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POBREZA NO RIO GRANDE DO SUL: A

HETEROGENEIDADE REVELADA PELA


ABORDAGEM DAS CAPACITAES NOS
MUNICPIOS GACHOS
Daniela Dias Kuhn*
Paulo Dabdab Waquil**
Ana Monteiro Costa***
Ely Jos de Mattos***
Karen Beltrame Becker Fritz****
Luciana Dal Forno Gianluppi*****

RESUMO
Cada vez mais estudos procuram identificar e analisar o problema da pobreza. Entretanto,
muitos desses estudos ainda esto baseados em ndices de renda. O objetivo deste trabalho
apresentar outros aspectos relacionados s situaes de pobreza, alm da renda.
Partindo da distino feita por Amartya Sen entre meios e fins, o trabalho apresenta a
heterogeneidade das situaes de pobreza nos municpios do Rio Grande do Sul. A anlise
dos diversos dados, alm da renda, permite perceber que, neste estado, o combate s
situaes de pobreza passa por aspectos de sade e educao, entre outros, que precisam em
cada situao ser analisados e percebidos se o objetivo de polticas pblicas for a superao
das situaes de pobreza. Em ltima instncia, isso significa que diversos problemas no
podem ser solucionados apenas com a distribuio de recursos monetrios.

Palavras-chave: pobreza, desenvolvimento, abordagem das capacitaes.

*
Doutoranda no Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural (PGDR/UFRGS).
**
Prof. Adjunto do Departamento de Economia da Faculdade de Cincias Econmicas (FCE) e do Programa de Ps-Gra-
duao em Desenvolvimento Rural (PGDR/UFRGS), pesquisador do CNPq e coordenador do projeto Pobreza rural e
degradao ambiental no Brasil.
***
Mestranda(o) no Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural (PGDR/UFRGS).
****
Doutoranda no Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural (PGDR/UFRGS), professora da Universidade de
Passo Fundo (UPF).
*****
Aluna do curso de Graduao em Cincias Econmicas da UFRGS, bolsista de iniciao cientfica (Pibic/CNPq).

Teor. e Evid. Econ. Passo Fundo v. 14 n. 26 p. 113-134 maio 2006


114 Teoria e Evidncia Econmica, Passo Fundo, v. 14, n. 26, maio 2006

1 INTRODUO
A discusso econmica sobre as diferenas entre crescimento e desenvolvimento
parece j ter sido superada. Muitos estudos e anlises empricas comprovaram que
pases com elevado produto interno bruto (PIB) no apresentavam, necessariamente,
desenvolvimento humano condizente com suas contas nacionais. Assim, pases ricos
no so, necessariamente, desenvolvidos. Portanto, a simples acumulao de renda no
garante bem-estar social.
Se a diferena entre renda e desenvolvimento j se faz consensual no plano macro,
onde so estudados desempenhos entre naes, no debate no plano micro, no qual a
anlise estendida aos indivduos, o aumento de renda ainda persiste como fator decisivo
para o alvio da pobreza e conseqente desenvolvimento humano. Muitos estudiosos
continuam tratando a pobreza de maneira unidimensional, exclusivamente baseada
na insuficincia de renda.
Durante muito tempo, e ainda hoje hegemonicamente, a discusso sobre pobreza est
centrada na discusso sobre a possibilidade de acesso a uma renda maior. Entretanto,
o que se percebe que muitos outros aspectos esto envolvidos, e reduzir a pobreza
idia de falta de renda uma simplificao que no nos ajuda na compreenso dessa
complexa situao. Muitos dos programas pblicos que garantem, em alguma medida,
um acesso a uma renda mnima para famlias (o exemplo brasileiro o Bolsa Famlia)
no significam muito mais do que a reproduo dessas situaes de pobreza. Nesse
sentido, est cada vez mais claro que a noo associada renda para estudar pobreza
insuficiente.
Segundo Sen (1983, apud PORSSE, 2003), considerar apenas indicadores
econmicos para julgar desenvolvimento limitado por no reconhecer que o crescimento
econmico pode ser um meio, mas no um fim para se estabelecer desenvolvimento.
O Banco Mundial (2004) deu um passo importante ao estabelecer as Metas
do Milnio, reconhecendo a pobreza de forma multidisciplinar. Conforme o rgo
internacional, a pobreza est relacionada incapacidade de atingir padres satisfatrios
de nutrio, sade, educao e acessos ambientais (BANCO MUNDIAL, 2004).
Entretanto, a meta de reduo da pobreza, apresentada no mesmo documento que trata
a pobreza sobre outras dimenses que no a renda, reduzir a quantidade de pessoas
que vivem com menos de um dlar por dia. Portanto, apesar do reconhecimento de que
a pobreza est muito alm da renda, esta continua sendo um parmetro para reduzir
o nmero de pobres no mundo. Trata-se de uma diferenciao a ser ultrapassada entre
a prtica e a teoria.
No se pretende, aqui, afirmar que o aumento de renda no importante para a
reduo da pobreza. No entanto, pretendemos ressaltar que os recursos monetrios
so importantes meios de reduo da pobreza, no fins para tal. O desenvolvimento
humano est relacionado s oportunidades de desenvolver as aptides e a criatividade
das pessoas conforme suas necessidades e interesses. O crescimento econmico e o
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aumento da renda devem ser meios para que se atinja o desenvolvimento social, este,
sim, o objetivo final do desenvolvimento. Assim, o processo de desenvolvimento implica
o aumento da liberdade, pela expanso das escolhas que as pessoas tm de levar a vida
que desejam, e o aumento dessas escolhas se d pela expanso das capacitaes dessas
pessoas (PNUD, 2001).
O fato de o conceito de pobreza ser visto de forma mais ampla nos ltimos anos,
segundo o Banco Mundial (2004), deve-se muito influncia da abordagem terica
desenvolvida pelo economista Amartya Sen entre as instituies internacionais de
fomento e incentivo ao desenvolvimento. A teoria de Sen indica que os pobres so
aqueles que no possuem liberdade para levar a vida que desejam, para viver do modo
que julgam melhor, e isso est muito alm da renda.
Na verdade, ter como objetivo de desenvolvimento o bem-estar humano no foi
visado somente nos ltimos anos. Essa meta se perdeu ou se confundiu ao longo
do processo que visava acumulao de capital, como pode ser visto no Relatrio
de Desenvolvimento Humano elaborado pelo Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) de 2001:
Esta forma de olhar para o desenvolvimento, freqentemente esquecida
na preocupao imediata com a acumulao de bens e riqueza financeira,
no nova. Os filsofos, economistas e lderes polticos, desde h
muito que enfatizam o bem-estar humano como o objetivo, o fim, do
desenvolvimento. Como dizia Aristteles, na Grcia antiga, a riqueza
no , evidentemente, o bem que procuramos, pois ela til apenas para
obter outra coisa qualquer (PNUD, 2001, p. 9).

Sendo o aumento de renda nacional um meio no um fim, seu xito depender da


sua capacidade em expandir as escolhas das pessoas, em aumentar suas capacitaes
para fazer e ser o que desejam. Amartya Sen prope a abordagem das capacitaes
como uma forma multidimensional de analisar os processos de desenvolvimento e,
conseqentemente, o que o autor chama de problemas antigos, a pobreza (SEN,
2000, p. 9). Nesta perspectiva, o desenvolvimento concebido como um processo que
garante a expanso das oportunidades das pessoas em levar as vidas que elas tm
razo de valorizar (SEN, 2000). Com base na percepo em relao s liberdades
dos agentes sociais (oportunidades econmicas, facilidades sociais, garantias de
transparncias etc) possvel identificar fatores cruciais que devem ser atendidos
pela sociedade na promoo do processo de desenvolvimento. Nessa perspectiva, os
indivduos so percebidos como agentes ativos de mudana, no como recebedores
passivos de benefcios (SEN, 2000, p.11). Entretanto, no se est tratando aqui de
uma viso ingnua ou romntica em relao tomada de deciso desses agentes, os
quais esto imersos numa realidade social que limita ou aumenta suas possibilidades
de escolhas. No caso da anlise da pobreza, essa noo est associada idia de que
pobres so aqueles que possuem oportunidades mais limitadas, seja por falta de acesso
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sade, falta de acesso renda ou, por exemplo, falta de acesso educao. Esses
aspectos constituem meios importantes para a possibilidade de aumento das escolhas
individuais (por exemplo, adquirir alimento para estar bem nutrido).
A tentativa de complexificao da anlise do desenvolvimento e das situaes de
pobreza envolve, ento, uma possibilidade de perceber as situaes seguindo outros
aspectos, alm dos econmicos. Entretanto, poder-se-ia indicar que essa percepo
ainda refm de alguma excessiva quantificao, no que no se diferenciaria do
utilitarismo, por exemplo, mas isso no verdade. Ao sugerir uma abordagem que
valorize as possibilidades de aumento da liberdade individual, o rompimento de Sen
com a teoria econmica baseada preponderantemente em nmeros a incluso, como
fator crucial da teoria, das noes de meios e fins, ou seja, preciso distinguir entre
meios e fins nos processos de desenvolvimento ou continuaremos tomando decises
polticas erradas, que no alcanam os resultados sociais esperados apesar de alguns
indicadores mostrarem situaes satisfatrias.
Ao tratar de pobreza, neste artigo ocupamo-nos exclusivamente das situaes de
pobreza existente nos municpios gachos, considerando a renda, assim como o acesso
sade e educao, como variveis-meio para que se atinja o desenvolvimento.
Nesse sentido, o artigo apresenta, alm da introduo e da concluso, trs sees.
Primeiramente, apresentada num breve abordagem das capacitaes elaborada por
Amartya Sen; aps, as variveis que esto sendo analisadas e o modo como foram
compostas, para, por fim, apresentar os resultados obtidos com as variveis nos
municpios gachos.
O interesse em estudar a pobreza no Rio Grande do Sul tem um importante
significado j que o estado tem um dos maiores PIBs da federao, mas, mesmo assim,
convive com o grave problema da pobreza. O trabalho aqui proposto deve evidenciar
que muitas vezes situaes econmicas que poderiam ser consideradas teoricamente
favorveis, dependendo do contexto, podem no estar fazendo mais do que agravar
diversos problemas sociais, como a situao de pobreza.
Pensar a pobreza, segundo a abordagem das capacitaes consiste um desafio
terico a mais para esta proposta de trabalho. Ainda que essa possibilidade de pensar
desenvolvimento como expanso de capacidades tenha atrado cada vez mais um
nmero significativo de pesquisadores no mundo, ainda existe muito debate sobre
em que medida os conceitos senianos propostos so operacionalizveis. Tratando-se
de uma abordagem que se prope multidimensional e considerando que a maioria
dos pesquisadores ainda est atrelada a uma forma disciplinar de organizao do
conhecimento, a concepo metodolgica com relao construo dos objetos de
estudo e das possibilidades de anlise dentro dessa abordagem ainda apresenta um
significativo espao para o aperfeioamento do conhecimento social. Nesse sentido, este
trabalho, ao propor um mtodo de anlise das situaes de pobreza, est contribuindo
para a anlise da pobreza de forma multidimensional.
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2 A ABORDAGEM DAS CAPACITAES


Estudar situaes de pobreza, alm de evocar uma concepo tica de boa vida
que esperamos para cada um de ns ou, mais especificamente, nos leva a perceber
a situao que no gostaramos de levar , significa uma discusso sobre a sociedade
moderna e os evidentes contrastes socioeconmicos e culturais com que convivemos.
A percepo, em relao manuteno de situaes em que contingentes humanos
inteiros so submetidos a condies de vida muito distantes daquelas que se poderiam
imaginar capazes de dar alguma dignidade e cidadania a essas pessoas, instig-nos a
tentar compreender melhor em que situao esse processo de reteno das capacitaes
caracterizado como pobreza pode ser superado. Alm disso, preciso conhecer melhor
essa situao para buscar, com base numa nova concepo, oportunizar a superao
desse problema. A evidncia de que distribuir dinheiro no acaba com a pobreza e a
impossibilidade cada vez maior dos governos de realizarem gastos sociais tornam mais
urgente o estabelecimento de noes que permitam uma focalizao do gasto pblico
capaz de aumentar as oportunidades das pessoas em situao de pobreza.
Amartya Sen (2000) faz uma crtica s abordagens tradicionais de desenvolvimento,
que desconsideram a multidimensionalidade da pobreza e dos aspectos que a geram.
Para Sen, a lacuna entre a perspectiva da concentrao exclusiva na riqueza econmica
e a perspectiva num enfoque mais amplo sobre a vida que as pessoas desejam levar
a questo fundamental na conceituao do desenvolvimento. Segundo o autor,
uma concepo adequada de desenvolvimento deve ultrapassar a anlise da renda,
do crescimento do produto nacional bruto e das necessidades bsicas, passando a
relacionar-se com a possibilidade de melhora de vida, pela expanso das liberdades
para que se possa viver do modo como se deseja. A expanso das liberdades, que so
valorizadas pelas pessoas permite que elas sejam seres sociais mais completos.
Aqui a abordagem de desenvolvimento inclui participao, bem-estar humano
e liberdade como fator central de desenvolvimento. Com base nessa abordagem busca-
se avaliar como as pessoas expandem suas capacitaes. As capacitaes [capabilities]
so aquilo que as pessoas so capazes de fazer e ser, ou seja, suas liberdades para
apreciar valores de ser [beings] e de fazer [doings].
O autor combina tica e economia, reconhecendo que os julgamentos de valor so
inerentes nos preparativos desenvolvimentistas e nas polticas sociais. Sua abordagem
reconhece que o bem-estar humano multidimensional e deveria avanar em diferentes
tipos de capacidades ao mesmo tempo.
Sen (2000) v o desenvolvimento como um processo de expanso das liberdades
reais que as pessoas desfrutam. A abordagem do desenvolvimento por meio da
liberdade, obtida pela expanso das capacitaes tem implicaes no processo de
desenvolvimento realmente igualitrio e no respeito vontade das pessoas. Nessa
abordagem, a expanso da liberdade considerada um fim primordial e o principal
meio para o desenvolvimento.
118 Teoria e Evidncia Econmica, Passo Fundo, v. 14, n. 26, maio 2006

Segundo a abordagem das capacitaes, o processo de desenvolvimento, admitido


como uma melhoria da qualidade de vida das pessoas, s pode ser documentado com
a identificao de um aumento das oportunidades de escolhas dos agentes sociais. Esse
acesso a mais oportunidades de escolha significaria ao agente social uma possibilidade
de incrementar suas capacitaes.
Nessa tentativa de compreenso dos processos sociais, Amartya Sen indica que
preciso, em primeiro lugar, distinguir claramente o que pode ser considerado como
um meio e um fim em relao ao processo de desenvolvimento. Conforme o autor, a
essa indeterminao que est associada a confuso entre prosperidade econmica e
desenvolvimento:
H, portanto, duas questes diferentes aqui. Primeiro: a prosperidade
econmica apenas um dos meios para enriquecer a vida das pessoas.
uma confuso no plano dos princpios atribuir a ela o estatuto de objetivo
a alcanar. Segundo: mesmo como um meio, o mero aumento da riqueza
econmica pode ser ineficaz na consecuo de fins realmente valiosos.
Para evitar que o planejamento do desenvolvimento e o processo de
formulao de polticas em geral sejam afetados por custosas confuses
de fins e meios, teremos de enfrentar a questo da identificao dos fins,
nos termos dos quais a eficcia dos meios possa ser sistematicamente
avaliada (SEN, 1993, p.315).

Partindo dessa diferenciao fundamental entre meios e fins para anlise e


compreenso do processo de desenvolvimento, o autor procura apresentar alguns
conceitos que representam a base terica para essa abordagem. O conceito fundamental
da abordagem das capacitaes o de funcionamento. Esse conceito est associado
a atividades/aes (por exemplo, comer, ler, escrever) ou a estados de existncia (por
exemplo, estar bem nutrido, no estar exposto a doenas evitveis) (SEN, 2001).
As alternativas de que uma pessoa dispe para realizar os funcionamentos que ela
tem razo de valorizar formam o conjunto capacitrio. Esse conceito est associado,
ento, s oportunidades de realizao dos funcionamentos; se o conjunto capacitrio
aumenta, o processo de desenvolvimento pode ser caracterizado. Algum com mais
oportunidades teria adquirido mais liberdade para a tomada de decises. Considerando
que a pessoa o agente que toma a deciso, Sen tira o agente social da posio passiva
de beneficirio de processos de desenvolvimento. Assim, a abordagem passa por uma
discusso constante em torno da noo de construo de processos participativos para
estabelecimento de consensos e de manifestao da agency como fatores essenciais
para a libertao dos agentes sociais. Sem entrar no campo filosfico, importante
ressaltar que h uma discusso sobre a noo de justia e sobre o ordenamento daquilo
que se poderia chamar de funcionamentos bsicos ou primrios.
Ao mesmo tempo em que a abordagem das capacitaes exige do processo
de desenvolvimento um aumento nas possibilidades de escolha dos agentes,
apresenta-nos uma noo relacionada s condies de realizao das escolhas por
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determinados funcionamentos os entitulamentos. Os entitulamentos so estabelecidos


pelos ordenamentos legal, poltico e econmico (SEN, 2001, p. 235). Alm disso,
preciso estar atento na anlise aos valores sociais envolvidos, pois os entitulamentos e
funcionamentos devem refletir opes e escolhas que cada agente social tem razo para
valorizar.
A anlise est associada a dois nveis de informao: as opes dadas aos
indivduos e a possibilidade que, dadas essas opes, os agentes tm de realizar suas
escolhas. Certamente, existem muitas questes de mtodo envolvidas em escolhas
sob responsabilidade do pesquisador como essas que ainda precisam ser resolvidas na
abordagem. Entretanto, Sen (1993) chama a ateno de que preciso tomar decises,
mesmo aquelas que poderiam ser discutidas no campo da tica. Ao tratar problemas
em relao ambigidade, preciso e relevncia, afirma que, mesmo que a expresso
precisa de uma ambigidade revele-se difcil, isso no pode justificar o esquecimento
da natureza complexa do conceito nem servir de argumento para se buscar em troca
uma exatido espuriamente estreita. Na pesquisa e mensurao sociais, sem dvida,
mais importante ser vagamente correto do que precisamente errado (SEN, 1993, p.319
e 320).
A noo de desenvolvimento como expanso de capacidades coloca nfase na
dinmica das relaes sociais. Essa questo essencial no sentido de determinar que
tipo de medida social pode ser mais adequada para a expanso das capacitaes (ou
eliminao da reteno de algumas capacitaes, como, por exemplo, na anlise de
situaes de pobreza).
A operacionalizao dessa percepo pode ser feita em diversos nveis de sofisticao
que dependem, essencialmente, das consideraes prticas sobre que informaes se
pode ou no obter (SEN, 1993, p.326). Como a operacionalizao desse conceito e a
discusso terica sobre a abordagem das capacitaes, com alguma certeza, ocupariam
mais pginas do que as que at ento foram utilizadas neste trabalho, alerta-se apenas
que, ainda que essa abordagem tenha seus atrativos tericos (aqueles preocupados em
compreender desigualdades e perceber processos de desenvolvimento com perspectivas
de justia e tica), certamente de complexa operacionalizao (seja pela cultura
economicista e compartimentalizada que acompanhou a formao do conhecimento
cientfico, seja pela evidente complexidade da vida e suas relaes).

3 COMPLEXIFICANDO A NOO DE POBREZA


Conforme j se discutiu anteriormente, a abordagem seniana das capacitaes acerca
do processo de desenvolvimento ainda vem sendo estudada e sua operacionalizao vem
sendo proposta por diversos pesquisadores. Uma das iniciativas foi a criao do ndice
de desenvolvimento humano (IDH). No entanto, esse um ndice que ainda confunde
meios e fins, ao incluir no seu clculo variveis de renda, educao e longevidade,
compondo um valor nico.
120 Teoria e Evidncia Econmica, Passo Fundo, v. 14, n. 26, maio 2006

Nesse sentido, a proposta deste trabalho quanto operacionalizao da abordagem


pode ser analisada em dois momentos. A princpio foi construdo um mtodo de anlise,
baseado em dados secundrios disponveis para os municpios gachos no Atlas de
Desenvolvimento Humano no Brasil, divulgado pelo Programa das Naes Unidas no
Brasil (PNUD). O atlas apresenta para o Rio Grande do Sul todos os valores das
variveis para 467 municpios gachos. Numa tentativa de incorporao de trinta
municpios emancipados aps a coleta de informaes para o referido banco de dados,
optou-se por considerar o valor da varivel do municpio emancipado como igual ao do
municpio de origem, ou, no caso de municpios originados de mais de um municpio
uma mdia aritmtica entre os valores das variveis observados nos municpios de
origem.
As variveis analisadas permitem conhecer de uma forma mais ampla a situao
dos municpios gachos quanto a variveis que esto relacionadas a oportunidades
para a superao da situao de pobreza (meios) e variveis que identificam no
municpio situaes associadas pobreza, ou seja, situaes em que as famlias tm
estruturalmente menos condies de exercer suas liberdades (fins). A utilizao de
variveis secundrias pode ser reconhecida como uma tentativa de homogeneizao
de situaes heterogneas, entretanto, neste texto o que se pretende mostrar que,
tentando separar mesmo as variveis secundrias em grupos que podem ser identificadas
como meio e fim, possvel ter uma melhor compreenso das necessidades das famlias
pobres que moram nesses municpios.
As variveis selecionadas foram analisadas como uma proporo do melhor valor
observado. A proporo a razo entre o valor observado no municpio e o melhor valor
da varivel observado para o grupo de municpios gachos (497 municpios). Assim, a
melhor situao da varivel observada entre os municpios do Rio Grande do Sul tem
proporo igual a 1. Quanto mais prximo o valor observado no municpio estiver do
melhor valor encontrado para o estado, melhor a situao da varivel.
Na tentativa de identificar as situaes de pobreza nos municpios gachos, as
variveis foram separadas em grupos que identificam variveis-meio e variveis-fim.
O objetivo perceber em que medida essas variveis esto relacionadas e evidenciar
se as variveis-meio esto ou no diretamente relacionadas quilo que estamos
considerando, neste momento, como variveis-fim, ou seja a situao social que o
processo de desenvolvimento deveria estar preocupado em atingir.
O ndice Meio formado pela mdia harmnica entre trs ndices intermedirios:
um ndice de Recursos Monetrios, ndice de Acesso Sade e ndice de Acesso
Educao. A mdia harmnica, neste caso, prefervel mdia aritmtica, porque esta
ltima uma medida de tendncia central que no preza o equilbrio (ou harmonia) entre
os valores. Assim, valores extremos positivos poderiam compensar valores extremos
negativos: indicadores excelentes numa dimenso (por exemplo, recursos monetrios)
poderiam compensar indicadores pssimos em outra (por exemplo, acesso sade ou
5 Pobreza no Rio Grande do Sul: a heterogeneidade revelada pela abordagem ... 121

educao), o que se contrape ao conceito de desenvolvimento aqui tratado. A mdia


harmnica, por sua vez, permite valorizar uma relao de equilbrio entre os ndices
intermedirios, ou seja, a harmonia entre os diversos componentes do ndice Meio. A
mdia harmnica definida como o inverso da mdia (aritmtica) dos inversos.
O ndice de Recursos Monetrios composto por uma mdia harmnica das
propores em relao ao melhor valor das seguintes variveis:
renda per capita: razo entre o somatrio da renda per capita de todos os
indivduos e o nmero total desses indivduos. A renda per capita de cada
indivduo definida como a razo entre a soma da renda de todos os membros
da famlia e o nmero de seus membros. Valores expressos em reais de 1 de
agosto de 2000;
proporo da renda no proveniente de transferncias governamentais: equivale
participao percentual das rendas no provenientes de transferncias
governamentais (aposentadorias, penses e programas oficiais de auxlio
como renda mnima, bolsa-escola e seguro desemprego etc.) na renda total do
municpio. Indicador da autonomia do municpio para gerao de renda;
ndice de Igualdade (1 ndice de Gini Municipal): o ndice de Gini mede o
grau de desigualdade numa escala de 0 a 1: quanto maior o nmero, maior a
desigualdade. Nosso ndice de Igualdade (derivado do ndice de Gini) composto
a partir de 1 (mxima desigualdade) menos quando o coeficiente de Gini indica
de desigualdade.
O ndice de Acesso Sade composto a partir de uma mdia aritmtica entre as
propores em relao ao melhor valor das duas variveis:
mdicos residentes por mil habitantes: razo entre o total de mdicos residentes
no municpio e o total de habitantes do municpio multiplicado por mil. Incluem-
se acadmicos de hospital;
proporo de pessoas que vivem em domiclios com gua encanada: percentual
de pessoas que vivem em domiclios com gua canalizada para um ou mais
cmodos proveniente da rede geral, de poo, de nascente ou de reservatrio
abastecido por gua das chuvas ou carro-pipa.
A escolha pela mdia aritmtica, em lugar da mdia harmnica utilizada no grupo
de variveis que relaciona recursos monetrios, deve-se existncia de observaes com
valor zero no ndice de mdicos residentes por mil habitantes em vrios municpios, o
que inviabiliza o clculo da mdia harmnica.
Para perceber o ndice de Acesso Educao nos municpios gachos foram
verificadas trs variveis, agrupadas a partir de uma mdia harmnica ponderada,
em que o ensino fundamental tem maior peso do que o ensino mdio e que o ensino
superior. So elas:
ndice de pessoas com acesso e que freqentam o ensino fundamental: percentual
de crianas na faixa etria de 7 a 14 anos que esto freqentando o curso
122 Teoria e Evidncia Econmica, Passo Fundo, v. 14, n. 26, maio 2006

fundamental ou j o concluram. Neste ltimo caso tm oito anos completados


de estudos e podem estar freqentando ou no outro nvel escolar (peso 2);
ndice de pessoas com acesso e que freqentam o ensino mdio: percentual de
crianas na faixa etria de 15 a 17 anos que esto freqentando o ensino mdio
ou j o concluram. Neste ltimo caso tm onze anos completados de estudos e
podem estar freqentando ou no outro nvel escolar (com peso 1);
ndice de pessoas com acesso e que freqentam o ensino superior: percentual
de crianas na faixa etria de 18 a 24 anos que esto freqentando o ensino
superior ou j o concluram. Neste ltimo caso tm mais de doze anos de estudos
(com peso 1).
O ndice Fim composto pela mdia harmnica das trs variveis que se esto
considerando como fins desejados para uma melhoria da qualidade de vida das
pessoas:
ndice de alfabetizao: Pessoas com idade acima de quinze anos que so
alfabetizadas, ou seja, que sabem ler e escrever pelo menos um bilhete
simples;
ndice de sobrevivncia at sessenta anos: probabilidade de uma criana recm-
nascida viva sobreviver at os sessenta anos se o nvel e padro de mortalidade
por idade prevalecentes em 2000 permanecerem constantes ao longo da vida;
ndice de sobrevivncia infantil: probabilidade da criana no morrer no perodo
de um a cinco anos de idade por mil crianas nascidas vivas.
Para a anlise posterior foram configurados cinco mapas, que compem o
anexo deste trabalho, apresentando a situao das variveis observadas. Os grupos
apresentados nos mapas foram formados a partir de quatro estratos eqidistantes,
em relao ao valor observado nos grupos de variveis para cada municpio. Neste
sentido, os municpios apresentados em azul representam aqueles com melhor situao
em relao ao melhor ndice observado. Os municpios em vermelho, por outro lado,
apresentam as piores situaes em relao ao melhor valor observado. Sendo assim, a
prxima seo dedicada anlise dos resultados observados a partir desta metodologia
proposta.

4 ANLISE DA SITUAO DAS VARIVEIS ESTUDADAS PARA OS


MUNICPIOS GACHOS
O estado do Rio Grande do Sul apresentou grande heterogeneidade em relao
a algumas variveis utilizadas para compor os ndices, o que pode ser notado pelas
amplitudes e pelos coeficientes de variao apresentados na Tabela 1. Nessa tabela
so apresentadas tambm as mdias encontradas para o conjunto dos 497 municpios
(levando-se em conta, porm, que so mdias aritmticas, nas quais todos os municpios
tm o mesmo peso).
5 Pobreza no Rio Grande do Sul: a heterogeneidade revelada pela abordagem ... 123

Quando se analisa a varivel renda per capita, percebe-se uma significativa


diferena entre o valor mnimo e o valor mximo. A maior renda, observada na capital
(Porto Alegre), sete vezes maior do que renda encontrada no municpio de Redentora,
que apresenta o valor mais baixo do estado. A segunda maior renda per capita (em
Selbach, igual a R$ 496,40) cinco vezes superior do municpio de Redentora. Pode-
se notar tambm uma maior concentrao de municpios que apresentam mais baixos
valores de renda per capita, de modo que a mdia (R$ 246,46) situa-se mais prxima do
limite inferior. Para enfatizar bem esse ponto, repete-se aqui que essa no a mdia
da renda per capita estadual, mas, sim, a mdia aritmtica entre os municpios do Rio
Grande do Sul, todos com a mesma ponderao. A varivel renda per capita tem um
coeficiente de variao maior do que as demais variveis que compem o ndice de
Recursos Monetrios.
A anlise da varivel que mede a igualdade na distribuio de renda, conforme
proposta neste trabalho, permite identificar a mdia correspondendo a 0,48 e a amplitude
que vai de 0,20 a 0,64, caracterizando o municpio de Santa Vitria do Palmar como o
mais desigual e o municpio de Santa Maria do Herval como o mais igualitrio no Rio
Grande do Sul. Entretanto, convm salientar que a igualdade pode estar representando
uma situao generalizada de pobreza. A renda per capita de Santa Maria do Herval
de R$ 247,76, bem prxima da mdia verificada para o estado.
J, no caso da varivel que mede a participao da renda no proveniente de
transferncias governamentais na formao da renda total, a variao entre os
municpios gachos bem menor, dada por um coeficiente de variao de apenas 0,04.
124 Teoria e Evidncia Econmica, Passo Fundo, v. 14, n. 26, maio 2006

Tabela 1 Descrio das variveis selecionadas para o Rio Grande do Sul

Varivel Mnimo Mdia Mximo Coeficiente de variao

Renda per capita (R$) 96,63 246,46 709,88 0,32

Renda no proveniente de
71,00 81,41 90,40 0,04
transferncias governamentais (%)

Igualdade (1- Coeficiente de Gini) 0,20 0,48 0,64 0,13

Mdicos por mil habitantes 0,00 0,41 5,93 1,58

Domiclios com gua encanada (%) 58,75 91,37 99,69 0,08

Pessoas com 7 a 14 anos com


88,34 96,62 99,71 0,02
acesso ao ensino fundamental (%)
Pessoas com 15 a 17 anos com
15,39 45,92 73,58 0,21
acesso ao ensino mdio (%)
Pessoas com 18 a 24 anos com
0,06 5,77 24,99 0,75
acesso ao ensino superior (%)

Alfabetizao (%) 75,68 90,83 98,40 0,05

Sobrevivncia at 60 anos (%) 68,29 83,86 92,34 0,05

Sobrevivncia infantil (%) 61,53 83,40 92,90 0,07

Fonte: Elaborado pelos autores.

Quanto s variveis relacionadas ao ndice de Acesso Sade, pode-se verificar


que 54% dos municpios (270) no possuem nenhum mdico, resultando no nmero de
mdicos por mil habitantes igual a zero para essas observaes. A mdia aritmtica
(0,41) muito influenciada por esses valores, novamente se situando mais prxima
ao limite inferior. H, contudo, outros municpios com um maior nmero de mdicos,
principalmente os plos regionais, chegando ao valor mximo de 5,93 mdicos por mil
habitantes. Se fssemos calcular a mdia ponderada pela populao de cada municpio,
certamente esta seria bem superior mdia aritmtica apresentada na tabela. Para
esta varivel, o coeficiente de variao o mais elevado entre todas as variveis aqui
consideradas. J os dados sobre domiclios com gua encanada apresentam-nos uma
realidade em que a maioria dos municpios (65%) possui um valor observado maior do
que a mdia apresentada para o Rio Grande do Sul. Em vista disso, a mdia est bem
prxima ao limite superior e o coeficiente de variao baixo.
Com relao s variveis que compem o ndice de Acesso Educao, nota-se
que, quanto maior o nvel, menores so as mdias e os limites inferior e superior, mas
maior o coeficiente de variao. Esse fato apenas nos confirma que, quanto maior o
nvel de ensino, maiores so as dificuldades de acesso da populao. Se analisarmos
5 Pobreza no Rio Grande do Sul: a heterogeneidade revelada pela abordagem ... 125

a varivel alfabetizao, poderemos verificar que o municpio que apresenta pior


desempenho (So Jos do Herval) est bem abaixo da mdia. Entretanto, com relao
ao acesso educao, o mesmo municpio possui quase 95% da populao de 7 a 14 anos
freqentando o ensino fundamental. Isso significa que o maior problema em relao
alfabetizao, provavelmente, est na populao acima dos 15 anos de idade.
Finalmente, quanto s variveis alfabetizao, sobrevivncia at sessenta anos e
sobrevivncia infantil, que formam o ndice Fim, observa-se que as mdias so elevadas
e os coeficientes de variao so bastante baixos. No entanto, os limites inferiores
mostram que h municpios no Rio Grande do Sul em pior situao.
Com base na tabulao dos dados referentes s variveis indicadas e do clculo
dos ndices propostos na seo anterior do trabalho, foram elaborados os cinco mapas
apresentados no anexo. Os trs primeiros mostram o desempenho dos municpios
gachos em relao aos ndices intermedirios que compem o ndice Meio; dos outros
dois mapas, um refere-se ao ndice Meio e outro, ao ndice Fim.
A Figura 1 apresenta o mapa referente ao ndice de Recursos Monetrios. Os
melhores ndices (em 9% dos municpios), correspondendo a municpios com nveis
mais elevados de renda per capita e distribuio mais igualitria, esto localizados na
regio Nordeste do estado, bem como em plos como Porto Alegre e Santa Maria. Os
ndices intermedirios, representados no mapa pelos intervalos 0.42 0.55 e 0.55 0.68,
aparecem distribudos em todas as regies do estado. Os piores ndices, correspondendo
a 8% dos municpios, esto localizados principalmente na regio do Alto Uruguai.
Alguns dos municpios deste ltimo grupo localizam-se tambm no centro do estado.
O ndice de Acesso Sade, representado na Figura 2, identifica Porto Alegre
como o nico municpio enquadrado no quarto superior, com um ndice bem acima dos
demais municpios. O segundo grupo, representado pelo intervalo 0.64 0.81, contempla
apenas doze municpios (2% do total), entre os quais os demais plos regionais do
estado (Pelotas, Santa Maria, Passo Fundo e Caxias do Sul). A formao destes dois
grupos superiores muito influenciada pelos valores da varivel nmero de mdicos
por mil habitantes. O terceiro grupo, intervalo 0.46 0.64, composto pela maioria dos
municpios gachos (345 observaes, correspondendo a 69%), distribudo em todo o
estado. O grupo que apresenta os piores ndices, combinando os menores nmeros de
mdicos por mil habitantes e menor proporo de domiclios com gua encanada, tem
139 municpios, novamente predominando na regio do Alto Uruguai e no centro do
estado.
Com relao ao ndice de Acesso Educao (Fig. 3) pode-se perceber que h uma
equilibrada distribuio de todos os grupos em todas as regies. Em relao ao conjunto
de mapas que caracterizam a composio do ndice Meio, este o que apresenta a
maior quantidade de municpios concentrada no estrato inferior (174 municpios, o que
equivale a 35% do total).
126 Teoria e Evidncia Econmica, Passo Fundo, v. 14, n. 26, maio 2006

A Figura 4 que representa o ndice Meio combinando informaes dos trs ndices
anteriores. O estrato superior, com os melhores ndices, representado por alguns
plos regionais, Porto Alegre, Santa Maria, Passo Fundo e Caxias do Sul, alm de
outros municpios no nordeste do estado. O grupo intermedirio superior, caracterizado
pelo intervalo 0.45 0.67, representa 37% dos municpios gachos, distribudos em
todo o estado, porm com alguma concentrao na regio da Campanha, do sul do
estado e no Planalto. Representado pelo intervalo 0.23 0.45, o grupo intermedirio
inferior incorpora metade dos municpios gachos, concentrando-se na regio da Serra
do Sudeste, nos campos de cima da Serra e na encosta do rio Uruguai. Os piores ndices
representam 11% dos municpios e esto distribudos por todo o estado.
Por sua vez, o mapa do ndice Fim (Fig. 5), que combina variveis que podem
caracterizar diferentes nveis de desenvolvimento, apresenta no quarto superior 14%
dos municpios, que esto concentrados principalmente nas regies Nordeste, Planalto,
de Santa Rosa e Misses do estado, alm dos municpios de Osrio (no Litoral) e Itaqui
(na Fronteira Oeste). O estrato intermedirio superior (intervalo 0.92 0.95) tambm
concentra-se principalmente no norte do estado. J os piores ndices, caracterizados
pelos intervalos 0.88 0.92 e 0.73 0.88, encontram-se em municpios da parte sul
do estado, bem como nos Campos de Cima da Serra e ao longo da margem do rio
Uruguai.
A fim de verificar a associao linear entre os ndices calculados, apresentamos
no Quadro 1 a matriz de correlao. Todos os valores so maiores que zero, indicando
uma correlao positiva entre cada par considerado. Isto pode ser interpretado tal
que as variaes nos ndices ocorrem no mesmo sentido, indicando que municpios
que apresentam maiores valores num ndice tambm apresentam maiores valores no
outro. No entanto, a maior parte dos valores indica uma correlao apenas fraca ou
intermediria. A correlao forte apenas nos casos: da varivel renda per capita com
o ndice de Recursos Monetrios (IRM), do ndice de Acesso Educao (IAE) com o
ndice Meio, e das variveis sobrevivncia at sessenta anos e sobrevivncia infantil
entre si e com o ndice Fim.
A matriz de correlao, com a predominncia de valores baixos ou intermedirios,
sugere que insuficiente levar em considerao apenas uma ou outra dimenso do
desenvolvimento. A correlao entre o ndice Meio e o ndice Fim apenas 0,35,
indicando um grau de associao linear fraco e sugerindo que melhores meios no
conduzem, necessariamente, a melhores fins. Assim, nveis mais elevados de renda,
e mesmo a distribuio mais igualitria, melhor acesso sade e educao podem
levar, mas no necessariamente, a valores mais elevados nas variveis-fim e com isso,
podem resultar, mas no necessariamente, em melhores ndices de desenvolvimento.
5 Pobreza no Rio Grande do Sul: a heterogeneidade revelada pela abordagem ... 127

Quadro 1 Matriz de correlao entre os ndices e variveis analisadas

Renda
Sobrevivncia Sobrevivncia
Correlao IRM IAS IAE MEIO FIM Alfabetizao per
at 60 anos Infantil
capita

IRM 1,00 - - - - - - - -

IAS 0,66 1,00 - - - - - - -

IAE 0,57 0,61 1,00 - - - - - -

MEIO 0,66 0,68 0,96 1,00 - - - - -

FIM 0,61 0,31 0,27 0,35 1,00 - - - -

Alfabetizao 0,75 0,50 0,47 0,54 0,70 1,00 - - -

Sobrevivncia
0,46 0,19 0,15 0,22 0,96 0,48 1,00 - -
at 60 anos
Sobrevivncia
0,46 0,19 0,16 0,22 0,96 0,48 1,00 1,00 -
infantil
Renda per
0,95 0,70 0,65 0,71 0,51 0,67 0,37 0,37 1,00
capita

Fonte: Elaborado pelos autores.

5 CONSIDERAES FINAIS
Certamente, a complexidade dos assuntos que se pretende abordar neste artigo,
talvez ainda em alguns aspectos com noes demasiadamente amplas, no esgotada
neste trabalho. Entretanto, o essencial desse esforo acadmico para a compreenso
das situaes de pobreza evidenciar o fato de que preciso pensar desenvolvimento
como um processo social que est alm da promoo do acesso a recursos econmicos.
Os esforos para a superao dos diversos aspectos relacionados s situaes de
pobreza no Rio Grande do Sul, por exemplo, passam pela anlise de diversos fatores.
Para melhorar a qualidade de vida e a possibilidade de escolha da populao gacha,
as diversas regies e municpios apresentam caractersticas e necessidades especficas.
Os resultados encontrados neste trabalho nos permitem concluir que os ndices
relacionados a meios no esto fortemente associados aos ndices relacionados a fins.
Assim, melhores ndices de renda, acesso sade e educao podem levar, mas no
necessariamente, a melhores ndices fim, resultando ou no em melhores ndices de
desenvolvimento. O desenvolvimento no pode ser um processo exclusivamente baseado
128 Teoria e Evidncia Econmica, Passo Fundo, v. 14, n. 26, maio 2006

num ou noutro meio. preciso conhecer a complexidade da realidade a fim de obter um


resultado efetivo na ampliao da qualidade de vida dos cidados.
A abordagem das capacitaes nos leva a pensar sobre a possibilidade dessa nova
tica para a coordenao da sociedade. O exerccio que foi realizado neste breve trabalho
no tem a mnima pretenso de ser definitivo; pretende apenas evidenciar algumas
situaes que at ento passavam despercebidas aos nossos trabalhos de pesquisa
como verdadeiros fantasmas sociais (como no so previstos na teoria no podem ser
evidenciados no debate acadmico). Talvez, ao tornarmos visveis esses fantasmas,
as novas perguntas e respostas nos aproximem de um mundo mais justo, no qual seja
possvel perceber que as privaes de liberdade a que as pessoas so submetidas podem
ser cada vez menos significativas.

6 REFERNCIAS

BANCO MUNDIAL. Desenvolvimento e reduo da pobreza: Reflexo e perspectiva.


Preparado para as reunies anuais de 2004 do Banco Mundial e do Fundo Monetrio
Internacional. Outubro de 2004. Disponvel em: www.bancomundial.org. Acesso em:
30 mar. 2005.

PNUD. Atlas do desenvolvimento humano no Brasil. 2003. Disponvel atravs de http//:


www. undp.org.br em 14 de outubro de 2004.

_______. Relatrio de desenvolvimento humano. 2001: Fazendo as novas tecnologias


trabalhar para o desenvolvimento humano. 2001. Disponvel em: www.pnud.org.br.
Acesso em: 30 mar 2005.

PORSSE, Melody de Campos Soares. A abordagem da capacitao de Amartya Sen:


uma perspectiva multidimensional do desenvolvimento. Ensaio terico apresentado ao
Curso de Doutorado em Administrao (PPGA/EA/UFRGS), para atender s exigncias
do segundo exame de qualificao. Porto Alegre, 2003.

SEN, Amartya. Desigualdade reexaminada. Rio de Janeiro: Record, 2001.

_______. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2000.

_______. O desenvolvimento como expanso das capacitaes. Lua Nova: Revista de


Cultura e Poltica, n. 28. So Paulo: Cedec, 1993.

YUNUS, Muhammad. O banqueiro dos pobres. So Paulo: tica, 2000.


5 Pobreza no Rio Grande do Sul: a heterogeneidade revelada pela abordagem ... 129

SYNOPSIS

POVERTY IN RIO GRANDE DO SUL: THE HETEROGENEITY


AMONG THE MUNICIPALITIES REVEALED BY THE
CAPABILITIES APPROACH
More and more studies have been looking for the identification and analysis of poverty.
However, several studies are still based on income indexes. The objective of this paper is
to present other aspects related to situations of poverty, beyond income. Beginning from
the distinction made by Amartya Sen between means and ends, this article shows the
heterogeneity of situations of poverty in the municipalities of the State of Rio Grande do
Sul, Brazil. The analysis of data lets us point out that, in this State, the alleviation of
poverty goes through health and education, beyond income, and among other aspects
that have to be perceived and analyzed in each situation for the implementation of public
policies. This means that several problems cannot be solved only by the redistribution of
monetary resources.

Key words: poverty, development, capabilities approach.

SINOPSIS

LA HETEROGENEIDAD DE LA POBREZA DEMOSTRADA


MEDIANTE EL ABORDAJE DE LAS CAPACITACIONES EN
MUNICPIOS DE RIO GRANDE DO SUL, BRASIL
Cada vez ms estudios procuran identificar y analizar el problema de la pobreza. Sin
embargo, muchos de estos trabajos todava se basan en ndices de renta. Por tanto, el
objetivo de este trabajo es presentar otros aspectos relacionados con la situacin de la
pobreza, adems de la renta propiamente dicha. Partiendo de la distincin colocada por
Amartya Sen, entre medios y fines, este trabajo registra la heterogeneidad de las situaciones
de pobreza en los municipios del Estado de Rio Grande do Sul, Brasil. Adems de la renta, el
anlisis de diversos datos permite percibir que en este Estado, el combate a las situaciones
de pobreza pasa por aspectos de salud y educacin, entre otros, los cuales precisan ser
analizados y entendidos cuando el objetivo de polticas pblicas fuese la superacin de
situaciones de pobreza. En ltima instancia, eso significa que, diferentes problemas no
pueden ser solucionados solamente con la distribucin de recursos monetarios.

Palabras llave: pobreza, desarrollo, abordaje de las capacitaciones.


130 Teoria e Evidncia Econmica, Passo Fundo, v. 14, n. 26, maio 2006

APNDICE

Figura 1 - Mapa de distribuio do ndice de recursos monetrios Rio Grande do


Sul
5 Pobreza no Rio Grande do Sul: a heterogeneidade revelada pela abordagem ... 131

Figura 2 Mapa de distribuio do ndice de acesso sade Rio Grande do Sul


132 Teoria e Evidncia Econmica, Passo Fundo, v. 14, n. 26, maio 2006

Figura 3 Mapa de distribuio do ndice de acesso educao Rio Grande do Sul


5 Pobreza no Rio Grande do Sul: a heterogeneidade revelada pela abordagem ... 133

Figura 4 Mapa de distribuio do ndice meio Rio Grande do Sul


134 Teoria e Evidncia Econmica, Passo Fundo, v. 14, n. 26, maio 2006

Figura 5 Mapa de distribuio do ndice fim Rio Grande do Sul