CRISE E CASTIGO OU FATALIDADE HISTRICA?

Teodora Cardoso1
O livro apresentado nesta sesso, Crise e Castigo da autoria de Fernando Alexandre, Lus
Aguiar Conraria e Pedro Bao, analisa a evoluo da economia portuguesa nas ltimas
dcadas, tendo por foco a crise que conduziu ao resgate de 2011. A sua importncia reside
em examinar a crise no contexto das polticas que a antecederam, realando, em particular,
o perodo de estagnao econmica que se estendeu por toda a dcada de 2000. A ausncia
de crescimento econmico e o declnio do emprego, em simultneo com a expanso do
crdito e consequente endividamento, diferenciam Portugal dos restantes pases objecto de
resgate internacional, nomeadamente, a Irlanda, a Grcia e a Espanha, cujas economias
conheceram ento um forte crescimento. As razes deste contraste devem necessariamente
encontrar-se nas diferentes polticas econmicas seguidas por cada um destes pases, que
determinaro, por seu turno, a forma como vencero ou no a crise. Dificilmente poderia,
por isso, debater-se um tema mais relevante para a actualidade econmica e poltica do pas.
Para o fazer no basta, porm, estudar a crise e a fase que se lhe seguiu e que estamos a
atravessar. preciso, como fazem os autores, procurar as suas razes no perodo que a
antecedeu e, ao faz-lo, rapidamente chegamos a duas concluses. Primeiro, que a crise
portuguesa, embora detonada pela crise financeira internacional, teve razes prprias que
no s a agravaram como tornam muito mais difcil a sua soluo. Em particular, o grau de
endividamento e a perda de competitividade atingidos pela economia inviabilizavam o
simples recurso, tanto a solues de tipo Keynesiano como a ajustamentos anti-Keynesianos,
isto , polticas de restrio oramental que contam com a capacidade da iniciativa privada
para desencadear a retoma. Segundo, ao analisar essas razes, somos obrigados a concluir
que elas so mais profundas e diversas que a simples consequncia de polticas conjunturais
desajustadas. Abrangem, pelo contrrio, aspectos estruturais, institucionais e mesmo
culturais que implicam a necessidade de mudanas profundas na forma de pensar e, por
isso, de governar a economia portuguesa.
Ao longo de sculos desde os descobrimentos Portugal considerou-se um imprio e geriu-
se como um Estado patrimonial, isto , um Estado dono e senhor da riqueza do pas, que
administra a seu grado. Enquanto pases como a Inglaterra e a Holanda comearam logo no
sculo XVII a transio para um Estado fiscal, Portugal apenas comeou a tomar conscincia
da necessidade dessa mudana no incio do sculo XIX, depois de consumada a perda do
Brasil, e verdadeiramente nunca a concretizou integralmente.2 A diferena entre os dois tipos

1
Texto base para a apresentao do livro Crise e Castigo na Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra
em 31 de Maio de 2016.
2
Importante a este propsito a leitura da Histria Econmica de Portugal, 1700-2000, organizada por Pedro
Lains e lvaro Ferreira da Silva.

1
de Estado fundamental por duas razes. Em primeiro lugar, porque o Estado fiscal,
necessitando de impostos, tem de prestar contas do seu uso a todos os que tributa. Alm
disso, e pelo menos to importante, tem de definir essa tributao por forma a no
desincentivar a criao de riqueza, de que as suas receitas dependem.
Desde o sculo XVIII, o Estado portugus viu-se na necessidade de cobrar impostos, mas no
conseguiu operar de forma estvel e consensual as mudanas institucionais que essa
transformao exige. Por isso, assistimos desde ento a uma histria de instabilidade, em
que, a perodos de abundncia, sempre resultante de financiamento externo fcil, nuns casos
por acesso a crdito, noutros por recurso a remessas de emigrantes, se sucedem crises e as
consequentes polticas de austeridade.
O perodo que este livro analisa ilustra apenas o episdio mais recente desta saga de que
devemos tomar conscincia se quisermos pr-lhe fim. Os autores sublinham, bem, o papel do
Estado omnipresente aps a integrao europeia, assim como a necessidade de legitimao
poltica que o regime democrtico procura atravs da melhoria do padro de vida dos
cidados. Apenas falta a esta anlise reconhecer a constante histrica dessa omnipresena e,
mais do que isso, a sua constante ineficcia. Porque os problemas no so nem o excesso da
autoridade do Estado, nem o seu peso: situam-se sim no modo como essa autoridade se
exerce e nas formas como esse peso se concretiza.
Portugal uma pequena economia, aberta pela fora das circunstncias, mas que continua a
sonhar poder gerir-se como uma economia fechada, financiada pelo exterior. Esta lgica
latente pareceu viabilizada pela integrao europeia e, em especial, pela integrao no euro.
O financiamento fcil permitiu que, mais uma vez, aflorasse a viso do Estado patrimonial,
mais tendente a acomodar quando no a patrocinar rendas do que a incentivar a
concorrncia. A lgica da Unio Econmica Monetria era, todavia, a oposta. No contexto da
economia global e do Mercado nico, tratava-se sim de tornar a economia europeia mais
competitiva e menos vulnervel inconstncia da conjuntura internacional e dos mercados
financeiros. A abundncia de financiamento devia facilitar a reestruturao das economias
mais frgeis, facilitando os investimentos necessrios, atrados pelos custos mais baixos, mas
sobretudo pelo clima de estabilidade cambial e poltica.
Portugal tinha levado a cabo parte do ajustamento necessrio, quer a nvel de infraestruturas,
quer de polticas estruturais, em especial nas reas sociais. Contudo, a fase inicial da
integrao baseara-se ainda fundamentalmente nos baixos custos do trabalho relativamente
a parceiros com nveis de salrios e de produtividade muito mais elevados. A partir do final
da dcada de 1980, a abertura dos pases do Leste Europeu e da sia tinha ps termo a este
factor de competitividade, impondo uma nova estratgia da poltica econmica, assente no
reforo da produtividade, necessrio no s competitividade externa, mas tambm
sustentabilidade do modelo social adoptado. Tratava-se agora menos do reforo do papel do
Estado atravs do aumento das suas despesas e mais do seu papel complementar do

2
mercado, em matrias de regulao, de concorrncia, de garantia de estabilidade e de
incentivos produtividade e flexibilidade de uma economia que inevitavelmente atraves-
saria uma fase de profunda mudana. Por outras palavras, tornava-se necessrio completar,
e nalguns casos corrigir, o modelo institucional, adaptando-o a uma envolvente externa muito
diferente e em rpida evoluo. Essa circunstncia no dependia da vontade poltica nacional,
nem sequer da europeia, mas, para Portugal, a adeso ao euro facilitava as transformaes
necessrias, proporcionando financiamento abundante e estvel, cuja ausncia tinha sido
uma condicionante incontornvel das polticas econmicas no perodo que antecedeu a
integrao na UE.
As reformas necessrias exigiam que, prioridade s despesas pblicas como factor de
crescimento econmico no curto prazo, sucedesse o reforo do papel do Estado como
estabilizador e regulador do mercado, garante da concorrncia e factor de supresso de
rendas.
O cumprimento das regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento devia assegurar o primeiro
destes desgnios. O papel regulador e complementar do mercado supunha, por seu lado, uma
profunda alterao da cultura poltica e da administrao pblica. noo de regulao como
um sistema de comando e controlo teria de suceder um entendimento muito mais flexvel,
assente nos efeitos de mecanismos, como a poltica fiscal, que no se restringem definio
de regras, mas que influenciam, indirecta mas efectivamente, as expectativas e o comporta-
mento dos agentes econmicos, sem se concentrar em interesses de grupo, mas sim nos
impactos sobre a economia e a sociedade. Tal supunha que, ao cumprimento meramente
formal de regras sucedesse uma noo abrangente de aquiescncia, implicando uma
avaliao mais exigente por parte das entidades fiscalizadoras, ao mesmo tempo que
supunha a constante reavaliao das prprias regras e do seu impacto.
Nem estas mudanas nem as necessrias para assegurar o papel estabilizador do Estado
poderiam concretizar-se sem reformas polticas de fundo, com prioridade para a poltica
oramental e respectivo enquadramento. Portugal optou, porm, por seguir o princpio
conservador to bem sintetizado por Lampedusa no Leopardo: Cambiare tutto perch niente
cambi. No admira por isso que, depois de tanto ter parecido mudar na dcada prodigiosa
de 1990, tenhamos de acabar por constatar que tudo ficou como antes.
Assim, quanto s regras que a Europa pensava poderem assegurar a estabilidade oramental,
especializmo-nos em cumprir os mnimos indispensveis para obter a anuncia da Comisso
Europeia quanto ao seu cumprimento numrico em cada ano, adiando sempre para o futuro
a convergncia para os objectivos de equilbrio oramental e de sustentabilidade da dvida
pblica. claro que Portugal esteve longe de ser o nico Estado-Membro a faz-lo. O proble-
ma est em que, dado o seu passado de instabilidade e resultante atraso econmico, essa
atitude no tardaria a conduzir a novo perodo de estagnao, quando, por maior que fosse

3
o estmulo procura interna, este se transformasse em incentivo aos sectores no transa-
cionveis e no consequente aumento dos dfices e da dvida externa. Esta foi a histria da
dcada de 2000 que o livro descreve e que acabaria por levar crise quando os mercados
financeiros acordaram para o risco dos pases endividados para alm da sua capacidade de
servir a dvida contrada.
A este respeito ocioso o debate sobre ter sido a dvida pblica ou privada que motivou a
crise. Ambas contriburam, mas o factor decisivo foram os incentivos inadequados mudana
necessria para uma economia realmente aberta, capaz de prosperar em funo da riqueza
que cria e no da dependncia de fluxos sempre crescentes de financiamento do exterior.
Como evidente, esses incentivos resultam da poltica econmica e a sua natureza inade-
quada, mesmo quando movidos pelas melhores intenes de estmulo ao investimento e
inovao, so a consequncia de um enquadramento institucional que permanece refm da
ideologia do Estado patrimonial, sculos depois do desaparecimento desse patrimnio e
dcadas depois do colapso da Unio Sovitica e da falncia da ideologia econmica em que
se baseava.
A alterao desses incentivos exige, por isso, a adopo das reformas necessrias
instituio, em lugar do Estado patrimonial, de um verdadeiro Estado fiscal, que tem como
ponto de partida o enquadramento oramental e a reforma da administrao pblica. Tais
reformas vo muito para alm de medidas de emergncia ou mesmo de medidas estruturais
impostas do exterior, mesmo que o exterior seja a Unio Europeia, com a qual Portugal
aceitou uma importante partilha de soberania. De facto, seja qual for a evoluo a nvel
europeu, competir sempre ao Estado e aos cidados portugueses uma parte fundamental
de responsabilidade quanto conduo da sua poltica e s instituies em que ela se
fundamenta. Mais importante ainda, para uma pequena economia, o grau de soberania que
poder exercer no contexto de uma economia globalizada ser, se inserido no enquadra-
mento europeu, muito superior ao que poderia alcanar fora dele.
Do que se trata, por isso, no de comear por discutir o peso do Estado ou das polticas
sociais, mas as condies para que o Estado possa cumprir as responsabilidades das escolhas
que faz. As imposies da Comisso Europeia, ou de uma qualquer troika, respeitam o
contexto institucional que o pas para si definiu e que naturalmente inclui os compromissos
assumidos no contexto europeu. Enquanto esse contexto permanecer incompatvel com
esses compromissos, gera-se um clima de instabilidade que no permite o crescimento
econmico e que, a prazo, condena ao fracasso opes polticas s viveis num contexto que
o fomento.
A actual crise e o grau de endividamento atingido pelo pas mostram que esse prazo se
esgotou. A soluo no consiste, porm, nem na aquisio de mais dvida, cujos resultados
esto vista, nem em prescindir do Estado social. Consiste sim em reformar o modelo
institucional por forma a dar ao Estado o papel regulador e disciplinador que permita atrair

4
investimento capaz de fazer crescer a economia e o emprego, no em funo de subsdios,
mas sim de condies de mercado que compete ao sector privado avaliar, num ambiente de
estabilidade poltica, financeira e fiscal que, esse sim, compete ao Estado proporcionar.
A reforma do processo oramental uma etapa essencial nesse sentido, cuja necessidade h
muito se fez sentir,3 mas que sempre foi adiada em favor de pequenos passos destitudos de
uma perspectiva capaz de lhes assegurar coerncia. O malogro dessa estratgia tornar-se-ia
indiscutvel com o eclodir da crise oramental em 2010 e acabaria por levar, j depois de
concludo o PAEF, adopo de uma reforma que, embora ainda incompleta, aponta
finalmente um novo caminho.4 Neste incluem-se aspectos importantes, sublinhados no
Parecer do Conselho das Finanas Pblicas de junho de 2015,5 designadamente quanto
integrao da poltica econmica e oramental, quanto consagrao do mdio prazo como
horizonte de definio da poltica oramental e quanto s bases para a adopo de um
modelo de oramentao por programas. Esse mesmo Parecer refere, no entanto, um
conjunto de condies indispensveis implementao da lei que implicam, no s um
perodo de transio longo, mas tambm a existncia de um verdadeiro empenho poltico,
que tem de resultar da compreenso das vantagens do novo sistema e por isso garanta que
a sua implementao no se realiza em termos que anulem a eficcia da soluo proposta.6
Este o ponto em que nos encontramos, que ainda no assegura termos entrado no caminho
que permita economia desenvolver-se e corresponder s expectativas criadas pela insti-
tuio do regime democrtico. Esse caminho rduo e exigir ateno permanente e
frequentes alteraes, mas precisa, pelo menos, de nortear-se por um princpio claro: o de
que optar pelo endividamento antes de criar as condies para o seu uso eficiente, em vez de
resolver problemas, apenas agrava a situao.
Teodora Cardoso
Maio de 2016

3
Em 2001, o ento Ministro das Finanas, Pina Moura, criou um grupo de trabalho visando apresentar propostas
para a reviso da Estrutura de Coordenao das Despesas Pblicas (Ecordep). O grupo apresentou as concluses
em Junho desse ano. Embora bem recebidas, as propostas nunca foram postas em prtica, nem o Relatrio foi
tornado pblico. Uma apresentao preliminar das suas recomendaes ser em breve disponibilizada no stio
web do Conselho das Finanas Pblicas.
4
Lei 151-2015 de 11 de Setembro.
5
Outros trabalhos sobre as questes de fundo da reforma do processo oramental em Portugal e sobre
condies operacionais dessa reforma encontram-se em Cardoso, Teodora (2014), Baleiras, Rui Nuno (2014), e
Teodora Cardoso (2016), assim como nos Proceedings da Conferncia e Seminrios organizados pelo Banco de
Portugal, Conselho das Finanas Pblicas e Fundao Calouste Gulbenkian.
6
Trata-se de um risco significativo, luz da experincia portuguesa em matria da implementao de medidas
legislativas. Ver, a propsito, Caupers et al (2014).

5
Referncias
Baleiras, Rui Nuno (2014), Em prol da previsibilidade e da sustentabilidade das finanas
pblicas: um comentrio a Controlo da Execuo Oramental do Estado, Publicao
ocasional n. 2/2014, Conselho das Finanas Pblicas, Lisboa.
Cardoso, Teodora (2014), Para melhor gerir os recursos comuns dos portugueses: reforma do
processo oramental. Publicao ocasional n. 1/2014, Conselho das Finanas Pblicas,
Lisboa.
Cardoso, Teodora (2016), Melhor Contabilidade, Condio de Planeamento e Gesto Eficaz da
Despesa Pblica. Apresentao na Conferncia Um novo olhar sobre a Administrao
Pblica: o Sistema de Normalizao Contabilstica para as Administraes Pblicas, Instituto
Politcnico do Porto, 22 de fevereiro de 2016.
Caupers et al (2014), Portugal e a Europa. Feitura das Leis. Fundao Francisco Manuel dos
Santos, Lisboa.
Lains, Pedro e Silva, lvaro Ferreira, org. (2005), Histria Econmica de Portugal, 1700-2000,
ICS, Imprensa de Cincias Sociais, Lisboa.
Proceedings da conferncia e workshop Para uma Reforma Abrangente da Organizao
e Gesto do Sector Pblico, Banco de Portugal, Conselho das Finanas Pblicas e Fundao
Calouste Gulbenkian. Lisboa, Maio de 2013.
Para uma Reforma Abrangente da Organizao e Gesto do Sector Pblico Comunicaes e
Comentrios, Intervenes e comentrios das 12 sesses do ciclo de seminrios Sextas da
Reforma Banco de Portugal, Conselho das Finanas Pblicas e Fundao Calouste Gulbenkian.
Lisboa, 2014.