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Estado, padro de desenvolvimento e agricultura: o caso brasileiro
Srgio Pereira Leite
Estado, padro de desenvolvimento

e agricultura: o caso brasileiro
A caracterizao do padro de desenvolvimento adotado pelas

sociedades latino-americanas, no perodo compreendido entre
meados da dcada de 1940 e o incio dos anos 1980, recebeu
da literatura especializada a denominao de projeto nacional-
desenvolvimentista na tentativa de compreender uma trajetria
comum das diversas experincias nacionais. certo que o termo
encerra contradies, sobretudo se confrontados sua matriz terica,
de cunho cepalino, com o projeto militar-nacionalista, dominante em
boa parte dessas sociedades num razovel hiato temporal.1 Desse
conjunto, poucos pases mantiveram o projeto de desenvolvimento
nacional ao longo do perodo considerado. A crise internacional,
que abalou as estruturas intervencionistas do capitalismo europeu
e norte-americano durante a dcada de 1970, ps tambm em xeque
Srgio Pereira Leite professor do Programa de Ps-graduao em

Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da UFRRJ.
1
nesse sentido que Furtado (1995: 103) refere-se, ao comparar o
regime militar proposta de industrializao cepalina pr-64, profunda
antinomia entre desenvolvimento e projeto social no Brasil.
280 Estudos Sociedade e Agricultura, Rio de Janeiro, vol. 13, no. 2, 2005: 280-332.
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o receiturio latino-americano de industrializao, exceo feita ao

Mxico e ao Brasil. Este ltimo logrou manter, de certa forma, a
concepo bsica do projeto at meados dos anos 1980, ainda que
mergulhado numa profunda crise (Fiori, 1992a; Hirschman, 1987).
No caso brasileiro, os resultados obtidos, sob esses diferentes

ngulos, foram objeto de crticas,2 sobretudo quanto incapacidade
do modelo mencionado desembocar em alternativas compatveis
com as transformaes internacionais operadas a partir da dcada
de 1970 e quanto possibilidade de endogeneizar o processo de
desenvolvimento nacional vis--vis os compromissos, demandas e
interesses de segmentos nacionais e internacionais que pontuaram
a trajetria local.
As transformaes da agricultura brasileira no fugiram regra,

permanecendo subordinadas s estratgias industrializantes,
corroborando uma rpida modificao do quadro demogrfico
nacional que em 50 anos inverteu as participaes das populaes
rural e urbana no pas (de 70% de habitantes residentes no meio
rural em 1930 para pouco menos que um tero da populao total
em 1980). O desenvolvimento do capitalismo no campo brasileiro
iria manter, contudo, as caractersticas histricas da nossa formao
social, incluindo a elevada concentrao fundiria, alm de assistir s
assimetrias que pautaram a trajetria da industrializao nacional.3
2
Fiori (1992b) e Martins (1991), por exemplo, apesar de ressaltarem
a eficincia econmica da ao estatal e o desempenho macroeconmico
positivo, respaldado por altas taxas de crescimento, apontam uma srie
de questes problemticas, do Estado autoritrio desigualdade social.
Portella (1994), por sua vez, responsabiliza o modelo de substituio de
importaes pela pouca adequabilidade da estrutura desenvolvimentista
aos ares dos anos 1980.
3
Uma sistematizao desses caminhos errantes pode ser encontrada em
Fiori (1992b): a) atrofia do sistema financeiro privado; b) desenvolvimento
truncado de centralizao financeira estatal; c) ausncia de um processo
281
Para nosso propsito, a nfase na temtica do Estado articula toda

uma srie de caractersticas da dinmica do modelo nacional de
desenvolvimento em pauta. De fato, o Estado responsabilizou-se pela
promoo do crescimento e administrao do ciclo econmico, pela
forma de distribuio da renda e da riqueza em geral e pelo controle
dos interesses multinacionais em funo da rbita domstica (Fiori,
1992b).
No entanto, a prxis do referido projeto e a estrutura sobre a qual se

consolidou o regime poltico e econmico no corresponderam nem
idia de construo da Nao (negando a cidadania a milhares de
miserveis) nem criao de um capitalismo nacional apoiado
por uma burguesia conqurante:
Fazendo uma simplificao extrema, possvel dizer que o que

prevaleceu no Brasil dos anos 30 at o incio da dcada de 80 [...]
foi a idia de construo da nao, baseada na industrializao
via substituies de importaes, tendo o Estado como demiurgo,
vrios matizes de nacionalismo como ideologia e o populismo
sob suas diferentes formas como sustentao poltica. Foi a isso
que se convencionou chamar nacional-desenvolvimentismo,
que no chega a ser um conceito, mas descreve e sintetiza um
projeto poltico e um estilo de ao (Martins, 1991: 3).
O coroamento da crise internacional no incio dos anos 1980 trouxe

aos pases latino-americanos a esdrxula situao de exportadores
de capitais em funo de sua crescente dvida externa, aliada
autntico de monopolizao; d) falta de controle nacional sobre capitais

externos; e) distribuio regressiva da renda; f) concentrao fundiria;
g) protecionismo industrial exacerbado, favorecendo a cartorializao de
interesses; h) privatizao do Estado, comprometendo sua racionalidade
econmica e burocrtica; i) afinidade eletiva entre o projeto de
desenvolvimento nacional e o regime militar. Cf. Fiori (1992b: 81-82).
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dramtica ausncia e/ou falta de visibilidade poltica de outros

projetos nacionais, agora sufocados pela hegemonia do receiturio
neoliberal, num contexto de globalizao crescente das relaes
econmicas, polticas e financeiras. No s as transformaes
internacionais atuavam no sentido de colocar o padro nacional-
desenvolvimentista na berlinda. Tambm a crise dos seus prprios
postulados e a entropia poltica comprometendo sua racionalidade
e lgica econmica internas indicam o esgotamento estrutural do
modelo, bem como da ao estatal que o sustenta (Martins, 1991).
As transformaes operadas no capitalismo contemporneo tm

implicado o redimensionamento da prpria forma de atuao do
Estado e levado reviso das concepes sobre desenvolvimento,
em especial quelas sobre desenvolvimento socioeconmico.
Nesse quadro oportuno repassarmos, ainda, as interfaces que
se estabelecem com a dinmica rural, ressaltando seus aspectos
mercantis, tecnoprodutivos e financeiros.
Estado, nacional-desenvolvimentismo e economia capitalista

Posto isso, acreditamos que o cenrio, tendo a problemtica do
Estado como epicentro, pode ser abordado de mltiplas maneiras.
Dados os objetivos deste texto, pretendemos, to-somente levantar
algumas questes relativas ao esgotamento do padro nacional-
desenvolvimentista e s possibilidades que se abrem no campo
das polticas pblicas. Obviamente que este percurso reclama o
(re)dimensionamento da relao entre a forma estatal e o processo
de acumulao capitalista, mais genericamente, da relao entre
economia e poltica. Para tanto, algumas especulaes a respeito
sero esboadas.
Parece-nos evidente que o intervencionismo deu a tnica proposta

cepalina de desenvolvimento das sociedades latino-americanas,
caracterizando a especificidade do crescimento perifrico e
283
retardatrio. Tal assertiva podia ser demonstrada, por exemplo, na

crtica, e na profilaxia subseqente, que a proposta direcionava aos
pontos de estrangulamento existentes nesses pases, constrangedores
da industrializao em marcha. Como relata Rodrguez (1986), o
Estado atuava como protagonista do processo de industrializao,
demarcando, no nvel do debate e nas aes governamentais, o
perfil da mediao entre as instncias polticas e a base produtiva,
ressaltando-se a dimenso social da interveno pblica. 4
A recuperao do papel do Estado no alicerce de fundao do projeto

nacional-desenvolvimentista cumpre o objetivo de identificar seus
limites e alcances, mantida a perspectiva intervencionista. No
entanto, tambm pode levar (falsa) interpretao de que o Estado
latino-americano atuava, para utilizar uma expresso de Poulantzas
(1985), como um Estado-sujeito, respaldado por uma autonomia
absoluta dos interesses e compromissos em pauta.5
4
Disso deriva a especificidade de um intervencionismo estatal
explicitamente dedicado a executar um modelo de desenvolvimento
para a sociedade e seu conjunto. Vale dizer, a interveno do Estado no
corresponde tanto a uma funo de corretivo do mercado como a um
esforo deliberado de promover o desenvolvimento econmico e social
(Lechner, 1993: 238).
Para Poulantzas, o Estado, no caso capitalista, no deve ser considerado
5
como uma entidade intrnseca mas, como alis o caso do capital, como uma
relao, mais exatamente como a condensao material de uma relao de
foras entre classes e fraes de classe, tal como ele expressa, de maneira
especfica, no seio do Estado. Essa compreenso da forma estatal evita,
segundo o autor, os impasses do eterno pseudo-dilema da discusso sobre
o Estado, entre o Estado concebido como Coisa-instrumento e o Estado
como Sujeito. O Estado como Coisa: a velha concepo instrumentalista
do Estado, instrumento passivo, seno neutro, totalmente manipulado por
uma nica classe ou frao, caso em que nenhuma autonomia reconhecida
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Sem desconsiderar o carter discricionrio do poder estatal e sua

afinidade eletiva com o regime militar (Fiori, 1992b), preciso levar
em conta o poder de arbitragem do Estado desenvolvimentista,
diferenciado da experincia primeiro-mundista, na qual a
arbitragem
foi viabilizada historicamente por meio de uma institucionalidade

estatal que condensou o conflito das classes e a competio dos
capitais filtrados por meio de um sistema poltico que logrou
intermediar os conflitos e sucessivos compromissos resguardando
uma certa capacidade operacional autonmica s burocracias de
Estado (Fiori, 1989: 107).
No caso latino-americano, e sobretudo brasileiro, aquela

arbitragem foi sempre mais difcil, na medida em que os
conflitos entre foras altamente heterogneas e com escassa
representatividade social deslocaram-se diretamente para dentro
do aparelho do Estado, usando sua institucionalidade e o poder
de suas burocracias como argamassa de seus compromissos.
O tratamento igual dos desiguais acabava por perpetuar o
subterfgio da fuga para a frente, nos termos expostos por
Fiori, como resposta s crises de governabilidade, rebatendo, de
certa forma, no grau de estatizao, no tamanho da burocracia
e no intervencionismo protetor. Tal estratgia desembocava
numa valorizao heterodoxamente politizada do capital,
forando a convivncia no seio do poder estatal de fraes e
rbitas fi-nanceiras mercantis altamente especulativas, e de
fraes industriais e agrrias de baixa produtividade. Sendo que
nesse processo, diferena dos pases centrais, os derrotados e
os vrios setores dominados da sociedade civil jamais tiveram
ao Estado. O Estado como Sujeito: a autonomia do Estado, considerada aqui

como absoluta, submetida a sua vontade como instncia racionalizante
da sociedade civil (Poulantzas, 1985: 147-148).
285
algum poder de veto sobre as decises dos vitoriosos (idem,

ibidem: 107-108).
Essa especificidade do Estado em se fixar tanto na rbita poltica

como econmica deriva, para Faletto (1989), do carter dependente
das sociedades latino-americanas, nas quais o problema da eficincia
da ao econmica estatal no decorre nica e exclusivamente da
capacidade tecnoburocrtica, mas tambm das intrincadas relaes
de poder, sob as caractersticas j apontadas. O que nos remete ao
aprofundamento da relao entre economia e poltica, ou entre
Estado e acumulao de capital no contexto intervencionista do
padro em questo.6
Uma abordagem possvel aquela apresentada por Bresser Pereira

(1989) fundada no carter cclico da interveno estatal, buscando
se contrapor tanto s teses neoliberais de cunho exclusivamente
privatista quanto ao receiturio estatista. Para tanto, a presena
do Estado, que indicaria o grau de interveno existente, no deve
ser apurada unicamente em termos quantitativos, mas, sobretudo,
qualitativos. Nesse sentido, o carter dessa interveno se altera
durante as diferentes fases do ciclo, bem como entre os diversos
ciclos econmicos e polticos. possvel, ainda segundo o autor,
pensar na existncia de alguns estgios durante esses estgios (no
exatamente de forma linear), sobretudo se considerarmos o ltimo
ciclo longo, os 30 anos de ouro do capitalismo contemporneo:
No primeiro estgio a interveno estatal orientada para a
acumulao primitiva, para a obteno forada de poupana
necessria para o incio da industrializao; no segundo, o welfare
6
Sem entrarmos no mrito dos argumentos da escola derivacionista
do Estado, vale sugerir a advertncia feita por Altvater (s/d: 88), para
quem a propria categoria Intervencionismo de Estado es problemtica.
Su acepcin corriente implica una relacin imprecisa entre la sociedad, su
estructura econmica y el Estado.
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state instaurado; no terceiro, o apoio ao desenvolvimento

cientfico e ao progresso tecnolgico torna-se o principal aspecto
da interveno estatal (Bresser Pereira, 1989: 127).
Segundo Bresser, essa abordagem dinmica da forma estatal torna-

se importante devido ao fato de que uma interveno direta por
meio da constituio de empresas estatais, por exemplo, no incio do
processo de industrializao, fundamental para garantir o processo
de mudana estrutural, porm torna-se disfuncional, tal como o
excesso de gasto pblico, num momento posterior. A crise dos anos
1980 marcaria a fase descendente do ciclo, forando um processo
conjugado de liberalizao, desregulamentao e privatizao. A
questo central est, pois, na definio de um mix (no um timo) de
interveno que se adeqe s necessidades de flutuao dos ciclos
econmicos.
A contribuio de Bresser, no entanto, ao relacionar forma

e mecanismos de interveno do Estado com o processo de
acumulao e suas oscilaes cclicas, pe a escanteio a dinmica
poltica conflitiva de que falvamos anteriormente, agora funcional
acumulao e valorizao produtiva.
Acreditamos que para uma compreenso melhor dessas relaes,

quer em momentos de estabilidade, quer em momentos de crise,
uma perspectiva estratgico-relacional, tal qual formulada por
Jessop (1990), parece-nos mais conveniente. Assim, um movimento
de autonomizao do Estado, definido como um processo de
particularizao, promovendo uma separao institucional do
circuito do capital, busca na realidade um consenso poltico entre
as diversas fraes da classe dominante capazes de viabilizar uma
estratgia poltica e de acumulao. Para o caso brasileiro,
o Estado adquire uma considervel autonomia vis--vis sua
base social, tornando-se sujeito ativo na conduo do projeto
287
modernizador-industrializante que transformou a sociedade [...]

e lanou as bases da institucionalidade estatal que perdurou da
dcada de 30 at os nossos dias. Assim, o papel fundamental do
Estado na consolidao do projeto hegemnico a partir de 1930
sustenta-se sobre os limites dos pactos polticos entre as classes
dominantes e sobre a progressiva capacidade de interveno sobre
a economia que os novos instrumentos de gesto, as inovaes
polticas e o processo de centralizao lhe conferem (Nogueira,
1993: 4).
Assim, na perspectiva de Jessop (1990), a construo da hegemonia

empreendedora envolve elementos diversos que compem a
seletividade estratgica formas de representao, interveno e
articulao que assumem carter estrutural em uma dada forma
estatal, insistindo o autor em tratar a acumulao de capital como
o resultado contingente da dialtica de estruturas e estratgias. A
eficcia destas ltimas depende de sua adaptao margem de
manobra correspondente s estruturas prevalecentes e seu reflexo
no jogo de foras polticas. 7
O aspecto da particularizao mencionado por Jessop (1990), se

aplicado ao caso histrico brasileiro, indicaria uma limitao, dada
a existncia de um processo de acumulao politizada:
politizada, por responder em sua trajetria e em suas impotncias

muito mais do que s regras de mercado, s determinaes de um
Estado cuja ao, entretanto, esteve sempre submetida a limites
impostos por uma luta poltica extremamente limitada mas intensa
7
A linha de pensamento defendida por Jessop ganha eco na abordagem
regulacionista. Porm, aquela nos parece mais abrangente do que, por
exemplo, o trabalho desenvolvido por Thret (1990) no qual as esferas
da acumulao poltica (recursos materiais e simblicos de poder) e da
acumulao econmica tm dinmicas prprias e apresen-tam-se mais
distanciadas.
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entre interesses de capitais e blocos de poder regional, incapazes

de impor, por meio de uma clara supremacia, a hierarquizao
poltica da heterogeneidade socioeconmica (Fiori, 1992a: 105).
Isso no impediu que, nos momentos de alavancagem do processo

de desenvolvimento (que corresponderia fase ascendente
do ciclo de Bresser Pereira), o intervencionismo no se fizesse
presente, como j apontado. Essa indefinio tambm marca a
fase crtica vis--vis a dificuldade de costura de um novo projeto
estratgico.
Segundo Nogueira (1993), justamente a constituio da formao

do Estado moderno no Brasil que explica a dificuldade de conduzir
as mudanas pela via institucional, verificado pelas disputas
intrabloco no poder e sua quase-impossibilidade de traar e redefinir
estratgias, desembocando em crises polticas logo transmutadas em
crises institucionais, como parece vivenciar a sociedade brasileira
nos ltimos tempos. Avanando um pouco, poderamos especular
que, de alguma maneira, essa situao levou Evans (1993) a tomar o
Brasil como um caso intermedirio de Estado desenvolvimentista.
Na realidade, gostaramos de ressaltar da anlise formulada

por Jessop o tratamento dialtico das determinaes polticas
e econmicas na definio do processo estratgico. Em alguma
medida, na relao entre economia e poltica, tal perspectiva j era
apontada por Poulantzas (1985: 194) na anlise dos aparelhos de
Estado, especificamente o aparelho econmico, na qual a noo do
Estado como agente regulador emerge significativamente, pois se
o processo de acumulao do capital pauta doravante diretamente
a ao do Estado, ele s se traduz em seu seio quando articulado e
inserido na sua poltica de conjunto. Ganha reforo a idia estratgica
de definir uma capacidade de articulao do aparato pblico estatal,
forjando uma trilha que poderia ter caractersticas associadas
289
ao desenvolvimento socioeconmico e no necessariamente ao

crescimento stricto sensu.
Nessa direo, podemos agregar a perspectiva de Evans (1995), para

quem a definio da noo de autonomia relativa inserida (embedded
autonomy) fundamental. Por ora vale ressaltar que o deslocamento
da acumulao de capital como eixo determinante dos pontos de
inflexo do processo de desenvolvimento abrindo para uma
determinao conjugada com a esfera poltica problematiza toda
uma historiografia econmica das sociedades latino-americanas e
brasileira em particular.
Metamorfoses da ao do Estado, desenvolvimento e

globalizao
Num contexto de transformaes profundas na ordem capitalista
internacional, sobretudo aps o trmino do perodo conhecido
como trinta gloriosos (Hirschman, 1986), necessrio tambm
repensar o prprio papel do Estado que passou da posio de
protagonista para uma postura defensiva em funo da emergncia
do pensamento liberal-conservador (Draibe, 1993) e do processo
amplamente denominado de globalizao.
Inicialmente, parece-nos importante insistir no perfil e nas relaes
estabelecidas a partir do Estado desenvolvimentista, tendo-se em
conta o caso brasileiro, com a finalidade de focalizarmos em seguida
a crise que se abateu sobre o mesmo. Para tanto, acreditamos que
a contribuio de Evans (1993) oportuna. Primeiramente, esse
autor busca definir melhor o conceito de Estado desenvolvimentista,
aplicado queles Estados que
extraem excedente mas tambm fornecem bens coletivos.
Fomentam perspectivas empresariais de longo prazo entre elites
privadas mediante o aumento de incentivos ao engajamento em
investimentos transformadores e a reduo dos riscos envolvidos
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em tais investimentos. Podem no estar imunes orientao para

a renda ou utilizao de parte do excedente social para os fins
dos ocupantes de cargos e seus amigos, e no para os da cidadania
como um todo. No entanto, no fim das contas, as conseqncias
de suas aes antes promovem que impedem o ajuste econmico
e a trans-formao estrutural (Evans, 1993: 117).
Muito alm da autonomia relativa prescrita nas anlises marxistas,

Evans (1993, 1995) busca desenvolver a noo de autonomia relativa
inserida, para a qual a constituio de uma verdadeira burocracia
fundamental,8 como atesta o caso japons. Na viso do autor, a
autonomia relativa da abordagem marxista se v constrangida pelos
desgnios da acumulao capitalista. preciso inser-la num
conjunto concreto de laos sociais que amarra o Estado sociedade
e fornece canais institucionalizados para a contnua negociao e
renegociao de metas e polticas (Evans, 1993: 136). Na concepo
de Evans (1995), a autonomia relativa inserida atuaria como um
mecanismo necessrio para garantir a capacidade de resposta das
polticas pblicas aos problemas detectados nos atores privados,
uma vez que estas dependem, em ltima instncia, destes mesmos
atores para sua implementao. Os limites aos possveis desvios
para o clientelismo e corrupo so mantidos devido ao fato de
que tal insero somente tem valor no contexto da autonomia. No
caso brasileiro, nico exemplo latino-americano abordado pelo
autor, a consolidao burocrtica deu-se em bolses de eficincia,
no logrando generalizar-se para toda a malha pblica. Isto
conduziu individualizao e no institucionalizao das relaes
8
[...] O ntido contraste entre o carter pr-burocrtico, patrimonialista
do Estado predatrio e o carter mais estreitamente weberiano dos Estados
desenvolvimentistas deveria provocar dvidas naqueles que atribuem
a ineficcia dos Estados do Terceiro Mundo sua natureza burocrtica.
A falta de burocracia pode estar mais prxima do diagnstico correto
(Evans, 1993: 135).
291
estabelecidas entre Estado e sociedade civil, fazendo emergir formas

especficas de atuao, como os anis burocrticos formulados por
Cardoso (1993).
Desse modo, parece-nos adequado aplicar as consideraes aqui

traadas trajetria recente das sociedades latino-americanas, nas
quais a performance intervencionista do Estado, longe de constituir-
se em mix do grau de participao da esfera pblica, consolidou
arranjos polticos respaldados pelo dinamismo econmico que,
com seus alcances e limites j comentados, no lograram subsistir
crise estrutural do esgotamento de um projeto estratgico. No
caso brasileiro, tal projeto estava minado por sua crise hegemnica
a partir do final da dcada de 1970 com a experincia do II PND
e comprometido pela emergncia do pensamento neoliberal,
consubstanciado no chamado Consenso de Washington
(Williamsom, 1992). Crise que se manifestou de forma aguda no
prprio tecido estatal, ultrapassando a dimenso fiscal, acertando-o
internamente e corrompendo sua burocracia.
No que tange problemtica do Estado desenvolvimentista latino-

americano e brasileiro, a crise, segundo Fiori (1992b: 85), reflete um
retrato fiel e cruel do seu modus operandi: forte enquanto arbitrou
com certa autonomia o valor interno do dinheiro e dos crditos.
Fraco toda vez que quis ir alm dos limites estabelecidos pelos
seus compromissos constitutivos. Movendo-se sempre no fio da
navalha de uma aliana liberal-desen-volvimentista entre interesses
extremamente segmentados e heterogneos, acabou sucumbindo
s contradies que o acionaram e instabilizaram constantemente,
sendo levado em sua trajetria crtica mais completa entropia de
sua face schum-peteriana.
Em outro trabalho, o mesmo autor procura detalhar as dimenses

que acompanharam o esgotamento do velho paradigma e sua
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interface com a problemtica do Estado, configurando, desta forma,

um caminho sem volta. Assim, diz Fiori:
Foi sobre esse quadro de um desenvolvimentismo relativamente

bem-sucedido (do ponto de vista de seus objetivos industrializantes)
que impactou, de forma diferenciada e especfica, a crise financeira
internacional do final dos anos 70. Do ponto de vista econmico,
o choque dos juros, seguido da estatizao da dvida privada
externa, multiplicou a dvida pblica interna, corroeu a estrutura
patrimonial e decretou a crise financeira do Estado e de toda a
economia, erodindo a capacidade de reproduo do paradigma
desenvolvimentista. Do ponto de vista poltico, por outro lado, a
crise do autoritarismo comeou antes mesmo da crise econmica.
Sucessivas derrotas eleitorais, somadas ao questionamento
vitorioso de um sindicalismo de conflito, e a ausncia de
solidariedade empresarial com relao estratgia econmica do
Governo Geisel criaram o caldo de cultura que corroeu a coalizo
autoritria e abriu portas ao processo de redemocratizao. A
partir de 1982, esses dois processos conjugam-se e confundem-se
cada vez mais com as transformaes mundiais, dando lugar
transio para um novo paradigma ainda disforme e sem nome
definido [...] (Fiori, 1995: 352).
Ter em conta o conjunto das mudanas no quadro internacional tem

sido fundamental para caracterizar as novas formas de insero das
polticas pblicas, sobretudo diante de estruturas globalizantes, em
especial a estrutura financeira (Chesnais, 1996). Para Martins (1996:
6-7), essas mudanas referem-se, basicamente, a trs aspectos: a)
expanso das grandes empresas, com multiplicao de filiais no
exterior a partir de suas bases nacionais, definindo e implantando
modelos organizacionais e estratgias competitivas em nvel
internacional; b) o peso crescente da cincia e da tecnologia no rol
das foras produtivas, cada vez mais concentradas; c) o surgimento
293
da macro-estrutura financeira, permitindo que as instituies

financeiras extrapolassem suas clssicas funes de oferecimento
de crdi-to e intermediao. Para Jessop (1992), as alteraes na
econo-mia global e suas relaes com as funes do Estado esto
demarcadas por quatro parmetros: a) direcionamento da ao
estatal para o fomento das novas tecnologias e sua ampla aplicao na
promoo da competitividade; b) regulao das formas de alianas
empresariais, disputas comerciais, transferncia de conhecimentos,
migrao da mo-de-obra etc., tendo em vista o processo crescente
de internacionalizao das firmas e o conseqente comprometimento
das formas de controle do Estado em nvel nacional; c) vinculao da
forma estatal s transformaes operadas na passagem do Keynesian
Welfare State (KWS) para o Schumpeterian Workfare State (SWS);9 d)
reestruturao dos Estados e seu reposicionamento internacional
tendo em vista a importncia que a hegemonia do trio EUA-
Alemanha-Japo teve na conformao de espaos regionais, como o
Nafta, a Apec e a Unio Europia.
Sem preconizar a falncia do Estado, aquele autor, assim

como Evans (1993; 1995), trata de repensar a forma de insero
estatal, ainda que num ambiente diferenciado. Para tanto,
9
Thirdly, there has been a paradigm shift from a Fordist growth model
based on mass production, scale economies, and mass con-sumption
to one oriented to flexible production, innovation, scope economies,
innovation rents, and more rapidly changing and differen-tiated patterns
of consumption. [...] It is this context that the transition to a post-Fordist
techno-economic paradigm is prompting a reorienta-tion of the states
principal economic functions. For the combination of the late Fordist
trend towards internationalization and the post-Fordist stress on flexible
production encourages policy-makers to focus on the supply-side problem
of international competitiveness and to attempt to subordinate welfare
policy to the demands of flexibility. This is the shift from the KWS to the
SWS (Jessop, 1992: 6).
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importante se ater sua caracterizao do novo Estado-schum-

peteriano (SWS), ainda que o prprio Jessop no compartilhe
necessariamente dessas tendncias. Nesse novo ambiente, o
Estado instado a promover as inovaes tecnolgicas (produto,
processo, mercado e formas organizacionais) e a apoiar uma
estratgia de competitividade estrutural tratando-se de
economias abertas sobretudo por meio da oferta de condies
que convirjam para esse fim, como a subordinao das polticas
sociais s demandas da flexibilidade do mercado de trabalho e da
prpria competitividade (Jessop, 1992).
Esse processo de reformulao das funes do Estado, tratado pela

literatura recente como reforma do Estado, ou ainda reforma dos
aparelhos do Estado, tem levado, igualmente, redefinio da sua
ossatura interna. A proposta que esteve em voga recentemente no
caso brasileiro privilegia uma transformao do que denominado
de Estado Social, com sua administrao pblica burocrtico-legal,
num Estado Social-Liberal, com a participao de uma administrao
pblica gerencial-estratgica (Bresser Pereira, 1997). As atividades
relativas produo de bens e servios, outrora desenvolvidas
por agncias estatais, estariam todas fadadas privatizao, bem
como suas atividades auxiliares, agora encarregadas contratao
de empresas terceirizadas. A noo segundo a qual o excesso de
intervencionismo do Estado Social se constituiu numa das principais
causas da crise do prprio Estado, para alm de todo o receiturio
neoclssico-conservador, conforme a lgica do plano de reforma
administrativa do governo FHC, mais do que justifica tal medida
(Bresser Pereira, 1997). No outro plo, as atividades exclusivas de
Estado (fiscalizao, tributao etc.) permaneceriam na sua estrutura
formal, redimensionadas quanto ao seu tamanho e qualidade de
interveno, buscando diferenci-las quanto ao lcus onde so
desenvolvidas: ncleo estratgico, agncias formuladoras, agncias
295
executivas e agncias reguladoras (Brasil/Presidncia Repblica,

1995; Bresser Pereira, 1997).
Ainda que discordando desse encaminhamento, interessante

observar, como j havia afirmado Evans (1993), que mesmo numa
perspectiva liberal, de reduo das tarefas governamentais e
privatizao de empresas pblicas, o Estado possui um importante
papel a cumprir, reportando-nos a duas outras questes relevantes.
Primeiramente, o processo de globalizao tem sido reavaliado
recentemente, aps uma avalanche de trabalhos do incio dos
anos 1990 preconizando a morte dos Estados nacionais. Sem
contestar a perda da autonomia na gesto, sobretudo, de polticas
macroeconmicas por parte das sociedades perifricas, alguns
autores tm procurado relativizar os impactos da globalizao.
Wade (1996: 88) aponta que: In the states of the South we may see a
reassertion of the role of the state and even a deliberate step toward
disintegration from the world economy for another, more distress-
driven reason. [...] Many countries of the South that have fast-
rising populations will find it difficult to raise the ratio of skilled
to unskilled people as fast as the ladder itself is rising. It is least
possible that the difficulties of competing in international markets
will strengthen the hand of political forces that seek to pursue more
autarchic, state-led policies. This would then be another way in
which, in the South as well as in the North, reports of the death of
the national economy are greatly exaggerated. Em segundo lugar,
apostando numa perspectiva mais ofensiva e destacando as funes
de Estado-cultivador (husbandry) e Estado-parteiro (midwifery),
Evans (1995) tem apontado a necessidade da interveno do Estado
na consolidao de setores que respondem pelas polticas estratgicas
de governo. Se estas intervenes teriam flego para desencadear
um novo surto de crescimento autnomo ou de formular um novo
padro de desenvolvimento, ainda uma incgnita.
Srgio Pereira Leite
Desenvolvimento econmico, padro de desenvolvimento e

agricultura
A caracterizao da noo de padro de desenvolvimento tem, como

vimos at aqui, uma ntima relao com o perfil de interveno
estatal. Tal relao mostrou-se pertinente para pensar os contornos
do padro nacional-desenvolvimentista e, subseqentemente, sua
crise e esgotamento. No nosso caso, especificamente, o conceito de
desenvolvimento vem acoplado dimenso econmica e a suas
possibilidades de interpretar os processos atinentes ao meio rural.
Preocupao, alis, que deu a tnica aos debates das dcadas de 1960
e 1970 a respeito do caso brasileiro, como examinaremos adiante.
O prprio conceito de desenvolvimento, longe de uma perspectiva

evolucionista, tem sido questionado ou, ainda, reelaborado (Sachs,
1989). No mbito da economia e da histria econmica, vrias so
as interpretaes e correntes que buscaram explicar o fenmeno
(Arndt, 1981; Cowen e Shenton, 1996). Schumpeter (1985: 47), por
exemplo, entende o termo como e apenas:
As mudanas da vida econmica que no lhe forem impostas de
fora, mas que surjam de dentro, por sua prpria iniciativa. Se se
concluir que no h tais mudanas emergindo na prpria esfera
econmica, e que o fenmeno que chamamos de desenvolvimento
econmico na prtica baseado no fato de que os dados mudam
e que a economia se adapta continuamente a eles, ento diramos
que no h nenhum desenvolvimento econmico. Pretenderamos
com isso dizer que o desenvolvimento econmico no um
fenmeno a ser explicado economicamente, mas que a economia,
em si mesma sem desenvolvimento, arrastada pelas mudanas
do mundo sua volta, e que as causas e portanto a explicao do
desenvolvimento devem ser procuradas fora do grupo de fatos
que so descritos pela teoria econmica. Nem ser designado
aqui como um processo de desenvolvimento o mero crescimento
297
da economia, demonstrado pelo crescimento da populao e da

riqueza [...]. 10
A contribuio de Schumpeter tem sido fundamental na

caracterizao das transformaes da ordem econmica, em especial
naquelas atinentes s inovaes tecnolgicas, entendidas aqui no
seu sentido ampliado, como demonstrado pelo autor. Como vimos
nos itens precedentes, a esta caracterizao necessrio introduzir
outros elementos e fatores, por vezes externos ao ambiente
econmico, mas com grande capacidade explicativa das mudanas
experimentadas no seu interior.
Nesse sentido, Polanyi foi recentemente resgatado pela literatura

econmica, no obstante ter oferecido suas contribuies h mais
de 50 anos. Em seus trabalhos, fica patente a idia de processo
econmico como processo social, cuja racionalidade no se refere
exclusivamente aos meios empregados e s finalidades esperadas,
mas justamente relao entre eles, transcendendo seu significado
formal e respectivas tentativas de aplic-lo realidade social. Tal
movimento de posies do processo econmico, passveis de
apropriaes as mais diversas, remete, segundo o autor, pertinncia
da anlise institucional para sua compreenso. Para efetuar tal
anlise, as ferramentas empregadas pelo autor relacionam-se
s formas de comrcio, aos usos do dinheiro e aos elementos do
mercado (Polanyi, 1978).
10
Para seus propsitos, Schumpeter trata de definir os elementos cruciais
que, rompendo com o equilbrio do fluxo circular, desencadeariam um
conjunto de inovaes (produto, mtodo de produo, mercado, insumos,
organizao industrial) fundamentais ao processo de desenvolvimento,
de destruio criadora. So eles: o empreendimento (realizao de
novas combinaes), o empresrio (por meio do qual essas combinaes
so realizadas) e o crdito, mediador por excelncia de tais relaes. Cf.
Schumpeter (cap. II).
Srgio Pereira Leite
Nessa perspectiva, alguns autores tm procurado incorporar a

noo de desenvolvimento social (Furtado, 1994; Sachs, 1995) com o
apoio recente das agncias multilaterais. Esse redimensionamento,
como aquele acoplado a preocupaes com o meio ambiente e
sustentabilidade, tem buscado refletir acerca do que Sachs (1995:
31-2) denominou de experincias de maldesenvolvimento:
Estamos aqui no cerne da noo de maldesenvolvimento, o qual

no incompatvel com um crescimento da economia, at mesmo
forte. que crescimento e desenvolvimento no so sinnimos.
Enquanto persistirem enormes disparidades sociais, o crescimento
permanecer, com certeza, uma condio necessria, embora
de modo algum suficiente, do desenvolvimento, cujos aspectos
distributivos e qualitativos no podem ser negligenciados. um
erro dizer que os exorbitantes custos sociais e ecolgicos de certas
formas de crescimento econmico constituem os danos inelutveis
do progresso (grifos do autor).
Como bem lembrou Hirschman (1986), tais preocupaes eram,

de alguma forma, objeto das anlises constitutivas da corrente que
se convencionou denominar de economia do desenvolvimento.
Partindo de dois princpios bsicos, monoeconomismo e reciprocidade
das vantagens, esse autor tratou de esquadrinhar uma tipologia
bsica para o entendimento das teorias do desenvolvimento.
No primeiro quadrante, no qual os dois princpios estariam
afirmados, situa-se a economia ortodoxa.11 Onde o primeiro
11
Na base da posio ortodoxa, encontram-se duas proposies: 1) a
cincia econmica se funda num certo nmero de teoremas simples, mas
poderosos e universalmente vlidos, o que faz com que exista apenas
uma nica cincia econmica, assim como existe apenas uma fsica; 2)
um desses teoremas universais que, numa economia de mercado, todos
os participantes nas trocas econmicas tiram proveito de todos os seus atos
299
princpio estaria afirmado, mas o segundo negado, o autor

inclui o pensamento de Marx. A economia do desenvolvimento,
com suas diversas matizes, situar-se-ia justamente no sentido
inverso, ou seja, afirmando a reciprocidade das vantagens e
negando o monoeconomismo. E, finalmente, no quadrante em
que os dois princpios estariam negados, encontramos as teorias
neomarxistas.
De alguma forma, e discordando de uma caracterizao

neomarxista stricto sensu, poderamos localizar neste ltimo
quadrante do esquema de Hirschman as idias cepalinas, comentadas
anteriormente. Vale destacar que uma das questes bsicas dessa
escola fundava-se na noo de subdesenvolvimento12 (Furtado, 1992),
em alguma medida associada ao processo de industrializao.
Para nossos interesses posteriores, vale mencionar tambm que,
na perspectiva cepalina, para alm da importncia da dimenso
nacional, estava constantemente em foco a problemtica das relaes
internacionais, condicionando a situao perifrica das economias
latino-americanas. Esse enfoque figurava na base do modelo de
voluntrios de participao, pois em caso contrrio eles no ocorreriam.

Assim a cincia clssica afirma ao mesmo tempo o monoeconomismo e a
reciprocidade das vantagens (Hirschman, 1986: 53).
12
O subdesenvolvimento um desequilbrio na assimilao dos
avanos tecnolgicos produzidos pelo capitalismo industrial a favor das
inovaes que incidem diretamente sobre o estilo de vida. Essa proclividade
absoro de inovaes nos padres de consumo tem como contrapartida
atraso na adoo de mtodos produtivos mais efi-cazes. que os dois
processos de penetrao de novas tcnicas se apiam no mesmo vetor
que a acumulao. Nas economias desenvolvidas existe um paralelismo
entre a acumulao nas foras produtivas e diretamente nos objetos de
consumo. O crescimento de uma requer o avano da outra. A raiz do
subdesenvolvimento reside na desarticulao entre esses dois processos
causados pela modernizao (Furtado, 1992: 8).
Srgio Pereira Leite
substituio de importaes, crucial caracterizao do ambiente

econmico do padro nacional-desenvolvimentista.
Furtado (1992: 6), num artigo em que revisita o tema do

subdesenvolvimento, expe:
[...] as teorias do desenvolvimento so esquemas explicativos
dos processos sociais em que a assimilao de novas tcnicas e o
conseqente aumento de produtividade conduzem me-lhoria
do bem-estar de uma populao com crescente homogeneizao
social. [...] O conceito de homogeneizao social no se refere
uniformizao dos padres de vida, e sim a que membros de
uma sociedade satisfazem de forma ampliada s necessidades de
alimentao, vesturio, moradia, acesso educao, ao lazer e a
um mnimo de bens culturais.
Portanto, fica tambm relativizada qualquer ambio de tornar

as economias perifricas, a partir do processo de superao do
subdesenvolvimento, idnticas s economias industrializadas.
Nessa linha, o autor esfora-se por defender os princpios da
homogeneizao social e a criao de um sistema produtivo eficaz
dotado de relativa autonomia tecnolgica que para tanto requer
a descentralizao de decises asseguradas pelo mercado, ao
orientadora do Estado e exposio concorrncia internacional.
Recorrendo definio schumpeteriana anteriormente exposta,
interessante um contraste da posio de Furtado com outras
anlises que refletem uma estratgia mais prxima ao princpio da
adequao, sobretudo em tempos de glo-balizao. Assim, ao
invs de homogeneizao social, teramos solidariedade social;
e no lugar de autonomia tecnolgica, uma disputa das franjas do
novo paradigma (Mello, 1992).
Para o esforo que pretendemos realizar, qual seja, a anlise
das relaes entre desenvolvimento econmico e agricultura no
Brasil no contexto das dcadas de 1980 e 1990, necessria uma
301
referncia acerca do emprego do prprio conceito de padro de

desenvolvimento, rejeitando-se qualquer abordagem no histrica.
A definio de padro de desenvolvimento proposta por Erber
(1992), parece-nos um marco inicial importante para desenvolver
o trabalho, aplicando-o ao caso da agricultura. Para o autor, o
conceito pode ser definido, em uma dada formao capitalista,
como o conjunto de relaes entre os agentes econmicos e sociais
que garante, ao longo de um perodo de tempo, a manuteno dos
processos de acumulao de capital e de preservao do poder poltico
(Erber, 1992: 9). No caso do desenvolvimento econmico, Erber sugere
algumas relaes que devam ser caracterizadas e privilegiadas na
anlise, a saber:
a) normas de acumulao, dadas pelas relaes intersetoriais
e intra-setoriais de compras, progresso tcnico e preos [...],
pelo padro de concorrncia, pelas relaes de produo, pela
introduo de progresso tcnico e pela criao de novos setores
ou mercados; b) normas de produo, dadas pelo grau de
automao e escalas mnimas de produo, padronizao dos
produtos, relao produtividade/salrio, formas mais ou menos
hierarquizadas e rgidas de controle do processo de trabalho,
fragmentao das atividades de concepo e execuo, carter
coletivo ou individual do contrato de trabalho; c) normas de
consumo, composio da cesta bsica dos consumidores e formas
de suprimento dessa cesta [...]; d) normas de financiamento dos
setores privado e pblico, relaes entre autofinanciamento, crdito
interno, transferncias involuntrias (por exemplo, via inflao),
taxao e recursos externos, relaes de propriedade e de pre-os
entre o sistema financeiro e demais setores; e) normas de inovao
e difuso do progresso tcnico, relaes entre progresso tcnico
e desenvolvimento cientfico, tipos de conhecimentos cientficos
e tecnolgicos (inclusive organizacionais), participao de vrios
agentes [...] na in-troduo e na difuso de conhecimentos,
diferenas setoriais nesses processos, ritmo de introduo e
Srgio Pereira Leite
difuso; f) normas de interveno do Estado, atuao do Estado

como agente de resoluo de conflitos polticos e de manuteno
da estrutura do poder, como regulador da atividade ao nvel
macroeconmico, como regulador, fomentador ou estruturador
de atividades, setores ou empresas especficas e como supridor
direto de bens e servios; g) normas de insero internacional,
participao nos fluxos internacionais de comrcio, financiamento,
investimento e tecnologia; participao de empresas e instituies
estrangeiras nas demais relaes estruturais do padro de
desenvolvimento (Erber, 1992: 10).
Insistindo com Erber, vale acrescentar que tais normas estabelecem

entre si um elo capaz de manter a estabilidade do padro de
desenvolvimento em um dado perodo, porm os ritmos diferenciados
em que elas atuam mantm presente a possibilidade de crise do
prprio padro. O autor acrescenta que as relaes estruturais
que do sustentao ao padro de desenvolvimento movem-se
em nvel nacional segundo contornos fornecidos pela dimenso
externa, sobretudo no que tange ao processo de industrializao
que muitas vezes confundido com a prpria noo de padro de
desenvolvimento, assumindo, para Erber, uma funo central na
dinmica de acumulao capitalista.
Nossa inteno, ao resgatar as contribuies anteriores, vincu-

la-se ao objetivo de retomar o debate que alicera o processo
de modernizao da agricultura brasileira no perodo recente e
como, a partir da, torna-se possvel desenvolver e aprofundar
alguns dos diversos aspectos que fundam a noo de padro de
desenvolvimento, como se ver adiante. Por ora, necessrio que
tratemos, ainda que rapidamente, de algumas relaes gerais entre
agricultura e desenvolvimento econmico.
O lugar e o peso atribudos ao setor rural no processo de

desenvolvimento so bastante variados conforme as diferentes
303
correntes explicativas (Throsby, 1986), bem como segundo a realidade

histrico-temporal sobre a qual nos voltamos, negando mais uma
vez o princpio do monoeconomismo de que nos falava Hirschman.
Mantidas as especificidades das distintas interpretaes sobre as
funes da agricultura, poderamos concordar com Throsby
(1986: 39 e segs.) que nos mostra que a relao entre agricultura e
desenvolvimento econmico abrange cinco reas inter-relacionadas,
a saber: a) a agricultura est diretamente associada ao setor alimentar,
o qual, por sua vez, est no centro do processo de desenvolvimento.
Tal perspectiva leva necessidade de tratar o setor rural segundo
uma anlise intersetorial; b) nessa linha, o setor agropecurio
est diretamente envolvido nas questes atinentes distribuio
da riqueza, especificamente ao tema da segurana alimentar e da
excluso social, o que, por sua vez, associa esse debate mais ao
ambiente socioeconmico do que necessariamente tecnolgico; c) na
seqncia, as relaes entre agricultura e distribuio de renda, ou
mais propriamente eqidade social, so tambm exploradas; d) para
os pases em desenvolvimento, so essenciais os aspectos que dizem
respeito aos mecanismos de mudana estrutural (propriedade da
terra, por exemplo), ao papel do progresso tcnico e da alterao na
intensidade do uso dos diversos fatores produtivos e incorporao
de variveis sociais, polticas e institucionais; e) finalmente, e com
igual nfase no caso dos pases em desenvolvimento, so destacadas
as polticas direcionadas infra-estrutura voltada ao setor, como o
melhor uso e acesso aos ativos fundirios.
A posio de Throsby diverge significativamente daquela adotada

pela economia ortodoxa, que tem em Hayami e Ruttan (1988) dois
de seus maiores expoentes. Aps declararem que o debate em
torno do desenvolvimento pode ser dividido em trs abordagens
distintas (1. estgios/etapas de crescimento; 2. economia dual e 3.
economia estruturalista), esses autores advogam que o processo
Srgio Pereira Leite
agrcola deve ser pensado a partir de si mesmo, com nfase numa

perspectiva microeconmica. Ou seja: a reviso da literatura
sobre a economia do desenvolvimento indica que existe um novo
consenso no sentido de que o crescimento agrcola fundamental
(se no uma precondio) para a industrializao e o crescimento
econmico global. No entanto, o processo de crescimento agrcola
em si mesmo ficou fora das cogitaes da maioria dos economistas
de desenvolvimento. Tanto a mudana tcnica como a evoluo
institucional tm sido tratadas como exgenas aos seus sistemas
(idem: 47). No enfoque privilegiado pelos autores, ganham relevo
abordagens direcionadas aos modelos de explorao dos recursos,
de conservao, de localizao, de difuso, de insumos modernos e,
finalmente, de inovao induzida. Neste ltimo caso, as inovaes
tecnolgicas so induzidas pela alterao dos preos relativos e
pelas respostas institucionais s mudanas do mercado.
Outra possibilidade para se repensar as interfaces do setor agrrio

com o desenvolvimento econmico reside na adoo de uma dupla
perspectiva, como o faz Mounier (1992): a) aquela do ponto de
vista da anlise global, ou seja, que leva em conta os fatores de
desenvolvimento; b) ou, ainda, a partir da anlise plurissetorial,
relacionada aos setores do desenvolvimento. No primeiro
caso, a preocupao reside em explicar como se deu a insero
da agricultura no contexto do desenvolvimento. No segundo,
indaga-se o porqu dessa insero. Nesta ltima abordagem, a
dimenso intersetorial pode ser tratada em termos de modelos
duais (tradicional/agrcola x moderno/in-dustrial); de modelos
seccionais ou departamentais (bens de consumo/ bens de capital/
bens intermedirios); e, ainda, de modelos setoriais (onde pesam
as relaes sociais voltadas produo e diviso social do trabalho
a operada). a partir da abordagem dos setores do desenvolvimento
que o autor vai tratar da anlise plurissetorial do crescimento
305
agrcola, segundo duas ticas: as teorias industriocentristas e as

teorias agrocentristas (Mounier, 1992: cap. V).
Nas correntes centradas no processo de industrializao como

motor dinmico do desenvolvimento, so recuperados os esquemas
de reproduo ampliada, nos quais denota-se uma hierarquizao
da estrutura industrial, geralmente associando-se as indstrias
prioritrias ao setor de bens de capital, conformando a partir da
plos, complexos etc., como tambm j havia assinalado Erber (1992).
Dessa matriz emerge a noo de industrializao da agricultura,
na qual o desenvolvimento agrcola aparece condicionado ao
desenvolvimento industrial. Aqui mais uma diviso formulada por
Mounier, autor que separa uma interpretao radical desse processo
(ou seja, a anulao completa das especificidades agrcolas e
sua subordinao dinmica industrial, como um de seus ramos)
de outra interpretao, como aquela defendida por Johnston
(1970), que mantm estreitos laos com a abordagem rostowiana
de crescimento por etapas, segundo a qual a industrializao da
agricultura se constituiria num desses momentos. De qualquer
forma, especialmente na literatura francesa dedicada ao assunto,
tem surgido um crescente nmero de trabalhos direcionados
aplicao desse instrumental metodolgico, a comear pelos estudos
de Boudeville (1963) e Malassis (1968).
No campo das teorias agrocentristas, se reconnat ce quelle prtend

que la bonne sant dune conomie, quelque soit son niveau de
dveloppement, dpend toujours de la bonne sant de lagriculture
(Mounier, 1992: 196). Nessa mesma linha so resgatadas as funes
da agricultura para o processo de desenvolvimento, quais sejam: a)
fornecimento de alimentos (bens-salrio); b) gerao de emprego; c)
liberao de mo-de-obra para a indstria; d) gerao de insumos
industriais; e) financiamento de atividades industriais; f) gerao
de divisas para a indstria; g) constituio de mercado para bens e
Srgio Pereira Leite
servios urbano-industriais; h) contribuio ao equilbrio ecolgico

e territorial. Numa leitura mais preocupada com as questes
agrrias, o autor ressalta as preocupaes com as lutas sociais no
campo e a possibilidade de reproduo do campesinato.
Parece-nos que, mesmo numa abordagem agrocentrista, no est

descartada a dicotomia agricultura/ indstria ou, ainda, rural/ urbano,
que a primeira interpretao (industriocentrista) tenta superar com
a noo de complexo agroindustrial. Vale acrescentar ainda, nessa
rpida recuperao do tema sobre as relaes entre agricultura
e desenvolvimento, a importncia que o setor rural assume no
processo de insero internacional, sobretudo em economias em
vias de desenvolvimento, aspecto tambm trabalhado por Mounier
(1992). Como vimos anteriormente, o pensamento estruturalista,
em especial o cepalino, centrou nesse aspecto da caracterizao das
economias perifricas de crescimento para fora (agroexportadoras),
como aquelas da Amrica Latina, boa parte das suas preocupaes,
inclusive a de explicar as origens da industrializao nesses pases.
sobretudo a partir da dcada de 1930, com a vigncia de uma poltica

agrcola ofensiva nos Estados Unidos (Veiga, 1994), que poderamos
pensar na construo de um sistema internacional de relaes
comerciais agrcolas e agroalimentares diferente daquele processo
de explorao e exportao de matrias-primas prevalecente nos
pases com passado colonial. De certa forma, o estabelecimento
e a gesto de polticas agrcolas domsticas, num contexto de
prevalncia das polticas agrcolas modernas, constituiram-se
numa tarefa extremamente delicada, particularmente para os pases
em desenvolvimento. Como apontam Friedmann e McMichael
(1989), os Estados Unidos apresentavam-se como o nico caso
capaz de implementar autonomamente um modelo acabado de
poltica agrcola, sobretudo aps a consolidao da sua estratgia de
desenvolvimento rural e de aplicao dos mecanismos regulatrios
307
e financiadores da atividade agropecuria durante a dcada de 1930.

Esse modelo se caracterizou, entre outros traos, pela determinao
de um padro tecnolgico aplicado ao agro (calcado no bin-mio
mecanizao/qumica mineral) e pela expanso de um regime
agroalimentar em nvel mundial fundado na trilogia leite-carnes-
cereais, o que, para sua anlise e compreenso, contou em boa medida
com o aporte regulacionista (cf. Go-odman e Redclift, 1989; Tubiana,
1985). No caso europeu, aps a vigncia da Poltica Agrcola Comum
(PAC), os pases com forte participao na produo agropecuria,
como a Frana e a Alemanha, passaram cada vez mais a apresentar
uma produo superior demanda da Comunidade Europia.
A Amrica Latina tambm foi alvo da configurao desse padro

internacional, particularmente aps a dcada de 1950 (Bur-bach
e Flynn, 1982), cuja implantao influenciou decisivamente a
transformao da base tcnica dos estabelecimentos rurais, a forma
como se deu o processamento agroindustrial e a modificao do
padro alimentar. Nesse sentido, poder-se-ia dizer que a prpria
gesto de uma poltica-chave, como foi o Sistema Nacional de
Crdito Rural (SNCR) no Brasil, e os mecanismos de financiamento
a ela adstritos estavam condicionados, em ltima instncia,
operacionalizao daquele modelo (green revolution).
No obstante o xito desse padro, a conjuntura recessiva internacional

do final da dcada de 1970, como mostramos anteriormente, e o
conseqente encarecimento da operacionalizao dessas polticas
intervencionistas levaram a um contexto crtico durante a dcada
de 1980, ao longo da qual a estratgia anterior foi questionada, seja
quanto sua adequao aos novos parmetros ambientais vigentes,
seja diante das dificuldades de escoamento das superprodues de
alimentos que se traduziram em ferrenhas guerras comerciais entre
os principais fair traders (Friedmann, 1991; Goodman e Redclift,
1989). Observou-se, ademais, que os Estados Unidos perdiam sua
Srgio Pereira Leite
condio hegemnica consolidada anteriormente, redimensionando

os espaos possveis no comrcio exterior entre os demais
parceiros, entre eles a Argentina e o Brasil (Tubiana, 1985). 13
Associado ao reposicionamento dos pases lderes na conduo

do padro agrrio internacional, os impactos experimentados pela
produo agropecuria em funo das transformaes polticas,
financeiras e tecnolgicas desse novo mundo globalizado se
fizeram sentir em diversos campos: emprego, tecnologia disponvel,
financiamento etc. (Buttel e Goodman, 1989). Ao examinar mais
detalhadamente o caso europeu, Bonanno (1989) situa em trs
nveis as principais modificaes: a) nvel econmico: emergncia
das formas flexveis de produo; ocorrncia de desemprego e crise
fiscal do Estado; b) nvel social: mudanas na estrutura familiar e nas
relaes de trabalho no campo; similaridades entre o contexto rural
e urbano no tocante regularidade do emprego de mo-de-obra,
remunerao do trabalho e ao objeto do emprego; c) nvel poltico:
13
Segundo Goodman e Redclift (1989: 6): The intensity of world price
fluctuations has increased significantly, and this instability has been
exacerbated in the 1980s by the vigorous, heavily subsidised ef-forts of the
EEC and the United States to expand their exports. These recent tendencies
have further distorted agrarian structures in the Third World but the
farm crisis there, which is not the central concern of this volume, is one
of food scarcity rather than overproduction, fiscal constraints, and farm
indebtedness. The main components of the international farm crisis can be
identified as follows: a) the develop-ment in the United States of a model
of technological innovation and market intervention for agriculture and
its international dissemination; b) the breakdown of the post-war system
of regulation of world agri-cultural trade managed by the United States;
c) the crisis of political representation and legitimation between farmers
organizations and the state; d) the failure to anticipate or contain the
environmental prob-lems associated with the new agricultural technology/
policy model.
309
crise das organizaes polticas dos trabalhadores; ressurgimento

do neoconser-vadorismo. Segundo o autor, essas transformaes
acompanhariam as grandes tendncias do meio rural europeu, tais
como insero no processo de integrao econmica e comercial da
Comunidade Europia, financiamento das polticas agrcolas em
meio crise fiscal, concentrao das unidades produtivas, redefinio
da identidade rural e questes alusivas problemtica ambiental.
Esse novo modus operandi da agricultura, ou pelo menos sua percepo

nas anlises mais recentes, desembocou, no nosso entender, em
duas questes: a) um reposicionamento das fun-es da agricultura
no processo de desenvolvimento econmico, em especial num contexto
de mudana do paradigma tecnoeconmico e na intensificao do
processo de globalizao; e b) numa reviso do instrumental terico
utilizado para a compreenso do sistema agroalimentar internacional e
das relaes agricultura/ indstria. Ambas rebateram, adicionalmente,
no entendimento da engrenagem relativa formulao e gesto de
polticas setoriais, no caso polticas agrcolas e agrrias.
A preocupao com a relao entre agricultura e seus movimentos

espaciais tem permitido que a anlise do setor ganhe relevo nos
debates sobre o processo de globalizao e reestruturao tecnolgica.
Essa a perspectiva adotada por Bonanno et al. (1994) que tratam
das manifestaes da globalizao na relativizao do significado
do Estado-Nao nos tempos atuais; das diferentes composies
entre ganhadores e perdedores no contexto da internacionalizao
econmica (naes/grupamentos regionais; Estado/empresas
transnacionais); da vigncia de novos procedimentos na estrutura
produtiva (tanto agrcola como industrial) pautados pelo global
sourcing e por modificaes nas relaes de trabalho. Nos tempos
atuais, a dimenso regional ganha relevncia em detrimento de
uma hegemonia nacional (que continua operando na regulao do
deslocamento fsico-espacial das empresas transnacionais, inclusive
Srgio Pereira Leite
porque no surgiu outra instncia poltica alternativa altura).

No entanto, para o setor agrcola, o Estado se mantm, apesar de
enfraquecido, como um lcus privilegiado para os produtores
resolverem seus problemas.
Diferentemente da posio assumida por Goodman e Watts (1994),14

Bonanno et al. (1994) argumentam que se trata agora da vigncia de
uma era sloanista,15 no rompendo frontalmente com a anlise
fordista, mas, pelo contrrio, mostrando que a economia ainda
mantm duas de suas caractersticas: a produo em massa (ainda
que em uma nova e pequena escala produtiva) e o fato de que o
aumento da renda para boa parte da populao pode ser transferido
para o consumo de bens.
14
Para fugir das armadilhas do debate acerca do carter fordista ou
no da agricultura, os autores concluem que preciso atentar para os
movimentos de territorializao/desterritorializao, nos niveis local,
regional e nacional, e para as estruturas que poderiam convergir para
esses objetivos, expressas por cadeias de produtos ou mesmo por meio do
agrofood system. Assim, para elencar os pontos-chave dessa revisita ao tema,
Goodman e Watts retornam questo clssica posta pelos economistas
polticos do sculo XIX: qual a diferena que a diferena/especificidade da
agricultura produz? Para os autores, a resposta estaria centrada no fato
de que a produo agrcola essencialmente land based; de que h uma
demanda fisiolgica do consumo humano por bens agroalimentares, e,
para alm deste ltimo ponto, a confirmao do significado cultural da
prtica social da alimentao.
15
This new dimension of globalization should not be characterized
by the term Fordism but rather by Sloanism, after Alfred P. Sloan. Sloan
took five basic models of automobiles and introduced the pos-sibility of an
almost unlimited augmentation of accessories. This diffe-rentiating of the
automotive market into an almost infinite number of segments could, at
same time, force consumers to the very top of their discretionary range in
purchasing automobiles (Bonanno et al., 1994: 14).
311
Nessa nova composio globalizada, o setor agrcola tambm se

insere no processo de glocalizao, ou seja, a produo de bens
e servios globais com especificidades locais, contornando o dilema
entre consumo de massas x nichos, incorporando-se passagem
do global market para a vigncia do global production system, no
qual a padronizao das commodities cede lugar diferenciao de
produtos e segmentao de mercados. Nesse sentido, a relao
entre perdedores e ganhadores no reside necessariamente no
tamanho das empresas (inclusive rurais) nem na sua estrutura
internacionalizada, mas sim na capacidade de adaptao s novas
condies do sistema.
A atualizao do tema da agricultura e suas funes no processo

de desenvolvimento nacional, luz da ao do Estado e da dinmica
especfica da acumulao capitalista em um pas com as caractersticas
da economia brasileira, requer um amplo esforo de associar as
transformaes da economia nacional particularidade da dinmica
rural, ambas tributrias de um largo processo de reestruturao
econmico-produtiva e poltica, pelo qual passou e tem passado o
capitalismo nessa poca de instabilidade crnica. Mais precisamente:
trata-se de averiguar a procedncia de se buscar caracterizar o
padro nacional-desenvolvimentista e de forma especial o modelo
de interveno estatal a operado no caso brasileiro, tratando de,
nessa empreitada, definir os contornos assumidos pela agricultura.
Economia brasileira e as transformaes da agricultura
Vista de uma perspectiva histrica, a relao entre agricultura e

desenvolvimento econmico no Brasil tem sido objeto de reflexo
e anlise dos mais diversos autores. Ora como referncia das
razes agrrias da formao social brasileira, ora contrapondo o
meio rural nacional s transformaes recentes, redimensionando
sua capacidade de adequao s exigncias do processo de
Srgio Pereira Leite
industrializao ou reciclando as possibilidades conferidas pelas

estratgias de insero internacional da economia local.
Caio Prado Jr. foi profcuo em demonstrar o carter mercantil-

exportador da economia colonial, pautada pela grande propriedade
monocultural trabalhada por escravos (Prado Jr., 1972), na qual a
presena destes ltimos (e sua substituio posterior pelo colonato)
no era suficiente para identificar entre ns o modo de produo
antigo nem tampouco o feudalismo. Gestada sob os auspcios do
processo de acumulao nas metrpoles europias, a economia
colonial era funcional consolidao do sistema capitalista, tese
que acabou influenciando tericos dos mais diversos matizes.16
A agricultura sempre foi tratada por Prado Jr. desta perspectiva,
ou seja, inserida no jogo da acumulao capitalista. Na colnia, o
contraponto se dava entre a agricultura comercial (latifundiria)
e a agricultura de subsistncia, esta ltima em segundo plano e
muitas vezes inserida na grande lavoura. Estes traos coloniais da
agricultura brasileira, na perspectiva em pauta, responderam pelo
atraso das re-laes de produo no campo em pleno sculo XX,
atraso este combatido pelo historiador, quer na defesa da aplicao
da reforma agrria, quer no esforo para estender os direitos
trabalhistas ao meio rural.
De outro ngulo, no menos significativo, o pensamento cepalino

e, mais especificamente, o de Celso Furtado, traou um diagnstico
da economia brasileira luz das relaes centro-periferia. Relaes
estas condicionadas pela distribuio desigual do progresso tcnico,
concentrando-o nos pases centrais, reproduzindo e ampliando o hiato
entre essas economias e as naes perifricas, tendncia que, devido
16
Bresser Pereira chega a identificar estas idias em autores vinculados
s correntes da Nova Dependncia e ao modelo que ele denomina de
Subdesenvolvimento Capitalista. Ver Bresser Pereira (1985: 13-46).
313
ao processo histrico de formao social e econmica, acentuava o

grau de heterogeneidade e especializao caracterstico das suas
economias (Furtado, 1968). A insero no comrcio internacional
era dada pela exportao de produtos primrios para o centro,
que apresentavam preos decrescentes, refletindo uma deteriorao
das relaes de troca. A estrutura dos pases perifricos percebida
como atrasada e com a produtividade do trabalho diferenciada
segundo os ramos que a compem, a saber: a agricultura de su-
bsistncia, a agricultura de exportao e a indstria manufatureira
(Cruz, 1969). O processo de industrializao sintetizado no
modelo de substituio de importaes. Advogava-se uma forte
participao do capital nacional, privado e estatal, no qual o Estado
cumpriria a funo de racionalizar (por meio do planejamento) o
processo de industrializao espontnea, atuando nos pontos de
estrangulamento das economias perifricas. 17
Segundo o pensamento cepalino, a agricultura tradicional de
subsistncia, alm de apresentar baixa produtividade, servia como
fornecedora de mo-de-obra para a agricultura de exportao,
a qual, devido aos baixos salrios e especializao produtiva,
convivia com uma queda nos preos dos produtos exportveis.
A agricultura de exportao, concentradora de tcnicas mais
avanadas na periferia, seria o eixo predominante dessas economias
na fase antecedente crise de 1929. O incentivo industrializao
viria em decorrncia dos impedimentos impostos pela crise mundial
e pelos pontos de estrangulamento na capacidade de importar,
considerada a fragilidade das economias centrais no perodo entre-
guerras. Na perspectiva das relaes centro-periferia, a passagem
da etapa primrio-expor-tadora para a fase de desenvolvimento
para dentro tratava a agricultura de exportao como fonte de
17
Uma crtica de peso interpretao cepalina das origens da
industrializao pode ser encontrada em Silva (1976) e Mello (1986). Para
uma resenha do debate desta temtica, ver Saes (1989) e Suzigan (2000).
Srgio Pereira Leite
recursos para a industrializao, quer no que tange ao cmbio, quer

no fomento de um processo de crescimento industrial regionalizado.
Assim, os problemas que se colocavam, dada a via industrializao
da periferia, seriam os de enfrentar o desemprego tecnolgico, o
processo inflacionrio e a diversificao industrial para o mercado
interno e externo, passando pela alterao da estrutura fundiria,
onde a grande propriedade era vista como impedimento ao aumento
da produtividade do trabalho agrcola e como causa da baixa oferta
de bens necessria ao atendimento da demanda urbana (Furtado,
1968).
A exemplo do que pregava Furtado em outra obra importante

(Furtado, 1975), Castro (1972) sumaria as funes da dinmica
agrria. No intuito de avanar a anlise dos papis da agricultura
no desenvolvimento econmico, este autor parte do pressuposto de
que a agricultura, ou melhor, a forma de produzir no campo, no se
constituiu em obstculo ao processo de industrializao quando se
assume a perspectiva interna do prprio desenvolvimento. Dessa
forma so examinadas as atribuies da agricultura: a) gerao de
um crescente excedente de alimentos e matrias-primas (compatvel
com o ritmo de crescimento da economia, sem determinar as taxas
globais de crescimento); b) liberao de mo-de-obra; c) criao de
mercados para produtos industriais; d) transferncia de capital para
o setor urbano. Neste ltimo caso, na viso do autor, o mecanismo
da poltica cambial parece no ter sido fundamental constituio
de capital para a industrializao. Assumindo que um processo
de industrializao retardatria deve acatar os parmetros
estruturais vigentes na sociedade em questo, Castro sub-linhava
que a possibilidade de expanso dos setores industriais produtores
de bens e insumos para a agricultura requereria um reforo na
concentrao de renda e de terra (por meio do progresso tecnolgico
das grandes propriedades).
315
Ainda nesse perodo, vrias posies marcariam o debate acerca da

questo agrria nacional e do seu significado no desenvolvimento
econmico.18 Igncio Rangel tratou de analisar a desintegrao do
complexo rural prevalecente at os primrdios da industrializao,
elaborando sua leitura sobre a crise agrria nacional a partir de
um ecltico aparato terico. Bsica para o entendimento do esquema
rangeliano era a noo de dualidade da economia nacional,
caracterizada por relaes que poderiam ser definidas internamente
(por exemplo, mantendo traos feudais) e/ou externamente
(incorporando-se a dinmica capitalista internacional). Rangel
(1961) se preocupava com o impacto do rpido processo de liberao
de mo-de-obra da agricultura, s vezes excedendo a capacidade
de absoro da mesma pelo setor urbano-industrial (Rangel, 1979),
o que o levou a defender propostas alternativas de fixao do
trabalhador rural no campo (Rangel, 1986).
Correntes do pensamento liberal advogavam que a agricultura no

se constitua em obstculo ao desenvolvimento industrial, visto que
ela vinha correspondendo s necessidades de demanda de gneros
agropecurios, observada a estabilidade relativa entre os preos dos
dois setores. Nessa linha, podia-se pensar numa funcionalidade
da agricultura ou, em ltima instncia, que seria a indstria que
no acompanharia o desempenho a-grcola (Paiva, 1985). Um
conjunto de trabalhos oriundos de pesquisadores da USP,19 alm
das contribuies de Ruy Miller Paiva, deu a tnica dessa corrente
18
Existe uma ampla e variada literatura que recupera o debate sobre a
questo agrria e agrcola brasileira no contexto dos anos 1950 a 1970. A
respeito ver, entre outros, Carvalho (1978), David (1997), Delgado (2005),
Filgueiras (1994), Gonalves Neto (1997) e Servilha (1994).
19
No pretendemos fazer uma exposio exaustiva, que foge ao nosso
escopo, dos trabalhos em pauta. Alm dos autores citados anteriormente,
ver Araujo e Schuh (1975), Pastore et al. (1976) e Schuh (1975).
Srgio Pereira Leite
que influenciou sobremaneira a interpretao da modernizao

agrcola brasileira, em particular no final dos anos 1960 e durante
a dcada seguinte. Este ltimo autor, inclusive, desenvolveu sua
idia de dualidade tecnolgica do modelo de modernizao agrcola
fundado na dicotomia tradicional/moderno (Paiva, 1971), enfoque
que explicava, entre outros fatores, o mecanismo de autocontrole
operante no campo brasileiro (Paiva, 1979).
O trabalho de Oliveira (1987) surgiu como alternativa ao pensamento

cepalino e dualista, pois, ao colocar o tema da acumulao de capital
como divisor de guas, acentuava a essencialidade das condies
de vida extremamente precrias da classe trabalhadora agrcola
para a transferncia de excedentes ao processo de desenvolvimento
adotado. Alm do mais, inclua no seu campo de anlise uma
posio crtica em relao ao papel do Estado, situado em meio
luta de classes e disputa pelo poder das suas fraes. Acrescente-
se, ainda, o pensamento de Silva (1977) que, ao fazer a anlise do
dualismo e inclusive s suas crticas, julga a presena de relaes pr-
capitalistas como intrnsecas constituio do capitalismo no Brasil,
situando essas relaes no espao agrrio, apontando o processo de
valorizao do capital e o seu reflexo nos preos relativos como seus
principais de-terminantes. 20
20
Por diversas vezes, a agricultura brasileira foi objeto de uma
caracterizao dual, criando-se oposies nem sempre elucidativas do
quadro agrrio. David (1997: 32) comenta o fato na seguinte passagem:
Nous devons remarquer, cependant, que cette littrature se caractrise
par une tendance gnrale prsenter la problmatique agraire comme
tant soumise des situations dichotomiques et, la fois, sous-estimer,
les aspects macro-conomiques de la question. Ce point de vue dual sest
exprim au trauvers doppositions successives: dans les annes soixante,
rforme structurelle contre modernisation; dans les annes soixante-dix
production pour lexportation et substitution des importations (nergie) contre
production daliments, dans les annes quatre-vingt, industrialisation de
317
Na perspectiva aqui proposta, as relaes entre agricultura

e desenvolvimento acabavam por corroborar as exigncias
colocadas ao setor agrcola pela industrializao tardia, pautada
pelo modelo de substituio de importaes (Hirschman, 1968;
Tavares, 1973). No toa que, grosso modo, boa parte das anlises
da modernizao da agricultura segue ao fundo a periodizao
sugerida por Mello (1986) para a economia como um todo e,
como j ressaltamos anteriormente, uma determinada viso
sobre as possibilidades de interveno do aparelho estatal. 21
Assim, de acordo com Moreira (1982), as transformaes tcnicas
ocorridas nos estabelecimentos rurais no perodo posterior a 1965
so tributrias das profundas mudanas da estrutura produtiva
industrial introduzidas com a implantao do Plano de Metas
(1956-1961). A formao do trip Estado, burguesia nacional
e internacional, base do chamado capitalismo associado, e
o surgimento e consolidao da indstria de base no pas no
perodo assinalado possibilitaram o desenvolvimento posterior da
indstria produtora de bens de produo (D1) para a agricultura.
Esta ltima indstria vindo a reboque da implantao do D1
lagriculture (dans un sens privilgiant le complexe agro-industriel) contre

performance anti-cyclique. Bien que reprsentative des dilemmes vcus par
lagriculture brsilienne, cette approche duale au cours des diffrentes
phases ou priodes dissimule la permanente modernisation productive qui
sest poursuivie pendant les annes tudies (grifos da autora).
21
Segundo o autor, podem ser pensados os seguintes perodos
caractersticos da economia exportadora capitalista brasileira: a) nascimento
e consolidao da grande indstria fase que se estende de 1888, com o
surgimento do trabalho assalariado, at 1933; b) industrializao restringida
que abrange o perodo compreendido entre 1933 e 1955; c) industrializao
pesada caracterizada pela endogeneizao do departamento produtor
de bens de produo, ocorrida entre os anos de 1956 e 1961, conferindo
especificidade economia brasileira em termos capitalistas. Ver Mello
(1986).
Srgio Pereira Leite
para a economia em geral. Por exemplo, a produo de tratores

nacionais comeou a operar a partir de 1960, quando detinha 0,3%
da oferta de tratores de rodas utilizados nos estabelecimentos.
J em 1970, na esteira da implantao das indstrias de base e
do setor metal-mecnico no pas, a oferta nacional de tratores
correspondia a 99% da oferta global (Fonseca, 1987).
Assim, uma possvel periodizao para o processo conhecido

como modernizao conservadora 22 da agricultura brasileira pode
ser encontrada em Delgado (1985). Segundo este autor, teramos
trs perodos: a) modernizao agropecuria, ou seja, a alterao do
padro tecnolgico no incio da dcada de 1950, dada sobretudo
pela utilizao (mediante importao) de mquinas e fertilizantes;
b) industrializao dos processos de produo rural - com a instalao
no pas do departamento de bens de produo e insumos para
a agricultura, a partir do final dos anos 1950, com o apoio dos
incentivos patrocinados pelo Estado; c) fuso ou integrao de capitais
intersetoriais - constituio e desenvolvimento do capital financeiro
na agricultura sob o comando do grande capital, especialmente a
partir de 1965 com a implantao do SNCR.
Na realidade, algumas das inovaes tecnolgicas ocorridas na

produo agropecuria ainda sob o segundo governo Vargas
mereceram pouca ateno, quando relacionadas ao conjunto das
propostas globais que orientaram o movimento de desbloqueio
22
O termo modernizao conservadora foi freqentemente empregado para
designar o perfil das polticas pblicas voltadas para a meio rural brasileiro,
sobretudo no perodo 1965-1979, privilegiando apenas algumas culturas
e regies, assim como alguns tipos especficos de uni-dades produtivas
(mdias e grandes propriedades). Nunca uma trans-formao dinmica,
auto-sustentada; pelo contrrio, uma moderniza-o induzida por meio dos
pesados custos sociais e que s vinga pelo amparo do Estado (Graziano
da Silva, 1982: 40).
319
dos pontos de estrangulamento durante a administrao

varguista (Fiori e Lessa, 1991). Igualmente, no citado Plano de
Metas, a agricultura voltaria a merecer uma posio residual,
corroborando sua entrada pela porta dos fundos constituio
mais elaborada de um padro de desenvolvimento associado
(Lafer, 1970; Lessa, 1982). De um modo geral, pode-se dizer
que a viso da agricultura como obstculo ao processo de
industrializao e, em decorrncia, s tentativas de superao
das crises do capitalismo nacional (vide a conjuntura do incio
dos anos 1960), esteve pouco presente nos textos dos programas
de desenvolvimento governamentais no perodo entre 1945 e
1968 (Delgado, 1988; Moreira, 1982). Segundo Delgado (1988),
esse quadro s viria a ser alterado aps o Plano Estratgico
de Desenvolvimento-PED (1968-70), no qual a modernizao
dos latifndios foi definitivamente incorporada estratgia de
industrializao, prevendo-se, ainda, nos planos subseqentes,
uma srie de projetos setoriais voltados integrao nacional
e social, tais como os programas destinados s regies Norte e
Nordeste e aqueles relativos colonizao dirigida (Gonalves
Neto, 1997).
Alm da incorporao da dimenso industrial stricto sensu (Gra-

ziano da Silva, 1981; Muller, 1982), a produo agrcola passa a
atrair as estratgias de valorizao do capital financeiro (Delgado,
1985), bem como comea a valer-se de um conjunto de polticas
agrcolas, implementadas na segunda metade da dcada de
1960, indutoras da adoo de um pacote tecnolgico derivado da
Revoluo Verde norte-americana. Muller (1989) chega mesmo
a apontar a vigncia de um novo padro agrrio, atestando um
processo de intensificao das relaes intersetoriais, no qual a
matriz produtiva e determinante da dinmica econmica localiza-
se nas atividades industriais propriamente ditas.
Srgio Pereira Leite
guisa de concluso: Estado e agricultura no contexto

brasileiro recente
Em suma, um balano da literatura especializada permitiria

afirmar que o processo de modernizao da agricultura brasileira
consubstanciou-se, sobretudo, nos seguintes aspectos: a) a adoo
do padro tecnolgico radicado basicamente no binmio qumica
mineral-mecanizao; b) no obstante essa observao, um aumento
da produo e da produtividade, ainda que a estrutura fundiria
permanecesse inalterada no perodo, chegando mesmo a atestar uma
ligeira concentrao da posse da terra; c) a consolidao das cadeias e
dos complexos agroindustriais, imprimindo uma dinmica produo
agropecuria que implicou maior sofisticao e diferenciao do
produto processado, bem como uma integrao montante com
a indstria qumico-farmacutica e o setor de bens de capital; d) a
ingerncia da esfera financeira nas atividades produtivas do agro,
promovendo a integrao de capitais agroindustriais e agrocomerciais,
bem como o fortalecimento da valorizao especulativa do imvel
rural e a transformao de ativos reais, como terra e gado, em ativos
financeiros. Neste ltimo ponto, importante fazer meno ao
processo conhecido como territorializao da burguesia, no qual se
verificou uma larga aplicao de capitais industriais e financeiros em
imveis rurais, sobretudo em operaes abonadas por fartos incentivos
fiscais patrocinados pelo Estado. Destaque-se, ainda, o crescimento
da participao da agricultura brasileira no mercado externo, com
base numa poltica cambial fundamentada em minidesvalorizaes,
atestando, para algumas cadeias especficas, um significativo aumento
da exportao de seus principais produtos.
Posteriormente, o contexto recessivo do incio dos anos 1980

apontou, como vimos, o esgotamento do padro nacional-
desenvolvimentista ou, no mnimo, sua extenso claudicante at
o final da dcada (Martins, 1991). Este parece ser o caso do setor
321
industrial, no qual a perda de dinamismo em boa parte da indstria

de transformao no deu origem a outro bloco sustentador de
iniciativas e atividades que conformassem uma alternativa ao
padro vigente. Fruto, por um lado do escasseamento dos reflexos
das polticas implementadas no bojo do II PND, e, por outro, das
medidas de ajuste derivadas da crise internacional, a economia
brasileira diminuiu drasticamente a taxa de crescimento dos seus
setores produtivos, em especial o setor industrial se comparado
ao agrcola (Rezende, 1989).
No caso do setor rural, em especial no primeiro qinqnio

da dcada de 1980, em funo das mudanas nas condies de
financiamento da dvida externa, coube sobretudo s atividades
agrcolas e agroindustriais o papel de gerar divisas para o pagamento
dos servios da dvida, alm de conviver com safras climaticamente
ruins e, a partir de 1983, com uma oferta menor e indexada do
financiamento pblico para o setor rural. Assim, no perodo
1981/85 so particularmente importantes as polticas de cmbio e
de salrios, que permitem redirecionar a produo agrcola para a
obteno de excedentes exportveis. E em termos de poltica agrcola
propriamente dita, os preos mnimos foram ganhando destaque
com o objetivo claro de compensar o papel declinante do crdito
rural (Graziano da Silva, 1993: 182).
Na realidade, a conjuntura das dcadas de 1980 e 1990, quando

uma abordagem mais complexa sobre as transformaes do meio
rural brasileiro deu lugar ao discurso em prol do produtivismo
renovado agora em bases financeiras, tecnolgicas e institucionais
diferentes daquelas que vigiram ao longo do perodo anterior,
atestar uma forte orientao liberalizante imposta atividade
agropecuria como resultado dos ajustes operados nas variveis
de polticas macroeconmicas, particularmente aps 1999, quando
o drive exportador repete o desempenho verificado no primeiro
Srgio Pereira Leite
qinqnio da dcada de 1980, ainda que em volumes superiores

aos praticados neste ltimo perodo (Delgado, 2005).
Apesar da performance referida, foram severas as crticas do

empresariado rural, sobretudo em relao reivindicao que
faziam de uma poltica de sustentao da renda do setor (agora
autodenominado agronegcio), aos elevados custos de captao
do dinheiro disponvel e quantidade de impostos incidentes
sobre a atividade agropecuria. Falando em nome do produtor
rural, algumas lideranas empresariais se destacaram na crtica
falncia do poder regulatrio do Estado, chegando mesmo a
propor a substituio das suas funes pelo setor privado. Tais
crticas tornaram-se ainda mais cidas aps a implementao do
Plano Real, no qual a agricultura foi considerada como a ncora
verde do plano (Melo, 1996), forando uma negociao pesada
com o poder Executivo que desembocou no tratamento dispensado
ao endividamento privado e nas concesses setoriais ao chamado
agronegcio, adotando-se, a partir de ento, um programa (e
um discurso) voltado ao setor rural amparado numa viso dual do
processo. Ou seja, tratou-se de conjugar na esfera governamental
o modelo agrcola-agroindustrial ao outro, de desenvolvimento
rural (agricultura familiar e reforma agrria), o que redundou em
novos conflitos na rea.
Em resumo, a conjuntura de ajuste da dcada de 1980, acompanhada

pela escassez de recursos, levou ao acirramento das disputas
pelo errio pblico, no sem antes esgotar as antigas frmulas e
mecanismos de poltica agrcola (sobretudo o SNCR, prevalecente
nos anos 1970; e a Poltica de Garantia de Preos Mnimos
PGPM, em evidncia no decnio seguinte). A internacionalizao
da agroindstria brasileira tornou mais importantes as polticas
macroeconmicas, que tratavam dos temas da taxa de cmbio, do
comrcio exterior etc., do que propriamente as polticas setoriais
323
stricto sensu. Por outro lado, algumas investidas na chamada

rea social da agricultura serviram muito mais como colches
amortecedores de conflito do que efetivamente como uma ampla
poltica de reestruturao agrria do pas (veja se os resultados do I
PNRA-Plano Nacional de Reforma Agrria). A propriedade da terra
permaneceu intocada e, quando muito, questionada em relao ao
cumprimento das suas funes sociais. No obstante este estado
de coisas, a questo agrria voltou cena em 1995, por meio da
atuao de movimentos sociais, como o MST, ou mesmo no contexto
da disputa pelo projeto de agricultura familiar encampado pelo
movimento sindical de trabalhadores rurais (Palmeira e Leite,
1998). Ambas as investidas exigiram reaes e respostas por parte
do Estado, quer em programas especficos de atuao, quer no seu
reaparelhamento burocrtico, reforando a dualidade da poltica
setorial anteriormente mencionada.
Longe de se tornar obsoleto, o tema das relaes entre Estado,

desenvolvimento e agricultura no Brasil ganhou cores inesperadas
pelos analistas da dcada de 1980: uma multiplicidade de atores, com
dinmicas as mais variadas, a emergncia de novas questes postas
pelos diferentes contextos regionais (desenvolvimento territorial,
sustentabilidade, expanso da monocultura agroexportadora,
entre outros) e o redesenho dos instrumentos acionados pelo poder
pblico, com estreita relao aos marcos legais definidos no mbito
do poder Legislativo. O desenrolar desse processo certamente carrega
as idiossincrasias que marcaram o caso brasileiro, como tentamos
apontar neste artigo. Seu desfecho ainda depende da disputa pelas
interpretaes dos temas aqui alinhavados num contexto posterior
crise do padro nacional-desenvolvimentista, cujos contornos ainda
no esto completamente claros.
Srgio Pereira Leite
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Resumo: Este artigo analisa as transformaes da agricultura

luz das relaes do setor rural com o padro de desenvolvimento
da economia brasileira nos ltimos 50 anos. Buscou-se diferenciar
o perodo anterior crise dos anos 1980 daquele prevalecente nas
duas ltimas dcadas, relevando a atuao do Estado no meio
rural. ressaltada a forma com que o Estado brasileiro incorporou
determinados interesses oriundos dos distintos segmentos do
setor rural, seja na sua fase/face desenvolvimentista, seja no perodo
posterior, marcado pela crise fiscal.
Palavras-chave: desenvolvimento rural, padro de desenvolvimento,

agricultura brasileira.
Abstract. (State, pattern of development and agriculture: the Brazilian

case). This article analyzes transformations in Brazilian agriculture
in the light of the relations between the rural sector and the Brazilian
model of economic development during the last 50 years. The article
aims to distinguish the period prior to the crisis of the 1980s with
that prevailing in the last two decades, focusing on the States
intervention in the rural context. Particular attention is given to the
way in which the Brazilian State incorporated specific interests from
different rural segments, both in the developmentalist phase and
the subsequent period marked by fiscal crisis.
Key words. Rural development; Pattern of development; Brazilian

agriculture.

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Estado, padro de desenvolvimento e agricultura: o caso brasileiro

Srgio Pereira Leite

Estado, padro de desenvolvimento

A caracterizao do padro de desenvolvimento adotado pelas

Srgio Pereira Leite professor do Programa de Ps-graduao em

o receiturio latino-americano de industrializao, exceo feita ao

No caso brasileiro, os resultados obtidos, sob esses diferentes

As transformaes da agricultura brasileira no fugiram regra,

Para nosso propsito, a nfase na temtica do Estado articula toda

No entanto, a prxis do referido projeto e a estrutura sobre a qual se

Fazendo uma simplificao extrema, possvel dizer que o que

O coroamento da crise internacional no incio dos anos 1980 trouxe

autntico de monopolizao; d) falta de controle nacional sobre capitais

dramtica ausncia e/ou falta de visibilidade poltica de outros

As transformaes operadas no capitalismo contemporneo tm

Estado, nacional-desenvolvimentismo e economia capitalista

Parece-nos evidente que o intervencionismo deu a tnica proposta

retardatrio. Tal assertiva podia ser demonstrada, por exemplo, na

A recuperao do papel do Estado no alicerce de fundao do projeto

Sem desconsiderar o carter discricionrio do poder estatal e sua

foi viabilizada historicamente por meio de uma institucionalidade

No caso latino-americano, e sobretudo brasileiro, aquela

ao Estado. O Estado como Sujeito: a autonomia do Estado, considerada aqui

algum poder de veto sobre as decises dos vitoriosos (idem,

Essa especificidade do Estado em se fixar tanto na rbita poltica

Uma abordagem possvel aquela apresentada por Bresser Pereira

state instaurado; no terceiro, o apoio ao desenvolvimento

Segundo Bresser, essa abordagem dinmica da forma estatal torna-

A contribuio de Bresser, no entanto, ao relacionar forma

Acreditamos que para uma compreenso melhor dessas relaes,

modernizador-industrializante que transformou a sociedade [...]

Assim, na perspectiva de Jessop (1990), a construo da hegemonia

O aspecto da particularizao mencionado por Jessop (1990), se

politizada, por responder em sua trajetria e em suas impotncias

entre interesses de capitais e blocos de poder regional, incapazes

Isso no impediu que, nos momentos de alavancagem do processo

Segundo Nogueira (1993), justamente a constituio da formao

Na realidade, gostaramos de ressaltar da anlise formulada

ao desenvolvimento socioeconmico e no necessariamente ao

Nessa direo, podemos agregar a perspectiva de Evans (1995), para

Metamorfoses da ao do Estado, desenvolvimento e

em tais investimentos. Podem no estar imunes orientao para

Muito alm da autonomia relativa prescrita nas anlises marxistas,

estabelecidas entre Estado e sociedade civil, fazendo emergir formas

Desse modo, parece-nos adequado aplicar as consideraes aqui

No que tange problemtica do Estado desenvolvimentista latino-

Em outro trabalho, o mesmo autor procura detalhar as dimenses

interface com a problemtica do Estado, configurando, desta forma,

Foi sobre esse quadro de um desenvolvimentismo relativamente

Ter em conta o conjunto das mudanas no quadro internacional tem

da macro-estrutura financeira, permitindo que as instituies

Sem preconizar a falncia do Estado, aquele autor, assim

importante se ater sua caracterizao do novo Estado-schum-

Esse processo de reformulao das funes do Estado, tratado pela

executivas e agncias reguladoras (Brasil/Presidncia Repblica,

Ainda que discordando desse encaminhamento, interessante

Desenvolvimento econmico, padro de desenvolvimento e

A caracterizao da noo de padro de desenvolvimento tem, como

O prprio conceito de desenvolvimento, longe de uma perspectiva

da economia, demonstrado pelo crescimento da populao e da

A contribuio de Schumpeter tem sido fundamental na

Nesse sentido, Polanyi foi recentemente resgatado pela literatura

Nessa perspectiva, alguns autores tm procurado incorporar a