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Consejero Presidente
Dr. Leonardo Valds Zurita
Consejeros Electorales
Mtro. Marco Antonio Baos Martnez
Dr. Lorenzo Crdova Vianello
Dra. Mara Macarita Elizondo Gaspern
Mtro. Alfredo Figueroa Fernndez
Dr. Francisco Javier Guerrero Aguirre
Dra. Mara Marvn Laborde
Dr. Benito Nacif Hernndez
Secretario Ejecutivo
Lic. Edmundo Jacobo Molina
Contralor General
C. P. Gregorio Guerrero Pozas
ISBN: 978-607-9218-21-8
Presentacin ................................................................................................................... 7
Introduccin................................................................................................................... 9
4. Qu es el proceso de polticas?.......................................................................... 39
4.1. Entrada en la agenda gubernamental.............................................................. 40
4.2. Definicin del problema................................................................................. 44
4.3. Diseo de la poltica....................................................................................... 46
4.4. Implementacin.............................................................................................. 50
4.5. Evaluacin...................................................................................................... 52
5. Reflexiones finales................................................................................................ 55
Bibliografa................................................................................................................... 57
Una vez que las personas elegidas para gobernar asumen sus atribuciones,
cmo y por qu deciden atender determinados problemas?, cmo proceden
para buscar solucionarlos?, para beneficio o perjuicio de quines?, qu re-
sultados pretenden obtener, cules se concretan realmente, de cules se hacen
responsables y de qu manera? David Arellano Gault y Felipe Blanco abordan
la respuesta a estas y otras preguntas con la conviccin de que las polticas p-
blicas contribuyen al robustecimiento de la democracia.
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POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
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Introduccin
9
POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
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determinados recursos en cantidad nantes, entendidos estos ltimos como
y calidad, y no otros? stas y otras depositarios legtimos de la voluntad
preguntas aparecern siempre en un ciudadana.
entorno democrtico donde la accin
poltica (politics, en ingls para dife- El objetivo de este texto es mostrar
renciarlo claramente) y su diversidad precisamente, de manera clara y senci-
afectar siempre a la decisin de polti- lla, cmo es que las polticas pblicas
cas (policy, como diferente de politics, ayudan a robustecer la democracia, con
es decir, la batalla por la definicin de el fin de que el lector tenga un primer
los objetivos de una colectividad). acercamiento general a esta disciplina,
vista como herramienta primordial del
La sistematizacin de las polticas quehacer democrtico. Por ello, en la
pblicas aparece como tema de discu- medida de lo posible, deliberadamente
sin en forma relativamente reciente se omiten las discusiones tericas y tc-
durante la segunda mitad del siglo nicas profundas (con todos los riesgos
veinte en Estados Unidos de Norte- que ello implica), no sin antes invitar al
amrica, y se consolida rpidamente lector interesado en tales cuestiones a
como un instrumento legitimador del recurrir a las fuentes citadas a lo largo
estilo de gobierno propio de las socie- de este libro, que por lo general hacen
dades democrticas ms desarrolladas. referencia a textos clsicos, o cuando
En tales contextos, de manera ideal, menos a muy influyentes trabajos en el
la toma de decisiones respecto de los mbito de las polticas pblicas.
problemas y la manera de resolver-
los pasan necesariamente por la arena Para lograr tal objetivo, el texto
pblica, concebida como un espacio se divide en cinco grandes aparta-
de deliberacin y dilogo en la que dos, adems de esta introduccin. En
los ciudadanos informados participan el primero de ellos describiremos bre-
sistemtica y responsablemente para vemente el papel del gobierno y la
contrastar sus puntos de vista mediante manera en que sus acciones nos afectan
argumentos, entre s y con los gober- de manera cotidiana. Acto seguido,
11
POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
explicaremos con ms detalle qu lticas, esto es, las fases en las que de
son las polticas pblicas, tanto en su manera convencional se descomponen
origen como en sus formulaciones ac- las polticas pblicas para su anlisis
tuales. Con ello, en el tercer apartado, especializado. Por ltimo, este texto
se describe el gobierno por polticas, cierra con algunas reflexiones fina-
para exponer el argumento central de les en las cuales reafirmaremos que,
este texto, a saber, que existe un nexo en efecto, las polticas pblicas son
irrompible y virtuoso entre polticas un elemento indispensable para robus-
pblicas y democracia plural. Esta idea tecer la democracia a partir de la accin
se profundiza en la cuarta seccin al conjunta de sociedad y gobierno.
exponer el estudio del proceso de po-
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1. Qu hace el gobierno
y cmo nos afectan sus acciones?
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POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
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nera debe hacerlo cada uno? Al igual la vida del campo de una manera muy
que en los ejemplos previos, la elec- similar a la de los ejemplos previos.
cin y puesta en marcha del sistema
tiene implicaciones importantes, entre En el caso de los habitantes de zo-
otras, que el trabajador tenga o no la nas rurales, por ejemplo, el contar con
posibilidad de un retiro laboral deco- apoyos para la produccin de ciertas
roso, que evite empobrecerse debido variedades de vegetales puede tener la
a un problema de salud propio o de intencin de fomentar la produccin y
algn familiar, y en casos extremos, exportacin de los mismos, lo que de
que pueda salvar su propia vida o la ocurrir a gran escala y de manera ace-
de sus seres queridos mediante una lerada podra llevar a la repentina mo-
atencin mdica oportuna y de calidad. dificacin de las condiciones de vida de
una comunidad en trminos de po-
El mismo proceso de decisiones, blacin, empleo, ingresos, servicios,
acciones y consecuencias que final- modos tradicionales de convivencia,
mente enmarcan nuestra vida diaria entre otros muchos aspectos. En con-
ocurre en muchos otros mbitos tales traste, podra tambin decidirse que
como la seguridad pblica, la procura- lo ms adecuado es mantener las con-
cin de justicia, la vivienda, la emisin diciones tradicionales de existencia,
y regulacin de moneda, entre muchos, y se podran tomar medidas para ello,
muchos otros. En las ciudades, incluso, como apoyar econmicamente la pro-
la presencia gubernamental es eviden- duccin de los cultivos acostumbrados,
te en forma de edificios u oficinas de garantizar la compra de las cosechas
gobierno, pero qu pasa en el mbito de los mismos, fomentar las formas
rural donde no es evidente dicha pre- ancestrales de produccin, slo por
sencia? Pues bien, aunque fsicamente citar algunos instrumentos posibles.
no se encuentren dependencias, funcio-
narios o servicios pblicos en la misma Entonces, ya sea que vivamos en
medida que en el mbito urbano, las el campo o en la ciudad, la labor del
decisiones gubernamentales moldean gobierno nos afecta a todos, cada da y
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POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
16
cunstancias. Despus de todo, sa es su las polticas pblicas como forma de
misin fundamental sea cual fuere el gobierno ligada a la democracia, como
pas en cuestin. La diferencia estriba, veremos ms adelante, pero para ello
sin embargo, en la manera en que se es necesario establecer primero, con
dan tanto la decisin como la accin mayor detalle, a qu nos referimos
gubernamentales, esto es, lo que po- cuando hablamos de polticas pblicas.
demos llamar el estilo de gobierno. Es precisamente esta exposicin la que
De esta distincin inicial se desprenden se realiza enseguida.
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2. Qu son las polticas pblicas?
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POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
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mediante grupos de poder que imponen sobre el sistema econmico de los
sus preferencias, o bien mediante una pases. Entre esas consecuencias se
combinacin de los tres escenarios, el encuentran la ineficiencia econmica
estilo de gobierno autoritario tiene sin general debida a una distribucin sub-
duda altos costos para las sociedades ptima de los factores de produccin,
a las que rige, incluso aunque efec- la escasez de productos, el incremento
tivamente logre resolver algunos de acelerado y sostenido de los precios
sus problemas principales. El ms im- (inflacin), y en casos extremos pero
portante de dichos costos es la propia desgraciadamente existentes, las
libertad poltica, que es deseable por hambrunas.3
s misma, pero cuya ausencia, adems,
tiene implicaciones directas sobre Ahora bien, es cierto que al menos
al menos un aspecto crucial: el desa- la privatizacin de las decisiones p-
rrollo econmico. blicas en favor de ciertos intereses in-
dividuales o de grupo, as como sus
De acuerdo con el Premio Nobel consecuencias negativas pueden ocurrir
de Economa Amartya Sen, el desa- tambin en una democracia incipien-
rrollo econmico debe ser concebido te centrada exclusivamente en la emi-
de manera amplia como un proceso de sin del voto. Sin embargo, a diferencia
expansin de las libertades reales de los regmenes autoritarios, una de-
de que disfrutan los individuos, e in- mocracia madura tiene en principio a la
cluso aunque un rgimen autoritario ciudadana como contrapeso y garante
pudiera obtener el mismo nivel de cre- de que las acciones de gobierno sigan
cimiento econmico que uno democr- siendo pblicas, en el sentido de que
tico (lo que en principio parece difcil), busquen el beneficio colectivo sobre
segn este autor, la falta de libertades las rentas privadas. O desde una visin
en el primer caso debe ser siempre con- ms realista, en una democracia los
siderada como contraria al desarrollo grupos entran en una arena de poder
individual y colectivo, por s misma 3
Amartya Sen, Desarrollo y libertad, Planeta,
y por sus implicaciones negativas Mxico, 2000.
21
POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
22
como el conjunto de disciplinas que dan aportar a responder las preguntas
se ocupan de explicar los procesos de planteadas por las ciencias de polticas.
elaboracin y ejecucin de las polti-
cas, y se encargan de localizar datos En suma, la aportacin originaria
y elaborar interpretaciones relevantes de Lasswell contiene un vnculo in-
para los problemas de polticas de un cipiente pero claro con la democracia
perodo determinado.7 en al menos dos aspectos: a) el dar
respuesta a las interrogantes planteadas
Como vemos, en otras palabras, por las ciencias de polticas implica
esta formulacin buscaba dar respuesta aclarar tanto las metas que se persiguen
a las preguntas: cmo se deciden las con la accin gubernamental, como
acciones del gobierno?, cmo se lle- los valores que la sustentan; y b) el
van a cabo dichas acciones?, y ms im- enfoque tiende un puente entre los to-
portante, fue la mejor decisin dadas madores de decisin en el gobierno, los
las circunstancias particulares tanto del acadmicos de mltiples disciplinas
problema como del marco general de la y prcticamente cualquier otro actor
sociedad? Bajo este enfoque se trata- que pueda aportar conocimiento va-
ra entonces, en primer lugar, de usar lioso para la resolucin de problemas
todo el conocimiento disponible para especficos y trascendentes, esto es,
entender y mostrar el proceso deci- problemas pblicos, en el ms amplio
sorio, pero tambin para demostrar sentido del trmino.
que tras la consideracin de distintas
alternativas se eligi la mejor opcin Para ejemplificar tanto la im-
posible dado cierto contexto. En este portancia de los dos aspectos arriba
sentido, Lasswell no se limitaba al sealados, como la manera en que
mbito de los cientficos sociales, pues tpicamente se resuelven los problemas
reconoca que cualquier disciplina e pblicos en un entorno autoritario como
incluso los hombres de negocios y los el que se abord en la seccin previa,
propios administradores pblicos po- nos valdremos nuevamente de un
ejemplo hipottico. Pensemos en este
7
Ibid., p. 102.
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POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
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argumentos iran y vendran, segura- democrtica. A continuacin daremos
mente apoyados en conocimiento cien- un salto desde esta primera base his-
tfico y tcnico, ya sea para defender la trica a la poltica pblica tal y como
decisin del gobierno o para sustentar se le conoce hoy en da.
las objeciones y propuestas alternati-
vas de los habitantes de la comunidad. 2.3. Polticas pblicas
contemporneas
Con este pequeo ejemplo es posi-
ble evidenciar ya la importancia de la Tras el breve recuento del nacimiento
aportacin originaria de Lasswell res- de la disciplina y sus primeras aporta-
pecto a la necesidad de mostrar tanto ciones a la democracia podemos ahora
los supuestos, valores y expectativas precisar qu se entiende actualmen-
que guan la decisin, as como los te por polticas pblicas. Comence-
aspectos tcnicos que la sustentan. Al mos por advertir que no existe una
mismo tiempo se ha ilustrado tambin definicin nica ni universalmente
una primera pero fundamental diferen- aceptada, sino un conjunto de ellas que,
cia entre un gobierno autoritario y uno sin embargo, mantienen claramente el
democrtico: la posibilidad de disentir espritu democrtico original que expu-
abiertamente de las propuestas de solu- simos lneas arriba. A manera de ejem-
cin gubernamentales a los problemas plo analicemos brevemente tres de las
pblicos. Sin embargo, estos primeros ms difundidas conceptualizaciones:
elementos no son an suficientes para la primera proveniente de la tradicin
hablar de polticas pblicas en estricto acadmica anglosajona, la segunda de
sentido. Para ello hacen falta algunos Francia, y una tercera elaborada a la
otros factores que, integrados de ma- luz de la realidad social y poltica de
nera paulatina, desde otras disciplinas nuestro pas, respectivamente.
y experiencias, con el paso del tiempo y
tras mltiples discusiones tericas, Para Wayne Parsons, profesor de
fortalecieron el vnculo entre esta la Queen Mary University of London,
disciplina en construccin y la vida en el Reino Unido, la poltica pblica
25
POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
tiene que ver con la manera en que las Finalmente, en Mxico, Luis Agui-
situaciones y problemas se definen y lar, en su reconocido trabajo com-
construyen, as como el modo en que pilatorio titulado El estudio de las
tales definiciones se acomodan en la polticas pblicas, se refiere a stas
poltica y en la agenda de las polticas. como decisiones de gobierno que
Pero tambin es el estudio del cmo, incorporan la opinin, la participacin,
por qu, y con qu efectos el gobierno la corresponsabilidad y el dinero de los
sigue determinados cursos de accin privados, en su calidad de ciudadanos,
e inaccin.8 electores y contribuyentes.11
Por su parte, para los autores Como podemos observar, cada uno
franceses Mny y Thoenig [una] de los autores enfatiza aspectos par-
poltica pblica es el resultado de la ticulares pero interrelacionados de
actividad de una autoridad investida lo que actualmente se entiende tanto
de poder pblico y de legitimidad por polticas pblicas como por su ob-
gubernamental,9 por lo que se puede jeto de estudio. As, Parsons seala la
afirmar que [el] estudio de las pol- necesidad de comprender las causas,
ticas pblicas no es otra cosa que el razones y consecuencias de las ac-
estudio de la accin de las autoridades ciones del gobierno como un proceso
pblicas en el seno de la sociedad. de construccin poltica que inicia
Qu producen quienes nos gobiernan, por determinar el propio carcter
para lograr qu resultados, a travs de problemtico y pblico de una si-
qu medios?10 tuacin particular. En trminos muy
generales esto quiere decir, como ve-
remos a detalle ms adelante, que no
8
Wayne Parsons, Public Policy. An introduction todas las situaciones son igualmente
to the Theory and Practice of Policy Analysis,
Edward Elgar, Reino Unido, 1995, p. XV, tra-
duccin propia. Luis F. Aguilar Villanueva, Estudio introduc-
11
9
Yves Mny y J.C. Thoenig, Las polticas pbli- torio, en Luis F. Aguilar Villanueva (ed.), El
cas, Ariel, Barcelona, 1992, p. 89. estudio de las polticas pblicas, Miguel ngel
10
Ibid., p. 7. Porra, Mxico, 2007, p. 36.
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valoradas como problemas pblicos privados (lo que no quiere decir que
por los mltiples actores sociales, y excluya a estos ltimos, desde luego).
que las valoraciones de algunos nece-
sariamente triunfan sobre las de otros Finalmente, es Luis Aguilar quien
(polticamente hablando), para mere- retoma de manera ms evidente el
cer la accin gubernamental. componente democrtico de las polti-
cas pblicas, al vincularlas explcita y
Por su parte, Mny y Thoeing intro- permanentemente con la participacin
ducen una distincin importante al in- corresponsable de la ciudadana en el
cluir las dimensiones poder pblico ejercicio de la accin pblica. Desde
y legitimidad como un componente esta perspectiva las polticas pblicas
sustancial de su conceptualizacin no son monopolio exclusivo del go-
de poltica pblica. Al extender esta bierno, sino una actividad compartida
definicin en un entorno democrtico, y constante que requiere el trabajo
podemos decir que la accin pblica conjunto y constante de gobernantes
vista a travs de sus productos, medios y gobernados.
y resultados debe satisfacer la condi-
cin de legitimidad en tres momentos: En suma, con todo lo anterior, pode-
legitimidad de origen, cuando la accin mos referirnos a las polticas pblicas
proviene de una autoridad cuyo poder como aquellas decisiones y acciones
fue delegado por la ciudadana me- legtimas de gobierno que se generan a
diante una eleccin con base en el voto travs de un proceso abierto y sistem-
libre, universal y secreto; legitimidad tico de deliberacin entre grupos, ciu-
de medios, cuando se logra un acuerdo dadanos y autoridades con el fin de
social respecto de los instrumentos resolver, mediante instrumentos es-
vlidos y adecuados para resolver pro- pecficos, las situaciones definidas y
blemas especficos; y legitimidad de fin construidas como problemas pblicos.12
ltimo u objetivo, cuando dicha accin 12
Asumimos, desde luego, que tales acciones se
busca efectivamente favorecer el inte- realizan siempre en el marco de la ley, por lo
rs pblico por encima de los intereses que son legales, adems de legtimas en los tres
sentidos antes expuestos.
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POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
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3. Cmo se gobierna por polticas pblicas?
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POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
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se tomaron decisiones buenas y ma- lidad democrtica guiada por la bs-
las, sin duda. Sin embargo, debido al queda del bien comn.14
proceso decisorio arriba esbozado, las
malas elecciones fueron inevitables y Como podemos ver, la apertura de-
muy costosas, principalmente en virtud mocrtica y el nuevo papel del Estado
de la falta de contrapesos polticos para en la economa sentaron (al menos en
proponer alternativas o alertar respecto principio) las bases para un gobierno
de los posibles efectos no deseados de por polticas pblicas, en cuando me-
las polticas genricas. El desenlace nos dos sentidos fundamentales: posi-
es bien conocido: crisis econmicas y bilitaron la participacin de distintos
polticas recurrentes que comenzaron actores sociales en las decisiones y
a desgastar un sistema caduco, hasta acciones del gobierno, a la par que re-
que ste se volvi insostenible. dujeron el mbito de accin del Estado
a problemas mucho ms concretos. Sin
Lo anterior oblig finalmente, embargo, la democracia representativa
desde mediados de los ochenta, a un no basta para que los gobiernos obten-
replanteamiento del papel del Estado gan mejores resultados en trminos de
en la sociedad, tanto en su dimensin la resolucin de problemas pblicos.
econmica como poltica, que a su vez Es solamente una condicin necesaria
deriv respectivamente en el redimen- y fundamental para gobernar por po-
sionamiento y la democratizacin del lticas pblicas. Entonces, si el xito
mismo como pautas generales de la de la mancuerna democracia-polticas
accin pblica. Dicha apertura tuvo, pblicas no est garantizado, cul es
entre otras repercusiones, la reconside- su ventaja sobre otros estilos de gobier-
racin de los mbitos pblico y privado
en el marco de una nocin de inters
14
El concepto inters pblico es en realidad mu-
cho ms complejo y acepta diversas definiciones.
pblico mucho ms amplia, que in- Para una discusin amplia del mismo vase C.
tent equilibrar las aspiraciones pbli- Choran, Political Science and the Public Inter-
cas y privadas en un marco de plura- est, en Journal of Politics, vol. 36, 1974, pp.
327-355.
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POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
no, como el que expusimos brevemente vale la pena hacer notar aqu que esto
para el caso de Mxico prrafos arri- representa una diferencia importante
ba? Veamos. respecto de los gobiernos autoritarios.
En ellos, como vimos previamente, y
La participacin de diversos acto- como tambin vivimos en el caso de
res en las decisiones gubernamentales Mxico hace no muchas dcadas, las
es en s misma deseable como principio acciones del gobierno suelen guiarse
democrtico, pero tiene adems im- por intereses grupales o individuales
plicaciones positivas sobre los resul- bien localizados, que podran o no ir
tados de la accin pblica. Cuando los en lnea con el inters general. El go-
problemas, sus posibles soluciones y bierno por polticas pblicas, en cam-
consecuencias se determinan de mane- bio, gira en torno de aquellos asuntos
ra conjunta entre sociedad y gobierno, de inters pblico, entendido como
mediante un dilogo en el que muchas el equilibrio de intereses en funcin
y muy diversas opiniones e ideas se ltima del bien comn. Es decir, se
plantean abiertamente, se beneficia trata de gobiernos que se ocupan de
el inters pblico, se minimizan los los problemas realmente pblicos y no
riesgos de tomar grandes decisiones de atender las necesidades de ciertos
incorrectas y se incrementan las po- grupos dentro del gobierno.
sibilidades de lograr un ejercicio ms
eficiente del gasto pblico. En segundo lugar, adems, el go-
bernar por polticas pblicas disminuye
Al gobernar por polticas pblicas, ampliamente el riesgo de tomar gran-
los temas que el gobierno efectiva- des decisiones equivocadas con altos
mente atiende se eligen a partir de la costos para la sociedad, como las que
agenda pblica, que es el conjunto sealamos antes para el caso mexicano
de asuntos que preocupan y afectan o las que apuntamos en su momento al
a la sociedad en general por diversos referirnos a los regmenes autoritarios.
motivos. Este punto se desarrolla en La pluralidad de ideas alerta respecto
la siguiente seccin de este texto, pero de posibles consecuencias negativas
32
de la accin pblica, y propone rutas comparativamente menos onerosa y
alternas; cierra el paso a la soberbia, potencialmente mucho ms efectiva.
la improvisacin o las ocurrencias
gubernamentales. Desde luego, la po- En suma, la democracia es la con-
sibilidad del error permanece, pero el dicin necesaria para el gobierno por
gobierno por polticas pblicas la hace polticas pblicas. Un gobierno plural,
comparativamente menor. que atiende problemas efectivamente
pblicos mediante instrumentos espe-
Una tercera ventaja del gobierno cficos, al mismo tiempo que dismi-
por polticas pblicas es que stas, a nuye el riesgo de cometer grandes y
diferencia de los gobiernos por planes costosos errores para la sociedad en
y programas generales, son especficas su conjunto. Y aunque como seala-
en sus soluciones. No se trata ms de mos de ninguna manera es garanta
gobiernos que se asumen omnipotentes de eficiencia gubernamental, se trata de
y que recetan las misma medicina de un proceso decisorio positivo en s
incremento burocrtico y presupuestal mismo: incluyente y plural. Para que
sea cual fuere el problema en cuestin. este proceso funcione de mejor mane-
Por el contrario, como veremos al ra existen ciertos requisitos que tanto
exponer el denominado proceso de gobierno como ciudadana deben sa-
polticas, las polticas pblicas buscan tisfacer. A continuacin desarrollamos
desentraar la causa originaria de los los ms importantes, para cerrar esta
problemas, a los cuales definen a partir parte del texto destacando los aspectos
de muchos posibles marcos tericos, y de las polticas pblicas que a su vez
ofrecen soluciones particulares a los inciden positivamente sobre la calidad
mismos. Ahora, lo anterior no quiere de la democracia.
decir que las polticas pblicas no
necesiten del dinero de los contribu-
yentes, desde luego que lo requieren,
la diferencia es que, en principio, esta
forma de atender los problemas es
33
POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
34
llevarse a cabo la participacin en este trmino en nuestro pas (con justa
estilo de gobierno, y ms an a escala razn), sino a manera de posiciones
nacional. En efecto, no se trata de un encontradas, que se exponen, contrastan
debate generalizado y desordenado, y defienden pblicamente para realizar
sino de una discusin institucionali- una eleccin.
zada, esto es, que idealmente se rea-
liza mediante reglas y procedimientos As, en el gobierno por polticas
generales con el fin de asegurar la pblicas, los participantes del debate
exposicin de un gran nmero de deben estar dispuestos a argumentar
opiniones sin obstruir el arribo de una y persuadir. Lo primero quiere de-
conclusin.15 cir basar la discusin en evidencias
confiables y verificables, no rumores,
La institucionalizacin del debate informacin distorsionada ni descali-
pblico es una cuestin gradual y com- ficaciones; mientras que lo segundo
plicada, y sin embargo es posible en la implica aprender mutuamente median-
realidad debido a que, como sealamos te el discurso.16 Con este ejercicio de
anteriormente, las polticas pblicas eleccin, la mejor poltica no es ne-
plantean discusiones especficas, por cesariamente la que sea tcnicamente
temas, instrumentos y consecuencias, superior, sino la que genera finalmen-
dentro de un contexto particular. Estas te mayor acuerdo respecto del proble-
discusiones, adems, pasan en buena ma y su propuesta de solucin. Esto
medida por aceptar el hecho de que tiene adems una consecuencia positi-
aunque la mayora de los problemas va adicional: las polticas pblicas as
pblicos tiene una o varias posibles so- pactadas son efectivamente viables o,
luciones tcnicas, la eleccin de la como se dice en la jerga de la discipli-
misma es a fin de cuentas una cuestin na, factibles, lo que a su vez incremen-
poltica, no en el sentido peyorativo- ta sus probabilidades de xito.17
partidista que se le suele atribuir al 16
Ibid., p. 42.
15
Giandomenico Majone, Evidencia, argumenta- 17
La importancia de la factibilidad se desarrolla en
cin y persuasin en la formulacin de polticas el siguiente captulo, en el marco del diseo de
pblicas, fce, Mxico, 1997, p. 37. polticas pblicas.
35
POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
36
Hasta aqu en esta seccin hemos parte de este texto a las entraas de
hablado de manera general de las po- las polticas pblicas. Para ello revisa-
lticas pblicas como sustento de un remos el denominado proceso o ciclo
estilo de gobierno: sus requerimientos de polticas, con el doble objetivo de
iniciales, sus ventajas y sus aportacio- profundizar el argumento que vincula
nes tanto reales como potenciales a la a stas con la democracia, al mismo
calidad de la democracia. Sin embargo, tiempo que ofrecemos al lector un
para ver de manera ms puntual estos primer acercamiento general al estudio
elementos, vayamos en la siguiente convencional de la disciplina.
37
4. Qu es el proceso de polticas?
19
Mauricio Merino y Guillermo M. Cejudo
(comps.), Problemas, decisiones y soluciones.
Enfoques de polticas pblicas, cide-fce, Mxico,
2010, p. 13. 20
Ibid., pp. 9-25.
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POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
Implementacin Diseo
40
sta se reconoce como un problema; mediar este mal (o al menos as lo ma-
y no cualquiera, sino uno que amerita nifiestan pblicamente). Sin embargo,
la atencin del gobierno.22 Esto podra este deseo no ha estado siempre all,
parecer extrao si pensamos que los pues por sorprendente que parezca, la
problemas han estado siempre all, pobreza no ha sido invariablemente y
de manera natural, esperando a ser de manera universal concebida como
descubiertos y atendidos. Sin embar- un problema, y menos an como un
go, stos en realidad se construyen problema pblico grave.
discursivamente. Lo anterior quiere
decir que requieren de la formulacin, Para comprender de mejor manera
consciente o no, de una argumentacin lo anterior, comencemos por hacer una
que los presente exitosamente ante la primera distincin entre problema y
opinin pblica como cuestiones con condicin. Para que una situacin sea
implicaciones negativas que deben definida como problema o condicin
ser resueltas por o con ayuda del go- hay que decidir si se le puede o debe
bierno. Para ilustrar brevemente este mejorar. Las situaciones insatisfac-
proceso de construccin e insercin torias se perciben como condiciones
de los problemas en la agenda, tome- cuando se acepta que los esfuerzos
mos como ejemplo a la pobreza, slo por resolverlas son intiles o incluso
por usar un caso paradigmtico. contraproducentes. 23 En el caso de
la pobreza, por ejemplo, habr quien
Es un hecho que hoy en da cual- con una cortedad de miras afirme que
quier gobierno del mundo quisiera re- pobres siempre ha habido y siempre
22
La agenda pblica es el conjunto de asuntos
habr, y que adems quienes son
elevados al estatus de problema pblico, [mientras pobres lo son porque quieren. Si la
que] la agenda gubernamental [es el] subconjunto mayora de la sociedad compartiera
del primero efectivamente susceptible de atencin esta perspectiva, estaramos dando por
por parte del Estado a travs de polticas pblicas.
Mara A. Casar y Claudia Maldonado, Formacin
de agenda y proceso de toma de decisiones. Una 23
M. Barzelay, Breaking Through Bureaucracy:
aproximacin desde la ciencia poltica, en Merino A New Vision for Managing in Government,
y Cejudo, op. cit., pp. 211 y 212. University of California Press, Berkeley, 1992.
41
POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
hecho que la pobreza es una condicin, dos la pobreza era aceptada como un
y una condicin privada, adems. problema, pero de carcter secundario
Es decir, si no se puede cambiar, no y menor en la conciencia pblica de
tendra sentido disear acciones para ese pas.25 En contraste hoy en da en
ello, y an menos caso tendra emplear ambos pases, como en casi todo el
recursos pblicos para tal fin. En suma, mundo incluyendo Mxico, no queda
no sera un problema, y de ninguna ma- duda alguna de que la pobreza es una
nera se tratara de un problema pblico. situacin que se puede remediar, as
sea parcialmente, mediante polticas
Obviamente el anterior es un sociales, econmicas, de salud, entre
ejemplo extremo, indeseable y por otros instrumentos.
fortuna hipottico a escala social. Sin
embargo, han existido en la historia El mismo trnsito antes descrito,
episodios en los que la pobreza ha de condicin a problema, ha ocurrido
sido efectivamente considerada como con cuestiones como la contamina-
una condicin generalizada, primero, cin ambiental o ms recientemente
y como un problema secundario y la violencia escolar entre pares, mejor
menor, despus. Tales son respecti- conocida como bullying, entre muchas
vamente los casos de la Inglaterra de otras que hoy tambin son parte de la
fines del siglo xviii, que atestigu el agenda pblica en distintos pases.26
origen del capitalismo, y donde ser po- Sin embargo el estatus de problema
bre era equivalente a tener que trabajar no garantiza la atencin por parte del
para ganar el sustento, por lo que esta gobierno mediante polticas pblicas
condicin aplicaba a la mayor parte concretas. Para que ello ocurra e in-
de la creciente poblacin industrial de
la poca.24 Por otra parte, hace poco Giandomenico Majone, op. cit., p. 59.
25
42
gresen en la agenda gubernamental, ra un problema pblico, y quizs ms
tiene que generarse cierto consenso importante, lo que no lo es. Se trata ni
respecto de que dicho problema afecta ms ni menos que de una definicin de
negativamente a la sociedad en su con- las prioridades sociales, a travs de las
junto directa o indirectamente, es decir, cuestiones que debe atender el gobier-
que se trata de un problema pblico y no. Desde esta perspectiva, entonces,
por ello merece la atencin inmediata la agenda gubernamental puede en
del gobierno. El reconocimiento de principio ser influida por los distintos
un problema como pblico, a su vez, actores sociales mediante el proceso
puede deberse a mltiples factores deliberativo que se describi previa-
como el ciclo econmico, los cambios mente en este texto, como prerrequisito
graduales en la moral pblica, el papel para un gobierno por polticas pblicas
emprendedor de los actores sociales, efectivo.
los expertos acadmicos y la opinin
pblica, el perfil de las instituciones Finalmente, al definir los proble-
gubernamentales y sus miembros, mas pblicos como tales, no slo se
entre otros.27 escogen valores. De manera simult-
nea esta primera especificacin influ-
En suma, con lo hasta aqu ex- ye sobre la seleccin de las posibles
puesto en este apartado es claro que: soluciones para los problemas en
1) no toda situacin es un problema; cuestin. Esta segunda definicin es
y 2) no todo problema es pblico. La por s misma, y para fines analticos y
agenda gubernamental se construye a de exposicin, una segunda etapa en
partir de estas premisas, que a su vez el ciclo de polticas presentado con
implican un proceso de discusin de anterioridad en el esquema con que se
valores respecto de lo que se conside- ilustr el proceso o ciclo de polticas,
por lo que a continuacin analizamos
27
Barbara J. Nelson, La formacin de una agen- brevemente la fase conocida como
da. El caso del maltrato a los nios, en Luis F. definicin del problema.
Aguilar Villanueva (ed.), Problemas pblicos y
agenda de gobierno, op. cit., pp. 105-140.
43
POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
44
y castigando severamente con penas en equivalentes sera probablemente la
prisin tanto a los vendedores como a estrategia ms adecuada a seguir. Aqu
los consumidores. Esto es, el proble- se estara definiendo el problema desde
ma ser definido desde una ptica de un enfoque clnico.
seguridad pblica.
Ninguna de las definiciones ante-
Si por el contrario se sostiene, usan- riores es errnea, en principio, y de
do evidencias confiables y verificables, hecho se podran aadir otros enfoques
que dicho consumo en ltima instancia al estudio del problema, tales como
responde a un problema social ms la educacin, el empleo, los modos
grande pero poco visible, digamos, aceptables de convivencia social o la
la violencia intrafamiliar histrica- libertad individual, slo por mencionar
mente prevaleciente en la comunidad, algunos. El punto en todo caso es que
es claro que la frrea vigilancia y el la definicin del problema obliga, de
castigo ejemplar no slo no ayudarn nueva cuenta, a un contraste de eviden-
a resolver el problema, sino que proba- cias en favor y en contra de cada una
blemente lo empeoren. En este caso, la de las perspectivas, para determinar
definicin del problema se realiza des- finalmente dnde inicia y hasta dnde
de el mbito de la violencia domstica. llega en realidad el problema, cules
son sus causas ltimas, cules sus efec-
Asimismo, podra tambin argu- tos, y cmo puede ser atendido desde
mentarse que el consumo de dicha cada particular enfoque.
droga en realidad debe ser visto como
un problema de salud pblica, por la Finalmente, vale la pena destacar
alta probabilidad que tiene de generar dos cuestiones en torno a la definicin
una dependencia bioqumica en el or- del problema. La primera es que sta
ganismo humano. Desde esta perspec- se encuentra ntimamente ligada con
tiva, la rehabilitacin mdica mediante la manera en que dicho problema se
el suministro de dosis controladas y insert en la agenda pblica. Si ingres
cada vez menores de la droga o sus como un asunto de seguridad, es muy
45
POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
probable que, al menos en un inicio, la ca.30 sta no es otra cosa que la formu-
bsqueda de las causas y consecuen- lacin de la estrategia que se seguir
cias del problema seguirn esta lnea de para intentar resolver el problema en
investigacin (aunque como veremos su contexto particular, entendiendo por
enseguida, ni la entrada en la agenda estrategia el conjunto de instrumentos
ni la definicin del problema deben ser coherentemente integrados, as como
absolutamente determinantes en el di- las restricciones que stos enfrentaran.
seo de la poltica). Adems, ser mu- En suma, se trata de establecer una
cho ms difcil persuadir a la opinin relacin entre los medios manipulables
pblica de un cambio radical respecto y los objetivos alcanzables dadas las
del enfoque inicial de la agenda. condiciones del entorno.31
46
una solucin definitiva de una vez y pistas importantes respecto de los
para siempre. elementos que pueden y deben modi-
ficarse para intentar alcanzar los obje-
Adems de la creatividad y el cono- tivos planteados. Por ejemplo, para
cimiento terico y tcnico respecto del el caso del desempleo, definido como un
problema, un elemento crucial en es- problema estrictamente econmico,
ta etapa del proceso es la factibilidad, se podran considerar variables como el
esto es, la viabilidad o posibilidad real nivel salarial, la disponibilidad y costo
de llevar a cabo la estrategia propuesta de los crditos a la produccin, las
tras considerar las restricciones polti- prestaciones laborales o las cargas im-
cas, financieras, administrativas, entre positivas, por mencionar slo algunos
muchas otras que enfrenta cualquier elementos.
intento de accin pblica guberna-
mental. Teniendo en mente las restric- Tras identificar esos componentes
ciones, as como los objetivos que se principales, la estrategia tendra que
buscan satisfacer con la poltica, sta considerar los diferentes objetivos de
se puede disear siguiendo un modelo la accin gubernamental, as como sus
general de dos pasos: 1) encontrar los efectos previsibles sobre los principales
factores que pueden ser efectivamente intereses afectados, para formular una
manipulados, esto es, las variables de cierta combinacin de instrumentos que
la poltica, y 2) formular un conjunto sean susceptibles de llevarse a la prcti-
de estrategias alternativas de entre las ca. Siguiendo con el ejemplo podemos
cuales surgir finalmente una poltica imaginar muchas y muy variadas opcio-
pblica concreta.32 nes para atacar el desempleo, pero slo
unas pocas sern en realidad viables. Por
El primer paso est muy ligado ejemplo, si se desea simplemente elevar
con la definicin del problema que el nivel de nuevos empleos generados
expusimos previamente, en tanto esa al ao, podra pensarse que es una buena
primera entrada terico-causal ofrece idea abrir una compaa estatal dedi-
32
Peter J. May, op. cit.
cada, digamos, a la produccin de
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POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
48
largo y ancho del pas, sta sera sin mientos en esta etapa de formulacin
duda una restriccin importante que de la poltica.
habra que considerar.
Finalmente, una vez que se ha
En contraste con las dos primeras, elegido una estrategia debe llevarse
la tercera propuesta no representara al campo de batalla, esto es, al mbito
grandes costos directos para el gobier- de las organizaciones pblicas que
no, probablemente tampoco suscitara implementarn el o los instrumentos
el rechazo de la comunidad acadmica determinados. De nueva cuenta, como
en general, ni provocara una reaccin veremos enseguida, incluso asumiendo
en contra por parte de los trabajadores, un trabajo impecable en la fase de dise-
pues no afecta en principio sus intere- o, en la implementacin lo ms segu-
ses. Por todo lo anterior, parecera la ro es que surjan cuestiones no previstas
estrategia ms factible. que puedan alterar el curso deseado
de accin de la poltica pblica. Sin
Vale la pena reiterar que, como embargo, antes de ello no est de ms
hemos visto en las etapas previas del enfatizar que la parte deliberativa y de
proceso de polticas, no existe [en la discusin pblica no termina en la defi-
fase de diseo] una respuesta correcta nicin del problema. La definicin
a un problema: lo nico cierto es que de los mecanismos de accin, del dise-
algunas combinaciones de elementos o de las alternativas y su seleccin es
son mejores que otras en su balance un paso tan crtico como la definicin
y con referencia a un criterio espe- del problema: aqu se establecen las
cfico.34 Por ello, el sencillo modelo cargas y la distribucin de los bene-
antes expuesto podra modificarse ficios; cuando se selecciona una alter-
repetidamente en funcin de las distin- nativa de accin se estn desechando
tas definiciones del problema, incluso otras. Quin toma estas decisiones,
llevando a su vez a la modificacin de por qu, con qu evidencias? Por todo
stas a la luz de los nuevos descubri- esto el diseo es un paso crtico, p-
34
Peter J. May, op. cit., p. 254.
blico, deliberativo.
49
POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
50
trminos generales busc hacer de las para lograr el trnsito deseado parta de
organizaciones gubernamentales su- un supuesto fundamental: los burcra-
jetos obligados a abrirse al escrutinio tas (como cualquier otro ser humano)
pblico, a mostrar de manera sistem- son actores racionales interesados, es
tica buena parte de los aspectos involu- decir, actan siempre en funcin de ob-
crados en su gestin. La transparencia tener su mximo beneficio posible, por
as entendida es un componente sustan- lo que buscaran proteger sus espacios
tivo de una democracia avanzada, por lo de poder. Por ello, se tendra que dise-
que resultaba difcil pensar que habra ar y aplicar un conjunto de incentivos
resistencias dado el gran acuerdo social positivos y negativos (recompensas
que se alcanz en Mxico a inicios del y sanciones, respectivamente) con el
siglo respecto de la deseabilidad de fin de que la transparencia resulta-
esta forma de gobierno.38 Sin embar- ra conveniente o, cuando menos, me-
go, la implementacin de la poltica nos costosa para un burcrata que se
de transparencia implicaba un giro de comporta racionalmente.
180 grados respecto de una larga tradi-
cin de entender y usar a la adminis- El problema con este diseo es que
tracin pblica como un coto de poder, los incentivos no aterrizan en el vaco,
cuya fuerza radicaba precisamente en sino en lgicas de poder internas. Es
mantener un cuasimonopolio de la decir, el burcrata no es racional en
informacin, protegido de la ciudada- abstracto, sino dentro de un marco
na, el mercado, o incluso otros grupos institucional que da cierto sentido a
polticos. las organizaciones gubernamentales,
donde existe ejercicio de poder y lgi-
Desde un enfoque de teora eco- cas de lo apropiado, jerarquas y estra-
nmica, el instrumento ms adecuado tegias de influencia ms all de la mera
maximizacin de beneficios que se
38
Este ejemplo se basa en: David Arellano Gault,
Transparencia desde un anlisis organizativo: asumi. De igual manera, la estrategia
los lmites del nuevo institucionalismo econmi- basada en incentivos omiti al menos
co y las fallas de transparencia, en Revista del otra variable fundamental: las organi-
clad, Reforma y Democracia, nm. 40, febrero
de 2008, pp. 53-80.
zaciones pblicas son muy diferentes
51
POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
52
de mejorar la eficiencia de la gestin los mismos; as como [para] informar
pblica. As, no existe un solo tipo de a la sociedad del cauce que llevan las
evaluacin, sino muchos de ellos, que polticas pblicas.41
se emplean dependiendo de lo que al
evaluador le interese observar. Algunos Entonces, la evaluacin tiende
de los ms comunes se enfocan en los de manera clara un puente entre la
procesos u objetivos, y con cada vez efectividad de las propias polticas
mayor nfasis en los resultados de las pblicas y la democracia. Por un lado
polticas y el desempeo de las orga- est ntimamente ligada no slo con la
nizaciones pblicas que las ejecutan. implementacin, a la que ha de volver
constantemente, sino con todo el ciclo
En un entorno democrtico, eviden- de las polticas por cuanto permite
temente el primer interesado en evaluar ajustarlas o modificarlas, incluso desde
para mejorar la eficiencia de la accin sus definiciones originales de pro-
pblica sera el propio gobierno (en blema. Se asume as que el gobierno
sus distintos niveles), asumiendo que puede fallar, pero que existen meca-
su labor ser premiada o castigada en nismos de correccin de errores. Ello
las urnas. Sin embargo, una ciudadana reduce la posibilidad de que se cometan
informada e interesada en el desempe- las grandes equivocaciones que ex-
o gubernamental, como la que descri- pusimos al referirnos a los gobiernos
bimos en el captulo previo, tiene tam- autoritarios. Asimismo, la evaluacin
bin en la evaluacin una herramienta se constituye como el elemento de
importantsima, pues en un sentido rendicin de cuentas por excelencia,
ms amplio sirve para cuestionar a pues permite a la ciudadana conocer,
los gobernantes sobre sus acciones y
sobre el rumbo que orienta el Estado Mara Jos Montiel, La evaluacin como
41
53
POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
54
5. Reflexiones finales
55
POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
tiva del proceso: no hay monopolio de aceptar que las mejores soluciones son
la verdad, as como tampoco tcnicas en realidad aquellas que se discuten,
neutrales. Los costos y los beneficios, las que se enfrentan y compiten, que se
cargas y las responsabilidades requie- experimentan con evidencias en mano
ren ser distribuidas, acordadas. Las so- y que se enfrentan a la rendicin de
luciones pueden tomar tiempo, pueden cuentas constantemente. Las polticas
requerir incluso ser realizadas como pblicas siempre estn en gerundio:
experimentos, en los que el fracaso es aplicndose, discutindose, probndo-
ya una leccin positiva para el futuro. se, experimentndose, cambindose,
aprendindose y desaprendindose.
Una sociedad democrtica es una
sociedad plural. Una sociedad plural En suma, desde esta perspectiva un
nunca podr llegar a consensos perfec- mejor gobierno es tal cuando se basa
tos, nunca podr ponerse de acuerdo en un proceso abierto y sistemtico de
totalmente en todas y cada una de las deliberacin, de discusin, inclusivo y
soluciones. Siempre habr debate, dis- ordenado, que llega a decisiones, que
cusin y personas convencidas de que permite la accin, siempre con miras
tienen mejores soluciones. Y por su- a ser evaluado y a rendir cuentas cons-
puesto, esa es la base de la democracia: tantemente. Esto es a lo que llamamos
el poder acceder al poder para probar un gobierno por polticas pblicas.
que se tiene una solucin, una visin,
una alternativa que merece ser tratada.
56
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61
Sobre los autores
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Polticas pblicas y democracia
se termin de imprimir en la Ciudad de Mxico
en el mes de marzo de 2013.
La edicin consta de 5,000 ejemplares
y estuvo al cuidado de la