Acesso justia

porta de entrada para a incluso social

Maria Tereza Aina Sadek

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SADEK, MTA. Acesso justia: porta de entrada para a incluso social. In LIVIANU, R., cood.
Justia, cidadania e democracia [online]. Rio de Janeiro: Centro Edelstein de Pesquisa Social, 2009.
pp. 170-180. ISBN 978-85-7982-013-7. Available from SciELO Books <http://books.scielo.org>.

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GRINOVER, Ada Pellegrini. Teoria geral do processo. 11 ed. So Paulo:
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GUIMARES JNIOR, Joo Lopes. A necessria elaborao de uma nova
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MACHADO, Antnio Alberto. Ministrio Pblico: democracia e ensino
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MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime jurdico do Ministrio Pblico. So
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169
ACESSO JUSTIA: PORTA DE ENTRADA PARA A INCLUSO
SOCIAL
Maria Tereza Aina Sadek
Doutora em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo USP,
professora do Departamento de Cincia Poltica da USP e Pesquisadora
Snior do Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais Cebepej
fato amplamente conhecido que as desigualdades socioeconmicas
no Brasil destacam-se como uma das mais elevadas entre os pases do
Terceiro Mundo. A grande distncia entre os mais ricos e os mais pobres,
alm de revelar a face perversa da sociedade brasileira, aponta para graves
problemas, particularmente no que diz respeito incluso social.
Normalmente, o enfretamento desta questo pensado a partir de
polticas voltadas para aspectos diretamente relacionados s esferas
econmica e social. O principal argumento deste artigo que o acesso
justia se constitui na porta de entrada para a participao nos bens e servios
de uma sociedade. Quaisquer iniciativas que tenham por meta o combate
excluso estaro fadadas ao fracasso se no levarem em conta garantias e
direitos individuais e coletivos. Pois, no h possibilidade real de incluso
se, de fato, no houver condies efetivas de acesso justia. Sem o direito
de recorrer justia, todos os demais direitos so letras mortas, garantias
idealizadas e sem possibilidades de concretizao. No se pretende aqui
diminuir a importncia de polticas que visem melhorar a distribuio de
renda ou a escolaridade, por exemplo. O que este argumento sublinha que,
caso no se considere como prioritrio o acesso justia, todos os demais
esforos correm o risco de no perdurar e se desfazer.
Uma maneira de se operacionalizar o conceito de excluso social
associ-lo ao de privao social. Ou seja, a excluso refere-se
marginalizao de determinados indivduos ou segmentos sociais em
relao aos benefcios gerados pelo desenvolvimento. Transformar estes
indivduos em participantes da sociedade implica seu reconhecimento como
sujeitos de direitos e com possibilidades efetivas de reclam-los, caso sejam
desrespeitados.
170
Direitos e igualdade
A igualdade perante a lei representa uma das mais importantes
conquistas da modernidade. A prevalncia do indivduo significou, antes de
tudo, que nenhum atributo externo teria fora para predeterminar qualquer
distino social. Todos nascem livres e iguais a mxima desta era. Ou
seja, o indivduo concebido como um ser de direitos, que antecedem o
Estado e a sociedade.
A crena de que os direitos do homem correspondiam a uma
qualidade intrnseca ao prprio homem e que, como tal, nada se devia
sociedade nem s autoridades constitudas, implicou enquadrar a justia em
um outro paradigma. De fato, as elaboraes tericas jusnaturalistas,
desenvolvidas nos sculos XVII e XVIII, apesar das significativas
diferenas entre os autores, tm em comum no apenas a caracterizao dos
homens como sujeitos, como portadores de direitos, entes individuais
autnomos, mas tambm a afirmao de que a realizao dos direitos naturais
e da lei universal exigem que a justia seja administrada por uma instituio
independente. Houve uma mudana de qualidade nos termos da discusso,
uma grande revoluo, tanto do ponto de vista da concepo sobre o
homem como sobre a sociedade e o poder.1
Tais inovaes implicaram uma nova compreenso a respeito da
desigualdade. A desigualdade social e este o ponto central deixou de
ser vista como natural.2 Os questionamentos das diferenas sociais e do
arbtrio dos governantes so decorrncias diretas da aceitao do princpio
da igualdade natural. Toda e qualquer desigualdade transforma- se em uma
desigualdade provocada pelo arranjo social, pelo ordenamento estatal, pela
vida dos homens em sociedade. A sociedade e o Estado so resultados, so
produzidos pelo homem e no o inverso. Assim, a desigualdade deixa de ser
natural, transformando-se em problema. Por outro lado, a sociedade e o
Estado posteriores formalmente ao indivduo devem respeitar os atributos
1
A liberdade, por exemplo, deixou de ser uma concesso ou uma caracterstica de uma
camada social ou de um estamento e converteu-se em um atributo do prprio homem. John
Locke afirmava: o homem define-se por sua vida, sua liberdade e bens (Segundo Tratado
sobre o Governo publicado originalmente em 1690).
2
A grosso modo, anteriormente a desigualdade no era objeto de questionamentos, uma vez
que resultava de uma ordem preestabelecida, independente da vontade dos homens.
individuais. Caso contrrio, no se constituem instituies legtimas,
podendo/devendo, em consequncia, ser reformuladas ou refundadas.
Estas concepes produzem consequncias na prtica concreta e na
vida social de grande magnitude. Um dos mais importantes efeitos da
incorporao de direitos reduzir as desigualdades (Marshall,1967) ou,
dizendo-o de outro modo, torna insustentvel determinadas distines entre
os indivduos. De fato, historicamente, o processo de ampliao dos direitos
de cidadania representou uma expressiva diminuio nos nveis de excluso
social. O reconhecimento da igualdade perante a lei traduziu-se em
significativo aumento das possibilidades de usufruir dos bens coletivos.
Teoricamente, pode-se inclusive, supor que quanto mais desigual for uma
sociedade, maiores so os efeitos de uma agenda universalista de direitos.
Isto , a igualdade prevista na lei tem condies de reduzir as consequncias
provocadas pelas desigualdades econmica e social.
Mas de que espcie de igualdade se fala? Marshall (1967), em seu
estudo clssico sobre a cidadania que toma como referncia emprica o
mundo europeu ou mais particularmente a Inglaterra, mostra a existncia de
trs conjuntos distintos de direitos: os civis; polticos e os sociais. No caso
ingls, estes direitos foram gradualmente conquistados, sendo possvel
estabelecer um perodo correspondente para cada um deles os civis no
sculo XVIII, os polticos no XIX e os sociais no XX.
A consagrao em lei de cada um desses conjuntos de direitos
representou a definio de uma rea de igualdade. Ou seja, reconhecer os
direitos civis implica estabelecer que, a despeito de desigualdades
econmicas e sociais, todos so iguais no que se refere liberdade de ir e
vir, segurana, livre associao, ao estabelecimento de contratos, etc.
Da mesma forma, admitir os direitos polticos significa aceitar que,
apesar das diferenas quanto riqueza e ao prestgio social, todos so iguais
no que diz respeito participao na escolha dos governantes (um homem,
um valor, um voto) e que todos podem postular a posio de governante.
Os direitos civis e polticos tm por base o indivduo, exigindo para a
sua efetivao a limitao do poder poltico, um Estado mnimo. J os
direitos sociais, tambm denominados de direitos de segunda gerao,
requerem polticas pblicas que garantam a referida igualdade. Neste caso,
o suposto no a existncia da igualdade natural e abstrata entre indivduos.
171 172
O ponto de partida a desigualdade real, concreta, e seu carter de excluso
social. Ou seja, necessrio um Estado atuante, no sentido de providenciar
a efetivao da igualdade contemplada pelos direitos sociais, quais sejam,
sade, ao trabalho, educao, aposentadoria, moradia, etc., para
corrigir as desigualdades que passaram a ser consideradas inaceitveis.
O reconhecimento e a efetivao dos direitos sociais significam uma
revoluo de magnitude semelhante quela contida na concepo de
indivduo, livre e igual, abstrato. Evoluiu-se da ideia de liberdades negativas
para a ideia de liberdades positivas. No se trata apenas de liberdades de
para as quais importante que o poder pblico no atrapalhe ou que as foras
privadas no exeram nenhum tipo de constrangimento. As liberdades vistas
como positivas so as liberdades para e sua efetivao depende de aes
afirmativas, de iniciativas deliberadas e concebidas com esta finalidade.3
Completando a lista de direitos, h ainda os chamados direitos de
terceira gerao, referidos no mais a indivduos, mas a grupos ou
coletividades. So, por exemplo, os direitos do consumidor, de crianas, de
idosos, de minorias, etc.
Para a efetividade de todos os direitos, sejam eles individuais ou
supra-individuais, de primeira, segunda ou terceira gerao, o acesso
justia requisito fundamental, condio sine qua non (Cappelletti e
Garth, 1988). Os direitos s se realizam se for real a possibilidade de
reclam-los perante tribunais imparciais e independentes. Em outras
palavras, o direito de acesso justia o direito sem o qual nenhum dos
demais se concretiza. Assim, a questo do acesso justia primordial para
a efetivao de direitos. Consequentemente, qualquer impedimento no
direito de acesso justia provoca limitaes ou mesmo impossibilita a
efetivao da cidadania.
Do ponto de vista da realizao de direitos, no significativo saber
se em todos os pases a cidadania obedeceu s mesmas lutas e mesma
3
Polticas afirmativas tm por finalidade reduzir os efeitos da desigualdade, garantindo que
todos tenham acesso a um mnimo de bem-estar social, aumentando o grau de incluso
social. Exemplificando: o direito social expresso no preceito de que todos tm direito
educao, impe ao poder pblico a obrigao de oferecer escolas para aqueles que no
teriam, por si ss, acesso ao sistema educacional. H. Arendt postula que a igualdade no
um dado, um objetivo construdo, elaborado convencionalmente pela ao dos homens,
enquanto cidados, na comunidade poltica. (Arendt, apud Lafer, 1991).
evoluo. O que importa salientar que sem a garantia de acesso justia
no h hiptese de efetividade de direitos. Esta afirmao independe da
sequencia na obteno dos direitos ou do processo que levou ao seu
reconhecimento, se conquistados ou outorgados.
O sistema de justia como incluso
O rol de direitos aceito em uma determinada sociedade define o mbito
da igualdade. Ou seja, os componentes da igualdade indicam os aspectos em
relao aos quais as diferenas existentes entre indivduos e grupos tornaram-
se inaceitveis. Neste processo, realiza-se a passagem de uma sociedade
fechada, fundada em privilgios e prerrogativas, para uma sociedade, em
princpio, aberta e sem distines. A cada conquista, novos traos vo sendo
incorporados como componentes da igualdade, reduzindo-se, em decorrncia,
as barreiras para a participao nos bens coletivos (materiais e simblicos).
Em outras palavras, o rol de direitos de uma sociedade corresponde
dimenso da desigualdade vista como tolervel. Assim, quanto maior o
nmero de componentes da igualdade, menor o nmero de aspectos
admitidos como diferenciadores entre os indivduos e grupos.
O conceito de igualdade define e d contedo ao de cidadania. Ser
um igual e ser cidado so conceitos que sofreram profundas alteraes do
mundo clssico greco-romano, onde tiveram origem, ao nossos dias. Da
seus significados e contedos serem variveis historicamente e em cada
realidade social. Ser um igual no sculo XVII no o mesmo que ser um
igual no XVIII, no XIX, no XX ou no XXI. De igual modo, h apreciveis
diferenas entre os vrios pases.
Do ponto de vista da anlise histrica das sociedades, no existe,
pois, uma igualdade abstrata, pr-definida. O que se constata uma
igualdade varivel no tempo e no espao, formada por componentes
especficos e diversificados. Estes traos resultam de embates concretos, de
movimentos polticos, nem sempre em uma direo nica. A meta
igualitria, ainda que por vezes repleta de acidentes, se traduz em uma
ampliao do rol de direitos e em uma maior incluso social.
Para cada momento histrico e para cada pas, determinadas
desigualdades passam a ser consideradas inadmissveis, incorporando-se,
em consequncia, tais traos concepo de igualdade. Assim, possvel
sustentar que a concepo contempornea de igualdade possui, com certeza,
173 174
uma dimenso significativamente mais ampla e complexa que aquela dos
primrdios do sculo XVIII, quando se consagraram os primeiros direitos
civis na Inglaterra. A conquista de direitos civis, polticos e sociais se
substancia em um amlgama de ingredientes, cujo resultado define os
parmetros e o contedo da igualdade.
O reconhecimento formal de direitos, contudo, no implica
diretamente na sua efetivao. Da a to apontada distncia entre a legalidade
e a realidade. O fato, porm, das relaes concretas no espelharem a
igualdade prevista em lei, no diminui o valor da legalidade. Ao contrrio,
indica a existncia de um desafio assumido pelos grupos sociais que
tiveram fora poltica suficiente para conferir o estatuto legal para tais
direitos. Em consequncia, ainda que no respeitados, no d no mesmo a
presena ou no de direitos formalizados em diplomas legais. A no
coincidncia entre o mundo real e o legal adverte para a necessidade de se
construir mecanismos que garantam a sua aproximao.
As instituies que compem o sistema de justia representam o
espao garantidor da legalidade e, nesta medida, da possibilidade concreta
de realizao da igualdade. Assim, a garantia de acesso ao sistema de
justia identifica-se com a condio real de transformao da igualdade
jurdica e dos preceitos formais, em algo material e concreto. Efetivamente,
o rol de direitos constitutivos da igualdade depende, para sua efetivao, da
existncia e da atuao das instituies que compem o sistema de justia.
De fato, pouco significam os direitos se no houver mecanismos
para sua concretizao. A possibilidade real de recurso justia a
condio bsica para esta aproximao entre a igualdade formal e a
substantiva. Ou caso se prefira, trata-se da possibilidade de se passar da
inteno para a prtica.
Acesso justia tem um significado mais amplo que acesso ao
Judicirio. Acesso justia significa a possibilidade de lanar mo de canais
encarregados de reconhecer direitos, de procurar instituies voltadas para a
soluo pacifica de ameaas ou de impedimentos a direitos. O conjunto das
instituies estatais concebidas com a finalidade de afianar os direitos
designa se sistema de justia.
175
O Ministrio Pblico e o acesso justia
No contexto brasileiro, a Constituio de 1988 fortaleceu
significativamente o sistema de justia ao reforar o papel do Ministrio
Pblico. Suas atribuies podem ser lidas como a composio e a qualificao
de um agente pblico encarregado de vigiar e exigir que as garantias e os
princpios de uma democracia inclusiva sejam respeitados e perseguidos.
Trata-se de um agente promotor de cidadania, em todas as suas dimenses.
De acordo com o texto constitucional (art. 127) so muito amplas as
obrigaes do Ministrio Pblico, indo de sua funo mais tradicional, a
ao penal, at a defesa de variados direitos sociais, sejam eles difusos,
coletivos ou individuais homogneos. Como foram significativamente
alargados os direitos constitutivos da cidadania e, em consequncia, os
parmetros da igualdade, e o Ministrio Pblico chamado a agir neste
interior, pode-se, legitimamente, sustentar que a instituio tornou-se a
principal fiadora da efetivao da igualdade.
Neste sentido, o Ministrio Pblico foi alado posio de
instituio fundamental do sistema de justia, cabendo-lhe papel de
destaque no controle sobre as demais instituies pblicas e na defesa da
cidadania. Esta nova identidade implica inmeros desafios, pois, se de um
lado cresce a importncia da instituio enquanto ator pblico, por outro
aumenta substancialmente seu grau de responsabilidade perante as concepes
e implementaes de decises assumidas pelos rgos de poder poltico.
Dizendo-o de outra maneira: a nova configurao do Ministrio
Pblico altera, inclusive, a concepo tradicional sobre acesso justia.
No se trata apenas da possibilidade de haver instituies responsveis pela
garantia de direitos e pela soluo pacfica de conflitos de natureza
individual, mas tambm da constituio de uma instituio encarregada de
proteger os direitos coletivos e de investigar infraes s leis, transformando-
se em participe de polticas pblicas. Esta participao ainda acentuada
pela tendncia de reduo das reas de discricionariedade dos agentes
polticos propriamente ditos. O movimento no sentido de diminuio da
capacidade de manobra dos agentes polticos no Executivo e no Legislativo
propicia, em igual medida, uma ampliao do grau de participao e de
responsabilidade do Ministrio Pblico em relao efetivao dos direitos.
176
 Assim, a presena e a potencialidade de atuao do Ministrio
Pblico ps-Constituio de 1988 moldam uma instituio multifacetada:
como agente, por excelncia, de ativao do Poder Judicirio, tem
iniciativas nas reas individuais e supraindividuais; como agente do sistema
de justia, pode se utilizar de procedimentos e da implementao de canais
extrajudiciais para a soluo de conflitos e pela realizao de direitos. Desta
forma, a instituio transforma-se em um espao pblico para a soluo de
demandas e para a converso de problemas em demandas judiciais. Por
outro lado, problemas relacionados ao direito do consumidor, ao meio
ambiente e comunidade, muitas vezes so resolvidos sem o recurso aos
procedimentos judiciais, que os levariam ao Poder Judicirio. Promotores e
procuradores, nestas atuaes, podem dar prioridade para solues a partir
de acordos entre as partes em litgio, para procedimentos administrativos,
para a requisio de providncias aos rgos pblicos e privados e para os
demais instrumentos extrajudiciais.
Consideraes finais
J se disse que o Brasil no um pas pobre, mas um pas com
muitos pobres. A desigualdade de renda produz efeitos perversos nas
oportunidades de incluso econmica, social e nos bens culturais. Qualquer
possibilidade de enfrentamento desta herana de injustia social, que exclui
parte significativa da populao do acesso a condies mnimas de
dignidade e cidadania, torna centrais as polticas redistributivas e a
efetividade das garantias legais.
Estas exigncias so acentuadas em uma situao de desigualdades
cumulativas: os mais pobres alm de possurem uma renda nfima, tm um
nvel educacional extremamente baixo e possuem chances muito menores
de participar dos bens coletivos.
Neste contexto, cresce a probabilidade de ser expressiva a parcela da
populao que desconhece os direitos. Tal caracterstica combinada
percepo de uma justia vista como cara, lenta e inacessvel, potencializam
o impacto de iniciativas que alarguem o acesso justia e, em
consequncia, a efetividade dos direitos que compem a igualdade expressa
no conceito de cidadania.
A Constituio de 1988, do ponto de vista dos direitos, consagra duas
mudanas fundamentais: de um lado, reconhece alm dos direitos
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individuais, os direitos sociais, como o direito ao trabalho, moradia,
educao, sade, previdncia social; de outro, fortalece os mecanismos
de tutela de direitos.
Note-se que, em constituies anteriores, o conjunto de direitos
estava sistematizado sob o ttulo dos direitos e garantias individuais,
enquanto no texto de 1988 a denominao : dos direitos e deveres
individuais e coletivos. Passam a ser reconhecidos direitos de natureza
meta- individual: difusos, coletivos e individuais homogneos.
Para a proteo dos direitos coletivos foi inclusive concebido um
instrumento jurdico inovador: a ao civil pblica. A rigor, este
instrumento jurdico antecede a Constituio, tendo sido criado em 1985,
visando especialmente a reparao de danos causados ao meio ambiente, ao
consumidor, aos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico,
turstico e paisagstico. Com a Constituio de 1988, o objeto de tutela da
ao civil pblica passou a ser todo e qualquer interesse difuso da
sociedade, abrangendo direitos relativos sade; previdncia;
assistncia social; educao; ao meio ambiente sadio; maternidade;
infncia; adolescncia; s pessoas portadoras de deficincia e funo
social da propriedade.
A tutela dos direitos difusos e coletivos atende a uma demanda de
maior racionalizao do processo, j que uma nica ao judicial pode
englobar um nmero maior de agentes. Seu maior ganho, entretanto, est na
possibilidade de democratizar o acesso justia, contemplando grupos e
coletividades. Ademais, h o reconhecimento da existncia de conflitos que
no so de natureza individual, mas coletiva, tendo por objetivo no o
indivduo abstrato ou genrico, mas o indivduo em sua especificidade, isto
, como consumidor, como criana, como idoso, como negro, como
deficiente fsico, como portador de uma doena, como desprovido de
habitao. Em sntese, trata-se de um instrumento para corrigir
desigualdades, um instrumento de justia distributiva.
Dificuldades de acesso justia contribuem para acentuar a distncia
entre o universo da legalidade e a realidade. Isto , favorecem a existncia
de direitos consagrados na lei, mas desrespeitados no cotidiano. Estes
fenmenos constituem um claro indicador de problemas no mbito da
efetividade das normas legais.
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 O reconhecimento da existncia de problemas no significa, contudo, agente controlador, quer exigindo iniciativas, no apenas redefine o
admitir que nada se alterou ou que o ingresso no Estado de Direito contedo clssico de acesso justia, como tem condies de provocar
Democrtico, ps-Constituio de 1988, no tenha imposto diferenas. A extraordinrios ganhos nos graus de incluso social. Seria trivial lembrar
despeito dos indiscutveis problemas que tm marcado a justia patrocinada que a base da democracia est na existncia de cidados sujeitos de direitos,
pelo Estado e de sua crise, vrias experincias tm sido desenvolvidas, quer participantes dos bens coletivos e com condies de escolha entre diferentes
buscando atenuar as deficincias quer estimulando a conscientizao da alternativas para a direo da sociedade.
populao sobre seus direitos.4
H um movimento nos sentido de alargar o acesso justia. Para
Bibliografia
alm do aumento no nmero de indivduos que passam para condio de BOBBIO, N.- 1992 A Era dos Direitos, Rio de Janeiro: Editora Campus.
cidados, tem-se a abertura de novas arenas para a soluo de disputas. Em
CAPPELLETTI, Mauro e Garth, Bryant 1988 Acesso Justia, Porto
consequncia, desenvolve-se de forma concomitante democratizao no
Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor.
acesso justia, um estmulo ao surgimento de demandas que anteriormente
no encontravam receptividade ou no chegavam ao espao pblico. LAFER, C. 1991 A reconstruo dos Direitos Humanos So Paulo:
Companhia das Letras.
O amplo leque de solicitaes apresentadas nessas arenas revela tanto
o significativo grau de carncias dos indivduos como o significado da MARSHALL, T.H. 1967- Cidadania, Classe Social e Status, Rio de
presena do poder pblico. A abertura de uma via de acesso representa um Janeiro: Zahar Editores.
desaguadouro para as mais distintas demandas, pouco importando a
SADEK, Maria Tereza 2000 Justia e Cidadania no Brasil, So Paulo:
especificidade da instituio. A possibilidade, por exemplo, de se conseguir
Editora Sumar.
um documento de identidade extrapola o mero registro de um nome, de
filiao e de data de nascimento. um passar a existir, um passaporte que
permite o ingresso e o desfrute de bens sociais, como a escola, o hospital.
Na aproximao com a sociedade, o integrante do Judicirio, do
Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica, por exemplo, deixa de ser o juiz,
o promotor ou o defensor pblico no sentido formal e estrito destas funes.
Transforma-se no advogado, no conselheiro, no investigador, no rbitro e
at mesmo no despachante. Os papis so mutveis, mas sempre revestidos
de autoridade. Uma autoridade que no se confunde com os lderes polticos
tradicionais. No h o incentivo troca de favores para a obteno de voto
ou de apoio poltico. Mas, a presena de uma autoridade que propicia a
aquisio de um direito. E o indivduo, por sua vez, deixa de ser um
annimo e passa a ser um cidado, um sujeito de direitos.
Para alm dessas questes, no h como ignorar a potencialidade de
atuao das instituies do sistema de justia, particularmente do Ministrio
Pblico. Sua possibilidade de ser participe de polticas pblicas, quer como

4
Muitas destas experincias tm sido apresentadas e sistematizadas pelo Prmio Innovare.
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