PODER JUDICIRIO

TRIBUNAL DE JUSTIA DE SO PAULO

TRIBUNAL DE JUSTIA DE SO PAULO

ACRDO ACRDO/DECISO MONOCRTICA
REGISTRADO(A) SOB N

*02134392*

Vistos, relatados e discutidos estes autos de AO

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI n 163.559-0/0-00, da
Comarca de SO PAULO, em que requerente PROCURADOR GERAL DE
JUSTIA sendo requeridos PREFEITO DO MUNICPIO DE CAMPINAS E
OUTRO:

ACORDAM, em rgo Especial do Tribunal de Justia do

Estado de So Paulo, proferir a seguinte deciso: "JULGARAM
PROCEDENTE A AO. V.U.", de conformidade com o voto do Relator,
que integra este acrdo.

O julgamento teve a participao dos Desembargadores

ROBERTO VALLIM BELLOCCHI (Presidente), LUIZ TMBARA, RUY CAMILO,
MARCO CSAR, MUNHOZ SOARES, WALTER DE ALMEIDA GUILHERME, VIANA
SANTOS, ALOSIO DE TOLEDO CSAR, DEBATIN CARDOSO, PAULO TRAVAIN,
PENTEADO NAVARRO, IVAN SARTORI, PALMA BISSON, ARMANDO TOLEDO, A.
C. MATHIAS COLTRO, JOS SANTANA, JOS REYNALDO, MAURCIO VIDIGAL,
EROS PICELI, REIS KUNTZ, BORIS KAUFFMANN, WALTER SWENSSON, ARTUR
MARQUES E ADEMIR BENEDITO.

So Paulo, 10 de dezembro de 200

*tf5
RO:tfnmJ VALL-M BELLOCCHI

Presidente

MAl LEITE
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TRIBUNAL DE JUSTIA DO ESTADO DE SO PAULO
RGO ESPECIAL
VOTO N: 17968
ADIN.N 0 : 163.559-0/0-00
COMARCA: SO PAULO
RECTE. : PROCURADOR GERAL DE JUSTIA
RECDO. : PREFEITO DO MUNICPIO DE CAMPINAS E OUTRO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Leis ns.

11.764/2003, 11.878/2004 e 12.162/2004, do municpio de Campinas -
Legislaes, de iniciativa parlamentar, que alteram regras de zoneamento
em determinadas reas da cidade - Impossibilidade - Planejamento urbano
- Uso e ocupao do solo - Inobservncia de disposies constitucionais -
Ausente participao da comunidade, bem como prvio estudo tcnico que
indicasse os benefcios e eventuais prejuzos com a aplicao da medida -
Necessidade manifesta em matria de uso do espao urbano,
independentemente de compatibilidade com plano diretor - Respeito ao
pacto federativo com a obedincia a essas exigncias - Ofensa ao princpio
da impessoalidade - Afronta, outrossim, ao princpio da separao dos
Poderes - Matria de cunho eminentemente administrativo - Leis
dispuseram sobre situaes concretas, concernentes organizao
administrativa - Ao direta julgada procedente, para declarar a
inconstitucionalidade das normas

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Leis ns.

11.764/2003, 11.878/2004 e 12.162/2004, do municpio de Campinas -
Impossibilidade, no caso, de modulao dos efeitos da deciso - No
vislumbram razes de excepcional interesse social ou de segurana jur^
- Manuteno do efeito "ex time".

Cuida-se de ao proposta pelo Exmo. Procurador

Justia, pela qual pretende a declarao de inconstitucionalidade das Leis Municipaj
ns. 11.764/2003, 11.878/2004 e 12.162/2004, todas de Campinas, que dispem s
regras de zoneamento na cidade.

Entende ter sido violado o princpio da separao de poderes. por

cuidarem de matria de competncia do Poder Executivo e decorrerem, todas elas. de
iniciativa parlamentar.

Sustenta no ter havido planejamento adequado para a elaborao

dos referidos atos normativos em oposio Constituio Estadual, que prev
objetivamente sua necessidade em questes urbansticas.

Afirma, ainda, a no observncia do princpio da impessoalidade,

por conferirem as leis destinao peculiar a determinados e especficos imveis, cujos
proprietrios podem sem plenamente identificveis.

A liminar foi indeferida pela deciso de fls. 22-23.

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O Procurador Geral do Estado, citado nos termos do artigo 90,

2" da Constituio Estadual, deixou de se manifestar por entender ausente interesse (fls.
36-38).

Apresenta informaes o Prefeito Municipal de Campinas, fls.

40-67, aduzindo a inexistncia de vcio de iniciativa, bem como a falta de previso
especfica, na Constituio Paulista, de prvio planejamento para o caso em comento.
Sustenta a regularidade das legislaes, que no ofenderia princpio constitucional e
pede, no caso de procedncia da ao, a modulao dos efeitos da declarao de
inconstitucionalidade.

A Cmara Municipal de Campinas traz informaes nos mesmos

moldes, fls.71-80, afirmando especialmente a ausncia de ofensa aos princpios da
separao dos Poderes e da impessoalidade, requerendo a improcedncia da ao.

A d. Procuradoria Geral de Justia reitera seu entendimento e

rebate os novos argumentos trazidos, manifestando-se pela procedncia do pedido (fls.
83-93).

o relatrio.

A ao de ser julgada procedente.

As legislaes acoimadas de inconstitucionais, Leis Municinas"^

ns. 11.764/2003, 11.878/2004 e 12.162/2004, do municpio de Campinas, colaciondas /
s fls. 446-448 dos autos em apenso, dispem sobre alterao de zoneamento na ci&SeJ

evidncia, tais disposies possuem ntido carter de ientex\\aX/

de ordenao da ocupao de reas da cidade, matria essa que prpria da atividade/
administrativa. / /

Com efeito, sabido que aos Municpios dado legislar sobre

assuntos de interesse local, nos termos do artigo 30, inciso I, bem como suplementar a
legislao federal e estadual no que couber, segundo o inciso II do mesmo artigo,
retirados da Constituio Federal.

No entanto, mister a observncia de determinados requisitos na

produo legislativa.

Em primeiro lugar, na seqncia do texto constitucional, inciso

VIII do mesmo artigo 30, e tambm pela leitura dos artigos 180 e seguintes, estes da
Constituio do Estado de So Paulo, nota-se que a competncia do Municpio para
promover o ordenamento territorial demanda planejamento, palavra que pode ser
conceituada como a prtica de atos de gesto, que envolve estudos tcnicos e previso
de diretrizes gerais para, principalmente, atingir finalidade adequada para toda
populao, em obedincia ao princpio do interesse pblico que deve nortear todo ato

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administrativo, o que no pode ser alcanado mediante singelas discusses

parlamentares.

"In casu'\ no se providenciaram estudos pertinentes tanto no

que se refere mudana de parmetros em reas com vocao j estabelecida como
quanto aos reflexos dessa alterao para a populao do entorno, nem ao menos se
verificando as questes virias ou de segurana pblica, ficando mesmo a impresso
que tais modificaes ocorreram de maneira aleatria.

Em resumo e ao contrrio do afirmado pelo Prefeito Municipal,

quando a matria versar sobre o uso racional do espao urbano, qualquer alterao
normativa deve ser precedida de minucioso projeto tcnico que pontue os benefcios e
eventuais prejuzos da medida, sendo mesmo dispensvel apontar as incongruncias
com o Plano Diretor ante essa exigncia constitucional, que se faz necessria a toda e
qualquer nova mudana das regras.

Da mesma forma, percebe-se, pelos documentos colacionados em

apenso, no procedimento instaurado pelo Ministrio Pblico Estadual, a inexistncia de
efetiva participao popular no estudo dos projetos, constando to-somente a realizao
de uma nica audincia pblica, na Cmara dos Vereadores, antes mesmo que os
projetos de lei fossem acrescidos de diversas emendas parlamentares que. ao final,
transformaram-se em lei. ^..

Ausente, pois, manifesta condio de participao /aberta/

franqueada a todos os cidados, especialmente os da regio atingida, parafqxre <je
manifestassem em relao a to importantes alteraes, como obriga o in/sVjJLao^
artigo 180 da Carta Estadual. / /

Ainda que exista a alegada compatibilidade com o Plano Dintor

da cidade, no se pode cogitar tenha sido feita da forma que foi, sem observncfafao
trmite regular.

No demais lembrar, como j visto, que a prpria Constituio

Federal, em seu artigo 30, VIII, exige planejamento em sede de ocupao do solo
urbano, assentada aqui, portanto, nova afronta, agora ao artigo 144 da Constituio de
So Paulo, que prescreve a observncia aos princpios insculpidos em ambas as cartas
polticas.

Ao se considerarem essas exigncias, no se est ferindo o pacto

federativo, mas sim demonstrando respeito a sua funo primordial, que a de unificar
posies porventura divergentes com base no cumprimento fiel e obrigatrio para todos
os entes das disposies constitucionais.

Percebe-se, assim, que eventual discricionariedade da

Administrao neste assunto no pode nunca contrapor-se aos ditames estabelecidos.

ADIn n 163 559-0/0-00 - So Paulo - voto I 7968

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Tambm mostra-se presente agresso ao princpio da

impessoalidade, que deve nortear todo ato da Administrao e cuja obrigatoriedade de
obedincia vem expressa tanto na Constituio Federal (art. 37) quanto na Constituio
Estadual (art. 111).

Tome-se por primeiro o projeto de lei 380/03, que primitivamente

alterava o zoneamento de todos os quarteires pertencente Av. Dr. Armando A.
D'Ottaviano. Posteriormente, recebem emendas (fls. 394 e 395 do apenso) que
diminuem as alteraes para apenas alguns lotes daquela avenida e alteram o
zoneamento de outras localidades em quarteires especficos, sempre sob o mesmo
fundamento - fomento do comrcio local -, at que, ao final, quando aprovado e j
transmudado na Lei 11764/2003, cuidava de vinte e trs situaes, normalmente
indicando alterao apenas em quadras ou lotes especficos.

A mesma situao ocorre na Lei 11878/2004 e, mais clara ainda,

na Lei 12162/2004, onde h a alterao de apenas uma gleba.

Outro pressuposto no observado diz respeito iniciativa do

projeto de lei deste jaez, pertencente nica e exclusivamente ao Poder Executivo
municipal, conforme se depreende da redao do artigo 182, "caput", da Constityrt)
Federal. / I

De fato, toda a poltica de desenvolvimento urbano, e/mo\^a

feitura do plano diretor, como quer fazer crer a Municipalidade, deve ser execrutalte^re/
Poder Pblico municipal, parte que possui viso global sobre toda a okgafizao
administrativa da cidade. //

Um dos motivos, seno o principal deles, para essa designao de

competncia privativa o prpno planejamento em si, em sentido amplo, que
constitudo de diversos atos executivos, como a contratao de tcnicos, a realizao de
pesquisas, a previso de problemas e a finalizao das solues.

Com a promulgao das legislaes aqui guerreadas, ocorreu a

incorporao, pelo Legislativo, de atribuio que no lhe pertencia, de cunho
eminentemente administrativo, qual seja, de conduo das mudanas necessrias ao
desenvolvimento urbano.

A Cmara Municipal disps especificamente sobre a ocupao do

solo de determinados locais, invadindo a esfera de organizao do Municpio, a ser
conduzida pelo Executivo.

Toda a questo muito bem esclarecida por Hely Lopes

Meirelles, em seu "Direito Municipal Brasileiro", 3a edio, pg. 440, onde explica que
"de um modo geral, pode a Cmara, por deliberao do plenrio, indicar medidas
administrativas ao prefeito adjuvandi causa, isto , a ttulo de colaborao e sem fora
coativa ou obrigatria para o Executivo, o que no pode prover situaes concretas

ADIn n 163 559-0/0-00 - So Paulo - voto 17968

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por seus prprios atos e impor ao Executivo a tomada de medidas especficas de

exclusiva competncia e atribuio Usurpando funes do Executivo ou suprimindo
atribuies do prefeito, a Cmara praticar ilegalidade reprimirei por via judicial"

As leis, na forma que foram apresentadas, causaram ingerncia

em atribuies exclusivas do Poder Executivo, ofendendo o princpio de separao dos
poderes, pea imanente de nosso sistema de organizao e direo das funes pblicas,
e que, dentre outras coisas, traduz forma de preveno de arbitrariedades por um dos
poderes.

Houve, concretamente, uma indevida usurpao, por um dos

poderes, de atividade atribuda especificamente a outro, de nefasta conseqncia para a
organizao jurdica, como j afirmado pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento,
por seu Pleno, da Adin n 1.391-2, relator o Ministro Celso de Mello:

"O desrespeito prerrogativa de iniciar o processo de

positivao do Direito, gerado pela usurpao do poder sujeito
clusula de reserva, traduz vcio de gravidade inquestionvel,
cuja ocorrncia reflete tpica hiptese de inconstitucionalidade
formal, apta a infirmar, de modo irremissvel,
integridade do ato legislativo eventualmente editado.

Assim, por todos esses motivos que, pelo meu

procedente a presente ao direta, a fim de que seja reconhecida a inconstiti
das Leis ns. 11.764/2003, 11.878/2004 e 12.162/2004, todas do M
Campinas.

Em relao pretensa modulao dos efeitos desta deciso, h

que deixar assentado que a declarao de inconstitucionalidade feita por meio do
controle concentrado tem aplicao "erga omnes" e produz efeito retroativo,
desconstituindo atos advindos em conseqncia dessa lei ora expurgada do ordenamento
jurdico, conforme j decidido pelo Supremo Tribunal Federal (RTJ 87/758), falando-se,
segundo a doutrina, at mesmo em nulidade, "alcanando a declarao de
inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo, inclusive os atos pretritos com base
nela praticados (efeitos ex tunc). ". (Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, 19a
edio, pgs. 687-688).

No mesmo sentido, Alfredo Buzaid e Ruy Barbosa, citados por

Jos Afonso da Silva, em seu Curso de Direito Constitucional Positivo, 6a edio, pg.
51.

Entretanto, a edio da Lei 9.868/99 contemplou orientao

jurisprudencial e doutrinria anteriores, permitindo, em seu artigo 27, que o STF, venha
a "restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir
de seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado ".

ADIn n 163 559-0/0-00 - So Paulo - voto 17968

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Esta manipulao dos efeitos poder se dar desde que cumpridos

dois pressupostos, descntos no mesmo art. 27: que a deciso se d pela maioria de dois
teros dos membros do Tribunal e estejam presentes razes de segurana jurdica ou de
excepcional interesse social.

Quanto a esse requisito material, certo que inexiste o

excepcional interesse social, uma vez que no prprio voto que conclui pela
inconstitucionalidade das leis, h meno de ofensa tambm ao princpio da
impessoalidade com a modificao de zoneamento de determinadas e especficas reas,
o que significa estar caracterizada a desateno ao interesse pblico, e, ainda, por no
estar adequadamente demonstrada a necessidade das alteraes ante a ausncia de
efetivos planejamento e participao popular.

Por outro lado, a questo da segurana jurdica a que parece

estar mais prxima da pretenso exposta nas informaes do sr. Prefeito Municipal, a
fim de se resguardar o interesse e boa-f dos envolvidos.

E esta razo, no meu sentir, no se encontra presente.

Isso porque, em primeiro lugar, para se examinar a estabilidade

das relaes jurdicas porventura j configuradas, mister que os casos concretosi"ssem
apresentados pelas partes interessadas de maneira clara, a fim de que se pudesse afanr,
com certeza, as conseqncias advindas com a declarao de efeitos tradicional, ou seja,
"e.\ tunc ". Xl__*->. /

A nica hiptese vlida que aqui se pode mencionar /po

Condomnio Ecohfe, cujo prospecto publicitrio est colacionado nos autos em ageTiso,
com memorial apresentado por seus procuradores diretamente a este relator, o qual fao
juntar nesta data.

Nesta pea h informao de que o empreendimento fora pensado

e projetado em funo da legislao ora em debate, suscitando, dentre outros assuntos, a
evidncia de prejuzo em face de j terem se iniciado as obras, com mais de cem
unidades compromissadas venda.

Embora mencionadas, no foram trazidas provas do efetivo incio

das obras e dessas unidades porventura alienadas.

Com os elementos aqui existentes, no se vislumbra presente,

portanto, situao tal que enseje necessidade de modulao dos efeitos desta
declaratria de inconstitucionalidade, quando mais se verificado que a concesso de
alvars de instalao e execuo da obra foram concedidos pela Prefeitura em outubro
de 2007, pouco tempo atrs.

ADIn ii 163 559-0/0-00 - So Paulo - voto 17968

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Outro motivo tambm se sobressai para a negativa ao pedido de

manipulao dos efeitos e este encontra-se presente na manifestao da douta
Procuradoria Geral de Justia s fls. 91-93.

Como bem j assentou o Supremo Tribunal, tal modulao

medida excepcional e decorre do sopesamento entre duas variveis, devendo-se
verificar qual situao acarretaria menor dano ao ordenamento jurdico em geral e
Constituio Paulista, em particular.

A se concordar com o posicionamento do sr. Prefeito Municipal,

mantendo-se hgidas as relaes jurdicas advindas das leis em testilha, com
manuteno das licenas j concedidas, estar-se-ia valorizando a situao de poucos em
detrimento de muitos outros.

Isso porque, embora seja possvel j terem sido edificados alguns

prdios ou iniciados alguns negcios em razo das alteraes de zoneamento havidas,
tem-se que estes se deram em desacordo com as regras constitucionais, que afetam a
toda coletividade.

E mais, estaramos concretizando uma situao bastante

incmoda, onde outros interessados, por imprevidncia ou oportunismo, usariam desse
artifcio, qual seja, propugnanam pela edio de leis contrrias Constituio edpojs,
contando com a morosidade para se discutir esta questo junto ao Judicirio, pleiteariam
a modulao dos efeitos de legislao flagrantemente inconstitucional, meneroiiando,
sem qualquer dvida, este eventual "leading case" como exemplo do quserijAfmais,
justo, para eles, a manuteno da segurana jurdica das relaes havidas sc(ba/gide / dl
norma expurgada. / /

O Ministro Marco Aurlio, no julgamento da Adin 3.660-2/MS,

ainda no concretizado, j manifestou sua apreenso neste sentido, como se infere do
seguinte trecho de sua fala: "Presidente, tenho revelado preocupao com o fato de se
modular as decises judiciais, levando-se mesmo a um quase estmulo a descumprir-se
o ordenamento jurdico, a descumprir-se a Constituio Federal, apostando-se na
morosidade da Justia e na circunstncia de, somente tempos aps - e a lei em exame
de 2005, mas h leis anteriores -, vir o Supremo a pronunciar-se a respeito". E
continua: "Entendo que, principalmente em casos flagrantes, como o presente, de
conflito da norma com a Constituio Federal, no cabe a modulao. Deve ela ser
reservada a situaes especiais, situaes de repercusso maior no campo social. ".

Pontofinalizando o assunto, entendo de maneira semelhante,

especialmente escudado no fato de virem as legislaes em comento em confronto
direto com diversos dispositivos da Constituio Estadual, bem como com princpios
trazidos pela Constituio Federal, incorrendo em inconstitucionahdade formal e
material.

ADIn n" 163 559-0/0-00 - So Puulo - voto 17968

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Dessa forma, pelo meu voto, julgo procedente a representao

nterventiva, nos moldes j afirmados acima, mantendo o efeito "ex time" para a
declarao de inconstitucionalidade.

So Paulo, 10 de dezembro de 2008

MAURIC/OFZRREIl EITE
Relator/

ADInn 163 559-0/0-00-So Paulo-voto 17968

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