El problema de la tierra en Colombia

Publicado el octubre 31, 2012 por Alejandro Reyes Posada

Abril de 2010

1. Patrn inadecuado de ocupacin y uso de la tierra

Colombia ha configurado un patrn inadecuado de ocupacin, distribucin y uso del territorio incorporado a la
produccin agropecuaria, con costos ambientales, sociales y econmicos crecientes. Los rasgos principales de
ese patrn son el acaparamiento de los mejores valles planos para ganadera extensiva, que ocupa el doble del
rea con vocacin para ese uso; el aprovechamiento insuficiente del potencial agrcola, cuya rea podra
triplicar la usada actualmente en agricultura; y el peor rasgo, el desplazamiento del campesinado a tierras
pendientes de laderas de montaas y bosques tropicales clidos de colonizacin de frontera, cuyos costos
ambientales superan con mucho los escasos beneficios de subsistencia que se obtienen cuando se produce en
suelos frgiles y pobres.

Ese resultado histrico constituye hoy el principal obstculo estructural para el desarrollo econmico, la
democracia y la consolidacin del Estado en Colombia. El acaparamiento improductivo de las mejores tierras
ha sido la fuente de rentas de las familias dominantes de las regiones frtiles, sin devolver en impuestos el costo
de oportunidad que paga el resto de la sociedad, que les ha permitido subsistir en posiciones de privilegio sin
invertir sus capitales en la produccin empresarial, que exige grandes esfuerzos de gestin y asuncin de
riesgos. La gran propiedad ineficiente frena el desarrollo productivo, reduce el ingreso per cpita, no genera
empleo formal suficiente y desplaza al campesinado de los suelos productivos. El atraso rural ha sido el
resultado del fracaso de las elites propietarias para agenciar el desarrollo y superar el carcter rentista
inherente al cuasi monopolio de la tierra.

2. Las nuevas lites propietarias refuerzan el patrn inadecuado

Las mafias enriquecidas con el narcotrfico y la corrupcin, y quienes despojaron tierras a los pequeos y
medianos propietarios con organizaciones de violencia se sumaron a ese estrato social de los grandes
propietarios. Su simbiosis con los anteriores terratenientes gener una asociacin para la defensa colectiva de
la gran propiedad, que se expres en la multiplicacin de frentes paramilitares y la captura poltica de los
gobiernos regionales. A su turno, esta nueva composicin de las lites de las regiones ganaderas plantea un
nuevo problema de poltica pblica, pues debe sumarse la ilegalidad del poder mafioso a la ineficiencia
productiva. En su componente mafioso, la propiedad extensiva de la tierra configura tambin una
territorialidad usada para la industria del narcotrfico cuando invierte sus capitales y est localizada en
corredores de trnsito y embarque de drogas. Por esa razn la lucha contra el narcotrfico exige la eliminacin
del poder territorial de las mafias, mediante el empleo eficaz de la accin de extincin del dominio.

3. El campesinado en el lugar equivocado

Que el campesinado ocupe tierras pendientes erosionables de las cordilleras andinas tiene consecuencias
ambientales negativas sobre los valles frtiles, especialmente la afectacin de la recarga de acuferos, la
disminucin de los caudales de ros y quebradas, la erosin de los suelos y la colmatacin de los cauces del
sistema hdrico en los valles, que genera inundaciones en invierno. Las consecuencias sociales son el
empobrecimiento de los campesinos y el atraso econmico de las regiones afectadas. Que la poblacin ocupe
regiones de colonizacin en las selvas amaznica y pacfica conlleva la expansin de cultivos ilcitos y la
financiacin de grupos armados, adems de la destruccin de ecosistemas sin vocacin agraria ni ganadera,
salvo en los valles aluviales como el Guaviare.
4. Debilidad de los derechos de propiedad de la tierra
El rgimen de propiedad de la tierra, esto es, el conjunto de derechos que el Estado reconoce y protege a los
ciudadanos sobre parcelas determinadas, est pobremente estructurado y administrado.[1] Es un rgimen legal
heredado del Cdigo Napolen, que privilegia la propiedad titulada e inscrita en el registro de instrumentos
pblicos y privados sobre la ocupacin y posesin material, que ha beneficiado de preferencia la gran
propiedad, pero que ha dejado por fuera los derechos de muchos pequeos campesinos, para quienes rigen los
sistemas informales de posesin, herencia y transferencias de la tierra. La informalidad en la tenencia puede
alcanzar hasta el 50% en zonas de minifundio tradicional y es mayor en regiones de colonizacin reciente.
En la gran propiedad existe otra forma de ilegalidad derivada de las formas de adquisicin, sea con recursos de
enriquecimiento ilcito como el narcotrfico y la corrupcin, o por la ampliacin de cercas sobre terrenos
baldos o de uso pblico, como los playones y cinagas, o por el registro de propiedad formal sobre tierras
colonizadas por campesinos sin derechos de propiedad, que han sido expulsados de la tierra por presiones
violentas.

Este rgimen de propiedad en su conjunto ha colapsado en las ltimas tres dcadas por el impacto de la
violencia organizada y el narcotrfico sobre la estabilidad de los derechos de la poblacin. La mayor
concentracin ilegal de la propiedad y el despojo de 430.000 familias campesinas desplazadas que se han
refugiado en la indigencia urbana claman por una intervencin reguladora de los derechos de propiedad de la
tierra por el Estado, que clarifique los lmites de la propiedad privada frente a los bienes de la nacin, que
extinga la propiedad adquirida con recursos ilcitos, recupere la tierra de manos de los usurpadores y sus
testaferros y restituya los derechos de los desplazados.

5. El atraso y la debilidad institucional

Frente a estos enormes retos de poltica pblica se encuentra un sistema institucional atrasado y disfuncional,
que renunci al compromiso poltico de reformar la estructura de tenencia de la tierra del pacto del Frente
Nacional, cuando se quiso afrontar el desplazamiento de dos millones de campesinos durante la violencia de
mediados del siglo 19 con la creacin del INCORA como gestor de la reforma agraria. Hoy, con el doble de
desplazados del campo, el Estado no tiene instrumentos para ordenar la propiedad ni restituir las tierras
despojadas. Los avances notorios en la recuperacin de la seguridad y el control estatal del territorio no se han
extendido a la recuperacin del botn en tierras usurpadas por violencia a las vctimas ni al reconocimiento de
los derechos de propiedad de los campesinos.

La mayor seguridad ha restablecido la confianza de los inversionistas y se ha capitalizado en una elevacin

notable de los precios de la tierra y en el apetito por tierras para desarrollar grandes proyectos agroindustriales,
forestales y mineros. En algunos casos, como el de Montes de Mara, las compras de parcelas de desplazados
son presionadas por los dueos de la cartera morosa de los campesinos con amenazas de remate si no venden
sus tierras hipotecadas. En las peores situaciones, el desplazamiento y despojo de la tierra contina agenciado
por guerrillas y bandas emergentes con cierto control territorial.

Si no se documentan y restituyen los derechos despojados sobre la tierra, las reclamaciones de las vctimas
convertirn el nuevo mercado de tierras en un campo minado desde el punto de vista de la legalidad de los
ttulos, que ahuyentar la inversin y reducir el valor de las garantas crediticias. El peor efecto social de no
restituir las tierras a los desplazados es la frustracin de los proyectos de vida de las vctimas, pues cuatro de
cada cinco cayeron bajo la lnea de indigencia. Adicionalmente, el despojo de comunidades enteras reinicia una
cadena de conflictos por la tierra, que volver a expresarse con un aumento de los ndices de violencia.

6. El viraje de las polticas sobre la tierra

Todo lo anterior sugiere la necesidad de un viraje de las polticas pblicas relacionadas con los problemas de la
tierra y una reestructuracin de la institucionalidad para llevarlas a cabo. En primer lugar, el Estado debe crear
instrumentos e instituciones para hacer una gestin eficaz de los recursos del territorio, para lograr
que la tierra cumpla su funcin social y ambiental en cuatro dimensiones principales: 1) conservacin y
restauracin de los bosques que protegen la recarga de los acuferos y evitan la erosin de los suelos de
montaa; 2) reglamentacin de los usos adecuados del suelo de acuerdo con su aptitud y sus funciones
ambientales; 3) aprovechamiento intensivo de los mejores suelos planos de los valles aluviales: y 4) reduccin
sustancial de la ganadera extensiva y mayor productividad por unidad de rea, con procesamiento industrial
de la ganadera en los distritos productores y transporte refrigerado a los centros de consumo.
El segundo punto de inflexin debe ser la formalizacin del rgimen de propiedad de la tierra, en una
doble dimensin: primero, el reconocimiento y titulacin de los derechos de campesinos, indgenas y
afrocolombianos al territorio productivo, y segundo, la clarificacin de la legalidad de los derechos de la
posesin extensiva de la tierra, para excluir del reconocimiento del derecho de propiedad la adquirida con
recursos ilcitos, la apropiada ilegalmente sobre reas de la nacin, como los playones y cinagas y las tierras
baldas, y finalmente, la tierra apropiada por el despojo violento durante el conflicto armado.
La distancia que separa los derechos formales e informales sobre la tierra puede comenzar a cerrarse si se le
asigna un rol central a la consulta a las organizaciones veredales de los pobladores, para elaborar mapas
sociales sobre cartografa predial a escala 1:10.000, con el objetivo de acopiar pruebas de posesin y tenencia
que sirvan de presuncin de posesin para formalizar los derechos de propiedad y a la vez de presuncin de la
ilegalidad de los derechos pretendidos por quienes han usurpado ilegalmente la tierra de los campesinos, los
indgenas y afrocolombianos en las reas de desplazamiento. La formalizacin de la propiedad se completa con
la restitucin de tierras a las vctimas del despojo.

7. Ordenar la distribucin de la poblacin campesina en el territorio

El pas requiere aprovechar el conocimiento geogrfico y agrolgico acumulado sobre el territorio y ponerlo al
servicio de la poblacin campesina y de los productores eficientes, para proteger la sostenibilidad de los
recursos y ordenar mejor la distribucin de la poblacin campesina en el territorio ms productivo, para as
lograr que la reparacin de las vctimas del despojo de la tierra sea realmente transformadora de las
condiciones actuales de pobreza campesina, que se originan en la pobreza de los suelos y ecosistemas que
ocupan.

Tres razones justifican crear un fondo de tierras planas y frtiles para aportar nuevos territorios para los
campesinos, indgenas y afrocolombianos: la primera es una razn de justicia distributiva, pues la pobreza
rural es proporcional a la pobreza de los suelos y la ausencia de servicios e infraestructura, de manera que la
estrategia ms eficaz contra la pobreza y a favor del crecimiento econmico es localizar a los campesinos en
territorios ms productivos y ms cercanos a la infraestructura y los servicios del estado. Una reparacin
transformadora de los campesinos despojados de su tierra debe hacerse dentro de un marco de justicia
distributiva, que aporte nuevas tierras a todos aquellos que quieran vivir en el campo, pero no puedan regresar
a los lugares de expulsin por falta de condiciones productivas y de seguridad.

La segunda razn para ordenar mejor la poblacin rural en el territorio es la tendencia creciente al
desplazamiento por razones ambientales, pues los campesinos ms pobres se refugian en los cauces inundables
de quebradas y ros, en reas de deslizamientos y avalanchas y en pendientes erosionables e improductivas,
donde son menores el precio y el costo de oportunidad de la tierra. Esta ltima situacin afecta todo el sistema
de carreteras de montaa, vulnerables a derrumbes en invierno provocados por la tala de coberturas boscosas
que causan deslizamientos del suelo. El pas ahorrara mucho en el mantenimiento vial en invierno si estabiliza
los taludes encima del sistema vial, con la reforestacin y el traslado de los campesinos que los erosionan hacia
tierras bajas productivas. Los impactos crecientes del cambio climtico requieren polticas de adaptacin, que
se traduzcan en reducir la poblacin en reas de riesgo climtico y aumentarla en las reas ms productivas y
menos vulnerables.

La tercera es la conveniencia de cerrar la expansin colonizadora de las selvas y estabilizar los frentes de
ocupacin campesina sobre tierras aptas, drenando las avanzadas con el retorno de cultivadores ilcitos
campesinos a tierras dentro del mercado. El aporte colombiano a la mitigacin del cambio climtico global es la
preservacin de sus 55 millones de hectreas de bosques tropicales y andinos, amenazados por la movilidad de
los cultivos de coca y amapola como precursores de la ganadera extensiva. Consolidar el poblamiento y la
presencia del Estado en los suelos aptos de los frentes colonizadores de piedemontes con el reconocimiento de
derechos de propiedad de quienes los trabajan es la mejor estrategia para recobrar la lealtad de la poblacin
con el Estado, para reducir su dependencia de las economas ilegales y las bandas armadas que las regulan.

Hacia una nueva economa geogrfica

Los grandes retos y oportunidades planteados por el cambio climtico y la crisis alimenticia mundial exigen
una nueva visin del desarrollo, que asuma como punto de partida la aptitud y las funciones ambientales del
territorio para regular los usos productivos y el aprovechamiento, conservacin o restauracin de los
ecosistemas. En otras palabras, la geografa determina la economa y no al contrario.

Una de las nuevas prioridades es el cuidado del ciclo del agua, que empieza por la conservacin o recuperacin
de las coberturas boscosas andinas que protegen la recarga de los acuferos. Eso exige pensar en una poltica
seria de reubicacin de campesinos que ocupan los pramos y las tierras con pendientes pronunciadas hacia
reas de los valles fluviales planos con aptitud agrcola.

Una posibilidad de solucin a este conflicto de uso de la tierra es concertar pactos entre los grandes
propietarios de las tierras planas y los campesinos habitantes de las partes altas de las cuencas hdricas para
hacer un canje de tierras por agua, para ceder un porcentaje de la tierra plana para reasentar campesinos a
cambio de que stos abandonen y reforesten los desmontes realizados en las montaas de las que proviene el
agua.

Una poltica inaplazable es la regulacin de los usos del suelo, con el doble propsito del mejor
aprovechamiento productivo segn su aptitud y de la proteccin de los recursos ambientales. Hoy el pas
subutiliza una tercera parte del territorio, sobreutiliza y erosiona otra tercera parte y slo usa de manera
adecuada una tercera parte, especialmente porque tiene ganadera extensiva en las llanuras del piedemonte
oriental. El mayor conflicto de usos del suelo corresponde a los siete departamentos de la Costa Atlntica,
donde predomina la ganadera extensiva a expensas de la agricultura, seguidos por la regin andina, donde el
minifundio agota los suelos pendientes.

De importancia global es cerrar la expansin de la frontera agropecuaria sobre los bosques amaznico, pacfico
y de piedemontes andinos, cuya nica justificacin econmica es la propagacin de los cultivos ilcitos seguida
por la ganadera extensiva de muy baja productividad y grave agotamiento de los suelos. La verdadera
expansin agrcola debe orientarse a convertir reas de ganadera extensiva en agricultura intensiva dentro de
la frontera agropecuaria.

Estos cambios fundamentales pueden resumirse en la idea de expedir un estatuto de derechos de la tierra, para
que las actividades humanas no violen las leyes de la naturaleza, pues su venganza ser terrible.
[1] El valor de la tierra dice mucho sobre el grado en el que los derechos son establecidos, registrados y
aplicados. El mercado de propiedades describe en detalle lo que una guerra interna hace al contrato esencial
entre el gobierno y la poblacin. Se supone que ese contrato es uno en que el gobierno crea la posibilidad de la
propiedad. En otras palabras, cuando el contrato tiene efectos prcticos, la gente puede obtener un conjunto de
derechos preferenciales, aplicados por el gobierno y asociados con un lugar especfico. Cuando el contrato no
est funcionando, la propiedad se reduce de grado al estado base de posesin por la fuerza. Cuando eso ocurre,
aqullos en control de la mayor fuerza son los mayores seores de la tierra. Geoffrey Demarest, Mapping
Colombia: the correlation between land data and strategy, SSI, March 2003, p.1 (Traducin del autor)