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LUNION EUROPENNE

Prsentation gnrale

Antoine Daratos Lire et crire Communaut franaise

www.lire-et-ecrire.be

NOVEMBRE 2015
Table des matires
Rsum ........................................................................................................................................ 2

Introduction .................................................................................................................................. 3

1. Les institutions ....................................................................................................................... 4

1.1 Le Conseil de lUnion europenne .................................................................................... 4

1.2 La Commission europenne ............................................................................................. 6

1.3 Le Parlement europen ................................................................................................... 8

1.4 Cour de Justice de lUnion europenne (ex- Cour europenne de Justice ).....................10

1.5 Conseil europen ...........................................................................................................10

1.6 Banque centrale europenne ..........................................................................................11

2. Logiques et procdures de dcision ........................................................................................11

2.1 La mthode communautaire et la procdure lgislative ordinaire ......................................11

2.2 La centralisation supranationale ......................................................................................14

2.3 Gouvernance, surveillance multilatrale et coordination ...................................................15

2.4 Les initiatives prises hors du droit europen ....................................................................16

1
Rsum
LUnion europenne est une organisation internationale dun type particulier : ses tats membres lui
ont dlgu de nombreuses comptences, ce qui a abouti une intgration sans prcdent de ces
tats au sein dun vaste ensemble. Elle compte 28 tats, est active dans de nombreuses matires et
fonctionne grce des institutions qui lui sont spcifiques. Sa base lgale est un trait international, le
Trait de Lisbonne (2007).

Le Conseil de lUnion europenne regroupe les tats membres, reprsents par leurs ministres. Cette
institution agit notamment pour coordonner les politiques europennes et pour adopter des textes
lgislatifs (directives, rglements, etc.).

La Commission est une institution revtant la fois des pouvoirs excutifs et administratifs. Elle est
compose de commissaires qui sont comptents pour diffrentes matires et de Directions-Gnrales
qui supportent leur travail. Elle ne reprsente aucun tat mais doit agir dans lintrt de lensemble de
lUE. Cest elle qui est charge de rdiger les propositions lgislatives, mais aussi de veiller au respect
du droit europen et de ngocier les accords internationaux sur les matires commerciales.

Le Parlement europen doit reprsenter non les tats de lUE mais ses peuples. Il est un acteur
dimportance gale au Conseil dans la procdure lgislative de lUnion, et est galement charg du
contrle dmocratique des autres institutions. Ses membres sont lus au suffrage universel lors des
lections europennes, tous les 5 ans.

La Cour de Justice de lUE est responsable de linterprtation et du respect du droit de lUE,


notamment par les tats membres. Elle sert garantir son application stricte et uniforme partout dans
lUnion.

Le Conseil europen rassemble les chefs dtat et de gouvernement, qui se runissent Bruxelles lors
de sommets o sont formules les grandes orientations politiques de lUE et o lon ngocie les
grandes rformes venir.

La Banque centrale europenne est charge de grer la politique montaire de la zone euro. Elle est
extrmement indpendante.

La plupart des normes lgislatives europennes sont formules sur base de la procdure lgislative
ordinaire (anciennement procdure en codcision ). Cette procdure rassemble la Commission, le
Parlement et le Conseil. Elle dbute par une proposition de la Commission, sur base de laquelle le
Parlement et le Conseil doivent se mettre daccord, ventuellement en lamendant. Ils disposent pour
ce faire de trois lectures, cest--dire trois rounds successifs. Pour formuler une position, le Conseil
vote la majorit qualifie (55% des tats membres reprsentant au moins 65% de la population
europenne).

Il existe diffrents types dactes lgislatifs europens, chacun ayant une porte diffrente : le
rglement, la directive, la dcision, la recommandation et lavis.

Dans certaines matires, ce sont les institutions europennes qui disposent du pouvoir de prendre des
dcisions de manire extrmement indpendante de la volont des tats.

Pour les matires qui relvent de la comptence des tats membres mais qui sont juges importantes
pour le bon fonctionnement de lUnion (par exemple la politique budgtaire), des procdures de
coordination et de surveillance entre tats ont t mises en place, qui permettent de veiller la bonne
coordination des politiques dans ces matires.

2
Introduction
Le prsent texte poursuit un double but. Premirement, prsenter lUnion europenne dans ses
grandes lignes, pour faciliter lintelligibilit danalyses plus spcifiques (sur la gouvernance
conomique, les politiques dducation pour adultes, limmigration, etc.). Deuximement, identifier
les acteurs impliqus dans les processus politiques qui intressent Lire et crire. Ds lors, il sagit
dun texte introductif et descriptif et non exhaustif. Bon nombre daspects de lUnion ny sont pas
traits, ntant pas pertinents pour la comprhension des enjeux politiques affectant Lire et crire.

Prsentation
LUnion europenne (UE) est une organisation internationale dun type particulier. Ses origines
remontent la cration de la Communaut europenne du Charbon et de lAcier (CECA) fonde, au
sortir de la Seconde Guerre mondiale, par le Trait de Paris (1952). Trs rapidement aprs, la
Communaut Economique Europenne (CEE) fut mise en place par le Trait de Rome (1957). Au fil
du temps, la CEE a connu de nombreuses volutions et rformes, tant au niveau de son nom (CE, puis
UE), quau niveau de ses comptences, de son fonctionnement, et bien sr du nombre de ses
membres. Son fonctionnement est actuellement rgi par le Trait de Lisbonne (2007), qui
comporte en fait deux volets : le Trait sur lUnion europenne (TUE) et le Trait sur le
Fonctionnement de lUnion europenne (TFUE).

Aujourdhui, lUnion europenne est reconnue comme une entreprise sans prcdent dintgration
rgionale, les tats membres ayant dlgu toute une srie de pouvoirs des institutions
supranationales et stant organiss pour cooprer efficacement dans un cadre lgalement
contraignant. Ainsi, lUE compte 28 tats membres : Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie,
Chypre, Croatie, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grce, Hongrie, Irlande, Italie,
Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Rpublique Tchque, Roumanie,
Royaume-Uni, Slovaquie, Slovnie, Sude.

Les comptences et domaines daction de lUE sont extrmement larges et divers : ils vont dun
march unique une monnaie commune, en passant par une politique intrieure, de justice et
dimmigration, une politique de commerce, un budget permettant notamment une politique de
cohsion et une politique agricole commune (la PAC), ainsi quune politique extrieure et de scurit.

Le niveau dintgration varie selon ces domaines, de mme que les procdures utilises pour produire
des rgles et mettre en uvre des actions. Selon les cas, les pouvoirs et comptences sont
rpartis entre une srie dinstitutions, dont les principales sont : le Conseil de lUnion
europenne, la Commission europenne, le Parlement europen, la Cour de Justice de lUnion
europenne, la Banque centrale europenne, le Conseil europen.

3
1. Les institutions

Fig. 1 : les principales institutions de lUE et leurs fonctions

COMMISSION
Soumet des propositions lgislatives
Gre le budget
Veille l'application du droit europen
Rprsente l'UE dans les ngociations
commerciales

CONSEIL DE L'UE
Participe (avec le Parlement) l'adoption des textes
lgislatifs
Coordonne les politiques des Etats membres,
notamment en matire de politique conomique,
budgtaire et sociale
Dfinit la politique trangre et de scurit
Adopte le budget de l'UE (avec le Parlement)

PARLEMENT EUROPEEN
Participe (avec le Conseil) l'adoption des
textes lgislatifs
Contrle les autres institutions
Adopte le budget annuel de l'UE

1.1 Le Conseil de lUnion europenne

Connu galement comme le Conseil des Ministres , il ne doit pas tre confondu avec le
Conseil europen, qui rassemble les Chefs dtat et de gouvernement des 28 lors des trs
mdiatiss sommets europens Bruxelles, ni avec le Conseil de lEurope, qui est une
organisation internationale base Strasbourg et ne fait pas partie de lUE.

Le Conseil de lUE runit les ministres (ou secrtaires dtat) des tats membres. Il na donc pas de
membres fixes, car ce sont diffrents ministres qui se runissent selon les cas traiter. Le Conseil de
lUE se dcline en dix formations diffrentes : affaires conomiques et financires (ECOFIN),
agriculture et pche , comptitivit , affaires trangres, affaires gnrales, ducation,
jeunesse, culture et sport , emploi, politique sociale, sant et consommateurs ,
environnement , justice et affaire intrieures , transports, tlcommunications et nergie 1.
On notera une onzime configuration, dune importance capitale : leurogroupe, qui runit les
ministres des finances des tats membres de la zone euro.

1
http://www.consilium.europa.eu/fr/council-eu/configurations/

4
Afin de permettre aux ministres de se concentrer sur les points essentiels, les runions du Conseil de
lUE sont prpares en amont par dautres organes, notamment par le Coreper, cest--dire le Comit
des reprsentants permanents des tats auprs de lUE2, qui se divise en deux formations :
Coreper I, regroupant les reprsentants permanents adjoints et traitant les dossiers caractre
technique, et Coreper II compos des ambassadeurs et traitant des sujets caractre politique,
commercial, conomique ou institutionnel 3. noter : les runions de Coreper sont elles-mmes
prpares en amont par toute une srie de groupes de travail et de comits composs de
diplomates ou fonctionnaires nationaux. Une grande partie des dcisions du Conseil sont prises
ces niveaux infrieurs.

Enfin, les runions du Conseil sont prsides selon le systme dit de la prsidence tournante : tous
les 6 mois, un tat membre prend le relai pour diriger les travaux de linstitution. Cette charge ne lui
confre pas de pouvoirs supplmentaires, mais seulement la possibilit de pousser lune ou lautre
de ses priorits.

Le Conseil revt plusieurs rles4 :

1. Il ngocie et adopte les textes lgislatifs de lUE : avec la Commission et le Parlement, il est
un acteur cl du processus lgislatif de lUE.
2. Il coordonne les politiques des tats membres, notamment en matire de politique
conomique et budgtaire, dducation et de culture, ainsi que demploi.
3. Il dfinit la politique trangre et de scurit commune de lUE
4. Il conclut des accords internationaux sur base de ce qui a t ngoci par la Commission
5. Il adopte, avec le Parlement europen, le budget de lUE.

Le Conseil ne prvoit quun sige par tat. Qui reprsente la Belgique, sachant quelle est un
tat fdral compos de plusieurs entits qui se partagent les comptences ? Un accord de
coopration (AC UE) entre les entits fdres a donc t conclu en 1994, et modifi en 2003, qui
permet le partage de la reprsentation du pays. Ltat fdral conserve bien sr la reprsentation du
pays dans les formations du Conseil qui relvent de ses comptences exclusives. Laccord de
coopration distingue six modes de reprsentation au Conseil5 :

1. Reprsentation exclusive de ltat fdral : affaires gnrales, ECOFIN, budget,


tlcommunications, consommateurs, coopration au dveloppement, protection civile.
2. Reprsentation fdrale avec assesseurs des entits fdres : march intrieur, sant
publique, nergie, transport, affaires sociales.
3. Pouvoir des entits fdres avec assesseur fdral : industrie, recherche, environnement.
4. Pouvoir exclusif des entits fdres : culture, enseignement, tourisme, jeunesse,
logement, amnagement du territoire.
5. Pouvoir exclusif dune Communaut ou Rgion : pche (Rgion flamande)
6. Reprsentation fdrale, assiste par les entits fdres, aucun systme de rotation :
agriculture.

2
Chaque tat dispose dune Reprsentation permanente Bruxelles, sorte dambassade
spcifiquement consacre aux affaires europennes.
3
http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/coreper_fr.htm
4
http://www.consilium.europa.eu/fr/council-eu/
5
Voir La reprsentation belge au sein du Conseil de lUnion europenne , www.eutrio.be; Accord
de coopration entre ltat fdral, les Communauts et les Rgions, relatif la reprsentation du
Royaume de Belgique au sein du Conseil de Ministres de lUnion europenne ,
https://wallex.wallonie.be/index.php?doc=3039.

5
Un systme de rotation sapplique pour les reprsentants des Rgions et Communauts des catgories
II, III, IV. Les entits fdres se mettent daccord sur un tour de rle pour une priode donne. Celui
actuellement en application prendra fin la fin de 2015, et il ny a pour linstant pas daccord pour la
suite. De plus, laccord de coopration doit tre modifi pour tenir compte de la nouvelle rpartition
des comptences suite la 6e rforme de ltat6.

Dans tous les cas, le ministre qui reprsente la Belgique un moment donn doit reprsenter lintrt
du pays dans son ensemble. Sa position est donc dfinie avant la runion du Conseil par le SPF
Affaires trangres, sur base dun consensus entre toutes les autorits comptentes.

Dans les groupes de travail, au cas o ils traitent dun domaine relevant de la comptence des entits
fdres et notamment lorsquils exercent une activit de coordination et non de lgislation, il
semble que des reprsentants de chaque entit comptente puissent participer aux activits.
Ainsi lUE avait appel la dsignation de coordinateurs francophones et nerlandophones pour les
groupes de travail sur la mise en uvre de lagenda europen pour lducation des adultes (bien que
la Rgion flamande ait renonc dsigner un reprsentant).

1.2 La Commission europenne

La Commission europenne est une institution hybride recouvrant la fois les traits dun excutif et
ceux dune administration. Elle est en effet compose dun Collge runissant 28 Commissaires 7.
Ils forment laile politique de linstitution. Laile administrative est compose des Directions-
Gnrales (DG) et autres services8 administratifs. Chaque Commissaire est responsable dune ou
plusieurs DG. Voici la liste des portefeuilles et des Commissaires qui composent le Collge 2014 -
2019 :

Prsident (Jean-Claude Juncker)


Premier Vice-Prsident, amliorations de la rglementation, relations interinstitutionnelles,
tat de droit et Charte des droits fondamentaux (Frans Timmermans)
Haute Reprsentante de lUnion pour les affaires trangres et la politique de scurit, et
vice-prsidente de la Commission (Frederica Mogherini)
Vice-Prsidente, Budget et ressources humaines (Kristalina Georgieva)
Vice-Prsident, March unique numrique (Andrus Ansip)
Vice-Prsident, Union de lnergie (Maro efovi)
Vice-Prsident, Euro et dialogue social (Valdis Dombrovskis)
Vice-Prsident, Emploi, croissance, investissement et comptitivit (Jyrki Katainen)
Economie et socit numrique (Gnther Oettinger)
Politique europenne de voisinage et ngociations dlargissement (Johannes Hahn)
Commerce (Ccilia Malmstrm)
Coopration internationale et dveloppement (Neven Mimica)
Action pour lnergie et le climat (Miguel Arias Caete)
Environnement, affaires maritimes et pche (Karmenu Vella)
Sant et scurit alimentaire (Vytenis Andriukaitis)
Migration, affaires intrieures et citoyennet (Dimitris Avramopoulos)
Emploi, affaires sociales, comptences et mobilit des travailleurs (Marianne Thyssen)

6
Voir question parlementaire crite n6-215 du 6 novembre 2014 :
http://www.senate.be/www/?MIval=/Vragen/SchriftelijkeVraag&LEG=6&NR=215&LANG=fr
7
Pour la liste des Commissaires et de leurs comptences, cf. http://ec.europa.eu/commission/2014-
2019_fr
8
Pour la liste, cf. http://ec.europa.eu/about/ds_fr.htm

6
Affaires conomiques et financires, fiscalit et douanes (Pierre Moscovici)
Aide humanitaire et gestion des crises (Christos Stylianides)
Agriculture et dveloppement rural (Phil Hogan)
Stabilit financire, services financiers et marchs des capitaux (Jonathan Hill)
Transports (Violeta Bulc)
March intrieur, industrie, entrepreneuriat et PME (Elbieta Biekowska)
Justice, consommateurs et galit des genres (Vra Jourov)
Education, culture, jeunesse et sport (Tibor Navracsics)
Politique rgionale (Corina Creu)
Concurrence (Margrethe Vestager)
Recherche, science et innovation (Carlos Moedas)

Si le Conseil de lUE reprsente les tats membres au niveau europen, la Commission est une
institution qui doit reprsenter et dfendre les intrts de lUE dans son ensemble : elle obit
donc non pas une logique intergouvernementale mais plutt supranationale mme si,
dans les faits, les commissaires sont nomins par leurs tats dorigine et ne sont donc jamais exempts
des soupons de promouvoir un agenda particulier.

Au sein de la Commission, les dcisions quant aux positions de linstitution sont prises par le
Collge, qui se runit une fois par semaine. Le Collge peut prendre des dcisions par une majorit
de votes sur une question, mais dans la pratique fonctionne souvent de manire consensuelle. En
pratique, bien sr, beaucoup dides et de propositions manent des DG et de lextrieur de la
Commission (tats membres, intrts privs ou socit civile organiss, etc.).

Les rles de la Commission sont9 :

1. Soumettre des propositions lgislatives nouvelles au Parlement et au Conseil.


2. Grer le budget de lUnion.
3. Veiller lapplication du droit europen
4. Reprsenter lUE sur la scne internationale dans certains domaines, notamment dans la
ngociation daccords commerciaux avec dautres pays.

Enfin, il faut noter quavant dengager une rforme dans un domaine particulier, la Commission offre
la socit civile la possibilit de prsenter ses positions, avis et remarques au travers de
consultations.

noter : les DG sont divises en plus petits dpartements appels units , qui se consacrent
des domaines daction bien dfinis. Ainsi, lunit responsable de la formation et de lducation pour
adulte est lunit EAC B2. Elle est rcemment passe de la DG Culture et ducation la DG Emploi,
et dpend donc de la Commissaire belge lemploi et aux affaires sociales, Marianne Thyssen
(CD&V). Les fonctionnaires composant lunit sont toutefois rests les mmes, et conservent donc
une approche des questions propre la DG ducation et culture. La liste des fonctionnaires qui la
composent est disponible sur le site de lUE 10.

9
http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/european-commission/index_fr.htm
10
http://europa.eu/whoiswho/public/index.cfm?fuseaction=idea.hierarchy&nodeID=1454639&lang=fr

7
1.3 Le Parlement europen

Alors que le Conseil de lUE reprsente les tats au niveau europen, le Parlement europen est cens
reprsenter les peuples. Il nexerait lorigine quun rle consultatif, mais il na cess de gagner
en importance au fil du temps. Actuellement, bien quil ne dispose pas de pouvoirs quivalents
ceux dun parlement national (il ne peut notamment pas faire de propositions lgislatives), il a acquis
un statut gal celui du Conseil de lUE dans la procdure lgislative la plus couramment utilise,
de sorte que son accord est ncessaire pour ladoption de la plupart des normes lgislatives
de lUE. Le Parlement sige la plupart du temps Bruxelles, mais se dplace une fois par mois
Strasbourg (France) pour tenir une sance plnire.

Ses 751 dputs sont lus au suffrage universel pour une dure de 5 ans, et sont regroups non par
nationalit mais en familles ou groupes politiques. En voici la rpartition pour 2014 2019 :

Groupe du Parti populaire europen (PPE, Dmocrates-chrtiens, conservateurs) : 219.


Groupe de lAlliance progressiste des Socialistes et Dmocrates au Parlement europen
(S&D) : 191.
Groupes des Conservateurs et Rformistes europens (ECR, droite) : 72.
Groupe Alliance des Dmocrates et des Libraux pour lEurope (ALDE) : 68.
Groupe confdral de la Gauche unitaire europenne/Gauche verte nordique (GUE/NGL,
extrme gauche) : 52.
Groupe des Verts/Alliance libre europenne (Verts/ALE) : 50.
Groupe Europe de la libert et de la dmocratie directe (EFDD, droite eurosceptique) : 47.
Non-inscrits (NI) : 52

Fig. 2 : Les groupes politiques aux Parlement europen

Source : Parlement europen

8
La Belgique compte 21 dputs 11 :

S&D francophones (PS) : Maria ARENA, Marc TARABELLA, Hugues BAYET.


S&D nerlandophone (SPa) : Kathleen VAN BREMPT.
PPE francophone (CDh) : Claude ROLIN.
PPE nerlandophones (CD&V) : Ivo BELET, Tom VANDENKENDELAERE.
PPE germanophone (CSP) : Pascal ARIMONT.
Vert francophone (Ecolo) : Philippe LAMBERTS.
Vert nerlandophone (Groen) : Bart STAES.
Libraux francophones (MR) : Grard DEPREZ, Louis MICHEL, Frdrique RIES.
Libraux nerlandophones (Open VLD) : Guy VERHOFSTADT, Philippe DE BACKER, Hilde
VAUTMANS.
ECR (NVA): Mark DEMESMAEKER, Sander LOONES, Helga STEVENS, Anneleen VAN BOSSUYT.
NI (Vlaams Belang): Gerolf ANNEMANS.

Comme dans un parlement classique, les dputs sigent en commissions spcialises dans
diffrents sujets, par exemple : Culture et ducation (CULT), Affaires conomiques et montaires
(ECON), Emploi et affaires sociales (EMP), Liberts civiles, justice et affaires intrieures (LIBE) et Droit
de la femme et galit des genres (FEMM). De mme, selon la procdure parlementaire classique, un
dput sigeant dans la commission concerne est nomm rapporteur pour chaque projet dacte
lgislatif (directive, opinion, etc.) et en porte la responsabilit. Les groupes nayant pas obtenus le
poste de rapporteur pour un texte donn nomment un shadow rapporteur , cest--dire un
responsable officieux du dossier. Au sein des commissions, chaque groupe politique nomme
galement un coordinateur, dput charg de nommer les rapporteurs pour les dossiers qui
choient son groupe. Le coordinateur exerce donc une influence importante. Voici la liste des
coordinateurs pour la commission CULT12 :

Sabine VERHEYEN (PPE - ALL)


Petra KAMMEREVERT (S&D ALL)
Andrew LEWER (ECR UK)
Yana TOOM (ALDE EST)
Curzio MALTESE (GUE IT)
Helga TRUPEL (Verts ALL)
Louise BOURS (EFDD UK)

Il faut galement noter quil existe, en plus des commissions, une srie de groupes thmatiques
(intergroupes, groupes dintrts, etc.) au sein desquels les dputs dbattent et interagissent avec
dautres acteurs. Un groupe dintrt consacr lapprentissage tout au long de la vie a t mis sur
pied en 2015 sous limpulsion de lAssociation europenne de lducation des adultes (EAEA) et de la
Plateforme de la socit civile europenne pour lapprentissage tout au long de la vie (EUCIS-LLL). Il
comprend pour linstant 8 membres, dont le dput belge Claude Rolin (CDh, EPP).

11
http://www.europarl.europa.eu/meps/fr/search.html?country=BE
12
La liste complte des coordinateurs est disponible ladresse suivante :
https://www.contexte.com/article/elections-europeennes-2014/les-coordinateurs-influents-
personnages-du-parlement-europeen_25558.html

9
Les rles du Parlement sont:

1. Adoption de la lgislation europenne (dans le cadre de la procdure lgislative ordinaire, cf.


infra).
2. Contrle dmocratique des autres institutions : le Parlement doit donner son aval avant la
nomination des nouveaux Commissaires ; peut forcer la Commission dmissionner
(uniquement dans son ensemble) ; auditionne les Commissaires ; auditionne le prsident de la
BCE ; etc. noter : depuis 2014, lUE et ses tats membres doivent tenir compte des rsultats
des lections europennes lorsquils nomment le nouveau Prsident de la Commission. Ainsi,
Jean-Claude Juncker doit sa nomination ce poste notamment au fait quil tait le candidat
attitr du PPE, groupe qui a obtenu le plus grand nombre de siges.
3. Adoption du budget annuel de lUE

1.4 Cour de Justice de lUnion europenne (ex- Cour europenne de Justice )

Sigeant Luxembourg, la Cour est responsable de linterprtation du droit de lUE. Celui-ci ayant
effet direct , il peut tre appliqu par les juridictions nationales. Cependant, celles-ci peuvent
avoir des doutes quant linterprtation du droit europen. Dans ce cas, elles soumettent un
demande en renvoi prjudiciel , demandant lavis de la Cour sur linterprtation (ou la validit)
dun point de droit europen. Ce systme garanti lunit de larchitecture judiciaire europenne ainsi
quune certaine uniformit dans linterprtation du droit de lUE dans les tats membres.

On notera galement les recours en manquement : dans ce cas, cest la Commission qui introduit
un recours auprs de la Cour lorsquelle estime quun tat membre ne respecte pas les obligations que
lui impose le droit europen. Il existe galement des recours en annulation, en carence, ainsi que
des actions directes.

Par ses jugements, la Cour est un acteur essentiel du processus politique et lgislatif de lUE,
puisquelle contribue faonner le contenu du droit europen par ses interprtations, qui vont
souvent plus loin que ce qui avait t imagin par la Commission, le Conseil et le Parlement. Elle rend
des jugements qui ont un impact profond sur lintgration europenne.

1.5 Conseil europen

Longtemps une institution informelle, le Conseil europen est pourtant une des institutions les mieux
connues du grand public. Il rassemble tous les chefs dtats et de gouvernements. Depuis le Trait de
Lisbonne, il est officiellement une des institutions de lUE, et est dot dun Prsident cens jouer un
rle de facilitateur dans les ngociations. Ce rle fut dabord assum par le Belge Herman Van
Rompuy, auquel a maintenant succd le Polonais Donald Tusk.

Le Conseil europen se runit Bruxelles deux fois par semestre et des runions extraordinaires
peuvent tre organises. Bien quil ne soit pas impliqu dans la procdure lgislative ordinaire de lUE,
on a assist ces dernires annes, avec la crise de leuro , une augmentation de son importance,
de nombreuses dcisions ne faisant pas partie du cadre classique de lUE ayant t prises par les
chefs dtats et de gouvernements (notamment celles concernant le sauvetage des pays endetts,
mais aussi des rformes de la gouvernance conomique europenne comme le pacte euro plus ou le
TSCG). Daucuns ont donc dnonc une approche de plus en plus intergouvernementale de la
gouvernance de lUE, au dtriment du passage par les institutions communautaires classiques
(Commission, Conseil de lUE, Parlement). Cette reprise en main par les chefs dtats a t symbolise
pendant les premires annes de la crise par limportance prise le Merkozy , cest--dire le couple
Merkel-Sarkozy.

10
Le rle officiel de linstitution consiste formuler les grandes orientations politiques de lUE,
que la Commission peut ensuite traduire en propositions plus concrtes dans le cadre du processus
lgislatif. Elle joue galement un rle essentiel en ce quelle prend les grandes dcisions de
rforme de lUE : ainsi, elle a jou et joue encore un rle de premier plan dans la gestion de la crise
de leuro, aussi bien pour les plans de sauvetage apports aux tats en difficult que pour la
rforme de la gouvernance conomique europenne. Lactuelle crise des migrants aura
probablement elle aussi son lot de sommets extraordinaire qui lui seront consacrs.

1.6 Banque centrale europenne

La Banque centrale europenne est responsable de la politique montaire de la zone euro. Son
objectif principal est la stabilit des prix : un taux dinflation annuel en-de de 2%. Son rle a
normment volu pendant la crise de leuro, au cours de laquelle elle a d prendre une srie de
mesures excdant son mandat dorigine. La banque est totalement indpendante : elle ne peut
recevoir dinstruction daucune autre institution.

Les rles de la Banque Centrale sont notamment13:

1. Fixer les taux directeurs au sein de la zone euro et contrler la masse montaire
2. Grer les rserves de devises trangres de manire maintenir lquilibre des taux de
change
3. Superviser, en partenariat avec les autorits de supervision nationales, les tablissements
bancaires dans le cadre de lUnion bancaire
4. Autoriser les banques centrales des pays de zone euro mettre des billets libells en euro
5. Surveiller lvolution des prix et valuer les risques quelle reprsente pour la stabilit des prix

2. Logiques et procdures de dcision


LUE lgifre, gre et contrle les diffrents champs dans lesquels elle est active de diverses manires
et avec diffrents type de mthodes, auxquelles correspondent diffrents instruments juridiques et
politiques.

2.1 La mthode communautaire et la procdure lgislative ordinaire

Anciennement appele procdure en codcision , la procdure lgislative ordinaire est utilise dans
la vaste majorit des cas de production de lgislation europenne depuis le Trait de Lisbonne. Elle
rassemble les quatre institutions principales de lUE, revtant ainsi un fort caractre supranational.
Dans la plupart des cas, elle peut tre brivement dcrite comme suit (cf. art. 294 TFUE 14) :

1. La Commission fait une proposition au Conseil de lUE (ci-aprs Conseil ) et au


Parlement.
2. Le Parlement, puis le Conseil, oprent une premire lecture. Si le Conseil suit la position du
Parlement (approbation simple ou avec amendements), lacte est adopt.
3. Si les institutions sont en dsaccord, une seconde lecture dbute au Parlement (sur base de
la position du Conseil en premire lecture), puis au Conseil. Si les institutions tombent
daccord, lacte est adopt.

13
http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/ecb/index_fr.htm
14
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/ALL/?uri=OJ:C:2010:083:TOC

11
4. En cas de dsaccord persistant aprs la seconde lecture, il existe une procdure de
conciliation (ou trialogue ). Un comit est mis en place regroupant des reprsentants
du Parlement, du Conseil et de la Commission, dont lobjectif est de parvenir un
accord entre le Conseil et le Parlement, sur base des positions votes en deuxime lecture et
avec laide de la Commission. Si ces ngociateurs parviennent un accord, le texte de cet
accord est transmis au Parlement et au Conseil pour une troisime lecture. Si les deux
institutions approuvent le texte, lacte est adopt, si non, il est rejet.

Dans cette procdure, le Conseil et le Parlement ont des pouvoirs gaux. De plus, il est impossible
dadopter une lgislation si les trois institutions Commission, Conseil, Parlement ne sont pas toutes
trois daccord. linverse, cette mthode rend possible ladoption de lgislations contraignantes pour
les tats membres sans que ceux-ci aient tous donn leur accord : dans la grande majorit des
cas, la rgle de majorit utilise au Conseil est la majorit qualifie. Pour quun acte soit adopt par
le Conseil, il doit runir au moins 55% des tats membres (soit au moins 16 tats dans le cas
dune UE 28) reprsentant au moins 65% de la population europenne. Ce systme de vote
permet dviter les blocages dans une Union dsormais largie 28 pays, et donc de dpasser le
plus petit commun dnominateur auquel on aboutirait dans le cas dun vote lunanimit. Il faut
toutefois noter quil est possible pour quatre tats membres de former une minorit de blocage
de ladoption dun texte.

En pratique, il est important de souligner dveloppement de la pratique de conciliation en amont de


la troisime lecture. Des reprsentants des institutions se rencontrent en trialogues en dbut de
procdure pour examiner dans quelle mesure un accord est possible. Beaucoup se joue dans ces
rencontres, comme en tmoigne le grand nombre de textes adopts en premire et en seconde
lecture. En effet, trs peu de textes en arrivent tre discuts en troisime lecture.

Enfin, les matires reprises dans le Titre V du TFUE concernant lespace de libert, scurit et
justice et donc la politique de limmigration, mais aussi la coopration judiciaire et policire,
obissent des rgles lgrement diffrentes puisquelles concernent des comptences rgaliennes
essentielles. Ainsi, la Commission nest ici pas la seule pouvoir proposer une lgislation : un quart
des tats membres du Conseil peuvent galement initier une procdure lgislative en
mettant en avant une proposition de texte.

12
Fig. 3 : La procdure lgislative ordinaire

Source : http://ec.europa.eu/codecision/stepbystep/diagram_fr.htm

13
Les normes lgislatives de lUnion europenne

Larticle 288 TFUE prsente les diffrents types dactes lgislatifs susceptibles dtre adopts par les
institutions, ainsi que leur porte :

Article 288
(ex-article 249 TCE)
Pour exercer les comptences de l'Union, les institutions adoptent des rglements, des directives, des
dcisions, des recommandations et des avis.
Le rglement a une porte gnrale. Il est obligatoire dans tous ses lments et il est directement
applicable dans tout tat membre.
La directive lie tout tat membre destinataire quant au rsultat atteindre, tout en laissant aux
instances nationales la comptence quant la forme et aux moyens.
La dcision est obligatoire dans tous ses lments. Lorsqu'elle dsigne des destinataires, elle n'est
obligatoire que pour ceux-ci.
Les recommandations et les avis ne lient pas.

Le rglement est linstrument lgislatif le plus centralisateur, celui qui impose la plus grande
uniformit15. Son application est gnrale (elle nest pas limite des catgories dfinies), et
surtout directe : elle simpose demble (contrairement la directive) aux institutions, aux tats
membres et aux particuliers.

La directive est un acte lgislatif contraignant mais plus souple. Elle fixe des objectifs contraignants
aux pays de lUE, mais leur laisse une grande marge de manuvre pour dterminer comment
atteindre ces objectifs. Pour devenir une norme lgale complte, une directive devra donc faire lobjet
dune transposition en droit national dans un certain dlai. Toutefois, les tats membres sont
lgalement tenus doprer cette transposition, sous peine de faire lobjet dune procdure en
manquement devant la Cour de Justice.

La dcision est contraignante uniquement pour les parties auxquelles elle est adresse, cest--dire
le plus souvent les tats membres, mais aussi des acteurs privs notamment dans le cadre du droit
de la concurrence, domaine dans lequel la Commission peut imposer des amendes. Contrairement au
rglement et la directive, sa porte nest donc pas gnrale.

Enfin, les recommandations et avis sont des documents non contraignants mis par une des
institutions, prsentant sa position et des propositions de mesures futures.

2.2 La centralisation supranationale

Dans certains domaines, o lon juge que les dcisions doivent tre prises de manire impartiale ou
isole des considrations politiques, les pouvoirs ont t dlgus de manire exclusive des
institutions supranationales. Ainsi par exemple, une grande partie des dcisions concernant la
politique de la concurrence revient la Commission, et ce de manire indpendante. De mme, la
Banque centrale europenne dcide de la politique montaire de la zone euro de manire
extrmement indpendante.

Le recours des institutions supranationales fortes sert galement garantir une application efficace
et uniforme du droit europen partout dans lUnion. Dans ce cas, ce sont la Commission et la Cour de

15
Chalmers et al., European Union Law, 2006, p. 132 sq.

14
Justice et qui ont le pouvoir de sanctionner des tats membres rcalcitrants, sans que leur action
puisse tre bloque par les tats membres.

2.3 Gouvernance, surveillance multilatrale et coordination

Outre la production de normes lgislatives dcrites ci-dessus, une dimension importante de la mise en
uvre de la politique de lUE rside dans un processus de coordination ou de surveillance mutuelle
que lon peut ranger sous ltiquette des nouveaux modes de gouvernance . Cette mthode
consiste surveiller et coordonner, au sein du Conseil (cest--dire entre tats membres) et avec le
support de la Commission, les politiques qui relvent des comptences nationales mais sont reconnues
comme importantes (pour diffrentes raisons) au niveau de lUE. Il est possible de distinguer les
dispositifs de coordination douce (ou soft law ) et ceux de coordination dure , cest--dire
impliquant des objectifs contraignants que les tats doivent atteindre sous peine dtre sanctionns.

La coordination douce a t instaure de manire systmatique, notamment pour les


politiques sociales, avec la mthode ouverte de coordination (MOC). Cette mthode devait
permettre la mise en uvre de la stratgie de Lisbonne ( ne pas confondre avec le Trait de
Lisbonne !), grce laquelle lUE esprait devenir lconomie de la connaissance la plus comptitive
et la plus dynamique du monde, capable dune croissance conomique durable accompagne dune
amlioration quantitative et qualitative de lemploi et dune plus grande cohsion sociale 16. Cet
objectif devait tre atteint grce une mthode de coordination fonctionnant sur base dinstruments
non contraignants (soft law) et prsentant les caractristiques suivantes 17:

La dfinition commune dobjectifs, indicateurs et orientations ;


La prsentation de rapports et de plans dactions nationaux par les tats membres, qui
valuent les progrs effectus laune des indicateurs et objectifs et proposent des rformes
en consquence ;
Lvaluation mutuelle de ces plans : critiques, change de bonnes pratiques et
recommandations ;
Nouvelle laboration des plans dactions en consquence.

Dans le cadre de la mthode ouverte de coordination, les objectifs de la stratgie ne peuvent donc
pas faire lobjet de mesures contraignantes 18, comme des sanctions, en cas de progrs insuffisant dun
tat. Ce dernier se voit simplement adresser des recommandations. Lefficacit du mcanisme est
suppose reposer sur une contrainte politique pesant sur les tats pingls comme mauvais
lves dune part, et sur une mulation appuye par un change de bonnes pratiques dautre part.
Malgr les rsultats peu convaincants de la stratgie de Lisbonne, une nouvelle stratgie recourant
la mme mthode (si ce nest quelque changements effectus la marge, comme une diminution du
nombre dobjectifs) est mise en uvre depuis 2010 : la stratgie Europe2020.

Dautre part, la coordination dure mise en place la cration de leuro (sur base du Pacte de
Stabilit et de Croissance) et renforce suite la crise de leuro concerne les politiques
conomiques et budgtaires des tats membres de zone euro. Contrairement aux stratgies de
Lisbonne et Europe 2020, cette coordination renforce qui forme la gouvernance conomique
europenne est base sur des actes juridiques de droit europen (le Six Pack , cinq rglements et
une directive) adopts grce la procdure lgislative ordinaire et fixant tout une srie dobligations

16
Conclusions du Conseil europen de Lisbonne, 23 24 mars 2000.
17
Chalmers et al., European Union Law, 2006, p. 139.
18
lexception des objectifs en matire de rduction des missions de gaz effet de serre et
dutilisation des nergies renouvelables.

15
aux tats membres. Les politiques conomiques et budgtaires des tats sont examines de manire
continue dans le cadre dun processus de coordination renforce, pouvant aboutir des sanctions
imposes aux tats membres, notamment sous la forme damendes.

Cette double coordination, Europe2020 et gouvernance conomique, est mise en uvre au sein dun
processus unique de coordination, le Semestre europen, qui prend la forme dun cycle annuel
dchange sur les mesures et les performances des tats, change qui se droule la fois entre les
tats (Conseil) et avec la Commission. La figure 4 illustre ce processus de dialogue continu.

2.4 Les initiatives prises hors du droit europen

Notons enfin quil existe toute une srie dinitiatives et de dispositifs qui gravitent autour de la
structure de lUE sans pour autant faire partie de son cadre lgal propre, mais relvent du droit
international classique. De tels dispositifs sont par exemple le fonds destin venir en aide aux
tats en difficult budgtaire (le Mcanisme Europen de Stabilit), le Trait sur la Stabilit, la
Coordination et la Gouvernance (TSCG ou Pacte fiscal ), ou encore de manire informelle la
Troika , cest--dire le trio institutionnel Commission europenne Banque centrale europenne
Fonds Montaire International, charg de surveiller lapplication des programmes daustrit imposs
aux pays en difficults financires.

De plus, dans lhistoire de lUE, de nombreuses politiques ont t inities sous la forme daccords
internationaux classiques avant dtre intgres au cadre communautaire proprement dit. Cest
notamment le cas de la zone sans frontires Schengen , qui porte le nom de la localit
luxembourgeoise o un accord intergouvernemental fut sign en 1985 par la France, lAllemagne et
les pays du Benelux. Cet accord international ne fut intgr l acquis communautaire , cest--dire
au droit de lUE proprement dit, quavec le trait dAmsterdam (1999).

16
Fig. 4 : Le cycle annuel de coordination du Semestre europen

Source : Commission europenne

17
ditrice responsable : Sylvie Pinchart, rue Charles VI 12, 1210 Bruxelles, Belgique

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18
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