CONCEITO

Administrao Indireta do Estado o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas

respectiva Administrao Direta, tm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas
de forma descentralizada.
Primeiramente, a indicao de que a administrao indireta formada por pessoas jurdicas,
tambm denominadas por alguns e at pelo Decreto-lei no 200/1967, de entidades (art. 4o, II).
Depois, preciso no perder de vista que tais pessoas no esto soltas no universo
administrativo. Ao contrrio, ligam-se elas, por elo de vinculao, s pessoas polticas da
federao, nas quais est a respectiva administrao direta.

NATUREZA DA FUNO
O grande e fundamental objetivo da Administrao Indireta do Estado a execuo de algumas
tarefas de seu interesse por outras pessoas jurdicas. Quando no pretende executar determinada
atividade atravs de seus prprios rgos, o Poder Pblico transfere a sua titularidade ou a mera
execuo a outras entidades, surgindo, ento, o fenmeno da delegao.
Quando a delegao feita por contrato ou ato administrativo, j vimos que aparecem como
delegatrios os concessionrios e os permissionrios de servios pblicos.
Quando a lei que cria as entidades, surge a Administrao Indireta.
Resulta da que a Administrao Indireta o prprio Estado executando algumas de suas
funes de forma descentralizada.
Seja porque o tipo de atividade tenha mais pertinncia para ser executada por outras entidades,
seja para obter maior celeridade,eficincia e flexibilizao em seu desempenho, o certo que
tais atividades so exercidas indiretamente ou, o que o mesmo,descentralizadamente.
O critrio para a instituio de pessoas da Administrao Indireta com vistas ao desempenho de
funes descentralizadas de ordem administrativa. Com efeito, o Estado o exclusivo juiz da
convenincia e da oportunidade em que deve ser descentralizada esta ou aquela atividade e, em
consequncia, criada (ou extinta) a entidade vinculada. Mas no h dvida de que, criada essa
entidade, a atividade a ser por ela exercida ser descentralizada.

ABRANGNCIA
Por fora da autonomia conferida pela Constituio, todas as entidades federativas podem ter a
sua Administrao Indireta.
Desde que seja sua a competncia para a atividade e que haja interesse administrativo na
descentralizao, a pessoa poltica pode criar as entidades de sua Administrao descentralizada.
Por conseguinte, alm da federal, temos a Administrao Indireta de cada Estado, do Distrito
Federal e, quando os recursos o permitirem, dos Municpios.
Sempre que se faz referncia Administrao Indireta do Estado, a ideia de vinculao das
entidades traz tona, como rgo controlador, o Poder Executivo. Entretanto, o art. 37 da
Constituio alude administrao direta, indireta e fundacional de qualquer dos Poderes da
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Assim dizendo, poder-se-ia admitir a existncia
de entidades de administrao indireta vinculadas tambm s estruturas dos Poderes Legislativo
e Judicirio, embora o fato no seja comum, por ser o Executivo o Poder incumbido
basicamente da administrao do Estado. Em outra vertente, nada impede que a lei institua
entidades de administrao indireta vinculadas a outros rgos superiores do Estado, como o
Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, a Advocacia Pblica (Advocacia-Geral da Unio e
Procuradorias estaduais e municipais), quando necessrias ao desempenho de funes de apoio
tcnico e administrativo descentralizado.
COMPOSIO
Enquanto a Administrao Direta composta de rgos internos do Estado, a Administrao
Indireta se compe de pessoas jurdicas, tambm denominadas de entidades.
De acordo com o art. 4o, II, do Decreto-lei no 200/1967, a Administrao Indireta compreende
as seguintes categorias de entidades, dotadas, como faz questo de consignar a lei, de
personalidade jurdica prpria:
as autarquias;
as empresas pblicas;
as sociedades de economia mista;
as fundaes pblicas.
correto, pois, afirmar que, se encontrarmos uma dessas categorias de entidades, estaremos
diante de uma pessoa integrante de alguma Administrao Indireta, seja ela da Unio, seja dos
Estados, Distrito Federal ou Municpios.
Com essa qualificao, estar ela, com toda a certeza, vinculada respectiva Administrao
Direta. Esse o ponto principal do tema em foco, com a ressalva das situaes anmalas que
vez ou outra aparecem, mais em decorrncia da desordem administrativa do que de um sistema
lgico que deve presidir a Administrao Pblica.
Impe-se ainda um comentrio. A circunstncia de que a entidade se enquadra numa das
categorias jurdicas acima confere certeza suficiente e indiscutvel para ser considerada como
integrante da Administrao Indireta da respectiva pessoa federativa, e isso independentemente
de prestar servio pblico ou exercer atividade econmica de natureza empresarial. No o fim
a que se destina a entidade que a qualifica como participante da Administrao Indireta, mas
sim a natureza de que se reveste. Talvez
de lege ferenda pudessem ser excludas as pessoas com objetivos empresariais, objetivos
normalmente imprprios aos fins desejveis do Estado, mas no foi esse o sistema adotado pela
Constituio e legislao ptrias.
No custa observar que a Lei n 11.107, de 6.4.2005, que dispe sobre normas gerais de
contratao de consrcios pblicos, determinou que estes se ersonificassem, constituindo
associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado. A mesma lei, no art. 16, alterou o art.
41, IV, do Cdigo Civil, que se refere s autarquias como pessoas jurdicas de direito pblico,
acrescentando a expresso inclusive as as sociaespblicas. Resulta da, por conseguinte,
que, enquadrando-se como autarquias, as associaes pblicas passam a integrar a
Administrao Indireta das pessoas federativas que participam do consrcio pblico. Essa, alis,
a norma do art. 6, 1, da citada lei.
PRINCPIOS DA ADMINISTRAO INDIRETA
Todos os princpios administrativos de carter genrico que vimos estudando incidem sobre a
administrao indireta. Sem dvida, ho de aplicar-se os princpios fundamentais da legalidade,
da moralidade, da impessoalidade e da publicidade, porque o texto do art. 37, caput, da
Constituio Federal, faz expressa referncia quela modalidade de administrao.
No obstante, h trs postulados que merecem destaque nesta parte de nosso estudo porque
dizem respeito particularmente administrao indireta. So esses que examinaremos a seguir.
Princpio da Reserva Legal
Este princpio tem por objetivo a indicao de que todas as pessoas integrantes da
Administrao Indireta de qualquer dos Poderes, seja qual for a esfera federativa a que estejam
vinculadas, s podem ser institudas por lei.
Nesse exato sentido, o disposto no art. 37, XIX, da CF, com a redao dada pela Emenda
Constitucional no 19/1998: Somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada
a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei
complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao.
A nova redao do dispositivo, no entanto, deixou dvidas quanto sua parte final, ausente no
texto anterior. Estabeleceu a norma que caber lei complementar definir as reas de atuao
neste ltimo caso, sem esclarecer se esta expresso se refere instituio de empresa pblica,
sociedade de economia mista e fundao, ou se est aludindo apenas categoria das fundaes.
Ao que parece, o mandamento refere-se apenas s fundaes, e isso porque o art. 173, 1o, da
CF, tambm alterado pela referida Emenda, j indica que empresas pblicas e sociedades de
economia mista tero como objeto explorar atividade econmica de produo ou
comercializao de bens ou de prestao de servios. Ora, sendo assim, no seria coerente
admitir lei complementar para delinear reas de atuao dessas entidades. Seja como for,
entretanto, fica difcil entender por que razo o Constituinte
previu lei complementar para definir reas de atuao de fundaes, quando basta lei ordinria
para autorizar sua instituio.
De qualquer modo, porm, o mandamento significa que tais entidades s podem ingressar no
mundo jurdico se houver manifestao dos Poderes Legislativo e Executivo no processo de
formao da lei instituidora, cabendo a este ltimo o poder de
iniciativa da lei, por se tratar de matria de carter estritamente organizacional da Administrao
Pblica.
Avulta notar, por fim, que o princpio da reserva legal se aplica tambm hiptese de instituio
de pessoas subsidirias das empresas pblicas e sociedades de economia mista.34 A exigncia
tem por fim evitar que, uma vez criadas as entidades primrias, possam elas, abusivamente,
instituir, a seu exclusivo critrio, esse tipo de pessoas de natureza derivada, com o risco de
ficarem sem qualquer tipo de controle e de provocarem dispndio para o errio. Desse modo, s
se torna possvel criar tais pessoas subsidirias se tambm houver lei autorizadora, tal como
acontece com as entidades primrias.
No necessrio, entretanto, que haja uma lei autorizadora especfica para que seja criada cada
subsidiria, como sustentam alguns. A Constituio no permite essa interpretao to restrita.
Nada impede que a lei instituidora da entidade primria, ou lei
subsequente, j preveja a instituio de futuras subsidirias. O Supremo Tribunal Federal vem
em socorro desse pensamento e decidiu que, uma vez instituda sociedade de economia mista
(art. 37, XIX, CF) e delegada lei que a criou permisso para a
constituio de subsidirias, as quais podem majoritria ou minoritariamente associar-se a
outras empresas, o requisito da autorizao legislativa (CF, art. 37, XX) acha-se cumprido, no
sendo necessria a edio de lei especial para cada caso.
Parece-nos certssimo o entendimento, sobretudo se for considerado que ao intrprete no
lcito criar restries onde a Constituio no o faz.

Princpio da Especialidade
No qualquer atividade cometida aos rgos da Administrao Direta que se torna objeto do
processo de descentralizao.
Ao Estado cabe a avaliao do que deve continuar a ser executado centralizadamente ou do que
deve ser transferido a outra pessoa.
O princpio da especialidade aponta para a absoluta necessidade de ser expressamente
consignada na lei a atividade a ser exercida, descentralizadamente, pela entidade da
Administrao Indireta. Em outras palavras, nenhuma dessas entidades pode ser instituda com
finalidades genricas, vale dizer, sem que se defina na lei o objeto preciso de sua atuao.
Somente as pessoas polticas tm a seu cargo funes genricas das mais diversas naturezas,
como definido no sistema de partilha constitucional de competncias. Tal no pode ocorrer com
as pessoas da Administrao Indireta. Estas s podem atuar, s podem despender seus recursos
nos estritos limites determinados pelos fins especficos para os quais foram criadas.

Princpio do Controle
Controle o conjunto de meios atravs dos quais pode ser exercida funo de natureza
fiscalizatria sobre determinado rgo ou pessoa administrativa. Dizer-se que rgo ou entidade
esto sujeitos a controle significa constatar que s podem eles atuar dentro de determinados
parmetros, ou seja, nunca podem agir com liberdade integral.
Diante disso, pode afirmar-se que toda pessoa integrante da Administrao Indireta submetida
a controle pela Administrao Direta da pessoa poltica a que vinculada. E nem poderia ser de
outra maneira. Se a pessoa poltica que enseja a criao daquelas entidades, lgico que tenha
que se reservar o poder de control-las. Por esse motivo que tais entidades figuram como se
fossem satlites das pessoas da federao.
O princpio do controle, tambm denominado de tutela administrativa, se distribui sobre quatro
aspectos:
controle poltico, pelo qual so os dirigentes das entidades da Administrao Indireta
escolhidos e nomeados pela autoridade competente da Administrao Direta, razo por que
exercem eles funo de confiana (relao intuitu
personae);
controle institucional, que obriga a entidade a caminhar sempre no sentido dos fins para os
quais foi criada;
controle administrativo, que permite a fiscalizao dos agentes e das rotinas administrativas da
entidade;
controle financeiro, pelo qual so fiscalizados os setores financeiro e contbil da entidade.
A forma pela qual os rgos governamentais exercem o controle pode variar conforme a lei de
organizao administrativa federal, estadual, distrital ou municipal. Como regra, porm, tem-se
adotado o sistema de controle atravs de Ministrios ou de Secretarias, o que bastante
razovel, porque cada um desses rgos, dotados de competncia especfica em certas reas,
fica encarregado de fiscalizar o grupo de pessoas da administrao indireta que executem
atividades correlatas quela competncia.
A Unio Federal adotou essa sistemtica, denominando-a de superviso ministerial. Dispe o
Decreto-lei no 200/1967 que todo e qualquer rgo da administrao federal, direta ou
indireta, est sujeito superviso do Ministro de Estado competente,
excetuando-se apenas aqueles rgos (e no pessoas) que prestem assessoria direta ao
Presidente da Repblica. oportuno lembrar que, apesar da expresso superviso
ministerial, a entidade descentralizada pode ser vinculada a rgos equiparados a
Ministrios, como Gabinetes e Secretarias ligadas Presidncia da Repblica. Alerte-se, porm,
que, a despeito da vinculao das entidades a Ministrios e Secretarias, rgos do Poder
Executivo, como obviamente a regra geral, nada impede que, embora excepcionalmente,
possam ser vinculadas direo administrativa dos Poderes Legislativo e Judicirio, desde que
sua instituio obedea aos requisitos estabelecidos na Constituio. At mesmo
Administrao do Ministrio Pblico admissvel a vinculao das referidas entidades.
O controle funda-se no fato normalmente conhecido como relao de vinculao, atravs do
qual se pode averbar que toda pessoa da administrao indireta vinculada a determinado rgo
da respectiva administrao direta. So todas, pois, entidades
vinculadas. A observao feita para o fim de distinguir-se a relao de vinculao, fixada
entre pessoas, e a relao de subordinao, apropriada para o controle entre rgos internos das
pessoas administrativas.