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Existem dois marcos relevantes que marcam perodos distintos no governo Dutra.

1) Mudana na poltica de comrcio exterior (Final de 1947) Significou o fim


do mercado livre de cmbio e a adoo do sistema de
contingenciamento s importaes no Brasil.

2) Afastamento de Correa e Castro do MF (junho de 1949) Indica a passagem


de poltica contracionista e ortodoxa para uma poltica de maior
flexibilizao nas metas fiscais e monetrias. Ou seja, o final do governo
Dutra marcado pela heterodoxia econmica.
Tanto o marco (1) como o marco (2) so parte de um processo de progressiva
desmontagem da iluso liberal que norteou a formao do governo Dutra. Tanto
a iluso como seu gradual desaparecimento s so compreensveis luz dos
acontecimentos do cenrio internacional:

Governo Dutra baseou-se, em seu incio, na ideia de um mundo organizado


de acordo com os princpios liberais de Bretton Woods, o que se
mostrou um equvoco, pois no houve implementao imediata das decises
tiradas na conferncia de 1944.

Estratgia de equilbrio dos EUA no ps-guerra:


a. Restabelecimento do sistema padro-ouro-divisas, tendo no dlar a moeda
internacional de reserva;
b. Livre conversibilidade das moedas aps um curto perodo de transio;
c. Criao do Fundo Monetrio Internacional, para (1) zelar os aspectos
monetrios de BW e (2) conceder emprstimos aos pases com balanos de
pagamento deficitrios;
d. Criao do GATT;
e. BIRD criado sem possuir recursos para efetivamente financiar os esforos
de reconstruo.

O objetivo norte-americano era moldar a economia do ps-guerra, congelando a


relao de foras entre os EUA e o restante do mundo capitalista, tanto
economicamente quanto politicamente.

Contudo....
Tal equilbrio no era possvel e teve de ser postergado. O (1) quadro econmico
calamitoso do ps-guerra, aliado ao (2) prestgio das resistncias antifascistas na
Europa, geraram condies para que revolues socialistas ocorressem na Europa
Ocidental. Os EUA postergam os objetivos de Bretton Woods, privilegiando a
predominncia de seus interesses estratgicos e de organizao de sua
hegemonia no mundo sobre seus interesses econmicos mais imediatistas.
O Plano Marshall e a Doutrina Truman, ambos de 1947, so expoentes dessa nova
percepo.

Assim, a partir do ano de reviravolta de 1947, foi realizado:


a. Aportes volumosos de recursos financeiros Europa e Japo;
b. postergada a livre conversibilidade das moedas; e
c. Acordo de compensao monetria multilateral entre pases
europeus.

Nesse ano, so introduzidos no Brasil os controles administrativos no


comrcio exterior. Percebe-se que a volta do multilateralismo em 1947 era
prematura.

Inicia-se uma transio de UMA DCADA em direo livre conversibilidade e


ao multilateralismo:

1949 Grandes desvalorizaes cambiais em relao ao dlar nas principais


moedas (Libra);
EUA aceitam discriminaes contra seus produtos nos mercados europeus e
japons sem adotar medidas retaliatrias;
1950 Surge a Unio Europeia de Pagamentos (UEP), que existir at 1958.

(!) (!) A HISTRIA DAS POLTICAS CAMBIAL E DE COMRCIO EXTERIOR BRASILEIRA


ENTRE 1947 E 1961 RELACIONA-SE COM ESSE MOVIMENTO NA ECONOMIA
MUNDIAL (!) (!).

O incio do governo Dutra foi marcado por expectativas favorveis quanto


situao econmica externa. A percepo sobre a real condio da economia
internacional no foi automtica e as iluses iniciais foram sendo lentamente
erodidas:

Expectativa de rpida reorganizao da economia mundial sob os princpios


liberais de Bretton Woods;
Esperana de uma significativa alta dos preos internacionais do caf (em
julho de 1946, os EUA removem seu preo-teto de importao).
Assim, as autoridades monetrias e cambiais tornaram-se vtimas de uma ILUSO
DE DIVISAS, iluso que se apoiava em trs pontos:
1. Aparente sade das reservas internacionais brasileiras;
2. Brasil julgava-se credor dos EUA em razo de sua colaborao na II
GM;
3. Acreditava-se que uma poltica cambial liberal de cmbio seria capaz
de atrair significativo fluxo de investimentos diretos estrangeiros,
dando soluo duradoura para o potencial desequilbrio da BP.
O incio do governo Dutra identificou na inflao, cujo diagnstico foi localizado nos
dficits oramentrios acumulados pela Unio nos anos anteriores, o
problema mais grave e premente a ser enfrentado assim, foram colocadas em
prtica polticas monetrias e fiscais severamente contracionistas.
Polticas Cambial e de Comrcio Exterior
Incio, 1945-1947
As polticas cambial e de comrcio exterior do incio do governo Dutra devem ser
analisadas luz da ILUSO DE DIVISAS e da prioridade dada ao combate
inflao.
O cmbio foi mantido estvel, mas a inflao corrompeu metade do poder de
compra entre 1937-1945, o que mostra a sobrevalorizao da taxa cambial.
Essa poltica cambial almejava:

Liberalizao das importaes, o que foraria a baixa de preo atravs da


oferta de produtos importados pelo cmbio sobrevalorizado e, com o
surgimento da produo nacional, pela substituio do bem.
Acreditava-se que o setor externo havia sido importante fonte inflacionria
durante a guerra, e que se poderia fazer poltica anti-inflacionria reduzindo a
reserva em dlares, atravs de saldos negativos da BP.
Que a liberalizao das sadas de capital pudesse estimular tambm
ingressos brutos em proporo significativa no futuro.

As Iluses
A primeira iluso que caiu foi a da situao das reservas internacionais.
As reservas internacionais acumuladas durante a guerra no eram, em sua
totalidade, compostas por moedas conversveis. Ou seja, o problema era o
Brasil obter substanciais supervits comerciais com reas de moeda
inconversvel, enquanto acumulava crescentes dficits com os EUA.
Em fins de 1946, dos US$760 milhes de reservas totais, apenas cerca de
US$100 milhes eram reservas lquidas disponveis.
At 1948, o Brasil acumulara saldos em moedas fracas, ou seja, sem poder
imediato sobre recursos reais. Ao mesmo tempo, acumulava dficits em
moedas fortes. Por exemplo, em 1947, o dficit com a rea conversvel chegou a
mais de US$300 milhes.
O Fim da II GM afetou a BP, permitindo a volta de outros mercados
produtores, fazendo cair a exportao brasileira de matrias-primas e,
principalmente, de manufaturados, que chegaram a representar 20% da pauta de
exportao em 1945 e caram para menos de 1% em 1952. As importaes
enfrentaram as presses resultantes da necessidade de reequipamento e de um
intenso acrscimo de preos, que sobem 64% entre 1945 e 1947.
As reservas conversveis reduziram-se rapidamente e o Brasil comeou a
acumular atrasados comerciais. Surge a imposio de controle sobre as
importaes como necessidade. A deciso de manter fixa a taxa de cmbio era
equivalente a uma revalorizao cambial e foi mantida por vrias razes:

Demanda insensvel (inelstica) do caf permitia que a taxa de cmbio


sobrevalorizada sustentasse seu preo internacional;
Convico de que alteraes na taxa cambial refletiriam no nvel de preos
internos;
Ao passo que 40% das exportaes dirigiam-se a reas de moedas
inconversveis, o caf representava 70% das exportaes para reas de
moeda conversvel. Assim, no era justificvel uma poltica de supervits
comerciais nas reas de moedas no conversveis. Uma poltica superavitria
nas reas de moedas no conversveis, alm de no ajudar o problema
cambial na rea conversvel, tambm exerceria presso para a expanso da
base monetria.
Finalmente, em razo dos compradores nacionais serem insensveis aos
preos internacionais, a desvalorizao dificilmente reduziria o dispndio em
produtos importados.

Efeitos da Desiluso (do Dficit ao Supervit)


A. O Regime de Controle de Cmbio por Cooperao
Controle cambiais e de importao comeam a ser estabelecidos em julho de
47, com a instituio do regime de controle de cmbio por cooperao:

Esse regime obrigava bancos que operavam cmbio a vender 30% de suas
compras de cmbio livre ao Banco do Brasil, taxa oficial de compra. O BB,
por sua vez, forneceria cmbio de acordo com uma escala que favorecia a
importao de produtos essenciais.
O controle no foi rigoroso e a crise cambial no provocou imediata reviso do
pensamento econmico: as restries ao comrcio eram apresentadas como
passageiras e seriam abandonadas assim que os mercados mundiais se
recuperassem.

B. O Sistema de Licenciamento de Importaes


Foi apenas em fevereiro de 1948 que se adotou a primeira forma de
contingenciamento a importaes. Baseado na concesso de licenas prvias
de importao, tal sistema vigorar na prtica, at a liberalizao ocorrida no incio
do governo Vargas (na legislao at a Instruo 70 da SUMOC).
Esse sistema ajudou a reduzir o dficit de US$313 milhes em 1947 para
US$108 milhes em 1948, transformado em pequeno supervit de US$18
milhes em 1949.

C. Recuperao do Preo do Caf


Besserman Viana aponta que a recuperao do preo internacional do caf
fator explicativo importante do resultado obtido na BP. A recuperao dos
preos tem como marco inicial o Fim do Acordo Interamericano do Caf em
1946. Durante o governo Dutra, o preo do caf flutuou com tendncia positiva
influenciado pelos nveis de produo anual, especulao, mercado internacional e
pela manuteno do preo elevado do Cruzeiro.
Outro resultado da manuteno da taxa cambial foi a perda de competitividade
das exportaes brasileiras, devido (1) s desvalorizaes de 1949 e (2) inflao
interna.
Perda de Competitividade em Outros Setores
As outras exportaes, que no o caf, contraram-se bastante entre 1947 e 1950,
mas no se pode culpar apenas a sobrevalorizao do Cruzeiro. Existem uma gama
de causas:

Reorganizao da economia mundial aps a guerra;


Deciso de evitar acmulo de moedas inconversveis com supervits
comerciais nessa rea;
Opo por reduzir presses inflacionrias atravs do aumento da oferta para
consumo domstico.

EXTRA

Exportao: Fomento As Operaes Vinculadas


Em 1948, tentando fazer frente s dificuldades da exportao, o governo permitiu
que produtores sem condies de colocao no mercado exterior taxa oficial de
cmbio vendessem suas prprias notas cambiais diretamente aos importadores a
uma taxa de cmbio mais favorvel.
Essas operaes surgiram por iniciativa privada e, posteriormente, foram reguladas
pela Carteira de Exportao e Importao (CEXIM). Alm disso, ofereciam margem
de defesa contra a desvalorizao da libra esterlina, visto que a desvalorizao
alcanara e favorecera regies produtoras concorrentes do Brasil.

Importao: Controles Sistema de Licenas Prvias


As importaes permaneceram sob o sistema de controle de extremamente
comprimidas. Em 1949, h indicaes de que o sistema de licenas prvias
passa a ser visto como um instrumento para fomentar o processo de
substituio de importaes. Dada que a compresso das importaes era
extrema na rea de moeda forte, produziu-se tenso em setores chave da
economia, nos quais o nvel dos estoques estava to baixo que a escassez afetava a
produo. Ao final do governo Dutra, o aumento da capacidade de importar (alta do
preo do caf) e a forte demanda reprimida por importao levaram ao incio de
uma certa liberalizao na concesso de licenas.

Substituio de Importaes e Crescimento Industrial


Em maro de 1949 instaurado o regime de oramento de cmbio com licena,
juntamente com o aumento da disponibilidade de divisas decorrentes dos preos do
caf. A adoo desse regime permitiu maior coordenao entre a verificao
da disponibilidade de divisas e emisso de licenas de importao.
Embora o texto legal que instituiu o Regime de Licena Prvia no estabelea
explicitamente o princpio da proteo indstria, esse reconheceu a base das
restries ao licenciamento das importaes no caso de os produtos serem
semelhantes aos de fabricao nacional.
Maria Conceio Tavares O que aconteceu foi que se manteve a taxa de
cmbio sobrevalorizada, ao mesmo tempo em que se impunham medidas
discriminatrias importao de bens no essenciais ou com similar
nacional. Disso resultou um estmulo implantao de indstrias
substitutivas desses bens de consumo, sobretudo os durveis (ainda no
produzidos no Brasil). Esses bens passaram a contar com proteo cambial dupla:
(1) Reserva de Mercado e (2) Custo de Operao. Esse perodo, que se estende
entre 1947 e 1952, foi basicamente a fase de implantao das indstrias de
aparelhos eletrodomsticos e bens de consumo durvel.
A CMBEU considerou que a importao sem precedentes de bens de capital em
1951 e 1952 permitiu a criao e expanso de indstrias complementares
que se fornecem reciprocamente no mercado, o que pode ser mais eficaz para
o crescimento industrial do que um fluxo mais estvel.
Pode se vislumbrar trs efeitos relacionados a combinao da taxa de cmbio
sobrevalorizada (manuteno da taxa cambial em contexto de inflao domstica)
com o controle de importaes:
1) Efeito Subsdio preos de bens de capital, matrias-primas e combustveis
artificialmente mais baratos;

2) Efeito Protecionista restries s importaes de bens competitivos;

3) Efeitos Lucratividade taxa de cmbio sobrevalorizada estimulou a


produo para o mercado domstico em comparao com a produo para
exportao (no vlido para o caf, cuja valorizao internacional estimulou
investimentos no setor).
Papel do Banco do Brasil no Crescimento Industrial Crdito
O BB tambm ajudou a fomentar investimentos em substituio de importaes via
poltica de crdito. O crdito real indstria cresceu 120% entre 1947 e 1950,
inclusive em anos em que o governo estava empenhado em adotar polticas
austeras.

Relativizando o governo Dutra


preciso relativizar a ideia de que o governo Dutra abandonou as polticas de
governo e aes diretas voltadas para a promoo do desenvolvimento industrial.
Dutra revela preocupao em dar seguimento acumulao industrial e
manuteno dos investimentos produtivos iniciados no Estado Novo (como a CSN),
o que fica claro tanto:
1) Na Liberao de Importaes satisfazer a demanda por bens de capital
e matrias-primas da indstria nacional; quanto
2) No Controle de Importaes paulatinamente (a partir de 49) introduziu
critrios de seletividade. Importa notar que, princpio, no se visava nem
percebia a importncia dessa ferramenta para a industrializao.
A nica tentativa de interveno planejada dos gastos pblicos durante o governo
Dutra foi o Plano Salte, que visava os setores de sade, alimentao, transporte e
energia. Inicialmente prevendo investimentos at 1953, foi oficialmente
abandonado em 1951. A principal dificuldade do Plano Salte foi a inexistncia de
formas de financiamento definidas. Alm disso, foram criadas a Comisso do
Vale do So Francisco e a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da
Amaznia (Constituda de fato em 1953). O governo Dutra marcado por:

Hegemonia das ideias liberais


Relativa negligncia com a industrializao do Brasil
Deliberada tentativa de diminuir a interveno do Estado na economia.

Apesar disso, preciso qualificar essas posies e situ-las no contexto,


reconhecendo tambm o componente militar da base de sustentao poltica de
Dutra, a mesma do Estado novo e que no havia abandonado suas preocupaes
estratgicas com o aparelhamento econmico da nao.

Relaes Internacionais e Movimentos de Capitais


O governo Dutra apoiou suas esperanas por recursos externos na assistncia
financeira oficial dos EUA e no fluxo de capitais privados internacionais.
Contudo, aps a guerra, a posio dos EUA com relao industrializao do Brasil
muda completamente. Progressivamente fica clara a natureza ilusria das
expectativas brasileiras.
A poltica externa americana j tinha como prioridade a Europa. Em 1946, torna-se
pblica a posio dos EUA de que a Amrica Latina deveria suprir sua
necessidade de capital por fontes privadas de financiamento, tendo esses
pases que entender que seu desenvolvimento dependeria de sua habilidade de
criar clima favorvel ao ingresso de capitais privados (polticas liberalizantes
e de austeridade fiscal).

A Comisso Tcnica Mista Brasil-Estados Unidos (A Misso Abbink)


Momento importante na definio da poltica de busca por financiamento privado foi
a Misso Abbink. Constituda em 1948, a Misso Abbink, como ficou conhecida,
no deve ser confundida com a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos,
constituda j no governo Vargas, em dezembro de 1950.
O relatrio dessa comisso preconizava que o programa de desenvolvimento
brasileiro deveria basear-se em trs pontos:
a. Reorientao dos capitais internos;
b. Aumento mdio da produtividade
c. Afluxo de capitais estrangeiros focando em medidas necessrias para
viabilizar a atrao de capitais privados.
Contudo, o relaxamento das restries sada de divisas do Brasil, derivado
do compromisso com a ideologia liberal e com o projeto norte-americano no levava
em conta a existncia de fatores que dificultavam a entrada e favoreciam a
sada lquida de capitais do pas:
1. O fluxo de capitais privados internacionais permaneceu baixo at meados
da dcada de 1950;

2. O objetivo dos EUA era eliminar as restries ao comrcio internacional,


porm, permaneciam estritos controles sobre os fluxos financeiros
internacionais, causando um problema de liquidez mundial, resolvido
apenas com (1) a UEP e (2) com ajuda do Plano Marshall e gastos
militares;

3. A manuteno do cmbio valorizado no Brasil e a expectativa de alterao


dessa taxa em razo do equilbrio da BP em 1948 incentivou a sada de
divisas;

4. O investimento direto ocorrido nos anos anteriores age naturalmente para


aumentar a remessa de rendas ao exterior.
O 1 indcio de que a posio pr financiamento privado dos EUA para com o
Terceiro Mundo iria mudar veio no discurso de posse de Truman, em janeiro de
1949. Nele so propostas quatro linhas de ao para a poltica externa, sendo o
ponto quatro o compromisso de tornar o conhecimento tcnico norte-
americano disponvel para as regies pobres do mundo.
Esse ponto pareceu no ter maior importncia at a deflagrao da Guerra da
Coreia em 1950, que forou os EUA a olhar com ateno e reconquistar
apoio em regies do mundo negligenciadas por sua poltica externa.
Como consequncia, no final do governo Dutra foram iniciadas gestes para obter
ajuda financeira do Banco Mundial e do Eximbank norte-americano para projetos
de infraestrutura econmica, o que culminou na constituio da Comisso Mista
Brasil-EUA, em dezembro de 1950 (no confundir com a Comisso Tcnica Mista
Brasil-Estados Unidos, de 48).

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