Senderos de la innovacin: las polticas y las escuelas1

Mara Rosa Almandoz

Ana Vitar
Introduccin

Este texto plantea un conjunto de reflexiones fruto de la lectura de tres estudios de caso realizados en
el marco del proyecto La gestin escolar como escenario de innovaciones, patrocinado por la
Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura. El propsito de la
investigacin realizada en instituciones de Argentina, Brasil y Espaa- fue analizar cmo se apropian
las escuelas de las innovaciones promovidas desde las instancias gubernamentales y cules son las
posibilidades de instalacin y sustentabilidad de las mismas. Sin negar las regularidades y los factores
estructurales que configuran las prcticas escolares, los interrogantes centrales del estudio se
orientaron a reconstruir los significados a partir de cuales los sujetos transforman y reproducen el
mundo escolar, en el entendido de que la escuela no es un mero reverso de las polticas o que la brecha
entre los cometidos de las formulaciones polticas y los logros de la ejecucin constituyen errores de
aplicacin. Si bien los estudios interpretan dinmicas singulares, no por ello son menos fecundos para
iluminar tendencias de carcter ms general; precisamente, el inters radica en la comprensin de lo
particular como va para generar interpretaciones de ms amplio alcance.

Los criterios que primaron en la seleccin de los casos no pretenden representatividad alguna en la
regin iberoamericana, si bien se tom en cuenta la diversidad de contextos nacionales y se situ el
anlisis en proyectos globales de expansin y mejora de la escuela secundaria. Otro factor de
importancia fue el tipo de constitucin del Estado, por cuanto la autonoma de los gobiernos
subnacionales provincial, estadual o autonmico- puede incidir en la adopcin parcial o el rechazo de
las polticas centrales, introduciendo una notoria complejidad en las estrategias de induccin de
innovaciones. Aunque el inters consiste en indagar cmo las escuelas se apropian de las propuestas de
innovacin, dicho anlisis no puede obviar el contexto ms general en el que opera dicha
construccin2.

1
Este trabajo retoma las ideas desarrolladas en Senderos de la innovacin: las polticas y las escuelas, en Ana
Vitar, Dagmar Zibas et al (orgs) (2006) Gesto de Inovaes no Ensino Mdio, Brasilia, Liber Livro - OEI
Fundao Carlos Chagas. La versin en castellano fue publicada bajo el mismo ttulo por Editorial Santillana,
Buenos Aires, 2008.
2
Resulta pertinente sealar que el anlisis realizado en Brasil y Espaa tiene como marco el proceso de reforma
encarado por los gobiernos nacionales. En el caso argentino, si bien los aos noventa constituyeron un escenario
de reformas estructurales del sistema educativo, el gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires no
suscribi al conjunto de los cambios propuestos. Ahora bien, tales diferencias no son significativas a los fines del
proyecto de investigacin, puesto que el anlisis no se centra en la reforma en s, sino en el interjuego de las
lgicas propias de la intervencin gubernamental y de la dinmica escolar.

1
El estudio desarrollado en ocho escuelas de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, El Programa de
Fortalecimiento Institucional en las Escuelas Medias. Un estudio sobre los procesos de apropiacin,
negociacin y resistencias en la relacin poltica educativa y cotidianidad escolar 3, investig cmo
los agentes interpretan el Programa y cules son los significados que construyen en torno de su
implementacin: cmo se introduce la innovacin en los centros escolares, qu formas asume la
presencia del Estado (polticas) y en qu medida esta intervencin modifica la vida cotidiana de las
instituciones.

Cinco escuelas de los estados de Cear y So Paulo y (Brasil) fueron seleccionadas para estudiar El
protagonismo de los alumnos y de los padres en la enseanza media brasilea4. Los autores dan cuenta
de la diversidad de acepciones que registra el concepto de participacin en el contexto nacional y se
proponen mostrar, en particular, las resignificaciones que sufre el programa gubernamental como
consecuencia de los estilos de actuacin de las escuelas y de las alianzas entre grupos e instituciones.
El anlisis focaliza asimismo las mediaciones y las complejas condiciones de desarrollo de las
polticas, que inciden en los bajos niveles de sustentabilidad logrados.

El estudio de la Comunidad Autnoma de Valencia, La Gestin de la Comprensividad en la Reforma

Educativa Espaola5, fue realizado en ocho centros escolares que imparten Educacin Secundaria
Obligatoria (ESO). La hiptesis principal de la investigacin expresa que la sostenibilidad de una
innovacin se explica en razn de los procesos de apropiacin en el escenario escolar; a su vez,
sta depende de las articulaciones entre los niveles macro y micro del sistema. Los autores
plantean una hiptesis complementaria de segundo nivel, sealando que tales procesos de
apropiacin y articulacin se interpretan a la luz de las racionalidades polticas existentes (no
siempre coherentes con los propsitos explcitos de las macropolticas).

A travs del anlisis de variados factores, este texto argumenta que la concrecin de una innovacin no
depende slo de la validez de sus contenidos o la pertinencia de sus objetivos, sino tambin y
fundamentalmente- de las mltiples mediaciones que inciden en las tomas de posicin y de
apropiacin en las escuelas. En esta lnea, la habitual distincin entre los niveles de macro y de
micropoltica no resulta clara para comprender los procesos de induccin de innovaciones; la poltica
no se concibe como una tarea llevada a cabo por un aparato monoltico de gobierno sino como fruto de
la interaccin de sujetos y de organizaciones que cuentan con campos de decisin y racionalidades

3
El estudio fue coordinado por Liliana Sinisi, con la colaboracin de Patricia Maddonni, Virginia Manzano,
Patricia Orge y Maximiliano Ra. Direccin General de Planeamiento, Secretara de Educacin. Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, Argentina.
4
La direccin del estudio fue realizada por Dagmar M. L. Zibas y Celso Ferretti, con la colaboracin de Gisela
Tartuce. Fundao Carlos Chagas, Brasil
5
Francisco Beltrn Llavador, Francisco J. Jdar Rico, y ngel San Martn Alonso fueron responsables de la
coordinacin del estudio, llevado a cabo desde la Universitat de Valncia, Espaa.

2
peculiares. Perspectiva relacional que abandona una visin piramidal y lineal de las relaciones de
poder para dar cuenta de las variadas micropolticas puestas en juego tanto en el mbito central como
en las instancias intermedias y el centro escolar. La intervencin de las estrategias gubernamentales en
el mundo escolar es, por tanto, indirecta, mediata y compleja.

A la luz de estas consideraciones, la lectura de los procesos de induccin de innovaciones que se

expone a continuacin abarca ngulos de anlisis que van desde la construccin de las polticas
gubernamentales -en cuanto programas de cambio planificado que expresan la voluntad del gobierno
de transformar las prcticas escolares- hasta los procesos de contextualizacin y de resignificacin
realizados por organismos intermedios e instituciones escolares.

1.
Acerca de la construccin del discurso de la poltica educativa

Las polticas como cualquier otra prctica social- son objetos significativos que intentan fijan el
sentido otorgado a la educacin en un momento dado. En tanto la definicin de las cuestiones a atender
y los modos de resolucin propuestos no son algo neutro e independiente de las relaciones de poder, el
campo de las polticas es un escenario de agentes movilizados tras una diversidad de valores e
interpretaciones, fuente de disputas y de tensiones. De all el propsito de abordar aspectos relativos a
la construccin de las polticas, tales como las diferentes racionalidades imperantes o las
traducciones operadas por diferentes agentes y mbitos institucionales, procesos en los que la accin
de los sujetos configuran sucesivas resignificaciones.

Las polticas educativas como construcciones discursivas

Las polticas forman parte de un proceso ms general de produccin-reproduccin material y simblica

de la educacin; por eso, aunque tienen una fecha de inicio, un punto cero, en realidad se inscriben
en una temporalidad mayor, se van gestando al abrigo de discursos socialmente construidos, aunque
tambin contribuyen, en buena medida, a alentarlos o a resignificarlos. El orden del discurso es un
requisito indispensable para comprender la construccin de las polticas, puesto que stas se inscriben
en una totalidad significativa, una configuracin discursiva cuyo propsito es organizar las
percepciones y las experiencias, creando o confirmando una determinada visin de la realidad. Definen
el sentido que en un espacio y tiempo determinados adquiere la educacin, los comportamientos que
son legtimos y valorados y los que han dejado de serlo. Estos significados son el resultado de
operaciones de clasificacin que procuran imprimir una determinada orientacin al sistema educativo y
llevan, por esto, la aspiracin de convertirse en una posicin hegemnica. Desde luego, se trata de un
discurso particular que pretende asumir la representacin de lo universal, razn por la cual se generan

3
tomas de posicin, relaciones de diverso grado de conflictividad y negociaciones entre organismos de
gobierno, cuerpos intermedios y escuelas.

En esta lnea, los estudios subrayan cmo las iniciativas gubernamentales constituyen prcticas
socialmente construidas, inscriptas en expectativas y demandas de notoria relevancia. En la ciudad de
Buenos Aires el gobierno coloca su atencin en la restitucin de la funcin de enseanza de la escuela
como va para mejorar los aprendizajes de los adolescentes y jvenes que cursan la escolaridad
secundaria. En Brasil la propuesta de reforma plantea la mejora de la calidad y la superacin de las
ineficacias del sistema, en pos de la construccin de una educacin que conjugue productividad,
competitividad y democracia. El principio de la comprensividad establecido en Espaa es una
alternativa para superar la diferenciacin de circuitos educacionales que afectan la igualdad de
oportunidades. Claro est, una de las vas que favorece la cohesin de estas representaciones es la
definicin de un obstculo o problema a superar: las desigualdades socioeducativas que ponen en
riesgo las trayectorias escolares o las condiciones institucionales que inciden en los aprendizajes, entre
otros aspectos.

Estos significados no son creaciones ex nihilo; nunca hay un momento cero del discurso, porque cada
nuevo enunciado se inscribe en una red, rechazando, desplazando o afirmando discursos anteriores o
contemporneos. Si las propuestas de innovacin son creadas discursivamente, de esto se desprende
que no son verdades nicas ni universales, sino afirmaciones cuya justificacin se enmarca en espacios
y tiempos especficos y estn, por esto, sujetas a la verosimilitud. Los estudios muestran distintas
interpretaciones sobre conceptos tales como los de autonoma escolar, participacin, diversidad o
proyecto institucional. Al estar incluidos en una trama discursiva, son nociones que devienen
polismicas, la autonoma nunca es autonoma como tal porque coexisten diferentes interpretaciones,
muchas de las cuales resignifican un concepto de larga tradicin; puede expresar mayor poder de
decisin de las escuelas, desregulacin estatal o privatizacin. La cuestin es que ninguno de los
significados es en s mismo verdadero: la lucha por la hegemona discursiva consiste justamente en
fijar el sentido de la palabra (Rancire, 1996).

El discurso construye los problemas a la vez que interpela a docentes, estudiantes y padres, a quienes
otorga nuevos papeles y promesas. Los docentes son llamados a una re-conversin para mejorar la
enseanza: adquirir nuevos conocimientos, integrarse en equipos de trabajo, adoptar estrategias que
permitan atender la diversidad de estudiantes; en algunos casos, inclusive, se introduce la retrica del
neomanagement para acentuar la polivalencia del profesor. Se trata de palabras emblemas que
convocan a un futuro prometedor y aspiran a sintetizar expectativas y demandas sociales,
constituyendo un espacio posible para la constitucin de identidades. Sin embargo, estas
interpelaciones no estn exentas de paradojas y de tensiones: hasta qu punto pueden ser eficaces si

4
no estn acompaadas de intervenciones acordes en los planos laboral, organizacional, financiero? A
su vez, la reconversin implica dejar atrs prcticas conformadas al abrigo de contextos institucionales
y laborales y de tradiciones formativas que han configurado la imagen que de s mismo tiene el
profesorado. Complejidad que se incrementa -como en el caso de la comunidad de Valencia- ante la
necesidad de aglutinar en un nosotros a una diversidad de posiciones -maestros de los niveles de
enseanza primaria y secundaria, asociaciones de docentes progresistas y conservadores-.

Desde luego, es imposible establecer de antemano cmo los docentes procesarn las identificaciones
propuestas, ya que la recepcin de las polticas es un proceso de apropiacin, lo que implica un papel
activo de los sujetos, a la par que las transformaciones operadas como consecuencia de su recepcin.
En palabras de Roger Chartier (1992) [...] la apropiacin siempre transforma, reformula y excede lo
que recibe, lo dota de una significacin diferente, expresndose en prcticas sociales distintas. Este
proceso no se agota en la intervencin de los sujetos involucrados; supone adems la influencia de los
escenarios espacio-temporales y de las estructuras que conformaron histricamente los distintos
campos sociales y culturales. Son mbitos que posibilitan ciertos tipos de interaccin, de acuerdo con
convenciones y reglas que les son propias; sin embargo, algunas interpelaciones son eficaces cuando se
ajustan a las tramas argumentales que organizan las identidades de los agentes y a las posibilidades de
accin que brinda la estructura institucional de la escuela.

En suma, las propuestas de induccin de innovaciones son recibidas e interpretadas a travs de

negociaciones entre los sentidos y las interpelaciones propuestas y las matrices identitarias y
organizacionales que dan sentido a la experiencia escolar. De aqu se desprenden dos cuestiones
centrales. Las significaciones resultantes estn atravesadas por la contingencia, que deviene de la
imposibilidad de precisar de antemano la direccin en que operar la innovacin propuesta por el
gobierno, con qu discursos va a ser nombrada en las escuelas y con qu otros se va a articular.

Las polticas educativas como construcciones sociales

Las polticas no tienen races slo en el Estado; discurren a nivel nacional e internacional, en la
sociedad civil y en la esfera gubernamental y abarcan desde reivindicaciones y demandas hasta su
institucionalizacin en las agendas de las organizaciones estatales. Los estudios dan cuenta de la
amplia variedad de organizaciones que intervienen en la definicin de estas agendas. El caso espaol
muestra una intensa actividad parlamentaria y una compleja aritmtica que precede la sancin de la
Ley Orgnica General del Sistema Educativo (LOGSE), marco que sanciona la nueva ordenacin del
sistema. La accin de los bloques regionales y las organizaciones internacionales ponen de manifiesto
asimismo cmo las influencias trascienden las fronteras del Estado-nacin: la ley espaola debe
acogerse a los parmetros que fija la Unin Europea. Los lineamientos de agencias como CEPAL y

5
UNESCO estn presentes en la poltica de reforma del sistema de educacin de Brasil. El influjo
internacional penetra asimismo en los mbitos acadmicos, como es el caso de ciertos crculos de
profesores valencianos, que encuentran en corrientes pedaggicas provenientes del mundo
anglosajnun marco de referencia fructfero para reflexionar sobre sus prcticas.

Estos ejemplos no agotan la diversidad de formas que adquiere la relacin Estado sociedad. El
Ministerio de Educacin de Brasil se esfuerza por hacer conocer y legitimar su propuesta poltica
mediante la convocatoria a acadmicos y organizaciones sociales, si bien los autores del estudio
sealan que dicha consulta fue meramente formal. En otras situaciones se advierte la accin de grupos
interesados en habilitar la inclusin de nuevas cuestiones o, bien, reorientar el curso de ciertos
procesos. Resultan ilustrativos a este respecto la movilizacin de padres y profesores valencianos en
torno de la ubicacin de los nuevos centros de enseanza secundaria obligatoria o la remodelacin de
los ya existentes, as como las iniciativas de empresarios brasileos crticos de la educacin pblica y
propensos a aceptar la separacin entre enseanza media y enseanza tcnica y a adoptar un modelo
por competencias. El estudio de la ciudad de Buenos Aires seala el cuestionamiento de la decisin de
las autoridades de asignar un honorario adicional a los profesores que participen en proyectos de
mejora de la enseanza realizado por gremios de docentes.

Se trata de expectativas y de reivindicaciones que son negociadas y sedimentan de diversa manera en

las polticas; hacen referencia a la capacidad del Estado para representar la sociedad, as como al hecho
de que dicha capacidad es expresin y producto de la accin de agentes y agencias sociales. Por esta
razn, las polticas abarcan tanto una agenda pblica -los asuntos que la sociedad percibe como
cuestiones merecedoras de la atencin y la deliberacin pblicas- cuanto una agenda institucional-
constituida por el conjunto de demandas y problemas que se constituyen en objeto de la intervencin
gubernamental.

Es un proceso dinmico, que reafirma o modifica los lmites del sistema educativo y las relaciones de
poder, estableciendo continuidades o rupturas, anudamiento de expectativas ya instaladas o
resignificacin de imaginarios. Las construcciones son mltiples y la historia abierta a muchas
direcciones. No hay un espacio ni un sujeto privilegiado en los procesos de cambio, ni stos quedan
circunscriptos a la lgica de lo sectorial. La riqueza de las innovaciones radica, precisamente, en las
formas peculiares de su adaptacin y no tanto en la fidelidad de su adopcin.

Las polticas educativas como registro de lo poltico

Como fuera sealado, las polticas se proponen lograr la adhesin a determinados principios y
jerarqua de valores polticos y pedaggicos; toman la forma de lo universal e intentan instaurar un

6
marco de referencia comn, respecto del cual los sujetos se reconozcan y acten. Pero el sistema
educativo no es una entidad homognea y monoltica; por el contrario, est caracterizado por mltiples
diferencias y relaciones de poder. Las iniciativas gubernamentales no son las nicas existentes en el
campo de la educacin, ya que ste se conforma como un conflictivo espacio en el que una diversidad
de sujetos e instituciones disputan y tratan de instalar sus proyectos. Lo poltico entonces no es sino
una intervencin en un terreno conflictivo, atravesado por polmicas inevitables, dada la aspiracin de
fijar un (determinado) sentido al sistema educativo y la heterogeneidad de las circunstancias y las
organizaciones que actan en el campo. Por esto, las polticas de innovacin llevan la marca de lo
poltico y constituyen decisiones reconfigurantes; ese momento de la decisin poltica es tambin el
momento de la emergencia del sujeto, aunque no por ello libre de prcticas sedimentadas y de marcos
normativos que operan como lmites sobre su horizonte de opciones (de pola, 2000; Laclau, 2003).

Las polticas gubernamentales suponen siempre un trasfondo de tensin entre universalidad y

particularidad; no slo es necesario construir consensos acerca de los principios generales v.g. la
igualdad, la calidad- sino tambin acerca de los modos de concretarlos una mayor igualdad puede
entenderse tanto como justicia social o como equidad; la calidad puede orientarse a la bsqueda de la
excelencia acadmica, la formacin para el ejercicio de la ciudadana o la insercin laboral-. Toda
poltica trabaja sobre una paradoja ineludible: establecer un conjunto de valores y criterios de
distribucin y afrontar la polmica que suscitar esta decisin, puesto que existen otras posiciones y
formas de interpretacin de los problemas. La dimensin de lo poltico constituye por esto uno de los
meollos del hacer las polticas pblicas; no es slo una cualidad de los que gobiernan; remite, por el
contrario, al ejercicio de la ciudadana, a la accin colectiva y pblica.

Los tres casos investigados ponen de relieve esta dinmica, que se perfila con nitidez en el estudio
realizado en Valencia, en virtud de los casi veinte aos de implementacin de la comprensividad. La
LOGSE surge en un contexto de amplios consensos sociales y de hegemona del partido poltico que
ejerce el gobierno; sin embargo, las relaciones de poder (v.g. la prdida de mayora parlamentaria y la
presin de grupos que no acuerdan con los postulados de la ley) incidieron en el hecho de que el
significado original del principio no lograra instalarse totalmente y otras posiciones ideolgicas
resignificaran la propuesta original.

La pluralidad de lo social constituye un lmite para fijar en forma permanente el sentido de la poltica y
lleva a reconocer la disolucin de los marcadores de certidumbre (Lefort, 1990). En el terreno de las
polticas, ningn actor incluido el gobierno- domina y controla todos los fundamentos, ni puede
eliminar los juegos de poder. Sin embargo, esto no implica caer en un relativismo o escepticismo
extremos, que niegan la necesidad (y la posibilidad) de acordar fundamentos y criterios acerca de la
ejecucin de las polticas. El establecimiento de mbitos de negociacin en los que primen el dilogo

7
abierto y la argumentacin sobre las decisiones que ataen al colectivo puede contribuir a generar
convencimientos intersubjetivos. La idea misma de negociacin entraa un espacio compartido, que
transciende la particularidad de los participantes y es construido en el proceso mismo de negociacin.
En tal sentido, la construccin de un espacio de argumentacin puede contribuir a generar un efecto de
comunidad, ms all de las divisiones existentes en del sistema educativo (Arditi, 2006).

Acerca de la compleja trama de la implementacin

El juego entre las lgicas polticas y las decisiones de implementacin abarca una multiplicidad de
factores, generndose un cruce de iniciativas y prcticas que se articulan de diversos modos. La
variedad de contextos y la actividad de los sujetos generan articulaciones a travs de micropolticas
locales que, lejos de observarse nicamente el mbito de la escuela, constituyen una actividad tambin
propia de los organismos intermedios y el nivel central. La implementacin de las polticas educativas
constituye un lugar de mediacin que reconstruye su sentido, puesto que un conjunto de organismos
-cuyos integrantes tienen perfiles y trayectorias profesionales y laborales hetergeneas- asume las
decisiones menores que acompaan la gran decisin, realizando el pasaje de los textos polticos
a las orientaciones tcnicas mediante la definicin de estrategias y de dispositivos de intervencin.

En consecuencia, el abordaje de las diversas decisiones implicadas en las estrategias de induccin de

innovaciones muestra las lgicas y las racionalidades que definen las relaciones entre los sujetos
sociales comprometidos en su implementacin e implican tensiones y, frecuentemente, paradojas entre
el sentido o la intencin original de una accin poltica y su resultado final. Por tanto, llevan a
reflexionar sobre los principios y los fines propuestos, las situaciones y los medios conducentes, as
como sobre las consecuencias previsibles de las acciones. Elegir consciente y deliberadamente entre
alternativas de accin y saber que esa eleccin tiene consecuencias; la alteridad se constituye as
como referencia inexcusable de las acciones (Almandoz, 2005).

Los tres estudios, al introducir una mirada diacrnica del proceso de formulacin, iniciacin,
implementacin e institucionalizacin de las innovaciones, dan cuenta de la aparicin y la progresiva
incorporacin de nuevas racionalidades o, bien, de la modificacin de aquella sobre la cual se
sustentaba el impulso inicial. Las lgicas que gobiernan las diferentes fases y momentos del proceso de
implementacin constituyen un ejemplo de desplazamiento del sentido de los cambios propuestos.
Muestran cmo en cada fase juegan grupos, estrategias y escenarios distintos y de qu manera cambian
los sentidos y la direccionalidad iniciales de las polticas. Las casi dos dcadas de la comprensividad
en Espaa permiten inferir el derrotero de una poltica y las varias lgicas de accin de los decisores.

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La traduccin del discurso poltico a orientaciones tcnicas permite visualizar reconstrucciones del
sentido, puesto que los textos polticos y tcnicos plantean lgicas de interpelacin de diferente cuo.
Los casos de Brasil y Valencia muestran con claridad cmo la traduccin en clave programtica -de
especificidad pedaggica o curricular- de los lineamientos polticos adopta un lenguaje
tecnoburocrctico, un infierno semntico (expresin utilizada en el caso brasileo). En rigor, la
prescripcin tcnica y la proliferacin de reglas burocrticas se contrapone muchas veces al valor de la
autonoma profesional docente que postula la poltica. Mientras que los principios polticos actualizan
promesas de plenitud y actan como un referente de orientacin hacia el futuro, para la racionalidad
tcnica cuenta un presente que ha de actualizarse de modo inmediato en un aqu y ahora a travs de
prescripciones destinadas a servir como gua de la accin de los docentes. La contingencia vuelve a
presentarse aqu, ya que no es posible prever el tipo de interpretacin que harn los docentes de estos
dos gneros discursivos.

Los diseos organizacionales que acompaan las estrategias de implementacin de las polticas
constituyen otro nudo crtico, en particular cuando se trata de difundir o facilitar cambios en el espacio
escolar. En los casos considerados se observa la creacin de unidades ad hoc, conformadas por
especialistas responsables de trazar el programa de las polticas; estas unidades se rigen por reglas
especiales de procedimiento, siendo uno de los rasgos ms notorios su instalacin como un enclave
que procura preservar su identidad y funciona en forma paralela a las estructuras formales y
tradicionales de los organismos de administracin de los sistemas educativos. El aparato institucional
en el que se despliega la implementacin de las polticas educativas se constituye como un espacio
cada vez ms profesionalizado y tecnificado, razn por la cual en la implementacin prevalecen los
debates sobre asuntos tcnicos y cobra relieve la figura del experto; as, las polticas educativas, ms
que orientar proyectos colectivos, resultan extraas a las necesidades o expectativas de las escuelas.

Las asimtricas relaciones de poder entre estas unidades y los cuerpos de supervisin constituyen otro
de los puntos de tensin ms notorios. El tradicional papel de la supervisin en cuanto mediador entre
el nivel poltico y las escuelas se pone en cuestin y se incorporan nuevas figuras para desempear sus
funciones. En los casos considerados, la decisin de mantenerlos al margen de las estrategias de
induccin de innovaciones, supone su reemplazo por profesionales de reconocido prestigio para
prestar apoyo y asesoramiento a directivos y docentes. El estudio realizado en Valencia seala que una
de las derivaciones de tal circunstancia provoc que las funciones de control, tradicionalmente
asignadas y ejercidas por la inspeccin, fueran progresivamente traducidas a mecanismos de control
tcnico incorporados en los procedimientos, con la consecuente y paulatina uniformizacin de las
acciones docentes.

9
En varios de los casos considerados, la informacin relativa a los ejes en torno a los cuales se
organizan las estrategias de cambio llega a las escuelas en forma difusa y fragmentada. En el estudio
realizado en Brasil, se registra que los profesores, cualquiera sea su postura frente a dichos cambios,
disponen de poca informacin sobre los documentos que instituyen los cambios, a pesar de haber
participado en instancias de discusin organizadas por entidades gremiales, acadmicas o polticas.
Desde luego, los aspectos ms conocidos o ms vehementemente discutidos son aquellos que se
refieren a su cotidiano inmediato o que pueden afectar en forma directa o indirecta las condiciones de
trabajo.

Por ltimo, la disponibilidad de recursos financieros promueve, de hecho, la adopcin de particulares

estrategias de intervencin, an cuando formalmente se hubiere establecido un modelo de
implementacin en orden a otros propsitos. El financiamiento constituye un componente de
negociacin clave e importante en el dilogo y el acuerdo poltico entre las instancias federales y
estaduales, tal como lo muestra el estudio realizado en Brasil. Por otra parte, tanto en el pas
sudamericano como en Espaa se perfila con nitidez cmo la insuficiencia de recursos financieros
influye de modo decisivo en los procesos de resistencia de la docencia y en los bajos niveles de
sostenibilidad alcanzados.

Em suma, las investigaciones ponen de manifiesto el interjuego de representaciones y de concepciones

de los sujetos que mediatizan las polticas y las concretizan en el hacer cotidiano; de hecho, coinciden
en sealar la enorme distancia estructural que separa a las instancias de decisin poltica de las
escuelas, mbitos en los que aquellas decisiones se objetivan en discursos y en acciones. Distancia que
no es el vaco sino el espacio ocupado por mltiples sujetos (unidades de gestin administrativas y
tcnicas, equipos de direccin y supervisin, academias y universidades, gremios y sindicatos
docentes, editoriales de libros de texto, medios de comunicacin, grupos de presin, entre otros), que
reinterpretan y difunden, en forma simultnea o paralela, posturas acerca de las polticas y las
estrategias adoptadas en el ms alto nivel.

2.
La escuela: procesos de contextualizacin y apropiacin

Las propuestas de transformacin de la escuela elaboradas por las instancias gubernamentales generan
variadas interpretaciones, tomas de posicin, relaciones de diverso grado de conflictividad,
negociaciones entre grupos Al aceptar que la puesta en prctica de acciones innovadoras en el
mbito escolar no depende slo de la voluntad de cambio de los sujetos en el plano local, el inters de
la investigacin ha sido examinar algunos factores que obstaculizan la emergencia o el mantenimiento
de acciones innovadoras.

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Las diferentes culturas profesionales y la organizacin laboral docente

La implementacin de estrategias de induccin de innovaciones no siempre resulta consonante con lo

que directivos y profesores perciben como significativo, valedero y pertinente en un momento dado.
Cuando encaran una innovacin reaccionan en trminos de sus propias opiniones y experiencias
previas; pero tambin en funcin de la percepcin de lo que ese cambio podr suponerles en trminos
personales y profesionales. Estas representaciones, a su vez, estn determinadas por su medio, su
historia, su formacin, el contexto escolar, entre otros aspectos. De modo que el posicionamiento
acerca de la innovacin puede ser distinto de la atribucin poltica de responsabilidad en su adopcin,
implementacin e institucionalizacin.

Los tres estudios ponen en cuestin las estrategias de induccin que implican un proceso de
reconversin del profesorado, un cambio de su identidad profesional. En particular, el estudio
desarrollado en Valencia, muestra cmo las nuevas formas de organizacin institucional de los niveles
y ciclos educativos introducen la convivencia de distintas subculturas docentes y de un dilogo de
colaboracin entre tradiciones pedaggicas que cuentan con escasos elementos en comn. La mayor
parte del profesorado acomod sus prcticas a otros formatos externos que aparecan amparados en la
comprensividad pero no la traducan y, en consecuencia, se produjo una apropiacin reactiva
(resignificacin en trminos de los discursos y prcticas habituales) que ha dado como resultado la
conservacin y la reafirmacin de dichas culturas docentes. En este caso particular, el hecho de no
modificar las estructuras organizativas bsicas de la gestin escolar permiti que stas albergaran
simultneamente diversas culturas profesionales, cada una con una fuerte tradicin (profesorado y
maestros procedente de Educacin General Bsica; maestros de taller, profesores y catedrticos de
Formacin Profesional; profesores y catedrticos de Bachillerato), inclusive, con horarios y salarios
diferentes.

En el estudio desarrollado en Brasil, los cambios curriculares suponan una conversin de los
profesores en diversas esferas: cognitiva, pedaggica, psicolgica, social y poltica. En la nueva
propuesta, se esperaba que los profesores: (a) comprendan las teoras complejas que fundamentan los
cambios propuestos y sus relaciones con la prctica escolar; (b) sean capaces de analizar crticamente
teoras y prcticas sedimentadas en la cultura escolar; (c) consideren, desde una perspectiva
constructiva, las restricciones que intrnsecamente condicionan su trabajo; (d) revisen su tradicin de
trabajo individual para pasar a trabajar en equipos o grupos, lo cual implica abrir una caja cerrada de
prcticas de aula al escrutinio y la mirada de sus colegas; (e) reconsideren la relacin histricamente
asimtrica entre profesor y alumno, dejando de ser el centro del proceso, para colocar a los alumnos y

11
su aprendizaje como ejes. Tales exigencias apuntan a capacidades y habilidades que los profesores no
poseen y marcan la necesidad de resocializacin y/o reprofesionalizacin.

Los casos de Brasil y la Comunidad de Valencia son representativos de una difcil acomodacin de
las culturas profesionales del profesorado a la creciente heterogeneidad del alumnado. Son mltiples
las expresiones de los docentes acerca de la complejidad pedaggica que implica ensear a jvenes que
expresan diferentes expectativas, ritmos de aprendizaje, procedencias socio-culturales, lingstica o
tnica. La distancia entre el perfil de alumno esperado por los profesores -derivado de una imagen
estereotipada y homognea- y las caractersticas reales de los estudiantes ponen en cuestin la
aplicacin de sistemas de trabajo diseados para colectivos relativamente homogneos y disciplinados.
La escuela tiende a tratar a los alumnos slo como estudiantes, haciendo caso omiso de sus
caractersticas de jvenes. En las escuelas se habla de juventud en trminos de una categora
genrica y abstracta, ms como objeto del orden del discurso que de la accin o de la prctica
pedaggica. La escuela construye una imagen idealizada, y por tanto homogeneizada, tanto del joven
como del estudiante y orienta su trabajo en virtud de tales idealizaciones.

El estudio llevado a cabo en Brasil seala, adems, que la propuesta de afianzar el protagonismo de los
estudiantes como eje de la reforma curricular se sita a contrapelo de las prcticas y de la historia
institucional; a la vez, los profesores muestran una gran dificultad para aproximarse a la cultura
juvenil, pues ella es portadora de un lenguaje extrao a la cultura escolar y de necesidades y
expectativas que la escuela no reconoce como vlidas. Desde esta perspectiva y en vista de la
fragilidad de la formacin de los profesores, se evidencia la posibilidad de que la consideracin de la
cultura juvenil se convierta en una simplificacin del currculo o en un mero instrumento de seduccin
de los jvenes para facilitar el trabajo docente. Como advierte Ezpeleta (2001), son demandas para las
cuales es necesario incorporar en las estrategias de induccin de innovaciones una dimensin temporal
adecuada a los cambios culturales. Parte de las prcticas de resistencia de las escuelas encuentran su
explicacin en las caractersticas especficas de la cultura escolar y de las tradiciones profesionales de
los docentes.

La resistencia del profesorado a las estrategias de induccin de las innovaciones se vincula tambin
con sus condiciones de trabajo. Un dato recurrente en los casos considerados es que los profesores
trabajan en ms de una institucin, lo cual debilita las posibilidades de identificacin y sentido de
pertenencia con la escuela, de generar trabajo colectivo, as como de generar lazos con los estudiantes,
los padres y la comunidad. Por otro lado, la tradicin de no evaluacin del trabajo docente se combina
con la resistencia de las instituciones escolares a dar cuenta de su tarea a la comunidad. Esta zona
silenciada de su funcin social constituye una caracterstica extendida de falta de transparencia del
trabajo del profesor y de la escuela, que no facilita procesos de transformacin.

12
En uno de los estudios realizados, la relacin directa de la estrategia de induccin de innovaciones con
la modificacin de las condiciones salariales docentes cobr centralidad en la escuela en tanto eje de
disputa y negociacin, lo cual oblig el posicionamiento de diferentes sujetos sociales. Durante la
etapa de promocin del Programa en la ciudad de Buenos Aires y de organizacin previa a su efectiva
implementacin en la escuela, las acciones de oposicin sustentadas sobre la denuncia de la naturaleza
de los mdulos -modalidades de contratacin del trabajo por un tiempo fijo y determinado- fueron
articuladas a nivel del sindicalismo docente. Sin embargo, las iniciativas de cuestionamiento tuvieron
escasa incidencia en la efectiva implementacin de los cambios en las escuelas; directivos y
terminaron por aceptar la utilizacin de los mdulos institucionales. Los argumentos sindicales que
enfatizaban la precarizacin laboral y la flexibilizacin si bien no tuvieron efectos sobre la articulacin
de prcticas de oposicin masivas en la escuela, interpelaron el sentido que los docentes atribuyeron a
estos mdulos basndose en experiencias previas dentro del sistema educativo (no pago de horas
adicionales, ausencia de apoyo tcnico para el desarrollo de proyectos, entre otras).

Las palabras emblema

En los casos estudiados aparecen algunos conceptos con importante carga simblica y fuerte incidencia
en el plano organizativo escolar, palabras emblema de uso generalizado en las diferentes propuestas
orientadas a la innovacin. La fuerza de las palabras emblema (Popkewitz, 1993), radica en el hecho
de aparecer como independientes de su contexto de enunciacin y prescindentes de la posicin de los
sujetos comprometidos en esa prctica discursiva. Son parte del lenguaje oficial de las polticas
educativas y pertenecen tambin al lenguaje acadmico instituido como tal; se expresan como
polticamente neutrales del sistema poltico-institucional en el que se desarrollan, obviando el
complejo semntico, retrico e ideolgico en el que se insertan.

Por el contrario, en los estudios considerados dichas palabras no aparecen con significados fijos sino
que estn implicadas en los mbitos de las prcticas, se inscriben en lgicas de razonamiento
particulares acerca de las escuelas, los profesores, los estudiantes y construyen su significado a travs
de las distinciones que ordenan y definen los objetos de la propia escuela. Esos procesos de
hibridacin involucran a los sujetos en una articulacin constante con diferentes formaciones
simblicas y los ubica en un mbito de interseccin de aquello que Hall denomina sutura entre la
dinmica de diferentes propuestas discursivas.

13
 Autonoma escolar y participacin

El concepto de autonoma escolar denota muchos matices e implicaciones no siempre visibles. El

estudio realizado en Brasil seala que en la reciente historia de la educacin nacional la bandera de
la autonoma escolar gan un fuerte apoyo de fuerzas progresistas, en cuanto que tal autonoma
significaba liberarse del centralismo de los gobiernos militares; avanzados los aos 90, en un
contexto muy diferente, la propuesta acerca de la autonoma aparece vinculada con la reforma del
Estado, que tiende a disminuir sus responsabilidades e inversiones en las reas sociales.

En sintona con el concepto de autonoma se advierte el de participacin 6. El estudio realizado en

Brasil detecta tambin en la participacin una doble valencia: durante la fase de experimentacin
se abordaba este concepto desde planteamientos ms ideolgicos y polticos, en la medida que se
pretenda implicar ms a los agentes en el control y la gestin de los centros a travs de los
rganos colegiados. En la fase de generalizacin de las propuestas la participacin se reduce, en
cambio, a emitir el voto el da de la eleccin de representantes y poco ms; en todo caso, el
protagonismo se torna ms tcnico por cuanto se circunscribe al mbito profesional de los
docentes. Esta formalizacin no ha impedido el funcionamiento precario de dichos consejos, que
sus representantes puedan ser manipulados por los directivos de las escuelas y que sus funciones
tiendan a transformarse en simples ratificaciones de las decisiones tomadas por el grupo directivo
o gestor.

Proyecto educativo institucional y trabajo por proyectos

La expectativa depositada en la elaboracin del proyecto educativo institucional y en el trabajo por

proyectos se centra en alcanzar niveles importantes de cooperacin interinstitucional, intersectorial
e interdisciplinaria, permitir una mayor creatividad en el abordaje de los contenidos curriculares y
un acercamiento de las aulas a la realidad, as como lograr un vnculo diferente entre profesores y
estudiantes.

En contraste, no son pocos los sealamientos presentes en los diferentes estudios acerca del valor
de artificialidad e imposicin burocrtica que el profesorado otorga a la formulacin del proyecto
educativo institucional; de la escasa vinculacin de los proyectos con los contenidos curriculares,

6
En el caso de Brasil, el canal previsto para la participacin de los alumnos y de sus familias en la gestin
institucional es el Consejo Escolar. Ese organismo tiene prevista su estructura y funciones en la Ley Federal que
determina que debe ser instalado en todas las escuelas pblicas de enseanza fundamental y media, con una
participacin de representantes de la comunidad en todos los segmentos de la escuela, como forma de garantizar
la democratizacin de la gestin institucional.

14
mostrando un desarrollo paralelo o agregado a la actividad cotidiana escolar; as como de la
participacin selectiva de algunos profesores y estudiantes. En los casos considerados, el trmino
proyecto es sumamente tensionado en la cotidianidad escolar; en particular, en tres esferas: en
relacin con el proyecto educativo institucional, los contenidos curriculares y la organizacin del
trabajo conjunto de profesores y estudiantes.

En primer lugar, la existencia de mltiples proyectos en las escuelas, no implica desde la ptica de
algunos actores institucionales, la existencia de un Proyecto Educativo Institucional (PEI), con
importante grado de consenso y cohesin en el interior de las instituciones. La tensin entre
mltiples proyectos y el PEI pone en evidencia que la propagacin de proyectos puede tener como
correlato el aislamiento de iniciativas, la competencia entre los docentes y la falta de una visin
coherente y de conjunto.

En segundo lugar, propuestas tales como el trabajo interdisciplinario en forma colectiva o en

equipo de docentes, condicin de los cambios curriculares, es resistido por una cultura
institucional fuertemente individualista y especializada, constituida histricamente en las escuelas.

En tercer lugar, la puesta en prctica de proyectos sostenidos por grupos de profesores y de

estudiantes, antes que por el conjunto de la institucin, son indicativas de las dificultades en la
elaboracin de un PEI. La participacin (o su ausencia) en los proyectos genera tensiones entre
distintos sujetos de la escuela, lo que da lugar a diferentes estrategias de oposicin por parte de
aquellos que no se integran a los mismos. Los proyectos y su implementacin tienen
consecuencias no slo en el propio trabajo de los docentes implicados, sino tambin en el de
aquellos que no participan; dan lugar, a la vez, a la segmentacin de la poblacin escolar en
funcin de su inclusin o no en los proyectos en curso o, bien, a modalidades de inclusin
diferenciadas.

Por ltimo, en el estudio realizado en Brasil, resulta interesante la relacin establecida entre la
fragilidad del trabajo colectivo con el hecho del bajo prestigio y reconocimiento que manifiestan
los docentes acerca de la coordinacin pedaggica, en particular aquellos profesores formados en
las ciencias bsicas y exactas. La coordinacin pedaggica -que debiera ser mentora de la
innovacin curricular y de la elaboracin de los proyectos interdisciplinares- carece de liderazgo
reconocido.

15
 Nuevos modelos de gestin y de organizacin escolar

Los nuevos modelos de gestin y de organizacin escolar, junto a la autonoma escolar, la

participacin, el proyecto educativo institucional y el trabajo por proyectos constituyen un espacio
de expresin simblica de las palabras emblema de las diferentes estrategias de induccin de
innovaciones consideradas. Cada una de ellas encierra no slo sentidos y significaciones mltiples
sino tambin contradictorios y paradojales.

La perspectiva desde los modelos de gestin y organizacin escolar supone reconocer que las
escuelas, adems de constituirse como el espacio material en el que ocurren los procesos de
enseanza y de aprendizaje, son tambin lugares orgnicos en los que se configuran los complejos
normativos que expresan los conjuntos de reglas de actuacin, regulaciones administrativas y
laborales que, aunque menos visibles, delimitan campos de competencia y encauzan las relaciones
entre los docentes, as como los vnculos entre las escuelas y las instancias que las gobiernan.
Desde esta perspectiva, los estudios muestran que la gestin de los centros se ha vuelto ms
compleja, intensificndose las funciones y tareas de sus miembros, en especial de su equipo
directivo. La escuela ha mantenido una estructura no siempre preparada para acoger esta
proliferacin de actuaciones.

En los casos considerados, las normativas que respaldan los cambios en los modelos de gestin y
organizacin escolar orientados a promover modelos de accin y regular comportamientos- se
han integrado con mayor facilidad a la retrica escolar que a las prcticas. Si bien se generan
algunas instancias en el mbito tcnico-administrativo para apoyar las innovaciones, dichos
cambios no se han traducido en rigor en una reorganizacin, puesto que las viejas estructuras no
quedaron afectadas. Ms bien, se produjo una sobre-estructuracin y una sobre-regulacin de
carcter normativo; esto es, la adicin de nuevas estructuras complementarias o paralelas a las
preexistentes.

3.
A modo de cierre

Los tres estudios ponen en cuestin la concepcin dominante durante tiempo sobre el proceso de
innovacin, caracterizado como una secuencia lineal de etapas que comenzaba en la produccin de
conocimiento bsico acerca de un problema a resolver y conclua en la aplicacin de los modos
correctos de resolver dicho problema. Se conceba que el conocimiento relativo a la innovacin

16
como algo explcito, articulado, imitable, codificable y transmisible, lo cual permite la rplica de las
innovaciones consideradas exitosas en otros contextos o situaciones. Por el contrario, los casos
muestran que los procesos de innovacin se desligan de un patrn fijo de desarrollo para plegarse,
tanto en la forma como en los propsitos, a los diferentes escenarios, circunstancias y grupos de cada
escuela; los procesos de innovacin aparecen situados o contextualizados en las peculiaridades de las
situaciones concretas de enseanza y aprendizaje y en los escenarios singulares y reflejan la diversidad
de culturas e identidades institucionales.

Las investigaciones confirman asimismo cmo las estrategias de induccin y los procesos de
innovacin son creados discursivamente a travs de un complejo proceso de negociacin de sentido
entre diferentes grupos e instituciones. Dicha negociacin se expresa, segn los casos, con mayores o
menores niveles de conflictividad; pero es un rasgo comn el hecho de devenir en una negociacin
entre sujetos sociales. Las diferentes instancias y niveles que conforman el gobierno y la gestin de la
educacin, y las escuelas mismas, se constituyen como sujetos sociales en esa dinmica discursiva. Sus
intervenciones van construyendo un lugar propio de intereses, en nombre del cual aparecen como
agentes del proceso de innovacin. As, las prcticas articulatorias constituyen y organizan las
relaciones entre las instancias centrales, regionales y/o zonales responsables del gobierno y la gestin
del sistema educativo y en el interior de las escuelas. A la vez que fijan, parcial y provisoriamente, las
identidades, las relaciones y los espacios, tambin construyen y constituyen de una cierta manera a los
sujetos sociales que actualizan esas prcticas discursivas.

Las conclusiones obtenidas coinciden en sealar que no existe un nico modelo innovador, sino
mltiples procesos de innovacin cultural e institucionalmente significados. Los profesores y las
escuelas tienen una tradicin y una cultura que no puede obviarse, puesto que toda innovacin se
construye sobre estas tradiciones, culturas y estructuras preexistentes, las que pueden transformar o
reemplazar las nuevas propuestas. Michael Fullan ya desarroll este argumento en 1982, cuando haca
referencia al "significado del cambio", razn por la cual las innovaciones no entran en un terreno
vaco, no sustituyen lo que hay; ms bien, aaden complejidad, porque el profesorado y las escuelas
reconstruyen las estrategias de innovacin. As lo han advertido tambin otros autores, tras estudiar el
modo en que las directrices educativas son reinterpretadas en el nivel local. Esto no supone una
ausencia de interconexin entre los diferentes niveles de la administracin de los sistemas educativos,
sino que las directrices emanadas de esos niveles son inevitablemente redefinidas localmente.

En tal sentido, Ezpeleta (2001) advierte que el modelo de cambio pedaggico es indisociable del
cambio institucional, criterio fcilmente comprensible desde la perspectiva escolar, aunque no siempre
considerado por el modus operandi de las burocracias. Seala, adems, que la lgica de pensar a la
innovacin desde s misma suele no tomar en cuenta el hecho de que se trata de implantar una nueva

17
dinmica en un organismo que est funcionando de manera distinta a lo que se desea. Por ello, no es
extrao encontrar situaciones de tensin entre las formas que se promueven -y que encuentran su
legitimidad en el contexto de las polticas educativas- y las formas de actuacin y de organizacin
escolar que operan en sentido contrario -tambin legitimadas por las regulaciones escolares vigentes,
por lo general de larga data-. De este modo, el anlisis de los procesos de apropiacin en el contexto
escolar resulta insuficiente si a la par no se consideran las variadas mediaciones que le anteceden. Esas
mediaciones incluyen las apropiaciones que los formuladores de las estrategias de induccin de
innovaciones realizan de la literatura y las experiencias producidas y divulgadas por las agencias
internacionales y por los mbitos de debate acadmico y sindical.

En consecuencia, resulta oportuno recuperar una mirada global sobre la poltica educativa y las
propuestas pedaggicas, ya la transformacin de las prcticas escolares trasciende la idea de una
escuela -y un profesorado- entendidos como un mbito de aplicacin o de ejecucin de decisiones
gubernamentales. Resulta menester concebir a la institucin escolar como un escenario poltico, si bien
ello no supone postular el valor de la relatividad y la autonoma escolar a ultranzas. El logro de una
educacin de calidad y ms igualitaria no descansa slo en la renovacin de las prcticas escolares,
sino tambin en polticas pblicas universales que incorporen las muchas cuestiones que un cometido
de emancipacin debe atender y superar. De all el propsito de estas notas, orientadas a mostrar la
complejidad de los procesos de cambio planificado para colegir que no hay un sujeto privilegiado de la
innovacin -ni las escuelas ni el gobierno por s solos-; tampoco una estrategia que fije de antemano
sus senderos y sus efectos.

18
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