos que ocupam

posies contguas no espectro ideolgico (1999:79). Na Tabela 4, as coalizes

governativas foram posicionadas ao longo do espectro ideolgico de acordo com a

distribuio da fora parlamentar dos partidos (nmero de cadeiras legislativas) e

com a composio partidria. Ainda que uma medida mais refinada dessa

convergncia possa ser obtida com base no comportamento dos partidos nas

votaes, sobre o qual intervm a probabilidade de disciplina e de coeso destes, o

seu posicionamento ao longo do eixo esquerda-direita fornece alguns elementos

importantes para a anlise da maior ou menor complexidade das barganhas e das

negociaes em que se envolvem os partidos da coalizo.

59
Tabela 4 - Distribuio percentual de cadeiras legislativas (CD) segundo

gabinete presidencial e segundo partidos da Ccalizo Brasil, 1990-

2005.

Direita _________________________________________ Esquerda

PDS/
PPB/
Gabinete PP PFL PL PTB PMDB PSDB PDT PPS PSB PT PCdoB
COLLOR 1 19,0%
COLLOR 2 8,3% 16,5%
COLLOR 3 16,5% 3,2% 7,6%
FRANCO 1 16,5% 7,6% 21,5% 7,6% 9,1% 2,2%
FRANCO 2 0,8% 16,5% 21,5% 7,6%
FHC I 1 17,3% 6,0% 20,9% 12,1%
FHC I 2 17,2% 19,3% 5,5% 18,9% 16,4%
FHC I 3 17,2% 19,3% 5,5% 18,9% 16,4% 0,4%
FHC II 1 11,7% 20,7% 6,0% 16,0% 19,3%
FHC II 2 11,7% 20,7% 16,0% 19,3%
FHC II 3 16,0% 19,3%
3,3 17,5
LULA 1 6,4% 8,0% % 4,1% 5,5% % 2,3%
17,4
LULA 2 8,8% 9,9% 16,4% 3,9% 3,9% % 2,1%
Fonte: Banco de Dados Instituies Polticas Comparadas na Amrica do Sul
DCP/IUPERJ/Fundao Konrad-Adenauer, 2003; Cmara dos Deputados, Brasil; Incio & Nunes,
2005.

Do ponto de vista da composio partidria, os resultados demonstram as variaes

relativas fora parlamentar da coalizo e ao posicionamento dos partidos membros

no continuum ideolgico ao longo do perodo analisado. A disperso dos partidos

integrantes das coalizes ao longo desse espectro mostra que a formao de

maiorias legislativas requereu alianas que envolviam pelo menos dois blocos

ideolgicos. A coalizo minoritria do governo Collor se manteve concentrada

direita do espectro, com partidos prximos do ponto de vista ideolgico. Nos casos

em que as mudanas na coalizo original foram orientadas para formar ou ampliar a

60
maioria legislativa, duas situaes podem ser diferenciadas: (a) a aliana inter-bloco

e com os partidos posicionados de forma contgua e (b) a aliana inter-bloco e com

descontinuidade ao centro do espectro ideolgico 23. Esses padres ficam mais

claros a partir da leitura da Tabela 5, que apresenta a distribuio da fora

parlamentar das coalizes agregada de acordo com os blocos ideolgicos.

Tabela 5 - Distribuio percentual de cadeiras legislativas (CD) segundo

gabinete presidencial e bloco ideolgico Brasil, 1990-2005.
Direita centro Centro-esquerda
Centro-direita Esquerda
COLLOR 1 24,2%
COLLOR 2 32,8%
COLLOR 3 35,9%
FRANCO 1 24,1% 29,0% 9,2%
FRANCO 2 17,3% 29,0%
FHC I 1 23,4% 32,9%
FHC I 2 41,9% 35,4%
FHC I 3 41,9% 35,3% 0,4%
FHC II 1 38,4% 35,3%
FHC II 2 32,4% 35,4%
FHC II 3 35,3%
LULA 1 14,4% 32,7%
LULA 2 18,7% 16,4% 30,4%
Fonte: Banco de Dados Instituies Polticas Comparadas na Amrica do Sul
DCP/IUPERJ/Fundao Konrad-Adenauer, 2003; Cmara dos Deputados, Brasil; Incio & Nunes,
2005.

Em sntese, a anlise da dimenso ideolgica das coalizes governativas formadas

no Brasil mostrou que, no perodo analisado, essas alianas modelam configuraes

diferentes quanto estrutura de preferncias de seus membros. Considerando o

posicionamento dos partidos no espectro ideolgico, constatou-se que a variao do

componente posicional diz respeito amplitude das posies, s preferncias

23
Caso dos dois ltimos gabinetes (Governo Lula): inicialmente, a coalizo governativa no incluiu
partidos localizados no centro (PL-PTB-PDT-PPS-PT-PSB-PV-PCdoB). A expanso subseqente da
coalizo mitigou parcialmente esse gap no centro (com a incluso do PMDB com forte ciso interna
quanto participao no governo), mas distendeu ainda mais a coalizo com a incluso do PP na
formao do terceiro gabinete presidencial.

61
polticas dos partidos integrantes da coalizo e distncia relativa entre elas ou

contigidade desse posicionamento.

Os ativos institucionais

O controle de recursos institucionais por parte do Presidente e das lideranas

partidrias constitui a chave interpretativa dos governos de coalizo no Brasil,

segundo diversas anlises. Portanto, cabe diferenciar as coalizes e seus gabinetes

em termos no s do tamanho dos partidos, da distncia entre as suas posies,

mas tambm em relao ao tipo de ativos institucionais que os partidos controlam.

Argumenta-se, aqui, que a anlise da estratgia de formao dos gabinetes

multipartidrios importa no apenas porque revela as bases de construo do apoio

legislativo do Presidente e a sua capacidade de mobilizar os recursos presidenciais

e da organizao legislativa nessa direo. Isto parte da estria. As caractersticas

da coalizo revelam, ainda, as condies de barganha intracoalizo e,

conseqentemente, os problemas de coordenao da advindos. Nesse sentido,

cabe caracterizar as coalizes em relao aos recursos que seus membros

controlam e que os tornam capazes de sinalizar as suas posies, de assegurar

vitrias e de fazer ameaas crveis (Santos, 2003). Nesta tese, os recursos de poder

derivados da estrutura institucional dos Poderes Legislativo e Executivo so

focalizados como ativos institucionais, ou seja, so definidos por referncia

capacidade assimtrica dos atores para mobilizar os recursos e as vantagens

62
derivadas de suas posies institucionais de forma a influenciar o processo

legislativo.

Os estudos legislativos salientam o impacto da organizao legislativa sobre o fluxo,

o ritmo e a diferenciao das arenas decisrias relevantes. Em relao experincia

brasileira, as regras de deliberao parlamentar e a distribuio dos postos

institucionais introduzem assimetrias importantes com relao ao controle dos ativos

institucionais, tanto do ponto de vista horizontal, entre os partidos parlamentares,

como do ponto de vista vertical, ou seja, entre os legisladores.

Do ponto de vista da formao de ativos para os seus detentores, a distribuio de

postos institucionais de acordo com o critrio de proporcionalidade partidria

expressa e, ao mesmo tempo, assegura as vantagens estratgicas para os partidos

com maiores bancadas no Legislativo:

A distribuio interna do poder em ambas as casas feita de

acordo com os princpios de proporcionalidade partidria, como
o caso do centro de poder no legislativo: a Mesa Diretora, cujos
cargos so distribudos pelos partidos de acordo com a fora de
suas bancadas. A presidncia da Mesa cabe ao partido
majoritrio. O Presidente da Mesa, como se sabe, dirige os
trabalhos do plenrio e conta com amplos poderes para decidir
questes controversas. Da mesma forma, a composio das
comisses tcnicas obedece ao princpio da proporcionalidade
partidria, e a distribuio dos parlamentares pelas comisses
feita pelos lderes partidrios (Figueiredo & Limongi, 1999:28).

Considerada a centralidade da Mesa Diretora na definio da agenda legislativa,

verificou-se o controle dos cargos que a compem por parte dos partidos integrantes

da coalizo governativa em cada momento. A presidncia da Mesa Diretora da

63
Cmara dos Deputados se mostrou um dos principais ativos controlados pela

coalizo: somente durante o governo Collor o posto no foi ocupado por um dos

partidos membros. O aspecto interessante disso que a coalizo controla a

Presidncia da Mesa, mas pelas mos de seus partidos. Ao longo do perodo

investigado, o partido do Presidente da Repblica assumiu o posto mximo da Casa

durante dois mandatos bienais (2001-2003 e 2003-2004), o que representou o

controle do posto em quatro coalizes governativas.

Tabela 6 - Cargos ocupados pela coalizo governativa na Mesa Diretora da

Cmara dos Deputados Brasil, 1990-2004.

PRESIDNCIA CARGOS DA MESA DIRETORA

PARTIDO
DO PARTIDO
PRESIDEN DA TOTAL
PARTIDO DO PARTIDO DA TE COALIZO
PRESIDENTE COALIZO DE DE
COALIZO GOVERNO % GOVERNO
% (=7)
COLLOR 1 N N
COLLOR 2 N N 1 3 4
COLLOR 3 N N 1 3 4
FRANCO 1 S - 6 6
FRANCO 2 S - 4 4
FHC I 1 N S 1 4 5
FHC I 2 N S 1 6 7
FHC I 3 N S 1 5 6
FHC II 1 N S 1 5 6
N (1) S 1 5 6
FHC II 2 (1) S S 1 4 5
FHC II 3 S S 1 2 3
LULA 1 S S 1 1 2
LULA 2 S S 1 3 4
Fonte: Cmara dos Deputados, 2005.
(1) Durante esta coalizo ocorreu a sucesso dos ocupantes da Mesa Diretora e a presidncia, que
foi ocupada pelo PMDB entre 1999-2000, passou a ser ocupada pelo PSDB (Acio Neves 2001-
2002).

64
Com relao aos demais cargos da mesa, o controle de ativos institucionais pelas

coalizes sofre variaes importantes: os gabinetes do governo Collor, o ltimo

gabinete do governo FCH II e o primeiro gabinete do governo Lula ocuparam menos

cargos no principal centro decisrio da Casa. Durante o primeiro gabinete de Franco

e os cinco gabinetes do governo FHC (I e II), os partidos da coalizo governativa

controlaram de 85% a 100% dos cargos da Mesa.

A distribuio dos ativos institucionais remete para um aspecto que tem sido menos

observado nas anlises acerca dos legislativos no Brasil: as condies de exerccio

da oposio aos governos. A alocao dos cargos e o relativo controle destes ativos

pelas coalizes governativas refletem, sobremaneira, os movimentos de expanso

das suas alianas na arena parlamentar. Ou seja, um resultado em grande medida

contingente, dependente da configurao da fora parlamentar e do controle de

recursos tanto pelo governo quanto pelas oposies. A distribuio de cargos e de

recursos a partir do critrio da proporcionalidade partidria faculta o controle de

ativos institucionais pelos atores posicionados em ambos os lados, na medida em

que tal critrio sanciona a fora parlamentar de cada partido. Conseqentemente,

pode-se supor que o efeito da centralizao decisria sobre as condies de

sucesso presidencial deve ser especificado por referncia capacidade da coalizo

para ocupar, efetivamente, tal centro.

A distribuio dos cargos vista sob esta perspectiva da interao entre governo e

oposio suscita um conjunto de questes acerca da centralizao decisria na

arena legislativa. Na Tabela 7, discrimina-se a composio da Mesa Diretora da

Cmara dos Deputados de acordo com o partido e com o cargo ocupado. Em

65
 negrito, destaca-se o partido que, durante parte do perodo ou todo ele, integrou a

coalizo governativa durante o exerccio do respectivo cargo.

Tabela 7 - Composio partidria da Mesa Diretora da Cmara dos Deputados-

Brasil, 1991-2004
CARGO 1991-1993 1993-1995 1995-1997 1997-1999 1999-2001 2001-2003 2003-2005
Presidente PMDB PFL PMDB PMDB PMDB PSDB PT
1. VC PMDB PDS PPR PFL PFL PFL PFL
2o. VC PDT PSB PSDB PPB PPB PMDB PSDB
1o. SEC PFL PMDB PTB PSDB PSDB PPB PMDB*
2o. SEC PFL PTB PP PTB PTB PTB PP
3o. SEC PDS PSDB PMDB PT PT PT PTB
4o. SEC PRN PTR PMDB PFL PFL PFL PFL
Fonte: Cmara dos Deputados Brasil, 2005. Elaborao prpria.

Os resultados corroboram o argumento de que as coalizes governativas compostas

pelos maiores partidos controlam o principal centro decisrio da Casa, tornando a

sua fora parlamentar um ativo institucional decisivo. O quadro mais expressivo

quando se considera a dominncia da coalizo governativa nos perodos em que

esta reuniu maioria legislativa mediante a adeso dos maiores partidos

parlamentares. Situao diferente apresenta-se em relao s coalizes minoritrias

ou mais fragmentadas. A coalizo governativa do governo Collor ocupou de forma

dividida a Mesa Diretora e em posies de menor peso. No binio 2003-2005,

embora a coalizo governativa presidisse a Mesa, o peso parlamentar da oposio

resultou em uma mesa dividida, incluindo os principais cargos. Nesse contexto, a

oposio dispunha de condies efetivas para traduzir o controle de recursos em

competitividade.

66
A presidncia das Comisses Permanentes constitui um dos principais recursos

parlamentares disponveis aos partidos e s lideranas no que tange influncia

sobre a agenda e o processo legislativo. Este , portanto, um dos ativos

institucionais da arena legislativa. As Tabelas mostram a distribuio da presidncia

de Comisses Permanentes (CP) da Cmara dos Deputados, discriminando se o

partido participa, ou no, da coalizo governativa no momento de indicao do

Presidente da CP. Os dados abrangem o perodo compreendido entre 1995-2005.

Tambm neste caso a distribuio dos cargos de Presidentes de CP tende a refletir a

fora parlamentar dos partidos na medida em que o critrio de repartio a

representao proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares. Nesse

sentido, o controle desse tipo de ativo institucional pela coalizo reflete a extenso

da sua fora parlamentar. No caso do governo Fernando Henrique, a incluso de

novos membros na coalizo governativa elevou para cerca de 80% a proporo de

CPs presididas pelos partidos aliados. J em relao ao governo Lula, a coalizo

inicial, minoritria e mais fragmentada em termos de presidncia de CPs, somente

atinge uma posio majoritria em 2004, com a adeso do PMDB.

Uma implicao importante em relao ao controle de ativos institucionais diz

respeito parcela controlada pelos partidos fora da coalizo, sejam eles partidos na

oposio ao governo ou partidos com potencial de coalizo. Como dito

anteriormente, a distribuio desses recursos relevante porque afeta os walk-away

values dos partidos nas negociaes relativas adeso e continuidade da sua

participao na coalizo. Esse aspecto informa, portanto, sobre a complexidade das

barganhas e negociaes que envolvem o processamento da agenda presidencial

67
na esfera legislativa. Observa-se uma disperso maior desses ativos entre partidos

que no so membros da coalizo governativa no perodo do governo Fernando

Henrique Cardoso, enquanto, sob o governo Lula, essa parcela est concentrada

nas mos de poucos partidos.

Tabela 8 - Presidncia de Comisses Permanentes (CP) Cmara dos

Deputados segundo a participao na coalizo governativa Brasil,
1995-2004.
COALIZO GOVERNATIVA
NO
PARTICIPANTES PARTICIPANTES
% %
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
FHC PSDB 18,8 25,8 11,8 18,8 25,0 16,7 15 15,8 10,5 9,5 10
PFL 25 18,8 23,5 18,8 12,5 22,2 25 21 21 14,3 10
PMDB 18,8 12,5 17,6 18,8 18,8 16,7 15 10,5 15,8
PPB 18,8 23,5 18,8 12,5 11,1 5 10,5 10,5 9,5
PTB 6,3 6,3 5,9 6,3 6,3
PDT 4,8 5,0
PPS 5,0
TOTAL DE
PRESIDENTE
S 68,9 82,2 82,3 81,5 75,1 66,7 60 57,8 57,8 38,3 30
N= 16 16 17 16 16 18 20 19 19 21 20
(100%)
Fonte: Banco de Dados Instituies Polticas Comparadas na Amrica do Sul
DCP/IUPERJ/Fundao Konrad-Adenauer, 2003; Cmara dos Deputados, Brasil; Presidncia da
Repblica, Brasil; Incio & Nunes, 2005.

68
Tabela 9 - Presidncia de Comisses Permanentes (CP) Cmara dos
Deputados segundo a participao na coalizo governativa Brasil,
1995-2004.

COALIZO GOVERNATIVA
NO PARTICIPANTES PARTICIPANTES
% %
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
LULA PT 12,5 12,5 11,8 12,5 12,6 16,7 10 10,5 15,8 14,3 20,0
PDT 6,3 6,3 5,9 6,3 6,3 5,6 5 5,3 5,3
PPS 5 5,3 5,3 0
PSB 5,6 10 5,3 4,8 5,0
PCdoB 6,3 5,3
PL/PSL 5 5,3 5,3 14,3 10,0
PTB 5,0 5,0 10,5 10,5 9,5 10,0
PP 12,5 10,0
PMDB 19 15,0
TOTAL DE
PRESIDENTES 31,3 18,8 17,7 18,8 25,2 32,9 40 42,2 47,4 61,9 70,0
N= 16 16 17 16 16 18 20 19 19 21 20
(100%)
Fonte: Banco de Dados Instituies Polticas Comparadas na Amrica do Sul
DCP/IUPERJ/Fundao Konrad-Adenauer, 2003; Cmara dos Deputados, Brasil; Presidncia da
Repblica,Brasil.

Em sntese, este captulo mostrou uma variao importante das coalizes

governativas no que tange a trs dimenses: tamanho, estrutura de preferncias de

seus membros e controle de ativos institucionais. A anlise demonstrou que, neste

caso, as estratgias de formao dos governos tm conseqncias importantes para

o tipo de coalizo formada e para as condies a partir das quais as oposies

atuam.

A construo de maiorias legislativas por parte do governo tem assumido diferentes

trajetrias, com impacto sobre a composio da coalizo, em termos do nmero e da

fora relativa de seus membros. Supondo que essa composio possa se relacionar

a diferentes estruturas de conflito e a diferentes problemas de coordenao

69
intracoalizo, cabe avaliar o seu impacto sobre as condies de sucesso do

Presidente.

Demonstrou-se, tambm, a variao das coalizes em termos das distncias

relativas de seus membros. Na medida em que tais distncias, caracterizadas em

termos da amplitude e da contigidade da coalizo, possam representar uma maior

ou menor heterogeneidade das preferncias intracoalizo, cabe investigar se a sua

variao afeta as condies de produo de consenso e de comportamento

convergente entre os membros da coalizo.

Finalmente, analisou-se como o tipo de coalizo formada repercutiu na arena

legislativa relativamente ao controle de ativos institucionais que o governo capaz

de mobilizar para implementar a sua agenda. Ao tomar como referncia o controle

desses ativos de acordo com as coalizes governativas, e no para a legislatura

como um todo, ficou evidenciado como a poltica de coalizo constri e reconstri as

condies de dominncia do principal centro decisrio dessa arena. Logo, para

afirmar a relao entre o controle dos ativos e o sucesso presidencial, cabe

averiguar se, e como, o controle diferencial desses recursos por parte do governo e

da oposio torna o sucesso contingente.

70
CAPTULO 3

Entre presidir e coordenar: a Presidncia sob governos de coalizo

Governos de coalizo remetem a dois problemas bsicos de agenciamento: a

formao de gabinetes multipartidrios com algum grau de coalescncia em torno da

agenda presidencial e a delegao das tarefas de governos para os membros da

coalizo.

Em primeiro lugar, a consecuo da agenda do Executivo em governos

multipartidrios implica a articulao e a coordenao de partidos com diferentes

preferncias e agendas com relao s polticas governamentais. A complexidade

do contexto das barganhas envolvidas na formao e governana de coalizes

remete ao que a literatura tem caracterizado com um mixed motive game (Lupia &

Strom, 2003; Muller & Strom, 2003; Martim & Vanberg, 2005). De um lado, os

partidos tm incentivos para cooperar e participar do governo e, de outro, incentivos

advindos da arena eleitoral e/ou parlamentar podem induzir competio

intracoalizo no que tange natureza, ao alcance e s prioridades alocativas da

agenda de governo.

Em segundo lugar, governo de coalizo implica delegao das tarefas de governo

para os seus membros e, por conseqncia, isto significa dotar os seus membros de

71
algum grau de discricionariedade com relao implementao de agendas e

mobilizao da estrutura e recursos do Poder Executivo. Esse aspecto da poltica de

coalizo introduz no campo de anlise os problemas relativos s condies em que

essa delegao ocorre e capacidade do chefe de governo para supervisionar e

coordenar as aes de governo no contexto de uma rede de relaes do tipo

mandantes e agentes.

A literatura recente sobre governos de coalizo tem conferido crescente ateno a

tais aspectos. Um argumento seminal foi apresentado por Laver & Shepsle (1996)

acerca do poder de agenda dos partidos membros do gabinete em relao a quais

agendas que sero, de fato, implementadas. A discricionariedade dos ministros na

implementao das polticas percebida como um aspecto decisivo desse poder de

agenda e das oportunidades abertas a esses agentes no sentido do redesenho das

polticas adscritas ao seu ministrio, de forma a aproxim-las das suas preferncias

individuais ou partidrias. A conseqncia desse argumento, como destacam Muller

& Strom (2003:18), apontar para uma reduzida capacidade de superviso e

coordenao da coalizo por parte do chefe do governo, particularmente no contexto

de preferncias divergentes no interior do gabinete em relao s polticas

governamentais.

A anlise da dinmica dos governos de coalizo tem resultado em contrapontos

importantes ao argumento da discricionariedade ministerial. Parte da ateno tem

recado sobre a presena de mecanismos institucionais voltados para a articulao e

coordenao da coalizo no mbito do gabinete. Muller & Strom (2003)

problematizam as condies em que ocorre a delegao no interior da coalizo. Os

72
contextos institucionais e polticos em que a alocao de portfolios e o

enfrentamento de conflitos intracoalizo ocorrem podem resultar em diferentes

condies de agenciamento das tarefas de governo entre os membros, com

impactos sobre a capacidade de coordenao da coalizo.

No caso dos sistemas parlamentaristas, devido aos mecanismos de formao

parlamentar dos governos, a discusso sobre as modalidades de alocao de

portfolios ministeriais e seus impactos sobre a autonomia de seus ocupantes tem

focalizado as condies institucionais de formao/dissoluo do gabinete,

existncia de acordos da coalizo pr ou ps-eleitoral, as modalidades e critrios de

distribuio de postos com e sem status ministerial e o grau de discricionariedade

dos ministros na montagem da sua equipe 24. J no contexto dos sistemas

presidencialistas, dependendo das prerrogativas presidenciais na formao do

governo, o agenciamento revela diferentes estratgias de distribuio dos postos

ministeriais entre os partidos membros, com impacto sobre a extenso e as

caractersticas assumidas pelo componente partidrio na formao dos governos

(Carey & Shugart, 1992; Amorim Neto, 1998; Cox & Morgenstern, 2002) 25.

No que tange capacidade de superviso e de coordenao, o estudo de Muller &

Strom registrou a operao de um conjunto diversificado de mecanismos em

governos de coalizo em sistemas parlamentaristas: inner cabinet26, conselhos do

24
Muller & Strom (2003) coordenaram uma ampla pesquisa sobre o funcionamento de governos de
coalizo em sistemas parlamentaristas com base em um conjunto de indicadores acerca destes
aspectos.
25
Amorim Neto sintetiza essas dimenses na noo de coalescncia do gabinete. O componente
partidrio pode assumir diferentes critrios de alocao das pastas entre os partidos integrantes do
ministrio, de acordo com a proporcionalidade entre o nmero de cadeiras legislativas e o nmero de
portflios controlados pelo partido.
26
Muller & Strom caracterizam os mecanismos inner cabinet como a subset of cabinet ministers
which is not issue-specific and which is stable over time. 2003: 20.

73
gabinete ou da coalizo, conselhos, com atuao regular ou ad hoc, formados pelos

lderes dos partidos da coalizo. A utilizao de uma lgica adversarial de alocao

de Junior Ministers tambm identificada como um procedimento para

contrabalancear a discricionariedade dos ministros na implementao das tarefas de

governo (Thies, 2001). Segundo essa anlise, ministrios divididos mitigam a

capacidade do ministro para utilizar as vantagens informacionais e de controle de

recursos decorrentes da participao no gabinete em benefcio individual ou

partidrio27 .

A presena desses mecanismos, a sua diversidade e os diferentes graus de

institucionalizao apontam para processos endgenos de construo de

mecanismos de coordenao no mbito dos governos de coalizo. Como chamam

a ateno Muller & Strom (2003:583-4)

There can be no question, however, that conflicts or coordination

problems often arise between different cabinet members, and that
coalition parties have devised a multitude of institutions to resolve
such conflicts and coordinate policy across ministerial
jurisdictions. Thus, the real world of coalition politics is a good
deal more complex than the Laver and Shepsle model of
ministerial government.

O objetivo deste captulo discutir se, e como, a dinmica do presidencialismo de

coalizo no Brasil afeta a capacidade do Presidente para coordenar a consecuo

da sua agenda de governo. O argumento a ser desenvolvido que a dinmica dos

governos de coalizo tem impactado as condies de exerccio da Presidncia,

particularmente no que se refere s modalidades de coordenao e introduo de

27
Quando o responsvel pela pasta ministerial e os Junior Ministers so de partidos diferentes em
contraposio situao em que o ministro tem discricionariedade na escolha de seus assistentes,
incluindo o recrutamento entre os membros do seu partido. Muller & Strom, 2003: 24.

74
mecanismos institucionais para lidar com os conflitos intracoalizo e articular as

aes do governo no mbito dos Poderes Legislativo e Executivo. Os efeitos dessa

dinmica, no entanto, dependem das caractersticas da coalizo governativa e da(s)

oposio(es) que ela enfrenta. Vejamos as duas hipteses de trabalho discutidas

neste captulo:

Quanto mais atrativa a coalizo e menos competitivas as oposies, maiores so os

ganhos informacionais da Presidncia em relao s preferncias dos legisladores.

Uma coalizo convergente e atuando em bases estveis - ou seja, capaz de lidar e

mitigar os conflitos internos - amplia as bases informacionais e de expertise

disponveis ao Presidente para a consecuo da sua agenda, aumentando as suas

vantagens como first-mover (Cox & Morgenstern, 2002) no processo legislativo e a

sua capacidade de coordenar as aes de governo no mbito do Executivo.

De outro lado, quanto menos atrativa a coalizo e mais competitiva a oposio, mais

centralizada se torna a coordenao da implementao da agenda de governo.

Quanto maiores forem os conflitos intracoalizo e mais capazes forem as oposies

de impactar a consecuo da agenda presidencial, maiores incentivos tem o chefe

do Executivo para centralizar os esforos de coordenao do governo. Nesses

cenrios, os partidos integrantes da coalizo podem mobilizar os seus ativos

institucionais na arena parlamentar e do Executivo para ampliar os seus walk-away

values (Lupia & Strom, 2003), elevando o timing e os custos relativos

implementao da agenda presidencial.

75
Para tratar dessas questes, este captulo est organizado da seguinte forma:

inicialmente se discutem os problemas relativos coordenao poltica sob o

presidencialismo de coalizo, que exige do Presidente a habilidade de presidir ao

mesmo tempo em que coordena a ao de mltiplos agentes; em seguida, a anlise

se concentra nas diferenas entre as coalizes construdas no perodo ps-

constitucional e as implicaes disso em relao s condies de implementao da

agenda presidencial no Brasil. Ao final, diferentes estratgias de coordenao

poltica da coalizo governativa nas esferas presidencial e ministerial so

contrastadas.

Presidencialismo de coalizo no Brasil e agenda presidencial:

centralizao contingente?

Os estudos sobre o presidencialismo de coalizo no Brasil destacam os efeitos da

centralizao decisria na esfera parlamentar e dos amplos poderes do Presidente

para uma coordenao estratgica das relaes entre o Executivo e os legisladores

(Figueiredo & Limongi, 1999; Amorim Neto, 1998; Anastasia, Melo & Santos, 2003;

Pereira & Muller, 2002). Persistem, no entanto, lacunas importantes quanto anlise

dos problemas de coordenao intracoalizo e seus impactos sobre as chances de

sucesso presidencial.

Na condio de agenda setters, os Presidentes se defrontam com o problema de

distribuir a sua ateno entre as polticas ou issues imperativos, recorrentes na

agenda governamental (Cohen, 1997:17-8), e as polticas discricionrias que

compem a sua plataforma presidencial. No caso de governos de coalizo, esse

76
problema ganha complexidade, pois as decises relativas presidential attention

envolvem tambm a escolha dos agentes e das arenas responsveis por execut-

las. O aspecto propriamente problemtico, nesse caso, que essa escolha recai

sobre partidos que, ao ocuparem ministrios ou outros postos no Executivo, podem

ter incentivos para introduzir um quantum de discricionariedade na execuo dessa

agenda de governo, comprometendo, portanto, a liderana presidencial.

No caso brasileiro, os estudos que focalizam os impactos dos poderes presidenciais

sobre o sucesso legislativo dos governos no exploram essa dimenso em toda a

sua extenso. O ponto relevante em relao a esse sucesso que ele depende da

habilidade presidencial para articular e coordenar essa agenda em duas arenas

principais: a do Executivo e a do Legislativo.

No caso dos governos de coalizo, essa tarefa assume contornos especiais, pois a

coordenao das aes deve supor a cooperao dos partidos que integram a

coalizo governativa em todo o ciclo de execuo do programa presidencial. Ou

seja, a coordenao do governo no envolve apenas os problemas relativos

aprovao da agenda legislativa do Poder Executivo ou as relaes de

agenciamento entre a Presidncia e as burocracias do Poder Executivo. Os

problemas relativos ao agenciamento e coordenao das aes dos partidos

incorporados estrutura executiva (ministrios, agncias estatais, etc.) requerem

estratgias especficas.

Governos formam coalizes para ampliar o apoio sua agenda presidencial, obter

ganhos informacionais em relao s preferncias dos legisladores e vantagens

77
estratgicas no processo legislativo. De fato, como apresentado no captulo 2, a

formao de coalizo governativa no Brasil tem permitido aos governos atingir status

majoritrio na arena parlamentar, melhorando, conseqentemente, a sua posio

estratgica nas barganhas legislativas. No entanto, o presidencialismo de coalizo

no Brasil abrange realidades bastante distintas, seja do ponto de vista da fora

parlamentar, seja da consistncia ideolgica e do controle de ativos institucionais

que o Presidente pode mobilizar para implementar a sua agenda de governo. Quais

as implicaes disso? Como essas diferenas - relativas ao contexto e s condies

de barganha a partir das quais o Presidente persegue o seu sucesso - afetam as

estratgias presidenciais?

O argumento desenvolvido nessa seo que a natureza da agenda presidencial

afeta as estratgias de formao de governos de coalizo, particularmente no que

tange ao tipo de deciso que essa agenda envolve (legislativa/executiva) e aos

recursos necessrios para a sua implementao. A formao de coalizes mnimas

vitoriosas ou supermajoritrias pode ser associada aos clculos presidenciais em

relao a essas dimenses.

Se, por um lado, a latitude das escolhas presidenciais quanto formao de

governos de coalizo ampliada pelo poderes atribudos Presidncia no Brasil,

por outro, o tipo de coalizo formada tem conseqncias sobre a utilizao dos

recursos e poderes presidenciais pelo mandatrio. Argumenta-se aqui que o tipo de

coalizo governativa afeta a disposio do Presidente para recorrer expertise dos

partidos, de forma a obter ganhos informacionais no processo legislativo e policy-

making, e descentralizar a implementao da agenda presidencial.

78
Rudalevige (2002) props a noo de centralizao contingente' para descrever os

processos de centralizao observados na experincia norte-americana, realizados

mediante o deslocamento de tarefas e de funes executivas para a arena

presidencial. Em contraposio a argumentos que identificam nesse processo uma

trajetria linear de mudana institucional da Presidncia americana iniciada na

chamada Era Progressista, Rudalevige demonstra que tal movimento expressa

estratgias presidenciais orientadas para obter ganhos informacionais no policy-

making.

Na experincia norte-americana, a autor identifica cinco fatores que tornam a

centralizao mais provvel, ou seja, quando o programa presidencial: (a) requer

aes rpidas ou se trata de um novo issue; (b) abrange aes ou polticas

interministeriais ou transversais (c) envolve propostas de reorganizao ou reforma

do prprio Poder Executivo; (d) requer expertise extra; (e) quando aumentam, do

ponto de vista da Presidncia, os custos informacionais da formulao de polticas.

Esse ltimo aspecto de especial interesse, pois remete relao entre os Poderes

Executivo e Legislativo. A hiptese subjacente que a maior distncia entre essas

preferncias pode incentivar a centralizao do governo na esfera presidencial.

The extent to which presidential preferences are congruent which

those of the bureaucracy and of Congress is the key variable of
interest here. () In a situation of divided government, presidents
party will be more suspicious of departmental expertise,
responsive as it must be to its alternate principal in Congress.
Control of Congress more especifically, the congruence the
presidential and congressional policy preferences should

79
 presidential use of legislative expertise more likely (Rudalevige,
2002:12).

No caso do presidencialismo de coalizo, o problema da congruncia entre as

preferncias polticas do Presidente e dos legisladores assume uma configurao

especial. Diferentemente da dinmica dos governos divididos em sistemas

bipartidrios, a operao de sistemas multipartidrios e os incentivos institucionais

para a formao de coalizes governativas no contexto ps-eleitoral podem ampliar

os espaos de manifestao de posies divergentes. Dependendo da distncia

entre as preferncias polticas, o agenciamento dos partidos para a execuo das

aes de governo e a alocao de postos ministeriais implica uma configurao

especial do problema de coordenao apontado por Rudalevige.

No caso em que a alocao de postos ministeriais ou executivos faz parte do

protocolo de barganha dos partidos, cabe indagar se o tipo de coalizo pode ser

associado a padres distintos de coordenao do governo, com impactos sobre a

organizao interna ao Poder Executivo. Em particular, interessa analisar se os

Presidentes utilizam estratgias complexas de implementao da sua agenda

atravs da combinao de formao de gabinetes multipartidrios com centralizao

decisria na Presidncia ou, ao contrrio, se o presidencialismo de coalizo envolve

o compartilhamento dessa responsabilidade com os demais partidos que formam o

governo.

A trajetria da Presidncia no perodo ps-constitucional parece revelar, primeira

vista, um movimento comum a todos os Presidentes: a reorganizao da estrutura

do Poder Executivo no incio do mandato presidencial. De fato, os quatro

80
Presidentes em foco conduziram mudanas na organizao interna do Poder

Executivo, alterando a composio interna da Presidncia e do portfolio ministerial.

Entretanto, a mudana do chefe do Poder Executivo e as diferenas no programa

presidencial da advindas no explicam toda a histria. Dois movimentos podem ser

diferenciados na arena executiva: de um lado, as mudanas na estrutura do Poder

Executivo no momento de posse e de instalao do governo 28 e, de outro, as

alteraes ocorridas em momentos de recomposio das coalizes.

A Presidncia e a coordenao poltica dos governos de coalizo

Para analisar a modalidade de coordenao das aes em um gabinete

multipartidrio, a discusso a seguir concentra-se nos seguintes aspectos da

dinmica do Poder Executivo na execuo da agenda presidencial: (a) a relao

Presidncia-ministrio: padro de alocao de funes e de tarefas de governo; (b)

padro de recrutamento dos titulares dos postos ministeriais e da Presidncia; (c) a

articulao da relao entre os Poderes Executivo e Legislativo.

Um dos eixos para se explorar os impactos da dinmica do presidencialismo de

coalizo sobre a Presidncia diz respeito organizao interna ao Poder Executivo.

Duas distines podem ajudar nessa problematizao: (i) em relao s arenas de

28
Mudanas implementadas por meio das medidas provisrias (MPV) editadas pelos respectivos
governos: COLLOR - MPV 150, 15/03/1990; FHC I - MPV 813, 01/01 95; FHC II - MPV 1.795,
01/01/99; LULA - MPV 103, 01/012003.

81
formulao e implementao da agenda presidencial; (ii) em relao natureza das

decises vinculadas a cada uma dessas arenas.

No que tange s arenas, o padro de alocao de tarefas e funes de governo no

mbito da Presidncia ou da arena ministerial pode ser indicativo de diferentes

estratgias de coordenao da agenda presidencial. De fato, a hiptese de

Rudalevige (2002) acerca da centralizao contingente supe, justamente, que a

concentrao dessas tarefas e funes na arena presidencial est associada a um

contexto estratgico mais complexo do ponto de vista da confiabilidade e dos

custos de formulao e de implementao da agenda presidencial.

Em conseqncia, importante avaliar se o padro de distribuio das tarefas de

governo se associa especializao das arenas no tocante natureza das decises

e polticas que estas concentram. Uma diferenciao importante, nesse sentido,

relativa ao carter imperativo ou discricionrio das polticas. Polticas imperativas ou

requeridas respondem a problemas que so recorrentes na arena de governo

(Cohen, 1997) ou se tornam agendas prioritrias em funo da centralidade desses

problemas para os diversos pblicos em contextos especficos. J as polticas

discricionrias resultam de escolhas deliberadas acerca de issues ou polticas como

foco da ao governamental.

Como essas distines podem ajudar a compreender a dinmica dos governos de

coalizo sob o presidencialismo? Os governantes precisam equilibrar, em seu

programa de governo, as polticas impositivas e discricionrias. A ateno do

Presidente em relao a cada uma delas depende do ambiente em que o governo

82
atua. possvel supor que, em ambientes mais competitivos, ampliar o espao de

polticas discricionrias na agenda de governo pode ser percebido, pelo Presidente e

seu partido, como um movimento importante para aumentar as suas chances de

vitria futura.

No caso do presidencialismo de coalizo, esse componente concorrencial

endgeno dinmica de governo; os partidos e suas lideranas aderem coalizo

com base em clculos de ganhos imediatos ou futuros. A adeso coalizo pode

envolver, portanto, a disposio do partido aderente de exercer certo grau de

discricionariedade em relao aos postos e polticas sob a sua responsabilidade,

como forma de ampliar a taxa de retorno decorrente da sua participao no governo.

Do ponto de vista presidencial, os custos do agenciamento dos partidos para

implementar a agenda de governo se tornam mais elevados neste caso.

Quais as estratgias disponveis para os presidentes que detm a prerrogativa de

indicar e destituir as autoridades do governo? Os presidentes no esto

constrangidos a fazer escolhas dicotmicas, ou seja, entre governar com base em

um partido ou a partir de uma coalizo. Amorim Neto (1998, 2006) argumenta que a

formao do gabinete depende da escolha do Presidente com relao a sua

estratgia decisria dominante aprovar a sua agenda por meio de projetos de lei

ou por intermdio do seu poder de decreto. Nessa linha, os Presidentes iro compor

governos de coalizo somente se o sacrifcio de postos executivos no representar o

sacrifcio de suas preferncias polticas29.

29
Em outras palavras, quando o sistema partidrio compacto, do ponto de vista ideolgico, os
custos relativos negociao e barganha com os legisladores so menores devido proximidade das
preferncias. Quando os partidos so ideologicamente distantes, e o Presidente possui amplos
poderes legislativos, ele pode escolher pela formao de governos unipartidrios.

83
O argumento desenvolvido aqui aponta para outra direo: so as escolhas relativas

formao de governo de coalizo e as estratgias efetivamente implementadas por

parte dos Presidentes e dos partidos que estruturam os incentivos e limites para o

uso de poderes presidenciais na implementao da sua agenda. A heterogeneidade

das preferncias polticas no interior do sistema partidrio ou da arena parlamentar

configura um contexto de barganha mais complexo para a formao de coalizo e

afeta os custos das polticas de aliana. Entretanto, as possibilidades de expresso

dessa heterogeneidade em conflitos internos, estratgias de bloqueio e

recalcitrncia por parte dos membros da coalizo devem ser discutidas por

referncia aos recursos e estratgias de coordenao disponveis.

No que tange coordenao na esfera do Executivo, as atribuies e as

prerrogativas da Presidncia asseguram recursos e vantagens estratgicos ao

Presidente para a implementao da sua agenda. O monoplio em matria

oramentria (Santos, 2003; Pereira & Muller, 2001), as prerrogativas relativas

alocao dos recursos e das tarefas de governo, alm do recurso mudana

ministerial, asseguram ao Presidente amplos poderes para lidar com a

discricionariedade ministerial e os custos da poltica de coalizo.

A Tabela 10 apresenta a distribuio de postos na estrutura presidencial e ministerial

nos governos brasileiros ps-90. Em primeiro lugar, a distribuio apresentada de

acordo com as coalizes em foco, pois h variaes importantes na distribuio

desses postos ao longo do mandato presidencial.

84
A anlise das mudanas ocorridas no mbito da Presidncia da Repblica

demonstra que a dinmica do presidencialismo de coalizo tem induzido a

inovaes importantes no que tange s bases institucionais de relacionamento do

Presidente com o gabinete e com o Poder Legislativo.

A criao e o fortalecimento de mecanismos de articulao e coordenao dessas

arenas indicam que a dinmica dos governos de coalizo tem ampliado as bases

institucionais da Presidncia, particularmente no que se refere aos recursos

disponveis para a execuo da agenda presidencial. No entanto, as variaes

observadas no perodo, no que tange ao ritmo, aos movimentos de

centralizaco/descentralizao da estrutura da Presidncia evidenciam o impacto

dos problemas de coordenao enfrentados pelas diferentes coalizes e as suas

conseqncias em termos dos mecanismos utilizados.

Trs movimentos principais de (re)organizao do gabinete presidencial podem ser

diferenciadas.

O primeiro movimento aponta para uma centralizao das tarefas de execuo da

agenda no mbito da Presidncia da Repblica, que se caracteriza pela expanso

do nmero de Secretarias Especiais a ela vinculadas, com concomitante supresso

de atribuies e responsabilidades da esfera ministerial.

85
Tabela 10 Estrutura da Presidncia da Repblica e portfolios ministerial
Brasil, 1990-200530.

Poder Executivo
Presidncia Ministrio
Gabinete
Presidencial rgos rgos de rgos de Secretarias
essenciais assessora Consulta Especiais Ministrios Ministrios
da mento do de Extraordinrios
Presidncia imediato Presidente Assistncia
ao da ao
Presidente Repblica Presidente
COLLOR 1 3 4 2 7 - 12
COLLOR 2 3 4 2 7 1 14
COLLOR 3 3 4 2 6 1 20
FRANCO 1 4 4 2 3 1 20
FRANCO 2 4 4 2 3 1
FHC I 1 5 4 2 - 1 20
FHC I 2 5 4 2 - 3
FHC I 3 5 4 2 - 2
FHC II 1 2 8 2 1 - 20
FHC II 2 4 5 2 2* 0 20**
FHC II 3 4 5 2 2 0 20
LULA 1 5 9*** 2 6* 1 23
LULA 2 6 9*** 2 6* 0 23
5 9*** 2 4* 0 23
COLLOR 1
*Incluindo a Corregedoria Geral da Unio, depois Controladoria Geral da Unio.
**Com reestruturao em 2001
** 4 Postos na estrutura da Presidncia e 5 Conselhos
Fonte: Banco de Dados Instituies Polticas Comparadas na Amrica do Sul
DCP/IUPERJ/Fundao Konrad-Adenauer, 2003; Presidncia da Repblica Brasil, 2005.

Essa tendncia evidenciada, principalmente, pelos dois primeiros gabinetes do

governo Collor. A primeira reestruturao do Poder Executivo foi implementada por

meio da MPV 150/90, convertida na Lei 8.028, de 12/04/90, e evidencia uma

reduo do portfolio ministerial e expanso do staff diretamente vinculado ao

Presidente da Repblica. Os ministrios foram reduzidos para 12, com a (a)

aglutinao de pastas e manuteno de sete ministrios, (b) reestruturao de

30
Cf. Anexo para detalhamento da composio da estrutura da Presidncia por coalizo governativa.

86
ministrios sob a forma de Secretarias da Repblica, diretamente vinculadas

Presidncia; (c) extino de postos na Presidncia com status ministerial31.

Do ponto de vista do tipo de polticas, a centralizao de polticas e staff na

Presidncia engloba tanto polticas discricionrias quanto polticas imperativas, no

sentido discutido anteriormente. So constitudas Secretarias Especiais, vinculadas

Presidncia da Repblica, com atribuies de implementar aes relativas a

quatro novos issues (Meio ambiente, Desportos, Administrao Federal e Assuntos

Estratgicos) e absorver reas de polticas j incorporadas ao portfolio ministerial no

governo anterior (Cincia e Tecnologia, Interior e Cultura).

Essa centralizao foi acompanhada por um padro de recrutamento para os postos

nos ministrios e na Presidncia fracamente orientado por critrios partidrios 32 e a

desmobilizao de instncias de coordenao das aes entre a Poder Executivo e

Legislativo. A Secretaria-Geral, criada com a extino da Casa Civil, assume as

atribuies de assistncia ao Presidente na coordenao da ao administrativa,

inclusive no que tange s relaes federativas, e a superviso das Secretarias da

Presidncia criadas.

Os refluxos dessa centralizao da agenda governamental na esfera presidencial (3

gabinete do governo Collor) apontam para movimentos voltados para reconstruir a

base de apoio partidrio ao governo. Desde o ano anterior, 1991, a estratgia

presidencial de governar por meio de aes unilaterais ampliava os focos de tenso

31
Foram extintos os seguintes postos com status ministerial: Ministro Chefe do Gabinete Civil,
Ministro Chefe do Gabinete Militar, Ministro do Estado-Maior das Foras Armadas.
32
Como destaca Amorim Neto (2002:57), 60% dos ministrios tiveram titulares alocados por critrios
no-partidrios.

87
no relacionamento do governo com os parlamentares, num contexto em que a

oposio se tornava mais competitiva, embora com dificuldades para bloquear as

iniciativas legislativas do Presidente33.

Cinco meses antes do impeachment do Presidente, o governo expandiu a arena

ministerial, com a incorporao de outros partidos ao gabinete (PTB e PL), e criou

uma instncia de coordenao das aes de governo e relaes federativas, a

Secretaria de Governo. A terceira e ltima reforma envolveu a ampliao do nmero

de pastas ministeriais, principalmente por meio da separao das pastas aglutinadas

no incio do mandato presidencial. H mudanas na estrutura da Presidncia da

Repblica, com a transferncia da Secretaria da Administrao Federal da

Presidncia da Repblica para o mbito ministerial (Ministrio do Trabalho e

Administrao) e atribuio de status ministerial ao Chefe da Secretaria do

Desenvolvimento Regional. O recrutamento do titular da Secretaria de Governo, com

status ministerial, foi partidrio (PFL), porm a articulao institucional com o

Congresso no consta entre as atribuies formais dessa secretaria.

O segundo movimento de reorganizao do gabinete presidencial aponta para o

deslocamento das tarefas de execuo da agenda para a esfera ministerial, com a

Presidncia concentrando o esforo de coordenao do gabinete. Dos gabinetes em

foco, sete deles comportam-se nessa direo34.

Sob as circunstncias de um caretaker government, o governo Itamar recompe, em

boa medida, a estrutura ministerial anterior ao governo Collor no que tange

33
Figueiredo & Limongi (1999: 140-2) descrevem esse processo na arena legislativa, com a crescente
resistncia das oposies, principalmente o PMDB, ao uso das MPs pelo governo.
34
Os dois gabinetes do governo Franco e cinco gabinetes do Governo FHC (IA; IB, IC; 2B e 2C).

88
distribuio das funes e tarefas de governo, com a expanso do nmero de

ministrios35 e da Presidncia. Do ponto de vista da centralizao/descentralizao

da coordenao da agenda de governo, as modificaes resultaram na transferncia

para a arena ministerial das atribuies relativas execuo tanto de polticas

relativamente institucionalizadas com de polticas discricionrias, incluindo os novos

issues introduzidas pelo governo Collor, com a transformao das quatro secretarias

especiais da Presidncia (cultura, meio-ambiente, cincia e tecnologia e integrao

regional) em ministrios.

A devoluo das secretarias remanescentes para a arena ministerial foi concluda no

gabinete inicial do primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, com a

transformao da Secretaria de Administrao e Reforma do Estado em Ministrio

da Administrao e Reforma do Estado-MARE e da Secretaria de Planejamento,

Oramento e Coordenao em Ministrio do Planejamento e Oramento. Nesse

caso, esses ministrios assumiram as responsabilidades de execuo de agendas

prioritrias para o governo relativas s polticas de equilbrio fiscal, de reorganizao

da estrutura administrativa e das bases regulatrias do Estado brasileiro. Cabe

ressaltar, no entanto, que essa alocao de responsabilidades foi combinada com

uma estratgia de distribuio de postos ministeriais em que o partido do Presidente

assumiu uma posio central na implementao das agendas.

A composio multipartidria dos gabinetes em tela se reflete na alocao de postos

ministeriais de acordo com barganhas em bases partidrias. O Grfico 4 apresenta

essa relao, discriminando a distncia entre a proporo de ministrios ocupados

35
O nmero total de 20 (vinte) ministrios nos sete gabinetes, com variaes na composio das
pastas, mais os ministrios extraordinrios (1 a 3).

89
pelo Partido do Presidente e a proporo distribuda entre os demais partidos para

todos os gabinetes.

A ocupao partidria dos gabinetes mostra variaes importantes com relao

estratgia presidencial de alocao de portfolios. No caso dos gabinetes em foco, a

relao entre os ocupantes de postos ministeriais selecionados em bases partidrias

inversa quela observada nos gabinetes do governo Collor 36. A estratgia de

formao de coalizo sobredimensionada, particularmente no caso do governo FHC,

resultou numa posio no-majoritria do partido do Presidente no interior da

coalizo. No entanto, predomina a seleo partidria como principal critrio de

alocao dos postos ministeriais.

Grfico 4 - Distribuio percentual de ministros de Estado nomeados segundo

recrutamento partidrio Brasil, 1990-2004.

Fonte: Banco de Dados Instituies Polticas Comparadas na Amrica do Sul

DCP/IUPERJ/Fundao Konrad-Adenauer, 2003; Presidncia da Repblica, Brasil, 2005.

36
As variaes nos gabinetes Franco 1B e FHC 2 C reflete a recomposio da coalizo ao final do
mandato presidencial, portanto, em contexto eleitoral.

90
Essa disperso dos postos ministeriais entre os partidos da coalizo acompanhada

pela realizao da coordenao do governo a partir da arena presidencial. Com a

converso da Secretaria de Governo em Casa Civil (1992), essa instncia reassume

a coordenao da ao governamental e do relacionamento com o Poder

Legislativo.

Do ponto de vista da organizao interna da Presidncia, a execuo dessa dupla

coordenao resultou numa crescente diferenciao e especializao funcional. A

partir de 2001, a articulao do governo com o Congresso torna-se um atribuio da

Secretaria-Geral da Presidncia, que tendeu para um padro partidrio de

recrutamento de seu titular. Essa secretaria passa a assumir a coordenao poltica

do Governo, o relacionamento com o Congresso Nacional, a interlocuo com os

Estados, o Distrito Federal e os Municpios, partidos polticos e entidades da

sociedade civil 37 (MPV no. 2.143-36 24, de agosto de 2001).

O ltimo movimento de organizao da Presidncia trs dos gabinetes analisados 38.

A execuo da agenda presidencial sob esses gabinetes combina um portfolio

ministerial abrangente, multipartidrio, com movimentos de centralizao de tarefas

de governo na arena presidencial. O movimento de centralizao evidenciado pela

criao de instncias especializadas - notadamente Secretaria de Estado ou

Secretaria Especial focadas em issues ou prioridades da agenda presidencial. Em

particular, cabe ressaltar na concentrao de polticas discricionrias no mbito

presidencial.

37
Esta medida provisria altera a Lei 9.649, 27/05/1998, relativa organizao da Presidncia da
Repblica e dos Ministrios. A origem dessa lei foi a MPV no. 813, de 01/01/95, que disps sobre a
organizao da Presidncia e ministrios no incio do primeiro mandato de FHC.
38
O primeiro gabinete do 2o mandato de FHC (FHC 2 A) e os dois primeiros gabinetes do governo
Lula.

91
 Na transio para o segundo mandato presidencial, o governo de Fernando
39
Henrique ampliou a estrutura da Presidncia, com a criao de trs secretrias ,

alm da criao do Ministrio Extraordinrio da Defesa. Essa centralizao assume

um carter transitrio e associado ao processo de reorganizao da Presidncia e

ministrios que implementada na transio para o segundo gabinete desse

mandato40. De fato, observam-se mudanas importantes na ateno presidencial

dirigida aos programas prioritrios no primeiro mandato, como pode ser indicado

pela extino do MARE.

No caso do primeiro e segundo gabinetes do governo Lula, a estrutura presidencial

ampliada com a criao de estruturas ou por iniciativas de especializao funcional

dos rgos j existentes. No que tange alocao de responsabilidades no interior

da Poder Executivo, esses movimentos indicam a concentrao, na Presidncia, das

tarefas de implementao de polticas discricionrias da plataforma de governo 41.

39
Secretaria de Estado de Relaes Institucionais, Secretaria de Estado de Planejamento e Avaliao
e Secretaria Especial de Polticas Regionais. MPV 1.795, 01/01/99
40
Nessa transio, os trs ministrios militares so aglutinados no Ministrio da Defesa; so
transformadas em ministrios, a Secretaria Especial de Polticas Regionais foi incorporado ao
Ministrio de Poltica Fundiria e Desenvolvimento Agrrio. A Secretaria de Estado de Planejamento e
Avaliao foi transferida para o Ministrio do Planejamento.
41
A Casa Civil e o Ministrio da Justia apresentaram a seguinte Exposio de Motivos para a MPV
103, 01/01/2003, que reorganizou a Presidncia e Ministrios:
O Programa de Governo consagrado nas urnas em 27 de outubro de 2002 implica a necessidade de
inmeros ajustes e alteraes na estrutura ministerial e de rgos da Presidncia da Repblica, de
modo a que sejam traduzidos em aes governamentais a cargo dessas estruturas e instituies os
compromissos de campanha e as propostas vencedoras no pleito presidencial. Assim, de modo a dar
ao Governo de Vossa Excelncia os instrumentos institucionais adequados, propomos alteraes
estrutura fixada pela Lei n o 9.649, de 27 de maio de 1998, fixando, porm, a nova estrutura em uma
nica norma, consolidada, que assegure a transparncia necessria compreenso e aplicao das
regras de competncia e de organizao do Poder Executivo. (). A urgncia e relevncia esto
evidenciadas pela natureza da prpria estrutura ministerial que se pretende implementar,
essencialmente distinta da que vigora atualmente, e que reflete uma concepo de organizao do
aparelho do Estado distinta da que se pretende implementar. A precedncia e relevncia das polticas
sociais e de desenvolvimento econmico que integram o Programa de Governo aprovado pela
sociedade brasileira reclamam a implementao imediata de uma nova estrutura de Governo que
permita, de imediato, a sua implementao, sendo essencial, para isso, que sejam criados os rgos
para tanto necessrios e viabilizadas as etapas necessrias sua implementao. Assim, justifica-se
a adoo da presente medida provisria, que no somente consolida a estrutura governamental num
nico instrumento, com lhe garante a organicidade e coerncia necessrias. EM Interministerial n.

92
Cinco novos rgos de assistncia direta ao Presidente so criados: a Secretaria

Especial do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social; Secretaria Especial

de Polticas para as Mulheres; Secretaria Especial de Aqicultura e Pesca;

Secretaria Especial dos Direitos Humanos; Secretaria Especial de Polticas de

Promoo da Igualdade Racial. A mudana buscou, tambm, ampliar os recursos

informacionais da Presidncia para a implementao de sua agenda, com a

vinculao de dois novos rgos de assessoramento ao Presidente: o Conselho de

Desenvolvimento Econmico e Social e o Conselho Nacional de Segurana

Alimentar e Nutricional.

Em termos da composio do gabinete ministerial, evidencia-se uma estratgia de

coalizo governativa baseada na predominncia do partido do Presidente, que

concentra entre 50% e 52% dos postos ministeriais (excludos os cargos com status

ministerial). Este padro mais acentuado na Presidncia, sendo o partido do

Presidente a principal base de recrutamento dos titulares de rgos vinculados

Presidncia, incluindo aqueles considerados essenciais (Casa Civil, Secretaria-

Geral, Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica, Secretaria de

Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais).

A trajetria da articulao do governo com o Poder Legislativo evidencia a

complexidade do contexto de barganha envolvido na montagem da coalizo e a

estratgia presidencial de composio do gabinete, descrita acima. A articulao

inicialmente realizada pela Casa civil, que assume a coordenao poltica do

1 /CC/MJ. 01/01/2003.

93
Governo, o relacionamento com o Congresso Nacional e os partidos polticos, a

interlocuo com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (MPV n o 103, de

01/01/2003, art. 2). A Secretaria-Geral da Presidncia, at ento responsvel pela

coordenao poltica do governo, passa a assistir diretamente o Presidente no

relacionamento e articulao com as entidades da sociedade civil e na criao e

implementao de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do

Poder Executivo, na elaborao da agenda futura do Presidente da Repblica

(idem, art. 3).

A estratgia de enfrentamento dos problemas de coordenao da coalizo resultou

na separao das funes de articulao gerencial e poltica do gabinete. A Casa

Civil passou a responder, no mbito da Presidncia, pela coordenao da gesto do

governo, inclusive com a incorporao da Secretaria de Gesto do Ministrio do

Planejamento, Oramento e Gesto sua estrutura 42. A articulao com os partidos

polticos e com o Poder Legislativo foi deslocada para uma instncia especfica, a

Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais, criada em 2004 (MPV

163, 23/01/2004).

A criao da Secretaria ocorreu num contexto de recomposio da coalizo

governativa, com a incorporao do PMDB esfera ministerial, que foi marcada por

tenses envolvendo tanto a base aliada quanto os partidos com potencial de

coalizo. A alocao de pastas ministeriais e a conduo da articulao poltica do

governo consistiram nos pontos nevrlgicos do acirramento dessas tenses. A

42
As subchefias de Assuntos Parlamentares e de Assuntos Federativos, antes subordinadas Casa
Civil, so transferidas para o mbito da Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais.
Cf. MPV 163, 23/01/2004 e MPV 259, 21/07/2005.

94
estratgia de formao de uma coalizo fragmentada e heterognea, formada

inicialmente por pequenos e mdios partidos 43, deu lugar a rodadas sucessivas de

barganhas com partidos parlamentares, com controle de bancadas legislativas

expressivas, em torno da participao no governo.

A deflagrao da crise poltica em meados de 2005 elevou, sobremaneira, os walk-

away values dos partidos e lderes partidrios engajados na recomposio da

coalizo governativa44. Nesse contexto, a operao da Secretaria de Coordenao

Poltica esteve concentrada na coordenao de fora para dentro da coalizo, ou

seja, em movimentos para bloquear o avano da competitividade da oposio na

esfera legislativa, relativa obstruo dos trabalhos legislativos e s iniciativas de

investigao parlamentar, e mitigar os seus efeitos sobre a capacidade da coalizo

para reter os seus apoiadores.

Em conseqncia, o movimento de centralizao da coordenao poltica do

governo recrudesceu no terceiro round de ampliao da coalizo governativa, que

culminou na reforma ministerial em julho de 2005 e na reorganizao da estrutura da

43
Como destacado anteriormente, a coalizo governativa empossada em janeiro de 2003 reunia oito
partidos, representando um nmero efetivo de partidos da coalizo igual a 4,6, e atinge 5,1 com a
entrada do PMDB no governo no incio de 2004.
44
As crticas do PT se concentraram no fato de a Secretaria no ser conduzida pelo partido do
Presidente e na avaliao negativa do desempenho do seu titular. J os demais partidos da coalizo
e aqueles envolvidos em negociaes para a participao no gabinete tinham por alvo o timing da
reforma. Esta chega a ser suspensa em maro de 2005, aps o ultimato da liderana do PP, o ento
Presidente da Cmara dos Deputados, Severino Cavalcanti, em negociao para participar do
gabinete, para que o Presidente confirmasse a posse do indicado: Est na Mesa o deputado Ciro
Nogueira, que hoje ser sacramentado pelo Presidente da Repblica, porque, se o Presidente no
assinar a indicao do Ciro, amanh o PP poder ser o aliado do PFL. Ou teremos um ministro, ou
tomaremos uma posio diferente (Folha de So Paulo, 22/03/2005). Em junho, a bancada do PMDB
divulga um documento de apoio ao governo condicionado ampliao da participao do partido no
gabinete (a ocupao de mais dois ministrios): As bancadas do PMDB no Congresso Nacional
decidiram, por ampla maioria, manifestar seu apoio convocao feita pelo Presidente Luiz Incio
Lula da Silva, na ltima sexta-feira, de um pacto pela governabilidade, que inclui a participao do
partido no governo, a elaborao de polticas pblicas e a diviso de responsabilidade na gesto do
pas" (Folha de So Paulo, 29/06/2005).

95
Presidncia45. A conseqncia foi o fortalecimento da Casa Civil, da Secretaria de

Coordenao Poltica e da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica em suas

responsabilidades de coordenao do governo nesse contexto de acirramento dos

conflitos no eixo situao-oposio.

A trajetria do Poder Executivo no ps-constitucional aponta para uma complexidade

crescente de suas estruturas, em particular, das arenas presidencial e ministerial.

Esse movimento, no entanto, no linear. H variaes e refluxos que podem ser

associados aos constrangimentos decorrentes do tipo de coalizo que o governo

capaz de construir.

O captulo mostrou que, sob um governo de coalizo, o Presidente depara com

diferentes problemas de coordenao de um gabinete multipartidrio. O ponto

central aqui que o tipo de coalizo construda afeta as estratgias de

agenciamento dos partidos na execuo da agenda presidencial e os problemas de

coordenao decorrentes.

Os resultados evidenciam que o presidencialismo de coalizo tem conseqncias

sobre as condies de exerccio dos poderes presidenciais. A literatura destaca a

base institucional da Presidncia como principal determinante da capacidade de os

Presidentes implementarem a sua agenda de governo. O argumento desenvolvido

aqui busca qualificar essa tese: o uso dos recursos e poderes presidenciais no est

45
A reforma incorporou o PP ao gabinete (Ministrio das Cidades) e a Presidncia recomposta na
seguinte direo: o nmero de rgos essenciais da Presidncia reduzido de cinco para quatro,
com a transformao da Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica em Ncleo
de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (sem status ministerial e subordinada
Secretaria-geral); fuso da Secretaria de Imprensa e Divulgao da Presidncia e Porta-voz da
Presidncia; subordinao da Secretaria Especial de Direitos Humanos, que detinha status
ministerial at ento, Secretaria-Geral da Presidncia. Cf. MPV 259, 21/07/2005.

96
dissociado da poltica de coalizo conduzida pelo Presidente. Contrariamente, o tipo

de coalizo parece afetar a direo em que o Presidente utiliza esses poderes. O

tipo de coalizo - relativamente a sua fora parlamentar, consistncia ideolgica e

ativos institucionais que controla configura diferentes cenrios de negociao e

barganhas a partir dos quais a poltica de coalizo (re)definida. O nmero de

atores, o posicionamento desses atores dentro da estrutura de conflito, o volume e a

natureza dos recursos polticos e institucionais so aspectos centrais na

determinao da complexidade desses processos de formao e continuidade das

coalizes governativas.

Se as coalizes variam em termos da sua composio e dinmica, torna-se

necessrio avaliar como essa variao afeta as estratgias presidenciais orientadas

para a execuo da sua agenda de governo. De fato, a formao de coalizo

permite que os governos ampliem a sua fora parlamentar e os ativos institucionais

disponveis. Porm, os gabinetes multipartidrios analisados revelam diferentes

graus de compartilhamento das tarefas de formulao e execuo da agenda

presidencial.

A anlise mostrou que os Presidentes recorrem a diferentes estratgias de

mobilizao de seus recursos institucionais a partir dos quais eles, efetivamente,

usam os seus poderes presidenciais. A criao e expanso de estruturas

especializadas voltadas para ampliar o volume de recursos informacionais

disponveis para a coordenao da coalizo tem sido um movimento importante

nessa direo. No entanto, o tipo de estratgia utilizada, com maior ou menor

concentrao desses recursos na Presidncia, no sem conseqncias para as

97
barganhas e negociaes intracoalizo. Se, por um lado, a centralizao das tarefas

relativas execuo da agenda de governo pode facultar maior discricionariedade

ao Presidente, por outro, tal estratgia aumenta o grau de incerteza dos integrantes

da coalizo acerca dos ganhos presentes e futuros da participao no governo. Se

as incertezas afetam as chances de sobrevivncia da aliana, atravs da

mobilizao do poder de chantagem dos partidos, depende das estimativas que eles

fazem acerca da atratividade da coalizo e da competitividade da oposio.

98
CAPTULO 4

O carter contingente do sucesso legislativo do Presidente: a dinmica

da adeso e da reteno de apoio parlamentar em governos de
coalizo

Este captulo tem por objetivo demonstrar que o tipo de coalizo governativa impacta

os graus de sucesso presidencial no Brasil. A fora parlamentar da coalizo, os

ativos institucionais esta controla e a distncia ideolgica entre seus membros

definem diferentes condies de sucesso do Presidente na arena legislativa. Os

contextos estratgicos em que ocorrem as interaes entre a coalizo governativa e

as oposies se organizam dependendo de como estes trs fatores se combinam.

Para desenvolver este argumento, enfatiza-se aqui a relevncia de abordar o

sucesso legislativo do Presidente a partir das relaes entre a coalizo governativa e

as oposies. A hiptese principal que o efeito da coalizo governativa sobre o

sucesso legislativo do Presidente depende da interao entre a atratividade da

coalizo e a competitividade da oposio.

A combinao entre a atratividade da coalizo e a competitividade da oposio

redefine a capacidade operativa da coalizo em termos do seu potencial para gerar,

de forma continuada, a adeso e a reteno do apoio de seus membros. Argumenta-

se, aqui, que a formao e a dinmica de coalizes governativas so o resultado de

como os seus membros tentam ampliar os ganhos e reduzir os custos da

99
participao no governo. Neste sentido, as estratgias utilizadas as alianas

eleitorais, a adeso na formao do governo e a persistncia do apoio ao longo do

mandato envolvem estimativas acerca dos ganhos e das perdas decorrentes do

posicionamento no governo ou na oposio. A atratividade da coalizo e a

competitividade da oposio reestruturam os walk-away values que os seus

integrantes mobilizam ao negociarem a sua participao no governo. Para validar

este argumento, ser testada a hiptese de que as caractersticas da coalizo

governativa e da oposio afetam o potencial de induo do apoio legislativo entre

os membros da coalizo (potencial de adeso).

Sob o presidencialismo de coalizo, a atuao continuada desta requer processos

continuados de articulao, negociao e coordenao das aes de seus

integrantes. Argumenta-se que o potencial de reteno deste apoio tambm

afetado pela interao entre a coalizo e as oposies. Esse efeito ser testado em

relao capacidade de coordenao no interior da coalizo, em particular, entre

legisladores e partidos.

O sucesso presidencial

O que ser um Presidente bem-sucedido? E, mais ainda, o que ser um Presidente

bem-sucedido sob um governo de coalizo?

Estas questes esto longe de terem respostas simples. No contexto desta tese,

discutir a noo de sucesso legislativo do Presidente sob esse tipo de arranjo tem

100
uma importncia analtica crucial: analisar se, e como, as diferentes coalizes

governativas afetam as chances de sucesso do Presidente na arena legislativa.

Deslocar o foco para a variao conjunta entre o tipo de coalizo e o sucesso

presidencial pode contribuir, sobremaneira, para esclarecer as conexes entre a

dinmica da coalizo e as oportunidades de sucesso abertas pela estratgia de

aliana na arena governamental.

Na anlise do caso brasileiro, o deslocamento do foco analtico para os incentivos

institucionais indutores da cooperao entre os Poderes Executivo e Legislativo

contribuiu para desvelar, ainda que parcialmente, o padro e a dinmica da

interao entre os atores nessas arenas. Os traos institucionais do sistema de

governo, principalmente a distribuio de poderes e de direitos legislativos entre os

Poderes, so percebidos como os princpios organizadores do presidencialismo de

coalizo e do sucesso legislativo do Presidente.

Mas, sucesso em relao a qu? Quais so os determinantes do desempenho e

quais so as dimenses analticas relevantes para a compreenso deste atributo?

Para responder a essas questes, prope-se uma abordagem do sucesso legislativo

do Presidente a partir da nfase em seu carter processual e contingente. Para

explicar tal sucesso no contexto de um sistema de separao de Poderes, so

necessrias estratgias metodolgicas adequadas para apreender as interaes

entre os Poderes Legislativo e Executivo. Para compreender a promoo desse

sucesso sob o presidencialismo de coalizo, torna-se crucial incorporar ao campo de

anlise a formao e dinmica dos governos.

101
As metodologias convencionais de mensurao do sucesso presidencial se

concentram, em boa medida, no impacto do Poder Executivo sobre a produo

legal. Como sintetiza Mayhew (1991-34), analysts often reach for quotient measure

some actually-did-pass numerator over some all-that-were-possibilities-for-passage

denominator. Os indicadores utilizados, em boa medida, restringem-se aos

seguintes aspectos: o protagonismo legislativo do Executivo (nmero de leis de sua

autoria), a dominncia do Executivo na arena legislativa (proporo de leis iniciadas

pelo Executivo sobre o total de leis aprovadas) e a extenso da agenda presidencial

apoiada pelos legisladores (proporo de leis de iniciativa do Executivo que foram

aprovadas) (Jones, 1994; Saiegh, 2004)

De fato, menos ateno tem sido dada aos efeitos das diferentes estratgias de

montagem das coalizes por parte dos Presidentes brasileiros sobre o seu sucesso

legislativo. Se o efeito positivo do governo de coalizo sobre o sucesso legislativo

o de promover o apoio dos partidos agenda presidencial, cabe explorar como

diferentes estratgias de montagem das coalizes afetam o potencial de adeso e

de reteno dos apoiadores. Uma vez que a entrada de novos membros na

coalizo, no ps-eleitoral ou durante o mandato, redefine de forma endgena o

posicionamento dos partidos no continuum situao-oposio, torna-se necessrio

entender se, e como, diferentes estratgias de negociao e agenciamento dos

partidos impactam a capacidade operativa do governo.

Presidentes e partidos montam coalizes que resultam em diferentes condies de

conduo da sua agenda na arena legislativa. Isto posto, trs questes conexas so

102
importantes: (a) se, e em que direo, a montagem e as mudanas na coalizo

governativa redefinem as condies de participao do Executivo na esfera

legislativa; (b) se, e como, a formao da coalizo impacta o alinhamento entre

situao e oposio; (c) se o formato e o comportamento parlamentar das oposies

afetam as decises dos parlamentares quanto participao no governo. A ateno

a tais aspectos amplia o quadro analtico para o tratamento do sucesso legislativo

do Presidente em governos de coalizo. Parafraseando Binder (2003: 35), how we

define [sucesso legislativo] largely shapes how we measure it 46.

Os estudos sobre sucesso presidencial na esfera legislativa mobilizam um conjunto

de abordagens do desempenho do governo em sistemas de separao de Poderes.

A perspectiva proposta por Neustadt (1990) aponta para a centralidade do poder de

barganhar, como principal determinante do sucesso presidencial na esfera

legislativa. Exercer influncia no processo legislativo dependeria da capacidade do

Presidente para persuadir os legisladores a aprovarem a sua agenda, mediante a

mobilizao das vantagens estratgicas de sua posio institucional e a sinalizao

da sua disposio para us-las 47.

As crticas levantadas pelas vertentes neo-institucionalistas apontam para os limites

da abordagem comportamental do sucesso presidencial, com nfase nos atributos

pessoais do mandatrio, em duas direes: a primeira delas chama a ateno para

a capacidade do Presidente para implementar as suas agendas mediante aes

46
A frase original how we define gridlock largely shapes how we measure it.
47
Neustadt recorre noo de reputao para indicar o capital poltico do Presidente por referncia
a suas habilidades e sua disposio para usar as vantagens estratgicas decorrentes da sua posio
institucional nos processos de barganha em que se v engajado com vistas a influenciar a produo
de polticas (1990:150).

103
unilaterais (Mayer & Price, 2003; Howell, 2003; Rudalevige, 2005) mesmo no

contexto de restries constitucionais iniciativa legislativa do Presidente 48.

A segunda vertente reposiciona a discusso sobre o sucesso presidencial no

contexto das relaes entre os Poderes Legislativo e Executivo. Para os objetivos

desta tese, esta vertente interessa mais diretamente, dado que, no caso do

presidencialismo brasileiro, os recursos para a ao unilateral fazem parte do

repertrio de instrumentos de ao legislativa do Presidente.

Tal abordagem examina o sucesso presidencial luz da interao entre os Poderes

Legislativo e Executivo e de seus impactos sobre a capacidade governativa do

sistema, sendo esta ltima percebida com a mtrica para mensurar esse sucesso.

Why should we care whether presidents got what they wanted?

That is not the appropriate question. () the question should be:
Is the system capable of generating important legislation? Such
acquiescence might come at the presidents request, through his
aquiescence, or over his vehement opposition (Mayhew,
1991:35).

Contribuies importantes podem ser destacadas em relao ao foco nas interaes

entre instituies e preferncias e seus efeitos sobre o comportamento dos

participantes nessas arenas.

48
No caso norte-americano, as ordens executivas, portarias administrativas, memorandos so alguns
dos recursos disponveis na esfera executiva e que facultam ao Presidente redesenhar polticas e
programas de ao no cotidiano da administrao federal sem o escrutnio legislativo. Alm destes,
eles podem ainda recorrer s national security directives em situaes de crise. A ampliao do
repertrio de prerogative powers associada ao fortalecimento institucional da Presidncia nas
ltimas dcadas.

104
Uma das vertentes centra sua anlise na combinao das preferncias polticas com

os incentivos e os constrangimentos decorrentes do contexto institucional. As

condies de sucesso do Presidente na arena congressual so contingentes, pois

tanto os incentivos institucionais como os posicionais afetam o comportamento dos

participantes em tal arena. Esta formulao d visibilidade ao papel crtico exercido

pela natureza das agendas que os Presidentes buscam implementar e para o

impacto que elas exercem sobre o alinhamento poltico dos legisladores.

Conseqentemente, o tamanho e a direo do efeito de variveis crticas para o

sucesso presidencial na arena legislativa - como o contingente partidrio, a

distribuio de poderes de agenda e de veto entre o Executivo e Legislativo no

independente das posies e preferncias polticas 49.

Jones (1994) postula que a produo legal pode revelar desde a preponderncia

presidencial, a preponderncia congressual ou o equilbrio da ao legislativa de

ambos. Nesse sentido, deslocar o foco para o processo legislativo e para os efeitos

das interaes entre legisladores, lderes partidrios e institucionais sobre a

dinmica decisria um movimento analtico crucial para a avaliao do sucesso

presidencial.

Presidents must fit themselves into an ongoing lawmaking process. They may be key

actors in this process, but it can, and often does, operate without or alongside them.

Those interested in measuring presidential success in this process are advised to

refine their measures to account for the important differences in policy, political, and

institutional conditions associated with each administration. Even more useful,

49
Mayhew (1991: 199) postula que policy orientation importa e atua para especificar o sobre o efeito
de outras variveis institucionais e polticas: a party as policy faction can often get its way even in
circumstances of divided controle.

105
perhaps, would be the development of a means for measuring success of the system

(Jones, 1994: 272).

Para se avaliarem as flutuaes no desempenho presidencial na esfera congressual,

cabe justamente explorar como as estratgias de construo de apoio parlamentar

agenda do Executivo impactam o trabalho legislativo.

No contexto do presidencialismo de coalizo, essas questes ganham contornos

especiais. O argumento de que o tipo de coalizo governativa amplia as chances de

sucesso presidencial deve ser validado de forma a demonstrar que, de fato, isto gera

adeso agenda legislativa do Presidente, em termos de decises de voto, entre os

parlamentares e as lideranas partidrias. Para isto preciso distinguir duas

situaes: de um lado, a adeso pode remeter entrada de no-apoiadores do

governo, logo, o efeito da incorporao do partido coalizo sobre o sucesso

legislativo deve ser avaliado em relao capacidade de induzir a mudana nas

preferncias e decises prvias de voto; de outro lado, a adeso remete ainda ao

problema de reteno desse apoio, de forma iterativa, enquanto tal aliana persistir.

Krehbiel (1997) props medir a influncia presidencial sobre a produo legislativa a

partir da capacidade para atrair aqueles legisladores que no votaram junto com o

governo em decises prvias e para reter o voto daqueles que o apoiaram 50.
50
Segundo a formulao de Krehbiel (1997: 37-9), o resultado do processo legislativo depende da
localizao do status quo: a deciso pode expressar (a) uma convergncia total, quando o status quo
est localizado nas extremidades das preferncias dos legisladores pivs e do Presidente, levando-os
a aceitarem o ponto ideal do legislador mediano; (b) uma convergncia parcial, quando o legislador
mediano tempera suas propostas para torn-las aceitveis pelos pivs e (c) o gridlock, quando o
status quo est localizado no centro do ordenamento das preferncias dos atores (Presidente,
legisladores medianos e pivs). O corolrio do argumento que mudanas de status quo requerem
coalizes mais amplas do que maiorias simples (no caso americano, bipartidrias).

106
Diferentemente de outras teorias baseadas no legislador mediano, Krehbiel

argumenta que procedimentos supermajoritrios (veto presidencial e filibuster)

acabam por conferir o papel de piv a determinados legisladores em funo da

localizao do status quo e da distncia entre as preferncias polticas presentes.

Conseqentemente, o sucesso do Presidente na implementao de seu programa

depende da natureza da sua agenda, da sua posio e da posio dos legisladores

em relao ao status quo.

A estratgia proposta por Krehbiel - de mensurar o poder presidencial com base na

capacidade dos Presidentes para atrair e reter os apoiadores de sua agenda

fornece um ponto de partida importante para a anlise das coalizes governativas na

medida em que desloca o foco para a convergncia entre ativos institucionais e

preferncias51. De fato, o aspecto problemtico do sucesso presidencial sob

governos de coalizo que a formao de coalizes governativas no

necessariamente torna imperativa a operao estvel e unificada das coalizes

legislativas. Ou seja, esse resultado contingente dinmica do processo poltico.

Como antecipao dos conflitos decorrentes da estrutura de preferncias e do

controle de recursos por parte dos atores, o sucesso da formao e da

recomposio da coalizo governativa resultado da capacidade de transformar as

recompensas associadas ao posicionamento do partido no governo ou na oposio,

ampliando o potencial de atrao e de reteno do apoio legislativo ao governo.

51
Para Krehbiel, a posio de piv gera um ativo de natureza institucional devido s regras
supermajoritrias de tomada de deciso e no devido distribuio de poderes e direitos legislativos,
conforme enfatizado por outras vertentes institucionalistas.

107
Essa abordagem do sucesso presidencial permite ir alm dos resultados do

processo legislativo em termos da aprovao final dos projetos de lei, consistindo

numa estratgia capaz de incorporar ao campo de anlise os movimentos dos atores

ao longo da tramitao de matrias legislativas. O processo de tramitao

representa um conjunto de oportunidades para switching behaviour por parte dos

legisladores. A suposio aqui, no entanto, que o incentivo para mudanas na

deciso de voto no depende apenas das preferncias, mas tambm dos ativos

institucionais com os quais os legisladores e o Executivo contam.

A abordagem proposta nesta tese enfatiza a dimenso processual e contingente do

sucesso presidencial, destacando o impacto da interao entre a coalizo

governativa e as oposies sobre a capacidade do Executivo de implementar a sua

agenda legislativa. Isto significa analisar as agendas e o comportamento

parlamentar da coalizo governativa vis--vis as estratgias das oposies para

cooperar ou bloquear as iniciativas governamentais, assim como para implementar

as suas prprias agendas.

O sucesso legislativo do Presidente no Brasil

Esta seo tem por objetivo analisar o sucesso legislativo do Presidente no Brasil no

perodo compreendido entre 1990 e 2004. O argumento principal que o sucesso

presidencial na arena parlamentar se constri por referncia a diferentes agendas

108
legislativas, aos graus variados de mobilizao e a um repertrio diversificado de

estratgias de ao legislativa por parte da coalizo governativa e das oposies.

Anlises da produo legal do Pas no ps-constitucional demonstram a

predominncia do Executivo como legislador. Em estudos seminais, Figueiredo &

Limongi apresentaram um conjunto de evidncias sobre o sucesso legislativo do

Executivo: os projetos de lei de sua iniciativa no perodo entre 1989 e 1998

representaram 86% das leis sancionadas (1999:101-7). A eficincia legislativa do

Executivo demonstrada pelo volume de projetos de sua iniciativa que foram

apresentados e aprovados no mesmo ano (69%) e pela pequena participao dos

projetos de sua autoria no total de projetos rejeitados (8,8%), sendo que o recurso

ao regime de tramitao especial, a urgncia, tem grande impacto sobre esses

resultados.

Segundo esta anlise, o desempenho do Executivo fortemente influenciado pelo

sucesso na tramitao de matrias cuja iniciativa de competncia exclusiva deste:

os projetos de natureza oramentria e medidas provisrias (MPVs), que juntos

representaram 78% do total de leis sancionadas que tiveram origem no Executivo no

perodo analisado. Do total de 902 projetos de lei de natureza oramentria, 898

foram aprovados e 358 das 517 MPVs foram convertidas em lei. Em matrias de

iniciativa concorrente, a taxa de aprovao (53%) significativamente menor. Do

ponto de vista da natureza da agenda, Figueiredo & Limongi identificaram a

concentrao das iniciativas do Executivo nas reas econmica e administrativa,

constatando, ainda, que esse Poder o principal legislador nessas matrias.

109
Umas das concluses de Figueiredo & Limongi que interessa discutir aqui que no

h uma variao significativa no sucesso legislativo entre os Presidentes, com

exceo do ltimo ano do governo Itamar (1994). Cabe questionar, no entanto, se, e

como, os efeitos dos fatores aos quais os autores atribuem esse sucesso, os

poderes presidenciais e a centralizao decisria, atuam vis--vis diferentes

coalizes governativas. De outra forma, se tipos diferentes de coalizo no tm

impacto sobre os efeitos desses fatores institucionais, ou, ao contrrio, se eles

atuam para moldar tais efeitos.

Para avaliar o desempenho dos Presidentes, foi considerada a produo legal no

perodo compreendido entre 1990 e 2004, ou seja, 3040 leis ordinrias sancionadas.

Um primeiro indicador do sucesso legislativo do Presidente pode ser apresentado.

Computadas as iniciativas exclusivas e concorrentes, a participao do Executivo

representou 81% do total das leis ordinrias sancionadas no perodo, em patamares

anuais acima de 70%, exceto em 1994, conforme j demonstrado por Figueiredo &

Limongi (1999)52.

A evoluo da participao do Executivo apresenta oscilaes ao longo do perodo,

inclusive no interior do mesmo mandato presidencial. H um crescimento do nmero

de leis sancionadas em 1995 e 2000, que se manteve nos anos subseqentes, e

2004, que tiveram origem no Poder Executivo.

52
Incluindo as MPVs que foram modificadas pelos legisladores (CN), as proposies do Ministrio
Pblico da Unio e da Procuradoria-geral da Repblica.

110
Tabela 11 - Leis ordinrias sancionadas segundo a origem da proposio
Brasil, 1990-2004
ANO ORIGEM(1)
SANO
EF CD CN SF JD MPU Outros Total

1990 96 9 41 5 3 2 0 156
1991 171 8 12 6 22 5 0 224
1992 159 13 5 5 23 12 0 218
1993 161 16 15 10 7 3 0 212
1994 67 35 11 6 6 1 1 127
1995 196 47 14 8 4 6 0 275
1996 139 25 2 8 3 0 0 177
1997 129 19 12 5 0 1 0 166
1998 124 19 18 7 9 1 0 178
1999 124 26 5 4 2 0 0 161
2000 181 18 5 10 2 3 1 220
2001 186 44 0 6 1 1 2 240
2002 179 39 0 11 4 1 2 236
2003 146 27 4 14 5 0 1 197
2004(2) 228 10 0 7 7 0 1 253

Total 2286 355 144 112 98 36 8 3040

Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e Argelina
Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao prpria.
*At outubro de 2004.
EF: Executivo Federal - CD: Cmara dos Deputados CN: Congresso Nacional SF: Senado
Federal JD: Judicirio MPU: Ministrio Pblico da Unio -Outros: Tribunal de Contas da Unio;
Procuradoria-Geral da Unio.

O grfico abaixo apresenta o sucesso legislativo do Presidente vis--vis o

Legislativo. Como acima, considerou-se em separado as MPs que foram

modificadas pelo Congresso Nacional, ou seja, transformadas em projeto de lei de

converso, indicando algum grau de protagonismo dos legisladores em relao

implementao da agenda do governo atravs de prerrogativas presidenciais. A

trajetria do sucesso presidencial (EF) revela oscilaes, ainda que pequenas, ao

longo do perodo.

111
O calendrio eleitoral tem impacto sobre a produtividade legislativa, indicado pela

diminuio do nmero de leis originadas no Executivo no total de leis sancionadas

nos anos em ocorreram eleies presidenciais, principalmente em 1994 e 1998.

Com relao ao Legislativo, tambm ocorrem variaes em sua participao na

produo legal. Embora a participao percentual mdia das leis iniciadas no Poder

Legislativo represente 15% do total das leis sancionadas, em alguns dos anos da

srie (1994-1995 e 2001-2003) essa contribuio superou os 20%.

Grfico 5 - Leis ordinrias sancionadas segundo origem - Brasil, 1990-2004

100

80

60
%

40

20

0
3
0

4
0

200
200

200

200

200
199

199

199

199

199

199

199

199

199

199

CN EF CD/SF

Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e Argelina
Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao Prpria.

A ateno dos legisladores em relao s MPVs, ou seja, a proporo de medidas

provisrias que foram transformadas em projeto de converso pelo Congresso

Nacional (CN), foi mais acentuada, justamente, no momento em que o Presidente

fez um uso mais intenso da prerrogativa de governar mediante aes unilaterais

112
1990 e sofreu uma elevao pequena em 1994 e 1998, anos em que ocorreram

eleies presidenciais.

Embora essas flutuaes no revelem mudana no perfil da produtividade

legislativa, cabe indagar o seu significado. Em particular, buscar identificar se tais

movimentos, ainda que discretos, podem revelar alterao nas agendas sob a arena

legislativa ou mudanas na capacidade relativa de legisladores, lderes e Presidente

de afet-las.

O Grfico 6 mostra o comportamento longitudinal do nmero de leis ordinrias

sancionadas, com origem no Executivo, discriminando se se trata de MPs, leis

oramentrias ou outras leis53. possvel constatar o impacto das leis oramentrias

(abertura de crditos e leis de oramento) sobre a variao no total de leis do Poder

Executivo sancionada em cada ano. Os anos para os quais se observou uma

elevao desse total (1995, 2000 e 2004) correspondem aos anos em que a

aprovao desse tipo de lei tambm ocorreu em maior volume.

Um outro movimento importante relaciona-se s MPVs. O nmero de propostas

dessa natureza transformadas em lei a partir de 1991 experimentou um refluxo com

oscilaes at 2001, quando passa a exibir uma trajetria ascendente. Em que

medida esse movimento est associado s mudanas no rito de tramitao das

MPVs, introduzidas pela EC 32, uma questo importante, pois pode revelar novas

condies de interao entre o governo e os legisladores sob as novas regras.

53
Adota-se aqui a mesma nomenclatura dos autores do banco de dados legislativos do Cebrap que
est sendo utilizado nesta tese. Outras Leis incluem: PLL, MSC, MSG, OFI e PLS.

113
Grfico 6 - Nmero de leis sancionadas de iniciativa do Poder Executivo -
Brasil, 1990-2004

Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e Argelina Cheibub
Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao prpria.

Os resultados desta seo corroboram o argumento da predominncia do Executivo

sobre a produo legal ao longo do perodo analisado, ainda que com variaes no

desempenho presidencial. Figueiredo & Limongi observam, em relao s

flutuaes nas taxas de sucesso legislativo dos Presidentes, que

... se esse diferencial pode ser creditado natureza do apoio poltico

com que contavam esses governos, o alto patamar de sucesso
observado em todos eles se deve em grande parte fora
institucional do Poder Executivo (1999:102).

Embora o patamar de sucesso presidencial seja alto, e, de fato ele o , isto no

elimina o problema de se pensar como a variao desse tipo de apoio afeta o

desempenho legislativo do Presidente. A ateno a esse aspecto permitir

responder se, e em que medida, esse apoio atua para configurar a fora institucional

114
do Poder Executivo e traduzi-la em capacidade operativa do governo no que tange

implementao da sua agenda legislativa.

A ao legislativa do Executivo: agenda e mobilizao

O objetivo desta seo analisar a ao legislativa do Poder Executivo

relativamente agenda que busca implementar e ao grau de mobilizao de seus

agentes na arena congressual. A idia bsica que a extenso e a consistncia do

apoio ao Presidente, assegurado por meio de polticas de coalizo, variam de

acordo com a natureza da agenda e do grau de integrao do Executivo ao

processo legislativo.

Tendo em vista o objetivo de identificar as condies em que a adeso e a reteno

do apoio dos legisladores agenda presidencial ocorrem, a anlise se concentrou

nas decises legislativas que revelaram algum nvel de conflito ou divergncias no

posicionamento dos legisladores. em relao a decises envolvendo preferncias

divergentes que faz sentido discutir o efeito da coalizo para a gerao de apoio

consistente e estvel ao governo.

Com este objetivo procedeu-se anlise das decises de voto dos parlamentares,

no perodo em foco, em 1159 votaes nominais da Cmara dos Deputados. Os

critrios de definio do universo de anlise (Cf. Anexo) resultaram na excluso de

votaes que tiveram encaminhamentos de votao similares por parte das

115
lideranas partidrias e a posio majoritria obteve 90% ou mais dos votos

registrados.

A proxy da agenda presidencial utilizada foi o posicionamento do governo em

relao agenda legislativa, tendo como indicador o encaminhamento de votao

nominal feito pelo Lder do Governo. Como se sabe, esse procedimento consiste

num dos recursos disponveis aos lderes partidrios e do governo para a

coordenao da coalizo no plenrio54. No conjunto das 1159 votaes nominais

analisadas, houve encaminhamentos de votao pelo Lder do Governo em 869

delas, sendo que em 484 (56%) a posio foi favorvel, em 379 (44%) o lder

manifestou-se contra a aprovao e em seis oportunidades indicou a obstruo da

votao.

O grau de mobilizao de cada governo na arena legislativa indicado pela

freqncia relativa dos encaminhamentos de votao pelo Lder do Governo nas

votaes nominais analisadas. Os resultados evidenciam diferenas nesta

mobilizao do governo ao longo do mandato presidencial, reiterando a pertinncia

da anlise por gabinete.

Um primeiro cuidado na anlise dessa mobilizao quanto ao tamanho da

agenda legislativa. O nmero de encaminhamentos do Lder do Governo no

primeiro ano de governo, no caso dos Presidentes FHC I e II e Lula, foi maior, mas

tambm isto se deve ao maior nmero de votaes nominais ocorridas. possvel

argumentar que nos primeiros anos do mandato haja uma mobilizao maior do

54
Segundo o art. 192, 2o do Regimento Interno da Cmara dos Deputados - RICD, cada lder
poder manifestar-se para orientar a sua bancada quando anunciada uma votao.

116
governo, no sentido de sinalizar as suas posies no contexto de barganhas

seqenciais voltadas para a implementao de seu programa de governo. No

entanto, possvel observar, em outros momentos do mandato presidencial, uma

mobilizao at mais intensa em termos relativos, ou seja, como proporo do

nmero de votaes nominais realizadas.

Tabela 12 - Participao do governo no encaminhamento de votaes nominais

da Cmara dos Deputados - 1990-2004
Total de Encaminhamento de votao
Coalizo votaes pelo Lder do Governo
Governativa nominais N %
COLLOR 1 51 37 72,5
COLLOR 2 62 30 48,4
COLLOR 3 22 11 50,0
FRANCO 1 68 40 58,8
FRANCO 2 05 02 40,0
FHC I 1 191 135 70,7
FHC I 2 206 164 79,6
FHC I 3 45 38 84,4
FHC II 1 71 56 78,9
FHC II 2 227 165 72,7
FHC II 3 17 11 64,7
LULA 1 118 110 93,2
LULA 2 76 70 92,1

Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando

Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao prpria.

possvel constatar que, dependendo da natureza da agenda, o grau de

mobilizao do governo varia no s em relao ao nmero de encaminhamentos: o

foco da ateno presidencial tende a se concentrar sobre o tipo de iniciativa

legislativa que ele utiliza para implementar a sua agenda.

O caso do governo Collor chama a ateno: dos 37 encaminhamentos de votao

registrados, 28 deles tm por alvo os projetos de converso de medidas provisrias,

117
ou seja, o governo busca se posicionar em relao s respostas dos parlamentares

relativamente ao que foi o seu principal instrumento de ao legislativa. O governo

Franco, que mobilizou a liderana apenas no primeiro gabinete, dirigiu a sua ateno

para propostas de emenda constitucional e legislao infraconstitucional.

Uma agenda orientada para mudanas constitucionais um trao distintivo do

governo FHC: 274 encaminhamentos de voto realizados durante os dois mandatos,

foram relativos a votaes de propostas de emenda constitucional. As manifestaes

relativas aos projetos de lei ordinria e de lei complementar tambm ocorreram com

freqncia, embora com oscilaes significativas. A mobilizao do governo Lula

relativamente s iniciativas de mudana constitucional restringiu-se ao primeiro

gabinete, deslocando a ateno para as votaes de MPVs (55 encaminhamentos

no total de 70 realizados) ao longo do gabinete seguinte.

Tabela 13 - Nmero de encaminhamento de votao pelo Lder do Governo

segundo a coalizo governativa e tipo de proposio legislativa - 1990-
2004

TIPO DE PROPOSIO
(N)
Coalizo OU
Governativa MPV MSG PDL PEC PL. PLN PLP PLV TROS TOTAL
COLLOR 1 03 01 01 04 28 37
COLLOR 2 01 03 22 04 30
COLLOR 3 03 06 01 01 11
FRANCO 1 01 02 12 08 01 13 03 40
FRANCO 2 01 01 02
FHC I 1 03 86 32 11 01 02 135
FHC I 2 05 02 93 50 10 04 164
FHC I 3 06 01 01 20 06 03 01 38
FHC II 1 06 20 14 14 01 01 56
FHC II 2 05 01 53 34 07 63 02 165
FHC II 3 09 02 11
LULA 1 38 01 52 14 05 110
LULA 2 55 04 03 04 04 70
TOTAL 123 06 18 344 192 09 129 40 08 869

118
Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e Argelina
Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao Prpria.
* MPV=Medida Provisria; MSG= mensagem Presidencial; PDL=Projeto de Decreto Legislativo;
PEC= Proposta de Emenda Constitucional; PL.= Projeto de Lei; PLN= Projeto de Lei do Congresso
Nacional ; PLP = Projeto de Lei Complementar ; PLV = Projeto de Converso

Os lderes dos governos FHC, nos dois mandatos, e Lula mostraram uma

mobilizao mais intensa nas decises no plenrio. No caso deste ltimo, os

patamares de mobilizao so os mais altos entre todos os gabinetes, havendo

manifestao do lder em cerca de 90% das votaes. As mdias mensais mais

expressivas de manifestao do governo ocorreram especialmente nos governos de

FHC I e II e no governo Lula55.

A Tabela 14 apresenta as manifestaes favorveis, contrrias ou de obstruo nas

votaes nominais, informando o posicionamento de cada coalizo governativa em

relao deciso em curso. Com uma mobilizao expressiva somente no primeiro

gabinete, as manifestaes do governo Collor, praticamente, se dividem entre

posies favorveis e contrrias em relao matria nos dois primeiros gabinetes.

Ao final do governo, o posicionamento favorvel passa a predominar, mas sem

implicar uma mobilizao mais intensa do governo.

55
Considerou-se a mdia mensal de encaminhamentos pelo Lder de Governo para fins de
comparao, devido s variaes na durao dos gabinetes.

119
Tabela 14 - Distribuio do nmero e mdia mensal dos encaminhamentos de
voto pelo Lder do Governo em votaes nominais Cmara Dos
Deputados, 1990-2004.
ENCAMINHAMENTO DE VOTO PELO LDER DO GOVERNO

DURA
COALIZO O Sim No Obstruo Total
(1)
Mdia Mdia Mdia Mdia
N (ms) N (ms) N (ms) N (ms)
COLLOR 1 12,4 19 1,5 18 1,4 37 3,0
COLLOR 2 12,5 16 1,3 14 1,1 30 2,4
COLLOR 3 5,5 8 1,5 3 0,5 11 2,0
FRANCO 1 17,4 28 1,6 12 0,7 40 2,3
FRANCO 2 9,5 1 0,1 1 0,1 2 0,2
FHC I 1 18,1 81 4,5 54 3,0 135 7,5
FHC I 2 21,1 89 4,2 74 3,5 1 0,05 164 7,8
FHC I 3 8,8 31 3,5 7 0,8 38 4,3
FHC II 1 6,6 29 4,4 27 4,1 56 8,5
FHC II 2 32,5 101 3,1 60 1,8 4 0,12 166 5,1
FHC II 3 8,9 8 0,9 3 0,3 11 1,2
LULA 1 12,9 50 3,9 60 4,7 110 8,6
LULA 2 11,2 23 2,0 46 4,1 1 0,09 70 6,2
Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e Argelina Cheibub
Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao Prpria.
Em meses.

Nos gabinetes de Franco e FHC (I e II) o sim predomina, indicando a convergncia

do governo em relao agenda em escrutnio, embora o governo FHC tenha

recorrido obstruo durante o segundo mandato 56. Em dois gabinetes, a

mobilizao tendeu para um equilbrio entre as duas posies: os segundos

gabinetes de cada mandato presidencial.

Um quadro distinto apresentado pelos dois gabinetes do governo Lula. Nestes

casos, o governo estava altamente mobilizado na arena decisria e, ao longo deste

56
O posicionamento pela obstruo foi manifestado em relao a estratgias procedimentais da
oposio, como se v: (1) o governo instruiu pela obstruo na votao de requerimento para adiar a
discusso sobre o projeto de lei instituindo o Fundo de Terras e da Reforma Agrria o Banco da
Terra, que, rejeitado em votao simblica, foi levado a votao nominal devido a pedido de
verificao de qurum pelo PT. Os demais encaminhamentos ocorreram em face de requerimentos de
Destaque para votao em separado - DVS em relao a projeto de lei sobre a regulamentao de
Previdncia Complementar no mbito da administrao pblica.

120
perodo, o posicionamento contrrio s proposies passou a predominar.

interessante observar que esse movimento ocorreu, justamente, durante o segundo

gabinete, que assegurou status majoritrio ao governo na Cmara dos Deputados,

com a incluso do PMDB na coalizo governativa.

Mas, o que significa o governo dizer sim ou no em decises legislativas?

Para se avaliar o que esses posicionamentos do governo indicam, em termos das

condies de negociao e aprovao da agenda presidencial, uma primeira

distino a fazer se a deciso diz respeito votao de matria substantiva ou de

procedimentos.

Como se sabe, as regras regimentais das casas legislativas conferem aos

legisladores um conjunto de recursos que os capacita a intervir sobre o processo

decisrio de diferentes maneiras: verificao de qurum, requerimento de urgncia,

adiamento de votao ou discusso, destaque, votao de artigos ou emendas em

separado, etc.57. Esses recursos permitem aos legisladores e lderes partidrios

recorrerem a estratgias procedimentais com vistas a intervir no fluxo e no ritmo das

deliberaes parlamentares, seja com o intuito de bloquear, protelar ou elevar os

custos da deciso individual em relao votao 58.

Nesse sentido, o uso de requerimentos de natureza procedimental pode estar

associado a conflitos ou impasses no processo decisrio e a sua freqncia pode

57
No caso da Cmara dos Deputados, cf. RICD, artigos 117, 153-157, 161, 185.
58
A capacidade de o legislador individual ou coletivamente (partido, bancada, lideranas) implementar
esse tipo de estratgia regulada pelas regras de organizao interna e do processo de deliberao
parlamentar. No caso da Cmara dos Deputados, como se sabe, h barreiras importantes para a
utilizao desses recursos pelo legislador individual, normalmente requerendo iniciativas da liderana
partidria e de acordo com o tamanho da bancada. Cf. Figueiredo & Limongi, 1999.

121
ser indicativa da competitividade dos diferentes lados, interessados em interpor

barreiras e/ou elevar os custos para a vitria do outro. Tendo em vista tais

implicaes, verificou-se a distribuio dos encaminhamentos do Lder do Governo

segundo o tipo de votao, se de matria substantiva ou relativa a requerimentos

acerca de procedimentos deliberativos, segundo a coalizo governativa.

A Tabela 15 apresenta os resultados. Do total de 565 votaes de matrias

substantivas, para as quais h indicao do lder, o governo encaminhou o voto

favorvel em 61% delas, e em 39% manifestou-se contrrio aprovao. O

posicionamento inverso no caso dos requerimentos, ou seja, o governo disse no

em 52% das 289 das votaes.

Mas a disposio de dizer sim e no varia dependendo do gabinete. No caso de

matrias substantivas, a manifestao contrria do governo predominou nos

seguintes gabinetes: Collor 1, FHC II e Lula 2. J em relao aos requerimentos, foi

durante o gabinete inicial do governo FHC I e durante os dois gabinetes do governo

Lula que houve uma mobilizao mais intensa do Executivo para bloquear esse tipo

de iniciativa.

Isto pode ser indicativo da capacidade dos partidos e das oposies para introduzir

agendas concorrentes quelas propostas pelo Presidente ou para implementar

estratgias procedimentais relativas tramitao de iniciativas do governo na arena

legislativa.

122
Tabela 15 - Encaminhamento de votao pelo governo segundo o tipo de
votao e coalizo governativa - Cmara dos Deputados, 1990-2004.
MATRIA SUBSTANTIVA REQUERIMENTOS

COALIZO
GOVERNATIVA SIM NO SUB SIM NO SUB TOTAL
TOTAL TOTAL (1)
COLLOR 1 15 17 32 04 01 05 37
COLLOR 2 09 08 17 07 06 13 30
COLLOR 3 07 02 09 01 01 02 11
FRANCO 1 21 12 33 07 0 07 40
FRANCO 2 01 0 01 0 01 01 02
FHC I 1 61 31 92 20 23 43 135
FHC I 2 61 56 117 28 18 46 163
FHC I 3 22 03 25 09 04 13 38
FHC II 1 13 14 27 16 13 29 56
FHC II 2 80 47 127 21 13 34 161
FHC II 3 08 01 09 0 02 02 11
LULA 1 35 23 58 15 37 52 110
LULA 2 09 09 18 14 37 51 69
TOTAL 342 223 565 142 156 298 863
Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e Argelina
Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao prpria.
Excludas as sete obstrues encaminhadas pelo governo.

Este quadro suscita questes importantes acerca das condies em que a coalizo

governativa busca implementar a sua agenda. A importncia relativa do no sob

determinadas coalizes pode ser um indicativo da capacidade das oposies de

competir pela agenda do Legislativo, seja modificando as iniciativas do governo ou

impedindo que as proposies sejam aprovadas. Ademais, esses sinais podem

apontar para conflitos no interior da prpria coalizo. Como destacam Martin &

Vanberg (2005), o processo legislativo revela oportunidades cruciais para os

participantes dessas alianas lidarem com divergncias de posies entre eles

mesmos e reconstruir os processos de barganha intracoalizo. Encaminhar o voto

em divergncia com o governo ou liberar a bancada so recursos a que os partidos

da coalizo podem recorrer como estratgias para elevar os seus walk-away values

no processo iterativo de negociao na arena legislativa.

123
A ateno a esse aspecto permite uma anlise mais refinada do sucesso

presidencial. Se o governo se mobiliza pelo posicionamento favorvel ou contrrio

em relao determinada matria, cabe investigar se o patamar de apoio junto aos

legisladores muda dependendo do encaminhamento que o governo faz. Os

resultados demonstram que, de forma geral, no h diferena estatisticamente

significativa entre o percentual de voto dos deputados que acompanharam a posio

do governo quando este encaminha o voto favorvel ou contrrio. Somente em trs

gabinetes FHC I (1 e 2) e FHC II (2) o governo obteve uma apoio relativamente

maior quando encaminhou o voto favorvel 59.

Tabela 16 - Taxa de convergncia entre legisladores e governo em votaes

nominais Cmara dos Deputados 1990-2004.
TOTAL DE
COALIZO POSIO DO GOVERNO VOTAES
GOVERNATIVA NOMINAIS
SIM NO
COLLOR 1 64,9 63,6 37
COLLOR 2 64,7 59,0 30
COLLOR 3 72,8 68,0 11
FRANCO 1 75,0 71,2 40
FRANCO 2 78,6 87,7 2
FHC I 1 73,7 68,0 135
FHC I 2 73,7 69,3 163
FHC I 3 68,1 61,8 38
FHC II 1 77,4 72,0 56
FHC II 2 75,1 69,0 161
FHC II 3 75,0 80,1 11
LULA 1 81,8 83,3 110
LULA 2 84,4 87,8 69
Total
Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando
Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao prpria.
(1) Excludas as sete obstrues encaminhadas pelo governo.

59
Testes estatsticos para a taxa de convergncia mdia sob cada coalizo para a posio sim e
no mostraram que a diferenas eram estatisticamente significantes no caso destes gabinetes ao
nvel de 0.001.

124
As concluses desta seo podem ser resumidas da seguinte forma: ao longo do

perodo analisado, as coalizes governativas conduziram diferentes agendas

legislativas, com graus distintos de mobilizao e a partir de diferentes movimentos

de sinalizao da sua posio. Os governos revelaram diferenas quanto s suas

posies em relao agenda e quanto mobilizao da coalizo: divida e

fracamente mobilizada na arena congressual (governo Collor 1 e 2);

predominantemente favorvel, com graus distintos de mobilizao - baixa (governos

Collor 3 e Franco) e alta (governo FHC) e dividida e altamente mobilizada (governo

Lula).

Os Presidentes mostraram patamares similares de apoio dos deputados no plenrio

quando encaminharam a votao numa ou noutra direo. A questo relevante, no

entanto, por qu os Presidentes precisam dizer no, com relativa freqncia, e

alguns mais do que outros, quando eles so capazes de aglutinar apoio expressivo

em relao a sua posio. Isto reitera a importncia de se olhar para a

competitividade relativa dos participantes da arena congressual para introduzir ou

modificar as agendas em deliberao.

A construo do sucesso presidencial: identificando os padres do apoio

poltico

Um primeiro passo para avaliar se a capacidade operativa das coalizes afeta a

disposio dos legisladores para aderir agenda presidencial analisar como este

125
circuito de cooperao entre legisladores/lderes partidrios/governo se realiza nos

processos decisrios.

Como j destacado antes, os Presidentes brasileiros obtiveram taxas elevadas de

sucesso legislativo. Como a literatura identifica a atuao da coalizo governativa

como um dos principais componentes desse sucesso, em primeiro lugar, estimou-se

a probabilidade de o legislador que integra um partido da coalizo votar na direo

em que a liderana do governo sinalizou.

Para este teste foi utilizado um modelo de regresso logstica, tendo como varivel

dependente uma dummy que discrimina os legisladores em dois grupos: se o

legislador votou na mesma direo sinalizada pelo governo, atravs da sua liderana

no Legislativo, ou se votou de outra forma.

Foram utilizados dois modelos para estimar a probabilidade de o legislador seguir a

posio do governo. O primeiro deles tem como preditor a varivel relativa filiao

do legislador a um partido integrante da coalizo governativa no momento da

votao. Considerando que o tipo de projeto em votao, devido ao qurum ou

sua centralidade na agenda presidencial, representa diferentes contextos decisrios,

foram introduzidas variveis dummies no segundo modelo, relativas ao tipo de

matria em votao (PEC, Lei complementar, MPV, Lei de converso), tendo como

categoria de referncia lei ordinria.

Os modelos incluram, ainda, um conjunto de variveis dummies para cada mandato

presidencial, tendo o governo Collor como a categoria de referncia. O objetivo

126
desse procedimento foi controlar as diferenas relativas a cada mandato

presidencial e evitar vieses na estimativa, decorrentes da violao do requisito de

independncia das observaes.

O resultado do primeiro modelo demonstra, como j reiterado pela literatura, o efeito

da participao em coalizes sobre o voto no plenrio. A direo e a fora do efeito

da varivel independente so demonstradas pela razo de chances estimada: ser

membro de um partido da coalizo governativa aumenta em 14,2 vezes as chances

de um deputado votar junto com o governo em relao ao deputado que no integra

a coalizo (p<.001).

No segundo modelo, o controle por tipo de lei no alterou o efeito da participao na

coalizo. Somente no caso das votaes relativas a propostas de emenda

constitucional, o efeito positivo e estatisticamente significativo, ou seja, a

probabilidade de votar junto com o governo aumenta em 33% quando se trata desse

tipo de proposio. Este resultado certamente expressa a mobilizao mais intensa

do governo em relao a esse tipo de deciso, cuja aprovao requer a adeso de

supermaiorias (3/5 dos membros da Casa).

127
Tabela 17 - Modelo de Regresso logstica: Probabilidade de adeso agenda
presidencial: efeito da participao do legislador na coalizo
governativa

Modelo 1 Modelo 2

Varivel(1)
Razo de Razo de
Chance S.E Chance S.E
Membro da coalizo governativa 14.149* (.140) 14.476* (.148)
MPV .995 (.018)
PEC 1.334* (.016)
PLV 1.046*** (.025)
Lei complementar 1.007 (.016)
N 337.799 322730
Log likelihood -155455.92 -147509.54
Prob > chi2 0.0000 0.0000
R2 ajustado 0.2259 0.2299
Fonte: informaes bsicas Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004;
Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao prpria.
Varivel dependente: deputado votou de acordo com o encaminhamento do governo em
votao nominal
(1) Incluem as variveis dummies para cada Presidente (Collor como categoria de referncia)
e varivel para correo de serial autocorrelation.
* p< .001 - *** p< .10 Erro-padro em parnteses.

Os resultados reiteram, portanto, o que foi encontrado na literatura, ou seja, que a

coalizo governativa organiza o apoio ao governo na esfera legislativa. No entanto,

este efeito varia de acordo com o tipo de proposio que est tramitando. Como

cada tipo de iniciativa legal tem um espao diferente na agenda legislativa de cada

Presidente, possvel supor que os problemas de coordenao da coalizo em

plenrio sejam distintos nos diferentes governos.

Um argumento amplamente aceito pela literatura reconhece no voto disciplinado dos

legisladores o mecanismo que assegura ao Presidente, no Brasil, o apoio estvel

sua agenda legislativa. Ou seja, a coalizo no governo se converte em coalizo

legislativa devido ao alinhamento conduzido pelos partidos (Figueiredo & Limongi,

128
1999; Santos, 2003; Lyne, 2005). Segundo Santos (2003), as restries

capacidade alocativa do Congresso, ou ao poder de criar despesas, esclarecem os

microfundamentos da adeso e da reteno do apoio dos legisladores coalizo

governativa, sob a forma de um comportamento partidrio disciplinado e consistente.

O carter iterativo desse comportamento, que resulta em bases estveis de apoio

partidrio, envolve clculos para elevar o walk-away values do seu partido na mesa

de negociao, e, conseqentemente, assegurar a continuidade dos fluxos de

recompensa.

Nicolau (2000) destaca que o apoio ao governo encobre realidades bastante

distintas de comportamento partidrio. Analisando a disciplina partidria no perodo

compreendido entre 1946 e 1963, Amorim Neto & Santos (2001) chamaram a

ateno para o efeito da conexo presidencial: o impacto das estratgias de

formao das coalizes presidenciais sobre o comportamento parlamentar e os

incentivos diferenciais dos partidos e das faces partidrias para agir de forma

disciplinada. A centralidade dos partidos e faces em relao ao Presidente

revelou-se um elemento importante para compreender a disciplina partidria luz da

combinao de incentivos da arena eleitoral e daqueles advindos das estratgias

presidenciais. Sob as condies atuais, essa conexo presidencial assume

contornos especiais diante do fortalecimento da posio institucional da Presidncia

e da centralizao decisria no mbito do Legislativo.

Para testar essa conexo, novamente utilizou-se a regresso logstica para estimar

a probabilidade de o legislador votar com o governo quando ele segue a posio

partidria. O primeiro deles inclui apenas a varivel relativa ao voto disciplinado, ou

129
seja, se o deputado votou de acordo com o encaminhamento do lder; no segundo

modelo, foram introduzidas variveis dummies para o tipo de proposio em

votao, tendo a categoria leis ordinrias como referncia. Foi utilizada a mesma

base de dados em painel da regresso anterior, relativa s votaes nominais em

que o governo manifestou a sua posio em relao matria.

Os resultados demonstram que o papel desempenhado pelos lideres partidrios

um determinante importante da probabilidade de um deputado votar na direo

sinalizada pelo governo. Para comprovar tal afirmao, assinale-se que o

coeficiente estimado mostra que tal probabilidade aumenta em 12,8 vezes quando

se trata de um deputado que votou de forma disciplinada.

Tabela 18 - Modelo de regresso logstica: probabilidade de adeso agenda

presidencial: efeito do voto disciplinado
Varivel(1) Coeficiente Coeficiente

Voto disciplinado 12.896* (.182) 12.975* (.187)

MPV .941* (.017)
PEC 1.275* (.015)
PLV 1.001 (.025)
Lei complementar 1.011 (.015)
N 316.180
Log likelihood -163260.54
Prob > chi2 0.0000
R2 ajustado 0.1154
Fonte: informaes bsicas Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004;
Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao prpria.
Varivel dependente: deputado votou em votao nominal de acordo com o encaminhamento de
voto do governo
(1) Incluem as variveis dummies para cada Presidente (Collor como categoria de referncia) e
varivel para correo de serial autocorrelation.
* p< .001 - *** p< .10 Erro-padro em parnteses.

O resultado confirma, portanto, que a articulao e a mobilizao dos lderes

partidrios resultam em componente decisivo do apoio legislativo ao Presidente.

130
O aspecto central, no entanto, ainda no explorado pela literatura se o efeito da

disciplina partidria sobre o apoio agenda presidencial varia, dependendo dos

atributos da coalizo governativa 60. Isso ressalta a importncia de se especificarem

as configuraes assumidas pela adeso ao governo, que, no necessariamente,

se limita movimentao bipolar entre disciplina e indisciplina partidria: a liberao

de bancada e as ausncias s votaes podem se situar no meio desse continuum

e se revelar como sinalizao estratgica dos walk-away values do partido no

processo legislativo.

Para avanar nessa direo, o primeiro movimento identificar a presena ou no

de diferenas nos patamares de apoio dos partidos ao governo. A Tabela 19

apresenta um quadro geral da convergncia de voto entre o governo e dos lderes

partidrios em votaes nominais 61. Esta taxa, que expressa o percentual de

encaminhamentos similares de votao entre lderes e governo, permite avaliar a

disposio dos partidos para mobilizar os seus recursos na arena legislativa de

forma a apoiar a agenda do governo.

60
Nicolau tangencia esse ponto ao questionar Como, na prtica, a indisciplina pode tanto beneficiar o
governo (quando este assegura votos de parlamentares de fora da base governista) quanto prejudic-
lo (quando deputados governistas votam contra o governo), como avaliar seu impacto para o
desempenho do presidencialismo brasileiro? (2001). A questo, a meu ver, deve ser posta nos
seguintes termos: se, e em que medida, o tipo de coalizo afeta a disposio dos legisladores e
lideranas para agir de forma disciplinada.
61

131
Tabela 19 - Taxa de convergncia do voto entre governo e lderes partidrios
nas votaes nominais da Cmara dos Deputados segundo o tipo e o
posicionamento Brasil, 1990 2004.
INDICAO DO LDER DE GOVERNO

PARTIDO DO
LDER SIM NO OBSTRUO Total
N % N % N % N %
PP(1) 422 89,6 327 87,7 5 83,3 754 88,7
PFL 394 85,3 258 70,1 4 66,7 656 78,5
PL 250 79,1 206 76,0 1 16,6 457 77,3
PTB 433 95,0 312 88,4 4 66,7 749 92,0
PMDB 455 95,4 339 92,4 5 83,3 799 94,0
PSDB 408 86,1 257 68,7 4 66,7 669 78,3
PDT 127 27,7 128 34,7 3 50,0 258 31,0
PSB 109 22,7 116 30,6 2 33,3 227 26,2
PT 132 27,3 141 37,4 2 33,3 275 31,8
PCdoB 110 22,7 122 32,2 2 33,3 234 26,9
Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e Argelina
Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao prpria.
(1) Utiliza-se a ltima denominao do partido, tendo sido computados os encaminhamentos dos
lderes sob as siglas anteriores (PDS/PPR/PPB). Este critrio ser utilizado em todo o texto.

Os resultados demonstram a variao do apoio das lideranas partidrias,

permitindo discriminar a centralidade de alguns partidos para a implementao da

agenda dos governos. A maneira mais adequada, no entanto, analisar se, e qual, a

tendncia que essa variao exibe ao longo do perodo, ou seja, o que tais taxas

expressam em termos do alinhamento dos partidos ao longo do eixo situao-

oposio. Com este objetivo, a taxa de convergncia foi calculada com base no

posicionamento dos lderes em relao s diferentes coalizes no governo e os

resultados so apresentados no grfico abaixo 62.

Durante o governo Collor o PFL, o PP e o PTB, partidos integrantes da coalizo

governativa, evidenciaram um grau de apoio consistente e sem oscilaes

significativas ao longo dos trs gabinetes. No caso dos partidos fora desta coalizo,
62
Foram includos os maiores partidos parlamentares e aqueles que integraram coalizes
governativas ao longo do perodo.

132
a taxa de convergncia aponta para um padro de alinhamento oscilante das

lideranas em relao ao governo. Mesmo entre os partidos que empreenderam

uma oposio mais ostensiva, como o PMDB, o apoio ao governo foi expressivo.

Essas taxas devem ser vistas com cautela, pois, como dito antes, esse governo

usou fracamente o dispositivo de encaminhamento de voto.

Grfico 7 - Taxa de convergncia entre lderes partidrios e governo Cmara

dos Deputados, 1990-2004

100%
80%
60%
40%
20%
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Coalizo
Governativa
PP PFL PL PTB PMDB PSDB PDT PT

Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e Argelina
Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao prpria.

O padro de alinhamento mais consistente, no que tange definio dos campos da

situao e das oposies, emerge com o governo FHC, depois de uma relativa

aproximao dos partidos no governo Franco (4 o e 5o gabinetes). Os gabinetes de

FHC contaram com amplo apoio dos partidos que integraram a coalizo ao longo

dos dois mandatos (6o e 11o gabinetes). O afastamento do PP, PTB e do PFL s

vsperas da eleio de 2002 no se traduziu em mudana expressiva da orientao

133
desses partidos em relao ao governo. De outro lado, entre os partidos analisados,

somente o PT e o PDT evidenciaram um posicionamento consistente no campo da

oposio.

A sucesso presidencial em 2002 levou a uma inflexo bastante ntida desse

padro. De um lado, o deslocamento do PFL e do PSDB para a oposio, com a

ascenso do PT ao governo (12o e 13o gabinetes). De outro, verifica-se o

alinhamento dos lderes do PMDB e do PP em relao ao governo antes da efetiva

incorporao desses partidos ao gabinete63.

Diante dessa variao na disposio dos lderes para caminhar no eixo governo-

oposio, cabe indagar o que isto revela em termos da convergncia intrapartidria

e entre partidos e o governo.

Uma das concluses de Figueiredo & Limongi (1999:82) que a unidade partidria

no ps-constitucional, no caso dos grandes partidos, situa-se acima de 70%,

conforme os resultados obtidos para o perodo compreendido entre 1989-1994. Esse

comportamento favoreceria, portanto, a formao de coalizes relativamente

estveis no Congresso.

Para analisar essa unidade, utilizou-se aqui o ndice de Rice. Tal ndice, que

expressa a diferena entre as posies majoritria e minoritria dos votantes, indica

a presena de unidade ou de divergncia entre as manifestaes de voto. Quanto

mais prximo do valor mximo (100), maior a unidade dos votantes no

63
Cf. Captulo 2.

134
 posicionamento favorvel ou contrrio numa determinada votao, quanto mais

prximo do valor mnimo (01), maior a diviso entre os votantes.

O ndice de Rice mdio do partido, mensurado no contexto de cada coalizo

governativa, permite identificar flutuaes no comportamento partidrio em plenrio,

diferentemente dos resultados que estimam o seu valor para toda a legislatura ou

outro referente temporal.

Tabela 20 - ndice de Rice mdio segundo o partido e coalizo governativa

Cmara dos Deputados, 1990-2004

COALIZO GOVERNATIVA(1)
PARTIDO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
PP 84,1 78,5 74,9 72,2 75,0 78,6 63,1 53,4 82,7 83,3 76,2 77,9 81,3
PFL 81,3 78,4 92,0 71,2 76,4 89,2 89,1 95,0 98,4 91,1 85,7 53,8 53,9
PTB 69,0 72,6 84,4 69,4 77,3 81,6 78,4 82,7 78,2 75,5 71,3 86,0 86,7
PMDB 68,5 76,8 80,4 80,1 84,0 68,5 63,8 63,2 75,3 73,8 78,3 88,4 80,8
PSDB 73,3 75,7 78,3 78,3 75,0 83,5 85,7 90,0 94,8 91,5 90,8 64,4 74,1
PDT 90,5 82,2 84,9 81,6 68,5 82,1 87,8 93,8 88,2 91,0 91,0 85,2 84,8
PSB 91,8 90,9 93,0 85,3 92,0 76,5 87,1 90,5 87,3 96,4 79,0 94,5 95,4
PT 98,6 95,0 94,0 95,2 98,1 97,3 98,1 97,9 97,2 99,3 98,4 96,6 96,3
Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e Argelina Cheibub
Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao prpria.
(1) Ver cdigo das coalizes governativas no anexo.

Em que medida essas flutuaes podem ser associadas ao processo de formao

de coalizo governativa ou de oposio?

A mensurao do ndice de Rice em diferentes cenrios do governo de coalizo traz

indcios de que a dinmica desses governos afeta a disposio dos legisladores ou

de suas faces em relao a votar juntos ou no. No caso do PT, observa-se uma

ligeira queda da unidade do partido nas votaes nominais quando este assume a

135
conduo do governo em 2002, resultado observado tambm para o PDT, que

passou a integrar a base governista.

O Grfico 8 permite visualizar a trajetria de cada partido ao longo das diferentes

coalizes no governo. Chamam a ateno as trajetrias do PFL e do PSDB: para

ambos, o valor mdio do ndice de Rice cresce ao longo do perodo, principalmente

no momento em que ambos os partidos ocupavam a Presidncia. O valor do ndice

sofre uma queda sensvel a partir de 2003, quando esses partidos se deslocaram

para a oposio ao governo eleito no ano anterior. Analisando o primeiro ano do

governo Lula, Santos & Vilarouca (2004) apresentaram evidncias de mudana nos

padres de lealdade partidria, relativa convergncia de voto entre o lder e os

deputados, sendo que tal mudana observada principalmente no caso desses dois

partidos.

Grfico 8 - ndice de Rice mdio por partido e segundo a coalizo governativa

Cmara dos Deputados, 1990-2004

100
80
60
40
20
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
coalizo governativa

PP PFL PTB PMDB PSDB PDT PT

Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e Argelina
Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao prpria.

136
O tipo de coalizo e a sua dinmica ao longo do mandato presidencial podem ser

relacionados a estas flutuaes? Argumenta-se que sim.

Para avaliar a unidade ou a presena de conflitos nas decises de voto da coalizo,

calculou-se o ndice de Rice mdio para cada coalizo governativa, ou seja, a

diferena entre a proporo de votos sim e a proporo de votos no dos

legisladores integrantes dos partidos da coalizo governativa.

A correlao positiva entre o ndice de Rice da coalizo governativa e a taxa de

convergncia entre o governo e os deputados expressiva (r=6216, p< .001), dando

suporte ao argumento relativo importncia da coalizo para o apoio legislativo do

Presidente. O Grfico 9 ilustra essa associao.

Grfico 9 - Taxa de convergncia entre Deputados e governo segundo o ndice

de Rice mdio da coalizo governativa
100
Taxa de Convergncia Deputado/Governo
40 60
20 80

0 20 40 60 80 100
ndice de Rice Mdio da Coalizo Governativa

137
 Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004;
Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados
Legislativos, Cebrap. Elaborao prpria.

Para o perodo compreendido entre 1990-2004, o ndice de Rice mdio das

coalizes governativas foi igual a 79, indicando um patamar elevado de unidade do

comportamento da coalizo no plenrio64. Entretanto, as coalizes exibem

diferenas expressivas em sua unidade, inclusive ao longo de um mesmo mandato

presidencial.

Tabela 21 - ndice de Rice mdio por coalizo governativa

Desvio- Votaes
Coalizo Mdia Mediana padro Mnimo Mximo Nominais
Governativa (N)
COLLOR 1 82,4 90,6 20,1 9,8 100,0 51
COLLOR 2 73,4 86,6 28,4 1,2 100,0 62
COLLOR 3 89,6 92,3 10,0 60,9 100,0 22
FRANCO 1 62,0 62,7 29,1 1,1 100,0 68
FRANCO 2 73,6 88,1 28,9 26,3 97,7 5
FHC I 1 76,7 83,7 22,4 3,5 100,0 191
FHC I 2 72,2 80,8 24,0 0,4 100,0 206
FHC I 3 78,1 79,4 10,9 25,6 94,7 45
FHC II 1 85,2 85,5 9,0 44,4 100,0 71
FHC II 2 81,2 88,8 19,5 2,1 100,0 227
FHC II 3 85,1 91,2 12,8 53,5 98,0 17
LULA 1 90,8 94,5 13,3 0,0 100,0 118
LULA 2 86,2 95,3 19,8 6,7 100,0 76
Total 79,0 86,7 21,9 0,0 100,0 1159
Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004;
Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados
Legislativos, Cebrap. Elaborao prpria.

Duas questes importantes devem ser levantadas neste ponto: (a) a variao aponta

para diferentes padres de apoio poltico da coalizo em relao ao governo? (b)

64
Lyne (2005) obteve um valor aproximado para o ndice de Rice mdio para as coalizes
governativas (82.4) no perodo compreendido entre 1990-2002. Cabe ressaltar as diferenas na
classificao das coalizes utilizadas no artigo de Lyne.

138
Qual a repercusso disto sobre as estratgias do governo para obter vitrias no

congresso?

Como a variao ocorre sob o mesmo contexto institucional, cabe indagar sobre os

limites das explicaes centradas na matriz institucional como principal determinante

do xito do presidencialismo de coalizo. Com nfase nos efeitos e nas

caractersticas institucionais das arenas decisrias, tais argumentos exploram em

menor escala como a poltica de coalizo - a sua montagem e recomposio - incide

sobre os clculos dos legisladores e seus lderes acerca dos retornos derivados da

deciso de sentar-se mesa com o governo ou distanciar-se dela. Nessa direo,

algumas anlises tm levantado aspectos importantes da dinmica das coalizes

que contribuem para revelar um jogo mais complexo de definio dos incentivos

envolvidos na operao dos governos de coalizo no Brasil.

Atratividade da coalizo e sucesso presidencial

Um argumento central para explicar o sucesso do governo para mobilizar apoio no

plenrio para a sua agenda presidencial o controle de agenda que ele exerce por

meio da sua capacidade de iniciar legislao e de determinar o ritmo do processo

legislativo (Figueiredo & Limongi, 1999). Esta seo tem por objetivo demonstrar

que esta relao entre o governo de coalizo e o sucesso legislativo do Presidente

deve ser qualificada por referncia ao tipo de coalizo governativa e ao tipo de

oposio que interagem na arena congressual. A hiptese que ser testada nesta

parte da tese que as caractersticas da coalizo governativa afetam o potencial de

139
induo do apoio legislativo ao governo entre os legisladores. O argumento que as

coalizes mais atrativas, ou seja, com maior fora parlamentar, menor distncia

ideolgica e que controlam mais ativos institucionais, so capazes de gerar

patamares mais elevados de apoio ao governo.

A operao de coalizes estveis e previsveis tem sido identificada como a chave

interpretativa do modo como o sucesso presidencial se realiza na arena legislativa.

(Figueiredo & Limongi, 1999; Amorim Neto, 2000; Santos, 2003).

O sucesso do Executivo, ao contrrio do que normalmente se

afirma, dependeu do apoio de maiorias construdas em bases
partidrias, e no individuais. Os dados analisados demonstraram
que as coalizes partidrias so viveis sob o presidencialismo.
Os quatro governos analisados obtiveram grande sucesso nos
embates que envolveram a aprovao, por votao nominal, de
sua agenda legislativa. Em geral, mesmo nas condies mais
difceis, como a votao de matrias constitucionais os
Presidentes puderam contar com o apoio de sua coalizo
(Figueiredo & Limongi, 1999:123).

Nesta perspectiva, a conexo entre as decises de voto dos legisladores e o

sucesso legislativo do Presidente passa pela atuao dos partidos polticos, como o

principal mediador dos protocolos de barganha que organizam a participao no

governo. Os mveis da adeso e da reteno dos legisladores so as oportunidades

e os fluxos de recompensas associados distribuio de postos na estrutura

executiva, de recursos oramentrios e influncia sobre o policy-making. Acredita-se

que os constrangimentos institucionais s estratgias individuais orientadas para a

obteno de tais retornos possam explicar por que os legisladores reiteram, por

140
meio das decises de voto, as alianas conduzidas por seus partidos, ou seja, votam

de forma disciplinada (Santos, 2003).

O argumento que ser desenvolvido a seguir sustenta que a capacidade operativa

das coalizes, no que tange ao apoio agenda presidencial, depende da

combinao de fatores relativos fora parlamentar, ao controle de ativos

institucionais e distncia ideolgica entre os partidos integrantes da coalizo. Para

os objetivos desta tese, os fatores so considerados como dimenses da

atratividade da coalizo governativa. No captulo 2, foram evidenciadas as

diferenas das coalizes relativamente a essas dimenses. No teste da hiptese

acerca do efeito combinado destes fatores sobre a adeso dos legisladores

agenda presidencial, espera-se que a variao em relao a tais dimenses afete o

potencial de adeso da coalizo na seguinte direo:

1. quanto maior a fora parlamentar da coalizo, maior a probabilidade de

adeso do legislador agenda presidencial;

2. quanto maior o controle de ativos institucionais por parte da coalizo na arena

legislativa, maior a probabilidade de adeso do legislador agenda

presidencial;

3. uma coalizo abrangente e contgua aumenta a probabilidade de adeso do

legislador agenda presidencial.

141
Variveis explicativas

Como indicado acima, a atratividade da coalizo inclui trs dimenses: nmero de

cadeiras, preferncias e ativos institucionais. A combinao destas dimenses

resulta em tipos diferentes de coalizo e a sua variao afeta o sucesso presidencial

na esfera legislativa:

Fora parlamentar dos partidos da coalizo: a literatura, conforme discutido no

captulo 1, atribui varivel tamanho um peso decisivo na explicao do

desempenho de coalizes. Segundo essa abordagem, as estratgias de formao

das coalizes expressam diferentes clculos acerca de formao de maiorias,

explicando a capacidade operativa das coalizes a partir dos problemas de

coordenao derivados das estratgias de composio da coalizo. O argumento

desenvolvido nesta tese que a fora parlamentar da coalizo afeta, positivamente,

o sucesso do Presidente. O indicador operacional da fora parlamentar da coalizo

a proporo de cadeiras legislativas controladas pelos partidos integrantes da

coalizo no governo, ou seja, aqueles que ocupam postos ministeriais no gabinete

presidencial. A entrada, o desligamento ou alterao dos postos que o partido

ocupa no gabinete assumido como mudana da coalizo e se reflete na fora

parlamentar da coalizo, ainda que o partido mantenha o seu apoio ao governo na

arena legislativa.

Ativos institucionais da coalizo: esta dimenso remete a anlise para o controle de

recursos parlamentares e de posies institucionais, no mbito do Poder Legislativo,

142
por parte dos partidos integrantes da coalizo governativa. Esta dimenso aponta

para os efeitos desses ativos sobre a agenda legislativa e a capacidade de

influenciar o processo decisrio por meio das oportunidades asseguradas pelas

regras de organizao interna da casa legislativa. Busca-se aqui avaliar se estes

ativos afetam a capacidade operativa da coalizo governativa no processo

legislativo. O indicador utilizado se a presidncia da Mesa Diretora ocupada por

um membro da coalizo.

Distncia ideolgica intracoalizo: A dimenso relativa distncia entre as

preferncias dos legisladores na arena legislativa assumida aqui como

componente central na definio da dinmica da coalizo. A noo de distncia

ideolgica utilizada aqui expressa a interao de duas variveis: (a) a amplitude da

coalizo, relativa distncia entre as posies dos partidos que a integram no

espectro ideolgico. Para operacionalizao dessa varivel, assume-se aqui a

localizao dos partidos em um espao unidimensional, o eixo esquerda-direita; (b)

o posicionamento contguo da coalizo no espectro ideolgico, ou seja, se os

partidos que a integram ocupam posies contguas neste espao (Figueiredo &

Limongi, 1999:79). Esta varivel ser operacionalizada como uma dummy: se a

coalizo contgua ou no. A hiptese aqui que as duas variveis tm efeito sobre

a disposio dos legisladores para aderir agenda presidencial. Ou seja, de um

lado, espera-se que a amplitude afete negativamente a probabilidade de adeso por

resultar na heterogeneidade de posies e de preferncias polticas no interior da

coalizo. De outro, espera-se que o posicionamento contguo ou no dos partidos

faa variar o efeito da amplitude, ou seja, o efeito da amplitude diferente para

coalizes que so contguas em relao quelas que no o so.

143
Voto disciplinado da coalizo governativa: para avaliar o impacto do comportamento

da coalizo governativa na votao, foi utilizado um indicador relativo ao percentual

de deputados filiados aos partidos da coalizo governativa que compareceram ao

plenrio e votaram de forma disciplinada, ou seja, de acordo com o lder partidrio.

ndice de Rice da coalizo governativa: em relao ao comportamento da coalizo

em plenrio, foi calculado o ndice de Rice da coalizo governativa em cada votao

nominal, de forma a controlar, na anlise multivariada, o efeito do grau de unidade

da coalizo no plenrio sobre o apoio ao governo.

Variveis dependentes

Duas medidas de sucesso presidencial sero utilizadas como variveis

dependentes. Essas medidas so assumidas como proxies do sucesso legislativo do

Presidente e se referem ao patamar de apoio parlamentar que a agenda

presidencial atinge na esfera legislativa. Estas variveis foram operacionalizadas de

duas maneiras:

(a) A primeira delas constitui um indicador do patamar de apoio ao Presidente entre

os deputados federais na Cmara dos Deputados, no perodo compreendido entre

1990 e 2004, operacionalizado como o percentual de deputados que acompanharam

o voto encaminhado pelo Lder do governo em relao ao conjunto de membros da

144
 Casa. Este indicador foi proposto por Nicolau (2001), que ressalta a importncia de

incluir, como denominador, todos os deputados, mesmo aqueles que no

compareceram votao ou se abstiveram, para que se possa avaliar a capacidade

de mobilizao do Presidente em relao ao conjunto de legisladores. Conforme

apresentado nas estatsticas descritivas abaixo, para essa medida de sucesso, o

governo obteve, em mdia, o apoio de 55,7% total de deputados da Casa.

(b) A segunda medida de sucesso presidencial mais restritiva, pois se refere ao

patamar de apoio ao Presidente de acordo com o nmero de votantes (que passa a

ser o denominador) nas votaes nominais em que este foi bem-sucedido. Ou seja,

o percentual dos deputados que votaram de acordo com o encaminhamento do

Lder do Governo, seja para aprovar ou para bloquear uma proposio. A posio

do governo foi vitoriosa em 92,82% das 863 votaes nominais em que houve o

posicionamento do governo.

Tabela 22 - Estatsticas descritivas variveis independentes e dependentes

Variveis Mdia Desvio- Mnimo Mximo
padro
Apoio parlamentar ao Presidente (1) 55.72 11.57 10.74 90.66
(todos deputados)
Apoio parlamentar ao Presidente (2) 75.84 11.27 35.46 98.89
(todos os votantes)
Voto disciplinado da coalizo governativa 57.48 17.53 0 92.19

ndice de Rice da coalizo governativa 79.01 21.89 0 100

Distncia ideolgica 1.95 .891 0 3

Coalizo contgua .808 .394 0 1

ATC Presidncia da Cmara .818 .386 0 1

Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e Argelina
Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao Prpria.

145
Os efeitos das variveis independentes sobre estas medidas de sucesso

presidencial na arena parlamentar foram estimados a partir de anlise multivariada

utilizando modelos de regresso MQO (mnimos quadrados ordinrios). Para cada

uma destas medidas foram construdos diferentes modelos, com a incluso parcial

das variveis explicativas. Cabe destacar que os modelos buscam estimar a

variao no ndice de apoio ao governo.

Resultados

A Tabela 23 apresenta os resultados da regresso linear tendo como varivel

dependente o apoio parlamentar obtido pelo Presidente nas votaes nominais,

considerando todos os membros da Casa (votantes e ausentes). Os cinco modelos

construdos se mostraram adequados, explicando entre 16% e 37% da varincia do

apoio parlamentar ao Presidente no Legislativo.

Nos dois primeiros modelos, os preditores so restritos s variveis relativas ao voto

da coalizo. No primeiro modelo incluiu-se apenas o apoio decorrente do voto de

integrantes da coalizo que compareceram votao e seguiram o

encaminhamento do respectivo lder partidrio. O resultado mostra um efeito

positivo e estatisticamente significativo do voto disciplinado da coalizo sobre o

apoio ao Presidente, ou seja, a cada 1% dos membros da coalizo que seguiram os

seus lderes aumenta em 0,271 o ndice de apoio ao governo no total de membros

da Casa.

146
No segundo modelo, adicionou-se o ndice de Rice da coalizo, cujo coeficiente se

mostrou positivo e estatisticamente significativo, confirmando que diferente de zero

o impacto da coalizo quando ela vota unida, ou seja, a cada unidade do ndice de

Rice aumenta em 0,240 o ndice de apoio ao Presidente. A incluso desse ndice

diminui o efeito do voto disciplinado da coalizo. Isto indica, portanto que parte do

efeito do comportamento disciplinado da coalizo depende do grau de unidade da

coalizo.

No modelo seguinte, as duas variveis relativas conformao ideolgica da

coalizo foram includas, e ambas apresentaram efeitos positivos e significativos ao

nvel de 0.001. Segundo os coeficientes estimados, quanto mais abrangente a

coalizo, maior o apoio entre os membros da Casa. No caso desse indicador de

sucesso, o efeito foi na direo contrria esperada. O resultado deve, no entanto,

ser examinado tendo em vista o indicador utilizado nesta regresso. No limite, para

obter o apoio do conjunto de deputados, a coalizo dever expressar a mesma

abrangncia ideolgica presente na Casa.

No que tange ao atributo de contigidade, o efeito de ser uma coalizo formada por

partidos adjacentes afeta positivamente o patamar de sucesso do Presidente. Estes

resultados indicam que se pode esperar um apoio ao Presidente mais expressivo na

medida em que a coalizo seja abrangente, mas contgua no eixo direita-esquerda.

Um ponto importante em relao a este modelo: mantidos sob controle os efeitos

relativos ao distanciamento ideolgico intracoalizo, o efeito do voto disciplinado

diminui, mas o efeito relativo unidade da coalizo aumenta.

147
No ltimo modelo foram includas as variveis relativas fora parlamentar e aos

ativos institucionais controlados pela coalizo governativa. O apoio ao Presidente

aumenta em 6,70 se a presidncia da Cmara dos Deputados ocupada por um

partido da coalizo. Ou seja, o controle desse posto na arena decisria ,

efetivamente, um ativo institucional da coalizo, conforme ressaltado pela literatura.

A varivel relativa fora parlamentar - ou o nmero de cadeiras legislativas

controlado pelos partidos da coalizo - revelou um efeito na direo inversa

esperada, e o seu efeito no mostrou significncia estatstica. Mantidos constantes

os demais atributos da coalizo governativa, o aumento do nmero de cadeiras

controladas pela coalizo no aumenta o ndice de apoio. Esse resultado pode

sinalizar para o fato de que as coalizes com maior fora parlamentar podem obter

uma adeso menor do conjunto de deputados, mas atingem o suficiente para

assegurar as suas vitrias entre os votantes.

148
Tabela 23 - Regresso MQO apoio parlamentar ao Presidente (I)

APOIO LEGISLATIVO DO MODELO MODELO MODELO MODELO

PRESIDENTE(1) 1 2 3 4

Voto disciplinado da CG . 271* . 206* . 074* .129*

(.023) (.021) (.027) (.031)

ndice de Rice da CG . .240* . 290* .271*

(.018) (.019) (.020)

Distncia ideolgica 3.00* 1.231

(.692) (.962)

CG Contgua 11.237* 5.920**

(1.356) (2.56)

ATC -Presidente da Cmara 6.698*

(1.390)

FPC -.0626
(.043)

N 865 865 865 865

R2 0.1600* 0. 3017* 0.3626* 0.3794

R2 ajustado 0.158 0.299 0.358 0.379

Fonte: informaes bsicas Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004;

Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao Prpria.
(1) Percentual de membros da Cmara dos Deputados que acompanharam o voto do
governo em votaes nominais;
*p<0.001; **p<0.05 Erro-padro em parnteses

O que esses resultados apontam? Para responder a esta questo cabe examinar de

forma mais detida o padro de apoio poltico que, efetivamente, assegura o sucesso

presidencial na arena legislativa. Um Presidente capaz de mobilizar e obter a

adeso de uma proporo maior do conjunto de membros do legislativo certamente

evidencia um sucesso inegvel. Este padro de apoio, assentado na participao

abrangente dos legisladores, pode sinalizar para processos mais inclusivos de

interao entre o Legislativo e o Executivo. No entanto, um apoio em menor escala,

mas amplo o suficiente para formar as maiorias requeridas pode se revelar to

importante para o sucesso na implementao da agenda presidencial quanto o

149
padro anterior. Um apoio mais restrito, do ponto de vista da sua abrangncia em

relao ao conjunto de deputados, pode apontar, justamente, a capacidade da

coalizo de mobilizar os votantes relevantes para obter as suas vitrias.

Sendo assim, argumenta-se que aqui a medida inicial de apoio parlamentar diz

pouco sobre a relao entre esse apoio e as chances efetivas de sucesso

presidencial. Para especificar como o apoio, de fato, conduz a tal sucesso, seja para

aprovar as suas agendas, seja para bloquear aquelas introduzidas pelas oposies,

passou-se, a seguir, anlise do sucesso de acordo com a segunda medida de

apoio parlamentar: o patamar de apoio entre os votantes em decises realizadas

pelo voto nominal.

Inicialmente, usou-se uma regresso simples, tendo como nico preditor o voto

disciplinado da coalizo. Em relao a esta medida de sucesso presidencial, o

resultado mostrou um impacto maior do comportamento disciplinado dos deputados

da base governista sobre o desempenho do governo na arena legislativa. Cada

ponto percentual de voto disciplinado da coalizo aumentou em 0.513 pontos do

ndice de apoio parlamentar. Novamente, esse efeito sofre uma reduo quando a

varivel relativa unidade da coalizo foi incorporada ao modelo 2, embora o efeito

se mantenha positivo e significativo.

150
Tabela 24 - Regresso MQO Apoio Parlamentar ao Presidente (II)

APOIO LEGISLATIVO DO MODELO MODELO MODELO MODELO

PRESIDENTE(1) 1 2 3 4
Voto disciplinado da CG . 513* .286* . 301* .334*
(.034) (.030) (.033) (.039)

Indice de Rice da CG .374* .367* .358*

(.019) (.019) .020

Distncia ideolgica -1.278 -2.580

(1.140) (1.511)

CG Contgua -7.406** -7.993**

(3.402) (3.577)

FPC .010
(.046)

Presidente da Cmara 2.962**

(.890)

N 861 861 861 861

R2 0.3554* 0.5661* 0.5668* 0.5686

R2 ajustado 0.3516 0.5631 0. 5632 0.5640

Fonte: informaes bsicas Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004;

Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao Prpria.
(1) Percentual de deputados da Cmara dos Deputados que acompanharam o voto do
governo em votaes nominais;
*p<0.001; **p<0.05 Erro-padro em parnteses

No modelo seguinte, as variveis relativas ao distanciamento ideolgico foram

consideradas. A amplitude da coalizo apresentou um efeito negativo, conforme o

esperado, mas o resultado no se mostrou estatisticamente significativo. Tambm

com a varivel relativa contigidade, o efeito observado aponta para uma

associao negativa entre a varivel e o apoio ao governo, indo na direo inversa

esperada. Esse efeito mostrou-se significativo (p<0,05), indicando que as

coalizes contguas obtiveram um patamar de apoio ao Presidente inferior ao

atingido por aquelas menos consistentes. Considerando que os Presidentes foram

vitoriosos em 92% das votaes examinadas, o resultado pode sinalizar para o fato

151
de que as coalizes mais compactas requerem um volume menor de apoio para

vencer relativamente quelas que envolvem partidos posicionados de forma

descontnua no espectro ideolgico.

O conjunto total de variveis independentes foi includo no modelo 4. A fora

parlamentar da coalizo, ainda que aponte para um efeito positivo, no apresentou

significncia estatstica. A associao entre o ativo institucional considerado e o

apoio ao governo confirmou a expectativa apresentada na formulao da hiptese.

O fato de o Presidente da Cmara do Deputados ser um membro da coalizo

representou um aumento de 2,96 do ndice de apoio ao governo.

Um aspecto a destacar refere-se ao efeito do voto disciplinado da coalizo. Quando

so mantidos sob controle os efeitos das variveis ideolgicas, os padres de apoio

interpartidrio e os ativos institucionais, o impacto da varivel modificou-se, depois

de uma reduo inicial: de .513 no primeiro modelo para .334 no ltimo modelo. Isto

corrobora as hipteses discutidas at aqui de que as caractersticas da coalizo

fazem variar os efeitos desta sobre o sucesso presidencial.

Em sntese, diferenas no que tange aos patamares de sucesso dos governos de

coalizo podem ser associadas a variaes relativas aos atributos dessas coalizes.

A anlise mostrou que a ateno aos atributos constitutivos da coalizo contribuiu

para especificar o efeito de governos desse tipo sobre o sucesso presidencial. Uma

questo relevante que emerge dos resultados apresentados se tipos diferentes de

coalizo podem ser associados a diferentes pisos de sucesso presidencial.

152
CAPTULO 5

As oposies na arena legislativa

A atratividade da coalizo parte da explicao sobre o sucesso presidencial. A

outra parte remete a anlise para a conformao das oposies e para sua

competitividade na arena legislativa. Nesta parte da tese, o foco desloca-se para os

movimentos das oposies, de forma a avaliar se, e em que medida, tais agentes

so competitivos na arena legislativa: ou seja, se eles so capazes de implementar

estratgias com vistas introduo de suas agendas legislativas, bem como de

proceder a modificaes ou bloqueio das iniciativas do Presidente.

Argumenta-se, aqui, que a capacidade de atrao da coalizo governativa sofre o

impacto da competitividade das oposies em busca desse mesmo apoio. As

oportunidades abertas no campo das oposies impactam a dinmica da coalizo

porque afetam as condies da ampliao da adeso e da reteno de seus

integrantes. Neste sentido, um aspecto importante aqui se a competitividade das

oposies pode ser associada a movimentos estratgicos dos membros da coalizo,

no sentido de sinalizar, ameaar e, eventualmente, se levantar da mesa de

negociaes com o governo. Ou seja, os walk-way values dos partidos da coalizo

se definem por referncia aos membros da coalizo, mas tambm de acordo com

os movimentos das oposies.

153
No contexto do presidencialismo, esse aspecto ganha especificidade: na ausncia

de mecanismos de dissoluo do governo devido ruptura da coalizo, os

movimentos dos membros da coalizo, incluindo os do Presidente, ganham maior

latitude. Como o ponto de reverso da coalizo governativa, neste caso, pode

representar novas rodadas de negociao ou um governo de minoria, as ameaas

de desero tambm sinalizam para movimentos orientados para ampliar os ganhos

da participao no governo.

Num contexto de fragmentao parlamentar expressiva, no qual o Executivo exerce

o controle extenso sobre recursos legislativos e oramentrios, o posicionamento

dos partidos na oposio ao governo envolve clculos relativos aos ganhos em

ambos os campos. Na medida em que, sob tais arranjos, a definio das oposies

no decorre dos resultados eleitorais, dados os incentivos para a realizao de

acordos voltados para a participao no governo, importante avaliar sob quais

condies permanecer ou se retirar se torna a melhor alternativa para as oposies

e quais os impactos disso sobre a capacidade operativa das coalizes.

O impacto das oposies sobre o presidencialismo de coalizo permanece ainda

pouco investigado. Alguns estudos tm contribudo, sobremaneira, para delinear

uma agenda de pesquisa que se mostra cada vez mais pertinente. Um movimento

importante, nessa direo, focaliza a matriz de incentivos envolvida na definio de

tais campos, governos e oposies, sob arranjos desse tipo.

Numa primeira linha, o foco recai sobre como a fragmentao parlamentar altera as

condies de negociao entre o governo e os partidos: sob uma oposio mais

154
fragmentada, maiores so as chances de o Presidente ser bem-sucedido em ampliar

a sua coalizo (Altman, 2000) ou montar coalizes alternativas pela substituio de

seus integrantes. Tambm a fragmentao da coalizo governativa pode introduzir

incentivos para que partidos se mantenham na oposio de forma a se beneficiar da

maior identificabilidade e diferenciao das suas posies em relao ao governo

(Strom, 1990).

A reviso desse argumento tem sido feita, introduzindo novas dimenses do

problema. De um lado, chama-se a ateno para a distncia ideolgica entre

governos e oposies e como isso altera o efeito da fragmentao (Altman, 2000;

Diz & Barahona, 2002). De outro, destaca-se o efeito das regras eleitorais e das

instituies de governo sobre a capacidade de influncia da oposio (Strom, 1990;

Powell, 2000, Altman, Perez & Lian, 2001). Ou seja, a anlise das oposies

requer diferenciar se, e em que medida, os partidos fora do governo se apresentam

como alternativas e, em sendo o caso, se eles so competitivos enquanto tal.

No caso brasileiro, as regras eleitorais e o sistema de representao proporcional

no constituem barreiras expresso da oposio na arena parlamentar. Nessa

direo, o debate acerca da capacidade de influncia das oposies tem se

deslocado para as condies a partir das quais se organiza a relao entre os

Poderes Executivo e Legislativo e o funcionamento da arena parlamentar.

No que tange relao Executivo-Legislativo, conforme j discutido ao longo desta

tese, a distribuio de direitos e de poderes legislativos entre os poderes constitui

um componente decisivo da influncia dos agentes parlamentares sobre o processo

155
decisrio (Figueiredo & Limongi, 1999). Do ponto de vista dos recursos

institucionais, os poderes de agenda e de veto do Presidente interpem limites

expressivos sobre a capacidade dos partidos parlamentares para introduzir agendas

alternativas e competir por elas. A dominncia do Executivo sobre a produo legal

envolve, no entanto, uma cooperao dos partidos parlamentares baseada na

centralizao decisria. Ou seja, os partidos parlamentares so capazes de impactar

a produo legislativa, ainda que a partir da agenda presidencial.

O resultado, no entanto, est associado organizao interna do Legislativo e aos

seus efeitos sobre a capacidade diferencial de exerccio dessa influncia na arena

parlamentar. As regras de organizao interna asseguram Mesa Diretora da Casa

e aos lderes parlamentares um papel decisivo na definio da agenda legislativa, do

fluxo e do ritmo da tramitao das proposies ao longo das instncias decisrias 65.

O que a literatura tem ensinado que os partidos constituem o principal mecanismo

para influenciar a produo legal na esfera legislativa (Figueiredo & Limongi, 1999).

O fortalecimento institucional da posio dos lderes partidrios no processo

legislativo e a regra da proporcionalidade partidria como o principal critrio de

alocao dos recursos e direitos parlamentares geram oportunidades para que tais

agentes possam controlar a dinmica da arena legislativa.

O foco sobre os partidos na produo legal tem sido dirigido principalmente para

analisar o seu papel na promoo de bases de cooperao entre os Poderes

Legislativos e Executivos 66. As conseqncias desse formato institucional de relao

65
Cf. Figueiredo & Limongi (1999) sobre as regras da organizao interna relativas ao papel da Mesa
Diretora e Colgio de Lderes e Santos (2003) sobre o papel dos lderes na seleo dos membros das
comisses parlamentares.
66
Um desdobramento desse argumento mais geral de demonstrar que as vantagens derivadas da
distribuio de recursos e direitos parlamentares entre os Poderes e no interior da Casa legislativa
mitigam os incentivos para estratgias individuais, incluindo a indisciplina partidria.

156
entre os Poderes e de organizao interna do Legislativo sobre o alinhamento e

operao das oposies tem sido menos exploradas.

Um primeiro aspecto a considerar que a alocao dos recursos e direitos

parlamentares, com base no critrio da proporcionalidade partidria, assegura

vantagens estratgicas tanto para os partidos alinhados com o governo quanto para

a oposio. A observncia desse critrio prevista para a composio da Mesa

Diretora (RICD, art. 7o, I) e comisses permanentes (RICD, art. 23 e 25).

As regras da Cmara dos Deputados garantem ao partido ou ao bloco parlamentar

com representao igual ou superior a um centsimo da composio da Cmara

(RICD, art.9.) a indicao de lderes e vice-lderes para representar o partido na

arena legislativa. Por meio dos lderes, as oposies que se qualificam com base

neste piso se fazem representar numa das principais arenas de articulao e

deliberao acerca dos trabalhos legislativos, o Colgio de Lderes 67.

As regras asseguram ainda, na estrutura institucional, posies diferenciadas: a

liderana da maioria e da minoria. Em relao maioria a regra prev,

exclusivamente, o critrio numrico (partido ou bloco parlamentar integrado pela

maioria absoluta dos membros da Casa, RICD, art. 13). No que tange minoria, a

normativa inclui, alm do critrio numrico, a posio em relao ao governo:

representao imediatamente inferior que, em relao ao Governo, expresse

posio diversa da maioria (idem) 68. Na condio de minoria, a oposio ou

67
O pargrafo 4. do art. 9. do RICD assegura: o Partido com bancada inferior a um centsimo de
membros da casa no ter liderana, mas poder indicar um de seus integrantes para expressar a
posio do partido quando da votao de proposies, ou para fazer uso da palavra, uma vez por
semana, por cinco minutos, durante o perodo destinado s comunicaes de lideranas.
68
Ou seja, pela redao do artigo, dependendo da distribuio da fora parlamentar, a oposio pode
assumir a posio de maioria e a base de apoio ao governo passa condio de minoria.

157
oposies, se articuladas em bloco, podem ampliar as oportunidades para

influenciar o processo legislativo, para alm do que as regras j asseguram aos

partidos: (a) participao, com direito a voto, no Colgio de Lderes; (b) garantia de

incluso de um membro da minoria na composio da Mesa Diretora e das

comisses permanentes, ainda que no tenha direito pelo critrio de

proporcionalidade partidria (RICD, art. 23) e (c) o uso de direitos derivados da

condio de liderana para influenciar o processo legislativo.

Em relao a esse ltimo aspecto, as regras que regulam o processo legislativo

brasileiro asseguram um conjunto de recursos procedimentais que permitem aos

legisladores e lideranas intervirem na dinmica do processo decisrio 69. A

verificao de votao um dos recursos assegurados aos legisladores e implica a

mudana do processo de votao. Se seis centsimos dos membros da Casa ou os

lderes representando este nmero requerem a verificao, a votao realizada pelo

mtodo simblico conduzida pela manifestao nominal dos deputados. Tambm

qualquer deputado pode requerer o processo nominal, condicionado deliberao

do plenrio. Esse recurso faculta aos partidos e legisladores impactar os custos das

decises legislativas, com a manifestao e registro do voto individual. Alm disso,

oferece um instrumento importante nas barganhas seqenciais que o processo

legislativo envolve: como a regra prev que nova verificao de qurum somente

69
Apresentando requerimentos, sujeitos a deliberao do Plenrio da Casa: RICD, ( art.117.) I -
representao da Cmara por comisso Externa; II - convocao de Ministro de Estado perante o
Plenrio; III - sesso extraordinria; IV - sesso secreta; V - no realizao de sesso em
determinado dia; VI - retirada da Ordem do Dia de proposio com pareceres favorveis, ainda que
pendente do pronunciamento de outra comisso de mrito; VII - prorrogao de prazo para a
apresentao de parecer por qualquer comisso; VIII - audincia de Comisso, quando formulados
por Deputado; IX - destaque, nos termos do art. 161; X - adiamento de discusso ou de votao; XI -
encerramento de discusso; XII - votao por determinado processo; XIII - votao de proposio,
artigo por artigo, ou de emendas, uma a uma; XIV - dispensa de publicao para votao de redao
final; XV - urgncia; XVI - preferncia; XVII - prioridade; XVIII - voto de pesar; XIX - voto de regozijo
ou louvor.

158
poder ser apresentada aps uma hora da proclamao do resultado anterior,

esses requerimentos podem ser utilizados para testar maiorias em relao a

proposies de menor importncia, mas que antecedem projetos mais relevantes do

ponto de vista dos legisladores (Nicolau, 2001).

Outro recurso importante o requerimento de destaque em relao deliberao

das proposies legislativas70. O destaque permite ao legislador intervir sobre o

processo de votao, no sentido de suprimir ou alterar o procedimento de votao

de determinados dispositivos. Tais iniciativas pressupem alguma capacidade de

articulao dos legisladores e partidos, como o caso do requerimento de destaque

para votao em separado, que deve ser analisado por um dcimo dos deputados

ou lderes que representem esse nmero.

Tais dispositivos oferecem aos legisladores e partidos um conjunto de oportunidades

para implementar estratgias procedimentais que buscam alterar e redesenhar uma

proposio ou elevar os custos de uma deciso a qual se opem.

A partir da anlise dos vetos presidenciais, Lamounier (2005) demonstrou o

protagonismo dos legisladores na arena parlamentar, contribuindo para qualificar o

entendimento acerca da relao entre o Legislativo e o Executivo no Brasil. Esse

protagonismo evidenciado pelas iniciativas dos legisladores voltadas para

modificar as proposies em deliberao, particularmente em relao s propostas

70
Art. 161. Poder ser concedido, mediante requerimento aprovado pelo Plenrio, destaque para: I -
votao em separado de parte de proposio, desde que requerido por um dcimo dos Deputados ou
Lderes que representem esse nmero; II - votao de emenda, subemenda, parte de emenda ou
subemenda; III - tornar emenda ou parte de uma proposio projeto autnomo; IV - votao de
projeto ou substitutivo, ou de parte deles, quando a preferncia recair sobre o outro ou sobre
proposio apensada; V - suprimir, total ou parcialmente, dispositivo de proposio.

159
oriundas do Executivo, de forma a aproxim-las das suas preferncias. A dinmica

desse protagonismo descreve as condies de interao entre governos e

legisladores, tendo como resultado a adoo de movimentos reativos por parte dos

Presidentes na forma de vetos s propostas aprovadas. O achado de Lamounier,

relativo maior incidncia de vetos sobre projetos de autoria do prprio Poder

Executivo, aponta para a competitividade dos legisladores e partidos no uso dos

direitos e recursos parlamentares vis--vis os poderes disponveis ao Presidente

para perseguir a sua agenda. Um desdobramento importante, no entanto, avaliar

se, em qual direo, essa competitividade se expressa no eixo governo-oposio.

A conjuno entre o contingente legislativo e os recursos institucionais pode

assegurar condies importantes para o exerccio da oposio na arena

parlamentar. De fato, alguns estudos apontaram para um padro relativamente

estvel de alinhamento entre governo e oposies no Pas a partir do perodo ps-

constitucional, particularmente sob o governo FHC. Amorim Neto & Santos destacam

essa conjuno, demonstrando, no que tange ao trabalho legislativo, a operao de

incentivos diferenciados para os partidos alinhados com o governo e aqueles

posicionados na oposio. Segundo eles,

os partidos de oposio usam as suas prerrogativas de introduzir

projetos de lei de abrangncia nacional para fazer propaganda de
suas posies perante os eleitores e com isso fortalecer as suas
chances de chegar presidncia da Repblica (2003:690)

Nessa direo, a fora parlamentar e a disponibilidade de ativos institucionais atuam

como incentivos para determinados partidos identificarem a arena parlamentar como

160
um espao, seno para implementar, pelos menos ampliar a identificabilidade e

competitividade de agendas alternativas quelas perseguidas pelo governo.

Olhando a trajetria do presidencialismo de coalizo, anlises recentes chamam a

ateno para as mudanas no padro de operao das coalizes governativas e

seus efeitos sobre o campo das oposies. Santos & Vilarouca (2004) destacam a

tendncia para um alinhamento diverso do que at ento vinha sendo observado: do

alinhamento consistente entre governo e oposio, inclusive em bases ideolgicas,

para um alinhamento do tipo governo+independentes+ oposies.

Neste ponto, duas questes so importantes. A primeira delas se tal disposio

tem afetado a capacidade operativa das coalizes de governo na medida em que a

implementao da agenda que estas perseguem passa a ser, de alguma forma,

confrontada por movimentos das oposies. A segunda se tipos diferentes de

coalizes governativas esto associados a variaes no comportamento das

oposies. Argumenta-se aqui que eses aspectos fornecem elementos cruciais para

se avaliar o sucesso presidencial.

As estratgias procedimentais das oposies

Nesta seo, investiga-se se os partidos fora da coalizo buscam um alinhamento

como oposio, ou seja, se recorrem a estratgias voltadas para bloquear, alterar ou

elevar os custos das decises relevantes para a implementao da agenda

presidencial, e se so capazes de implementar tais estratgias de forma competitiva.

161
Considerando o elevado patamar de vitrias do governo - 92% nas votaes

nominais para as quais houve encaminhamento de votao por parte do governo - a

estratgia metodolgica mais adequada para investigar esses aspectos focalizar o

processo legislativo e os movimentos dos agentes nessa arena.

Em primeiro lugar, cabe ressaltar que o conjunto, igual a 1159 de votaes nominais,

traz em si uma informao crucial. Esse nmero no informa apenas sobre o

protagonismo do governo em se posicionar em relao votao. Ele diz tambm

sobre a capacidade dos partidos e das oposies para provocar reaes no

governo. Com se sabe, as votaes nominais ocorrem por determinao regimental,

nos casos de matrias em que se exige qurum especial para aprovao, como as

propostas de emenda constitucional, ou por requerimento dos legisladores. Logo, o

nmero de votaes nominais tambm revela sobre as estratgias dos legisladores

para provocar a mudana do processo de votao de uma matria.

Do conjunto de votaes nominais, 534, ou 46% delas, ocorreram devido a

requerimentos dos legisladores e de partidos para verificao de qurum. Desse

total, houve requerimento para verificao de votao aps a realizao desta pelo

processo simblico em 497 casos. Em apenas 37 casos, foi aprovado um

requerimento para realizao direta da votao nominal, sem que se realizasse a

simblica. Os resultados indicam, portanto, que os legisladores se moveram uma

vez conhecido o resultado, sendo esta um informao importante para qualificar tais

movimentos como estratgias procedimentais.

162
Mais importante de onde parte o movimento de mudana do processo de votao:

de forma majoritria, as oposies se mobilizaram para levar a deciso para a

manifestao nominal dos deputados, com relao a todos os tipos de resultado da

votao simblica que a precedeu. Em 86% dos 497 votaes nominais, o

requerente foi um deputado ou partido da oposio ao governo. Observou-se um

equilbrio na mobilizao do governo e das oposies somente em relao aos

requerimentos para a votao nominal direta.

163
Tabela 25 - Distribuio das votaes nominais segundo o resultado da
votao simblica e requerente Cmara dos Deputados, 1990-2004.

RESULTADO DA REQUERENTE
VOTAO NOMINAL
PRVIA GOVERNO OPOSIES TOTAL

APROVADA 27 212 239

(11,3) (88,7) (100)

REJEITADO 34 209 243

(14,0) (86,0) (100)

INDETERMINADO 5 10 15
(33,3) (66,7) 100

66 431 497
SUBTOTAL (13,2) (86,7) (100)

REQUERIMENTO 19 18 37
VN DIRETA (51,4) (48,6) 100

85,0 449,0 534

TOTAL (16,0) (84,0) (100)
Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e
Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao prpria

O padro muito claro e permite identificar se o uso desse direito parlamentar

contribui para elucidar o alinhamento dos partidos fora da coalizo e a sua

disposio de se posicionar em oposio ao governo. Para o perodo como um todo,

a maioria dos requerimentos diz respeito movimentao de dois partidos, o PT e o

PFL.

164
Tabela 26 - Nmero de pedidos para verificao de qurum segundo a posio
do autor em relao ao governo - Cmara dos Deputados - 1990-2004
POSIO EM RELAO AO
GOVERNO

AUTOR DO PEDIDO SITUAO OPOSIO TOTAL

GOV 04 04
PCDOB 10 01
PDT 05 35 40
PFL 23 109 132
PL 02 02
PMDB 09 03 12
PP 23 15 38
PPS 08 08
PRN 05 05
PSB 10 10
PSB/PV 02 03 05
PSDB 12 11 23
PT 01 240 241
PT/PDT 01 01
PTB 01 02 03
PV 01 01
SubTotal 85 449 534
Verificao por exigncia
Regimental 621 621
Total 1159
Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando
Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao prpria.

Em relao ao PT, foram apresentados 241 requerimentos, sendo que somente um

deles foi encaminhado quando o partido j conduzia o governo. Ou seja, do total de

534 requerimentos encaminhados pelos partidos, o PT respondeu por 45%, sendo

praticamente a totalidade deles apresentados durante os 12 anos em que o partido

se manteve na oposio. O quadro diverso no caso do PFL, pois embora 18%

dos pedidos apresentados pelo partido tenham sido encaminhados quando este

participava do governo, 82% requerimentos foram apresentados como uma

estratgia mais ostensiva de oposio. O partido apresentou 109 requerimentos,

165
como partido de oposio, sendo que 103 destes requerimentos foram

encaminhados durante os dois anos do governo Lula.

Tabela 27 - Nmero de pedidos para verificao de qurum de autoria das

oposies segundo a coalizo governativa - Cmara de Deputados -
1990-2004
COALIZO GOVERNATIVA
AUTOR 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 11 12 13 TOTAL
PCDOB 01 01 06 01 01 10
PDT 09 06 01 01 03 05 03 06 01 35
PFL 03 66 40 109
PL 01 01 02
PMDB 01 02 03
PP 03 01 06 03 01 14
PPS 04 01 02 01 08
PSB 03 01 01 01 01 03 10
PSB/P 03 03
PSDB 01 02 08 11
PT 11 22 06 14 01 39 46 20 26 50 05 240
PT/PD 01 01
PTB 02 02
PV/PS 01 01
Total 29 32 08 17 03 48 57 27 28 62 13 74 49 449
Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e Argelina
Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao prpria.

Mesmo os partidos que se posicionaram como oposio ao governo em cada

momento, caso do PDT e PSDB, o volume de requerimentos bem distante do

observado em relao ao PT e PFL, embora isto no signifique que tais movimentos

envolvessem alguma estratgia de ao coligada.

Uma observao importante refere-se ao comportamento do governo. Somente o

governo Collor (2 gabinete) recorreu sua liderana dentro da Cmara para alterar

o processo de votao. Resta supor que os demais governos mobilizaram as

lideranas partidrias da sua base de apoio para intervir nessa etapa do processo

legislativo.

166
A mobilizao dos partidos no uso desse direito parlamentar no est igualmente

distribuda ao longo do perodo. O grfico 10 mostra o percentual dos requerimentos

dos partidos aliados do governo e da oposio no total de votaes nominais

realizadas durante cada coalizo governativa. Essa comparao fornece um quadro

mais completo da dinmica entre o governo e a oposio, j que alguns tipos de

deciso, por exigncia legal, somente so tomados por voto nominal, tornando

desnecessrio, portanto, que os partidos recorram a estratgias procedimentais

desta natureza. preciso ter em vista que estas iniciativas, como os projetos de

emenda constitucional, podem induzir a um nvel maior de conflito entre os partidos.

Assim, preciso avaliar o peso destas proposies na agenda para se ter uma

dimenso da relevncia das estratgias para levar a deciso para o voto nominal.

Grfico 10 - Percentual de pedidos para verificao de qurum no total de

votaes nominais segundo o requerente e a coalizo governativa -
Cmara de Deputados - 1990-2004

Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando

Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao prpria.

167
Os resultados mostram que a mobilizao das oposies relativamente maior sob

algumas das coalizes governativas. As votaes nominais ocorreram, de forma

predominante, por causa de iniciativas dos partidos contrrios ao governo sob os

dois primeiros gabinetes do governo Collor, no ltimo ano do governo Itamar, no

primeiro mandato do Governo FHC e durante os dois gabinetes do governo Lula. No

caso destes, o peso dos requerimentos das oposies atinge o patamar mais alto:

63% e 67% das votaes nominais.

As proposies com qurum especial foram as principais responsveis por esse tipo

de votao na maior parte dos dois mandatos do governo FHC, s diminuindo no

ano eleitoral de 1998. Como dito antes, isso no implica patamares menores de

conflito, mas aponta para a centralidade desse tipo de proposio na agenda de

cada governo.

Mas qual o impacto desses movimentos das oposies sobre a agenda

presidencial? Tais movimentos indicam que a oposio competitiva, no sentido de

introduzir as suas agendas ou de bloquear a agenda da coalizo governativa?

Os governos no tm sido indiferentes s tentativas das oposies de influenciar o

processo decisrio. Ao contrrio, no total de 870 encaminhamentos de votao feitos

pela liderana de governo, 378 deles o foram em resposta aos pedidos de votao

nominal que os opositores conseguiram viabilizar. Embora os partidos do governo

tenham apresentado 85 requerimentos, o governo se manifestou em relao a 47

decises. A mobilizao significativamente maior no caso dos requerimentos

introduzidos pelos partidos que esto fora do governo: 331 encaminhamentos

168
tiveram por objetivo sinalizar a posio do governo frente s investidas das

oposies.

Tabela 28 - Encaminhamento de votao pelo governo segundo o tequerente

de verificao de votao Cmara dos Deputados, 1990 -2004.
AUTOR DO PEDIDO DE VERIFICAO DE VOTAO
POSIO DOCOALIZO GOVERNATIVA OPOSIES TOTAL
GOVERNO
Favorvel 25 162 187

Contrrio 22 167 189

Obstruo 02 02

TOTAL 47 331 378

Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e Argelina
Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao prpria.

A diviso do posicionamento do governo, entre manifestaes favorveis e

contrrias, aponta para uma dinmica do processo legislativo que tem recebido

pouco destaque na literatura. Se o Presidente tem sido bem-sucedido na arena

legislativa, e ele o , isto tem requerido movimentos em ambas as direes:

perseguir a sua agenda e bloquear as iniciativas de mudana ou rejeio por parte

das oposies. Ao se relacionar o resultado da votao simblica anterior s

iniciativas das oposies para transferir a deciso para o voto nominal, encontram-

se indcios significativos de que tais iniciativas buscam fazer reverter a vitria do

governo obtida na votao prvia. O padro relativo ao posicionamento do governo

nessa situao muito claro. Em relao s matrias que foram aprovadas de forma

simblica, o governo reiterou a posio favorvel em 95% das votaes. O

posicionamento contrrio, por sua vez, ocorre em relao s matrias rejeitadas na

deciso prvia (93,%). Ou seja, o posicionamento do governo orienta-se para

169
reiterar a sua vitria quando aprova uma deciso favorvel e quando rejeita o que

no lhe convm.

Tabela 29 - Encaminhamento das votaes pelo governo segundo o resultado

da votao simblica Cmara dos Deputados, 1990-2004*
POSIO DO GOVERNO
RESULTADO DA NA VOTAO NOMINAL
VOTAO
SIMBLICA PRVIA FAVORVEL CONTRRIO TOTAL
142 07 149
APROVADO (95,3) (4,7) (100)

11 152 163
REJEITADO (6,7) (93,3) (100)

05 03 08
INDETERMINADO (62,5) (37,5) (100)

04 05 09
REQUERIMENTO (44,4) (55,6) (100)
VN DIRETA
163 168 331
TOTAL (49,2) (50,8) (100)
Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando
Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao prpria
*Somente as votaes nominais realizadas devido aos requerimentos da oposio.
Porcentagens em parnteses.

A taxa de sucesso do governo dessas estratgias procedimentais altssima,

indicando a sua capacidade de reter os votos dos apoiadores sob condies em que

o posicionamento do parlamentar se torna mais identificvel. O governo manteve a

sua vitria em 138 das 142 votaes em que se manifestou favorvel e sua posio

prevaleceu em todas aquelas em que ele se posicionou para manter a rejeio,

reiterando as decises em votao simblica.

Esse resultado no reduz o significado das tentativas das oposies de assegurar

um novo round no processo decisrio, sob novas condies. Ao contrrio, a ateno

170
a tais movimentos contribui para qualificar a idia de sucesso presidencial.

Dependendo da interao entre o governo e as oposies, o sucesso pode

representar movimentos distintos de ambas as partes. Veja-se, por exemplo, a

distribuio dos encaminhamentos do governo, em favorvel ou contrrio, de

acordo com o partido que requereu a verificao da votao. No caso dos

requerimentos apresentados pelo PT na condio de oposio, o posicionamento

majoritrio do governo (94 em 158) foi pela aprovao do projeto. A verificao da

votao solicitada pelo partido, nesses casos, teve por objetivo levar o governo a

confirmar a aprovao da matria.

Um movimento diferente pode ser observado em relao aos encaminhamentos

realizados pelo PFL na oposio. Dos 109 requerimentos do partido, 68 deles dizem

respeito confirmao da capacidade de bloqueio por parte do governo. Em outras

palavras, a maioria das vezes em que o governo se manifestou em relao aos

requerimentos do partido foi para reiterar a rejeio da proposta em exame.

171
Tabela 30 - Encaminhamento de votao do governo segundo a posio do
autor do pedido em relao ao governo Cmara dos Deputados, 1990-
2004.

REQUERIMENTOS DE ENCAMINHAMENTOS
DAS OPOSIES DO GOVERNO

TOTAL POSIO DO GOVERNO

AUTOR TOTAL FAVORVEL CONTRRIO
(A+B) (A) (B)
PCDOB 10 08 06 02
PDT 35 24 11 13
PFL 109 99 31 68
PL 03 01 01
PMDB 03 01 01
PP 14 10 06 04
PPS 08 07 04 03
PRN
PSB 10 06 01 05
PSB/PV 03 03 02 01
PSDB 11 09 03 06
PT 240 158 94 64
PT/PD 01 01 01
PTB 02 02 02
TOTAL 449 329 162 167
Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e
Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao prpria.

Em sntese, as estratgias das oposies apontam para diferentes cenrios em que

o Presidente atinge o sucesso na arena legislativa. Ainda que o resultado confirme o

sucesso presidencial, cabe ressaltar as diferentes condies envolvidas na definio

desse sucesso.

Competitividade das oposies?

172
O processo legislativo seqencial e iterativo e, em razo desses atributos, oferece

um conjunto de oportunidades para switching behaviour por parte dos legisladores. A

promoo da adeso e da reteno do apoio parlamentar, atravs de coalizes

relativamente estveis, tem por objetivo justamente mitigar os efeitos

desestabilizadores desse tipo de comportamento ao longo do processo legislativo.

Sob o presidencialismo brasileiro, o governo e as oposies apresentam diferenciais

importantes acerca das capacidades para promover a adeso e a reteno do apoio

em seus respectivos campos. No caso do governo, os incentivos institucionais para

a formao de coalizes governativas exercem uma atratividade importante sobre os

legisladores, como j demonstrado. Como a poltica de coalizo afeta a prpria

configurao do campo das oposies, os patamares de adeso e reteno supem

algum nvel de competitividade por parte dos partidos posicionados nesse campo.

No contexto desta tese, competitividade das oposies remete capacidade destas

para introduzir as suas agendas e induzir a negociao ou ao bloqueio da agenda do

governo. Como discutido na seo anterior, os partidos mais competitivos recorrem

s estratgias procedimentais com vistas a instigar o switching behaviour dos

legisladores e infligir derrotas ao governo.

Um dos recursos disponveis aos partidos para adiar as decises legislativas se

colocar em obstruo votao, evitando que o qurum seja atingido. Essa

manifestao regulada pelas regras regimentais e permite aos legisladores

permanecerem no plenrio sem que a sua presena seja computada para efeito de

qurum ou seja registrada como ausncia. A obstruo , portanto, um direito

173
assegurado institucionalmente aos partidos para manifestar o dissenso e bloquear o

processo decisrio, de forma a induzir negociao entre as partes 71.

A Tabela 31 mostra o uso desse direito por parte das lideranas, atravs do

encaminhamento de votao, ao longo do perodo. A distribuio do

encaminhamento mostra que a obstruo parlamentar descreve, de fato, uma

estratgia das oposies. Durante os governos Collor, Franco e FHC, os partidos na

oposio recorreram a esse tipo de posicionamento praticamente ao longo de todos

os gabinetes. A freqncia dos encaminhamentos de obstruo, neste caso, em

relao ao total de votaes nominais realizadas, mostra um uso pontual do recurso.

Situao diversa pode ser observada sob o governo Lula, em que o uso da

obstruo por parte das lideranas dos partidos de oposio mais intenso e

ascendente. As lideranas do PFL se manifestaram em obstruo parlamentar em

98 votaes nominais durante o governo Lula, no total de 104 declaraes

realizadas pelo partido. O uso do recurso pelo PSDB tambm se concentra nesse

perodo, ainda que, em termos absolutos, tal manifestao ocorra em menor

nmero.

Tabela 31 - Nmero de manifestaes de obstruo dos lderes partidrios por

coalizo governativa - Cmara dos Deputados, 1990-2004.
COALIZO GOVERNATIVA
TO
PARTIDO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 TAL
PP 03 08 01 08 20
PFL 01 05 47 51 104
PL 03 02 02 03 10
PTB 01 04 01 06
PMDB 06 01 03 10
PSDB 01 05 27 46 79
PDT 03 02 06 02 08 01 10 10 01 01 05 49

71
RICD, art.82 6o define a obstruo parlamentar legtima, que pressupe a aprovao pelas
bancadas ou liderana e a comunicao Mesa Diretora.

174
PSB 07 05 04 04 01 01 01 23
PT 03 02 01 03 08 01 10 10 01 01 01 41
Votaes
Nominais 51 62 22 68 5 191 206 45 71 227 17 118 76 1159
Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e Argelina
Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao prpria.

O recurso mais intenso da obstruo parlamentar pode ser associado ao tamanho

da bancada dos partidos e, conseqentemente, capacidade efetiva de obstruir os

trabalhos legislativos. Nos dois gabinetes do governo Lula, o PSDB e PFL

aglutinaram, em mdia, 124 (1 gabinete) e 113 (2 gabinete) cadeiras legislativas,

enquanto o PT, na oposio ao governo FHC, mesmo associado ao PDT, no

ultrapassava 75 cadeiras.

Num contexto de coalizes governativas majoritrias, como tem predominado no

caso brasileiro, a efetividade da obstruo parlamentar requer estratgias de ao

coligada por parte das oposies. Para analisar o comportamento coligado das

oposies, considerou-se a convergncia dos lderes dos seguintes partidos na

manifestao de obstruo parlamentar: PP, PFL, PTB, PMDB, PDT e PT. A Tabela

32 apresenta a freqncia das votaes nominais em que houve obstruo

parlamentar de acordo com o nmero de partidos cujas lideranas se posicionaram

dessa forma. Foram desconsideradas as seis votaes nominais em que o governo

se posicionou pela obstruo.

175
Tabela 32 - Freqncia de obstruo parlamentar em votaes nominais
segundo o nmero de partidos em obstruo e coalizo governativa
Cmara dos Deputados, 1990-2004.
PARTIDOS EM OBSTRUO TOTAL TOTAL DE
COALIZO DE VN VOTAES
GOVERNATIVA 1 2 3 4 COM OBSTRUO NOMINAIS
COLLOR 1 01 01 51
COLLOR 2 04 03 07 62
COLLOR 3 01 02 03 22
FRANCO 1 05 01 06 68
FRANCO 2 05
FHC I 1 02 03 05 191
FHC I 2 08 08 206
FHC I 3 01 01 45
FHC II 1 10 10 71
FHC II 2 02 01 10 13 227
FHC II 3 01 01 17
LULA 1 24 24 01 49 118
LULA 2 05 33 13 0 51 76
Total 44 57 14 40 155 1,159
Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e Argelina
Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao prpria.

Quando o uso da obstruo se revela convergente, porque houve a formao de

um posicionamento coligado dos principais partidos. Das 155 votaes nominais em

que houve obstruo parlamentar, quatro ou mais partidos assim se posicionaram

em 40 delas. A freqncia dessa coalizo obstrucionista pontual, dado o pequeno

nmero desses eventos no total de votaes nominais ocorridas durante cada

gabinete. Esse tipo de aliana pode ser observado principalmente em relao aos

dois mandatos do governo FHC.

Estratgias obstrucionistas de partidos isolados so observadas nos governos Collor

e Lula. No caso do primeiro, esse tipo de estratgia, ainda que pontual, persiste ao

longo dos trs gabinetes, ou seja, na seqncia desses gabinetes no houve adeso

de outros partidos em relao a tal posicionamento. Essa trajetria pode ser

explicada pelo status majoritrio desses gabinetes, o que torna desnecessrio, do

176
ponto de vista dos maiores partidos, optar pela obstruo. possvel supor que tais

ocorrncias sinalizem para as manifestaes de protestos dos partidos com

bancadas menores que se opunham ao governo, mas tambm aos demais partidos

na oposio.

Um padro diverso em relao ao comportamento obstrucionista das lideranas na

oposio emerge sob o governo Lula. Durante o primeiro gabinete, em metade das

votaes em que ocorreram obstrues houve o posicionamento isolado dos

partidos e, na outra metade, isto representou a convergncia de dois partidos. Mais

importante o crescimento da adeso a essa estratgia durante o segundo

gabinete. A obstruo coligada torna-se a estratgia dominante, inclusive com a

ocorrncia de manifestaes envolvendo trs partidos. Neste caso, a coalizo

obstrucionista envolveu a convergncia do PSDB, PFL e PP. Cabe ressaltar que, das

20 manifestaes de obstruo identificadas no caso do PP, oito ocorreram no

governo Lula, principalmente no segundo gabinete, quando o partido sinalizava para

a participao no governo.

A obstruo , no entanto, uma estratgia ostensiva no plenrio, mas a efetividade

da manifestao do lder pode ser mitigada pela disposio dos deputados de

seguirem tal encaminhamento. De fato, para o perodo compreendido entre 1999-

2004, a correlao positiva entre o nmero de partidos em obstruo e o nmero de

votos declarados nessa direo expressiva: .638 (p<.000). No entanto, observa-se

tambm uma correlao positiva entre a obstruo dos lderes e o nmero de

ausentes nas votaes. Essa correlao, menos expressiva, da ordem de .437. O

177
que isto sugere em termos da convergncia entre lderes e legisladores? O que isto

representa em relao ao padro de apoio ao governo?

A ausncia nas votaes pode sinalizar para comportamentos diversos dos

deputados, incluindo uma menor disposio de seguir a posio partidria se esta

avaliada como custosa por parte do legislador individual num cenrio de votao

nominal. A mdia para toda a srie (1990-2004) de 127 deputados ausentes. No

entanto, ela sofre variaes importantes dependendo do tipo de matria em votao:

94 deputados, no caso de PEC; 136 deputados no caso de MPVs e 117 no caso de

projeto de lei complementar.

A evoluo do nmero de ausentes apresenta flutuaes importantes no incio do

perodo, com reduo na ltima metade dos anos 90 e crescimento a partir de 2002,

durante o ltimo gabinete do governo FHC. Os trs ltimos gabinetes apontam para

patamares mais elevados de ausncia dos deputados nas votaes nominais.

Esse comportamento tem conseqncias para o sucesso presidencial e para as

oposies, no sentido de sinalizar para diferentes condies a partir das quais a

interao entre governo e oposies se organiza.

O impacto das estratgias obstrucionistas e da ausncia dos deputados sobre o

sucesso presidencial foi estimado com base nas duas medidas de sucesso

presidencial discutidas no captulo anterior. A varivel relativa obstruo dos

lderes foi operacionalizada como o nmero de partidos que se declararam em

obstruo, variando de zero a quatro partidos. A segundo varivel, contnua, refere-

se ao nmero de deputados em exerccio, ausentes na votao. A terceira varivel

178
independente uma dummy, indicando se a posio solicitou a verificao de

votao que resultou na votao nominal. Inicialmente, estimou-se o efeito dessas

variveis sobre o percentual de apoio ao governo em relao ao total de membros

da Casa. O procedimento utilizado foi a regresso MQO (mnimos quadrados

ordinrios).

Tabela 33 - Nmero mdio de deputados ausentes nas votaes nominais da

Cmara dos Deputados

COALIZO Mdia de Ausentes Percentual

GOVERNATIVA (total de membros da CD)
COLLOR 1 133 26,5
COLLOR 2 170 33,8
COLLOR 3 130 25,8
FRANCO 1 171 34,0
FRANCO 2 222 44,1
FHC I 1 103 20,0
FHC I 2 109 21,2
FHC I 3 117 22,8
FHC II 1 110 21,4
FHC II 2 116 22,7
FHC II 3 148 28,9
LULA 1 151 29,4
LULA 2 177 34,6
Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando
Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao prpria.

No primeiro modelo, o resultado evidenciou um efeito negativo das estratgias

obstrucionistas dos lderes partidrios sobre o patamar de apoio do Presidente no

conjunto de membros da Casa. O aumento de um partido em obstruo diminui o

apoio ao governo em 1.8%, sendo este efeito estatisticamente significativo (p<.001).

O modelo explica 13% da varincia deste ndice. O resultado do segundo modelo

mostrou-se muito interessante: com a incluso do nmero de deputados ausentes, o

179
efeito das estratgias obstrucionistas muda de direo. Ou seja, mantido constante

o nmero de ausentes, o obstrucionismo dos partidos pode elevar o apoio ao

governo. No terceiro modelo, introduziu-se a varivel relativa autoria da verificao

de votao. O efeito negativo e significativo mostra que o apoio ao governo diminui

em 1.2% quando se trata de votao resultante de estratgias procedimentais da

oposio. Apesar de manter sob controle a autoria do pedido de verificao, o efeito

da obstruo parlamentar se mantm positivo.

O efeito redutor do sucesso presidencial pela via da obstruo est associado,

portanto, ao nmero de deputados que efetivamente votam como tal. Se a ausncia

controlada, o efeito da obstruo muda de direo. Ou seja, o efeito dessas

estratgias na reduo do patamar de sucesso do Presidente depende da

capacidade das lideranas de assegurar que os deputados estejam no plenrio e,

neste caso, assumindo os custos associados obstruo.

180
Tabela 34 - Regresso MQO Apoio ao Presidente no total de membros da
Cmara dos Deputados, 1990-2004
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3

Opart -1.84* 1.304* 1.271*

(.418) (.377) (.375)
Ausentes -.131* -.126*
(.007) (.007)
Req_opo -1.173*
(.335)
N 865 865 865
R2 0.1369 0.4155 0.4237
R2 ajustado 0.1319 0.4114 0.4190
Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004;
Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos,
Cebrap. Elaborao prpria.
* p<.001

Para avaliar se esse resultado tambm observado em relao segunda medida

de sucesso presidencial, dois outros modelos foram construdos. Neste caso, o grau

de apoio diz respeito ao percentual de votantes que seguiram a posio do governo.

O resultado encontrado muito interessante. No modelo inicial, o efeito das

estratgias obstrucionistas positivo, e o crescimento do nmero de partidos na

obstruo est associado a um aumento da adeso ao governo entre os votantes.

No modelo seguinte foi controlado o efeito da ausncia dos deputados: o efeito

tambm positivo, mas diminui o efeito da varivel inicial. Com o ltimo modelo,

leva-se em conta se a votao decorreu do fato de algum partido fora da base aliada

ter requerido a verificao de qurum. Somente essa varivel apresentou um efeito

negativo: se a votao foi provocada pela oposio, o apoio ao governo entre os

votantes diminui em 1.3%.

181
Tabela 35 - Regresso MQO Apoio ao Presidente no total de votantes da
Cmara dos Deputados- 1990-2004
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3

Opart 5.160* 4.685 4.656*

(.374) (.404) (.401)
Ausentes .021* .026*
(.007) (.007)
Req_opo -1.248
(.358)
N 799 799 799
R2 0.3536 0.3608 0.3705
R2 ajustado 0.3495 0.3559 0.3649
Fonte: Votaes nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004;
Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos,
Cebrap. Elaborao prpria.

Os resultados apontam para a complexidade envolvida na interao entre governo e

oposies. O aumento do apoio, mesmo com o crescimento da ausncia dos

deputados, aponta para a capacidade dos governos em manter em plenrio os seus

apoiadores. Considerando que esse efeito se mantm na presena de estratgias

obstrucionistas, pode-se concluir que o Presidente capaz de reter os seus

apoiadores enquanto os obstrucionistas vem crescer nas fileiras dos ausentes os

seus votos potenciais.

A competitividade da oposio se mostra efetiva em relao s estratgias

procedimentais, indicando que a iniciativa de provocar uma votao nominal pode

elevar, de forma mais efetiva, o custo de apoiar o governo. De forma inversa, o fato

de ser uma votao nominal por exigncia legal ou requerida pela coalizo

governativa parece induzir o apoio dos deputados mesmo na presena de

estratgias obstrucionistas.

182
CONCLUSO

Esta tese se insere no contexto de um amplo debate acerca do presidencialismo no

Brasil e seus impactos sobre as condies de governo. Esse debate, em grande

medida, centrou-se na natureza e nas conseqncias do arranjo institucional

emergente do processo de reconstitucionalizao da ordem poltica do Pas nos

anos 80.

Inicialmente, a combinao de traos institucionais, a saber, presidencialismo,

multipartidarismo, sistema proporcional de representao, bicameralismo e

federalismo, foi interpretada como explosiva e conducente instabilidade poltica.

Tais efeitos foram atribudos disperso do poder poltico entre instituies e atores

polticos resultantes e seus impactos desestabilizadores sobre o processo decisrio

e a capacidade de coordenao das aes de governo.

A despeito dos prognsticos sombrios, o presidencialismo brasileiro exibiu no

perodo ps-constitucional nveis significativos de estabilidade poltica num contexto

no s de operao ordinria dos governos, mas tambm de mudanas relevantes

do status quo. O arranjo institucional exibiu patamares expressivos de capacidade

governativa e de implementao de agendas que incluam reformas estruturais da

ordem econmica e do Estado e que, devido natureza constitucional da deciso,

requereram supermaiorias legislativas.

183
O deslocamento do foco de anlise para a distribuio dos poderes legislativos entre

os Poderes Executivo e Legislativo e para os poderes institucionais do Presidente

permitiu identificar na dimenso institucional a chave interpretativa da estabilidade

poltica e do sucesso presidencial. Os trabalhos de Figueiredo & Limongi, a partir de

1995, demonstraram como as bases institucionais da Presidncia e a centralizao

decisria no mbito do Legislativo propiciaram as condies relevantes para

processar a estabilidade poltica.

Os estudos informados por essa agenda de pesquisa evidenciaram a conexo entre

os poderes presidenciais relativos iniciativa legal e s decises alocativas de

recursos pblicos , e a preponderncia do Executivo na produo legal. Nessa

direo, a noo de sucesso presidencial se manteve centrada na eficcia e

produtividade do Executivo na esfera legislativa.

Os resultados apresentados nesta tese corroboram a persistncia do sucesso do

Executivo sob o presidencialismo brasileiro para o todo o perodo analisado, 1990 a

2004. As taxas de sucesso legislativo expressam patamares elevados de adeso e

de reteno do apoio dos legisladores agenda dos governos. No entanto, esse

sucesso revela variaes importantes quanto (a) ao grau de sucesso; (b) aos

movimentos do governo na esfera legislativa e em relao s oposies.

Considerando que a dimenso institucional no sofreu alteraes significativas em

sua estrutura, surge o problema de como explicar essas variaes. A contribuio

desta tese para o debate em curso refere-se proposta de alargamento do campo

184
analtico, de forma a explorar as conexes entre a dimenso institucional e as

configuraes ideolgicas e polticas que os governos de coalizo assumem.

Nessa direo, esta tese examinou o efeito do tipo coalizo governativa sobre o

sucesso legislativo do Presidente luz da interao entre a atratividade da coalizo

e a competitividade das oposies. Ao longo do trabalho, argumentou-se que os

atributos constitutivos da coalizo governativa e das oposies afetam o sucesso

presidencial porque fazem variar os incentivos envolvidos na adeso e na reteno

do apoio poltico ao governo.

O eixo analtico da tese pautou-se na concepo de sucesso presidencial como um

resultado processual e contingente da combinao das dimenses institucionais,

ideolgicas e polticas a partir das quais so construdas as coalizes sob o

presidencialismo. Nessa direo, a investigao centrou-se na interao entre os

atores institucionais e polticos em dois eixos principais da dinmica poltica sob

sistemas competitivos e baseados na separao dos Poderes: a relao Executivo-

Legislativo e a relao entre governo e oposies.

Esta abordagem permitiu analisar o sucesso do Executivo na esfera legislativa no

contexto da construo e reconstruo das bases de apoio poltico aos governos

sob o presidencialismo. Em particular, os resultados reiteraram que, sob o

presidencialismo brasileiro, o Presidente conta com os incentivos e os recursos

necessrios para processar, endogenamente, os pontos de reverso da sua base de

apoio poltico. Se, por um lado, argumenta-se que tais incentivos e recursos facultam

ao Presidente a capacidade de escolha, relativa ao grau de compartilhamento das

185
tarefas de governo, por outro, argumenta-se tambm que a compreenso das

escolhas feitas requer incorporar ao campo de anlise a estrutura de escolhas

disponvel ao Presidente. Ou seja, o aspecto decisivo no a formao de governos

de coalizo, mas, antes, o tipo de coalizo que formada.

Trs questes principais orientaram a investigao do sucesso presidencial a partir

dessa abordagem: (a) se, e em que direo, a formao e a recomposio da

coalizo governativa redefinem as condies de participao do Executivo na esfera

Legislativa; (b) se, e como, a formao da coalizo de governo impacta o

alinhamento entre situao e oposio; (c) se a atuao parlamentar das oposies

afeta as suas decises dos partidos quanto participao no governo, repercutindo,

portanto, sobre o sucesso presidencial.

O exame das caractersticas dos governos de coalizo no perodo compreendido

entre 1990 e 2004 centrou-se nos atributos relativos ao tamanho, estrutura de

preferncias e ao controle de recursos institucionais por parte das coalizes

construdas.

A fora parlamentar da coalizo diz respeito ao contingente legislativo da coalizo

governativa, ou seja, o nmero de cadeiras legislativas que os partidos integrantes

controlam foi assumido como uma dimenso relevante para a definio da

atratividade da coalizo. Essa dimenso remeteu a anlise para o nmero de atores

e para a distribuio da fora parlamentar no interior do Legislativo, mas, tambm,

no contexto da relao entre o governo e as oposies.

186
O distanciamento ideolgico foi abordado em relao a dois aspectos, a saber: (a) a

amplitude relativa da coalizo; (b) o posicionamento contguo, ou no, dos partidos

ao longo do espectro ideolgico. A suposio bsica que a combinao destes

aspectos resulta em diferentes estruturas de preferncias que informam a dinmica

da coalizo governativa, particularmente em relao heterogeneidade das

preferncias e das posies polticas presentes no governo.

A terceira dimenso mobilizada reafirma a importncia da distribuio dos recursos

institucionais na arena legislativa e do Executivo. O controle de postos na estrutura

decisria das casas Legislativas identificado como um dos principais recursos

disponveis aos partidos da coalizo governativa para influenciar a agenda

congressual.

A mobilizao dessas dimenses contribuiu para evidenciar as diferenas entre as

coalizes relativamente a dois aspectos: (a) as variaes relativas presena e

combinao desses atributos entre as coalizes governativas; (b) as variaes entre

as coalizes montadas no interior do mesmo governo. Os resultados permitem

concluir, em primeiro lugar, que os governos brasileiros tm recorrido a diferentes

estratgias de montagem do governo, as quais podem ser associadas natureza da

agenda presidencial e conformao inicial do governo e das oposies derivada

das urnas. Em segundo lugar, as variaes observadas entre as coalizes ao longo

do mandato presidencial sinalizam para o fato de que, sob as mesmas condies

institucionais, os Presidentes recorrem a diferentes estratgias de recomposio das

coalizes governativas.

187
A estratgia analtica utilizada nesta tese buscou avaliar se as variaes relativas s

dimenses privilegiadas afetaram o grau de apoio ao governo na esfera legislativa.

O sucesso presidencial foi avaliado em relao adeso e reteno do apoio dos

legisladores agenda presidencial nas decises por votao nominal. Esse sucesso

foi avaliado em duas direes: a primeira delas diz respeito abrangncia do apoio

no conjunto de membros da Cmara dos Deputados; a segunda avalia o grau de

apoio entre os deputados votantes.

A anlise no se deteve nas decises de voto, mas incluiu, ainda, o uso dos

recursos e direitos parlamentares por parte de legisladores e partidos, sejam eles

membros da coalizo governativa, sejam eles da oposio, de forma a intervir sobre

a dinmica decisria. Nessa direo, buscou-se apreender o efeito da interao

entre os apoiadores do governo e as oposies sobre as decises de voto.

No que tange o apoio ao Presidente no conjunto dos deputados da Cmara, os

resultados encontrados reiteram os efeitos da adeso da coalizo governativa,

conforme j destacado pela literatura. No entanto, esse efeito varia de acordo com a

maior ou menor unidade de comportamento dos deputados em plenrio. A

magnitude destes efeitos sofre variaes quando se consideram os impactos das

variveis relativas distncia ideolgica, fora parlamentar e aos ativos

institucionais controlados pela coalizo. O posicionamento contguo dos partidos no

espectro ideolgico, efetivamente, atua como um componente da atratividade da

coalizo no sentido de tornar mais inclusiva e abrangente a base de apoio ao

governo. As coalizes mais atrativas, desse ponto de vista, resultam em um apoio

mais consistente no sentido de mobilizar uma proporo mais alta do conjunto de

188
deputados, sendo, portanto, mais eficientes nos processos decisrios relacionados a

agendas que exigem maiorias qualificadas.

O controle da presidncia da Casa por um partido integrante da coalizo mostrou um

efeito expressivo, reiterando o impacto dos ativos institucionais da arena legislativa

sobre o apoio ao governo. O contingente legislativo, ao contrrio, no se mostrou

efetivo para explicar as variaes no grau de sucesso. O resultado sinaliza para a

importncia de qualificar o peso da varivel tamanho na avaliao do sucesso

presidencial. Isto no significa dizer que o nmero de cadeiras legislativas

controladas pela coalizo governativa no importa, mas, antes, que o peso dessa

varivel, muito destacado pela literatura, pode ser mitigado em presena de outras

condies relevantes para a promoo da adeso de legisladores de fora da

coalizo.

Os resultados relativos ao sucesso presidencial medido como proporo do apoio

entre os votantes revelaram aspectos interessantes envolvidos em governos de

coalizo e que a literatura pouco tem explorado. Em presena das demais variveis

explicativas, o efeito do voto disciplinado da coalizo tambm sofreu mudana, como

observado em relao outra medida de sucesso presidencial. Tambm persistiu

como relevante o impacto da unidade da coalizo em plenrio. Estes resultados

indicam que o apoio ao Presidente remete sua capacidade de levar a plenrio e de

l manter os seus apoiadores potenciais.

De acordo com as expectativas, a maior amplitude da coalizo sinaliza para a

reduo do apoio ao governo, mas o efeito no se mostrou estatisticamente

189
significativo. No caso da contigidade, os resultados mostraram um efeito na direo

contrria ao que era esperado. Segundo a hiptese mobilizada, espera-se que

coalizes mais compactas do ponto de vista ideolgico exercessem uma atrao

maior entre os legisladores. Ao contrrio, os resultados indicam que este tipo de

coalizo atinge patamares de apoio mais baixos do que aquelas que se estendem

de forma descontnua por todo o espectro. Da, torna-se necessrio explorar, de

forma mais detida, se o fato est associado necessidade de as coalizes que

apresentam menores graus de contigidade ideolgica elevarem o seu piso de

apoio, de forma a lidar com as incertezas decorrentes de uma base de apoio

heterognea.

O sucesso presidencial repercute tambm sobre o movimento das oposies na

arena congressual e o uso que estas fazem dos recursos e direitos parlamentares

assegurados institucionalmente. A anlise mostrou que a disposio e a direo em

que tais recursos so mobilizados variam de acordo com a coalizo governativa e

com a configurao da oposio. O protagonismo das oposies com vistas a alterar

o contexto decisrio levando a deciso para o voto nominal expressivo. De

acordo com a direo desse protagonismo, se para bloquear a agenda presidencial

ou introduzir agendas concorrentes, o Executivo reage diferentemente, tendo que

dividir a sua ateno entre posies favorveis e contrrias s matrias em

deliberao.

O recurso a estratgias obstrucionistas por parte das oposies apresentou

variaes importantes ao longo do perodo e, principalmente, quanto adeso dos

partidos fora do governo em relao a tais prticas. O obstrucionismo, como uma

190
ao coligada da oposio, observado em todo o perodo, mas esse

posicionamento como estratgia dominante das oposies, agindo de forma

coligada, emerge no perodo recente.

O efeito do comportamento das oposies sobre o sucesso presidencial aponta para

a complexidade do presidencialismo de coalizo no que tange ao alinhamento dos

partidos em relao ao governo. A maior a adeso de lideranas partidrias

obstruo parlamentar diminui o efeito do apoio ao Presidente. Esse resultado, no

entanto, condicionado participao dos deputados nas votaes. Quando a

ausncia controlada, o impacto da obstruo muda. Ou seja, quanto maior o

nmero de ausentes, menores os patamares de sucesso presidencial. Nesse

contexto, a obstruo declarada pelos lderes eleva o apoio ao Presidente. A razo

disso pode ser buscada no fato de a obstruo ser custosa e o legislador poder

recorrer ausncia para evitar ir contra, ostensivamente, a posio do governo ou

de seu partido. A indisponibilidade de dados relativos obstruo para toda a srie

temporal limitou a comparao entre a disciplina partidria nas situaes de

obstruo parlamentar, mas se verificou uma associao positiva entre o nmero de

faltas e a presena de partidos em obstruo.

Os resultados encontrados reiteram a relevncia da abordagem do sucesso

presidencial como contingente poltica de coalizo efetivamente implementada.

Como demonstrado, o tipo de coalizo que resulta dessa poltica elucida, de forma

importante, a promoo desse sucesso. Embora a anlise no tenha includo a fase

mais recente do governo atual, cabe ressaltar que a sua trajetria recente consiste

em um contexto importante para se testarem os efeitos das dimenses analticas

191
destacadas nesta tese, particularmente em relao interao entre a

competitividade das oposies e seus efeitos sobre a atratividade da coalizo

governativa.

Tambm a operao do presidencialismo de coalizo em outros pases, com

destaque para os pases do Cone Sul da Amrica Latina, oferece um campo

importante para explorar a estratgia analtica aqui utilizada, particularmente porque

isto torna possvel avaliar o impacto das diferenas do arranjo institucional sobre o

presidencialismo de coalizo.

Esses esforos podero, sobremaneira, ampliar a compreenso sobre a dinmica e

variabilidade do sucesso dos Presidentes sob tais arranjos.

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200
BANCOS DE DADOS

Votaes Nominais na Cmara dos Deputados 1989-2004; Fernando Limongi e

Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

Votaes Nominais Cmara dos Deputados 2003-2004 Base de Dados do

Ncleo de Estudos sobre o Congresso/IUPERJ.

Banco de Dados Instituies Polticas Comparadas na Amrica do Sul

DCP/IUPERJ/Fundao Konrad-Adenauer, 2003

Base da Legislao Federal do Brasil - Brasil; Presidncia da Repblica, Casa Civil -

Subchefia para Assuntos Jurdicos

201
ANEXOS

LISTA DOS PARTIDOS BRASILEIROS

PAN Partidos dos Aposentados da Nao

PC Partido Comunista
PC do B Partido Comunista do Brasil
PCB Partido Comunista Brasileiro
PDC Partido Democrata Cristo
PDS Partido Democrtico Social
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PFL Partido da Frente Liberal
PHS Partido Humanista da Solidariedade
PJ Partido da Juventude
PL Partido Liberal
PLC Partido Liberal Cristo
PLP Partido Liberal Progressista
PLT Partido Liberal Trabalhista
PMB Partido Municipalista Brasileiro
PMC Partido Municipalista Comunitrio
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMN Partido da Mobilizao Nacional
PP Partido Progressista
PPB Partido Progressista Brasileiro
PPB Partido do Povo Brasileiro
PPR Partido Progressista Reformador
PPS Partido Popular Socialista
PRN Partido da Reconstruo Nacional
PRONA Partido de Reedificao da Ordem Nacional
PRP Partido Republicano Progressista
PRP Partido Reformador Trabalhista
PRS Partido das Reformas Sociais

202
PRT Partido Reformador Trabalhista
PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro
PS Partido Socialista
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSC Partido Social Cristo
PSD Partido Social Democrtico
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSDC Partido Social Democrata Cristo
PSL Partido Social Liberal
PSP Partido Social Progressista
PST Partido Social Trabalhista
PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado
PSU Partido Socialista Unido
PT Partido dos Trabalhadores
PT do B Partido Trabalhista do Brasil
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PTC Partido Trabalhista Comunitrio
PTC Partido Trabalhista Cristo
PTN Partido Tancredista Nacional
PTR Partido Trabalhista Renovador
PTRB Partido Trabalhista Renovador Brasileiro
PV Partido Verde

Fonte: Banco de dados eleitorais do Brasil 1982-2004 organizao Jairo Nicolau

Disponvel<<http://jaironicolau.iuperj.br/>>.

203
LEGISLAO PESQUISADA

Presidncia da Repblica. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurdicos LEI N

8.410, DE 27 DE MARCO DE 1992 - Altera dispositivos da Lei n 8.028, de 12 de
abril de 1990, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios, e d outras providncias

Presidncia da Repblica. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurdicos LEI No

8.422, DE 13 DE MAIO DE 1992. Dispe sobre a organizao de ministrios e d
outras providncias

Presidncia da Repblica. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurdicos MEDIDA

PROVISRIA N 302, DE 10 DE ABRIL DE 1992 - Dispe sobre a organizao de
Ministrios e d outras providncias.

Presidncia da Repblica. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurdicos MEDIDA

PROVISRIA N. 813, DE 1 DE JANEIRO 1995 Dispe sobre a organizao da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias

Presidncia da Repblica. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurdicos MEDIDA

PROVISRIA No 1.795, DE 1 DE JANEIRO DE 1999. Altera dispositivos da Lei no
9.649, de 27 de maio de 1998, que dispe sobre a organizao da Presidncia da
Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias.

Presidncia da Repblica. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurdicos. MEDIDA

PROVISRIA No 2.216-37, DE 31 DE AGOSTO DE 2001. Altera dispositivos da Lei

no 9.649, de 27 de maio de 1998, que dispe sobre a organizao da Presidncia da

Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias.

Presidncia da Repblica. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurdicos MEDIDA

PROVISRIA N 103, DE 1 DE JANEIRO 2003. Dispe sobre a rganizao da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias (Convertida na
Lei n 10.683, de 2003).

Presidncia da Repblica. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurdicos MEDIDA

PROVISRIA N 111, DE 21 DE MARO 2003. Cria a Secretaria Especial de

204
Polticas de Promoo da Igualdade Racial, da Presidncia da Repblica, e d
outras providncias. (Convertida na Lei n 10.678, de 23.5.2003).

Presidncia da Repblica. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurdicos MEDIDA

PROVISRIA N 259, DE 21 DE JULHO DE 2005. Altera a Lei no 10.683, de 28 de
maio de 2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios, autoriza a prorrogao de contratos temporrios firmados com
fundamento no art. 23 da Lei n o 10.667, de 14 de maio de 2003, altera o art. 4 o da
Lei no 8.745, de 9 de dezembro de 1993, e d outras providncias.

Presidncia da Repblica. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurdicos - EM

Interministerial n 1 /CC/MJ- Braslia, 1- de janeiro de 2003.

205
ANEXOS ESTATSTICOS

UNIVERSO DE ANLISE: VOTAES NOMINAIS (VN)

O universo de anlise abrange as votaes nominais da Cmara dos Deputados e

do Congresso Nacional no perodo compreendido entre 1990 e 2004. A incluso

tanto de votaes nominais realizadas em ambas casas legislativas justifica-se pelas

razes j apresentadas por Figueiredo & Limongi (1999:99), ou seja, a votao

nominal realizada em sesso conjunta, o Congresso Nacional, ocorre com a

manifestao em separado e independente do plenrio de cada uma das casas. O

perodo engloba votaes nominais realizadas ao longo das 13 (treze) coalizes

governativas que constituem o referente emprico do presidencialismo de coalizo

no Brasil, objeto desta tese.

Do total de 1.546 votaes nominais registradas no perodo, a anlise abrange

1.159 manifestaes do plenrio, sendo excludas 387 votaes. Para a definio

desse universo, utilizaram-se critrios j mobilizados para a anlise da produo

legislativa brasileira e que se mostraram adequados aos objetivos desta pesquisa.

Os critrios, bem como a operacionalizao deles, seguem a estratgica utilizada

por Figueiredo & Limongi em seu estudo seminal sobre a produo legal no nvel

federal de governo no Brasil (1999: 95-99). O primeiro deles refere-se falta de

qurum regimental para deliberao, ou seja, o mnimo exigido de votantes para a

72
votao, de acordo com o tipo de proposio . Com base nesse critrio foram
72
Segundo o art. 181 do RICD, s se interromper a votao de uma proposio por falta de
qurum; 1. Quando esgotado o perodo da sesso, ficar esta automaticamente prorrogada pelo
tempo necessrio concluso da votao (...) 2. Ocorrendo falta de nmero para deliberao,
proceder-se- nos termos do 3 do art. 82.

206
excludas 116 votaes, sendo que cinco delas tambm apresentaram outras

restries, conforme apresentado na Tabela abaixo.

O segundo critrio observado diz respeito presena de posies conflitantes ou

posies quase unnimes em relao proposio em votao. Foram

considerados dois sub-critrios, depois de excludas as votaes invlidas. O

primeiro deles considera a convergncia do encaminhamento de voto pelos lderes

dos maiores partidos, como primeira aproximao de decises no-conflitantes do

ponto de vista partidrio. Do total de 1430 votaes nominais, 293 delas

apresentaram convergncia no encaminhamento do voto pelos lderes dos maiores

partidos (PP, PFL, PTB, PMDB, PSDB, PDT, PT). Desse total, oito votaes no

atingiram o piso da unanimidade (90%) e foram includas na anlise.

Em seguida, foram consideradas as votaes em que a posio majoritria

(favorvel/contrria) obteve 90% ou mais dos votos dados (Figueiredo & Limongi,

1999; Rohde, 2004; Nicolau, 2000). A distribuio dos votos mostrou que a posio

favorvel (sim) e a posio contrria (no) atingiram 90% ou mais dos votos em

304 e 139 votaes, respectivamente. Nos casos em que o sim prevaleceu nesse

patamar, 73,4% traduzem a convergncia dos lderes partidrios, enquanto em 27%

a quase unanimidade se d a despeito de algum nvel de divergncia entre os

lderes partidrios. Em relao s votaes onde o lado do no foi uma atingiu a

unanimidade, o quadro mostra que esse resultado refletiu a sintonia entre os lderes

em 35% das votaes, sendo que em 66% a convergncia dos deputados ocorre a

despeito das orientaes divergentes dos lderes.

207
 Convergncia do encaminhamento Total
de voto dos lderes partidrios dos
maiores partidos
Posies majoritrias quase unnimes
No (%) Sim (%)
Total
Nenhuma posio atingiu 90% dos votos 979 (99) 08 (0,8) 987(100)

Sim > 90% 81 (27) 223 (73,4) 304 (100)

No > 90% 91(66) 48 (35,0) 139 (100)

Total 1151 (80,5) 279 (19,5) 1430 (100)

A opo foi a combinao desses dois sub-critrios, que resultou na excluso de

271 votaes (17,53%). Em sntese, foram excludas as votaes em que houve

convergncia entre os lderes dos maiores partidos e se essa convergncia refletiu-

se no resultado final da votao (90% ou mais dos votos).

Esse cenrio corrobora o que a literatura j vem destacando com relao disciplina

partidria no Brasil. Uma vez que o objetivo identificar os determinantes das

decises de voto dos legisladores luz das estratgias de coalizo e seus impactos

sobre o alinhamento dos partidos e dos legisladores no processo legislativo, a

escolha foi por incluir na anlise as votaes que atingiram a quase-unanimidade

num contexto de alinhamento divergente das principais lideranas. A razo dessa

escolha a necessidade de apreender os determinantes de uma indisciplina

partidria convergente.

COALIZO TOTAL VN EXCLUDAS VN ANALISADAS

GOVERNATIVA DE VN
FQ VQU FQ & VQU
1 65 10 04 51
2 87 11 14 62

208
 3 31 06 03 22
4 94 17 09 68
5 15 10 05
6 222 10 21 191
7 237 01 30 206
8 64 11 08 45
9 91 - 20 71
10 345 05 112 01 227
11 27 01 08 01 17
12 155 08 27 02 118
13 113 21 15 01 76
Total 1546 111 271 05 1159
(100) (7,12) (17,53) (0,32) (74,96)
VN=Votao nominal
FQ=Falta de qurum
VQU=votaes quase unnimes (90% ou mais dos votos)

No que tange natureza da matria, o universo de anlise inclui tanto as votaes

de matrias substantivas como de procedimentos.

209
CDIGO DAS COALIZES GOVERNATIVAS

CODIGO INCIO TERMINO COALIZO GOVERNATIVA

1 03/15/90 03/28/91 COLLOR 1

2 03/28/91 04/13/92 COLLOR 2
3 04/13/92 09/29/92 COLLOR 3
4 10/02/92 03/15/94 FRANCO 1
5 03/15/94 01/01/95 FRANCO 2
6 01/01/95 07/04/96 FHC I 1
7 07/04/96 04/07/98 FHC I 2
8 04/07/98 01/01/99 FHC I 3
9 01/01/99 07/19/99 FHC II 1
10 07/19/99 04/03/02 FHC II 2
11 04/03/02 01/01/03 FHC II 3
12 01/01/03 27/01/04
LULA 1
13 27/01/04 * LULA 2
Fonte: Banco de Dados Instituies Polticas Comparadas na Amrica do
Sul DCP/IUPERJ/Fundao Konrad-Adenauer, 2003
* Dados relativos deste gabinete at 12/2005.

FORA PARLAMENTAR DAS COALIZES GOVERNATIVAS - BRASIL, 1990-2004

COALIZO PARTIDO DO
COALIZO GOVERNATIVA PRESIDENTE
GOVERNATIVA PARTIDOS % %
COLLOR 1 PRN- PFL 24,2 5,6
COLLOR 2 PRN- PFL-PDS 32,8 8,0
COLLOR 3 PRN-PFL-PTB-PL 35,2 8,0
FRANCO 1 PMDB-PFL-PDT-PSDB-PSB-PTB 64,4 21,5
FRANCO 2 PMDB-PFL-PSDB-PP 46,3 21,5
FHC I 1 PSDB-PMDB-PFL-PTB 56,3 12,1
FHC I 2 PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB 77,2 16,4
FHC I 3 PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB 77,6 16,4
FHC II 1 PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB 73,7 19,3
FHC II 2 PSDB-PMDB-PFL-PPB 67,3 19,3
FHC II 3 PSDB-PMDB 35,3 19,3
LULA 1 PT-PCdoB-PSB-PDT-PPS-PV-PTB-PL 42,5 17,7
LULA 2 PT-PCdoB-PSB-PPS-PV-PTB-PL-PMDB 64,7 17,7
Fonte: Banco de Dados Instituies Polticas Comparadas na Amrica do Sul
DCP/IUPERJ/Fundao Konrad-Adenauer, 2003. Elaborao Prpria.

210
PERCENTUAL MDIO DE APOIO AO GOVERNO NO TOTAL DE VOTANTES EM VOTAES
NOMINAIS DA CMARA DOS DEPUTADOS 1990-2004
COALIZO DESVIO-
GOVERNATIVA MDIA N PADRO MNIMO MXIMO AMPLITUDE
COLLOR 1 69,3 31 8,1 54,7 84,0 29,3
COLLOR 2 75,1 19 15,3 35,5 98,4 62,9
COLLOR 3 73,3 10 16,6 51,4 96,5 45,0
FRANCO 1 75,8 33 12,7 47,7 95,5 47,7
FRANCO 2 83,2 2 6,4 78,6 87,7 9,1
FHC I 1 73,3 122 7,7 51,7 95,0 43,3
FHC I 2 72,5 156 9,0 47,9 95,3 47,5
FHC I 3 70,0 31 3,6 61,3 78,6 17,3
FHC II 1 74,8 56 8,0 52,3 96,1 43,7
FHC II 2 73,7 155 10,9 51,2 98,0 46,8
FHC II 3 76,4 11 11,4 61,5 91,1 29,6
LULA 1 83,3 108 10,9 51,7 98,9 47,2
LULA 2 88,1 67 12,1 57,6 98,5 40,9
Total 75,8 801 11,3 35,5 98,9 63,4
Fonte: Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao Prpria.

PERCENTUAL MDIO DE APOIO AO GOVERNO NO TOTAL DE MEMBROS DA CASA EM

VOTAES NOMINAIS DA CMARA DOS DEPUTADOS 1990-2004

COALIZO DESVIO-
GOVERNATIVA MDIA N PADRO MNIMO MXIMO AMPLITUDE
COLLOR 1 47,6 37 13,1 14,1 70,2 56,1
COLLOR 2 41,3 30 12,5 10,7 64,6 53,9
COLLOR 3 51,2 11 10,3 32,6 67,8 35,2
FRANCO 1 51,2 40 14,1 25,3 74,6 49,3
FRANCO 2 50,8 2 7,7 45,3 56,3 10,9
FHC I 1 59,3 135 10,3 11,3 78,1 66,8
FHC I 2 58,0 163 9,6 24,5 77,3 52,9
FHC I 3 53,1 38 11,0 22,5 68,2 45,7
FHC II 1 61,4 56 7,5 40,0 77,9 38,0
FHC II 2 57,3 165 12,1 0,0 90,7 90,7
FHC II 3 55,6 11 10,7 38,2 78,5 40,4
LULA 1 56,3 110 10,3 25,1 87,9 62,8
LULA 2 49,6 70 8,8 15,1 81,5 66,4
Total 55,7 868 11,6 0,0 90,7 90,7
Fonte: Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao Prpria.

211
ESTRUTURA DA PRESIDNCIA DA REPBLICA BRASIL, 1990-2005.

ESTRUTURA DA PRESIDNCIA DA REPBLICA SEGUNDO GABINETE

PRESIDENCIAL BRASIL, 1990-2005.

PRESIDNCIA*
rgos essenciais rgos de assessoramento Secretrias especiais
Secretaria-geral Conselho de Governo SE Cultura
COLLOR 1 Gabinete militar Alto Comando Foras Armadas SE Cincia e Tecnologia
Gabinete Pessoal (FA) SE Meio-ambiente
Estado - maior das FA SE Desenv. Regional
Consultoria Geral SE Desportos
SE Administ. Federal
SE Assuntos Estratgicos
Secretaria-geral SE Cultura
Gabinete militar Conselho de Governo SE Cincia e Tecnologia
Gabinete Pessoal Alto Comando Foras Armadas SE Meio-ambiente
(FA) SE Desenv. Regional
Estado - maior das FA SE Desportos
COLLOR 2 Consultoria Geral SE Administ. Federal
SE Assuntos Estratgicos

Secretaria-geral Conselho de Governo SE Cultura

Secretaria de Gov. (SM) Alto Comando Foras Armadas SE Cincia e Tecnologia
COLLOR 3 Gabinete militar (FA) SE Meio-ambiente
Estado - maior das FA SE Desportos
Consultoria Geral SE Assuntos Estratgicos
Desenv. Regional (SM)
Casa Civil (SM) Conselho de Governo SE Assuntos Estratgicos (SM)
Secretaria-geral (SM) Alto Comando Foras Armadas SE Administrao Federal (SM)
FRANCO 1 Secretaria de Planejamento, (FA) Assessoria de Comunicao
Oramento e Coordenao Estado - maior das FA (SM) Institucional
(SM). Consultoria Geral
Casa militar (SM)

Casa Civil (SM) Conselho de Governo SE Assuntos Estratgicos (SM)

Secretaria-geral (SM) Alto Comando Foras Armadas SE Administrao Federal (SM)
Secretaria de Planejamento, (FA) Assessoria de Comunicao
Oramento e Coordenao Estado - maior das FA (SM) Institucional
FRANCO 2 (SM). Consultoria Geral
Casa militar (SM)

Casa Civil (SM) Conselho de Governo -

Secretaria Geral (NE) Advocacia-Geral da Unio
FHC I 1 Comunicao Social (NE) Alto Comando das Foras
Assuntos Estratgicos (NE) Armadas
Casa Militar (NE) Estado Maior das Foras
Armadas (SM)

ESTRUTURA DA PRESIDNCIA DA REPBLICA SEGUNDO GABINETE

PRESIDENCIAL BRASIL, 1990-2005. (continuao..)

212
 Casa Civil (SM) Conselho de Governo -
Secretaria Geral (NE) Advocacia-Geral da Unio
FHC I 2 Comunicao Social (NE) Alto Comando das Foras
Assuntos Estratgicos (NE) Armadas
Casa Militar (NE) Estado Maior das Foras
Armadas (SM)

Casa Civil (SM) Conselho de Governo -

Secretaria Geral (NE) Advocacia-Geral da Unio
Comunicao Social (NE) Alto Comando das Foras
Assuntos Estratgicos (NE) Armadas
Casa Militar (NE) Estado Maior das Foras
FHC I 3 Armadas (SM)

Casa Civil (SM) Conselho de Governo SE de Polticas Regionais

Casa Militar (NE) Advogado-Geral da Unio

Alto Comando das Foras

Armadas
Estado-Maior das Foras
Armadas
Secretaria de Estado de
Comunicao de Governo
Secretaria de Estado de
Relaes Institucionais
Secretaria de Estado de
Planejamento e Avaliao
FHC II 1 Gabinete do Presidente da
Repblica

08/2001: 08/2001: 08/2001

Casa Civil (SM) Secretaria-Geral Conselho de Governo
(SM) Integrao de Polticas de
Corregedoria-Geral da Unio
FHC II 2 Secretaria de Comunicao de Transporte;
(SM)
Governo (SM) Conselho de Poltica
SE de Desenvolvimento Urbano
Gabinete de Segurana Energtica**
Institucional (SM) Advogado-Geral da Unio (SM)
Gabinete do Presidente da
Repblica
Casa Civil (SM) Secretaria-Geral Conselho de Governo Corregedoria-Geral da Unio
(SM) (SM)
Secretaria de Comunicao de Secretaria Especial de
Integrao de Polticas de
Governo (SM) Desenvolvimento Urbano
Transporte;
Gabinete de Segurana
FHC II 3 Conselho de Poltica
Institucional (SM)
Energtica**
Advogado-Geral da Unio (SM)
Gabinete do Presidente da
Repblica

ESTRUTURA DA PRESIDNCIA DA REPBLICA SEGUNDO GABINETE

PRESIDENCIAL BRASIL, 1990-2005. (continuao..)

LULA 1 Casa Civil (SM) Conselhos: Controladoria-Geral da Unio

Secretaria-Geral (SM) (SM)
Secretaria de Comunicao de
De Governo;
Governo e Gesto Estratgica
Desenvolvimento Econmico e SE Conselho de
(SM)
Social; Desenvolvimento Econmico e
Gabinete Pessoal Gabinete de
Segurana Alimentar e Social (SM)
Segurana Institucional (SM)
Nutricional; SE Polticas para as Mulheres
Poltica Energtica; (SM)
Integrao de Polticas de SE Aqicultura e Pesca (SM)
Transporte; SE Direitos Humanos

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 o Advogado-Geral da Unio
(SM)
SE Polticas de Promoo da
Assessoria Especial do
Igualdade Racial
Presidente da Repblica;
Secretaria de Imprensa e
Divulgao da Presidncia da
Repblica;
Porta-Voz da Presidncia da
Repblica.

Casa Civil (SM) Conselhos: Controladoria-Geral da Unio

Secretaria-Geral (SM) (SM)
Secretaria de Comunicao de
De Governo;
Governo e Gesto Estratgica
Desenvolvimento Econmico e SE do Conselho de
(SM)
Social; Desenvolvimento Econmico e
Gabinete Pessoal Gabinete de
Segurana Alimentar e Social;
Segurana Institucional (SM)
Nutricional; SE de Polticas para as
Secretaria de Coordenao
LULA 2 Poltica Energtica; Mulheres;
Poltica e Assuntos Institucionais
Integrao de Polticas de SE Aquicultura e Pesca;
(SM)
Transporte; SE dos Direitos Humanos
o Advogado-Geral da Unio SE de Polticas de Promoo da
(SM) Igualdade Racial
Assessoria Especial do
Presidente da Repblica;
Secretaria de Imprensa e
Divulgao da Presidncia da
Repblica;
Porta-Voz da Presidncia da
Repblica.

ESTRUTURA DA PRESIDNCIA DA REPBLICA SEGUNDO GABINETE

PRESIDENCIAL BRASIL, 1990-2005. (continuao..)

Casa Civil (SM) Conselhos: Controladoria-Geral da Unio

Secretaria-Geral (SM) (SM)
Gabinete Pessoal Gabinete de
De Governo;
Segurana Institucional (SM)
Conselho de Desenvolvimento Secretaria Especial de Polticas
Secretaria de Relaes
Econmico e Social; para as Mulheres;
Institucionais (SM)
Segurana Alimentar e Secretaria Especial de
LULA 3 Nutricional; Aqicultura e Pesca;
Poltica Energtica; Secretaria Especial de Polticas
Integrao de Polticas de de Promoo da Igualdade
Transporte; Racial
o Advogado-Geral da Unio ** Presidente do Banco Central
(SM) passa a ter status ministerial
Assessoria Especial do
Presidente da Repblica;
Secretaria de Imprensa e Porta
Voz da Presidncia da Repblica
Ncleo de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica

*Entre 27/03 a 10/04, 04 rgos.

**O Conselho Nacional de Poltica Energtica foi criado em 1997, mas passou rgo de
assessoramento do Presidente da Repblica em 2000 (DECRETO No 3.520, DE 21/06/2000).
(A) SM=status ministerial;
(B) Por determinao constitucional, O Conselho da Repblica e Conselho de Defesa Nacional so
rgos de consulta da Presidncia.

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