El Banco Mundial y La Tierra

dial y la Tierra
ofensiva y resistencia en Amrica Latina, Africa y Asia
Organizadora: Mnica Dias Martins

En distintos pases, las polticas de ajuste
estructural defendidas por el Banco
Mundial han estimulado la privatizacin
de tierras pblicas y comunitarias, como

asi tambin de aguas y bosques.
Muchas investigaciones independientes

sealan que los proyectos del Banco
Mundial no han tenido xito, presentan-
do problemas econmicos, sociales y
ambientales. Sin embargo, siguen siendo
una parte estratgica de un proyecto
mayor que apunta a garantizar las bases
para la expansin del neoliberalismo.
En el medio rural, los principales progra-

mas del Banco Mundial incluyen las
siguientes etapas:
Catastro y georreferenciamiento de los

inmuebles rurales
pblicas
Privatizacin de tierras y
7 2016
comunitarias
Titulacin de propiedades
Mercantilizacin de la reforma agraria
Creacin de un mercado de tierras 1CAL SEMINAR*
(Crdito Agrario, Banco de la Tierra,
Nuestra Primera Tierra)

Integracin de los campesinos al
agronegocio
La fuerte similitud entre las frmulas

aplicadas por el Banco Mundial en
diversos pases, aliada a sus impactos
negativos, gener un movimiento
internacional de oposicin a la poltica
de "reforma agraria de mercado".

Muchas organizaciones sociales -como
Va Campesina, Red de Accin e Investi-
gacin sobre la Tierra y FIAN (Foodfirst
Information & Action Network)-
iniciaron una articulacin con el objetivo
de sistematizar y divulgar tanto las
denuncias sobre los proyectos del Banco

Mundial como las propuestas construidas
a partir de las experiencias de trabajado-
res rurales.
Digitized by the Internet Archive
in 2016
https://archive.org/details/elbancomundialylOOmend
EL BANCO MUNDIAL
Y LA TIERRA
Ofensiva y resistencia
en Amrica Latina,
frica y Asia
Organizadora: Mnica Dias Martins
Coleccin
CONSEJO EDITORIAL
Franz J. Hinkelammert
Pablo Richard
Maryse Brisson
Duque
Jos
Tamez
Elsa
Amoldo Mora
Wim Dierckxsens
Germn Gutirrez
El Banco Mundial y la Tierra

EDICIN Y CORRECCIN EN ESPAOL: Guillermo Melndez

COMPOSICIN TIPOGRFICA: Luca M. Picado Gamboa
TRADUCCION AL ESPAOL: Celina Lagrutta
PORTADA: Antonio Kehl
332.15 Dias Martins, Mnica (organizadora) /El Banco Mundial

D541 b y la tierra: ofensiva y resistencia
en Amrica Latina, frica y Asia.

Mnica Dias Martins organizadora
la. ed.
San Jos, Costa Rica: DEI, 2005.
310 pgs.; 17 cms. (Coleccin Economa-Teologa ).
ISBN 9977-83-149-1
1. Banco Mundial
2. Reforma agraria-Amrica Latina.
3. Reforma agraria-frica.
4. Reforma agraria-Asia.
I. Ttulo
Hecho el depsito de ley
Reservados todos los derechos
Prohibida la reproduccin total o parcial del contenido de este libro
ISBN 9977-83-149-1
Editorial Departamento Ecumnico de Investigaciones (DEI), de la edicin

en espaol, San Jos, Costa Rica, 2005.
Mnica Dias Martins, 2005.
Impreso en Costa Rica Printed in Costa Rica Imp. Lara Segura & Asoc.
PARA PEDIDOS O INFORMACIN DIRIGIRSE A:

Asociacin Departamento Ecumnico de Investigaciones
Apartado Postal 390-2070
SABANILLA
SAN JOS COSTA RICA
Telfonos 253-0229 253-9124
Fax (506) 253-1541
Direccin electrnica: asodei@racsa.co.cr
http: / / www.dei-cr.org
Contenido
Presentacin
Las polticas del Banco Mundial
son iguales en todo el mundo 13
Maa Luisa Mendonga y Marcelo Resende
Prefacio 19
Plnio de Arruda Sampaio
El bueno, el feo y el malo:

la poltica agraria del Banco Mundial 25
Peter Rosset
Primera Parte
Desafos de la reforma agraria en Brasil 37
Captulo I
El "Nuevo Mundo Rural" 39

Manuel Domingos Neto
1. La concentracin de la propiedad de la tierra 39
7
2. El Gobierno frente al mundo rural 41
3. La "reforma agraria" de FHC 44
4. Impugnaciones al "mercado de tierras" 49
5. Las proposiciones de los movimientos populares 51
5.1. Finalidad de la reforma agraria 51
5.2. Acceso a la propiedad 51
5.3. Organizacin de la produccin 52
5.4. Canalizacin de la produccin 52
5.5. Medio ambiente 52
5.6. Condiciones para la reforma agraria 53
Bibliografa 53
Captulo II
La por un ttulo: estudio sobre

tierra
la "reforma agraria de mercado" 55
Sergio Sauer
1. La implantacin del Ttulo de la Tierra 56

2. Condiciones de vida de las familias 61
3. Negociacin y reglas del juego 65
4. Participacin y ciudadana 69
5. Produccin y pago de la deuda 72
Conclusin 75
Bibliografa 79
Captulo III
Aprendiendo a participar 81
Mnica Dias Martins
1. Reforma agraria, un proceso contradictorio 82

2. La estrategia poltica del MST 85
2.1. Ocupando la tierra 85
2.2. Viviendo y trabajando colectivamente 87
2.3. Creando un nuevo hombre y una nueva mujer 89
2.4. Construyendo el proyecto popular 91
3. El embrin de una nueva sociedad 94

Bibliografa 96
8
Captulo IV
La contrarreforma agraria en Brasil 99
Mara Luisa Mendonga y Marcelo Resende
1 El Plan Nacional de Reforma Agraria

y las polticas del Banco Mundial en el gobierno Lula 100
2. Cmo queda el Crdito Agrario en el gobierno Lula? 101
3. Catastro/georreferenciamiento del territorio nacional 103
Segunda Parte
Insurgencia y reforma agraria en Amrica Latina 105
Captulo I
Colombia: mercado de tierras o reforma agraria,

esa es la cuestin
1.2.
107
Hctor Mondragn
1. La situacin de la propiedad de la tierra en Colombia 107

1.1.Presencia campesina,
modernizacin y globalizacin 112
Lucha campesina y leyes
de tierras en el siglo XX 119
1.2.1. Orgenes de la lucha campesina contempornea 119
1.2.2. Carcter nacional del enfrentamiento
con los terratenientes y la violencia 120
1.2.6.
1.2.3. "Frente Nacional", Incora
y nuevas organizaciones
las 123
1.2.4. Contrarreforma agraria
y extensin de la nueva violencia 125
1.2.5. Las actuales organizaciones campesinas 130
La Constitucin del 91 y los campesinos 135
2. El Banco Mundial en el sector

agropecuario colombiano 140
3. El mercado subsidiado de tierras 143

3.1. El proyecto de "asociaciones productivas" 148
4. Conclusin: transformar las condiciones 152

4.1. Breves consideraciones bsicas 153
4.2. Reservas campesinas 155
9
4.3. La economa campesina es viable 158
4.4. Ttulos colectivos de los afrocolombianos 160
Bibliografa 160
Captulo II
Acuerdo de paz y fondo de tierras en Guatemala 163
Laura Saldvar Tanaka y Hannah Wittman
1. Distribucin de la propiedad de la tierra 164
2. El contexto histrico de las leyes agrarias 168

5. 2.1. La reforma de Arbenz 169
2.2. Tres dcadas de dictadura 171
3. Las promesas de los Acuerdos de Paz 173
4. Fon tierras, el modelo de mercado 175

4.1. Catastro 179
Las posiciones de la sociedad civil 180

Bibliografa 185
Captulo III
La reforma agraria mexicana:
del ejido a la privatizacin 187
Laura Saldvar Tanaka
1. Breve historia 188
2. La nueva ley agraria y el Procede 192
3. Consecuencias de las polticas neoliberales 197 i
3.1. Patrones de acceso a la tierra 197

3.2. Modernizacin agrcola 198
3.3. Procesos migratorios 201
3.4. Medio ambiente 201
3.5. Jvenes y mujeres 202
3.6. Pueblos indgenas 203
3.7. Democratizacin 203
3.8. Desarrollo urbano 204
4. Movimientos por la tierra y propuestas alternativas 205

Bibliografa 208
8 Tercera Parte
Racismo y reforma agraria en frica 213
Captulo I
La experiencia sudafricana de reforma agraria 215
Wellington D. Thwala
1. Breve historial . 216
2. Perfil socioeconmico 218

2.1. Poblacin 218
2.2. Indicadores sociales 220
3. Las races negociadas de la reforma agraria 222

4. La reforma agraria de mercado 224
5. Siete aos de crisis y fracaso 225
6. Ms all de los derechos: por qu la reforma agraria? 226
7. La necesidad de una reforma agraria popular 228
Bibliografa 231
Captulo II
Reforma agraria y ocupacin

de tierras en Zimbabue 233
Tom Lebert
1. El contexto de la cuestin agraria 234

1.1. Colonizacin: la Compaa Sudafricana Britnica 234
1.2. Consolidacin: la emergencia
de una colonia britnica 235
1.3. Independencia: el Acuerdo
de la Casa de Lancaster 237
2. La reforma agraria despus de la Independencia 238

2.1. Mercado de tierras: 1980-1996 239
2.2. Expropiacin de tierras: de 1996 al 2002 246
3. Ocupacin de tierras comunales 250
Conclusin 251
Bibliografa 252
11
Cuarta Parte
Pobreza y reforma agraria en Asia 257
Captulo I
Problemas y desafos de la reforma

agraria en la India 259
Minar Pimple
1. Una perspectiva histrica 259
2. Instituciones internacionales y cuestin agraria 261

2.1. Mercado de tierras 262
2.2. Industrializacin de la agricultura 265
2.3. Administracin de aguas 268
2.4. Proyectos forestales 271
3. Importancia de reforma agraria

la 273
3.1. Un de seguridad nacional
requisito 273
3.2. Impactos econmicos 274
3.3. Una necesidad ecolgica 275
3.4. Un compromiso humano 277
Bibliografa 281
Captulo II
Titulacin de la tierra en Tailandia 283
Rebeca Leonard y Kingkorn Narintarakul Na Ayutthaya
1. El contexto agrario 284
2. El mercado de tierras del Banco Mundial 286
3. El Programa de Titulacin de la Tierra 288
4. El caso del distrito de Baan Hong 292

4.1. Apropiacin indebida de tierras 293
4.2. Reforma agraria por las comunidades 294
5. Concentracin de la berra 297

5.1. Escalada de precios 299
5.2. Crdito insbtucional, deuda inshtucionalizada 302
Conclusin 304
Bibliografa 307
Sobre los autores 309
12
Presentacin
Las Banco Mundial

polticas del
son iguales en todo el mundo
Marcelo Resende
y Mara Luisa Mendonga
En
varios pases, las polticas de ajuste estructural defendidas
por Banco Mundial han estimulado la privatizacin de tierras
el
pblicas y comunitarias, adems de la privatizacin de las aguas

y los bosques.
Muchas investigaciones independientes indican que los proyec-
tos delBanco Mundial no han sido exitosos y que presentan pro-
blemas econmicos, sociales y ambientales. Sin embargo, siguen
siendo una parte estratgica de un proyecto mayor que apunta a
garantizar las bases para la expansin del neoliberalismo.
13
Presentacin
En el medio rural, los principales programas del Banco incluyen

las siguientes etapas:
Catastro y georreferenciamiento de los inmuebles rurales;

Privatizacin de tierras pblicas y comunitarias;
Titulacin de propiedades;
Mercantilizacin de la reforma agraria;
Mercado de tierras (Crdito Agrario, Banco de la Tierra, Nuestra
Primera Tierra); e
Integracin de los campesinos al agronegocio.
De acuerdo con esta concepcin, el Estado renuncia a su obli-

gacin de promover la desconcentracin agraria por medio de la
distribucin de la tierra y, al contrario de esto, estimula el control
del territorio agrario por parte de grandes empresas.
El caso de Colombia es ejemplar. En 1950, el Banco Mundial
recomendaba la migracin incentivada de campesinos y la forma-
cin de un sector agropecuario concentrado en la expansin del
rebao bovino para abastecer al mercado norteamericano de pro-
tena animal. La principal barrera para el crecimiento del pas, de
acuerdo con el Banco, era el nmero excesivo de campesinos; se
sugirieron, entonces, dos formas de resolver la situacin: atraer a
los campesinos hacia las ciudades o bien expulsarlos mediante un
"shock". Segn el economista Hctor Mondragn: "No slo hay
desplazados porque hay guerra, sino especialmente hay guerra para
que haya desplazados".
Con el fracaso de las polticas de mercado de tierras, en 2002
el Banco Mundial inici un programa de Asociaciones Productivas,
con el objetivo de subordinar a los campesinos a las grandes cor-

poraciones. El programa converta a los campesinos en "socios" de
los latifundistas, proporcionando mano de obra para las empresas
transnacionales y eliminando sus obligaciones laborales.
En Mxico, las polticas del Banco incentivaron la destruccin de
comunidades de reforma agraria donde no estaba per-
los ejidos
mitida venta de
la
y donde
la tierra campesinos mantenan
los los
derechos adquiridos desde Revolucin Mexicana de 1917 En
la .
1991, el presidente Carlos Salinas anunci la enmienda del artculo 27

de la Constitucin, permitiendo la divisin de los ejidos en propieda-
des privadas. Esta medida segua la lgica del "mercado de tierras"
y preparaba el pas para el Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte (TLCAN).
14
El Banco Mundial y la tierra
En Guatemala, el mercado de tierras fue puesto en prctica en

1994 por medio de un Fondo de Tierras con financiamiento del Banco
Mundial. El objetivo era la privatizacin de las tierras pblicas y
la venta negociada de los latifundios para evitar las ocupaciones y
vaciar las demandas de movimientos sociales.
los
En 1975, el Informe de de Reforma Agraria del Banco
Poltica
Mundial en India sealaba que la titulacin y el registro de tierras
eran los principales obstculos para establecer un prspero "mer-
cado de tierras". Para ello, ofrecieron un "paquete" que inclua la
titulacin, el levantamiento catastral y el registro para posibilitar las
transacciones de venta de tierras de los productores "menos eficien-
tes" a los "ms eficientes", lo que en la terminologa del Banco
Mundial significa "generar ganancias mximas".
En Tailandia, el acceso seguro a la tierra fue el argumento para
la intervencin del Banco Mundial en la poltica agraria. No obs-
tante, una evaluacin interna hecha por el propio Banco confirma
que la tenencia de la tierra en el pas era "relativamente segura e
igualitaria", basada en slidas tradiciones sociales y culturales, no
existiendo justificacin para la prioridad dada a un proyecto de
regularizacin de la propiedad.
Orientado por el Banco Mundial, el gobierno de Sudfrica inici
un complejo paquete de medidas para la realizacin del mercado
de tierras, apuntando al aumento de los niveles de produccin y
de la "confianza de los inversionistas". Los programas del Banco
se destinaron a una elite de agricultores considerados "eficientes",
con mayor poder adquisitivo. Esto elimin la participacin de los
campesinos de baja renta, quienes siguieron dependientes de los
sueldos en las haciendas y de relaciones sociales paternalistas. Este
modelo impidi la ejecucin de una amplia reforma agraria que
tuviera poder de transformacin social.
Entre 1980 y 1996, el gobierno de Zimbabue les compraba tierras
a los blancos y las distribua a los negros, constituyendo asentamien-
tos. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI)
estimulaban a la Unin de los Hacendados Blancos a no vender las
tierras porque estaban en desacuerdo con el establecimiento de
asentamientos. En los aos noventa, el Banco Mundial invirti re-
cursos para operar en el mercado de tierras, segn los moldes de
la produccin individual de la agricultura familiar. Pero la agencia
decidi suspender estos recursos y, a partir de 1997, el Gobierno pas

a realizar la adquisicin compulsoria de tierras, con indemnizacin
nicamente de las mejoras.
15
Presentacin
En Banco pas a tener mayor impacto

Brasil, la ideologa del
durante gobierno de Fernando Henrique Cardoso, que estableci
el
una poltica agraria denominada Nuevo Mundo Rural, centrada

bsicamente en tres principios:
1) el asentamiento de familias sin tierra como poltica social

compensatoria;
2) la "estadualizacin" (provincializacin) de los proyectos de
asentamiento, transfiriendo la responsabilidad del gobierno
federal a los estados y municipios,
3) la sustitucin del instrumento constitucional de expropiacin
por la propaganda del "mercado de tierras".
Durante el gobierno Cardoso, el Banco Mundial inici tres pro-

gramas que inauguraban una trayectoria de acceso a la tierra y una
concepcin de desarrollo rural: Cdula de la Tierra, Banco de la Tierra
y Crdito Agrario de Combate a la Pobreza. Estos programas bene-
fician al latifundio improductivo con el pago en efectivo de la tierra,
con la adquisicin de tierras restituidas, muchas de mala calidad y
con precios inflados. Las asociaciones creadas para la compra de las
reas son muchas veces organizadas por los propios latifundistas, y
diversas tierras adquiridas podran ser pasibles de expropiacin.
Por otra parte, las condiciones de estos proyectos imposibilitan
a los trabajadores rurales el pago de los prstamos y hace inviable
la produccin, incluso para la subsistencia de las familias.
Con el inicio del gobierno Lula, el conjunto de los actores sociales
del campo deposit sus esperanzas en la reversin de este proceso.
La expectativa era que la reforma agraria estara en el centro de la
agenda poltica, como una forma importante de creacin de em-
pleos, de garanta para la soberana alimentaria y como base de un
nuevo modelo de desarrollo.
Asistimos, en cambio, a la continuidad de las polticas del Banco
Mundial para el medio rural. En noviembre de 2003, el Ministerio
de Desarrollo Agrario anunci el Plan Nacional de Reforma Agraria:
Paz, Produccin y Calidad de Vida en el Medio Rural. Una de las
dos principales metas, con la previsin de alcanzar a 130 mil fami-
lias, es la continuidad del programa de Crdito Agrario de Combate
a la Pobreza Rural, que sigue la lgica del "mercado de berras". Este

proyecto debilita al Estado y sus atribuciones, compite con los
instrumentos y recursos pblicos de la reforma agraria basada en
la funcin social de la tierra, y legitima a las oligarquas rurales.
16
Otra meta, que pretende facilitar la ejecucin del mercado de

tierras, es la de generar el catastro y georreferenciamiento del te-
rritorio nacional, con la regularizacin de 2,2 millones de inmuebles
rurales y la titulacin para 500 mil ocupantes informales. Este pro-
grama elimina el concepto de tierras pblicas y comunitarias y
puede contribuir al aumento de la concentracin del latifundio. La
venta de las reas tituladas puede beneficiar a los latifundistas y
a los llamados "grileiros" (falsificadores de escrituras de propiedad),
adems de fortalecer a los gobiernos de los estados para la concesin,
a madereros y grandes empresas agrcolas, de tierras pblicas y
restituidas. En la regin amaznica y en la regin del cerrado ya se
verifica la expansin del monocultivo de la soja, que se puede ver
facilitada por la privatizacin de las reas georreferenciadas. El
proyecto permite igualmente que el Banco Mundial tenga acceso a
datos estratgicos sobre la trama agraria brasilea.
Pese a que el Plan Nacional de Reforma Agraria concede prio-

ridad a las polticas del Banco Mundial, las organizaciones sociales
esperan que el gobierno Lula cumpla con su compromiso de rea-
lizacin de una amplia reforma agraria segn los moldes constitu-

cionales.
La fuerte similitud entre las frmulas aplicadas por el Banco
Mundial y sus impactos negativos en distintos pases ha suscitado
un movimiento internacional de oposicin a la poltica de reforma
agraria de mercado". Muchas organizaciones sociales
como Va
Campesina, Red de Accin e Investigacin sobre la Tierra y Food
First Information & Action Network (FIAN)
iniciaron una arti-
culacin con el objetivo de sistematizar y divulgar tanto las denun-
cias sobre los proyectos del Banco Mundial como las propuestas
construidas mediante las experiencias de trabajadores rurales.
Los proyectos del Banco Mundial se contraponen a las luchas
histricas de los movimientos sociales. Es incomprensible que la
responsabilidad de la formulacin de polticas para el campo, in-
cluyendo el uso y la ocupacin del territorio, sea delegada a una
institucin financiera internacional. Nuestros pases deben tener
polticas pblicas compatibles con la complejidad de las demandas
histricas, de las experiencias y formulaciones de los movimientos
sociales protagonistas de la lucha por la democratizacin de la tierra
y por la soberana.
17
Prefacio
Plnio de Arruda Sampaio
Este libro estudia ocho programas agrarios

actualmente financiados por el Banco Mundial
en tres continentes: Amrica Latina, frica y Asia.
Amrica Latina
De los cuatro proyectos examinados en Amrica Latina, dos se

ejecutan en pases en donde ya hubo intentos importantes de re-
forma agraria: Mxico y Guatemala; y dos en pases en los cuales
la reforma agraria no ha alcanzado hasta hoy una dimensin sig-
nificativa: Colombia y Brasil.
19
Prefacio
Mxico
El Mxico moderno puede ser visto como resultado de la re-
forma agraria. Iniciada por Emiliano Zapata en los gloriosos aos
de la Revolucin Mexicana, expandida por Lzaro Crdenas, en los
tensos aos cuarenta, la reforma agraria destruy el Estado Oligr-
quico, pero no tuvo fuerzas para engendrar una economa agrcola
nueva bajo la hegemona del campesinado. Por eso, a pesar de los
beneficios que le trajo a Mxico, la Revolucin Mexicana no fue
capaz de superar la dependencia externa del pas ni la dominacin
del capital monopolista sobre la economa nacional. En tales con-
diciones, el latifundismo, poco a poco y por cierto bajo nuevos
ropajes, volvi a imponerse sobre la poblacin rural. Se trata de una
larga historia de luchas campesinas, todava a la espera de ser
enteramente contada.
Cuando la ola neoliberal alcanz a Mxico, los avances de la
Revolucin fueron definitivamente anulados. El gobierno desman-
tel el ejido, dejando en la miseria lo que an quedaba de la eco-
noma campesina creada por la reforma agraria.
El resultado es conocido: la rebelin de Chiapas y de varias otras
etnias indgenas; la dolorosa y humillante migracin de los braceros
a los Estados Unidos; la violencia urbana y rural; las callampas y
villas miseria, y la incapacidad de la economa mexicana de ofrecer
trabajo digno a la poblacin.
Guatemala
La reforma agraria guatemalteca tambin avanz bastante,
impulsada por dos presidentes: Juan Jos Arvalo y su sucesor, el
coronel Jacobo Arbenz. Tuvo que enfrentar, sin embargo, a un enemigo
muy poderoso: la United Fruit Company. Con apoyo de la Agencia
Central de Inteligencia (CIA), no fue difcil para la United Fruit
armar al coronel Castillo Armas para derrocar a Jacobo Arbens.
Casi cincuenta aos de dictaduras, cada una ms cruel que la
anterior, fue el resultado del estancamiento del proceso de reforma
agraria. Ni aun as, empero, las poblaciones indgenas fueron to-
talmente sometidas. El ensayo sobre las vicisitudes de la reforma
agraria en Guatemala, registra con precisin el itinerario seguido
por los campesinos e indgenas en busca de herramientas eficaces
para conquistar el acceso a la tierra y la mejora de sus condiciones
20
de vida. Comenzando con la Asociacin Nacional de Campesinos

(ANC) y con el Comit de Unidades Campesinas (CUC) hasta la
constitucin de la Coordinacin Nacional de Indgenas y Campe-
sinos (CONIC), el estudio traza las alianzas y asociaciones que
campesinos e indgenas fueron capaces de tejer, en su lucha contra
el latifundio.
Colombia
La construccin nacional de Colombia est todava trabada en

la imposibilidad de realizarla revolucin antioligrquica que pases
como Brasil, Chile, Argentina y Uruguay hicieron en las primeras
dcadas del siglo XX. No obstante esto no se debi a la falta de
presin campesina; tanto es as que, mucho antes que otros pases
latinoamericanos, los gobiernos oligrquicos colombianos fueron
obligados a dictar leyes de reforma de la estructura agraria del pas.
Pero la resistencia a la aplicacin de estas leyes fue siempre mayor
que la presin de la masa rural, de modo que la estructura agraria
heredada de los tiempos coloniales no se alter sustancialmente.
La imposibilidad de vencer esta resistencia llev a los campe-
sinos colombianos a las armas. Actualmente, Colombia es un pas
dividido, paralizado por una guerra civil interminable, porque ni
los guerrilleros tienen fuerza para vencer a las Fuerzas Armadas
colombianas, ni estas tienen fuerzas para derrotar a las guerrillas.
Incapaz de someter a las guerrillas, la oligarqua colombiana,
so pretexto de combatir el narcotrfico, apel a los Estados Unidos
en un gesto irresponsable y cobarde que amenaza no solamente la
soberana del pas, sino la de todos los pases cuyo territorio abarca
la Amazonia, puesto que ya no se puede ocultar la ambicin esta-
dounidense por el control de esta inmensa regin.
Brasil
Finalmente, Brasil, pas donde la reforma agraria tendra que

haber sido el complemento de la liberacin de los esclavos, hace
ciento veinte aos. La ausencia de la reforma no permiti evitar la
dicotoma modernidad/atraso que caracteriza a la sociedad
brasilea actual e impide su desarrollo econmico, social y poltico.
21
Prefacio
El primer intento de romper este cuadro estructural data de los

aos sesenta y fue aplastado por el golpe militar de 1964. El segundo, i
en 1984, se diluy por el compromiso de los polticos con la poderosa ,
clase de los grandes propietarios de tierras.

La consecuencia de la falta de una reforma agria es, tal como '
dijo un alto funcionario del gobierno Cardoso, la transformacin del

campo brasileo en una "fbrica de miseria" miseria en el campo,
donde ms de la mitad de la poblacin vive debajo de la lnea de

pobreza absoluta, y miseria exportada a las ciudades, donde, desde ;
hace ms de cuarenta aos, favelas y conventillos albergan preca- >
riamente a las levas de campesinos destituidos que llegan a sus
periferias.
El Banco Mundial, despus de decenios de intentos de sustituir i
la reforma agraria por programas de desarrollo rural diseados con

el fin esencial de evitar la expropiacin en masa de tierras, se declar l
convencido de la necesidad de alterar la estructura de propiedad

de la tierra de los pases latinoamericanos. Aun as, en lugar de tomar i
el camino natural del financiamiento a los gobiernos empeados en j
expropiar los latifundios, se dirigi hacia la nocin ilgica de "re-

forma agraria de mercado". Ahora bien, si la concentracin de la
propiedad es una consecuencia precisamente de las leyes del mercado,
cmo admitir que estas mismas leyes produzcan la desconcen-
tracin?
Con la connivencia, empero, de los gobiernos tteres que tene-
mos en Amrica Latina, el deseo del Banco Mundial se hizo ley. A
pesar de la advertencia de los especialistas y de los resultados
desastrosos de algunas experiencias realizadas en los aos cincuenta
y sesenta, prcticamente todos los gobiernos contrataron volumi-
nosos emprstitos con el Banco Mundial a fin de financiar progra-
mas para conciliar los intereses de propietarios deseosos de vender
sus tierras (willing seller) y campesinos sin tierra deseosos de ad-
quirirlas (willing buyer). Todo en el mejor de los mundos.
El resultado est estampado, con cifras rigurosas y evidencias
irrecusables, en los cuatro excelentes ensayos incluidos en esta pu-
blicacin. Pero los ensayos tienen tambin otro gran mrito: junta-
mente con la violencia y las injusticias practicadas contra los cam-
pesinos e indgenas, muestran el surgimiento y fortalecimiento de
las organizaciones de estos sectores de la poblacin resultado
dialctico del conflicto de clases que caracteriza todo el medio rural
latinoamericano
Es la contrapartida necesaria para evitar una
.
lectura derrotista de esta realidad. Se verifica a travs de estos
22
estudios que, aunque el campesinado todava no ha tenido fuerza

o,
suficiente para revertir la situacin de sujecin en la que se encuen-
da
tra, cada da que pasa se vuelve ms consciente, ms organizado,
ms combativo y ms articulado con los sectores proletarios y margi-
0 nados urbanos. Esta fuerte seal de esperanza est excelentemente
'1
documentada en este libro y muestra la actualidad de la reforma
1
agraria como instrumento para la gran transformacin social que

puede poner a los pases del continente en la senda del progreso
la justicia social.
y
frica
Los dos estudios relativos al continente africano Zimbabue

y Sudfrica
muestran los mtodos inicuos y violentos empleados
por los colonizadores blancos para expulsar a la poblacin rural de
las tierras en que vivan desde tiempos inmemorables. Resulta
interesante observar que, refirindose a culturas y procesos nacio-
nales tan distintos a los de los pases latinoamericanos, la receta del
Banco Mundial para enfrentar el problema de la tierra de estos pases
es lamisma que en Amrica Latina: titulacin, crdito agrario,
compra de tierras por parte del Estado segn el principio del willing
seller, willing buyer.
Zimbabue y Sudfrica
Zimbabue y Sudfrica son cultural e histricamente bastante

parecidos. Difieren, sin embargo, en lo que atae al empeo del
Gobierno en la realizacin de la reforma agraria.
Robert Mugabe, presidente de Zimbabue y lder de la revolucin
que derrot al colonialismo ingls despus de diez aos de feroz
lucha armada, est empeado en devolver a la poblacin negra la
tierra usurpada por los ingleses en los primeros aos del siglo XX.
Mugabe exige que Inglaterra cumpla el acuerdo celebrado en ocasin
del acuerdo de paz (Acuerdo de la Casa Lancaster), que puso fin a la
dominacin britnica. En dicho acuerdo, los colonizadores, con el
aval de los Estados Unidos, se comprometieron a pagar las tierras de
los hacendados ingleses que fueran expropiadas por el gobierno de
Zimbabue a fin de realizar la devolucin a los legtimos dueos.
Prefacio
En cambio, Mndela y M'Beki, presidentes de Sudfrica, no se

empearon de la misma manera, motivo por el cual la redistribucin
de las berras en este pas fue mucho menor que en el vecino Zimbabue.
En Zimbabue, Mugabe perdi las esperanzas de que Inglaterra
y Estados Unidos honraran sus compromisos y decidi acelerar la
reforma agraria por cuenta propia. Est expropiando tierras sin pago
de indemnizacin, pues esta parte qued bajo responsabilidad del
pas colonizador. Esta es la verdadera razn de las enormes presio-
nes externas que Inglaterra est imponiendo a Zimbabue, infeliz-
mente con el apoyo de los pases desarrollados, irnicamente lla-
mados "pases donantes" en los documentos del Banco Mundial y
de las Naciones Unidas.
En Sudfrica la presin externa es menor, y la distribucin de
berras sustancialmente ms reducida que en Zimbabue. Sudfrica
sigue la cartilla del Banco Mundial. El resultado est claro en la
conclusin del estudio referente a este pas: la opcin por la reforma
agraria de mercado "podr perpetuar las relaciones coloniales, que
todava hoy son una evidente realidad".
Asia
Tailandia e India
Tailandia e India son dos pases muy diferentes entre s. Tienen

asimismo culturas e historias completamente distintas a las de los
pases latinoamericanos y africanos. Pero, pese a ello, el Banco
Mundial, impvido, preconiza el mismo modelo de reforma agraria
para ambos.
El estudio acerca de Tailandia presenta una interesante y detalla-
da explicacin sobre la forma por medio de la cual el crdito agrario,
financiado con emprstitos del Banco Mundial, deflagra una cadena
de endeudamientos de la que el campesino jams se libera.
En el estudio del caso hind, merecen parbcular atencin las
consideraciones referentes a los efectos negativos de la celebrada
Revolucin Verde y de los programas destinados a transformar el
agua, de recurso productivo indispensable para la agricultura en
mercanca negociable en los mercados internos y externos.
Por todo lo expuesto, la lectura atenta de estos ensayos resulta
indispensable para todos aquellos que desean vivir en sociedades
socialmente ms justas y equilibradas y en naciones libres, soberanas
y prsperas.
24
El bueno, feo y el malo:
el
la poltica agraria
del Banco Mundial 1
Peter Rosset
de Clint Eastwod, El bueno, el feo y el

El ttulo del antiguo film
de las polticas del Banco Mundial. Yo
malo, sintetiza bien el espritu
empezara diciendo que el Banco, en los ltimos quince aos, ha
cambiado estas polticas para hacer de la tierra un elemento mucho
ms importante, con una prioridad mucho mayor que la que terna
antes. Luego del ajuste estructural y de la imposicin de todo tipo de
recetarios econmicos neoliberales, adems del financiamiento de
1
Este artculo es una trascripcin editada y revisada de ima conferencia pronunciada
en el seminario "Los impactos negativos de las polticas de reforma agraria de mercado
del Banco Mundial". El evento tuvo lugar en la George Washington University, Was-
hington, DC, el 15 de abril de 2002.
25
El bueno, el feo y el malo: la poltica agraria del Banco Mundial
grandes obras hdricas y mega proyectos de infraestructura, el Banco

pas a considerar la cuestin de la tierra como fundamental para su
estrategia de desarrollo rural en el mundo entero. Este es bsicamen-
te el bueno del ttulo, pues hace unos veinte aos palabras como "re-
forma agraria" eran tab en muchos pases, y el solo hecho de pro-
nunciarlas poda poner en riesgo la vida de uno. Ahora, de cierto
modo, el Banco Mundial hizo que fuera "seguro" usar la expresin y
su versin de "reforma agraria" es una pieza central de la poltica
sectorial para reas rurales.
Est claro que el Banco Mundial intenta apropiarse de la expre-
sin, para darle el sentido que quiere
que es bsicamente el abor-
daje neoliberal aplicado a la tierra y
no aqul que los movimientos
sociales o el uso histrico pudieran sugerir. Con todo, el Banco discu-
te el tema "reforma agraria" con la mayora de nuestros gobiernos, lo
que significa que, ahora, hablar de la cuestin no causa problemas y,
ms importante an, que ello abre un espacio para luchar por el
contenido y significado de la reforma agraria. Este es el bueno.
Antes de discutir acerca de el malo y el feo, explicar brevemente
por qu pienso que el Banco Mundial cambi su poltica, dando mayor
prioridad a la cuestin agraria. Hay tres factores, dos de los cuales
realmente preocupan al Banco, y otro que tiene, sobre todo, un carc-
ter retrico. El primero es el crecimiento econmico, una suerte de
"mantra" para la institucin. Sus economistas han mostrado, me-
diante estudios comparativos entre pases, que la distribucin muy
desigual de bienes, vale decir, de la tierra, retarda las tasas de creci-
miento econmico y, en consecuencia, alguna redistribucin puede
contribuir a este crecimiento. El segundo es la inversin en reas
rurales que, segn el Banco, ha sido muy baja en Amrica Latina,
frica y Asia. Por ser en verdad partidarios de la promocin de opor-
tunidades de inversin del sector privado y por creer que esta es la
clave para un mayor crecimiento econmico, sus economistas consi-
deran importante estimular el flujo de inversiones del sector privado
hacia reas rurales. El tercer factor, el ms retrico, es el de la reduc-
cin de la pobreza. El equipo del Banco exige que sus nuevas polti-
cas de tierra estn motivadas por la cuestin de la pobreza, sin em-
bargo, tal como lo muestran los estudios de caso, empezamos a tener
serias dudas acerca de si tal motivacin es real o retrica.
El bueno consiste en que podemos conversar abiertamente sobre
reforma agraria. El malo, entonces, se refiere a los actuales paquetes
que el Banco est vendiendo, empujando e imponiendo a los gobier-
nos de todo el mundo. Hay una fuerte similitud en trminos de las
26
recetas que el Banco est llevando a pases muy distintos. Propongo,

por tanto, una referencia preliminar para organizar nuestro razona-
miento acerca de estas polticas, representado por una "escalera" en
la Figura 1. Todas las polticas que el Banco est negociando con los
diversos gobiernos pueden ser pensadas en una secuencia. Podemos

imaginar dicha secuencia como una escalera: los pases empiezan
con ciertas polticas, de modo gradual suben los escalones y, en teo-
eventualmente llegan a otras polticas. En este momento tene-
ra,
mos pases en diferentes estadios, y en algunos el Banco est recin

comenzando a ensearles a dar los primeros pasos.
Figura No. 1
El Banco Mundial y las polticas de la tierra
Permtanme discurrir sobre una tpica secuencia de las polticas

del Banco Mundial y explicar de manera breve qu son y por qu
pienso que cada una encaja en la categora de el malo. Observemos la
Figura No. 1 La primera serie de polticas se encuadra en la categora
.
general que el Banco llama proyectos de "administracin de la tie-
27
rra". Muchos pases o bien tuvieron tales proyectos, o bien los estn
negociando o renovando, o estn recin principiando a discutir la
posibilidad de tenerlos. Los proyectos reciben distintos nombres
segn los pases: titulacin, registro, levantamiento cartogrfico, etc.,
aunque algunas veces son simplemente puestos bajo el ttulo de "ad-
ministracin de la tierra" para agrupar a todos los componentes. Se
inician con frecuencia con un relevamiento de tierras, registro, etc.
bsicamente lo que el Banco llamara "poner en orden la situacin
de la tenencia de la tierra"
organizando los negocios, reduciendo
el caos. El Banco quiere que los pases inicien con este escaln, ya que
su principal meta es crear lo que denominan el "funcionamiento del

mercado de tierras", o mercados para compra y venta de tierras.
De acuerdo con el Banco Mundial, sin mercados la transferencia
de tierra no ocurrir y, si la transferencia no ocurre, entonces no exis-
ten posibilidades de que las personas pobres adquieran tierras. Evi-
dentemente podemos cuestionar este argumento, pero es lo que el
Banco dice. Tambin hace referencia
y, creo, es esto lo que en rea-
lidad preocupa al problema de la inversin en reas rurales. Sin un
mercado donde las personas puedan comprar y vender la tierra y
usarla para asegurar crditos o dar garanta para que los inversio-
nistas, y personas, compaas o corporaciones logren obtener un t-
tulo y derechos de propiedad, segn el Banco, no habr inversiones
en la produccin rural. Los inversionistas exigen la seguridad del
derecho de propiedad.
De hecho, la propiedad de la tierra es catica en varias reas y
pases en lo que se refiere a cules son los lmites de las parcelas,
quines son los dueos, dnde est registrada la tierra, etc. Frente a
tantas incertidumbres, el Banco cree que se debe empezar por orga-
nizar la administracin de tierras como un primer paso rumbo a la
creacin de un mercado de tierras. Adems, en vista de que los terre-
nos privados pueden ser insuficientes para atender la demanda
sea del pobre, del rico o de las corporaciones
el nfasis de la
,
poltica est puesto en la privatizacin de las tierras pblicas y comu-

nales. La privatizacin de tierras pblicas es posible hacerla median-
te concesiones a compaas que acepten invertir en la produccin
rural o poner a disposicin la tierra para algn tipo de "reforma

agraria" del Banco Mundial. La privatizacin de tierras comunales
en Mxico es un caso ejemplar. El programa recomendado por el
Banco, el Procede, provee la titulacin individual de los ejidos, gran-
des reas de propiedad comunal instituidas despus de la Revolu-
cin Mexicana.
28
El prximo escaln, o mejor dicho, un peldao asociado a estos

dos primeros escalones, es admitir que los ttulos de la tierra son
enajenables. Ser enajenable significa que la tierra se puede vender o
usarla como garanta para solicitar crditos y, por consiguiente, per-
derla si no se paga el prstamo bancario. Puede ser asimismo una
contribucin en un emprendimiento conjunto con una compaa
privada. Un propietario rural, por ejemplo, entra con su ttulo enaje-
nable y con su trabajo, y la empresa invierte el capital. Est claro que
en el caso de que el negocio no funcione, todos pierden, incluyendo
el campesino cuya tierra ahora es enajenable. Para el Banco, todo esto
forma parte de la "facilidad del mercado de tierras". Cuando las

economas se encuentran en ebullicin, el valor de la tierra puede
experimentar, a corto plazo, elevaciones drsticas, induciendo a va-
rios agricultores pequeos a vender su parcela por un precio que
parece bastante alto. En la cosecha, cuando los precios caen, los agri-
cultores pueden vender su tierra porque la produccin ya no es tan
lucrativa. Por lo general, el dinero recibido por las tierras es gastado
enseguida y las familias no consiguen encontrar un medio de super-
vivencia alternativo, tornndose pobres rpidamente. Mientras po-
seen la tierra, por lo menos pueden comer; sin la tierra y sin empleo,
no tienen nada.
Hay un gran nmero de problemas asociados a estos escalones.
Generalmente los proyectos de administracin de tierra, por ejem-
plo, son introducidos en reas con un complejo sistema comunal de
gestin de la tierra, lo que en algunas partes del mundo significa que
varios usuarios de la misma tierra comparten mltiples derechos:
dejar pastar a los animales, plantar, recoger lea, usar el agua de la
fuente, etc. Cuando un proyecto de administracin de berra comien-

za a delimitar los lotes, designando a cada dueo, este puede vender-
lo o hacer lo que quiera en su pedazo de tierra, como construir una
cerca e impedir el accesode los otros productores con sus respectivos
animales. Lo que por lo comn ocurre es que los mencionados meca-
nismos de cooperacin y uso mltiple son interrumpidos. En tales
casos, un solo usuario se queda con el derecho sobre la tierra
y los
dems pierden derechos que podran ser esenciales para su supervi-
vencia.
Otro problema es el de las reivindicaciones superpuestas. Por
ejemplo, hay conflictos preexistentes en muchas reas donde se ini-
cian proyectos de este tipo, como en las tierras indgenas, coloniza-
das en fecha reciente por personas que tambin son pobres. Cuando
un programa de levantamiento cartogrfico-catastro-titulacin es
29
ejecutado, automticamente se procede a la legalizacin de la tierra
en nombre de la persona o comunidad que la reivindic. En Indone-

sia hemos observado casos en extremo violentos, originados con la
titulacin de tierras. En otras palabras, proyectos de administracin
de la tierra pueden agudizar las disputas entre los ms pobres.
Est claro que conceder un ttulo puede, en algunos casos, aten-
der a una demanda legtima y comn de pequeos agricultores para
contar con la seguridad de la propiedad de su parcela de tierra. Sin
embargo, un grave problema es que todo esto est sucediendo en el
contexto de las polticas neoliberales
promovidas por el Banco

Mundial que solapan la lucratividad y la viabilidad de la agricul-
tura familiar. La apertura del mercado nacional trae enormes perjui-
cios a los productores locales, al bajar el precio de sus productos y,
sobre todo, al tomar econmicamente inviables la agricultura o las
pequeas fincas (por lo menos en trminos de participacin en la
economa monetaria, ya que siempre hay beneficios de subsistencia
para quienes poseen el acceso a la tierra).
Donde existen polticas macroeconmicas, sectoriales y comer-
ciales, todas conspirando para hacer inviable la agricultura, y donde
como consecuencia de ello se conceden ttulos enajenables para que
la tierra pueda ser negociada, se produce un resultado tpico: su ven-
ta masiva. Finalmente las personas tienen el ttulo, pero en razn del
bajo precio de sus productos no les queda ms alternativa que ven-
der la propiedad. Vemos esto en muchos pases e, infelizmente, lo
que sucede, tal como lo describimos, es que las familias reciben un
valor bajo por la venta. De esta forma, la introduccin de ttulos
enajenables en el marco de la economa neoliberal
no es posible
evaluar las polticas de tierra fuera de la coyuntura econmica gene-
ral resulta con frecuencia en un aumento de la concentracin de la
tierra y de la pobreza.
De hecho, la nocin de mercado de tierras como un medio para
reducir la pobreza es muy curiosa. El Banco Mundial sostiene que si
el mercado de tierras funciona es posible que las personas pobres
adquieran tierras. Infelizmente, como sabemos, el mercado no res-

ponde a las necesidades del pueblo; el mercado responde al dinero.
El funcionamiento del mercado de tierras puede, por lo tanto, en
muchos casos, originar una clara transferencia de tierras de personas
pobres hacia los grandes y ricos hacendados, porque los pobres a
menudo no poseen recursos financieros para participar del mercado
de tierras. Esto lleva al prximo peldao de la escalera: la poltica de
"reforma agraria de mercado" del Banco.
30
. "
El Banco Mundial tiene una poltica general de crdito, algunas

veces llamada "banco de tierra" o "fondos de tierra", para pases en
los que, supuestamente, funciona un mercado de tierras. En teora,
agricultores pobres pueden obtener crditos agrarios y comprarle
berras a personas ms ricas. Este es el modo como el Banco afirma
que la distribucin de la tierra suceder y como el objetivo de reduc-
cin de la pobreza ser alcanzado.
Cabe recordar el nfasis del Banco en el crecimiento y reiterar
que sus propios economistas, en su bsqueda de los factores deter-

minantes del crecimiento econmico en diferentes pases, se dieron
cuenta, para su propia sorpresa, de que en los pases con extrema
desigualdad en el acceso a recursos como la tierra y la salud, las tasas
de crecimiento son muy bajas. En los pases menos desiguales, tales
tasas son mayores. Por supuesto, este resultado emprico va total-
mente en contra de la poltica histrica del Banco Mundial; luego, de
alguna manera, fue un golpe para ellos.
Es evidente que pases con extrema desigualdad deben tener un
bajo crecimiento, debido a la exclusin econmica de la mayora de
la poblacin. En estos casos, el crecimiento econmico medido como
una estadstica nacional representa nicamente a una pequea parte

de la poblacin, mientras la mayora queda marginada de la vida
econmica. Esto fue, con todo, una sorpresa para el Banco Mundial,
sorpresa que en realidad lo afect y hasta cierto punto lo llev a
incluir algn tipo de mecanismo de redistribucin de la renta en sus
paquetes de reforma econmica neoliberal. As, el Banco introdujo la
"redistribucin" y la llam "reforma agraria dirigida por el merca-
do". No obstante fue criticado con dureza por personas que dijeron:
"cmo puede el mercado dirigir un proceso de reforma agraria?". El
Banco cambi entonces el nombre del programa y le puso "reforma
agraria asistida por el mercado " La controversia continu y el cambio
de nombres tambin ("reforma agraria negociada o "reforma agraria
basada en la comunidad"), pero sin cambiar el contenido.
El Banco Mundial argumenta que el "viejo" estilo de reforma
agraria basado en la expropiacin, tal como haba sido realizado por
los pases independientes y /o gobiernos revolucionarios, no es pol-
ticamente factible en el contexto actual pues las elites econmicas
resisten y se producen muchos conflictos. Pagando la berra a precio
de mercado
sugiere el Banco
sera posible superar la resistencia
de las elites y esto reducira el conflicto. Cualquiera que sea el nom-
bre usado, en este modelo el Banco Mundial no destina dinero para
la compra de berras. Existe una directriz que le prohbe la compra de
31
tierras con recursos propios, pero l s puede proveer varios tipos de

fondos administrativos y recomienda a los gobiernos crear fondos
de crdito, con recursos ya sean del pas o de otros donantes. El cr-
dito es puesto a disposicin de los sin tierra: as, en teora, ellos pue-
den adquirir tierras. En este modelo el objetivo es no molestar a las
elites econmicas confiscndoles sus propiedades, sino sencillamen-
te comprar la tierra a aquellos dispuestos a venderla por el precio
que pidan por ella.
El modelo bsico vara ligeramente de pas a pas. En algunos
pases una pequea porcin del dinero que el agricultor pobre recibe
para la compra de tierras se da en la forma de subsidio la parte
principal es un prstamo
mientras en otros el monto total consiste
,
en un prstamo. Pero en general podemos pensar del siguiente modo:

personas muy pobres tienen la oportunidad de contraer un prsta-
mo, el cual debe ser pagado a veces con tasas de inters muy altas
aunque stas puedan bajar gracias a las luchas polticas de las or-
ganizaciones campesinas
Estas personas contraen una deuda para
.
comprar un pedazo de tierra que un agricultor rico est dispuesto a

vender. Ya de inicio hay un problema, porque por lo normal los gran-
des propietarios poseen tierras buenas y tierras malas. Es decir, tie-
nen algunos terrenos muy frtiles, con amplio acceso al agua para la
irrigacin, prximos a los mercados, etc., y poseen tambin terrenos
en parajes desiertos, en medio de una selva tropical, en un pantano,
o sin acceso a los mercados. Tal vez esas propiedades estn a la venta
hace veinte aos, y nadie las comprara jams. Ahora, sin embargo,
con el programa de crditos del Banco Mundial, los sin tierra son
orientados a adquirirlas, y sobrevaluadas.
Los "beneficiarios" de este programa contraen una pesada deu-
da con el crdito usado para comprar la tierra. El tamao de esta
deuda depende del precio en el que la tierra es vendida. Una funcin

de estos programas en diversos pases es determinar ese precio. El
mismo modelo da lugar a la corrupcin, con funcionarios guberna-
mentales mancomunados con los latifundistas; este tipo de corrup-
cin es implacable, y por lo general eleva el precio. Se encarga a las
oficinas locales determinar el precio "justo" en un supuesto mercado
de tierras local. Pero, de hecho, en muchas reas en donde los latifun-
distas quieren vender propiedades, no hay mercado de tierras por-
que son reas marginales y nadie las comprara. Hemos visto casos
en que durante los ltimos veinte o treinta aos no haba habido una
sola negociacin de tierras. Esto significa que los tcnicos del Gobier-
no establecen un precio artificial, lo que abre las puertas a la corrup-
32
cin y contubernio con los latifundistas. Observamos que la tierra

el
comprada por personas pobres no es solo de mala calidad, sino tam-

bin sobrevaluada. En algunos casos, estos programas han contri-
buido a generar una tremenda sobrevaloracin del precio de la tie-
rra. En este sentido es probablemente seguro decir que la "reforma
agraria de mercado" ha sido ms benfica para los latifundistas,

quienes pueden vender tierras de baja calidad a altos precios.
Finalmente, el ltimo paso del programa es un tipo de esquema
de produccin para los "beneficiarios". En Colombia, esto puede
significar convencerlos de que alquilen sus tierras a una empresa
productora de palma. En otros pases, puede significar iniciar la pro-
duccin de un planto no tradicional para la exportacin, como arvejas
o brcolis, con elevados costos de produccin. Esto exige ms crdi-
tos, lo que aumenta de modo sustancial la deuda de las familias;
adems, estos mercados son altamente inestables, con precios fluc-

tuantes, y ello implica grandes riesgos de quiebra, insolvencia y pr-
dida de la tierra.
Comparando el modelo de "reforma agraria de mercado" en
diferentes pases, observamos que:
Hay pases en donde los planes, en trminos de nmero de

beneficiarios, en proporcin al total de familias sin tierra, son
muy Y normalmente la ejecucin integral alcanza
ambiciosos.
apenas a cerca del 1% de la demanda de los sin tierra, si bien en
Sudfrica el porcentaje es sustancialmente mayor. Y aun en el
caso que se diera el cumplimiento integral de estos planes, los
mismos no tendran un impacto significativo en el problema de
los sin tierra.
En muchos pases, el cumplimiento de las metas es todava
menor. En Sudfrica, por ejemplo, con las nicas metas modera-
damente ambiciosas, hubo nada ms una pequea cantidad de
transferencia de ttulos. Existe, por ende, un problema mayor
por sealar: adems de que no hay metas muy ambiciosas, su
ejecucin es insatisfactoria. A veces, la mala ejecucin se da por-
que el dinero que debera estar disponible no llega; otras veces,
no hay tierras suficientes en venta. En la mayor parte de los pa-
ses, este es el caso. Estamos hablando de extrema desigualdad,
con enormes poblaciones sin tierra, y es muy improbable que los
latifundistas pongan sus tierras a la venta de forma espontnea.
Lo que observamos es la mala calidad de las tierras que estn
dispuestos a vender.
33
El bueno, el feo
y el malo: la poltica agraria del Banco Mundial
Otro problema es que los programas de crdito son planifica-

dos de modo tal que, para ser clasificados, los beneficiarios nece-
sitan disponer de cierto monto de capital propio. En la mayora
de los pases, el crdito y/ o el prstamo que reciben del Banco de
la Tierra es insuficiente para comprar la tierra
y hacerla produc-
tiva. Las familias deben poseer determinada cantidad de recur-
sos econmicos. Luego, adems de los problemas ya enumera-

dos, este modelo excluye automticamente a los ms pobres,
quienes no tienen cmo efectuar sus propias contribuciones. En !
muchos casos, los beneficiarios que adquieren la tierra no dispo-

nen de capital de giro y no consiguen que la tierra se vuelva
productiva. Por tanto, se trata de un modelo que excluye a los
ms pobres de entre los pobres.
Reuniendo todas estas informaciones, nuestra conclusin es que

sera imposible, incluso si todo funcionara de forma perfecta, resol-
ver semejante problema de desigualdad de renta y de acceso a la
tierra por medio del mercado. Este es probablemente el ms dispen-
dioso de los modelos de reforma agraria, ya que se basa en la volun-
tad del vendedor y promueve la corrupcin, sobrevaluando los pre-
cios de la una cantidad significativa de tierra impli-
tierra. Transferir
cara disfrutar de una enorme cantidad de recursos, lo que est ms
all de la capacidad de cualquier gobierno o agencia internacional
si este fuera en realidad el modelo para acabar con el problema del
acceso a la tierra
Entonces, es claro que este no es, o no puede ser,
.
tal modelo. Puede apenas ser, en la mejor de las hiptesis, algo muy
pequeo que no contemplara con seriedad la totalidad del proble-

ma. Tal como vemos en el estudio de Guatemala, las proyecciones
econmicas revelan que incluso en su mejor desempeo tal modelo
no alcanza siquiera la tasa anual de crecimiento de la poblacin sin
tierra. En otras palabras, la "escasez de tierra" continuara aumen-
tando, porque el monto que el modelo proporcionara sera menor al
nmero adicional de personas sin tierra cada ao.
Debemos examinar este modelo en toda su extensin desde la
escala micro
qu es lo que sucede con cada familia que participa
de estos programas?
hasta la macro, proyectada a futuro, e inda-
gar: aun funcionando, habra una diferencia significativa? Yo argu-
mentara que no. La cuestin est siendo planteada por varios movi-
mientos sociales, como el Movimiento de Trabajadores sin Tierra de
Brasil: sera esta solo una estrategia poltica, basada en programas
simblicos, pero insignificantes, proyectados para desvalorizar a los
34
movimientos, sustentando la ilusin de otra salida, menos conflicti-
va? Me temo que Banco Mundial est intentando despolitizar la

el
reforma agraria, sacarla del reino de la poltica para trasladarla al

reino del mercado. No obstante vimos que el mercado es incapaz de
lidiar con la magnitud del problema. Para resolverlo, sera necesario
combinar la voluntad poltica de los gobiernos con la lucha de las
organizaciones sociales.
35
Primera Parte
Desafos de la reforma agraria

en Brasil
Captulo I
El "Nuevo Mundo Rural"
Manuel Domingos Neto
1.La concentracin
de la propiedad de la tierra
El expresidente Fernando Henrique Cardoso anunci, en enero

de 2001, que la concentracin de la propiedad de la tierra en Brasil
habra disminuido y que se estara produciendo una verdadera
revolucin democrtica, productiva y pacificadora en el campo.
Entre 1995 y 2000, su gobierno habra asentado a 482 familias, es
decir, cerca de 2,4 millones de personas. Durante este perodo, 18
millones de hectreas habran pasado de manos de latifundistas a
las de pequeos propietarios. Desde su punto de vista, todo ello
significaba la concrecin de la "mayor reforma agraria del mundo".
39
El "Nuevo Mundo Rural
Tales afirmaciones fueron confrontadas por diversas entidades

defensoras de la reforma agraria, tcnicos especializados y parla-
mentarios. De hecho, para llegar a dichos nmeros el Gobierno no
solamente contabiliz antiguos asentamientos como siendo nuevos,
sino que reedit una prctica conocida en la poca de la dictadura
militar: consider como asentamientos a meros procesos de regu-
larizacin de la propiedad (reconocimiento formal de derechos sobre
la tierra).
Pero aun en el caso que los datos del Presidente fueran correctos,
cabra observar que el nmero de trabajadores rurales tomados
como asentados es inferior al de trabajadores que abandonaron el
campo en busca de mejores condiciones de vida. Segn el Instituto
Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE), entre 1995 y 1999 cerca
de 4,2 millones de personas dejaron la zona rural. Tal evasin est
indiscutiblemente asociada al hecho de que el 54% de los
establecimientos agrcolas presentan un ingreso de largo plazo
negativo o nulo (Alves et al., 1999).
Tabla No. 1
Desigualdad de la distribucin de la tierra en Brasil

y en las regiones (1992 a 1998)
Unidad geogrfica ndice de Gini
1992 1998
Norte 0,849 0,851
Nordeste 0,792 0,811
Sudeste 0,749 0,757
Sur 0,705 0,712
Centro-Oeste 0,811 0,810
Brasil 0,831 0,843
Fuente: IBGE e Inera. Elaboracin: Rodolfo Hoffmann
40
Las estadsticas catastrales revelan una persistente concentra-

cin de la propiedad de la tierra. De acuerdo con el Instituto de
Colonizacin y Reforma Agraria (Inera), entre 1992 y 1998 el rea

ocupada por las fincas mayores de 2 mil hectreas se ampli en 56
millones de hectreas, lo que representa el triple de los 18 millones
de hectreas que el Gobierno afirma haber expropiado durante seis
aos. El rea ocupada por el 10% de las fincas ms grandes del pas
creci, durante el perodo de referencia, del 77,1% al 78,6% del rea
total. Conforme Hoffmann (1998), el ndice de Gini, calculado sobre
la base de los datos oficiales, salt de 0,831 a 0,843 (Tabla No. 1).
Como reflejo gravedad de la concentracin agraria en

de la
Brasil movimiento por la democratizacin de la

y del vigor del
propiedad de la tierra, se ampliaron los conflictos agrarios. Segn
la Comisin Pastoral de la Tierra (CPT), entre 1992 y 1994 la media
anual fue de 367 casos, involucrando a 214.653 personas. Entre 1995

y 1999 la media aument: se verificaron 887 conflictos con 508.507
personas involucradas. Pese a ello, hubo una reduccin del 5% de
la media anual de asesinatos relacionados con las luchas por la tierra
durante el gobierno de Cardoso. Esto no indica necesariamente el

ablandamiento de la represin, sino posiblemente una tendencia de
cambio en los procedimientos coercitivos.
El Movimiento delos Trabajadores Rurales Sin Tierra (MST)
considera que en 2000 crecieron los desalojos, los arrestos ilegales
el
y los procesos judiciales forjados. Esto sugiere que los grandes

propietarios, sin abandonar la violencia privada, recurren ms a la
intervencin formal del Estado. En ese ao, de los catorce trabaja-
dores asesinados, once eran militantes del MST.
2. El Gobierno frente al mundo rural

El optimismo del gobierno Cardoso fue una muestra del esfuer-
zo sistemtico de propaganda con la intencin de mejorar su imagen
desgastada. Acusado de menospreciar la economa rural y, en
particular, a los trabajadores sin tierra ya los pequeos productores,
el Presidente adopt nuevos programas de intervencin en el mbito
agrario siguiendo la orientacin del Banco Mundial. Estos progra-
mas denominando "reforma agraria de
integran lo que se viene
mercado", y representan una parte destacada de una propuesta ms
amplia: la construccin de un "Nuevo Mundo Rural".
41
El objetivo explcito del Banco es atenuar los efectos sociales

negativos de la apertura unilateral, continua y ostensiva de la agri-
cultura brasilea al mercado internacional, combinada con medidas
internas recesivas. El BIRD reconoce que, en
la primera dcada de
liberalizacin (1986-96), el contingente de personas con un ingreso
mximo de US$1 /da en Amrica Latina y el Caribe creci de 59
millones a 84 millones. En el campo, el agrupamiento humano
considerado extremadamente pobre pas de 45,8% a 52,5% de la
poblacin rural total, equivalente a un incremento de diez millones
de personas 1 .
La orientacin poltica del gobierno Cardoso hizo que el pas

abandonara la tradicin de exportador agrcola y asumiera la con-
dicin de gran importador de alimentos. A pesar del aumento del
volumen de la produccin agropecuaria, se registr una cada del
valor bruto de la produccin de R$78,3 mil millones, en 1994, a
R$72,4 mil millones, en 1999, segn la Confederacin Nacional de
la Agricultura (CNA). Estos datos pueden explicar la razn por la
cual el rea cultivada se redujo en doscientas mil hectreas durante

el ltimo decenio. Los efectos sociales de la poltica agrcola que-
daron en evidencia con la necesidad de distribucin de "cestas
bsicas" a ms de un milln de familias en la zona rural.
"Nuevo Mundo Rural" es una expresin utilizada para designar
tanto las transformaciones en curso en la realidad agraria brasilea
como tambin un paradigma a ser perseguido. Los cambios tendran
como fundamento la introduccin de tecnologa, la emergencia de
nuevas actividades en el medio rural y el surgimiento de nuevas
configuraciones sociales. El progreso tcnico, que acarrea incremen-
tos de productividad en la agricultura, habra provocado la forma-
cin de un "excedente de trabajo". As, las familias de productores
estaran empleando el tiempo disponible en actividades no agrcolas
con el objetivo de complementar sus ingresos.
Tal como sucede en los pases desarrollados, el campo brasileo
se habra transformado como consecuencia de la actividad de las
grandes y medianas empresas agrcolas eficientes, de la multipli-
cacin de las reas destinadas al ocio y de las quintas residenciales
de vecinos urbanos. En la determinacin del espacio rural, el trabajo
propiamente agrcola estara perdiendo importancia relativa. Con-
1
Ncleo Agrario del Bloque del PT en la Cmara de Diputados, Reflexiones sobre
la agricultura y la contexto de un proyecto democrtico, popular y
reforma agraria en el
soberano para Brasil. Brasilia, 31.08.2001.
42
forme un defensor de la construccin del "Nuevo Mundo Rural",

la reforma agraria ya no necesitara "exhibir un carcter estrictamen-
te agrcola" (Silva, 2001).

Cabe observar, sin embargo, que el progreso tcnico verificado en
la agricultura brasilea se centraliz bastante en las grandes empresas.
La absorcin de tecnologa en realidad profundiz la dicotoma entre
la agricultura moderna
y la tradicional, en la que predomina la actividad
de subsistencia. As, en 1995, los establecimientos con menos de 20
hectreas, que representaban casi el 70% del total de fincas, teman
apenas el 18,9% de los tractores utilizados en la agricultura. Este
panorama se agrava sobremanera en la regin Nordeste, la cual alberga
gran parte del contingente de pobres y posee un porcentaje ms
elevado de personas ocupadas en el trabajo agrcola.
Por otro lado, la diversificacin de actividades de la zona rural
se concentra en reas restringidas y no han sido de porte como para
ofrecer slidas oportunidades de empleo a la gran masa de traba-
jadores del campo, en donde se verifican ndices expresivos de
pobreza. Entre 1990 y 1997, la proporcin de pobres en el medio rural
pas del 39,2% al 58,3% de la poblacin total (Lemos, 1999).
Concluyendo que la construccin del "Nuevo Mundo Rural"
estaba en marcha en Brasil, en 1996 el Gobierno formul el Programa
Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (Pronaf),
dirigido, en teora, a los productores considerados como ms efi-
cientes y aptos para sobrevivir en una agricultura crecientemente
dedicada a la competencia mercantil.
El Pronaf pronto incorpor al Programa de Crdito Especial
para la Reforma Agraria (Procera). Con una postura muy criticada,
el Gobierno consider como practicantes de la "agricultura familiar"
tanto a los trabajadores asentados como a los empresarios agrcolas

modernos. Los asentados se diferenciaran de los ltimos nicamen-
te por la mayor capitalizacin
y conocimiento tcnico de estos. La
consolidacin de los asentamientos se producira con la suspensin
de estas diferencias. En consecuencia, pequeos productores y
agricultores patronales pasaron a disputar los mismos recursos.
La adopcin del Pronaf se bas en la idea segn la cual el
enfrentamiento de la tendencia universal de reduccin de los mr-
genes de ganancia de la agricultura y la emergencia del agrobusiness
deberan ocurrir por una combinacin de la eficiencia productiva
y la produccin en escala. En el caso de la produccin de granos,
dada la competencia internacional, solamente las grandes y media-
nas empresas tendran chances de sobrevivir.
43
En cuanto a los pequeos productores, sus perspectivas estaran

condicionadas a la integracin a empresas especializadas en la
atencin a mercados de consumidores cada vez ms sofisticados.
En otras palabras, la pequea empresa debera dedicarse a la lla-
mada "agricultura de lujo". En este dominio, la competitividad

de
los pequeos productores dependera de su capacidad de absorber
tecnologas productivas y organizativas.
El Pronaf, dirigido al estmulo a la produccin, ignor los graves
problemas de comercializacin en un contexto de depresin econ-
mica. Con los costos de produccin en movimiento ascendente y
los precios de comercializacin en movimiento inverso, este progra-
ma termin por llevar a numerosas familias a abandonar el campo.
A pesar de ser duramente cuestionado, persiste como instrumento
privilegiado del gobierno brasileo en la construccin del "Nuevo
Mundo Rural".
3.La "reforma agraria"

de Femando Henrique Cardoso
La ptica que orient la creacin del Pronaf pas a dirigir la

intervencin del Estado en el marco agrario brasileo. Tal interven-
cin present como novedad la llamada "reforma agraria de mer-
cado", o sea, elestmulo a las transacciones de compra y venta de
la tierra, en detrimento de la expropiacin de los latifundios por
inters social prevista por la Constitucin. Para justificar la "reforma
agraria de mercado" el Gobierno aument formalmente la lentitud
de los juicios de expropiacin, los frecuentes casos de sobrevaluacin
de las indemnizaciones de inmuebles expropiados y los costos
elevados de los asentamientos.
Estas dificultades eran, empero, motivadas por la falta de
determinacin poltica del Gobierno. Es evidente que cabe al Estado
inhibir las prcticas corruptas. En lo que se refiere a la lentitud de
los juicios, esta se deba en esencia a la gestin burocrtica de los
organismos encargados, al frente de los cuales estaban, casi siempre,
personas a las que no les interesaba la democratizacin del acceso
a la tierra. Respecto a los elevados costos de los asentamientos, el
propio Gobierno revel que haban sido sustancialmente reducidos:
si, en 1995, los cofres pblicos despendan RS19.412 por familia, en
el 2000 pasaron a gastar apenas R$9.094.
44
As pues, la "reforma agraria de mercado" debe

ejecucin de la
entenderse, en primer lugar, la extensin al mundo de los

como
trabajadores rurales de concepciones neoliberales inducidas por el
Bird. La intencin del Banco era probar la eficiencia de su propuesta
en pases polticamente inestables, a ejemplo de Sudfrica y Colom-
bia. Se incluy a Brasil bajo la justificacin de que la intensidad de
las masivas ocupaciones de tierras y la radicalizacin de los con-
flictos pondran en riesgo los derechos de propiedad privada y los
ajustes estructurales. Esta propuesta represent tambin un esfuerzo

de contraposicin al MST, que, de diversas formas, en los ltimos
aos oblig al Gobierno a recurrir a instrumentos legales para
expropiar latifundios y asentar trabajadores. Para el Banco Mundial,
dados los penosos resultados de la "reforma agraria de mercado"
colombiana, una experiencia exitosa en Brasil sera vital para la
pretendida diseminacin del modelo en otros pases 2 .
El primer intento orientado por esta agencia fue el Proyecto

Piloto de Reforma Agraria y Alivio de la Pobreza, en el estado de
Cear, conocido como "Reforma Agraria Solidaria". Popularizado
como "Cdula de la Tierra", el programa se extendi, en 1997, a otros
estados (Bahia, Minas Gerais, Pernambuco y Maranho).
El proyecto Cdula de la Tierra adopt, como principio, el
rechazo al "paternalismo de las acciones del Estado": el acceso a
la tierra se dara por operaciones normales de compra
y venta, con
clusulas de financiamiento que permitieran a los beneficiarios
condiciones "sustentables" de acumulacin y mejora de la calidad
de vida. El Gobierno pretendi que los beneficiarios, no obstante
ser "pobres" y "marginados", fueran "actores del proceso" y no
simples receptores del favor del Estado. Para defender mejor sus
intereses, los beneficiarios deberan ser "autoseleccionados"
y or-
ganizarse en asociaciones. Los potenciales beneficiarios tendran
que movilizarse para participar del programa.
Los grandes objetivos del Cdula de la Tierra seran, de acuerdo
con el entonces ministro de Desarrollo Agrario, Ral Jungmann, la
asignacin de nuevas fuentes de recursos para la reforma agraria
y la eliminacin de la burocracia inherente a las inspecciones y los
juicios de expropiacin. Como justificacin para el programa el
ministro aleg, entre otros motivos, la necesidad de suprimir la
fisonoma ideolgica de la reforma agraria, la urgencia de "pacifi-
2
Conferencia de Agricultura del Banco Mundial, Reforma agraria asistida por el mercado,
1995 .
45
cacin" del campo con la negociacin directa entre los pretendientes

de tierra y los grandes propietarios, y la contencin de gastos pblicos.
El Cdula de la Tierra, presentado como "nuevo modelo de
reforma agraria", fue implantado con rapidez inusual para los
patrones de intervencin estatales en el medio rural brasileo. Entre
1997 y el 2000, disponiendo de US$150 millones, de los cuales US$90
millones fueron tomados a crdito del Banco Mundial, el programa
financi, experimentalmente, la compra de tierras para el asenta-
miento de quince mil familias.
La experiencia present problemas similares a los que pretenda
evitar: su ejecucin estuvo marcada por desvos de finalidad, frau-
des en la emisin de informes tcnicos, sobrevaluacin de inmuebles,
desinformacin de los beneficiarios sobre el proyecto y los compro-
misos asumidos... (Buainaim, 1999).
Pero aun antes de concluido el programa Cdula de la Tierra,
el Gobierno envi al Congreso Nacional el proyecto de creacin del
Banco de la Tierra que, con algunas modificaciones, ampliaba y

consagraba la experiencia. Con la aprobacin del Banco de la Tierra
por parte del Parlamento, en 1999, el Ejecutivo pasara a destinar
recursos presupuestarios y solicitar prstamos al Banco Mundial
para el proyecto.
El Banco de la Tierra estuvo destinado a financiar la adquisicin
de propiedades e infraestructura bsica para trabajadores sin tierra
o con tierra insuficiente. Los beneficiarios deberan comprobar por
lo menos cinco aos de prctica en actividades agropecuarias. El
lmite mximo de financiamiento qued establecido en R$40 mil por
familia, con plazo de cancelacin de veinte aos, carencia de tres
aos y tasas de inters diferenciadas del 6 al 10% al ao, conforme
el valor financiado.
Las severas impugnaciones hechas al Banco de la Tierra por
parte de las entidades representativas de los intereses de los traba-
jadores sin tierra y de los pequeos productores dificultaron el
apoyo del BIRD. Las entidades consideraron que las proposiciones
del Banco de la Tierra se dirigan a los ms favorecidos y no teman
en cuenta la difcil realidad del campo. En virtud de las crticas se
cre, en el 2000, el proyecto Crdito Agrario de Combate a la Pobreza
Rural (CFCP).
Este nuevo programa, ampliado ahora a gran parte del territorio
brasileo, preserv las intenciones originales del Cdula de la Tierra
y mantuvo las mismas condiciones de financiamiento, pero fij el

techo para la concesin de crditos en R$15 mil, los intereses en 6%
46
al ao y determin la enajenacin fiduciaria del inmueble financia-

do. Estableci adems los siguientes criterios para la seleccin del
beneficiario:
a) estarorganizado en una asociacin legalmente reconocida;

b) poseer un ingreso familiar inferior a R$4.300 anuales;
c) no haber sido anteriormente beneficiario del programa de
reforma agraria;
d) no ser empleado pblico; y
e) contribuir con el 10% de los costos de las inversiones comuni-
tarias.
Tabla No. 2
reas expropriadas y capacidad de asentamiento,

por regin y Brasil
(1998 a 2000))
UF/ 1998 1999 2000

Regin
rea-ha Capaci- rea-ha. Capaci- rea-ha Capaci-
cidad de cidad de cidad de
asentam. asentam. asentam.
reas de expansin de la frontera agropecuaria
AC 54.349 697 31.955 498 5.223 506

MA* 154.824 5.586 165.718 5.555 100.154 1.776
MB** 378.211 9.847 102.780 2.633 3.764 90
MT 593.675 11.657 260.517 6.492 60.916 1.028
PA 106.907 2.034 1.366 232 1.762 157
TO 167.171 4.719 71.323 1.875 13.778 273
RO 19.745 584 6.273 220 0 0
MS 63.729 2.858 29.473 1.028 43.527 1.548
Total 1 1.538.611 37.982 669.405 18.533 229.124 5.378
Nordeste
AL 6.588 806 6.975 598 0 0

BA 75.722 2.802 122.774 3.928 32.191 918
CE 128.810 3.248 31.390 797 823 30
47
PB 22.553 1.363 34.186 1.772 26.263 1.430

PE 11.267 829 23.666 1.603 17.267 949
PI 24.593 1.033 56.506 2.134 34.353 893
SE 14.511 696 11.610 553 6.600 267
RN 93.119 4.214 20.426 973 44.638 2.440
MF*** 12.288 1.032 6.714 480 3.071 278
Total 2 389.451 16.023 314.248 12.838 165.206 7.205
Centro-Oeste (-MS)
GO 93.553 2.252 42.136 922 17.480 479

EN-DF**** 45.417 1.555 44.922 1.669 15.977 642
Total 3 138.970 3.807 87.058 2.591 33.457 1.121
Sudeste
MG 91.653 2.151 56.139 1.044 25.492 609

RJ 7.759 464 5.349 425 2.338 135
SP 20.037 1.075 3.931 181 4.920 248
ES 6.123 685 2.238 223 1.546 123
Total 4 125.572 4.375 67.658 1.873 34.295 1.115
Sur
PR 75.649 3.590 35.536 1.884 7.642 382

RS 16.795 723 3.468 160 4.285 239
SC 3.194 198 3.539 236 213 46
Total 5 95.638 4.511 42.542 2.280 12.140 667
Total 2.288.244 66.698 1.180.912 38.115 474.221 15.486
Fuente: Inera
Expropiacin por Estados y Municipios. Elaboracin: Asesora
tcnicade la jefatura del Bloque del PT en la Cmara de Diputados.
*pre-Amazonia marense;
**Marab;
***Medio Sao Francisco;
****Entomo/DF.
48
La determinacin del Gobierno en la formulacin del CFCP, el

volumen de los recursos previstos (R$200 millones, solo para el
2001), la ampliacin del rea abarcada y, principalmente, los recortes
en los recursos destinados a la expropiacin de latifundios y el
asentamiento de trabajadores, dejan pocas dudas sobre la intencin
de hacer que la "reforma agraria de mercado" sustituya los instru-
mentos, hoy disponibles, para atenuar las presiones sociales pro-
vocadas por la elevada concentracin de la propiedad rural en Brasil.
Esta proposicin representa la alternativa del poder al acceso a la
tierra mediante la expropiacin por inters social. As, segn los
datos oficiales, entre 1998 y 2000 el rea expropiada cay de 2,2
millones de hectreas a 474 mil, y la capacidad de asentamiento de
66 mil a 15 mil familias (Tabla No. 2).
4. Impugnaciones al "mercado de tierras"
Numerosas y generalizadas son las crticas recibidas por la

"reforma agraria de mercado" impulsada durante la administracin
de Fernando Henrique Cardoso. Cabe recordar, primeramente, que
la tendencia del mercado es permitir la concentracin agraria,
y no
lo contrario. El proceso de "modernizacin" de la agricultura bra-
silea ha preservado y, ms an, acentuado la histrica concentra-
cin de la propiedad. Pese a la conocida disponibilidad de tierras
cultivables en el pas, alrededor de 4,5 millones de familias de
agricultores continan sin acceso a la tierra.
Al atribuir al mercado la funcin de democratizar el acceso a
lapropiedad, los gobernantes pretenden eximir al Estado de atri-
buciones legales: la expropiacin de los latifundios por inters social
est prevista por la Constitucin. La dinamizacin del mercado, por
medio de financiamiento pblico para la adquisicin de tierras, es
una forma de valorizar el latifundio improductivo. Representa una
manera disimulada de ayuda a la gran propiedad; permite que el
latifundista se capitalice mediante la enajenacin de las peores reas,
recibiendo altos montos, en efectivo y al contado. No es casual que
la experiencia se haya iniciado en el Nordeste brasileo.
Las negociaciones de tierras son realizadas en condiciones

desiguales. Al contrario de los grandes propietarios, los trabajadores
interesados en obtener tierras viven en situaciones de extrema
pobreza. Para garantizar el acceso a la tierra, los beneficiarios estn
siempre dispuestos a aceptar no solamente precios sobrevaluados
49
El "Nuevo Mundo Rural"
sino tambin niveles de endeudamiento ms elevados. En tales

condiciones no puede darse la "libre negociacin entre las partes",
prevista por quienes concibieron la "reforma agraria de mercado".
La experiencia del programa Cdula de la Tierra revel el caso de
propietarios que organizaron asociaciones con candidatos a la compra
de la tierra para favorecerse en la negociacin.
El alegado proceso de "autoseleccin" pretendido por los pro-
gramas de financiamiento no se dio: en las "comisiones de seleccin"
de los beneficiados, compuestas por trabajadores y lderes comuni-
tarios, se verific la participacin de "polticos". La tramitacin de
listas de seleccionados, algunas veces, estuvo mediada por la inten-
dencia. En el medio rural, profundamente marcado por la dificultad
de distinguir entre el inters colectivo y el inters individual, predo-
minan las llamadas prcticas "clintelistas". En este sentido, resulta
problemtico evitar la injerencia de terceros en la seleccin de los
beneficiarios de un programa de compra y venta de tierras.
La "emancipacin" de los beneficiarios del programa, tan pron-
to logran la tierra, es un artificio para eximir al poder pblico de
la responsabilidad de tomar viable la transformacin de los asen-
tados en productores independientes y econmicamente consolida-

dos. Sin asistencia tcnica y frente a una poltica agrcola desfavo-
rable, los beneficiarios difcilmente podrn saldar sus deudas. Como
la esperanza de vida en el campo es corta, parece poco probable que
puedan dejar a sus hijos la tierra como herencia.

La puesta en prctica de la "reforma agraria de mercado" estuvo
acompaada por una serie de iniciativas orientadas a desincentivar
el vigoroso movimiento de trabajadores sin tierra que exige la
expropiacin de latifundios. Entre estas destacan la creacin de un
departamento en la Polica Federal especializado en "violacin de
la propiedad rural", la prohibicin de inspecciones en tierras ocu-
padas por trabajadores y la interdiccin del acceso a recursos pblicos

en el caso de entidades involucradas en las ocupaciones de latifun-
dios improductivos.
En resumen, la propuesta de "reforma agraria de mercado" niega
a los trabajadores sin tierra o con poca tierra el acceso a la propiedad
agraria. Si bien es ciertoque la agricultura brasilea experiment
grandes transformaciones en los ltimos aos, esto no significa que
haya perdido sus rasgos caractersticos: el latifundio, la gran cosecha
dirigida hacia el mercado extemo y el monocultivo. La democratiza-
cin de la propiedad agraria pasa, obligatoriamente, por la penaliza-
cin de los latifundios que no cumplen una funcin social.
50
5. Las proposiciones
de los movimientos populares
Los movimientos, organizaciones y personalidades comprome-

tidos en la lucha por la reforma agraria han firmado numerosas
proposiciones vinculadas, en general, a cambios profundos en la
dinmica sociopoltica brasilea. Tales proposiciones no constituyen
un programa ejecutivo que contemple las mltiples y complejas
alteraciones necesarias en la economa y en la sociedad. Esto sera,
obviamente, tarea para una administracin pblica.
Las varias corrientes que se contraponen a la orientacin gu-
bernamental tienen puntos de vista en comn. Ms all de las
diferencias funcionales, organizativas y operativas de entidades
como el MST, la CPT, la Confederacin de Trabajadores de la
Agricultura (Contag), la Asociacin Brasilea de Reforma Agraria
(ABRA), entre otras, las propuestas relevantes son sostenidas con-
juntamente. Esto se refleja en acontecimientos como el Foro Nacional
por la Reforma Agraria y por la Justicia en el Campo.
Entre las fuerzas que pelean por la reforma agraria, el MST es
la que ms se ha destacado. El modo peculiar que adopta para
movilizar a los trabajadores rurales, ocupar la tierra, organizar el

asentamiento sobre la base de relaciones solidarias, formar a la
militancia y comunicar sus ideas, merece atencin especial. Las
proposiciones expuestas a continuacin reflejan, sobre todo, la
perspectiva del MST, pero son endosadas, parcial o ntegramente,
por los diferentes actores interesados en la reforma agraria.
5.2. Finalidad de la reforma agraria
La reforma debe garantizar tierra de calidad a los agricultores.

Constituye la forma ms viable y democrtica de asegurar trabajo y
alimento a los brasileos. La reforma agraria es, a la vez, el camino
para redistribuir la renta, eliminar la pobreza de grandes contingen-
tes poblacionales y democratizar las relaciones polticas en el medio
rural. La reforma agraria contribuir al acceso a los derechos del
ciudadano.
5.2. Acceso a la propiedad
Urge limitar legalmente la extensin de la propiedad, penalizar

el latifundio improductivo e inhibir la especulacin inmobiliaria. El
51
Impuesto Territorio Rural (ITR) tiene que ser aplicado. Los recursos
obtenidos con el cobro efectivo del ITR seran suficientes para
garantizar amplios programas de asentamiento. La reforma agraria

.
no se puede basar en la prctica de la compra y venta de la tierra.
Cabe realizar el relevamiento de las tierras pblicas y de las em-
presas estatales. Es necesario desarrollar sistemas alternativos de
propiedad, como los condominiales y los comunitarios.
5 3 Organizacin de la produccin
.
La agricultura brasilea debe fundamentarse en la produccin

.
familiar y ser apoyada con subsidios va la garanta de precios y

el financiamiento del costo de la produccin. La produccin familiar
precisa una divisin del trabajo que incorpore las actividades

agroindustriales. Hay que desarrollar una concepcin de coopera-
tiva que se amolde a la realidad de cada asentamiento o comunidad
.
de productores. Esta, aunque absorba la divisin del trabajo en

moldes capitalistas, debe tener como objetivo la socializacin de los
beneficios. En la divisin del trabajo, es necesario ampliar el con-
cepto de "trabajador rural" a de abarcar a todos los que se
fin
vinculan directamente a la produccin y cuyo trabajo beneficia a
la comunidad rural. Es indispensable que se recuperen o establezcan
los servicios pblicos de investigacin y asistencia tcnica.
5 4 Canalizacin de la produccin
.
Compete al Gobierno garantizar los precios para los alimentos

bsicos en beneficio de los consumidores de bajos ingresos. Es
esencial establecer la soberana alimentaria y proteger a los produc-
tores brasileos de la competencia internacional. Corresponde al
Estado formular programas para restaurar y desarrollar el sistema
de almacenamiento y comercializacin.
55
. Medio ambiente
El modelo actual de explotacin agrcola, con modernas empre-

sas agropecuarias, degrada la naturaleza. La reforma agraria debe
integrar el esfuerzo de conservacin ambiental, permitiendo la
52
ocupacin racional de los suelos, el tratamiento adecuado de las

selvas y el uso de tecnologas apropiadas a los distintos ecosistemas.
El monitoreo de los recursos hdricos resulta indispensable, adems
de la democratizacin del acceso a los mismos. Son necesarios el
estudio especializado y la asistencia tcnica para que las unidades
familiares, respetando el medio ambiente, obtengan rentabilidad
econmica. Brasil requiere una legislacin sanitaria que atienda a
las condiciones de los pequeos productores.
5.6. Condiciones para la reforma agraria
La reforma agraria tiene que insertarse en un nuevo modelo de

desarrollo para el pas, dirigido al bienestar de la poblacin y a la
soberana nacional. La viabilizacin de la reforma agraria exige la
derrota de la orientacin de poltica econmica que privilegia los
grandes complejos agroindustriales y acepta la dependencia tecno-
lgica. La adopcin de un proyecto alternativo de desarrollo implica
el cambio de la naturaleza del poder en Brasil.
Bibliografa
Alves, Eliseu et al. "O empobrecimento da agricultura brasilea", en Revista

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Buainaim, Antonio Marcio (coord.). Avahando preliminar do programa Cdula
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Lemos, Jos de Jess Sousa. Mapa da pobreza no Brasil: urna contribuido para
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Graziano da. "Anda precisamos de reforma agraria no Brasil?",
Silva, Jos
en Ciencia Moje (Sao Paulo, SBPC) Vol. 27, No. 170 (abril 2001).
53
Captulo II
La tierra por un Ttulo:

estudio sobre la "reforma agraria
de mercado" 1
Srgio Sauer
Desde su proceso de formulacin y negociacin de los recursos

con el Banco Mundial (BIRD), en 1996, los proyectos que materia-
lizaron la "reforma agraria de mercado" han sido blanco de duras

crticas y fuerte oposicin, especialmente de parte de entidades que
1
Este texto tiene como referencia el informe de investigacin sobre el programa Ttulo
de la Tierra (el nombre original del programa en portugus es "Cdula de la Tierra",
pero para la traduccin al espaol se utiliz Ttulo) y el texto presentado en el
seminario internacional "Los impactos negativos de la reforma agraria de mercado
del Banco Mundial", realizado en Washington, en abril de 2002.
55
La tierra por un Ttulo: estudio sobre la "reforma agraria..."
componen el Foro Nacional por la Reforma Agraria y por la Justicia

en el Campo y de la Red Brasil de Instituciones Financieras Multi- ,
aterales. Aun gobierno de Fernando Henrique Cardoso, por

as, el
medio del Ministerio del Desarrollo Agrario (MDA), implant los

programas Ttulo de la Tierra y Banco de la Tierra y negoci nuevos
recursos para el Crdito Agrario de Combate a la Pobreza Rural.
Tales programas han suscitado intensos debates y muchas
acciones (seminarios, audiencias pblicas en el Senado, reuniones
de negociacin, solicitudes de inspeccin, etc.) por parte de orga- ,
nizaciones no gubernamentales y movimientos sociales agrarios. El

mismo BIRD, a travs del Ncleo de Estudios Agrarios y Desarrollo
(NEAD), rgano del MDA, ha financiado estudios que buscan de-
mostrar la eficacia de este tipo de mecanismo como un nuevo
abordaje a la cuestin de la demanda histrica de una reforma
agraria en Brasil.
A partir de una caracterizacin de las condiciones de implan-
tacin del programa Ttulo de la Tierra, este texto aborda algunos
resultados de una investigacin realizada para evaluar la situacin
de las familias, las condiciones de vida en las reas adquiridas, la
participacin de las familias contempladas en los procesos de ne-
gociacin y compra de las tierras y las posibilidades de pago (pro-
duccin de recursos y ahorro) de la deuda contrada.
Pese a los cambios experimentados recientemente por el esce-
nario poltico nacional, esta discusin permanece en extremo actual:
el gobierno Lula ha decidido mantener la "reforma agraria de mer-
cado" mediante el Crdito Agrario. Financiado con recursos del
Banco Mundial (prstamos prximos a US$200 millones) y del
Presupuesto General de la Unin, dicho programa ser ejecutado
en cuatro aos, bsicamente dentro de los mismos moldes del Ttulo,
abriendo crdito para la compra de tierras en catorce estados bra-
sileos.
1. La implantacin del Ttulo de la Tierra
La propuesta de "reforma agraria de mercado" empez a ser

implantada en el estado de Cear, en 1996, por medio del programa
Reforma Agraria Solidaria, ejecutado por el Instituto de Desarrollo
Agrario de Cear (Idace) como un componente de accin agraria
del Proyecto Sao Jos. En el mismo ao se cre el Ttulo de la Tierra,
ocialmente denominado Proyecto Piloto de Reforma Agraria y
56
Alivio a la Pobreza (Latid Reform and Poverty Alleviation Pilot Proyect),

con recursos del Banco Mundial, va el Acuerdo de Emprstitos
4147-BR con la contrapartida de los gobiernos federal y estatales.
Concebido en sus inicios como un proyecto piloto, comenz a ser
introducido en 1997 en cuatro estados de la regin Nordeste (Cear,
Maranho, Pernambuco y Baha) y en el norte del estado de Minas
Gerais. La seleccin de los estados fue justificada por la enorme
concentracin de pobreza en la regin, la que debera ser "aliviada"
mediante mecanismos de mercado.
El proyecto estaba dirigido a agricultores sin tierra (asalariados,
arrendatarios asociados) o con tierras insuficientes para la subsis-
tencia (minifundistas) y prevea atender a cerca de quince mil fa-
milias en un perodo de tres aos (extendido ms tarde a cuatro).
El costo total se estim en US$150 millones, siendo US$45 millones
recursos aportados por el gobierno federal para la adquisicin de
la berra. El prstamo del Banco Mundial fue de US$90 millones, que
deberan utilizarse para financiar inversiones comunitarias comple-

mentarias 2 Del resto de los recursos, US$6 millones fueron asig-
.
nados por los gobiernos estatales y US$9 millones correspondan

a la contrapartida de las comunidades, principalmente bajo la forma
de trabajo.
Inicialmente el proyecto fue concebido en crditos desbnados
a la adquisicin de tierras con diez aos de plazo de pago, inclu-
yendo tres aos de carencia. La deuda de las familias debera ser
corregida por la Tasa de Inters de Largo Plazo (Taxa de Juros de Longo
Prazo TJLP), cercana al 15% anual en 1997, bastante arriba de la
inflacin del perodo. Frente a las crticas, el gobierno federal alter
las condiciones (con ocasin de la creacin del Banco de la Tierra,
en 1999), extendiendo el perodo de amorbzacin de la deuda a
veinte aos y manteniendo el mismo plazo de carencia. Los gastos
y servicios fueron fijados en un 4% de los intereses anuales, una tasa

bastante menor que la TJLP pero mucho ms prxima a los ndices
de inflacin.
De acuerdo con la propuesta oficial del Ttulo, las familias
beneficiaras deberan gozar de autonoma para seleccionar las reas
y negociar sus precios con los propietarios. Varios estudios, incluida
2
Los financiamientos del Ttulo estaban compuestos de dos subproyectos, uno con
recursos para la compra de la tierra (SAT) y otro destinado a la creacin de infra-
estructura social comunitaria (SIC). Este ltimo se realiz con recursos del BIRD
asignados a los proyectos comunitarios con crditos a fondo perdido.
57
La tierra por un Ttulo: estudio sobre la reforma agraria..."
la presente investigacin, demuestran, empero, que dicha autono-

ma no es real. Como veremos ms adelante, las "influencias exter-
nas" han sido determinantes en el proceso de negociacin. Por otra
parte, esta autonoma es considerada parte fundamental de la
propuesta porque,
. . .como en
Ttulo de la Tierra la tierra se compra, se supone que
el
los beneficiarios,que sern sus propietarios y pagarn por ella,
seleccionaran reas con condiciones de permitir la generacin de
ingresos suficientes para su pago y compatibles con la susten-
tabilidad del proceso (Tefilo, 2000: 15).
Segn el informe de evaluacin preliminar, el objetivo general

del Ttulo era reducir la pobreza en el Nordeste brasileo:
a) con el aumento del ingreso de cerca de quince mil familias

pobres rurales mediante el acceso a la tierra y la participacin
de manera complementaria en subproyectos que atiendan a las
demandas de las propias comunidades;
b) con la elevacin del rendimiento agrcola de las tierras in-
cluidas en el programa; y
c) probar un programa piloto de reforma agraria en el cual los
beneficiarios obtienen financiamiento para buscar propiedades
que puedan ser negociadas directamente entre comunidades
rurales y los propietarios de tierra (Buainain et al., 1999).
El MDA justific la instauracin del Ttulo de la Tierra como

forma de abaratar y acelerar el acceso a la tierra y a la constitucin
de asentamientos va mercado. Uno de los objetivos del programa
era capacitar al Gobierno para acelerar el programa de reforma
agraria, bajando los costos de la tierra 3 creando mecanismos su-
,
puestamente ms giles y eficaces que la dispendiosa expropiacin

de tierras para fines de reforma agraria (Tefilo, 2000: 10). La "pa-
cificacin" del campo con los sin tierra negociando de manera
directa la compra y venta de las tierras, era otro importante argu-
mento que justificaba el establecimiento del Ttulo.
3
La ejecucin de un proyecto piloto tena como objetivo "producir lecciones operativas
y un aprendizaje consistente, con vistas a su posible extensin, posteriormente, al
resto del pas (Navarro, 1998: 1). Esta expansin de los financiamientos para la compra
de tierras se dio con la creacin y establecimiento del Banco de la Tierra y del Crdito
Agrario.
58
Una reforma agraria pacfica, desburocratizada y ms coherente

con los tiempos de estabilizacin econmica compona las justifi-
caciones para la adhesin a la propuesta de reforma agraria de
mercado del BIRD. Estas justificaciones se basan en el presupuesto
de que el mercado y sus mecanismos son capaces de reducir los
conflictos y las disputas por tierras, mermando as los problemas
sociales.
De acuerdo con las crticas planteadas por las entidades y los
movimientos populares agrarios, el Ttulo se implant con otros
objetivos. Haba un intento por "desideologizar" la reforma agraria,
evitando conflictos histricos a causa de las disputas por la tenencia
de la tierra. En lugar de luchar por sus derechos, las familias de-
beran negociar, pacfica y directamente, la compra y venta de tierra
con los latifundistas. Siguiendo esta lgica, los propietarios tendran
fuerte inters en vender sus tierras cobrando en efectivo y no en
Ttulos de la Deuda Agraria (TDA), descontables en veinte aos.
La sustitucin de la atmsfera conflictiva, caracterstica de las
luchas por la tierra, por una actitud ms cooperativa de los grandes
propietarios era el gran argumento del BIRD y del Ejecutivo nacio-
nal. A partir de una disminucin o incluso abandono de los pro-
gramas constitucionales de redistribucin de tierras va las expro-
piaciones, este tipo de programa pretende estimular el mercado de
tierras y la transferencia de la propiedad mediante la compra y
venta.
Este abordaje tambin aspira a sustituir la atmsfera de confron-
tacin caracterstica de reformas agrarias con una actitud de ms

las
colaboracin. De hecho, si cualquier cosa que mejore la producti-
vidad del comprador aumenta el precio de la tierra, el vendedor
tendr, en un mercado competitivo, un fuerte incentivo para ayudar
a los compradores a mejorar su producto
por ejemplo, con acom-
paamiento tcnico y asistencia comercial
Segundo, "en un claro
.
abandono del abordaje tradicional, el nuevo modelo estimulara, en

lugar de minar, el mercado de tierras" (Deininger y Binswanger,
1999 267 ).
:
Adems de estimular el mercado de tierras, el papel del Estado

se ve reducido y la cuestin agraria deja de ser un problema poltico.
La implantacin del Ttulo debera transferir todas las responsabi-
lidades a los negociadores, de modo que el Estado nicamente
...fija un precio lmite para la adquisicin de los lotes de tierra y

para el financiamiento global y deja a los propios beneficiarios
59
La tierra por un Ttulo: estudio sobre la reforma agraria..."
ladecisin de elegir los lotes, negociar la adquisicin y definir los

proyectos productivos a ser implementados (Tefilo, 2000: 14).
Resulta sintomtico que el MD A justificara la creacin e instau-

racin del Ttulo, afirmando que este posibilitara la contribucin
de este Ministerio al esfuerzo fiscal y a la contencin de gastos
pblicos, en el marco de los ajustes estructurales impuestos por el

Fondo Monetario Internacional (FMI).
En el proceso de recorte de gastos pblicos, este tipo de pro-
grama sirvi como auxiliar en el proceso de descentralizacin de
las acciones y responsabilidades gubernamentales. Hubo un esfuer-
zo por transferir los costos financieros y polticos de la reforma
agraria hacia estados y municipios. Dentro de esta lgica, el Ttulo
de la Tierra fue llevado a cabo por los estados (descentralizacin
de la ejecucin) y los costos, transferidos a las mismas familias
contempladas sin tierra.
Otro problema es que, en sus primeras versiones, los prstamos
no establecan ningn tipo de restriccin para la adquisicin de
tierras, de modo que no excluan la compra de reas pasibles de
expropiacin. Esto permiti que el Ttulo comprara latifundios
improductivos, pagando en metlico reas que podran ser expro-
piadas por la emisin de ttulos. Los cuestionamientos y las presio-
nes de los movimientos sociales
incluso con dos solicitudes de
inspeccin al Panel del BIRD 4
forzaron una alteracin en los
emprstitos, impidiendo la compra de reas superiores a quince
mdulos fiscales, las cuales pueden ser expropiadas para fines de
reforma agraria.
En la lgica de la "pacificacin" del campo, los recursos del
Ttulo fueron usados como un instrumento (bastante eficaz) de
desarticulacin de las bases de las entidades y los movimientos
populares que luchan por la tierra. La disponibilidad de recursos
para la compra y venta de tierra
asociada al discurso de una
reforma agraria pacfica, sin necesidad de ocupar tierras sirvi
para desmovilizar a las personas que desean un pedazo de suelo
para trabajar.
4
El Panel de Inspeccin es un organismo interno del BIRD, creado en 1993, como
un mecanismo autnomo responsable de la evaluacin de los proyectos financiados
a partir de reclamos de personas, grupos, comunidades, localizadas en el pas
mutuario, que se sientan perjudicadas por tales proyectos.
60
Los programas Banco de la Tierra y Crdito Agrario 5 aun ,
habiendo sufrido algunas alteraciones y adaptaciones en el nuevo

gobierno, representan la continuidad de la afirmacin de una so-
lucin de mercado para la lucha histrica por la reforma agraria.
El mercado, no obstante, no es un mecanismo capaz de democratizar
la concentracin agraria del pas ni tampoco de promover cualquier
tipo de reforma agraria.

El texto que sigue es resultado de la investigacin realizada por
iniciativa de algunas entidades del Foro por la Reforma Agraria y
de la Red Brasil 6 El objetivo de esta investigacin fue evaluar la
.
situacin de las familias que participan del proyecto 7 verificando ,
si han ocurrido mejoras de las condiciones de vida, como, por
ejemplo, acceso a infraestructura (disponibilidad de agua, energa

elctrica, saneamiento bsico, etc.) y emancipacin poltica. El tra-
bajo trat igualmente de evaluar cmo se dio el acceso a la tierra,
tanto en trminos de participacin en las negociaciones como en la
obtencin de precios ms bajos, y si las familias tendrn condiciones
de saldar las deudas contradas.
2. Condiciones de vida de las familias
El gran objetivo planteado por el programa de reforma agraria

de mercado (y dems programas dirigidos al desarrollo rural) del
Banco Mundial es "aliviar" la pobreza rural. Como tal objetivo es
recurrente en todos los documentos del BIRD, es importante evaluar
si hubo, realmente, mejoras en las condiciones de vida de las familias
que se encuentran en las reas adquiridas por el Ttulo.
5
De acuerdo con el Manual de Operaciones, el Crdito Agrario se est instaurando
en todos los estados de la regin Nordeste y en los estados de Minas Gerais, Espirito
Santo, Paran, Santa Catarina y Rio Grande do Sul.
6
La coordinacin tcnica nacional qued en manos de Srgio Sauer y Andra Dias
Vctor y la estatal, de Francisco Amaro Alencar (Cear), Guiomar Germani (Baha),
Joo Francisco de Souza (Pemambuco), Paulo Roberto Faccin (Minas Gerais) y
Romildo dos Santos Silva (Maranho), con especial apoyo al trabajo de campo de
la CPT y del MST en los estados.
7
El estudio, efectuado entre agosto de 2000 y marzo de 2001, abarc diecisis reas
en los cuatro estados del Nordeste y en el norte de Minas Gerais, objetos de inter-
vencin del Ttulo de la Tierra. El levantamiento de datos se realiz mediante
entrevistas con las familias, con tcnicos responsables de la implantacin del proyecto
y anlisis de documentos oficiales.
61
En general, las respuestas de los beneficiados convergieron en

una evaluacin positiva de las condiciones de vida, asociando la
entrada al programa Ttulo de la Tierra al deseo de poseer la tierra.
Estas personas refirieron que el cambio ms significativo ha sido
el hecho de que ahora son "dueos" de la tierra y, por lo tanto,
plantan y administran su propio trabajo (el "proyecto campesino"

del trabajo libre). Afirmaron tambin que ahora tienen un lugar para
vivir, ms all de que sea provisorio, frente a la conciencia de que
tendrn que pagar por l y los echarn si no cancelan la deuda
contrada. El deseo de tener tierra, trabajo y vivienda qued evi-
denciado en los distintos testimonios de las personas contempladas:
...yo siempre tuve un sueo de tener un pedazo de tierra para

trabajar. Y entonces surgi el Ttulo de la Tierra e hicimos la
asociacin y vino, pero nada ms que no fue exactamente como
uno esperaba antes. Y entonces estamos aqu. Tenemos que luchar
por esto de aqu (Proyecto Vale do Paraguaû/Baha).
En consonancia con las reglas generales del proyecto, dirigido

a un pblico pobre, las personas entrevistadas vivan en situacin
precaria y de extrema pobreza antes de la compra de la tierra. La
absoluta mayora viva de empleos temporales y subempleos, con
rentas y salarios bajos y psimas condiciones de vida. Esta situacin
anterior de precariedad y pobreza extrema resulta en evaluaciones
de que las condiciones de vida mejoraron con la tenencia de la tierra.
Mejor porque uno est trabajando en lo que es de uno... De

cualquier manera es mejor porque estamos viviendo en lo que es
nuestro (Proyecto Casa de Pedra/Pernambuco).
Este tipo de situacin termina transformando al Ttulo de la
Tierra en una "tabla de salvacin" (incluso porque, adems de la

tierra, las personas reciben un "sueldo" durante los primeros meses).
La seleccin de los beneficiarios muy pobres (inclusive de origen
urbano) se ve posibilitada por una falta generalizada de opcin de
trabajo en la regin. El sueo de conquistar un pedazo de tierra y
un trabajo coloca al Ttulo como la "nica salida", influenciando la
percepcin y evaluaciones sobre posibles mejoras en las condicio-
nes de vida.
Las condiciones de vivienda como pobre estn perfectas. Solo que,

por ahora, est en estado psimo, porque no tenemos pozo ciego.
62
no tenemos piso en la casa, no tenemos revoque. Est solo levanta-

da con ladrillos (Proyecto de Coepe/Pemambuco).
La municipalidad est interesada en el rea para hacer una reserva.

Nosotros no aceptamos y ni tampoco un galpn para agrupar
personas. Sirve para guardar material o funcionar como escuela,
no para poner personas (Proyecto Chcara /Minas Gerais).
Aun considerando que el Ttulo era su "nica opcin", las

personas expresaron evaluaciones bastante negativas con relacin
a la situacin de la vida en las diversas reas. Muchos llegaron a
afirmar que ahora estn con mayores dificultades que en el pasado.
Las "promesas" no cumplidas, especialmente dela no liberacin
recursos para produccin y la instalacin de infraestructura, estn
la
entre las principales razones de este descontento generalizado.
Me quejo de que estoy peor. Antes viva en mejores condiciones.

En un punto puedo hasta decir que est mejor, est la tierra para
trabajar, pero no estn los recursos, est peor (Proyecto Fazenda
Acary/Minas Gerais).
La insatisfaccin es algo recurrente en las diversas reas inves-

tigadas, resultado de una diversidad de razones y motivos, sin
embargo la no liberacin de recursos para la infraestructura (recur-
sos del Banco Mundial) y la produccin (recursos pblicos) es la
principal queja. Esta falta de recursos
lo mismo que la falta de
asistencia tcnica 8
deriva en una serie de problemas que precarizan
las condiciones de vida en las reas en cuestin, agravadas por la
imposibilidad de enfrentar las dificultades producidas por la sequa
(problema serio en toda la regin de ejecucin del Ttulo). Muchas
personas sealaron que falta agua hasta para el consumo humano
(los recursos no fueron suficientes para construir los proyectos de
irrigacin). Hay varias reas que no poseen ningn servicio de
abastecimiento de agua potable en las casas, porque los recursos no
fueron liberados.
8
Inicialmente, el Ttulo no prevea recursos para asistencia tcnica, cambio que se
produjo a raz de muchas crticas. Sin embargo, los recursos son escasos y limitados
(solo por un ao con la posibilidad de renovar por uno ms)
y los servicios prestados
no son de calidad. La investigacin constat muchos errores de orientacin tcnica,
incluso proyectos completamente fracasados, con todo los tcnicos no fueron respon-
sabilizados en vista de que el servicio es tercerizado y el sistema de monitoreo del
rgano pblico a cargo es deficiente.
63
La tierra por un Ttulo: estudio sobre la "reforma agraria...
Por ahora hay solo un pozo. Si no se seca, tenemos agua. Ahora, si

se seca... Elagua es para tomar, para lavar, para los animales
(Proyecto Casa de Pedra/Pernambuco).
Y ac solo lo vemos en En ningn asentamiento hay una

la sed.
prevencin. Est tambin la como
cuestin del agua que tomamos,
hasta el momento no tenemos ningn pozo, todos toman el agua
del ro... (Proyecto Antonio Conselheiro/Bahia).
En todas las diecisis reas visitadas relataron, en mayor o

menor grado, problemas relacionados con el acceso al agua (falta
de agua, falta de agua corriente y, sobre todo, la espera de los
proyectos de irrigacin) y dificultades de transporte, escuela, sanea-
miento bsico y salud. La energa elctrica, igualmente, es un ser-
vicio pblico no disponible para la mayora de los proyectos (o hay
dificultades para pagar la cuenta, cuando el servicio existe).
Energa? Hay agua, que no tenemos aqu, no? Hay agua pero no
aqu en Hay all en el ro, agua corriente no hay.
las casas. Energa
no hay, energa tampoco hay (Proyecto Sao Geraldo/ Baha).
Pese a que "poseer un lugar para vivir" es visto como algo !
dan casos en los que, todava despus de dos o tres aos

positivo, se
'
de introduccin del proyecto, las casas no fueron construidas pues

los recursosno llegaron o fueron insuficientes. Muchas escuelas no
fueron construidas y los nios no tienen transporte para llegar a la
escuela.
Hubo dinero para hacer las casas y no se construyeron. Lo mismo

ya se encuentra en la justicia (Proyecto Nossa Senhora de Ftima/
Pemambuco).
Quedaron en que semana

llegara el material, los pupitres, esta
todava, pero hastahoy no lleg nada todava. Yo espero que hasta
la semana que viene esos pupitres lleguen hasta ac. Y cuando
lleguen, estamos pensando en tirar abajo esta pared de aqu para

aumentar el saln (Proyecto Vale do Paragua<ju/Bahia).
Es importante recordar que los recursos para la construccin y

la instalacin de infraestructura provienen del Banco Mundial y
deberan estar disponibles desde el inicio del proyecto. Al contrario
64
de estos problemas de no liberacin o de recursos escasos, de acuer-

do con los testimonios, despus de la aprobacin del crdito no hubo
grandes dificultades para liberar el dinero destinado al pago de la
tierra, hecho por el banco directamente al propietario.
Un elemento bastante significativo de las dificultades enfren-

tadas y de las precarias condiciones de vida, es el alto ndice de
desercin del programa. Hubo dificultades para obtener informa-
ciones generales sobre el Ttulo, pero las reas investigadas tuvieron
altos ndice de evasin, llegando en algunos casos a un 60% el total
de familias que abandonaron las tierras. Los motivos estn relacio-
nados de manera directa con dificultades para sobrevivir en las reas
debido a que no hay produccin y, consecuentemente, no hay in-
gresos, los recursos naturales son escasos o inexistentes (suelos
malos, falta de agua), falta una infraestructura mnima, etc.
3. Negociacin y reglas del juego
El programa Ttulo de la Tierra est concebido y ejecutado a

partir las reglas de mercado, especialmente en lo que se refiere
de
a la adquisicin de tierras. Esto significa, en primer lugar, que el
proyecto solo puede adquirir reas que estn en venta. Adems de
que el mercado de tierras en Brasil es incipiente, la escasa dispo-
nibilidad de recursos obliga a comprar reas ms baratas y de baja
calidad. Por ende, no es el precio de mercado de las tierras el que
se ve reducido por el proceso de negociacin (capacidad y poder
de regateo de los compradores), sino que la baja oferta y la falta
de recursos forzan la adquisicin de reas ms baratas, alejadas del
mercado y de baja fertilidad.
El lmite de recursos para la compra de tierras (el total de
recursos es de US$11 mil por familia, incluyendo la tierra y la
infraestructura) lleva a ejecutar los proyectos en las regiones menos
dinmicas y de tierras menos valorizadas, dbiles y con serias
restricciones de produccin. Estas limitaciones inciden directamente
en la capacidad productiva y las condiciones para cumplir con los
compromisos asumidos, como, por ejemplo, el pago de la tierra.
La tierra era muy mala y yo le mand una carta a Sudenor

dicindole eso! Ellos mismos lo saban, pero decan que el dinero
era limitado, que solo haba aquella propiedad... aquello era un
rea donde no creca nada. Hicimos un proyecto para plantar
65
La tierra por un Ttulo: estudio sobre la reforma agraria...
mamona y le dio una enfermedad rarsima

y se perdi todo...
Quin quiere financiar aquello? (Tcnico de Emater /Minas Gerais).
Cuando fuimos a comprar, hubo varias ofertas y las mejores tierras

Sudenor no acept comprarlas. Y tuvo que comprar las tierras
malas porque eran ms baratas, entonces elegimos sta... La aso-
ciacin no tiene poder de compra. Compra la tierra que quiere
Sudenor, compra el material en la tienda que quiere Sudenor. El
presidente del Consejo de Poltica Agraria eligi la tierra y actu
como corredor inmobiliario de la hacienda vendida (Proyecto
California I/Minas Gerais).
La investigacin confirm tambin que las familias tuvieron

poca o ninguna influencia sobre las decisiones acerca de la eleccin
de las reas y sobre el proceso de negociacin para determinar el
precio de la tierra. En general, la negociacin es llevada a cabo por
los rganos gubernamentales responsables (rompiendo claramente
la lgica de mercado, enfatizada por los defensores de este tipo de
programa), que deciden, en ltima instancia, los rumbos del negocio

a partir de los lmites de recursos (cuando no de otras influencias
como, por ejemplo, relaciones de amistad con el propietario).
Este precio que nosotros pagamos fue presupuestado con el Idace

y realmente, entrando en la cosa, yo soy bastante serio y creo que el
precio de esta tierra no era este de ahora (Proyecto Jatob/Cear).
Aunque haya que afirman que los precios bajaron con

relatos
las negociaciones, en ningn caso investigado la negociacin se
realiz por las propias familias interesadas. Conforme los datos de
la investigacin, todas las personas entrevistadas en los cinco es-
tados, incluso los mismos presidentes de asociacin, manifestaron

que no participaron de forma directa de la eleccin ni de la compra
de la tierra, y que las decisiones quedaron en manos del rgano
responsable de la ejecucin del Ttulo.
Sudenor y Emater llegaban con todo listo, nuestra idea no vala de

nada... (Proyecto Chcara/Minas Gerais).
El valor de da el Idace, no nosotros. Aunque digamos

la tierra lo
que vamos a comprar nosotros, quien la valoriza es el

la tierra la
Idace, no somos nosotros. Vienen sus tcnicos y definen. Entonces

viene el propietario si quiere hacer negocio. Ahora nosotros tam-
66
1
bin podemos dar nuestra opinin, pero el valor viene de all
(Proyecto Cacimba Nova /Rancho Alegre/Cear).
9
La asociacin desempea un papel secundario cuando, segn
las expectativas del proyecto, esta y los mismos trabajadores seran
los protagonistas hasta en los procesos de seleccin de beneficia-
rios
10
en el uso de los mecanismos de mercado. Independien-
temente de la prctica de precios ms elevados, dice el informe de
la evaluacin preliminar,
...fue registrado un caso de asociacin que presiona a losrganos

responsables a aceptar la oferta de los propietarios, pues tenan
miedo de que el hombre desistiera y de que perdiramos la mayor oportu-
nidad de nuestra vida para salir de toda esta miseria (Buainain et al.,
1999: 120, nfasis original).
El papel reservado al rgano oficial sera nada ms de apoyo,

no obstante sucede exactamente lo inverso. El poder de eleccin y
decisin se concentra en manos de los tcnicos de los rganos
oficiales, lo que impide que ocurran los procesos participa ti vos y
educativos proclamados en los discursos oficiales. El Estado, en la
prctica, no acta como "rbitro", sino como el principal agente en
el proceso de negociacin
y determinacin del valor de la tierra. Aun
cuando haya habido logros en este proceso respecto a la adquisicin
de tierras a precios ms bajos, ello no fue resultado del protagonismo
de las asociaciones ni de las familias .
l [el propietario] pidi 200 mil reales por este terreno. Pero el
Idace dijo que una tierra como sta no vala ni un cuarto de ese
9
No obstante la fragilidad de de organizacin para romper prcticas
este tipo
paternalistas y de los Fondos Sociales del BIRD com-
autoritarias, los evaluadores
probaron que "el diseo participativo funciona mejor cuando ya existe organizacin
social previa; en los dems casos este diseo no es capaz, por s solo, de asegurar
el funcionamiento efectivo de las estructuras de participacin definidas ni de superar
el poder de las relacione sociales tradicionales" (Soares et al., 2001: 55).

10
Conforme el discurso oficial, el Ttulo de la Tierra "es un programa que se funda
en la idea de autoseleccin de los beneficiados, es decir, el Programa no selecciona
a los participantes, apenas define las caractersticas bsicas de la poblacin de posibles
beneficiarios y las condiciones de acceso" (Tefilo, 2000: 15).
1
El equipo de la evaluacin preliminar confirm que hubo una participacin efectiva
de las alcaldas "en el alistamiento de beneficiarios y viabilizacin de los proyectos",
lo que, aun siendo una presencia oficial, "no excluye la posibilidad de uso de las
asociaciones en las campaas electorales" (Buainain et al., 1999: 235).
67
dinero. Entonces empez a debatir con l hasta que qued en este

punto de 74 mil reales (Proyecto Cacimba Nova/Rancho Grande/
Cear).
La comisin llev primero a Sudenor para que conociera la hacien-

da, para ver si compraba y despus a los trabajadores para ver si les
agradaba. Entonces Sudenor los acompa (Tcnico de rea/Minas
Gerais).
Las dificultades de participacin se ven agravadas por la situa-

cin de las familias y la falta de conocimiento. La posibilidad de
un cambio de vida provoca ansia en las familias por adquirir la
tierra. Estn dispuestas a "negociar por cualquier precio" despus
de todo, la capacidad de pago es un problema a ser "resuelto" j
posteriormente (la demanda inmediata es conseguir la tierra). Este

inmediatismo es agudizado por la escasez de recursos disponibles
(las familias saben que hay pocos recursos para muchos que quieren
participar, y retrasar la negociacin puede significar su exclusin
del proyecto) (cf. Buainain et al., 1999).
Por otra parte, existe una dificultad real de participacin ya que
las personas no conocen "las reglas del juego". Las entrevistas
revelaron que ellas no conocen los elementos bsicos del proyecto.
Lo mismo qued bastante evidenciado cuando fueron indagadas
acerca de las condiciones para elpago del emprstito. Con excepcin
del plazo de carencia y de cancelacin (algunos manejan an la
informacin de que el plazo es de diez aos), nadie supo decir nada
sobre las tasas de inters, ni siquiera el valor de la primera cuota
(que estaba por vencer en aquellos das de la entrevista) o alterna-
tivas frente a la imposibilidad de pago.
. . .faltaba informacin porque no se daba espacio para la discusin,

o era as o nada. .
.
(Proyecto California I/Minas Gerais).
...la gente tema miedo hasta de hablar... si hablara, estaba en la

calle. Y la gente se qued toda callada, dej que todo sucediera
(Proyecto Sao Geraldo/Bahia).
Esta realidad resulta en un desequilibrio enorme en el proceso

de negociacin, que explica el peso de los rganos pblicos en el
proceso de compra de las reas. Tal desequilibrio fue igualmente
verificado en la evaluacin preliminar:
68
...en todas las situaciones desarrolladas, la negociacin es des-

Los interesados se encuentran divididos en derechos des-
igual.
iguales de cara al mercado de tierras y la supuesta informacin
plena es una ficcin (Buainain et al., 1999: 121).
Las personas entrevistadas aseveraron asimismo que los pro-

pietarios solo aceptan negociar con el rgano pblico responsable,
lo que torna inviable cualquier proceso participativo. La disposicin
de vender la berra se fundamenta en la garanda dada por la pre-
sencia del Gobierno (el programa es de responsabilidad del Estado,
por lo tanto suficientemente confiable como para garanzar un buen

pago por la tierra). Luego, para los propietarios el principal agente
es el Estado, y esto mina por completo la nocin de un "mecanismo
de mercado".
Si bien, por un lado, esta situacin explica la fuerte presencia
la intervencin estatal, por el otro, elimina toda la lgica de un
y
mecanismo de mercado y demuestra las fallas de origen de este hpo
de proyecto. De acuerdo con el equipo de investigacin de la eva-
luacin preliminar, "todo indica que para los propietarios el com-
prador es el Estado" (Buainain et al., 1999: 277). Esto vuelve falaz
el argumento de que la "reforma agraria de mercado", a diferencia
de las expropiaciones, no precisa de la actuacin del "Estado en

todas las fases del proceso" (Tefilo, 2000: 8).
4. Participacin y ciudadana
Una de las directrices bsicas del Banco Mundial para el

financiamiento de programas "sociales" es el incentivo a la parb-
cipacin de las personas y los grupos sociales involucrados en los
proyectos. Por otra parte, para acceder al financiamiento del Ttulo
de la Tierra, las familias sin tierra deben estar organizadas en una
asociacin comunitaria legalmente conshtuida (a priori un espacio
de participacin y toma de decisiones), y por medio de ella tramitar
la solicitud de financiamiento.
La evaluacin preliminar ya haba constatado una serie de

problemas relacionados con la formacin y las decisiones de dichas
asociaciones, incluso la influencia y participacin de polbcos locales
y propietarios de berras en su creacin y organizacin. Estos pro-

blemas son recurrentes en los tesbmonios de los entrevistados. A
pesar de la relevancia de la asociacin, la mayora de las personas
69
afirm que tiene poca participacin y son frecuentes los casos de

desvo de recursos, imposicin de lderes (hasta por las autoridades
locales), decisiones tomadas externamente de inversiones, for-
(tipo
mas de organizacin, etc.) e impuestas al grupo va la asociacin,
etc.
Las personas no fueron organizadas, fueron juntadas para hacer

viable el proyecto... y despus crearon la asociacin de estas
personas, que no tenan un pasado comn ni tampoco confianza
los unos en los otros (Tcnico de rea/Minas Gerais).
Los datos de la investigacin de campo demuestran que es

equivocado y falaz el discurso oficial que enfatiza que
...las asociaciones tienen total autonoma para tomar decisiones

sobrela utilizacin de los recursos financiados
y sobre la estrategia
productiva a ser seguida, incluso la distribucin de tierras entre las
familias socias y el uso de las tierras comunes y de las parcelas
individuales (Tefilo, 2000: 15).
La asociacin no funciona, nunca funcion. El presidente no com-

parece y no comparte la responsabilidad con el vice. No hay
participacin. El presidente no tiene una sola semilla puesta aqu,
fue la municipalidad la que eligi a las personas. Los papeles de la
asociacin estn todos con el intendente, hasta los libros de acta, los
recibos (Proyecto Fazenda Amaralina/ Minas Gerais).
Esta ausencia de autonoma tiene varias causas, entre ellas la
faltade prctica y de capacitacin para el ejercicio asociativo. Por

ms que en todas las reas investigadas hayan sido ofrecidos cursos
de asocia tivismo, estos no fueron capaces de formar identidades de
grupo y espritu asociativo entre las familias del programa. Aunque
los gestores del Ttulo y del BIRD enfaticen la bsqueda de
. . .autonoma de los beneficiarios en la definicin de subproyectos

comunitarios... en general no se pone nfasis ni hay los recursos
necesarios para la capacitacin de poblaciones de bajos ingresos
para el ejercicio de la gestin y de la autonoma. La evaluacin
general es que las actividades de capacitacin, cuando han sido
previstas, han resultado deficientes (Soares et al., 2001: 67s.).
La relacin de Sudenor, como ejecutora, se vuelve mucho ms

autoritaria y ellos les tienen miedo a algunos tcnicos. el proceso . .
70
no tuvo una metodologa apropiada para fomentar la participa-
cin plena (Tcnico de Emater).
Adems de estos problemas con la asociacin, segn los relatos,

existen imposiciones para realizar inversiones colectivas. Los rga-
nos pblicos responsables de la ejecucin del Ttulo en los estados
determinaron que cada rea debe hacer labranzas colectivas (las que
quedan bajo responsabilidad de la asociacin) 12 El objetivo fun- .
damental de estas reas colectivas es la introduccin de cultivos

comerciales, dirigidos al mercado, que garanticen el pago del prs-
tamo para la adquisicin de las tierras.
Si
un rea colectiva de esas logra pagar la tierra que yo creo que
paga y sobra, por lo menos aquella de all
ellos empiezan a creer
,
ms. Ahora, eso lo tenemos que hacer en la prctica, porque no es

discutiendo como vamos a hacer que ellos crean en eso. Dis-
cutiendo ellos van a reaccionar mal, van a quedar atados (Tcnicos
del CDA/Baha).
Ms all de la imposicin (o justamente a causa de ella) de

inversiones colectivas, las labranzas comunitarias funcionan sobre
labase del pago de jornales. Recursos del subproyecto de infraes-
tructura se destinan a este tipo de pago, transformando el trabajo
comunitario o colectivo en una forma de remuneracin para repartir
los recursos asignados para el mantenimiento inicial de las familias
en las reas. Cada proyecto organiza su forma de trabajo, pero, en
general, cada persona trabaja entre dos y tres das a la semana en
la inversin comunitaria. Este trabajo se remunera por el sistema
de jornales (segn testimonios el valor vara entre 5 y 7 reales por
da), reproduciendo la lgica de la explotacin mediante el asalaria-
miento rural.
La prctica de recompensar a quienes trabajan en las empresas
colectivas con el pago de jornales convierte a las personas en "asa-
lariados" o "empleados" de su propia asociacin o comunidad. Las
personas, en primer lugar, no se apropian del proceso pues les pagan
por efectuar un trabajo, segn la misma lgica de cualquier asala-
12
Esta imposicin de reas colectivas no se encontr en los proyectos investigados
en Cear. Las reas colectivas son consecuencia de las decisiones de las familias que
adquirieron tierras por el Ttulo de la Tierra, lo que ya ocurre, por ejemplo, en los
asentamientos de reforma agraria que incorporaron este elemento cultural en su
organizacin.
71
riado. En segundo lugar, ellas no se aduean de la propia inversin

porque no les pertenece, la ven como "de la asociacin" o "del
rgano responsable".
El dinero del SIC que tenemos es solo para el planto, para comprar
plantines de caf, de coco y dems. Entonces, si plantamos cobra-
mos, y si no plantamos no cobramos. Por limpiar el caf nadie
cobra. Uno trabaja gratis porque es de uno mismo (Proyecto Sao
Geraldo/Baha).
Todo este proceso termina siendo autoritario puesto que impone

determinadas prcticas y valores. Las personas no pueden ser for-
zadas a desarrollar actividades (empresas colectivas) o vivir de una
manera en la que no estn acostumbradas (aglomeradas en
"agrovillas") 13 nicamente porque participan en determinado
,
programa de crdito.
Este tipo de imposicin es frontalmente contrario a la propia
"lgica del libre mercado" y a la organizacin social cimentada en la
competitividad y la eficiencia, fundamentos filosficos del Ttulo de
la Tierra. Es asimismo contrario a la lgica del empowerment ("em-
poderamiento") comunitario (Banco Mundial, 2001 b: 35), tan defen-

dido por el Banco Mundial por impedir el despliegue de procesos
sociales capaces de constituir ciudadanos libres y autnomos.
Los datos de la investigacin muestran que, en general, este tipo
de organizacin de la produccin est caminando hacia un verdade-
ro fracaso. Adems de no producir lo suficiente para pagar las cuotas,
la imposicin del "trabajo colectivo" termina por no estimular las
prcticas comunitarias de ayuda y cooperacin, causando un doble

dao (social y econmico) a las familias contempladas por el Ttulo.
5. Produccin y pago de la deuda
La realidad de las reas estudiadas es muy diversa, en especial

respecto a las condiciones y calidad de los suelos (fertilidad, pro-
13
Adems de la organizacin productiva (divisin en lotes individuales y reas
colectivas), los rganos ejecutores imponen determinado modo de organizacin
social con la construccin de "agrovillas" (las casas no se ubican en los lotes como
es la tradicin campesina), para facilitar (abaratar) la creacin de infraestructura
(energa elctrica, carreteras, escuela, etc.).
72
fundidad, relieve) y la disponibilidad de otros recursos naturales

como, por ejemplo, el agua. A pesar de esta diversidad, los datos
recolectados permiten percibir aspectos similares en los distintos
testimonios, lo que revela un cuadro de problemas y precariedad
en las reas investigadas y, claramente, una dificultad generalizada
para pagar las cuotas de la deuda adquirida con la compra de la

tierra.
Con relacin a la calidad de las tierras, los testimonios son

bastante diversos, desde evaluaciones de que las tierras "son bue-
nas",pasando por evaluaciones del tipo "una parte es buena y otras
son pobres", hasta afirmaciones de que la tierra "es inviable" para
garantizar el sustento de las familias. En general, los entrevistados
mostraron dificultades con el tratamiento de la tierra, de modo
particular en el cultivode los lotes individuales (la falta de asistencia
tcnica y de recursos para inversiones est entre los problemas
centrales sealados).
Los estiajes en la regin Nordeste, que constituyen una cons-
tante, sumados a serias limitaciones referentes a la calidad de las
tierras adquiridas (baja fertilidad, poca profundidad del suelo,
presencia de piedras, berras impropias para diversos culbvos, reas
ubicadas en selvas protegidas por leyes ambientales), tambin forman
parte de las dificultades encontradas:
Nuestra berra no es apropiada para elasentamiento. Usted ve que

hay 150 hectreas enormes y de ese totalno hay 15 hectreas que
realmente sirvan para la labranza. La parte ms alta, es pura
piedra. A m me parece que hubo intereses y se aprovecharon de
nosotros (Proyecto Sao Geraldo/ Baha).
La lgica del Thilo "obedece al mercado" de berras, en el cual

se presupone demanda y oferta. Los recursos puestos a disposicin
(y las condiciones de pago de las familias) no permiten, sin embargo,
la compra de tierras buenas
y ms valorizadas. El Ttulo termin
implantndose en regiones con tierras de baja calidad y de difcil
acceso a recursos naturales indispensables para la prctica agro-
pecuaria. La limitacin de recursos para la adquisicin de la tierra,
en general, desemboca en la realizacin de los proyectos en regiones

menos dinmicas, donde se compran tierras de menor valor y, por
lo tanto, pobres
y con serias limitaciones para la produccin.
Con tal estrategia de localizacin (planificada o accidental),
crecen las dificultades, tanto de produccin como de circulacin de
los productos, en los proyectos del Ttulo. En consecuencia, la
73
produccin agropecuaria en distintas reas es bsicamente para la

subsistencia, para la cual la gente trata de aprovechar el mnimo
potencial de las tierras (por lo comn, pequeas cantidades y de
baja calidad).
Las familias viven, en su mayora, con dificultades financieras,
ya que producen una cantidad relativamente pequea de productos
para el mercado local, siendo la mayor parte para el autoconsumo.
Los relatos indican que la produccin de los lotes individuales no
genera ingresos suficientes ni siquiera para la supervivencia, y esto
impide cualquier tipo de capitalizacin y nuevas inversiones pro-
ductivas.
Frente a estos obstculos, las familias entrevistadas sealaron
varias estrategias de supervivencia como, por ejemplo, la venta de
das de trabajo (la ms utilizada, que consiste en el trabajo rural
transitorioen haciendas de la regin) y la obtencin de empleos

fuera de la propiedad (trabajos domsticos, en el comercio, etc.).
Muchos trabajan fuera, trabajan para poder hacer una comprita de

feria, no es cierto? Hay muchos aqu que hasta hoy no tienen nada
(Proyecto Sao Geraldo/Baha).
O entonces, cuando no hay, uno trabaja en el alquilado tambin;

uno de cualquier manera para conseguir el pan
se las arregla
(Proyecto Nossa Senhora de Ftima/Pemambuco).
La produccin agropecuaria no est posibilitando la tan ansiada

insercin competitiva de las familias en el mercado. El Ttulo de la
Tierra no cumple, por consiguiente, con su misin de insertar a las
personas en el mercado y hacer posible la produccin y la generacin
de ingresos en el medio rural. Termina, por el contrario, por repro-
ducir situaciones de precariedad que empujan a miembros de las
familias al trabajo asalariado para sobrevivir.
Lo que producimos no alcanza para sobrevivir, la agrovilla est

toda abandonada (Proyecto Fazenda Amaralina / Minas Gerais).
. .
.
Durante estos tres aos la produccin fue la peor que yo he visto en

todo el tiempo que hace que conozco la agricultura (Proyecto de
Mata Fresca/Cear).
El problema se repite para las inversiones colectivas, las que

reciben un volumen mayor de recursos para la construccin de
74
infraestructura (como son los proyectos de irrigacin), inversin en

insumos y servicios de asistencia tcnica. El objetivo de estas inver-
siones colectivas es producir (monocultivos en escala comercial) y
generar ingresos para el pago de la tierra, pero ello no ocurre por
diversos problemas que impiden la produccin colectiva.
Los rganos responsables dirigen parte significativa de los
recursos destinados a infraestructura a hacer viable la produccin
en estas reas, dejando los lotes individuales en un segundo plano.
Los lotes colectivos son el espacio productivo privilegiado, y se lo
considera el sitio donde hay que hacer las mayores inversiones en
tecnologa (proyectos de irrigacin, por ejemplo) y asistencia tc-
nica. Tales inversiones, no obstante, provocan nuevas prdidas para
las familias que no logran (por diferentes motivos, inclusive por
mala orientacin tcnica) producir lo suficiente para cubrir el pago
de las deudas de la compra de la tierra.
...estas inversiones comunitarias para el rea comunitaria debe-

ran administrarse para ser el retorno del pago de la tierra. Eso
permitira que el valor que viene para la inversin comunitaria, si
fuera bien invertido en lo que es viable para aquella rea, si fuera

bien planificado y bien administrado, nos dara condiciones de
retorno para pagar el valor que compr la tierra. Ahora, y el
sustento de estas familias?, hay que pensar en los lotes individua-
les (Tcnico de campo/Baha).
De las diecisis reas estudiadas, apenas dos no relataron pro-

blemas de naturaleza diversa con relacin a este tipo de iniciativa.
Los problemas que van desde la imposicin (por parte de los rganos
responsables) de esta forma de organizacin de la produccin,
pasando por el retardo en la liberacin de los recursos necesarios,
hasta orientaciones tcnicas equivocadas, establecen notables barre-
ras a la realizacin viable de tales iniciativas.
Dijeron que tena que haber un rea colectiva. El rea individual es

de 21 hectreas, decisin de Sudenor. Fue su proyecto desde el
principio. Queramos un motor a diesel por el tema de la energa
elctrica y Sudenor no acept. Hoy estamos con la deuda esa en la
Cemig y con la luz cortada, sin poder pagar y sin irrigacin. Lo que
cosechamos no alcanza para pagar la deuda de la luz, cerca de tres
mil y pico de reales. El 50% de las cosas son ellos los que deciden.
No hacen lo que queremos (Proyecto Fazenda Acary /Minas Gerais).
75
Las respuestas permiten concluir que poqusimas familias con-

templadas en el Ttulo de la Tierra obtienen ingresos suficientes para
su alimentacin y supervivencia. La mayora ni siquiera produce
para el sustento familiar, mucho menos para hacer un ahorro o
reservar para el pago de las cuotas del financiamiento de la finca.
A pesar de todas las peculiaridades, hay prcticamente unanimidad
al afirmar que no existen condiciones para efectuar el pago de las
primeras cuotas del prstamo.
Cuando mucho vendo un poco para ayudar en el costo de la casa.
Saco de los gastos y de las semillas para volver a plantar de la
misma planta... A vendo una parte y la otra la dejo para

veces,
alimentar a los animales. As voy tirando (Proyecto Sao Geraldo/
Baha).
Aunque no toman en consideracin las denuncias y los cues-

tionamientos sobre las posibilidades de pago de las tierras, los
rganos responsables ya esperaban que ocurriera esta situacin y
la consecuente falta de pagos. El entonces presidente del Inera,
Milton Seligman, en visita al estado de Maranho, en 1997,
. . reconoci que hay dudas en

el Gobierno sobre si los asentados
por Proyecto Ttulo de la Tierra sern capaces de cancelar el
el
financiamiento
de all que el programa se est lanzando con
carcter experimental 14 .
La investigacin de campo coincidi, en Baha, con el proceso

de "renegociacin" de los contratos con el plazo de la primera cuota
en vas vencimiento. De acuerdo con informaciones extraoficiales
dicha renegociacin, que abarc ms de 49 reas, prorrog el plazo
de vencimiento y cambi las condiciones de pago. Si bien los casos
fueron renegociados individualmente, los pagos han sido escalona-
dos fijando montos menores en los primeros aos, transformando
estos pagos, segn expres un tcnico, en "una cosa casi simblica,
que es para darles respiro". La investigacin de campo no tuvo
acceso a los documentos, pero el proceso de alargamiento es reve-
lador de las dificultades de las familias para cumplir con los pro-
psitos del Ttulo.
14
Diario O Estado do Maranhdo, 16.9.1997.
76
No vinieron a cobrar y nadie tiene condiciones de pagar y la gente

dice queno va a pagar estas tierras... Si el recurso sale vamos a
mover algo para pagar, si no sale... (Proyecto California I/Minas
Gerais).
Ms all del deseo de pagar, las personas entrevistadas fueron

unnimes al afirmar que no tendrn condiciones de cumplir con el
compromiso asumido y pagar la primera cuota. La imposibilidad
de cualquier tipo de pago fue recurrente en todos los testimonios,
no dejando lugar a dudas sobre la situacin de precariedad en las
reas estudiadas.
Hay que pagar la tierra. Igual l [el presidente de la asociacin] no

nos dijo cundo tenamos que pagar... Lo nico que s es que no
encuentro de dnde sacar dinero para pagar, y ni la tierra me lo va
a dar (Proyecto Jatob/Raposo/Cear).
La complicacin para obtener ingresos no resulta nada ms de

las condiciones establecidas para los prstamos (intereses, tasas,
plazos), aun cuando estas son absolutamente inadecuadas para la
realidad y el propsito del proyecto. Los problemas hallados son
parte de una diversidad de factores, incluida la falta de produccin,
que comprometen por completo el xito de este tipo de proyecto.
No hay ninguno que tenga cmo pagar la deuda (Proyecto Fazenda

Amaralina/Minas Gerais).
Hace cuatro aos que estamos aqu, si tuviramos que pagar ahora
no podramos, cmo? Si ni para comer bien nos alcanza! (Proyec-
to Fazenda Amaralina/Minas Gerais).
La falta de produccin y de ingresos es fruto de una combinacin

de factores como tierras dbiles (falta de recursos para la compra
de reas mejores), falta de inversiones y de orientacin tcnica
(cuando esta no es equivocada), escasez de recursos naturales (falta
de lluvia, de agua, etc.). En otras palabras, las familias contempladas
en el programa, adems de seguir en la miseria, se ven imposibi-
litadas de pagar las deudas contradas con la compra de la tierra.
Esto qued muy claro en todas las entrevistas, sin embargo result
especialmente significativo cuando una persona expres:
. . .antes no tema nada y no deba nada. Hoy no tengo nada y debo.

Hoy tengo el terreno, pero la deuda tambin (proyecto Acary/
Minas Gerais).
77
Conclusin
Aunque algunos indicaron que experimentaron mejoras con

relacin a la situacin anterior, las condiciones de vida en las reas
investigadas son muy precarias. Las familias no alcanzan a producir
lo suficiente para su propia supervivencia, lo que ha forzado a
miembros del grupo familiar a trabajar como asalariados.
Muchas de las propiedades adquiridas poseen tierras malas
debido a que los recursos disponibles no permiten la compra de
reas de mejor calidad. Por otro lado, un gasto mayor con la compra
de tierras buenas implica no contar recursos para inversiones, trans-
formando el techo (monto de recursos) disponible en un problema
irresoluble.
Los obstculos no se reducen a problemas de orden natural (baja
fertilidad de los suelos, falta de lluvias), sino que son resultados
inherentes a la lgica interna misma del proyecto. La racionalidad
del Ttulo de la Tierra presupone una realidad histrica que no
existe. Las personas luchan para sobrevivir
y tienen graves limita-
ciones (educacin, capacitacin, salud) que no se solucionan con el
simple acceso a la tierra (si bien este es el sueo fundamental de
las familias contempladas). Son imprescindibles los servicios de
asistencia tcnica
de calidad y por un perodo considerable de
tiempo lo que no existe en el diseo de los proyectos (tales
,
limitaciones no se resuelven con mecanismos de mercado).

Los problemas se agravan por la falta o por retrasos en la
liberacin de recursos, tanto de los proyectos para la construccin
de infraestructura (recursos del Banco Mundial), como de recursos
para la produccin (recursos pblicos para el crdito agrcola). Estos
retrasos estn presentes en todas las reas investigadas, comprome-
tiendo seriamente la capacidad productiva de las familias. Las
dificultades encontradas configuran un cuadro de precariedad (no
hay produccin, no hay infraestructura bsica adecuada, etc.), que
explicita las razones por las cuales las personas fueron unnimes
al afirmar que no conseguirn pagar las deudas (ni siquiera la
primera cuota).
El dramtico cuadro de pobreza expuesto en este texto no se
resuelve con ningn tipo de "mecanismo de mercado" (aunque ni
siquiera es eso lo que est en marcha en el Nordeste brasileo),
mucho menos con una lnea de crdito para la compra de un pedazo
de tierra. Es esencial reforzar la lucha por una reforma agraria
amplia, capaz de cambiar la correlacin de fuerzas polticas y la
78
/
exclusin social, que abra el camino para un verdadero desarrollo

del pas.
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bilidade: a experiencia brasilea com o Painel de Inspegdo. Brasilia, Rede
Brasil, 2001, pgs. 159 ss.
79
Captulo III
Aprendiendo a participar 1
Mnica Dias Martins
En la Amrica Latina contempornea, el Movimiento de los

Trabajadores Rurales Sin Tierra (MST) es una de las fuerzas ms
combativas. Durante la dictadura militar, hubo en el sur de Brasil
grandes movilizaciones de agricultores y ocurrieron all las primeras

ocupaciones de tierras, en 1979. Apoyado por entidades religiosas,
polticas y sindicales el movimiento se disemin por todo el pas,
al tiempo que la reforma agraria retornaba a la agenda poltica, en
1
Una versin preliminar de este artculo fue presentada en el XXI Congreso de la
Latin American Studies Association, en 1998, y publicado en la revista Latn American
Perspectives, en septiembre de 2000, y en el libro The Concept ofOther in Latin American
Liberation (Mogol, 2001).
81
Aprendiendo a participar
el perodo de redemocratizacin 2 El MST se volvi, en los aos

.
noventa, una organizacin popular en la que miles de activistas

luchan por tierra con "pasin revolucionaria".
Solidaridad, justicia social y autonoma son sus valores ticos
fundamentales. Las relaciones cooperativas y la planificacin colec-
tiva son las principales caractersticas de los asentamientos rurales.
Han sido establecidos un peridico mensual para comunicar sus
ideas, un sistema educativo y un proceso de formacin poltico-
ideolgica. En algunos grupos ha ido emergiendo una nueva con-
ciencia de la necesidad de la propiedad social de los medios de
produccin. Sus acciones han consolidado una alianza con sindi-
catos de trabajadores y movimientos urbanos para unificar la lucha
por transformaciones sociales.
La experiencia del MST llama a una reflexin sobre el cambio
social: qu es la participacin? La participacin ha sido una prctica
social, un procedimiento pedaggico y un acto poltico. Para los sin
tierra, esteproceso de aprendizaje se inicia con las ocupaciones,
prospera con el modo de vida y trabajo colectivo en los campamen-
tos y asentamientos, se fortalece mediante actividades educativas
concebidas y ejercitadas en las escuelas y brigadas y se expande en
la elaboracin de un proyecto alternativo para todos los brasileos.
Mi propsito es, tras un breve anlisis del controvertido con-
cepto de reforma agraria, examinar la prctica de participacin del
MST enfocando esos cuatro elementos que constituyen un todo.
Presento las caractersticas fundamentales de sus acciones y pers-
pectivas de resistencia al neoliberalismo, as como sus esfuerzos
para construir una nueva sociedad.
1. Reforma agraria, un proceso contradictorio
La reforma agraria no es necesariamente radical. La adminis-

tracin Kennedy y la Alianza para el Progreso presionaron a los
gobiernos latinoamericanos para que emprendieran programas de
reforma agraria. En Brasil, durante la presidencia de Joo Goulart
2 tema es
Particularmente importante en la bibliografa sobre el el debate sobre el
significado y la viabilidad de la reforma agraria brasilea en este perodo (Contag,

1982; Carvalho & D'Incao, 1982; Figueredo, 1984). Durante la llamada Nueva Re-
pblica, varias entidades organizaron la Campaa Nacional por la Reforma Agraria
con el fin de coordinar las propuestas y movilizaciones populares (CNRA, 1987).
82
(1962-64), se produjeron grandes movilizaciones por la reforma

agraria, considerada un elemento clave para democratizar la estruc-
tura social del pas. En el perodo de la dictadura (1964-85), los
militares la consideraron una cuestin de seguridad nacional, es-
tratgica para el desarrollo capitalista. Y, ms an, la reforma agraria
fue utilizadacomo una poltica estatal para restringir las luchas por
la tierra. la misma tambin tuvo un importante papel en los
Pero
cambios estructurales ocurridos en pases como Mxico, Cuba, Chile,
Nicaragua y Per, entre otros 3 .
En este sentido, la reforma agraria puede ser mejor definida

como un proceso contradictorio de transformacin de las relaciones
de produccin y poder que depende, en su formulacin y realiza-
cin, de la correlacin de fuerzas polticas y del curso especfico de
la lucha de clases (Martins, 1994). Este concepto refuerza los vnculos
entre las condiciones econmicas, polticas e ideolgicas, oponin-
dose a una visin fragmentada de la reforma agraria: o una cuestin
poltica, o una cuestin social, o un problema ideolgico.
La reproduccin de una clase de pequeos productores" por
medio del acceso a la propiedad de la tierra est sucediendo en una
coyuntura de proletarizacin en el campo. Esta contradiccin ayuda
a explicar por qu la reforma agraria no puede ser rotulada como
"conservadora" o "revolucionaria" per se. La respuesta es compleja
y nos conduce a analizar la reforma agraria en tanto movimiento
real en el cual las clases sociales son las fuerzas vivas que impulsan
este proceso. Su carcter capitalista o socialista debe ser considerado
en el marco de una nueva propuesta que emerge de las manos y
mentes de miles de acampados y asentados; una propuesta anta-
gnica al proyecto de las elites agrarias.
La polarizacin acerca de cmo hacer la reforma agraria se
manifiesta particularmente en la elaboracin del Plan Nacional de
Reforma Agraria (1985) y en la votacin de la Constituyente (1988),
configurando dos modelos que expresan la confrontacin capital-
trabajo. Estos divergen en cuanto a la propiedad de los medios de
produccin (individual o colectiva) y al proceso de distribucin de
la riqueza (acumulacin privada de capital o acumulacin social de
capital y el desarrollo de las fuerzas productivas) 4 .
3
Jacques Chonchol en "El desarrollo rural y la reforma agraria en Amrica Latina"
(1990: 3-12), analiza las polticas adoptadas por los gobiernos en el continente entre
1950 y 1980.
4
Un abordaje terico de los dos modelos de reforma agraria se encuentra en Martins
(1997: 57-71).
83
La propuesta de las organizaciones patronales defiende los

intereses individuales y la propiedad privada. Similar a la clsica
redistribucin agraria, realizada mediante la parcelacin de la tierra
en pequeas unidades, el "modelo de apropiacin privada" pro-
mueve la modernizacin agrcola, quedando el proceso productivo
de los asentados bajo el control de agroindustrias. En la dcada de
los setenta este modelo fue ejecutado de manera limitada bajo la
dictadura militar va los proyectos de colonizacin. El llamado
colono o parceleiro "reciba" ttulos individuales de propiedad que
le permitan solicitar crdito y tecnologa. Como se encontraba
aislado y las decisiones sobre "qu" y "cmo" producir o "para
quin" y "cundo" vender sus productos eran impuestas por ins-
tituciones y polticas gubernamentales, los mayores beneficios se
destinaban al sector agroindustrial hegemnico.
La propuesta de los trabajadores se fundamenta en relaciones
cooperativas entre los productores directos. Cabe a ellos el control
y la direccin del proceso productivo, estableciendo normas alter-

nativas de propiedad y uso de la tierra, de organizacin del trabajo
y de la produccin. El "modelo de apropiacin social" presupone

estructuras democrticas de gestin del asentamiento. Por lo tanto,
no es simplemente una redistribucin de tierra para incorporar ms
productores al sistema capitalista, sino que incluye alteraciones en
toda la realidad agraria, o sea, en las relaciones de produccin, de
poder y culturales.
Los grandes propietarios rurales tienden a oponerse a formas
asociativas de propiedad, produccin y trabajo. Ellos parecen estar
conscientes de que tales experiencias se pueden expandir de la esfera
local hacia la nacional y consolidar nuevas prcticas de organizacin
social y participacin poltica, debilitando los derechos de propie-
dad privada. Para el jurista y defensor de la Unin Democrtica
Ruralista (UDR), Miguel Reale Jnior:
Desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros das,

constatamos el hecho de que no existe el caos agrario en Brasil, sino
una perfecta coherencia entre la estructura de tenencia y uso de la
tierra con el sistema econmico-social y la ideologa neoliberal
implantada en este pas (SRB, 1985: 9).
Aun antes de que el MST se tomara influyente en el mbito

nacional, los lderes de la burguesa agraria ya parecan conscientes
84
de que la propuesta de reforma agraria de los trabajadores estaba

comprometida con cambios econmicos, sociales y polticos 5 .
2. La estrategia poltica del MST

La compleja prctica del MST plantea una cuestin central:
cmo puede una organizacin campesina
segn muchos intelec-
tuales y polticos, una categora en extincin
desafiar el mercado
"libre" y su ideologa, el neoliberalismo? Un abordaje de las clases
sociales permite comprender los lmites y las posibilidades de la
propuesta de reforma agraria del MST frente al clsico modelo
redistributivo, la legislacin y la poltica del Estado brasileo. El
desarrollo de la batalla entre las dos propuestas antagnicas de
reforma agraria, iniciado en los aos ochenta pero todava en curso,
es la clave para entender cmo el MST se convirti en una notable
fuente de resistencia al proyecto neoliberal. En suma, la confron-
tacin puede ser expresada en trminos de la dualidad privatizacin
versus ocupacin.
2.1. Ocupando la tierra
El MST una eficiente estrategia de presin sobre el

desarroll
Estado: ocupaciones en masa y continuas de la tierra. Por el Estatuto
de la Tierra de 1964, una propiedad privada puede ser expropiada
cuando no es cultivada, en caso de conflicto entre propietario y
trabajadores o de dao ambiental. As, la accin directa del MST
apoya la disposicin constitucional y viceversa. Tal estrategia se ha
mostrado igualmente efectiva para mostrar la concentracin agraria
en Brasil, como causa de la mayora de los problemas actuales: la
degradacin ambiental, el xodo acentuado hacia los centros urba-
nos, el desempleo y el subempleo que, no es raro, llevan a la
marginalidad, a la pobreza y al hambre a grandes contingentes, la
5
A principios del decenio de los sesenta, los propietarios rurales se asustaron con
el fuerte movimiento por la reforma agraria, especialmente en el Nordeste. Esta fue
una de las causas del golpe militar de 1964 y de la brutal represin a las organizaciones
populares. En aquel entonces, la Confederacin de los Trabajadores en la Agricultura
(Contag) y las Ligas Campesinas estaban ms preocupadas por la redistribucin de
tierras que por la organizacin del proceso productivo (Silva, 1971).
85
creciente desigualdad social y regional, el constante clima de vio-

lencia e inseguridad.
El proceso de ocupacin, llamado la fiesta por el Movimiento,
tieneun significado especial para los mismos sin tierra. La decisin
de apoderarse de una propiedad privada y establecerse en ella no
es fcil: requiere madurez, cohesin, disciplina y esperanza. Esta
accin directa convierte a "campesinos pasivos" en actores sociales
que luchan por la reforma agraria y participacin poltica. Ellos
ahora se autodenominan "trabajadores libres". Buscan afirmar su
capacidad como productores de bienes materiales y culturales, negada
tanto por el latifundio "tradicional" como por el "moderno" com-
plejo agroindustrial.
Amenazadas, las elites dominantes reaccionan con violencia y
argumentan que las ocupaciones son ilegales. A su entender, la toma
de las tierras provoca un quiebre de la autoridad en la sociedad
brasilea. Para mantener el orden pblico, representantes del Estado
responden a aquello que se considera un sabotaje a las instituciones
democrticas, abriendo juicios contra los lderes del Movimiento.
Qu que se est desafiando con estas acciones? Bsicamente,
es lo
los derechos de propiedad privada y el discurso neoliberal. Tales
acciones cuestionan asimismo los compromisos del Gobierno con
los ajustes estructurales impuestos por el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional.
La "reforma agraria de mercado" fue propuesta por el Banco
en 1995, como solucin para pases en desarrollo polticamente
inestables. Sin embargo, la intensidad de las ocupaciones de tierra
y la radicalizacin de los conflictos hicieron que Brasil fuera incluido

en el referido programa 6 En 1996 se celebr un acuerdo entre el
.
Banco Mundial y el Gobierno federal para iniciar, en Cear, el

proyecto piloto de "reforma agraria de mercado". Adems de que
la administracin de dicho estado era controlada por el mismo
partido del Presidente, otra razn para la eleccin de Cear parece

haber sido el gran nmero de expropiaciones de tierras resultado
de las ocupaciones y prcticas cooperativas coordinadas por el MST
6 en
El documento Reforma Agraria de Mercado, discutido en 1995 la Conferencia para
la Agricultura del Banco Mundial, afirma que "la falta de distribucin de tierra genera
una situacin poltica inestable, con desempleo rural, desrdenes civiles y violencia
armada en muchos pases en desarrollo, incluyendo a Brasil"; y sigue: "hubo un
inters duradero en promover la reforma agraria en el Nordeste brasileo, con una
de las peores distribuciones de renta del mundo" (Gobierno del Estado de Cear,
1995).
86
(Martins, 1994). Este programa aspira a trocar a la reforma agraria

en un negocio privado, estimulando el mercado agrario como un
ambiente adecuado para que trabajadores sin tierra y propietarios
rurales negocien en condiciones de "igualdad".
A pesar de las tentativas del Banco Mundial y del Gobierno de
privatizar la reforma agraria, de la campaas
represin policial, las
difamatorias de la prensa y los esfuerzos de cooptacin, el MST
mantiene las movilizaciones de masa ocupando propiedades impro-
ductivas y predios pblicos. De acuerdo con el Movimiento, las
ocupaciones de tierra aumentaron de 119 en 1990 a 505 en 1999, hasta
totalizar 2.210 en ese perodo. En los primeros meses del 2000, treinta
mil trabajadores rurales ocuparon 250 latifundios y predios del
Ministerio de Hacienda (Receita Federal) en 21 ciudades (Direccin
Nacional del MST, 2000). En septiembre del mismo ao, ocuparon
las agencias del Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria
(Inera) y la hacienda del entonces presidente Fernando Henrique
Cardoso. Inmediatamente el Ejrcito fue enviado para proteger la
propiedad y el exministro de la Reforma Agraria declar la "guerra"
al MST, utilizando intensa propaganda y medidas que limitaron el
crdito destinado a los asentamientos.
Ocupacin y produccin son parte integrante de la estrategia
del MST contra el neoliberalismo.
2 2 Viviendo y trabajando
. .
colectivamente
El asentamiento esconcebido como una unidad econmica y

no simplemente una propiedad legal. De hecho, la produccin y
administracin han sido aspectos cruciales para llevar a cabo la
propuesta del MST: la cooperacin agrcola. Segn su propia de-
finicin, la cooperacin es
...el camino para unir o sumar los esfuerzos de cada trabajador
individual para hacer cosas en comn, comprar mquinas y herra-

mientas, criar ganado, compartir la tierra (MST, 1993).
Para los asentados, planificar significa tomar decisiones demo-

crticas concernientes a la produccin, comercializacin, vivienda,
educacin, salud, poltica, cultura, etc. Con todo, esta no es una tarea
sencilla, especialmente si hay miles de personas involucradas.
87
La organizacin del asentamiento puede variar de un sistema

familiar al colectivo, dependiendo de la experiencia de los traba-
jadores, la calidad del suelo, el tipo de cosecha, la estructura de
mercado y muchos otros factores. Por ejemplo, la propiedad puede
ser individual, pero el trabajo y la produccin colectivos; o el trabajo
y la produccin pueden ser individuales en una parte de la tierra

y colectivos en otra rea; o bien toda la propiedad puede ser colectiva
pero con las familias produciendo en parte de la tierra para su propio
consumo.
Durante las frecuentes reuniones, los miembros de las familias
participan de varias maneras: haciendo propuestas, planteando pre-
guntas, discutiendo problemas, decidiendo, cantando el himno del
MST y canciones populares sobre la lucha por la tierra, la alianza
con el proletariado y la participacin femenina. Normalmente, el
orden del da es conocido de previo y se adoptan ciertas metodologas
para mejorar la participacin. La mayora de las mujeres y los
jvenes expresan sus opiniones de forma independiente. En algunos
asentamientos, un miembro casado solo es aceptado si ambos cn-
yuges integran la asociacin. El proceso de planificacin est siem-
pre influido por las experiencias anteriores de las familias, las
diferencias regionales y ambientales y el acceso a las condiciones
materiales de produccin como crdito, tecnologa y capacitacin.
Los resultados suelen ser muy diversificados (Medeiros, 1994).
El balance anual y la distribucin de las ganancias para la
reparacin de las mquinas, el mejoramiento del suelo, la alimen-
tacin del ganado, computadoras, viviendas, sueldos de los profe-
sores, cuidados con los nios, movilizacin y dems tienen que
ser aprobados por la mayora de los asociados presentes en la
asamblea general. Un porcentaje creciente de los rendimientos
monetarios de los asentados se utiliza para mantener los medios de
produccin existentes, nuevas inversiones o para asistencia tecno-
lgica, educativa o de salud para las familias. Estos distintos tipos
de fondos (o reservas) evidencian un experimento de acumulacin
socializada de capital. La reforma agraria propuesta por la clase
trabajadora encierra potencial para convertirse en un medio ms
justo de distribucin de la riqueza.
En Brasil existen dos organizaciones cooperativas. La Organi-
zacin de Cooperativas de Brasil (OCB) representa a los propietarios
rurales y est ligada a la UDR y a la Sociedad Rural Brasilea (SRB).
La Confederacin Nacional de Cooperativas de la Reforma Agraria
de Brasil (Concrab), fue creada en 1994 por una red de cooperativas
88
de reforma agraria vinculadas al MST. La diferencia entre este

sistema y el de la OCB es que la estructura cooperativa del MST
enfatiza las necesidades sociales y los resultados polticos tanto

como el retorno econmico para los asentados.
Crdito, apoyo a la comercializacin y asistencia tcnica son
ofrecidos por las cooperativas para acrecentar las actividades agr-
colas, la rentabilidad y el nivel de vida de los asentados (MST, 1996b).
La Concrab se ha tomado un instrumento de acercamiento entre
productores y consumidores, demostrando la relevancia de la re-
forma agraria para la poblacin urbana y garantizando una relativa
autonoma financiera, al menos si se la compara con otras organi-
zaciones populares que no tienen el control de su propia produccin.
La concepcin de vida y el trabajo colectivo constituyen la
esencia de la estrategia del MST para desplegar acciones slidas de
resistencia en los asentamientos. Una vez ocupada la tierra, puede
haber un perodo de desmovilizacin. Campesinos que lucharon por
un lugar para vivir y trabajar ahora pueden dejarse seducir por los
supuestos beneficios del mercado "libre". En la medida en que esto
sea cierto, la confrontacin ocurre tambin en el campo subjetivo.
2.3.Creando nn nuevo hombre

y una nueva mujer
Si bien propuesta del MST para cambiar la sociedad brasilea
la
se inicia con reforma agraria, abarca un conjunto de otras cues-

la
tiones como educacin, gnero, socialismo y as sucesivamente. El

asentamiento puede volverse un espacio en donde diversas formas
de relaciones democrticas son practicadas. Como dijera Paulo Freire
(1983: 58),
...el asentamiento, precisamente porque es una unidad de pro-
duccin (no hay produccin fuera de la relacin hombre-mundo,

repitamos), debe ser tambin, todo l, una unidad pedaggica, en
la acepcin amplia del trmino.
La educacin para eliminar el analfabetismo y la falta de forma-

cin poltica y de conocimientos tecnolgicos es una prioridad del
MST. Con el fin de enfrentar los desafos planteados por su propuesta
de reforma agraria, el concepto de educacin se desdobl mucho ms
all del sistema formal de enseaza. Las actividades educativas
89
abarcan la seleccin de los profesores hecha por los mismos asen-

tados, la elaboracin participativa de reglas para administrar las
escuelas, la alteracin de los contenidos y mtodos del proceso de
aprendizaje de la red pblica, la organizacin de brigadas para la
formacin de militantes y la coordinacin de cursos de entrenamien-
to gcrencial y tecnolgico. Los principios pedaggicos bsicos son
la relacin prctica-teora-prctica
y la metodologa "estudio-y- tra-
bajo", unificando las lecciones de la lucha y la formacin terica,
el quehacer intelectual y el manual (MST, 1996a).
El curso del MST para tcnicos de nivel medio en cooperacin

agrcola fue reconocido por el Ministerio de Educacin. El Movi-
miento gan el premio de la UNICEF en 1995, por la calidad de su
programa educativo desarrollado en seiscientas escuelas primarias
y veinte escuelas del nivel medio con un total de 35.000 estudiantes
y 1.400 profesores (MST, 1996b).
Tan urgente como democratizar el acceso a la educacin es cua-
lificar a los trabajadores rurales con procedimientos metodolgicos
de masa, debido al impresionante nmero de participantes del MST:

casi quinientos mil. El Instituto de Capacitacin Tcnica de la Refor-
ma Agraria (Iterra) articula seminarios sobre tcnicas agrcolas, labo-
ratorios organizativos para la administracin de recursos humanos
y financieros y cursos de larga duracin que integran formacin y
produccin.
Aunque el MST cree que los cambios econmicos son funda-
mentales para transformar las relaciones de poder, parte de sus
esfuerzos aspiran a la formacin de "un nuevo hombre y una nueva
mujer para una nueva sociedad". El patrn cultural dominante en
las relaciones de gnero constituye un problema concreto que los
militantes del MST han tratado de solucionar. Cuando los sin tierra
se unen al Movimiento, algunos actan como revolucionarios fuera
de sus casas y de modo conservador con la propia familia. La vida
diaria en los campamentos y asentamientos busca ensear a trabajar
juntos, a observar sus actitudes individuales y modificar su com-
portamiento. Una cancin popular cantada en las reuniones dice:
"Para cambiar la sociedad de la manera que queremos, participando
sin miedo de ser mujer...".

Ahora bien, qu es ser mujer? A pesar de la existencia de
diferencias biolgicas, la funcin de la mujer en la familia, la pro-
duccin y la sociedad es el resultado, por lo general, de un proceso
histrico de "domesticacin". Este papel cultural ha sido modificado
a lo largo de los aos, pero menospreciando los intereses de
90
las mujeres. El desarrollo capitalista impuso nuevas tareas a la mujer,

el tipo de trabajo, la forma como se comporta, el tamao de su
familia, el nivelde educacin, y as sucesivamente.
Las mujeres acostumbran estar en primera lnea durante las
ocupaciones de tierra. Las que trabajan en cooperativas reciben una
remuneracin equivalente a la de los hombres por su produccin.
Las exigencias hechas a las instituciones gubernamentales, de mejores
huertas y otras estructuras comunitarias como comedores y guar-
deras, permiten que madres y mujeres jvenes se vuelvan parte
activa de la fuerza de trabajo. Estos ejemplos de acciones directas
son la base sobre las cuales los militantes cuestionan la divisin
sexual del trabajo.
En 1997 tuvo lugar un seminario sobre gnero en la ciudad de
Curitiba, con la presencia de asentadas de todo el pas. Ellas com-
partieron experiencias y planificaron actividades para incrementar
su militancia social, poltica y econmica. Crearon un colectivo
nacional y prepararon una cartilla intitulada Mujeres sin tierra, cuyo
contenido incluye tpicos como reforma agraria, crdito, educacin,
cuidados con la salud, proyecto popular y lucha de clases. En marzo
del 2000, ms de tres mil trabajadoras rurales se concentraron en
Brasilia (Jornal Sem Terra, abril 2000).
El MST
ha realizado estrategias que han mejorado el recono-
cimiento de gnero dentro del Movimiento y en lo que atae al
tratamiento recibido de parte de las agencias estatales. No obstante,
las alteraciones en las relaciones interpersonales son ms difciles
de conseguir. Algunos compaeros respetan a las mujeres en la

organizacin, la lucha, los partidos polticos y la produccin; sin
embargo, no parecen pensar que son iguales dentro de sus casas.
En la intimidad, la relacin todava est basada, principalmente, en
el modelo dominante de familia patriarcal.
Podemos imaginar las tensiones en las familias asentadas, en

En este contexto, an es vlido
particular entre parejas activistas.
preguntarse cmo seran los nuevos hombres y las nuevas mujeres
en una sociedad ms igualitaria. El escritor argentino Jorge Luis
Borges recuerda en su poema "Felicidad": "Bendito sea el amor en
el que no hay poseedor ni posedo, pero ambos se rinden".
2 4 Construyendo el proyecto popular

. .
Las ciencias sociales tienden a concentrarse de modo particular

en las acciones de los movimientos populares. Ms all de su
91
importancia, esta es una perspectiva elitista del proceso social; le-
gitima el argumento de que las organizaciones de traba-

autoritario
jadores necesitan ser dirigidas pues son incapaces de articular ideas
e integrarlas en una visin coherente para cambiar la sociedad.
Accin y concepcin son igualmente significativas a la hora de
examinar los esfuerzos del MST para constituir un proyecto alter-
nativo para Brasil.
La concepcin de Proyecto Popular, como una planificacin
democrtica y participativa, viene de prcticas del da a da en las
ocupaciones de tierra y asentamientos, as como del estudio de
experiencias histricas de otros pueblos en las escuelas y brigadas.
La contribucin de asesores del MST
profesores, polticos, tcni-
cos, estudiantes, religiosos, etc.
se halla organizada en una red
compuesta de varios grupos que se encuentran regularmente para
elaborar las sugerencias provenientes de la base y a ella retornar.
Para enfrentar el neoliberalismo con sus propias armas, la es-
trategia adoptada ha sido efectuar una consulta popular, estimu-
lando a la poblacin a participar de la formulacin de polticas
econmicas, sociales y culturales para todos los brasileos. A fin de
inducir un debate ms amplio, el MST lider una gran marcha para
"promover la construccin de una sociedad verdaderamente demo-
crtica con justicia social, distribucin de la renta y solidaridad" y
denunciar que el gobierno de Fernando Henrique Cardoso estaba
"transfiriendo la riqueza del pueblo, por medio de la privatizacin,
a los poderosos" (panfleto del MST, 24.8.1998). Del 3 de agosto al
7 de septiembre de 1998, da de la Independencia de Brasil, casi seis
mil trabajadores, organizados en ms de ochenta "columnas",
marcharon a lo largo del pas y discutieron en cientos de pequeas
y grandes ciudades problemas como tierra, empleo, vivienda,
educacin, salud, alimentacin, etc. 7 .
El proceso de resistencia tiene sus orgenes en los aos ochenta.

En el I Congreso Nacional de Trabajadores Sin Tierra, en 1985, se
decidi que la lucha y movilizacin eran las nicas maneras de
presionar al presidente Sarney a llevar a cabo el Plan de Reforma
Agraria. El eslogan era: "La ocupacin es la solucin". El II Con-
greso, en 1990, durante la administracin de Collor de Mello, en-
contr una realidad diferente, con reformas neoliberales siendo
adoptadas en toda Latinoamrica. Para sobrevivir en el plano nacional
7
La marcha era divulgada diariamente em la pgina del MST en Internet:
www.mst.com.br
92
y superar el aislamiento impuesto por las instituciones estatales, el
MST necesitaba contar con una mayor expresin econmica y poltica.

Delegaciones de veinte estados aprobaron la propuesta "Ocupar,
y producir". Incluir el tema de la produccin fue sumamente
resistir
relevante para invalidar la estrategia del Gobierno basada en des-
truir econmicamente los asentamientos rurales y tratar a los sin
tierra como "invasores" ( Folha de Sao Paulo, 13.6.199 7).
Despus de la eleccin de Fernando Henrique Cardoso, el III
Congreso de los Trabajadores Sin Tierra, celebrado en 1995, discuti
cmo negociar con el nuevo Presidente. Esta vez, el foco fue "Re-
forma Agraria: una lucha de todos". La consigna reflejaba las ex-
periencias de las cooperativas, las ocupaciones de tierra prximas
a las ciudades y la influencia de la cultura urbana sobre los asen-
tados. La propuesta plasm la alianza popular y una nueva agenda
poltica que inclua las necesidades y los intereses de la mayora.
El Gobierno trat de imponer condiciones al MST. La principal
entre ellas era que la negociacin solo empezara cuando no hubiera
ms tierras "invadidas" (O Globo, 26.12.1997). Consciente de que esta
actitud del Estado estaba dirigida a debilitar su capacidad de nego-
ciacin, la respuesta del Movimiento fue rpida: aumentar y diversi-
ficar las movilizaciones de masa. La gran "Marcha contra el neolibe-
ralismo", como qued conocida, fue efectiva al articular las deman-
das de los sectores del trabajo y de la poblacin ms pobre por refor-
ma agraria, empleo y justicia. En marzo de 1997, grupos de trabaja-
dores sin tierra partieron de diversos puntos del pas y se concentra-
ron en algunas ciudades, como, por ejemplo, Governador Valadares,
Sao Pedro y Rondonpolis. En el transcurso de dos meses recorrieron
cerca de 250 municipios y llegaron a Brasilia, con el apoyo de partidos
polticos, la prensa y la Iglesia (Veja, 16-23.4.1997). Los manifestantes
presentaron pblicamente un conjunto de propuestas que constituy
el esbozo del Proyecto Popular. El mismo pretenda ser una alterna-
tiva a las polticas dictadas por el capitalismo internacional

y puestas
en prctica por el Gobierno (pgina del MST en Internet intitulada
"Continuamos la marcha contra el neoliberalismo").
Durante el IV Congreso, en el ao 2000, la consigna aprobada
para los prximos cinco aos fue "Reforma agraria: por un pas sin
latifundio", la cual denuncia la creciente concentracin de la tierra.
Para enfrentar este antiguo problema se propuso una enmienda
constitucional que limite el tamao de las propiedades rurales 8 .
8
En enero del 2001, el Presidente divulg un balance de la reforma agraria en su
gobierno, llegando a proclamar que era la "ms grande del mundo". De acuerdo
93
Las grandes movilizaciones tambin originaron varias medidas

para intimidar al MST: masacres como las de Corumbiara (Rondnia),
en agosto de 1995, y Eldorado dos Carajs (Par), en abril de 1996;
alteraciones en el aparato legal y procesos judiciales; entre otras. Al
principio, el gobierno de Cardoso intent ignorar al Movimiento
valindose de la dualidad "moderno" versus "tradicional". Siendo
la "modernidad" uno de los mitos legitimadores del discurso neo-
liberal, la poltica del Estado se describi como "moderna", mientras
que el MST representara el pasado "arcaico". El sinnmero de
tentativas de cooptacin y aislamiento, punicin y negociacin fueron
igualmente ineficaces en funcin de las movilizaciones en masa. El
Gobierno trat asimismo de dividir a los lderes del MST, explotando
sus divergencias internas en la prensa.
Entretanto, el MST ha desplegado acciones en las ciudades.
Apoya polticas urbanas progresistas, ayuda a organizar ocupacio-
nes de viviendas, hace donaciones de comida y sangre, y limpieza
de calles. Adems, ha logrado incrementar la produccin en sus
asentamientos y, en algunos casos, mejorar la estructura productiva
de sus cooperativas.
El crecimiento del nmero de ocupaciones, la denuncia de la
falsedad de los datos de la reforma agrariay oficial la elaboracin

de un proyecto nacional alternativo, han sido puntos destacados del
programa del MST. Aun cuando el Proyecto Popular trata de una
variedad de problemas como desempleo, educacin, vivienda, ali-
mentacin y salud, la reforma agraria se mantiene como una cues-
tin esencial y constituye un elemento clave para unificar a los
trabajadores brasileos
urbanos y rurales, manuales e intelectua-
les en su lucha por una sociedad mejor.
3. El embrin de una nueva sociedad
Una investigacin del Instituto Brasileo de Opinin Pblica

(Ibope), realizada el 9 y 10 de marzo de 1996, mostr que el 94%
de la poblacin era favorable a la lucha del MST por la reforma
agraria, el 88% concordaba con que la expropiacin de tierras era
responsabilidad del Gobierno y el 77% consideraba a las ocupacio-
con datos del Inera, entre 1995 y 2000 fueron expropiadas 18 millones de hectreas
y asentadas 482 mil familias (Teixeira, 2001: 17s.).
94
nes un importante instrumento de lucha. El secreto de la creciente
credibilidad del MST entre los brasileos parece residir en la sim-

plicidad de su conducta, la estructura de accin colectiva, el apoyo
declarado de organizaciones importantes y la cooperacin de inte-
9
lectuales y artistas Algunos consideran que su fuerza proviene
.
de la militancia aliada a sus smbolos: la bandera roja, el himno y

la figura emblemtica del Che Guevara. Otros argumentan que se
debe a en los ejrcitos populares revolucio-
las brigadas, inspiradas
narios, con reglas disciplinarias y grupos de reflexin terica.
En su intento por comprender el Movimiento, los economistas
enfatizan los aspectos de la produccin, los politlogos las relaciones
de poder, los gegrafos la territorialidad, los antroplogos la heren-
cia cultural, los historiadores las races del Movimiento, los peda-
gogos el proceso de aprendizaje, los socilogos las caractersticas
organizativas... Obviamente, un abordaje multidisciplinar combi-
nado con la participacin y militancia contribuiran tanto a la re-
flexin acadmica como a la actuacin poltica.
Desde mi punto de vista, surgen cuatro conceptos desafiadores
de la prctica del MST: el modo de vida colectivo, que se extiende
desde la produccin a la creacin artstica; la originalidad de su
sistema educativo, marcado por el mtodo estudio-y-trabajo; la
unidad de perspectivas aliada al respeto por la diversidad de ex-
periencias; la insistente confrontacin con el proyecto neoliberal.
Esta prctica ha sido observada de cerca por los mismos sin tierra
y por los brasileos en general, como ejemplo de resistencia y una

opcin a las polticas de "libre" mercado. En la concepcin de las
fuerzas que defienden un Proyecto Popular para Brasil, adems de
acciones directas y continuas, su construccin precisa un proceso
de base que considere las alternativas para la mayora, presente
ideas de forma simple y convincente, y consiga que las personas
las entiendan y luchen por ellas (Benjamin, 1998).
Un valioso componente de este proyecto es la reforma agraria,
pero con un carcter muy distinto del modelo capitalista. En lugar
de lotes individuales, los propios trabajadores que lucharon y
conquistaron el acceso a la tierra, al capital y al conocimiento, buscan
9
En mayo de 1997, el escritor portugus Jos Saramago, los cantantes brasileos
Milton Nascimento y Chico Buarque de Holanda y el fotgrafo Sebastiao Salgado
cedieron sus derechos de autor al MST, y los productos en cuestin (libros, psteres
y discos compactos) fueron vendidos simultneamente en muchos pases en eventos
culturales.
95
una nueva organizacin del proceso productivo. La ocupacin en

masa y el trabajo colectivo desafan los derechos de propiedad
privada y legitiman otro tipo de apropiacin y distribucin de la
riqueza. En algunos asentamientos hay esfuerzos en el sentido de
la acumulacin socializada de capital. Este sector emergente de
reforma agraria desempea un papel central en el cambio econ-

mico, social, poltico y cultural del modelo de desarrollo brasileo. '
El MST posee la capacidad de transformar en acciones el sueo

colectivo de millones de brasileos que anhelan tener una vida
mejor.
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97
Captulo IV
La contrarreforma agraria
en Brasil
Marcelo Resende
y Mara Luisa Mendonga
El gobierno de Fernando Henrique Cardoso inaugur la poltica

agraria denominada "Nuevo Mundo Rural", centrada en tres cues-
tiones que materializan el pensamiento del Banco Mundial:
1) de familias como poltica social compensatoria;

El asentamiento
2) La "estatizacin" (provincializacin) de las acciones de los
proyectos de asentamientos, transfiriendo responsabilidades in-
herentes al Gobierno nacional hacia estados y municipios;
3) La sustitucin del instrumento constitucional de expropiacin
por la propaganda del "mercado de tierras".
99
La contrarreforma agraria en Brasil
Esta poltica fue ejecutada con el apoyo financiero del Banco

Mundial, contrariando el precepto legal que determina la expropia-
cin como principal instrumento de obtencin de tierras improduc-
tivas. El modelo Banco Mundial promueve la privatizacin del
del
territorio bajo las reglas del mercado. Segn esta concepcin, los
campesinos deben buscar mayor "eficiencia" por medio de su in-
tegracin al agronegocio. Los principales programas del Banco Mun-
dial en el gobierno Cardoso fueron el Cdula de la Tierra, el Banco
de la Tierra, el Crdito Agrario y el Programa de Consolidacin de
Asentamientos.
De acuerdo con investigaciones realizadas por acadmicos y
organizaciones sociales, estos programas presentaron los siguientes
problemas:
1) El aumento del valor de la tierra y el pago al contado como

formas de premiar al latifundio (la existencia de un Fondo de
Tierras infl el mercado).
2) La inviabilidad econmica, la imposibilidad de pago de los
prstamos y el endeudamiento de los trabajadores rurales. Las
reas adquiridas, muchas de mala calidad, no reunieron con-
diciones para permitir la produccin de ingresos suficientes
para el pago de la deuda.
3) La compra de tierras sin registro e improductivas, por lo tanto
aptas para el programa de reforma agraria.
4) La adquisicin de la berra es efectuada por asociaciones de
trabajadores, sin autonoma en la eleccin de las reas. Estas
asociaciones, muchas veces, son organizadas por los mismos
lahfundistas y polbcos locales.
5) Las condiciones precarias de supervivencia y el abandono de
las reas. En lugar de aliviar la pobreza, el programa agrav
la situacin financiera de los parhcipantes.
6) Las denuncias de corrupcin que involucraron a administra-
ciones municipales, polticos y sindicatos, quienes habran sido
favorecidos en las transacciones de compra y venta de las berras.
1. Nacional de Reforma Agraria y las

El Plan
polticas del Banco Mundial en el gobierno Lula
Con el inicio del gobierno Lula, el conjunto de los actores sociales

del campo deposit sus esperanzas en la reversin de la puesta en
100
ejecucin del mercado de La expectativa era que la reforma

tierras.
agraria estara en el centro de la agenda poltica, como forma
importante de creacin de empleos, de garanta de soberana

alimentaria y de un nuevo modelo de desarrollo.
Al principio, el Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA) anun-
ci la suspensin y una auditora del programa Banco de la Tierra,
adems de una evaluacin del Crdito Agrario. Hasta el momento,
dichas evaluaciones no han sido divulgadas y el programa solo se
suspendi provisoriamente.
Asistimos, en realidad, a la continuidad de las polticas del
Banco Mundial para el medio rural. En noviembre de 2003, el MDA
anunci el "Plan Nacional de Reforma Agraria: Paz, Produccin y
Calidad de Vida en el Medio Rural". Una de las metas primordiales
del plan, con previsin de alcanzar a 130 mil familias, es la conti-
nuidad del programa de Crdito Agrario de Combate a la Pobreza
Rural y la realizacin del georreferenciamiento de 2,2 millones de
fincas en el territorio nacional, siguiendo la lgica del "mercado de
tierras". Esta poltica debilita al Estado en sus atribuciones, compite
con los instrumentos y recursos pblicos de la reforma agraria
basada en la funcin social de la tierra y legitima las oligarquas
rurales.
2. Cmo queda Crdito Agrario

el
en el gobierno Lula?
En el gobierno Lula, por medio del MDA, se lanz el Programa
Nacional de Crdito Agrario con tres lneas de financiamiento:
Combate a la Pobreza Rural, Nuestra Primera Tierra y Consolida-
cin de la Agricultura Familiar.
Los programas Combate a la Pobreza Rural y Nuestra Primera
Tierra son idnticos a los programas Cdula de la Tierra y Crdito
Agrario de Combate a la Pobreza del gobierno Cardoso. De igual
forma, el Banco de la Tierra presenta caractersticas similares al
programa Consolidacin de la Agricultura Familiar. O sea, son los
mismos programas apenas con algunas modificaciones, pero la
concepcin central de la mercantilizacin de la reforma agraria
permanece idntica. De acuerdo con esta concepcin, el Estado
renuncia a su obligacin de promover la desconcentracin agraria,
mediante la distribucin de la tierra, para que las grandes empresas
asuman el control del territorio agrario.
101
El Combate a Pobreza tiene la meta de asentar, en cuatro aos,

la
a 45 mil familias Nuestra Primera Tierra pretende asentar a 35

y el
mil jvenes entre 18 y 25 aos. Ambos poseen un techo de finan-

ciamiento de doce mil a dieciocho mil reales, dependiendo de la
regin, tanto para la compra de la tierra como para inversiones
comunitarias a fondo perdido, con recursos del Banco Mundial.
El programa Consolidacin de la Agricultura Familiar es idn-
tico al Banco de la Tierra. Esta lnea de financiamiento, con tasas
fijas de inters anual del 3 al 6% (segn el valor de financiamiento
por familia), puede destinarse a agricultores individuales o a grupos

de agricultores, y permite financiar un lmite mximo de cuarenta
mil reales por familia, siempre y cuando su ingreso familiar sea
inferior a quince mil reales y su patrimonio sea inferior a treinta
mil reales. Tanto la adquisicin de la tierra como las inversiones
bsicas son financiadas por el Fondo de Tierras, sin recursos a fondo
perdido. Por ende, el programa se dirige a agricultores ms capi-
talizados e integrados a la cadena productiva del agronegocio.
La Constitucin brasilea establece que son pasibles de expro-
piacin las fincas de ms de quince mdulos fiscales que no cumplen
con su funcin social. El Decreto 433, de enero de 1992, autoriza la
adquisicin, mediante compra, de los inmuebles rurales destinados
a la implantacin de proyectos del Programa de Reforma Agraria,
preferentemente en reas de manifiesta tensin social, con pago en
Ttulos de la Deuda Agraria en hasta veinte aos.
ElPrograma Nacional de Crdito Agrario se propone la adqui-
sicin, con pago al contado, de fincas que no sean pasibles de
expropiacin. Es decir, inmuebles con rea inferior a quince mdulos
fiscales u otros con rea superior a quince mdulos pero conside-
rados productivos. Esta regla provoca algunas dudas. Todas las
reas con ms de quince mdulos fiscales sern inspeccionadas por
el Inera para verificar su productividad, antes de ser adquiridas por
el Programa de Crdito Agrario? No sera ms viable que las reas
con menos de quince mdulos fiscales fueran adquiridas por medio

del Decreto 433?
Segn relatos de trabajadores, muchas fincas adquiridas son
improductivas, no obstante, frente a la disponibilidad de recursos
para compra con pago al contado, los propietarios las incluyen
la
en Programa para escapar a la inspeccin del Inera. Por consi-

el
guiente, no se justifica un Programa Nacional de Crdito Agrario

que promueve el endeudamiento de los trabajadores rurales, ya que
102
el Estado dispone de mecanismos legales suficientes para impulsar

la desconcentracin de la estructura agraria.
Hasta el momento, el Gobierno no ha divulgado una evaluacin
oficial de los programas del Banco Mundial y muchas preguntas
siguen sin respuesta. Por ejemplo:
Cul es ndice de insolvencia?

el
Cuntas personas no logran pagar deudas y abandonan
las
sus tierras?
Cul es rdito econmico de cada uno de los proyectos?
el
La renta obtenida es suficiente para pago de los prstamos

el
y y para inversiones productivas?

la tierra
Ya se hizo una auditora de estos proyectos? Cul fue el
resultado?
Las denuncias de casos de corrupcin presentadas por or-
ganizaciones sociales fueron investigadas? Cmo responder
el Gobierno?
Cmo queda la situacin de los actuales morosos con rela-
cin a las penalidades contractuales?
3.Catastro/georreferenciamiento
del territorio nacional
Otra meta del Plan Nacional de Reforma Agraria, anunciada por

el Ministro de Desarrollo Agrario, que apunta a facilitar la
implementacin del "mercado de tierras", es el catastro/ georreferen-
ciamiento del territorio nacional con la regularizacin de 2,2 millones
de inmuebles rurales y la titulacin de quinientos mil ocupantes in-
formales.
Este programa acaba con el concepto de tierras pblicas
y comu-
nitarias y puede contribuir al aumento de la concentracin agraria.
La titulacin puede beneficiar a latifundistas y grileiros (falsificadores
de escrituras), por medio de la venta de las posesiones compradas a
los antiguos ocupantes. Este mecanismo, adems de causar una mayor
concentracin de la tierra, debe fortalecer a los gobiernos estatales
para la concesin, a madereros y grandes empresas agrcolas, de tie-
rras pblicas y restituidas. As por ejemplo, el gobernador del estado
de Roraima ha presionado al Inera para que ceda tierras pblicas con
el objetivo de destinarlas al agronegocio, principalmente la expan-
sin del monocultivo de la soja en la regin amaznica.
103
Tanto en esta regin como en el cerrado se verifica yala expansin

del monocultivo de la soja, mismaque se facilitara por la privatizacin
de las reas georreferenciadas. El proyecto permite por aadidura
que el Banco Mundial tenga acceso a datos estratgicos sobre la
trama agraria brasilea.
Con relacin a la propuesta de georreferenciamiento del terri-
torio rural, sera ms fcil y menos dispendioso para el Estado
establecer un plazo para que todos los latifundios presentaran el
informe de productividad, el registro del inmueble y el rea
georreferenciada. De esta forma, la carga dela prueba sera inversa
y pasara a ser de responsabilidad de los propietarios.

El programa de georreferenciamiento debera centrarse en las
demandas del conjunto de los actores sociales del campo como
la regularizacin de las comunidades cjuilombolas (remanentes de
comunidades de esclavos fugitivos), extractivistas o ribereas, la

adquisicin de reas para el reasentamiento de los afectados por
represas, la demarcacin y la homologacin de las tierras indge-
nas y proporcionar a los ocupantes el derecho al uso de la tierra,
con todas las condiciones sociales y econmicas aseguradas, y no
el simple ttulo que permite la venta y posterior reconcentracin de
la tierra. De esta manera se preservaran las tierras de los ocupantes
como reas pblicas, de uso comunal.

Como podemos observar, las polticas del Banco Mundial en el
medio rural brasileo ya no son ms experimentales. Se pusieron
en marcha en 1996, ya han utilizado cerca de 1,5 mil millones de
reales en recursos financieros, alcanzaron a cerca de 70 mil familias
y han trascendido gobiernos.

En diversos pases, los proyectos del Banco Mundial han pre-
sentado problemas econmicos, sociales y ambientales. No obstante,
permanecen como parte estratgica de un proyecto mayor, que es
el de garantizar las bases para la expansin del neoliberalismo.
104
Segunda Parte
Insurgencia y reforma agraria

en Amrica Latina
105
Captulo I
Colombia: o mercado de tierras o

reforma agraria
Hctor Mondragn
1.La situacin de la propiedad

de la tierra en Colombia
Un acelerado proceso de concentracin de la tierra en manos

de los ms grandes propietarios ha ocurrido en Colombia, a la vez
que se ha reducido drsticamente el rea sembrada. La ampliacin
de las mayores propiedades dedicadas a la ganadera extensiva es
una verdadera relatifundizacin del pas, en la cual la compra de
tierras se consolida como un negocio en s mismo y el precio pagado
por las fincas no est determinado por su productividad agropecuaria,
sino por las posibilidades de valorizacin del predio.
107
Colombia: o mercado de tierras o reforma agraria
Puede detectarse el proceso, tanto al comparar los resultados

de las encuestas nacionales agropecuarias, como al comparar los
datos registrados en el catastro. Veamos:
Cuadro No. 1
Distribucin de los predios y sus superficies segn tamaos*
Tamaos Ha. % Predios % rea
1984 1997 1984 1997
0 a 100 96,9 97,4 40,0 34,5
100 a 500 2,7 2,3 27,5 20,5
+ de 500 0,4 0,3 32,5 45,0
Êxcluidos departamentos con superficie predominantemente en Resguar-

dos indgenas.
Fuente: Rincn, Claudia. Estructura de

la propiedad rural
y mercado de tierras.
Tesis de posgrado Universidad Nacional, Bogot, 1997, sobre la base de
informacin del IGAC.
Los datos del catastro guardan una coherencia muy grande con
los de las encuestas agropecuarias, y el hecho de que en la encuesta
de 1996 (y en la de 1995) el segmento que concentra propiedad
comience en las 200 hectreas se debe nada ms a que se trata de
pedazos de unidad de produccin en el segmento de la muestra
(PSM), es decir fincas incompletas. Por lo mismo, en la encuesta de
1996 no hay pedazos de ms de 1.200 hectreas, mientras que los
predios del catastro se registran en la totalidad de su tamao.
En una segmentacin minuciosa de la informacin del catastro,
la concentracin ms fuerte se produce en los predios de ms de
2.000 hectreas. Esto tiene como paralelo, en la encuesta de 1996,

el crecimiento del rea de los PSM superiores a las 500 y 1000
hectreas.
108
5
Cuadro No. 2
s
Distribucin de las fincas y su superficie

y uso agrcola segn tamaos
Tamao 1995-1996* % Fincas % de % Uso

tierra agrcola
1995 1996 1995 1996 1995 1996
Muy Pequeo (0 a 5 ha.) 46,8 50,2 3,2 3,7 38,6 32,8
Pequeo (5 a 20 ha.) 27,5 27,8 9,9 10,9 22,9 19,8
Medio Bajo (20 a 50 ha.) 12,8 11,8 13,8 14,0 12,7 11,2
Medio Alto (50 a 200 Ha.) 10,2 8,0 33,9 28,2 6,9 7,3
Grande (+ de 200) # 2,8 2,2 39,9 43,1 2,5 1,7
* Pedazos en el Segmento de la Muestra PSM# hasta 500, 1.000 ha. o 1.200

ha. Segn Departamento.
Fuentes: DAE. Encuesta Nacional Agropecuaria, 1995, pg. 173 y 1996 in-
formacin indita.
Un estudiode CEGA, en 1984 l , mostr que entre 1970 y 1984

la proporcin de rea cubierta por predios de ms de 500 hectreas
se redujo de forma importante en favor de los predios entre las 20
y las 200 hectreas, que ganaron un amplio porcentaje de superficie

como resultado simultneo de la modernizacin de la agricultura
y la colonizacin. Esto es, entre 1970 y 1984 se produjo el proceso
inverso al ocurrido entre 1984 y 1997.
Ya en 1986 se saba 2 que haba datos que mostraban de manera
embrionaria una posible inversin de la tendencia y el inicio de un
1
Lorente, Luis/Salazar, A. /Gallo, A. Distribucin de la propiedad rural en Colombia 1960-
1984. CEGA, Ministerio de Agricultura, 1984.
2
Mondragn, Hctor. "Propuesta del campesinado", en Economa Colombiana No. 186
(1986), pg. 17.
109
nuevo proceso de concentracin: el tamao promedio de los predios

de ms de 1.000 hectreas pas de 2.674 hectreas en 1970 a 3.562
hectreas en 1984, y algunas zonas como el Valle del Cauca (segn
CEG A) y en el Magdalena Medio (segn la Universidad Cooperativa
seccional Barrancabermeja) se registraban como importantes en este
sentido. As, en Barrancabermeja, 3.204 predios registrados en 1981
se concentraron en apenas 2.318 registrados en 1983. Efectivamente,
el modelo de concentracin del Magdalena Medio en tomo a la
construccin de la "Carretera de la Paz" con grupos paramilitares,

compras de predios por narcos y especuladores y desplazamientos
de poblacin, se convirti en el modelo dominante.
Recientemente, un estudio de la Contralora General de la Na-
cin 3 identific al Occidente colombiano como la regin de ms alta
concentracin de la propiedad rural y al Valle del Cauca como el
departamento donde esta se increment ms entre 1985 y 1996. Una
concentracin alta tambin es observada por ese estudio en Antioquia,
Sucre y Cesar. El estudio de Rincn sobre el catastro detecta que el
proceso de concentracin entre 1984 y 1997 fue mayor en Cesar, Bo-
lvar, Valle, Quindo, Caquet y Putumayo; en tanto que las Encuestas
Agropecuarias del Dae permiten identificar procesos de concentra-

cin de las explotaciones agropecuarias en Meta, Casanare y Choc.
La relatifundizacin se produjo como resultado de la conjuncin
de fenmenos econmicos y polticos:
La expansin de los grupos paramilitares y del conflicto arma-

do que han propiciado desplazamientos de poblacin y apoyado
procesos de concentracin de la propiedad de la tierra en manos
de narcotraficantes, ganaderos, especuladores y dirigentes
paramilitares;
La economa del narcotrfico que produjo, en primer lugar,
una nueva capa de compradores de tierra latifundistas que elev
los costos del dinero y el crdito y fortaleci las causas de espe-
culacin con la tierra y, al mismo tiempo, origin una salida eco-
nmica en las zonas de colonizacin, adems de los campesinos
y jornaleros desplazados por la violencia o por causas econmi-
cas;
La apertura econmica que acrecent en 700% las importa-
ciones de alimentos y provoc una drstica reduccin del rea
sembrada, especialmente en cereales.
3
Ossa, Carlos/Candelo/Mera, 2001.
110
Aunque permanentes fueron menos afectados por

los cultivos
la crisis agrcola,no absorbieron el rea que se dej de sembrar en
transitorios y se produjo en cambio una "praderizacin" para
ganadera extensiva.
En la comparacin de las encuestas de 1995 y 1996 se aprecia
claramente que los estratos ms bajos que venan perdiendo tierra
desde la dcada de los ochenta lograron recuperarse, mientras el
estrato medio alto sigui vendiendo sus tierras en alta proporcin
a los ms grandes propietarios. Los medianos restablecieron as la
proporcin del rea sembrada de sus fincas, en tanto que los grandes
aumentaron el rea en ganadera extensiva.
De acuerdo con estos datos es posible pensar que en aos re-
cientes la venta de tierras de los medianos propietarios constituye la
mayor oferta en el mercado, y segn los datos de las encuestas y del
catastro, observamos que estas tierras estn siendo adquiridas por
propietarios ms grandes, si bien ante la oferta desbordada que regis-
tra el Incora, es obvio que estos nicamente han adquirido las mejo-
res tierras, en particular aquellas con perspectivas de valorizacin,
ubicadas cerca de proyectos viales o tambin petroleros, mineros o
hidroelctricos. Lo que los grandes no compran se ofrece al Incora. O sea,
se est subsidiando un mercado de saldos o restos, aunque en una pro-
porcin marginal.
Entre tanto, por la dinmica de compra de tierra por los grandes
propietarios, se ha extremado la distribucin del rea sembrada
conforme el tamao de las fincas que ha caracterizado a Colombia
y segn la cual entre mayor sea la finca, menor proporcin de rea
sembrada posee. En 1996, la distribucin del rea total del pas
sembrada por tamao de finca era:
Cuadro No. 3
Porcentaje (%) del rea sembrada del pas

segn tamaos de finca (PSM)
Tamao has. %
0 a 20 43,3
20 a 50 20,3
50 a 100 13,4
100 a 200 12,8
200 a 500 7,8
+ de 500 1,3
Fuente: DAE. Encuesta Nacional Agropecuaria 1996.
111
Esta distribucin del rea sembrada del pas no obedece de

ningn modo a que las tierras tiles estn en las unidades pequeas,
las cuales comprenden una proporcin de las tierras improductivas
del pas cuatro veces ms alta que el porcentaje de superficie total
que poseen. En cambio, las unidades ms grandes tienen una pro-
porcin de tierras improductivas equivalente a la mitad del porcen-
taje de la superficie que poseen con respecto al total nacional. Se
trata entonces de una relafifundizacin, vale decir, de la acumula-
cin de la tierra en la gran propiedad con fines especulativos y no
productivos.
1.1. Presencia campesina

modernizacin y globalizacin
Este proceso se verifica en medio de una realidad que est muy

lejos de provocar la reduccin de la poblacin rural, y en particular
la del campesinado, que algunos se imaginaron para el fin del siglo
XX. Aun cuando la poblacin rural ha disminuido en trminos

relativos, ha crecido en trminos absolutos de 6 millones de personas
en 1938 a 11,6 millones en 1993.
Otro tanto ha ocurrido con la poblacin econmicamente activa
del sector agropecuario, que pas de 1,9 millones en 1938 a 2,7
millones en 1993. An ms, los trabajadores por cuenta propia"
del sector (campesinos medios) pasaron de 600 mil en 1938 a 700
mil en 1964 y 800 mil en 1993.
S ha decrecido en cambio, y drsticamente, desde 1964, el
nmero de patronos del sector agropecuario, en especial por la
quiebra de los pequeos empresarios. En 1964 haba 2,3 trabajadores
agropecuarios por cuenta propia por cada empleador, mientras que
en 1993 eran 4,7 cuenta propia por empleador. En el mismo perodo
los jornaleros pasaron de 3,3 a 7,7 por empleador. Segn las Encues-
tas de Hogares del DAE, el nmero de patronos rurales merm
entre 1988 y 1995 en un 10% y la proporcin de asalariado por
patrono pas de 6,3 a 8,3 asalariados por empleador.
Es decir, el lento proceso de modernizacin" del campo colom-
biano no ha causado la reduccin ni de la poblacin rural en tr-
minos absolutos de la poblacin activa en el sector agropecuario ni
del nmero de campesinos, pero s caus una notoria reduccin del
nmero de empresarios rurales.
112
No pasado economistas dogmticos 4 que anun-

faltaron en el
ciaron la extincin de la funcionalidad del campesinado y que se

s
iba descomponer, v de hecho se estaba descomponiendo, "acelera-
I
damente". Sin embargo, analistas ms juiciosos se dieron cuenta de
la capacidad de la economa campesina para sostenerse a pesar de
los procesos de diferenciacin y descomposicin y de las condicio-

. nes adversas.
El fenmeno de Colombia ha consistido en que
caracterstico
i
tanto la poblacin rural, como
la dedicada a la produccin agro-
pecuaria y asimismo el campesinado propiamente dicho, a la vez

que han disminuido de forma paulatina el porcentaje que represen-
tan con respecto a la poblacin total del pas, han acrecentado
continua e ininterrumpidamente su nmero.
7
Frente a tal realidad se enfrent la visin de Lauchlin Currie 5
sobre el desarrollo, que ha guiado los planes oficiales colombianos
desde hace 45 aos. Currie consider siempre como una misin his-
trica el rompimiento de este modelo demogrfico. "Sobra mucha
gente en el campo y en la agricultura", se ha repetido desde entonces.
En Colombia, no obstante, todos los censos de poblacin del
pasado siglo, incluidos desde luego los de 1964, 73, 85 y 93, han
registrado el incremento de la poblacin rural y de la dedicada a
agricultura, ganadera, caza y pesca, e inclusive de los trabajadores
independientes en estas ramas de actividad y en el sector rural
(aunque el crecimiento de campesinos jornaleros haya sido ms
veloz).
Este resultado podra ser sorpresivo para los dogmticos, pero
no para Currie quien constat cmo pese al descenso relativo
lo fue
de poblacin del campo, "la fuerza de trabajo rural ha seguido
la
creciendo en trminos absolutos en varios pases" 6 y pens que ,
dada "la cantidad de personas de que se trata, debemos suponer

lacontinuacin de la agricultura tradicional por mucho tiempo" ,
y "en cualquier caso no podemos esperar que se movilice el grueso

de la poblacin rural" .
Otro "desarrollista", Edith Whethem, consideraba que
4
Por ejemplo, ver Siabato, Tarcisio. "Perspectivas de la economa campesina", en
Problemas agrarios colombianos. Bogot, Siglo XXI editores, 1986, pgs. 371-401.
5
Currie, Lauchlin. Desarrollo econmico acelerado. Mxico D. F., F. C. E (1966) 1968.
6
Ibid., pg. 92.
7
Ibid., pg. 129.
8
Ibid., pg. 130.
113
.la poltica apropiada para un gobierno que persigue la eficiencia

. .
econmica consiste en estimular el xodo de la agricultura y la

consolidacin de predios por todos los medios que no creen una
conmocin poltica intolerable 9 .
En recomendacin de John Coppock de

1966, Currie record la
reducir anualmente en 4% el nmero de personas dedicadas a la
agricultura, que para Colombia significara 800 mil agricultores
menos en diez aos 10 nmero cercano al de los desplazados por
,
la violencia entre 1987 y 1997.

Currie mismo recomend un programa deliberado de movili-
dad acelerada para conseguir la suficiente emigracin del campo
y, a partir del anlisis histrico, sostuvo que
...la guerra puede tomar el lugar de un programa deliberado de
movilidad acelerada... no mediante las fuerzas econmicas natu-

rales sino por un programa de choque, resultando una verdadera
apertura o rompimiento (breakthrough).
Segn l, en ese caso "podemos hablar con confianza de un

despegue garantizado" 11 .
Consecuentemente, Currie se opuso a que el problema agrario

fuera resuelto haciendo a muchos pequeos agricultores ms efi-
cientes y productivos, pues esto mantendra "demasiada" gente en
12
la agricultura .
La visin de Currie de un campo "moderno" con extensas fincas

capitalistas mecanizadas como clave del desarrollo nacional, ilumi-
n el Acuerdo de Chicoral y la clausura de la reforma agraria en
el decenio de los setenta, y sigue siendo la gua de la guerra que
vive Colombia.
Los diferentes programas desarrollistas con los cuales se quiso
"modernizar" el campo y aminorar la poblacin dedicada a la agri-
cultura, no surtieron el efecto de modernizar ni el de "limpiar" las
tierras de campesinos. A pesar de las 393.648 parcelas que, segn
9 London, Cambridge
Whetem, Edith. The Economic Background lo Agricultura I Policy.
Uiversity Press, 1960, pgs. 97s.
10
Currie, op. cit., pg. 53.
Ibid., pg. 95.
12
Ibid., pg. 86.
114
13
Carlos Lemoin perdieron los campesinos durante la violencia
,
de los cincuenta, la poblacin de fuera de las cabeceras municipales

pas de 6 millones en 1938 a 7 en 1951 y 8 millones 400 mil en 1964,
en tanto que el nmero de trabajadores independientes dedicados a
la agricultura subi de 609 mil en 1938 a 719 mil en 1964. Ni siquiera
la violencia pudo evitar el aumento de la poblacin rural y campesi-
na.
Es indudable que el campesinado ha demostrado una capacidad
de resistencia, tanto econmica como poltico-militar, expresada en
movilizaciones gremiales y en movimientos guerrilleros. Un estudio
de los datos de posicin ocupacional del censo de 1993 muestra que
los municipios con permanencia guerrillera presentan un alto porcen-
taje de poblacin rural registrada como trabajadores por cuenta pro-
pia y empleadores (de un promedio de 1,5 asalariados por patrn).

El problema sigue siendo si se trata de "vencer" esa resistencia
y eliminar a los "ineficientes" agricultores tradicionales "que cul-

tivan tierras marginales en predios de tamaos antieconmicos" 14 ,
o aceptar que campesinado puede abrir una va alterna de de-

el
sarrollo econmico y social si cuenta con el apoyo de programas

masivos que lo doten de los medios de produccin adecuados y le
permitan tanto consolidar la economa campesina y la cultura propia,
como desplegar formas asociativas propias e iniciativas empresa-
riales como granjero y cooperativista.
Esta alternativa que estuvo planteada anteriormente entre la
gran agricultura y ganadera nacionales y la mayora campesina,
hoy se plantea, en una escala mayor, entre la agricultura y ganadera
mundiales (extranjeras) de alta productividad y megaproyectos viales
e inversiones petroleras, mineras y agroindustriales de una parte,
y de otra parte la economa campesina nacional.

Es el fruto de la apertura econmica que ha globalizado el
problema agrario. Currie saba que llegara el momento en que la
alta productividad agrcola
y pecuaria de los Estados Unidos y
Europa enfrentara a nuestras economas campesinas 15 luego, tam- ,
poco este resultado puede considerarse imprevisto. El campesinado

ya no enfrenta apenas ni principalmente a la "va terrateniente", sino
sobre todo al capital transnacional y su modelo de globalizacin que
13
Compaa Colombiana de Datos, citado por Arango, Mariano. El caf en Colombia
1930-1958. Medelln, CIE/Carlos Valencia Editores, 1982.
14
Currie, op. cit., pg. 51.
15
Ibid., pgs. 67s.
115
necesita "limpiar" el territorio de gente ineficiente o sobrante, y lo

trata de hacer mediante la guerra. Parecera que ahora s lleg la
hora del rompimiento (con la economa campesina). La apertura
econmica, la nueva violencia con la gran masa de desplazados, as
parecen anunciarlo. No solo hay desplazados porque hay guerra,
sino fundamentalmente hay guerra para que haya desplazados.
Entender el carcter radical de este fenmeno, comprender lo
que pasa en la actualidad y ha pasado en los ltimos aos en el
campo colombiano, solamente es posible si todo el escenario que
he presentado con las cifras, lo inscribimos en medio de la reestruc-
turacin impuesta a la economa colombiana y al sector rural en
particular.
Lo que prima ahora en el pas y en otras naciones es la pers-
pectiva de la globalizacin del capital, la que dinamiza o frena y
determina absolutamente todo. Y dentro de esa globalizacin, a la
cual estamos sometidos aqu y en cualquier otra parte del mundo,

a Colombia le han correspondido unos papeles que tienen que ver
con algunas de sus caractersticas y en especial con las necesidades
del mercado mundial. Existen unas prioridades que no contemplan el
sector agropecuario, considerado, en la practica y en los planes de
desarrollo globales de las transnacionales, como algo poco impor-
tante en Colombia, secundario y apenas complementario.
Los proyectos en gran escala, muchas veces insostenibles a largo
plazo, como las plantaciones de palma africana o las empresas
forestales de monoproduccin, con frecuencia destructoras de los
ecosistemas, o la produccin de frutas exticas, son un complemento
del men principal que en lo agropecuario estimula la especulacin
con la tierra. Los programas denominados "alianzas estratgicas"
o "asociaciones para la produccin", son otra manera de subordinar
a los pequeos propietarios de tierra y se adaptan al modelo general.
Es a partir de ah que se realiza una contrarreforma agraria, ya
que son los sectores petrolero, minero y vial los considerados fun-
damentales. Por eso se han tomado medidas, y se van a seguir
tomando medidas legales e ilegales de orden expropia torio en contra
de los campesinos e indgenas y las comunidades negras, en tomo
a los proyectos petroleros mineros, los megaproyectos elctricos o
viales y los proyectos de exploracin biolgica y gentica realizados
en diversos sitios del pas.
Cuatro proyectos viales terrestres-fluviales-portuarios deben
ser particularmente mencionados:
116
1) El canal seco Atlntico-Pacfico (Atrato-Truand) y sus co-

nexiones con el ferrocarril Medelln-Buenaventura y las carre-
teras del Pacfico a Medelln y Pereira.
2) La carretera Urab-Maracaibo y el sistema vial Antioquia-

Venezuela.
3) La intercomunicacin ro Orinoco-ro Meta-Buenaventura;
4)La intercomunicacin ro de La Plata-Amazonas-Napo-
Putumayo-Tumaco, con puerto fluvial y seco en Puerto Ass.
El canal seco llamado Atlntico-Pacfico, de las vecindades del

Atrato, es prioritario por estar dentro del proceso global econmico
yse asigna a Colombia. Delante de la construccin de ese canal se
desarrolla un proceso expropiatorio, al igual que en las tierras de
Crdoba y Cesar que se encuentran sobre la proyectada autopista
Urab-Maracaibo. En el ro Meta (Puerto Lpez, Puerto Gaitn,
Guaroa) se ha realizado una masiva compra de tierras y se da la
presencia de paramilitares financiados por los compradores. lti-
mamente ha comenzado el proceso de violencia en Puerto Ass.
As el Incora titule ahora, las gentes que reciben los ttulos son
unos desplazados desde antes de la titulacin, supuestamente
desplazados por la violencia pero en realidad por el canal. La violencia
se engendra en torno a la riqueza y no es ms que la forma de
alcanzar unos objetivos de desterritorializacin que afectan a las
comunidades y benefician al capital y a los compradores de tierra.
Aunque hay millones de personas pobres, Colombia no tiene
guerra por esa razn sino porque hay riqueza. Y es alrededor de
esa riqueza que se originan la violencia y la contrarreforma agraria.
Lo que est ocurriendo en el Choco, el Cesar o el Meta es una
verdadera contrarreforma agraria.
Por ejemplo, el anlisis del proyecto de ley de Cdigo de Minas
presentado por el gobierno de Samper, muestra un proyecto de
contrarreforma agraria que autoriza al Ministerio de Minas a ex-
pedir un ttulominero, y quien posea tal ttulo le puede decir al que
est all, sea indgena, campesino o inclusive terrateniente, que esa
tierra ya no es de l. Como sabemos, el Estado es propietario del
subsuelo, sin embargo lo que se quita al campesino es el suelo.
Entonces, quienes se oponan a que hubiese expropiacin por

va administrativa para reforma agraria, aprobaron en la Comisin
Quinta de la Cmara de Representantes una expropiacin, ya no
117
solamente por va administrativa sino por va privada, pues quien

hace la expropiacin es la empresa minera, no el Estado.
Si el campesino no negocia, elminero entrega una caucin al
alcalde, le pide fijar el monto del dao o compensacin que ha de
dar al campesino,
y a este lo sacan a la fuerza; si quiere, reclama
despus el deposito dejado por la empresa minera en la alcalda del
municipio. Esto no es otra cosa que la privatizacin de la expropia-
cin, mas no para expropiar a los grandes propietarios sino a los
campesinos, e incluso a los indgenas, aun cuando la Constitucin
establece que los resguardos son inalienables.
Ese Cdigo, aprobado ya en primer debate por la Comisin
Quinta de la Cmara de Representantes, resume la verdad de lo que
esta pasando. Por lo tanto, aqu no hay reforma agraria sino lo
contrario. El Incora, si hace algo, es como un nio sacando agua del
mar con un pocilio.
Aqu, derecho de propiedad no importa nada, porque se trata
el
de la propiedad de las comunidades, de los campesinos. Los ind-

genas pueden demandar ante la OIT amparados por convenios
internacionales; las comunidades negras y los indgenas cuentan con
instrumentos legales de concertacin y los estn usando, pero los
campesinos ante quin demandarn cuando llegue las empresa
minera a sacarlos, como ya los sacaron de Cao Limn las petro-
leras?
Esa es la Cdigo de Minas, el vigente y el proyec-
realidad. El
tado, concuerdan con otras normas ya aprobadas: las famosas zonas
petroleras y zonas mineras que la ley 160 le designa al Incora, y la
ley de orden publico, conforme la cual todo campesino que est a
la redonda de un pozo petrolero, es expropiado. La ley 160, de 1994,
habla tanto de pozos petroleros como de cualquier recurso no

renovable. Luego, si existe una cantera no pueden titular a cinco
kilmetros a la redonda. Ese mandato es parte de una norma de
contrarreforma agraria, de la expropiacin de los campesinos que
se ha aplicado legalmente en Cao Limn y en Cusiana e ilegalmente
a cientos de miles de ellos.
Por consiguiente, dentro del esquema global, el valor e impor-

tancia de la berra y la pelea y violencia que hay en Colombia, no
se limitan ni son principalmente la vieja pelea entre los terratenientes
y los campesinos e indgenas. Se enfrentan intereses estratgicos,

el acceso a recursos naturales y a vas, la valorizacin inmensa de los
predios por los proyectos.
118
1.2. Lucha campesina

y leyes de tierras en el siglo XX
1 2 . 1 . Orgenes
. de la lucha campesina contempornea
Tenemos claros indicios de la organizacin campesina contem-

pornea desde comienzos XX, al lado de luchas y expe-
del siglo
riencias organizativas de los indgenas y afrocolombianos.
En la regin Caribe, en 1905 empez la movilizacin contra el
sistema feudal de la "matrcula", que someta especialmente a los

descendientes de los antiguos esclavos. Manuel Hernndez, "El
Boche", encabez esta lucha que dio sus primeros resultados exitosos
en 1921, cuando el movimiento era dirigido por Vicente Adamo y
Juana Julia. Eduardo Marchena, dirigente de los colonos de
Montelbano, en 1907, y Carlos Massenet, quien lider la resistencia
campesina contra una compaa inglesa en 1928, dejaron tambin
su huella en las luchas caribeas. Los campesinos de Crdoba lle-
garon a organizar el "Baluarte Rojo" de Lomagrande y otros en San
Bernardo, Canalete y Callejas
Entre tanto, en el Cauca, desde 1910, surgi la lucha indgena
bajo el liderazgo de Quintn Lame. En 1914 adquiri las dimensiones
de un levantamiento local y en mayo de 1915 Quintn fue apresado
y tratado como insurrecto. Por la hostilidad del clero y de algunos
importantes lderes indgenas afines al rgimen, desde 1919 Quintn
se vio obligado a huir al Tolima, junto con Jos Gonzalo Snchez,
resultando que su lucha se extendi a ese departamento y al Huila.
Con delegados de Tolima y Cauca formaron desde 1920 el Supremo
Consejo de Indias, presidido por Snchez. Las masacres, como la
de Inz (Cauca) en noviembre de 1916, la de Cagun (Huila) en
marzo de 1922 y la de Llanogrande en Ortega (Tolima) en 1931,
fueron utilizadas repetidamente para tratar de frenar este movi-
miento indgena.
En el centro del pas, en Sumapaz, ya en 1912 se sabe del
movimiento campesino comandado por Eufrosina Molina, por las
tierras que ocupaban y que los latifundistas titulaban sin haber
ocupado nunca. En 1916 se declar el "ao de la sublevacin contra
los terratenientes", quienes a su vez crearon un grupo paramilitar
denominado "Los Fieles".
La lucha campesina comenz a reflejarse en medidas legales en
1926, cuando fue aprobada la ley 74 que por primera vez reconoci
que la propiedad es una funcin social, acept
al menos terica-
119
mente que el Estado puede expropiar tierras no explotadas y

adopt medidas de fomento en favor de los colonos, tomadas de
un decreto previo establecido para Sumapaz.
Para 1928 existan slidas organizaciones, no solamente "Ligas
Campesinas", sino que adems se formaron el Partido Agrario
Nacional (PAN), dirigido por Erasmo Valencia, la UNIR fundada
por Jorge Elicer Gaitn y el Partido Socialista Revolucionario, de
algunos de cuyos dirigentes surgira ms tarde el Partido Comunista
(PC).
La influencia de estas tres organizaciones polticas parece ha-
berse distribuido geogrficamente: en la parte alta el PAN, en la
parte baja el PC y el UNIR en Silvania y Granada. De todos modos,

esta experiencia mostr como factor importante la organizacin y
expresin polticas interrelacionadas con la organizacin campesina
de base.
La organizacin campesina se extendi a otras regiones del pas,
como el Tolima, norte del Valle, Santanderes
y Bolvar. Las Ligas
Campesinas se expandieron entre 1930 y el 35. Despus, varias ligas
empezaron a registrarse como "sindicatos" con personera jurdica
a lo largo de los aos treinta. De hecho, las ligas y los consejos de
campesinos e indios asistan a los congresos de las centrales sindi-
cales departamentales y sobre todo de las nacionales, primero de
la CON, que cont desde su fundacin con Quintn, y luego de la
CSC y CTC que tuvieron entre sus dirigentes al campesino Vctor

J. Merchn y al indgena Jos Gonzalo Snchez.
Un aspecto significativo de esta relacin fue la organizacin de

sindicatos de obreros rurales, el principal de los cuales, no el nico,
fue el de las bananeras de Santa Marta, masacrado el 6 de diciembre
de 1928 para reprimir una huelga, pero revivido posteriormente. Los
trabajadores de las trilladoras y las escogedoras de caf mantuvieron
asimismo un movimiento muy activo por sus derechos.
1.2.2. Carcter nacional del enfrentamiento

con los terratenientes y la violencia
Entre 1934 y 1936 el pas vivi un auge de luchas de masas que

permiti ciertas conquistas al movimiento popular. Sin embargo, el
movimiento campesino no haba constituido una organizacin
nacional capaz de representar centralizadamente sus intereses. Esta
deficiencia se agrav por la reorientacin hacia el liberalismo refor-
mista de varios de sus dirigentes polticos ms importantes.
120
Al contrario, los grandes propietarios rurales contaban con fuertes

1
organizaciones nacionales. En 1934 los terratenientes fundaron la
APEN, para oponerse abiertamente al movimiento de masas. Aun-
15
que ya en el lejano 1878 los primeros empresarios haban confor-
0 mado la SAC, que celebr su primer congreso en 1911 y ejerci cada
a vez mayor influencia poltica.
La ley 200 de 1936 es conocida como el primer intento de realizar
a una reforma agraria, ms all de las simples parcelaciones dentro
del mercado de tierras que impulsaba el Banco Agrcola Hipotecario.
Ella fue fruto del movimiento campesino en auge, mas no de su
a gestin poltica sino de la del partido liberal, y que la capitaliz en
aras de sus propios intereses y de los del capital y los empresarios.
Estuvo precedida por el reconocimiento, mediante la reforma
1 constitucional de 1936, de la funcin social de la propiedad. Y en dicha
ley se plasmaron elementos de trascendencia para el sector
agropecuario, como la creacin de la Jurisdiccin Agraria con la
; existencia de jueces especializados en dirimir conflictos de tierras,
y la introduccin de la figura de la Extincin del Dominio o prdida

i
de la propiedad como resultado del incumplimiento de su funcin
social, cuando el propietario mantiene la tierra sin explotacin
econmica durante un lapso determinado.
A pesar de la ley, e incluso utilizndola, la APEN plane y realiz
su contraofensiva. Provoc lanzamientos legales e ilegales de cam-
pesinos y, en 1944, logr la aprobacin de la ley 100 que prepar
la violencia. Esto, por un lado, al aplazar hasta 1956 los posibles
efectos favorables para los aparceros y arrendatarios campesinos de

la aplicacin de la ley 200 de 1936; y, por otro lado, al declarar de
conveniencia pblica los contratos de aparcera, una de las formas

ms relevantes de sujecin del campesino sin tierra a la propiedad
terrateniente, y de aislamiento de esta mano de obra y de sus
productos con respecto a los mercados.
Para entonces el campesinado ya contaba con su primera or-
ganizacin nacional propia, la Federacin Campesina e Indgena,
fundada dentro de la CTC el 12 de octubre de 1942. Presidida por
Vctor J. Merchn, condujo movilizaciones en todo el pas contra el
proyecto de la APEN y luego contra la ley 100.
La Federacin Campesina e Indgena creci hasta convertirse
en la combativa Confederacin Campesina e Indgena. En noviem-
bre de 1947, en la Conferencia Nacional de la organizacin a la que
asistieron delegados de Cundinamarca, Tolima, Cauca, Huila,
Magdalena, Bolvar y Crdoba, Valle, Caldas y Santander, fue ele-
gido presidente Jos Gonzalo Snchez.
121
Sin embargo, la violencia, creciente desde 1946 e incrementada

con los ataques contra Viot en noviembre de 1947 y las comuni-
dades del Cuaca en enero de 1948, se desat y generaliz en par-
ticular tras el asesinato de Gaitn, el 9 de abril de 1948. La violencia
se ensa contra la Confederacin y cobr la vida de la mayora
de sus dirigentes, entre ellas la de su presidente, envenenado en
1952. La organizacin campesina e indgena fue entonces prctica-
mente destruida, con la excepcin de FANAL, federacin fundada
en 1946 con el apoyo de la Iglesia Catlica, junto con la UTC. En
1956 fue disuelta la Liga de Indios de la Sierra Nevada de Santa
Marta, la cual haba logrado mantenerse gracias a su relativo ais-
lamiento geogrfico.
Al tiempo que se masificaba la violencia el Gobierno promulg
el decreto ley 1483 del 11 de mayo de 1948 que cre el Instituto de
Parcelaciones, Defensa Forestal y Colonizacin, y que por el procedi-

miento de mercado de tierras y crdito hipotecario pretenda evadir
la reforma agraria. Cuatro aos despus pas a denominarse sim-
plemente Instituto de Colonizaciones, puesto que solo alcanz a

comprar cinco haciendas para algunos centenares de familias, mientras
cientos de miles eran desplazadas por la guerra.
La violencia fue, por tanto, la materializacin en todos los rdenes
del proyecto de la APEN por la va del conflicto conservador-liberal.
Con todo, sus efectos fueron muy precisos, tanto respecto a la

liquidacin de la organizacin campesina e indgena y el
desconocimiento de sus conquistas, como en lo que atae al
desplazamiento de dos millones de campesinos, el asesinato de
doscientos mil y el despojo de sus tierras en reas agrcolas en las
cuales luego se expandieron cultivos en gran escala, verbigracia de
caa de azcar y algodn.
Las conquistas alcanzadas fueron destruidas. Por ejemplo, los
baluartes de Crdoba y el Cabildo y Resguardo de Ortega y Chaparral,
reconstituidos en 1937, fueron desbaratados. En el Cauca se desco-
noci nuevamente los ttulos indgenas y se agudiz el terraje,
mientras en Tubar (Atlntico) dej de funcionar el cabildo indgena.
No obstante, en varias zonas como Viot (Cundinamarca),
Sumapaz, el sur del Tolima, el Magdalena Medio y el norte del Valle
los campesinos resistieron, al igual que los indgenas de Yaguar
(Tolima), aunque solamente con las armas en la mano mantuvieron
sus tierras.
En el Magadalena Medio, Rafael Rangel, alcalde de la insurrec-
cin obrera del 9 de abril en Barrancabermeja, dirigi por aos un
122
movimiento guerrillero campesino de amplio apoyo popular. Tam-

bin en Sumapaz el gobierno provisional fue semilla de la resistencia
posterior, dirigida por Juan de la Cruz Varela, procedente del Partido
Agrario, luego socialista y finalmente militante del Partido Comu-
nista.
Si bien en 1953 la mayora de las guerrillas liberales entregaron
las armas confiando en los compromisos de paz del general Rojas
Pinilla, la lucha armada se reinici en 1954 contra las guerrillas de
Sumapaz, oriente del Tolima y Magdalena Medio que no las haban
entregado. Todava en 1957 fue asesinado Guadalupe Salcedo, quien
se haba acogido a la amnista de 1953. Ese ao se promulg el
decreto legislativo 290 que autoriz el desalojo masivo de arrenda-
tarios, aparceros, colonos y ocupantes campesinos de tierras, esto
para prevenir la aplicacin de la ley 200 de 1936 que, conforme la
ley 100 de 1944, fuera aplazada para 1956.
No fue sino hasta en 1958 que se firmaron tratados de paz con
todos los guerrilleros. Entre otras cosas, tales tratados abrieron paso
a medidas de reforma agraria y propiciaron la reorganizacin del
campesinado.
1.2.3."Frente Nacional", Incora

y las nuevas organizaciones
El clima para una ley de reforma agraria creado por el tratado

de paz, aun cuando era diluido por la existencia del Frente Nacional
que solamente permita la eleccin de liberales y conservadores, fue
o
fortalecido el I de enero de 1959 por el triunfo de la Revolucin
Cubana y los sucesos posteriores, en especial su radical y exitosa
reforma agraria.
FANAL entr en un proceso de radicalizacin y se comenzaron
a fundar algunas organizaciones campesinas independientes. Se
mantena sin embargo el clima de intimidacin, como lo atestigua
la orden militar que impidi a los indgenas de la Sierra Nevada
de Santa Marta, reorganizar su Liga. Aun as la presin por una ley

de reforma agraria se hizo sentir en el campo, y Juan de la Cruz
Varela fue elegido senador en una lista del Movimiento Revolucio-
nario Liberal, opuesto al Frente Nacional. Cruz present un proyecto
en 1960, frente y al mismo tiempo que el proyecto oficial, aprobado
con importantes modificaciones introducidas por los terratenientes.
Mediante la ley 135 de 1961, reconocida por la presencia de
factores de presin social internos e internacionales en favor de
123
polticas benefactoras para evitar el desbordamiento social, se cre

el Incora como organismo ejecutor de la poltica de reforma agraria.
Esta ley busc presionar a los grandes propietarios del agro para
que modernizaran las explotaciones en su poder permitiendo un
uso ms adecuado de sus suelos, so pena de extincin de dominio.
Esto explica la existencia de esta figura, pero tambin la promulgacin
de procedimientos de extincin de dominio sumamente complejos
y demorados, con la exigencia de ochenta trmites y tres grandes
procesos.
Adicionalmente se estableci una direccin del proceso, por
medio de la Junta Directiva del Incora, muy politizada
y con escasa
participacin campesina (2 de los 18 miembros). No obstante, y al
mismo tiempo, se cre una figura de participacin campesina, las
Unidades de Accin Rural, en una poca en que la participacin
ciudadana era considerada peligrosa para la estabilidad institucional
y una traba para las polticas estatales.
La ejecucin de la ley 135 se vio entrabada en la prctica,
especialmente tras el asesinato en los Estados Unidos
el 22 de
noviembre de 1963
del presidente Kennedy, cuyo gobierno im-
pulsara la Alianza para el Progreso y las reformas agrarias limitadas
como mtodos para contener la insurgencia campesina en Lati-
noamrica. Esto coincidi con el turno de gobierno para los conser-
vadores en Colombia (1962-66).
El gobierno de Guillermo Len Valencia opt por desechar la
reforma agraria y en cambio, en mayo de 1964, orden atacar a los
exguerrilleros campesinos en Marquetalia (Tolima), desatando de
nuevo el conflicto guerrillero. La aplicacin de la ley 135 qued para
el perodo presidencial siguiente, de Carlos Lleras Restrepo, quien
la impulso pues consider necesaria la organizacin nacional del
campesinado si se quera que hubiera aunque fuera una mnima

reforma agraria.
En 1967, por medio del Decreto 755, se orden un registro de
todos los campesinos usuarios de servicios estatales para el campo,
promoviendo su organizacin a travs de campaas masivas de
informacin que resultaron en la conformacin de la ANUC. El
Gobierno no vacil en presionar y dividir a FANAL para empujar
la nueva organizacin.
Vino enseguida la ley V de 1968, que despej el paso a la apli-
cacin de la reforma agraria. La ley puso nfasis en la afectacin
de los predios inadecuadamente explotados y en la entrega de la

tierra a aparceros que la trabajaban, y facilit varios trmites. Esta
124
ley fue un complemento indispensable de la de 1961, y como ella

terna un enfoque de indemnizacin y avalo no comercial que
diferenciaba con claridad las operaciones de reforma agraria de las
de simple mercado de tierras, provoc la baja del precio y de la renta
de la tierra.
La reforma agraria del perodo de Lleras Restrepo, aunque
marginal, fue vista como un complemento imperioso del proceso
de inversin del Estado en infraestructura en el sector rural y como
medio de presin, en conjunto con la organizacin campesina, para
obligar a los gamonales latifundistas a abrir paso al desarrollo
capitalista en el campo. Al propiciar medidas de redistribucin de
la propiedad de la tierra, el gobierno de entonces buscaba sobre todo
crear, junto a las granjas campesinas, un empresariado rural.
1.2.4. Contrarreforma agraria

y extensin de la nueva violencia
Pese al inicio de un proceso de modernizacin agrcola, a partir

de laprimera mitad de la dcada de lo aos setenta se produjo un
cambio profundo en las polticas estatales hacia el campo colom-
biano. Esto a raz del pacto entre los partidos tradicionales y gremios
de propietarios celebrado en Chicoral para dejar de lado el incipiente
y prometedor proceso de reforma agraria, abortado en el gobierno
de Misael Pastrana.
a
La ley 4 un conjunto de factores para la
de 1973 estableci
calificacin de con miras a la expropiacin o adquisicin
los predios
en forma tan compleja, que adems de hacer dispendiosa su reco-
pilacin, determinaba a casi todos los predios como adecuadamente
explotados. En la prctica, esta norma diluy las posibilidades de
reforma agraria en el pas. Al mismo tiempo, esta ley redujo a tres
aos el trmino para la extincin del dominio, la cual fue obstacu-
a
lizada por algunas disposiciones reglamentarias. La ley 5 del mismo
ao defini las lneas de crdito para los empresarios y grandes
propietarios, y reorient la financiacin al campesinado hacia la
asistencia tcnica.
a
La 1975 legaliz de nuevo la aparcera como un sistema
ley 6 de
de contratacin en el campo, asimilndola a la sociedad de hecho.
A pesar de la bsqueda de modernizacin de los esquemas de
relacin entre propietario y aparcero, su esencia se mantuvo en
trminos de que el trabajador queda sujeto a las labores del campo
125
sin una relacin laboral garantizada. Afortunadamente, y no obs-

tante sus intenciones, en lamayor parte del pas esta ley no consigui
reavivar la aparcera.
A partir de este ao se delimit un sistema de acciones estatales

en el campo colombiano que apuntaron a atenuar los efectos del
atraso del sector, sin afectar el sistema de propiedad del suelo.
Se adopt el Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI). En
Corea del Sur este haba complementado la reforma agraria y en
Colombia se lo quiso instaurar como su substituto. La asistencia en
trminos de desarrollo del sector campesino se ubic en aquellos
sectores con potencialidades de acumulacin e inmersin en los
mercados de alimentos, materias primas y mano de obra. Hacia ellos
se orientaron de modo especial las acciones de crdito, investiga-
cin, capacitacin, difusin y transferencia de tecnologa, estabili-
dad de precios y construccin de vas de penetracin.
La actividad del Incora tendiente a afectar predios de los terra-
tenientes haba decado desde 1973. El Instituto se dedic a progra-
mas de titulacin de baldos, y a los ya iniciados de colonizacin
y a atender a los beneficiarios de parcelaciones anteriores. Igualmen-
te, a responder a conflictos ocasionales distribuyendo tierras ya
adquiridas entre 1967 y 1972, como mtodo para distraer y disolver

la lucha campesina, mtodo que combin con otras medidas:
a) Se propici la divisin de la ANUC en dos lneas (lleg a

fraccionarse en seis), proceso facilitado por el sectarismo de los
sectores de izquierda y catalizado por la distribucin de la
solidaridad econmica de organizaciones no gubernamentales.
b) Se puso en marcha una escalada de medidas represivas: se
increment la militarizacin del campo; durante la administra-
cin Pastrana se estableci la censura de prensa; se asesin a

lderes campesinos e indgenas y, a partir del gobierno de Alfonos
Lpez, a los concejales elegidos por la oposicin en municipios
rurales; el gobierno de Julio Csar Turbay decret el Estatuto
de Seguridad y generaliz las torturas.
c) Fueron expedidas otras normas legales, como el Decreto 100
de 1 980 que en su captulo VII increment las penas para el delito

de invasin y extendi su tipificacin de los dirigentes a todos
los participantes.
Las tomas de tierras, que haban sido 600 en 1971 en pleno auge
de la ANUC, se redujeron a 6 entre 1978 y 1981. Pero si la lucha
126
abierta y masiva del campesinado por la tierra estaba casi liquidada,

la lucha guerrillera se multiplic. Al contrario de lo que dicen ciertos
generales, durante el gobierno de Turbay la guerrilla creci acele-
radamente: los frentes de las FARC se duplicaron durante la vigencia

del Estatuto de Seguridad; el M19, que actuaba solo en las ciudades,
se extendi al mbito rural; y guerrillas que haban sufrido retro-
cesos como el EPL o derrotas como el ELN, se recuperaron y
ampliaron.
Chicoral haba insistido en propiciar la colonizacin, siguiendo
las tesis de Hernn Jaramillo Ocampo. Sin embargo fue en las zonas
de colonizacin, como el Caquet, donde fueron a parar 27 millones
de dlares de crditos del Banco Mundial, donde ms proliferaron
otras alternativas a la reforma agraria: la lucha guerrillera y el
narcocultivo. La lucha por la tierra se fue de colono a sembrar coca
y se arm.
En casi todas partes de Colombia, la actual colonizacin ha sido
una colonizacin armada. Esto por falta de presencia de los servicios
del Estado, pero sobre todo como respuesta a los permanentes
esfuerzos del gamonalismo latifundista por ensancharse a costa del
colono y eliminarlo como potencial competidor en el mercado y,
ltimamente, como respuesta a los grupos paramilitares financiados
por el narcotrfico para despojarlo de la tierra o de la produccin.
Despus de la marcha de los colonos de El Pato (Caquet) en
1981, la lucha abierta del campesinado se reanim. A partir de 1982
hubo un nuevo ascenso de estas luchas: paros cvicos por vas y
servicios, como los del Sarare (Arauca), Putumayo, Choc, Nario,
oriente y suroeste antioqueos y muchos lugares ms; marchas y
xodos masivos por paz, libertades y servicios, como las del sur de
Bolvar, Yond, Cagun (Caquet), Cauca y otras; o por tierra como
la de Soacha. Posteriormente se registr un nuevo crecimiento de
las tomas de tierras, que en 1985 llegaron a cien.

El movimiento indgena resisti mejor la ofensiva. Con el Consejo
Regional Indgena del Cauca haba reiniciado la construccin de sus
organizaciones propias y durante la crisis de la ANUC plante
formalmente la necesidad de su propia organizacin nacional, lo-
grando la fundacin de la ONIC en 1980.
La adquisicin de tierras por el Incora, que llegara a su punto
ms bajo durante los gobiernos de Lpez y Turbay, se reanim con
la aplicacin de la ley 35 de 1982. As, de 4.400 hectreas adquiridas
en 1981, se pas a 25.111 en 1985 y alcanz 54.704 en 1987, cifra no

superada desde 1971, cuando se adquirieron 73.183 hectreas.
127
Por medio del Plan Nacional de Rehabilitacin (PNR), la ley 35

del82 enfatiz las acciones del Incora en zonas de violencia. El Incora
volvi a adquirir predios, pero ahora con avalos comerciales que
fijaron en ocasiones precios de compra superiores a los del resto del
pas, lo que provoc una sobreoferta no compensada por la capa-
cidad de compra del Instituto. Las pocas expropiaciones que haca
el Instituto se redujeron, hasta eliminarlas en 1986. Se confundi la
reforma agraria con una simple compra-venta de berras.
En 1987 se produjo un nuevo auge de las marchas campesinas
y tomas de tierra, coincidente con el fortalecimiento de la Unin
Patritica y de otras organizaciones polticas alternativas como A
Luchar y el Frente Popular. Tambin de organizaciones gremiales
campesinas como FENSA, ANTA y sectores de la ANUC, una parte
de los cuales se reagrup en la organizacin oficial y otra parte
constituy la ANUC Unidad y Reconstruccin, que protagoniz
grandes marchas campesinas en el nororiente y tomas de tierras.
Asimismo se fortalecieron notablemente las organizaciones indge-
nas y los sindicatos de obreros bananeros.
Despus de la represin militar de las marchas y tomas cam-
pesinas, se expidi la ley 30 de 1988. En su fundamento, tal ley insisti
en sustituir el concepto de reforma agraria como mecanismo de
distribucin de la tierra inadecuadamente explotada, por el de
comercializacin de tierras. De hecho, lo que se sustituy fue el
concepto de necesidad de tierra por parte de sectores campesinos
por el de oferta de tierras por parte de sus propietarios, esto para
iniciar procesos de compra que hicieron casi imposible el procedi-
miento de expropiacin y crearon dentro de l un avalo ms
elevado en favor del propietario.
Se prohibi la compra o expropiacin de predios invadidos,
ocupados de hecho o perturbados por violencia, durante el tiempo
en que estuvieran pendientes las acciones policiales o demandas
civiles o penales, afectando una parte importante de los conflictos
de tierras que resolva el Instituto. Una excepcin que beneficiaba
predios ocupados antes de la vigencia de la ley 30, se convirti en
motivo para que los terratenientes propiciaran masacres para eli-
minar a los ocupantes anteriores.
Un aspecto importante del debate previo a la aprobacin de la
ley 30, fue la unidad de todas las organizaciones campesinas e
indgenas en la defensa de un mismo proyecto de ley alterno. Esto
sirvi para exponer con claridad su programa al pas e introducir
algunos pocos artculos especialmente importantes para los in-
128
dgenas que contaban ya, como base, con la ratificacin del acuer-
do 107 de la OIT por la ley 31 de 1967. No obstante, las organiza-
ciones no lograron evitar que la ley definiera el carcter de mera
compra-venta de tierra para la accin del Incora.
La nueva ley consagr el reconocimiento a los propietarios de
la renta absoluta y de la apropiacin de la parte de la renta diferencial
generada por la sociedad o por las obras del Estado. Del proyecto
alterno, sin embargo, se rescat el pago en efectivo nicamente de
las mejoras, y que el precio de la sola tierra se pagara en bonos a
cinco aos.
Tras la aprobacin de la ley 30 las adquisiciones del Incora
crecieron hasta alcanzar 96.098 hectreas durante 1992, desafortu-
nadamente a precios altos, como lo haban previsto las organiza-
ciones campesinas e indgenas.
El gobierno de Csar Gaviria decidi modificar este proceso que
empezaba, y propuso el "mercado subsidiado de tierras". La Coor-
dinadora Agraria integrada por ACC, Fensuagro, Fanal, Festracol,
El Comn, Asofique y la ONIC
lo enfrent con un proyecto de
ley alterno, porque el proyecto gubernamental en vez de contrarres-
tar la tendencia a los elevados precios la consolidaba, al tiempo que
dejaba al Incora y a los campesinos completamente al arbitrio de
las propuestas de los propietarios.
La Coordinadora no cont con la participacin de la ANUC ofi-
cial ni de la ANUC-UR, pero la ltima apoy el proyecto de ley alter-
no y la ANUC se vincul a la negociacin con el Gobierno en conjunto

con la Coordinadora, con Autoridades Indgenas de Colombia ( AIC0)
y los senadores indgenas Floro Tunubal y Gabriel Muyuy, quien
desempe un relevante papel como coponente del proyecto.
En pleno debate de lo que sera la ley 160 de 1994, en septiembre
de 1993, el Gobierno y los representantes ponentes accedieron a la
negociacin, impuesta por la lucha de las centrales obreras y las
movilizaciones agrarias y facilitada por la actitud del entonces nuevo
ministro de Agricultura, Jos Antonio Ocampo. Presentaron un
nuevo texto que incluy a las reservas campesinas, y se compro-
metieron con las organizaciones campesinas e indgenas con 16
modificaciones ms del texto original. Se comprometieron sobre
todo a aprobar la expropiacin por va administrativa, mas no lo
hicieron. Ms tarde, nuevamente, ahora en la comisin primera del
Senado, un grupo de parlamentarios encabezados por el senador
Vargas Lleras bloque un proyecto de ley que reglamentaba la
expropiacin por va administrativa para reforma agraria.
129
1.2.5. Las actuales organizaciones campesinas
En el citado debate la Coordinadora Agraria cumpli un des-

tacado papel, que acompa con la movilizacin e integr en la
prctica a ANUC-UR. Esta Coordinadora fue el antecedente del
Consejo Nacional Campesino (CNC), fundado formalmente el 19 de
marzo de 1999, en medio del impulso dado por las movilizaciones
unitarias de los campesinos con las centrales sindicales. De l hacen
parte en la actualidad once organizaciones nacionales: Accin
Campesina Colombiana (ACC), FANAL, Asociacin Nacional de
Mujeres Campesinas e Indgenas (Anmucic), Festracol, Asociacin
Colombiana de Beneficiarios de la Reforma Agraria (Acbra), Fen-
suagro, ANUC-UR, Fenacoa, Sintradin y la Coordinadora Nacional de
Desplazados, que adquiere cada vez ms importancia debido al drama
del desplazamiento forzado masivo.
ACC, filial de la CGTD, tiene afiliados en quince departamentos,
principalmente en Santander, Boyac y Huila. Afilia en particular
sindicatos campesinos del orden municipal al igual que coopera-
tivas, cuya participacin es creciente. Algunas juntas comunales,
cabildos verdes y asociaciones femeninas y juveniles se han afiliado
a la ACC. El origen de la ACC se remonta a la fundacin de la CGT,
tras la separacin de la UTC del sector socialcristiano. Varios de sus
lderes participaron tambin de la ANUC, en los aos de ascenso
de esta organizacin.
Anmucic posee afiliadas en 27 departamentos. Se organiz ini-
cialmente en torno a la gestin de los programas oficiales para
mujeres, y pronto asumi la defensa de los intereses especficos de
las mujeres campesinas. Su mayor presencia la tiene en Boyac,
Huila, Cundinamarca, Choc, Quindo, Arauca y Atlntico.
FANAL mantiene presencia activa en diez departamentos, es-
pecialmente en Atlntico, Antioquia, Boyac, Cauca y Meta. Adems
de sindicatos municipales campesinos, afilia sindicatos obreros en
el Valle del Cauca y Urab. FANAL perteneci a la UTC y fue la
organizacin campesina ms importante hasta el surgimiento de la

ANUC. Festracol, filial de la CTC, era otra organizacin con fuerza
y an preserva ncleos organizados, aunque se vio debilitada por
la escisin de Agrocosta en la regin Caribe.
Fensuagro est integrada principalmente por sindicatos campe-

sinos departamentales y algunos municipales de Cundinamarca,
Guaviare, Arauca, Cauca, Tolima, Huila, Atlntico, Nario, Meta,
Quindo, Boyac y Bolvar. Fensuagro surgi por la fusin de FENSA,
130
de la CSTC, y ANTA, e incorpor tambin a los sindicatos obreros

Sintagro y Sintrabanano, que se fusionaron en Sintrainagro. Desde
su sexto congreso afili otros tipos de organizacin como asocia-
ciones campesinas y juntas comunales, pero no cooperativas. La
Asociacin de Reservas Campesinas, de reciente fundacin, es
presidida por un dirigente de Fensuagro.
La ANUC-UR, cuya ha sido la de un movimiento de
historia
los sin tierra, logr el asentamiento de varias comunidades, algunas
de las cuales han sido duramente golpeadas por masacres y des-
plazamientos forzados (Cesar, Magdalena, Antioquia). Varias de
ellas, como las de los desplazados de Bellacruz, se mantienen en
la ANUC-UR en sus reasentamientos en el Tolima. La organizacin
es fuerte en Arauca y mantiene presencia en Valle, Nario, Huila,

Caldas, Santander y sur de Bolvar.
No particip de este proceso del CNC la ONIC, que expres
estar dispuesta a la unidad de accin, pero temi que una mayor
integracin con los campesinos debilitara las luchas indgenas es-
pecficas. Aun as, en zonas como el antiguo Caldas los indgenas
participan de los organismos regionales del CNC y en otras, como
el Sarare y Arauca, participan de sus movilizaciones, en actitud
unitaria que se fortaleci con la activa y masiva solidaridad cam-

pesina con el pueblo U'wa.
Inicialmente, la Central de Cooperativas del Sector Agropecuario
(Cecora) particip de manera activa en el CNC. Cecora, sin embargo,
abandon el CNC por contradicciones programticas relativas a la
poltica econmica. Opt por afiliarse a la SAC e impulsar entre sus
afiliados los programas oficiales de cultivo de palma africana. Antes
que Cecora, otra organizacin campesina. El Comn de Santander,
se afili a la SAC cuando todava perteneca a la Coordinadora
Agraria. Otra federacin de cooperativas campesinas, Fenacoa, en
cambio, se mantiene en el CNC.
El CNC est conformado por consejos departamentales y regio-
nales campesinos, entre los cuales destacan los del Eje Cafetero,
Santanderes, Cundinamarca, Nario y Atlntico.
El CNC logr dotarse de una propuesta integral de reforma
agraria adaptada a las circunstancias actuales y enfrentar y detener,
en 1999 y 2000, un nuevo proyecto de ley reaccionario. Con el mismo
el Gobierno esperaba afrontar el fracaso del mercado subsidiado de
tierras sin recomenzar el proceso de reforma agraria,

y desmontar
los programas existentes. Importantes foros departamentales
y
regionales mostraron el apoyo campesino al proyecto del CNC.
131
vviv/ii LL/ici kj mciv-auu uc uciias \j iciumia apiana
El 22 de junio de 1999, el CNC, en unidad con el Coordinador

Nacional Agrario (CNA) y AICO,una movilizacin nacional
realiz
que se prolong por cinco das. La movilizacin apoy el proyecto
de ley presentado y exigi medidas de reforma agraria, proteccin
de la produccin nacional, respaldo a la economa campesina y
respeto al derecho a la vida y a los derechos humanos.
De igual modo, el CNC dirigi la importante movilizacin del
13 septiembre de 2000 en trece sitios del pas, entre ellos Saravena
(Arauca), Montera, Pereira, Ibagu, Pasto, Popayn, Cali y Bogot.
En oportunidad el CNC actu conjuntamente con varias orga-
esta
nizaciones de la ONIC y el CNA, agrupamiento que se conform
impulsado por organizaciones departamentales nuevas como las
asociaciones campesinas del Tolima y Antioquia.
El CNA surgi de movilizaciones regionales de sectores cam-
pesinos minifundistas que exigan solucin a la crisis agraria, y no
encontraban una respuesta adecuada en las organizaciones nacio-
nales afectadas por la violencia, la muerte o el exilio de sus diri-
gentes.
Otras organizaciones locales y regionales se han fortalecido en
forma relativamente independiente, sin que la situacin de las
organizaciones nacionales permita atender sus luchas y realida-
les
des organizativas. Un ejemplo es la ACVC
( Asociacin Campesina del
Valle del Cimitarra, comarca entre Yond y San Pablo), que mantiene
muy buenas relaciones con Fensuagro, si bien tiene una dinmica
propia. As, en 1998 y el 2001 protagoniz considerables marchas
contra la violencia y una decidida lucha por el establecimiento de
la reserva campesina.
Frente a las realidades de violencia, adems de las organizacio-

nes de desplazados que existen hoy en las mayores ciudades, han
aparecido igualmente movimientos como el de las "Comunidades
de Resistencia" del Sur de Bolvar y las "Comunidades de Paz" en
Urab, Magdalena Medio y otros lugares.
Frente a la poltica econmica general, sobresale el proceso
organizativo iniciado por Unidad Cafetera. Esta se agrup alre-
la
dedor de la lucha de campesinos y pequeos propietarios del sector

de la caficultura, y en particular la lucha por la condonacin de las
deudas, que en 1995 fue obtenida para los pequeos deudores en
forma total y para el resto parcialmente.
La Unidad Cafetera se uni con otros gremios de minifundistas,
pequeos y medianos empresarios paneleros, cerealeros y paperos,
quienes cuestionaban la poltica neoliberal y la libre importacin de
132
productos agropecuarios. En torno a la defensa de la produccin

nacional conformaron la Asociacin Nacional para la Salvacin
Agropecuaria de Colombia, que dirigi el paro nacional agropecuario
del 31 de julio al 4 de agosto del 2000 y moviliz a por lo menos
cien mil personas en 27 bloqueos a carreteras y otras manifestacio-
nes.
La poltica de Salvacin Agropecuaria, por su parte, fue y es
de unidad con respecto a los objetivos del paro. Sobre esta base lleg
a acuerdos, por ejemplo, con organizaciones afiliadas a la ONIC
como el cabildo de Cristiana (Antioquia), el CRIDEC (Caldas) y el
CRIT (Tolima) y la independiente Asociacin de Cabildos Indgenas
del Tolima (ACIT). Tambin Fensuagro, Anmucic, Acbra y Sintradin
decidieron previamente participar en la preparacin y realizacin
del paro; en las movilizaciones sobresali la presencia de Sintradin.
Ahora que, varias organizaciones del CNC se marginaron de
este paro con el argumento de que no reivindicaba la reforma
agraria. Por el contrario, las organizaciones del CNC que partici-
paron no exigieron a Salvacin Agropecuaria un acuerdo acerca de
este tema, mas s desplegaron una propaganda independiente al
respecto. Ms an, una organizacin local que realiz uno de los
bloqueos demand y consigui arreglos sobre adquisicin de tierras.
Una consecuencia de mayor dimensin de este paro fue el que
importantes bases de empresarios afiliados a la SAC participaron
en l, pese a la expresa orientacin de los directivos de la SAC que
lo condenaron. Salvacin Agropecuaria ha ganado un espacio gran-
de en sectores que antes no participaban en las movilizaciones, tanto
en el mbito empresarial como en el campesino.
Salvacin Agropecuaria celebr su primer congreso en noviem-
bre del 2001. Es una organizacin con un creciente nmero de
afiliados en 17 departamentos; su presencia y capacidad de movi-
lizacin son considerables en el antiguo Caldas, Antioquia, Tolima,
Huila, occidente de Boyac y sur de Santander.
La Coordinadora de Cultivadores de Coca y Amapola ( COCCA),
coordina nacionalmente a estos cultivadores y sus movilizaciones,
y su presencia es notable en Guaviare, Putumayo, Caquet y la bota
caucana, y en las reas amapoleras de la zona andina. Sus orgenes
se remontan a las marchas que movilizaron 300 mil campesinos en
1996, sin embargo su funcionamiento se concret en el 2000 para
enfrentar el Plan Colombia, y en especial para oponerse a las
fumigaciones de cultivos ilegales y proponer planes alternativos. En
la medida que ha logrado definir un programa ha encontrado
133
audiencia nacional e internacional, y sus iniciativas se reflejan en

el plan de los seis gobernadores del sur del pas.
Es interesante destacar el papel unitario que el movimiento
sindical ha cumplido con respecto a las organizaciones campesinas.
Significativos movilizaciones y paros nacionales han unido a las
organizaciones del CNC con el CNA y Salvacin Agropecuaria en
apoyo a las demandas de las centrales obreras, que a su vez han
incluido las principales demandas campesinas en sus pliegos, por
ejemplo en octubre de 1998 (con participacin de ANUC), agosto
de 1999 y mayo del 2001.
Tocante a la ANUC, sigue teniendo repercusin nacional, sobre
todo en departamentos como Meta, Risaralda, sur del Magdalena
Medio, Sucre, Crdoba, Santander y Huila, si bien su presencia en
las movilizaciones ha disminuido notoriamente por decisin y poltica
de sus directivos. Estos han preferido la participacin y gestin de
programas oficiales, como los que se proponen la reactivacin dentro
de cadenas productivas y "alianzas estratgicas". Algunos de tales
programas tienen xito y captan recursos dispuestos por ley que han
conquistado las luchas campesinas, recursos internacionales y no
gubernamentales. Inclusive han gestionado programas de cobro y
refinanciacin de deudas vencidas de los campesinos.
La poltica de unidad de accin entre la ANUC y otras orga-
nizaciones fue muy fuerte entre 1985 y 1988, y volvi a serlo entre
1993 y 1995. Posteriormente aparecieron contradicciones serias, pues
la siguiente direccin de la ANUC se opuso en diciembre de 1996
a las reservas campesinas y a la aplicacin de la ley extincin de

dominio por enriquecimiento ilcito, por considerar que agudizaban
todava ms los conflictos en la Colombia rural.
En cambio, en 1998 la ANUC encabez nuevamente la unidad
de accin, lo que repercuti en las grandes movilizaciones unitarias
de octubre de ese ao y el primer semestre de 1999. Pero luego la
ANUC volvi a separarse de las iniciativas unitarias y con la ex-
cepcin de no pocas organizaciones municipales y algunas depar-
tamentales como la de Santander, no particip en la movilizacin
de septiembre del 2000 ni en el paro agrario del 31 de julio del 2001.
Vale sealar que dirigentes unitarios de ANUC han sido vctimas
de la guerra sucia, como William Jaimes el 28 de agosto de 1995 y
Alberto lvarez Madrigal, asesinado en el Huila el 24 de marzo del
2001 .
movimiento campesino es lograr avanzar hacia

El actual reto del
formas de unidad y organizacin que integren los diferentes aspee -
134
tos, objetivos y realidades de la lucha campesina en todo el pas.
Esto es, que conjuguen los objetivos de lucha por la defensa de la

produccin nacional y la reconstruccin y el fomento de la agricul-
tura colombiana, con la lucha por la reforma agraria y la defensa
de la economa campesina; combinar la lucha reivindicativa con la
gestin de proyectos productivos y organizativos; conectar la orga-
nizacin sindical, comunal, de usuarios, cooperativa, femenina y
juvenil; articular la lucha campesina con la de los pueblos indgenas,
afrocolombianos y raizales, y estrechar los lazos con el movimiento
sindical y los sectores populares.
Son frecuentes los casos de campesinos que participan de varias
organizaciones, y esto es explicable porque cada una cubre apenas
parte de sus aspiraciones y objetivos. Una campesina puede par-
ticiparde un bloqueo de Salvacin Agropecuaria, un programa con
la ANUC, reuniones de Anmucic, una lucha por la tierra del CNC,
una marcha contra las fumigaciones, una cooperativa, la junta
comunal de la vereda... El mismo rgimen legal de personeras
jurdicas y estatutos y la situacin de violencia, estimulan la dis-
persin de todas estas formas de organizacin, cada una de ellas
valiosa en s misma. No obstante las organizaciones campesinas,
adems de su dinmica de base local, necesitan coordinar
nacionalmente sus fuerzas y diversidad y unirse para multiplicar
su capacidad de incidir en la vida nacional y producir transforma-
ciones de fondo.
1.2.6. La Constitucin del 91 y los campesinos
Si para alguien ha sido terrible la realidad despus de la apro-

bacin de Constitucin de 1991, es para los campesinos. Ms de
la
un milln han sido desplazados desde entonces por la violencia,

principalmente en las comarcas donde existen o se planifican
megaproyectos o inversiones petroleras. Ellos son las vctimas
prioritarias de las masacres diarias. Colombia ha multiplicado la
importacin de alimentos por ocho como resultado de la "Apertura
Econmica" y del ingreso en la Organizacin Mundial de Comercio.
La deuda campesina es alta. La cosecha de caf baj de 16 a menos
de 10 millones de sacos al ao; en el 2001 importamos caf de Per
y el 2002, peor, los pases latinoamericanos destruyeron parte de su
cosecha porque el precio lleg a niveles bajos extremos.
Para completar, las entidades del Estado que prestaban servicios
a los campesinos han sido desecadas, desmanteladas
y varias de-
135
finitivamente liquidadas. Es el caso del ICA, que prest un notable

servicio al campesinado al transferirle tecnologa en forma conti-
nuada. Este instituto se supona que sera remplazado por la asis-
tencia tcnica municipal, la cual solo opera en muy pocos lugares.
Nada ms un 10% de los campesinos recibe "alguna" asistencia
tcnica, que a veces es mnima.
El crdito de fomento rural fue desmontado paulatinamente
en particular desde 1987
y para 1997 ya solo cubra al 7% de
los productores. Recibi el golpe de gracia con la liquidacin de la
Caja Agraria. Muri el Himat (que adecuaba las tierras), en manos
de la corrupcin. El Incora, bloqueado por los polticos en cada
regin, recibe cada ao menos presupuesto, en relacin inversa con
la necesidad de reforma agraria, agravada por el incremento diario
de los desplazados. El DRI, desfinanciado y sin el ICA que era su

alma, est en el pabelln de la muerte.
Se explica as el crecimiento de los cultivos ilegales, presentes
en la cuarta parte de los municipios del pas y que son pretexto para
ms ataques a los campesinos y ms desplazamientos con las
fumigaciones areas que lejos de contener esos cultivos, les hacen
proliferar al causar su dispersin. Con ello aumenta la destruccin
de los bosques y las selvas, pues 200 mil familias campesinas sin
mercados ni tierras, no hallan otra salida que sembrar ms coca y
amapola para compensar el costo de la fumigacin y de la lejana
de nueva parcelas.
las
Qu tanta culpa cabea la Constitucin de semejante desastre?
En parte, en de que propici un "reajuste" institucional con
vista
base en el artculo transitorio 20, prolongado en las facultades
extraordinarias al Presidente (ya existentes en la anterior Constitu-
cin), y no puso un freno eficaz a ese reajuste, de manera que ha
sido hecho sin tomar en cuenta el conjunto de los derechos ciuda-
danos y en especial los derechos de los campesinos relativos a la
intervencin econmica del Estado y la inversin social. Hay nor-
mas, como la prohibicin de transferir competencias sin dinero
(artculo 356), pero hasta ahora no ha habido forma de hacerlas
cumplir.
En parte, tambin, en razn de que las normas de la Constitucin
referentes a los campesinos presentan un gran Taln de Aquiles las :
tierras de estos no son inalienables como en el caso de las comu-

nidades indgenas, ni se ha dispuesto un rgimen constitucional que
les permita obtener tal proteccin, como sucede con los afrocolom-
bianos. Esto significa que los campesinos son altamente vulnerables
136
al desplazamiento, tanto por la violencia que ha sido lo ms comn,
como por las petroleras y minas, los megaproyectos y las deudas,

con un sistema bancario que ya no ofrece tasas de inters especiales
para el campesino.
Los pueblos indgenas cuentan con normas que protegen su

propiedad colectiva de la tierra: la Constitucin define la inaliena-
bilidad de los Resguardos y de las tierras comunales de los grupos
tnicos, y prohbe explotar los recursos naturales en perjuicio de la
integridad de los pueblos indgenas. La proteccin constitucional
se entrelaza con el convenio 169 de la Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT), ratificado por Colombia mediante la ley 21 de
1991, el mismo ao de aprobacin de la Constitucin.
Aunque la juridicidad internacional se basa en los acuerdos
entre Estados y por ello est limitada por sus intereses, hay que
destacar los avances de la (OIT) con los convenios 107 y 169 sobre
derechos indgenas. La OIT tiene la particularidad de incluir en su
direccin y en la delegacin de cada pas a los sindicatos, partes no
gubernamentales, modelo ms apropiado para tratar los conflictos.
Por eso las luchas indgenas se reflejaron en estos convenios, as
fuera de manera distorsionada, y especialmente el 169 es un reco-
nocimiento internacional de la resistencia indgena.
La OIT ha establecido igualmente varios convenios concernien-
tes a los derechos de los trabajadores rurales, que han sido muy
importantes en las luchas concretas. Con todo, aun falta desarrollar
un convenio completo relativo a los derechos campesinos, y en
particular tocante a la propiedad campesina de la tierra.
O sea, el campesinado colombiano no tiene suficiente garanta
de sus derechos de propiedad de la tierra y ello ha facilitado el
proceso de concentracin de la propiedad rural, que se remonta a
1981. Los grandes propietarios, nicamente cinco mil personas,
pasaron de acaparar el 32% de la tierra en 1984 a ser propietarios
del 45% en 1997 y del 50% hoy.
La Revolucin Mexicana decret la inalienabilidad de las tierras
comunales y los ejidos, y de ese modo protegi a los indgenas y
a parte del campesinado. Justo para ingresar al tratado de libre
comercio NAFTA precursor del ALCA con los Estados Unidos,
Mxico debi derogar el artculo 27 de la Constitucin de 1917 que
contena esa norma. Por lo tanto, si Colombia entra al ALCA, lo que
los poderosos dirigentes del pas se desesperan por lograr, no
solamente no se dara proteccin a los campesinos, sino que se
podra continuar con el desplazamiento de afrocolombianos y se
137
desencadenara el de indgenas, como ya se observa en Choc, en

Riosucio (Caldas) y otras zonas.
Los campesinos han tomado conciencia de este fenmeno y
ahora saben que su lucha por tierra estuvo debilitada por no rei-
vindicar la inalienabilidad. Desde 1993 han luchado por un rgimen
de proteccin, cuya primera semilla fue la autorizacin de creacin

de Reservas Campesinas, de las cuales funcionan ya tres en El Pato
(Caquet), Calamar (Guaviare) y Cabrera (Cundinamarca), y se han
aprobado en San Jos del Guaviare, El Retorno (Guaviare), y algunas
veredas de Puerto Ass (Putumayo) y el sur de Bolvar. Est por
aprobarse la del valle del Cimitarra y en turno las de Palermo
(Boyac) y Soacha (Cundinamarca). Estos pasos son valiosos, aun-
que pequeos y sin la garanta de la inalienabilidad.
Pero Constitucin no es la culpable de todo, ni siquiera de
la
de la desgracia del campesinado. La Constitucin contiene

lo principal
importantes normas en defensa del campesinado y la produccin
de alimentos. El problema es que como sucede con todo el avanzado
rgimen de derechos de la Constitucin de 1991, se quedan en el
papel ya que las relaciones reales de poder imponen la violacin
de esos derechos democrticos, empezando por la vida.
La clase poltica corrupta sigue gobernando, su capitalismo
burocrtico sigue entregando pas a las transnacionales y desan-
el
grando el presupuesto; los latifundistas siguen desplazando me-

diante la violencia; las transnacionales siguen haciendo lo que quieren
y,adems, imponiendo su "globalizacin" y su destruccin de la
produccin agrcola nacional.

Sin embargo, ah estn los siguientes artculos de la Constitu-
cin:
1) El prrafo segundo del 9, que determina la integracin latinoa-

mericana y del Caribe como orientacin, antes que los acuerdos
de libre comercio mundial o con los Estados Unidos.
2) El artculo 64. Fue la bandera del nico constituyente cam-
pesino, Marcos Chalita, exdirigente de la Federacin Agraria
Nacional y exguerrillero del M19. Tambin la Unin Patritica
y la ONIC presentaron iniciativas que condujeron a la aproba-
cin de este artculo. Obliga al Estado a promover el acceso de
los trabajadores agropecuarios a la propiedad de la tierra, al
crdito, asistencia tcnica y empresarial, comercializacin, in-
138
fraestructura y servicios. Como quien dice, todo lo que los

gobiernos no han querido hacer.
65 expresa que "la produccin de alimentos gozar
3) El artculo
de la especial proteccin del Estado", de modo que las activi-
dades agropecuarias y pesqueras deberan ser prioritarias, y el
Estado promover la investigacin y transferencia de tecnologa
agropecuaria. Otra vez, todo lo contrario de la realidad.
4) El artculo 334 proclama que el Estado intervendr para ase-
gurar distribucin equitativa de las oportunidades, y sobre
la
todo para que las personas de menores ingresos tengan acceso

a los bienes y servicios bsicos.
En el Congreso, estos artculos tuvieron gran peso en 1994 y 1995

cuando se discuti el proyecto de condonacin de la deuda a los
caficultores, presentado por el entonces senador Jorge Santos. En

el ao 94 la ponencia fue negativa, pues "la Constitucin prohbe
los auxilios a particulares". Es decir, se desconoci el conjunto de
laConstitucin y se la interpret como un espantajo neoliberal. Este
punto de vista fue derrotado de forma aplastante en 1995 con la
ponencia favorable conjunta de Gabriel Muyuy y Juan Camilo
Restrepo, y el cuerpo del proyecto se integr dentro de la Ley de
Presupuesto nacional de 1996.
Fue un beneficio efectivo pero transitorio, que se repiti con
otras leyes y normas de refinanciacin de deudas; sin embargo, no
condujo al restablecimiento del crdito de fomento que cumplira
el artculo 64 de la Constitucin.
Ms en particular para el campesinado, fue lo

transitorio an,
obtenido con la ley 101 de 1993,
que trat de volver a proteger la
produccin agropecuaria nacional y de cumplir el artculo 65. Fue
una ley tibia. Las normas sobre restriccin de importaciones de
pases que violen los convenios laborales o ambientales, quedaron
aplastadas por la aprobacin del tratado de la Organizacin Mun-
dial de Comercio. Los terratenientes se apoderaron de la mayora
de los recursos de la ley, sin hacer buen uso de ellos. De todos modos,
la aprobacin de esa ley fue una experiencia a tener en cuenta hacia
el futuro.
La realidad es que el poder se halla fuera de la Constitucin.
Ya en 1963 Lauchlin Currie escribi un libro. Desarrollo econmico
acelerado, que ha regido ms el destino del campesinado en la ltima
dcada que la Constitucin del 91. Currie pensaba que los princi-
139
pales problemas que obstaculizan el "desarrollo" en Colombia son

"la violencia, el secuestro y por supuesto el excesivo nmero de
agricultores primitivos" 16 .
l crea que la competencia del campesino es excesiva e inacep-

moderna 17 y propoma reducir drsticamente
table para la agricultura ,
el nmero de campesinos con uno de dos mtodos: la atraccin, con

un programa de construccin de viviendas, establecido por Misael
Pastrana y que fracas tanto en resolver el problema agrario como
el de vivienda, el UPAC; y la expulsin.
La guerra puede tomar el lugar de un programa econmico de

movilidad acelerada... no mediante las leyes naturales de la
economa, sino mediante un choque, eso es un verdadero
rompimiento [una verdadera "apertura", se podra traducir].
El libro de Currie es la verdadera Constitucin de Colombia en

loque al sector rural se refiere. Currie habla inclusive de que muy
poca produccin agrcola ser viable al imponerse al pas la inter-
nacionalizacin del comercio en los trminos vigentes. Currie pro-
puso reducir el nmero de campesinos por las buenas o por las
malas. Talnmero sigui creciendo y ahora se aplica el artculo del
"verdadero rompimiento", la guerra, que significa un genocidio
aplicado con sierras elctricas, masacres, asesinatos de dirigentes,
como Vctor Julio Garzn, Alfonso Poveda, Diomedes Playonero,
Orlando Moneada y Alberto lvarez Madrigal, y "desapariciones" j
como la de Edgar Quiroga.

Currie ya muri; la Constitucin del 91 ni siquiera naci en el
campo; el genocidio de campesinos colombianos est vivo.
2. El Banco Mundial
en el sector agropecuario colombiano
En 1949 y 1954 se hicieron efectivos los primeros crditos del

Banco Mundial para el sector agropecuario colombiano, dirigidos
a la adquisicin de maquinaria agrcola. En mayo de 1966 el Banco
16
pg. 192.
Ibid.,
17 Ibid., hombre
pg. 59: "la competencia insalvable que presenta a las mquinas, el
con una azada".
140
otorg un nuevo crdito de 16 millones de dlares para fomentar

la ganadera.
Los crditos del Banco Mundial fueron reorientados para tratar
de articularse dentro de la poltica de Lleras Restrepo. Ligados a
la accin del Instituto de Reforma Agraria (Incora) se aprobaron
crditos para programas de irrigacin (en el Atlntico), que confor-

me la ley vigente entonces se llevaron a cabo junto con parcelaciones.
Tambin se aprobaron crditos para planes de colonizacin dirigida
y titulacin de tierras en Caquet y el Sarare (Arauca), lo mismo
que un crdito para la infraestructura e instituciones del conjunto
del sector agropecuario. El Banco apoy as la poltica de moder-
nizacin y de extensin del rea agrcola, aun cuando los crditos
no se orientaron nunca a apoyar directamente la poltica de redistri-
bucin de la propiedad. En cambio, los programas de crdito agro-
pecuario comenzaron a ser la especialidad del men del Banco.
ElBanco Mundial se adapt fcilmente a la orientacin de
Chicoral, y como muestra aprob en 1975 el crdito de 17 millones
de dlares para el proyecto de desarrollo de Crdoba, en el cual la
gran propiedad desempeaba un papel fundamental. El acuerdo de
Chicoral consideraba la colonizacin como sustituto de la reforma
agraria, por eso los programas de colonizacin dirigida recibieron
nuevos crditos del Banco.
El Banco Mundial concedi un crdito de 52 millones de dlares
en 1976 y otro en 1982 para impulsar el programa de Desarrollo
Rural Integrado (DRI), que como se ha dicho, sin tocar la distribu-
cin de la propiedad de la tierra, apoy el segmento de unidades
campesinas con mayor posibilidad de acceso a los mercados. Ahora
que, los proyectos de infraestructura respaldados por el Banco
registraronun interesante giro hacia la economa campesina y la
pequea produccin, hasta el punto que en 1989 autoriz un crdito
de 78 millones de dlares para irrigacin en pequea escala.
La transferencia de tecnologa agropecuaria se convirti en lnea
importante del Banco. El programa DRI cont para el efecto con la
existencia del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), que ope-

raba con mayor nfasis hacia las unidades empresariales. No obs-
tante, el desmonte de este instituto en la ltima dcada supuso un
enorme retroceso del sistema nacional de transferencia de tecnolo-
ga, paradjicamente institucionalizado mediante el decreto 1946 de
1989 y por la ley 29 de 1990 que erigi el Sistema Nacional de Ciencia

y Tecnologa.
141
Mientras las funciones de asistencia tcnica del ICA pasaron a

las Unidades Municipales de Asistencia Tcnica Agropecuaria
(UMATA), el DRI se convirti en un mero Fondo de Cofinanciacin
con las entidades territoriales (departamentos y municipios). Lo
logrado en catorce aos de esfuerzos, se ha venido por el suelo: el
DRI, al igual que otros fondos de cofinanciacin, se transform en
un lavadero de los llamados auxilios parlamentarios", que son
cuotas de dinero para las clientelas de los congresistas que votan
los proyectos del Gobierno.
El Banco Mundial ha participado del intento de "descentralizar"
el sistema de transferencia tecnolgica, otorgando en 1995 un crdito
de 51 millones dlares para el Programa Nacional de Transferencia
de Tecnologa Agropecuaria (Pronatta). Sin embargo, el sistema no
funciona porque el engranaje de la descentralizacin est afectado
por el clientelismo poltico y la baja capacidad tcnica 18 .
Un crdito mucho mayor para el "sector agropecuario" en

general, por 250 millones de dlares, fue ejecutado desde 1993. Es
una suma muy grande en comparacin con otros crditos del Banco
para este sector en Colombia, y en realidad se trat de un intento
de apuntalar las reformas neoliberales de apertura econmica,
suministrando los recursos necesarios para acometerlas en medio
de una situacin crtica para la agricultura, caracterizada por el
crecimiento de las deudas impagables de los agricultores.
dems resultan pequeos, en
Frente a este crdito madre, los
especial los que tienen que ver con tierras y desarrollo campesino.
El crdito para reservas campesinas concedido en 1998, apenas
alcanz los cinco millones de dlares. El Plan de Desarrollo del
Magdalena Medio, que incluye beneficios para sectores campesinos,
latifundistas y empresariales, ha recibido en cuatro aos dos par-
tidas de cinco millones. El tan publicitado subsidio al mercado de
tierras no ha podido constituirse en Colombia en un verdadero
proyecto del Banco, y como pasamos a ver, ha quedado subsumido
en un programa de asociaciones productivas de los pequeos con
los grandes propietarios.
18 Contratara Delegada Sector Agropecuario. Modelo, poltica e institucional idad
agropecuaria y rural. Contratara General de la Repblica de Colombia, 2002, pg. 111.
142
3. El mercado subsidiado de tierras
El programa de mercado subsidiado de tierras fue propuesto

por el Banco Mundial y establecido por la ley 160 de 1994. El Banco
otorg el 30 de junio de 1996 un crdito de induccin (identificado
por Planeacin Nacional como 282 CO) por 1,82 millones de dlares
para financiar experiencias piloto y una unidad tcnica, con el
objetivo de "preparar" un completo proyecto de apoyo a la "reforma
agraria basada en el mercado".
El programa fue anunciado con bombos y platillos, como una
forma de garantizar el acceso de los campesinos a la propiedad de
la tierra, eliminando y la "innecesa-
las interferencias burocrticas
ria" intervencin del Estado.Ahora, en cambio, se ve que su cober-
tura ha sido mnima y, para completar, ha sido puesto en una
encrucijada por la crisis en que lo han sumido las altas tasas de
inters, la mora en los pagos que deben hacer los "beneficiarios"
y el cada vez ms reducido presupuesto del Incora.
Cuadro No. 4
Familias usuarias y hectreas adquiridas por ao
19
Ao Familias Hectreas
1995 1.308 17.479,3

1996 4.633 71.616,1
1997 3.113 42.527,0
1998 1.767 22.879,4
1999 845 10.454,0
2000 646 7.087,9
2001 662 8.167,3
Total 12.974 180.211,0
Fuente Incora
:
19 =
1,0 hectreas 2,4 acres.
143
Si bien en 1997 los propietarios ofrecieron al Incora 1.141.313

hectreas, este nada ms tuvo dinero para subsidiar la compra de
42.527 (3,7%). De 38.451 familias solicitantes, fueron escogidas 3.113.
A partir de ah el programa cay en picada y las familias beneficiaras
se redujeron a 1.767 en 1998, a 845 en 1999 y a apenas unas 650
en 2000 y
el el Desde
2001.su creacin, el programa ha entregado
el subsidio para comprar tierras a 13 mil familias.
Se observa claramente un marchitamiento del programa a partir
de 1997, que explica por qu el proyecto del Banco Mundial sigue
"en preparacin" hasta la fecha! De 1.547.676 familias que segn
la encuesta de hogares del DAE de 1997
20
estn interesadas en
adquirir tierra, solo 356.957 conocen el programa; de ellas, apenas
38.451 estn inscritas, y de estos solicitantes en 1997 nada ms se
atendi el 8% y en el 2000 menos del 3%. Se registraron graves
problemas derivados tanto de las caractersticas de la demanda y
la oferta de tierras, como de las del propio programa y la ley que
lo regla.
Primero, la demanda es mucho ms grande que la oferta y no
lo es ms por falta de informacin. La seleccin de los beneficiarios
es difcil, pues la mayora de solicitantes necesita la tierra y sabe
cultivarla. Como la oferta es todava superior, proliferan las presio-
nes polticas y de otra ndole para vender predios, a sabiendas de
que menos del 4% de ellos ser adquirido. Estas presiones se reflejan
en la seleccin de los beneficiarios en las reas donde se ubican
predios cuyos propietarios poseen mayor influencia poltica u otros
instrumentos de presin.
A final de cuentas, la incidencia del programa es pequea y
apenas en un segmento del mercado, el de ofertas de medianos
propietarios
por lo general empresarios arruinados por la aper-
tura econmica y nunca grandes propietarios latifundistas con ,
223 hectreas en promedio hasta 1997 y 180 hectreas promedio

entre 1998 y 2001. Debido a la inexistencia de crdito entre los aos
2000 y 2002, los desesperados pequeos empresarios arruinados que
vendan optaron por "regalar" el 30% del precio, que sin embargo
debe ser cubierto por este. Se trata, entonces, de un mercado entre
pobres que comercian en un segmento del mercado fuera del circuito
de las tierras mejor ubicadas y de ms calidad.
En el programa de subsidio al mercado de tierras el campesino
recibe el 70% del precio del predio como subsidio y se compromete
20 DAE. Encuesta de calidad de vida 1997, tabulados provisionales.
144
a pagar el lo cual se le concede un crdito con tasas de

30%, para
inters comerciales y variables conforme el ndice de aumento de
los precios al consumidor ms dos puntos. Esto est ahorcando a
los usuarios, puesto que las tasas de inters estn muy arriba de
la rentabilidad real del predio. Efectivamente, la casi totalidad de
21
" beneficiarios " de 1998 se encuentran en mora y la cartera vencida
alcanza cerca de diez mil millones de pesos. Los de los aos posteriores
lo estarn apenas se termine el perodo de gracia. O sea, que el subsidio
no logra cumplir su papel: garantizar que la rentabilidad de la finca
permita pagarla.
Cualquier proyecto productivo particular no puede prescindir
de la situacin general, y es intil un enfoque puramente bancario de
proyecto individual independiente de lo que sucede en el pas 22 Los .
proyectos piloto, con todos sus mritos, no escapan del enfoque ais-
lacionista doble que, por una parte, experimenta en un costoso labo-
ratorio que trata de separar de la vida real y, por otra parte, formula
recomendaciones sin tocar el modelo general.
Por lo mismo no se percibe lo esencial: el subsidio cubre el exceso
del precio de la tierra, no obstante ayuda a mantenerlo. Pero, adems,
el subsidio no cubre el exceso de precio del dinero: del 30% que el
campesino toma a crdito para pagar la tierra, del dinero necesario

para vivienda y, en general, para las inversiones "extraprediales"
e "intraprediales" para establecerse y producir y del crdito de
produccin. As, nicamente 259 familias de los "proyectos pilotos",
asistidos por expertos pagados por el Banco Mundial, se beneficia-
ron de 732 millones de pesos para mejoras intraprediales destinadas
por el Fondo DRI y los municipios y gestionan otros 500 millones
para inversiones extraprediales 23 .
Condenado a ser un miniprograma, surgieron dos alternativas

para continuarlo. La primera era mantener el perfil de campesino
pobre del beneficiario, concedindole adems del subsidio para
comprar tierra un subsidio a las tasas de inters (previsto en el literal
b del artculo 21 de la ley 160), establecer legalmente la posibilidad
de expropiacin por va administrativa si un gran propietario se
21
Ver Marulanda, Beatriz. "Acceso al crdito de los beneficiarios de la Reforma
Agraria". Banco Mundial, mecanografiado, 1998, pg. 11, y el Informe de la Caja
Agraria al Comit de Revisin de la ley 160, mayo de 1998.
22
Currie, op. cit., pgs. 85s.
23
Unidad de Gestin para la Reforma Agraria. Criterios tcnicos para la asignacin
de los recursos DRI para el apoyo de la Reforma Agraria, 1998.
145
niega a negociar o si no vende a precios adecuados a la rentabilidad,
y concentrar el programa en reas de reforma agraria y desarrollo

rural campesino
como ocurre con las reservas campesinas
apreciando la experiencia en las labores agropecuarias y la organi-
zacin campesina y comunitaria como prioridades para la seleccin
de los aspirantes.
La otra alternativa era convertirlo en un subsidio para que
compraran tierra personas con capacidad de inversin y posibilidad
de aportar activos productivos y calificacin administrativa. En vez
de un programa para transformar en pequeos empresarios a cam-
pesinos pobres, asalariados rurales, minifundistas y aparceros, ten-
dramos por ende un programa para subsidiar a empresarios ex-
perimentados.
De hecho, la propuesta de subsidiar a productores con capa-
cidad de inversin no es novedosa. Fue la constante del modelo de
desarrollo rural de nuestro pas desde 1922 hasta 1978, y entre 1982
y 1990. Los subsidios y la proteccin aduanera siempre beneficiaron

a terratenientes y empresarios. Ms antiguos an son los programas
que dedican recursos del Estado a apoyar la compra de tierras para
agricultores con capacidad de inversin.
Por ejemplo, desde 1908 en Rusia, el Banco de Campesinos
ayud a un pequeo nmero campesinos ricos a adquirir tierras de
terratenientes y de campesinos pobres que vendan sus fincas 24 .
Este programa haca parte de la reforma atribuida al primer ministro

Piotr Stolypin,cuyo objetivo era garantizar el camino del desarrollo
sin tocar las estructuras de la propiedad latifundista. La "nueva"
moda zarista est por tanto tambin muy presente en ciertas pro-
puestas acerca del mercado subsidiado de tierras.
En Colombia, en 1988, la propuesta de desviar el subsidio para
comprar tierras hacia agricultores con capacidad de inversin fue
solo un muy pequeo elemento articulado a la gran realidad de un
proceso de relatifundizacin. El eje de este proceso son los gran-
diosos proyectos de inversin en el rea rural, y se caracteriz
primero por la crisis agrcola, la quiebra de los empresarios rurales
de cultivos transitorios (los medianos y pequeos empresarios) y,
finalmente, por el desplazamiento por medio de la violencia de
cientos de miles de campesinos.
24
Grov, P./Goncharov, A. D. La poltica agraria. Mosc, Editorial Progreso, 1977, pg.
36.
146
Es as como
el gobierno de Andrs Pastrana busc, desde 1998,
sustituir elprograma de mercado subsidiado de tierras por lo que

llam "alianzas estratgicas" entre grandes y pequeos propietarios
y empresarios

llamadas por el Banco "asociaciones para la pro-
duccin"
Estas no apuntan a fortalecer la economa campesina,
.
sino a subordinar al campesino y entregar su propiedad a las gran-

des explotaciones.
En efecto, el Plan de Desarrollo del gobierno de Pastrana asign
al campesinado un papel completamente subordinado a la gran
propiedad. Cambio para construir la paz de dicho gobierno, afirma
que:
...se impulsarn ncleos productivos agrcolas y forestales, en los

cuales se focalicen los esfuerzos de apoyo estatal al desarrollo
rural. Estos se entienden como procesos socioeconmicos generados
alrededor de una actividad principal en la cual las comunidades
rurales se integren con el sector empresarial en alianzas estratgicas
dentro de proyectos productivos exitosos ya emprendidos o con
altas probabilidades de competitividad... Esta estrategia contar
adems de con fondos pblicos y
los recursos del sector privado,
originados en el Fondo para la Paz y en cooperacin internacional.
En la ejecucin del programa de reforma agraria se propender por
la utilizacin de un modelo eficiente
y transparente de negociacin
voluntaria y la compra de tierras, dentro de proyectos productivos
concretos, realizados de manera descentralizada y con veedura
ciudadana... en los que, dependiendo de su costo, se puedan
financiar parcial o totalmente no slo la tierra sino tambin los
activos productivos... 25 .
En resumen, el Gobierno se propuso una reforma rural para hacer

depender todo de una gran inversin central, articulando como satlites
a los pequeos productores en el sistema de ", alianzas ", ttulo ideolgico
bajo el cual se defina su subordinacin real. A un tiempo, habl de mantener
el mercado subsidiado de tierras. En realidad vio marchitarse este y apenas
alcanz a iniciar los programas de alianzas, especialmente porque privilegi
para impulsarlo el cultivo de palma africana que tuvo malos precios en
elmercado internacional, y en parte porque el crdito del Banco Mundial
recin se aprob a comienzos del 2002. Aun as, la aprobacin de este crdito,
que llegar despus del fracaso de las negociaciones de paz que hubieran
25
Cambio para construir la paz. Plan Nacional de Desarrollo 1998-2000, Bases, pg. 260.
147
abierto el paso auna reforma agraria, simboliza que se ha escogido de nuevo

el camino de la hegemona de los grandes propietarios.
Se evidencia entonces otra vez el conflicto entre las dos grandes
alternativas del desarrollo rural en Colombia, que por dcadas se
han enfrentado en la vida real. Una, es conseguir el desarrollo
manteniendo y consolidando la gran propiedad rural. Otra, el
desarrollo mediante la redistribucin de la tierra de los latifundios
aptos para la agricultura y dedicados actualmente a la ganadera
26
extensiva, unas cinco millones de hectreas segn el IGAC .
Los partidarios de la primera alternativa llevan 25 aos acusan-

do de "obsoleta" o "anticuada" a la segunda. Ahora que, no se
percatan que la propuesta de desarrollo a partir de la gran propiedad
es tan o ms antigua y que lo realmente obsoleto es la estructura
de la propiedad rural, el latifundio. Mientras Colombia no resuelva
su problema agrario, las dos alternativas para resolverlo no cesarn
de estar en conflicto.
3.1. El proyecto de "asociaciones productivas"
Banco Mundial aprob el 22 de enero del 2002, un crdito

El
de 32 millones de dlares para apoyar un esquema de "asociaciones
productivas" entre las comunidades rurales y el "sector privado";
secundariamente, para "dinamizar el mercado de tierras", buscando
dnde aplicar en Colombia el fracasado proyecto de mercado
subsidiado de tierras, esto con el fin de poder seguir hablando en
el mundo de la existencia en este pas de una supuesta "reforma
agraria basada en el mercado".
De acuerdo con sus autores, en el marco del "Proyecto de
respaldo a asociaciones productivas", con un costo total de 52,32
millones de dlares, las organizaciones de pequeos agricultores
podrn acceder a los mercados pertinentes si establecen una aso-
ciacin productiva con empresas del sector privado. Para ello con-
tarn con la asistencia de instituciones financieras, el Gobierno y
organizaciones no gubernamentales. Por otro lado, las empresas
agroindustriales tendrn la oportunidad de expandir las actividades
de procesamiento de alimentos al asegurar su abastecimiento por
parte de los pequeos productores.
26 IGAC. Suelos y bosques de Colombia. Bogot, Atlas. 1988.
148
El nfasis del proyecto se pone entonces en la creacin y el

fortalecimiento de "asociaciones productivas", que son las mismas
"alianzas estratgicas" del Plan de Desarrollo de Pastrana y del Plan
Colombia. Se financiar igualmente subproyectos de capacitacin,
asociacin productiva para mejorar la infraestructura agrcola, in-
cluido canales de riego, instalaciones de acuicultura, invernaderos,
maquinaria, equipo y estudios especiales. El crdito de margen fijo
y en una nica moneda, tiene un vencimiento a 13,5 aos y un
perodo de gracia de 8,5 aos.
Aunque la distribucin geogrfica no es definitiva, se han
seleccionado ocho zonas: cinco de dominio de los grupos paramilitares
(Urab, Crdoba-Sucre, Cesar, Magdalena Medio y centro-norte del
Meta); una zona donde hay expansin de esos grupos (oriente de
Caldas-norte del Tolima-noroccidente de Cundinamarca); y por
ltimo Huila (departamento de origen del ministro de Agricultura
de Pastrana) y la zona fra de Boyac, donde la crisis del cultivo
de papa y del mercado de la leche, por las importaciones, ha res-
quebrajado la relativa estabilidad del minifundio campesino y de
la mediana empresa comercializadora.
Tanto el origen como el nfasis del proyecto hay que ubicarlos
en los palmicultores. El primer ministro de Agricultura del gobierno
de Pastrana era l mismo uno de ellos. Dentro del contexto del Plan
de Desarrollo y del Plan Colombia se plante acelerar la expansin
del cultivo de palma africana, que pas de 250 hectreas en 1957
a 63 mil en 1988 y a 148 mil en 1999. Lo paradjico es que si bien
durante el primer ao de la administracin Pastrana la palma
acrecent su rea al ritmo rpido que traa, en los aos posteriores
fren su expansin al tomarse desfavorable el mercado internacio-
nal, esto desde finales de 1999, cuando el cultivo haba sobrepasado
las 150 mil hectreas.
En Malasia, por ejemplo, durante el perodo comprendido entre
septiembre y octubre del 2000 la cosecha se increment en un 30%,
mientras, el precio baj durante todo el ao hasta alcanzar en octubre
un 40% menos de lo que se haba cotizado el producto en enero del
mismo ao. Malasia, que es el mayor productor y exportador de
palma del mundo, tiene muchsima experiencia en el tema y no
precisamente positiva, sobre todo para la gente y el ambiente. A fines
de mayo del 2001, productores malasios de las localidades de
Keningau y Tenom se vieron obligados a quemar la fruta madura
de su produccin
149
...porque es demasiado costoso trasladar el producto a la planta

procesadora ms cercana en Beaufort, a la luz de la disminucin
del precio de la palma en el mercado mundial 27 .
Tres de las zonas priorizadas para elprograma de apoyo a las

asociaciones: Meta, Magdalena Medio oriental y Cesar, son las prin-
cipales zonas productoras de palma africana. Este es un cultivo de
gran propiedad y, de hecho, una tercera parte se localiza en fincas
de ms de 2.000 hectreas y otra tercera parte en fincas de entre 500
y 2.000 hectreas. Las tres zonas seleccionadas registran el mayor
nmero y extensin de grandes fincas. Es posible entonces que la
ecuacin paramilitares-gran propiedad-palma-alianzas est en medio
de la dinmica del programa, que tendera as a correlacionarse con
la situacin de guerra, violencia y relatifundizacin.
Desde el punto de vista econmico, en las tres zonas de mayor
produccin palmera el programa subsidiara a los grandes propie-
tarios en un momento de dificultades del mercado, y afianzara el
proceso de extensin de sus haciendas sobre las pequeas propie-
dades que an restan.
Como asevera la Asociacin Campesina del Valle del Ro Ci-
mitarra (ACVC), estas plantaciones son
...un triste ejemplo del cctel de latifundismo con aspiraciones de

eficiencia o modernidad que al pretender ser productivo no renun-
cia, sino al contrario se reafirma en su origen excluyente y mono-
polista del uso de la tierra.
La ACVC agrega:
Se trata con este sistema de incrementar los rendimientos monetarios

por hectrea sin alterar en lo absoluto la estructura de tenencia de
la tierra. Los nuevos seores feudales plantean las alianzas
productivas que no son otra cosa que la aparcera maquillada. Las
alianzas son el remedio legal para eludir las obligaciones con los
trabajadores agrarios desposedos. Al volver socio al trabajador, el
latifundista ahorra en jornales y elimina las horas extras y las
prestaciones sociales. La clase propietaria considera que la
administracin de las alianzas deben conservarla ellos "dada su
experiencia".
27 Boletn
No. 47 del WRM (Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales),
Montevideo, junio del 2001.
150
En otros casos los neolatifundistas proponen sociedades a los

pequeos e incluso medianos propietarios y productores indu-
cindolos a asociarse a los proyectos de monocultivo, mediante un
sistema de endeudamiento con el sofisma de la "economa cam-
pesina de la palma". En realidad se trata de contar con una oferta
de materia prima permanente sin tener ninguna vinculacin laboral
entre los latifundistas que controlan los procesos de elaboracin y
comercializacin y los campesinos empobrecidos.
Ni siquiera los objetivos declarados, como el de encontrar mayor

rendimiento monetario por hectrea, se cumplirn en este caso, ya
que como bien lo expresa la ACVC, de lo que se trata es de contar
con una mayor oferta de materia prima, lo que beneficia a las
transnacionales comercializadoras del aceite.
El dao ms irremediable quizs ser sobre el ambiente, y por
ende sobre la gente, fundamentalmente la de menores recursos. Un
estudio publicado en el ao 2001 por el Instituto de Investigacin
de Recursos Biolgicos Alexander Von Humboldt, seala:
Es importante recordar que las plantaciones de palma no son

bosques, son ecosistemas uniformes que sustituyen los ecosistemas
naturales y su biodiversidad. Esto usualmente resulta en impactos
sociales y ambientales negativos: decrece la produccin de agua, se
modifica la estructura y composicin de los suelos, se altera la
abundancia y composicin de especies de fauna y flora, se pierde la
base del sustento de la poblacin nativa y en algunos casos se
produce el desplazamiento de las comunidades negras, indgenas
y campesinas de la zona.
Algunos ejemplos ya se han documentado, como es el caso de
. . .la zona palmera occidental (Municipio de Tumaco), en donde la
destruccin del bosque primario ha estado asociada, en muchos

casos, al establecimiento del cultivo de la palma. Y como es sabido,
una de las principales causas para que especies de fauna ingresen
a alguna de las categoras superiores de amenaza, es la destruccin
28
de los hbitats que las soportan .
Adems de las zonas priorizadas por el proyecto del Banco

Mundial para las asociaciones productivas, estn las priorizadas por
28
WRM (Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales). El amargo fruto de la palma,
captulo 3, 2001.
151
el Plan Colombia para las "alianzas", en particular el Putumayo y

la banda occidental del Magdalena Medio. All la expansin de la
palma y otras plantaciones (caucho y cacao) se impone como parte
de las acciones de fumigacin de cultivos ilegales, sustitucin de
cultivos y subordinacin de los colonos productores de coca a la gran
propiedad. Tambin el proceso de guerra se interrelaciona en estas
zonas con las "alianzas".
Aqu como en todas aquellas zonas que se expanden los mono-
cultivos y las plantaciones, eldao ecolgico puede ser maysculo
como ya muestran las experiencias de Indonesia y Malasia 29
lo .
Posiblemente en Boyac y en parte del Huila el programa

produzca efectos diferentes a los de las zonas de gran propiedad,
paramilitarismo o Plan Colombia. La relacin entre medianos empre-
sarios y campesinos presenta menos desequilibrios y los conflictos
no se han expresado en forma de violencia. Aun as, los empresarios
e intermediarios comerciales y procesadores constituyen gremios
con poder relativo con respecto a los campesinos y la asociacin
entre ellos no es simtrica ni equilibrada. Los campesinos requeri-
ran de una organizacin propia y autnoma lo suficientemente
fuerte para negociar contratos ventajosos, como ocurre en cualquier
cadena productiva, aunque en las condiciones actuales en estas
zonas sera ms factible lograrlo si hubiese una actividad dirigida
a ello y la violencia no se interpone.
Lo que resulta evidente es que el Banco Mundial se orienta en
la direccin contraria a la reforma agraria al priorizar cinco zonas
donde los campesinos intentan ser subordinados a la fuerza militar

y econmica. Esto, desde luego, significa virar en concordancia con
el viraje hacia la guerra dado por la situacin colombiana, y apoyar
ese viraje.
4. Conclusin: transformar las condiciones
Las organizaciones campesinas enfrentaron desde 1993 el pro-

yecto de mercado subsidiado de tierras, y sobre todo el intento de
29 Simons, Lewis M. (texto)/Yamashita, Michael (fotos). "Plague of Fire", National

Geographic, august 1998. Tambin Djuweng, Stepanus. "Desarrollo contra
sustentabilidad: una cuestin de confrontacin ideolgica", en IGWIA (Asuntos
Indgenas) No. 3 (julio/agosto/ septiembre, 1966), pgs. 52-56. De Survival International,
"Malaysia: empeora la crisis para los dayak en Sarawak", en Accin, abril 1992, y
"Tribes defy logres", 1998.
152
impulsarlo como un sustituto de la reforma agraria. En septiembre

de ese ao realizaron movilizaciones y lograron un acuerdo parcial,
que fue incumplido porque el Congreso no aprob la expropiacin
por va administrativa. En Colombia, por consiguiente, no existe
reforma agraria por la va de la expropiacin, la cual solo se podra
aplicar por un largo proceso judicial. Dos propietarios que conocan
la ley, optaron voluntariamente por l y se hicieron pagar varias
veces el valor de sus predios; el Incora jams volver a proponerse

llevar adelante un tal proceso.
Posteriormente, en octubre de 1998, febrero y junio de 1999 y
septiembre de 2000, los campesinos se movilizaron y dejaron en
evidencia el fracaso del programa. En la segunda mitad del 2002
efectuaron otra movilizacin nacional por una verdadera reforma
agraria y contra la poltica neoliberal.
A continuacin se sintetiza el punto de vista del campesinado
para elaborar un plan alterno.
4.1. Breves consideraciones bsicas
Cuando los precios de la tierra sobrepasan su rentabilidad

agropecuaria, no resulta viable, con contadas excepciones, la poltica
de generar pequeos empresarios desde el propio campesinado, sin

modificar las condiciones que les impiden tener xito. Esas condi-
ciones son al menos cinco:
a) la concentracin de la propiedad de las tierras aptas para la
agricultura;
b) la especulacin con la tierra y su precio;
c) eluso de cinco millones de hectreas adecuadas para agri-
cultura en ganadera extensiva, y como contraparte el cultivo
de miles de hectreas de tierras no adecuadas para la agricul-
tura;
d) las altas tasas de inters;
e) la ausencia de una estrategia de comercio exterior.
Las tres primeras condiciones nicamente pueden corregirse

con una reforma agraria que redistribuya la tierra entre propietarios
y de acuerdo con usos apropiados del suelo. La segunda condicin
exige, adems, un acertado sistema de impuesto predial que con-
tribuya a eliminar la acumulacin especulativa de la tierra.
153
El fenmeno de las altas tasas de inters es muy complejo

y
obedece a una conjuncin de causas. Sin embargo, la reforma agraria
y la reorganizacin del impuesto predial aportaran a bajarlas de
manera decisiva.
En primer lugar, recordemos que Keynes 30 mostr cmo ciertos
terratenientes de determinados pases o pocas han actuado con-
siderando que la tierra tiene una "prima de liquidez" pues ella, al
igual que el dinero, se halla disponible en una cantidad limitada.
Esta "prima", que produce la preferencia por acumular tierra, fija
el tipo de inters en un nivel muy elevado que sobrepasa el ren-
dimiento de su cultivo y frena el crecimiento.
En los ltimos aos, a esa "prima" de especulacin con la tierra
se agreg una "preferencia por la liquidez" tpica, cual era el deseo
de conservar dlares por la expectativa de alza del precio de esta
divisa. Esta "prima de liquidez" en divisas opera subiendo los
intereses ya que existe gran cantidad de dlares disponibles, en
particular debido al narcotrfico, sin cuya existencia el dinero ten-
dra que dirigirse en otra direccin. A su vez, los narcos que venden
los dlares utilizan los pesos para comprar tierras en zonas con
perspectivas de valorizacin.
Por otra parte, la economa normal debe competir con los ren-
dimientos del narcotrfico, cuya gran rentabilidad sube tambin las
tasas de inters. En Colombia, el xito del narcotrfico depende en
concreto de contar con miles de colonos que ante la falta de tierra
en la llamada "frontera agrcola", se desplazaron a las selvas donde
se dedican a cultivos ilcitos, los nicos rentables en determinadas
zonas y que son asimismo las nicas donde por el momento los
terratenientes permiten asentarse a los campesinos.
La reforma agraria, adems de eliminar la "prima" de acumu-
lacin de tierra, despojara al narcocultivo de esta mano de obra.
Es decir, que actuara por va triple para bajar las tasas de inters,
pues reducira el campo al negocio cuyos rendimientos exagerados,
ilegales y atpicos sobreelevan las tasas de inters, y reducira igual-
mente la cantidad de dlares atesorables, obligando a quienes tienen
u ofrecerlas a crdito.
utilidades legales a reinvertirlas
campesino que ya es propietario trabaja sin crdito (nada ms
El
el 7% de los productores es usuario de crdito); le huye al crdito
porque sabe que en las actuales condiciones es la mejor forma de
perder su parcela.
30 Keynes, John M. Teora general de la ocupacin, el inters el dinero. Mxico D. F.,

y
F. C. E., pg. 232.
154
programa de subsidio para compra de tierra

El beneficiario del
se convierte en un verdadero "perjudicatario" que recibe un crdito
impagable que lo puede conducir a perder la tierra y a quedar
marcado en las bases de datos de deudores morosos, de modo que
adems de quedarse sin tierra no recibir ningn otro crdito. El
campesino, como lo atestiguan las solicitudes de autorizacin de
venta continuamente presentadas a la junta directiva del Incora,
termina por no ver ms salida que vender el predio. Esto a su vez
lleva a una deformacin del objetivo del subsidio, que termina
siendo repartido entre un campesino que deja de serlo, un propie-
tario vendedor y otro comprador, lo cual desde luego se presta a
fenmenos de corrupcin.
Para evitar estos desastres, la tecnocracia aspira a apoyar al
beneficiario, primero, seleccionndolo con un criterio elitista; segun-
do, elaborando un proyecto productivo sustentable financieramente;
tercero, garantizando un contrato de comercializacin de la produc-
cin. Estas condiciones necesarias para el xito del programa, adems
de su costo implicaran un aumento de la intervencin del Estado,
as se contrate para las labores tcnicas a particulares. La filosofa
con que se propici la ley 160 se viene entonces abajo, el puro
mercado no funciona.
Ante la incapacidad del mercado para resolver el problema
agrario se reacciona regresando a los planes de apoyo a los grandes
propietarios, como son las llamadas alianzas estratgicas y asocia-
ciones productivas.
La cuestin de la tierra solamente puede plantearse de otra
forma en el contexto de un tratado de paz, y dentro de un programa
de reforma agraria. Pero siempre y cuando se bajen y subsidien las
tasas de inters, se adopte una estrategia de comercio internacional
beneficiosa para la produccin nacional y se cuente con el apoyo
institucional del Estado para adoptar tecnologas adecuadas y de
punta y elevar la competitividad. Vale decir, revirtiendo las condi-
ciones de la ruina de la agricultura nacional impuestas por el
neoliberalismo y asumiendo la planificacin y gestin comunitarias.
La solucin real debe articular asimismo un rgimen especial
de propiedad de la tierra que proteja a largo plazo al campesinado,
a sus comunidades y a sus planes de vida o desarrollo.
4.2. Reservas campesinas
Se plantea la necesidad de una metodologa apropiada que parta

del hecho de que la reforma agraria se hace como un plan regional,
155
o al menos local, de vida y desarrollo. No hay que insistir en el modelo

casuista, marginal y mercantil; la reforma agraria se hace cuando
menos en una comarca, "rea" o "zona" 31 Y si nos atenemos a los
.
fines ecolgicos y econmicos de la reforma, las zonas escogidas han

de ser en primer lugar aquellas donde suelos aptos para la agricultura
estn dedicados a ganadera extensiva (seis millones de hectreas).
Estas deben ser declaradas zonas de reserva campesina, con
lmites a las compraventas de predios, el comercio entre campesinos
y el tamao mximo (y mnimo) de las propiedades. Si no se limita

el mercado de tierras, el efecto de redistribuir es consumido
y termina
en un nuevo ciclo de concentracin.
Para redistribuir grandes propiedades ahora existentes en esas
reservas campesinas habra que contar con que se llegue a un acuerdo
como el propuesto con Fedegan, por el cual los propietarios se
comprometan a ceder gratuitamente un porcentaje de sus tierras, el
sector financiero se comprometa a subsidiar en amplia escala crditos
de produccin y los industriales garanticen contratos de
comercializacin.
No obstante, hay que caer en cuenta que no se puede seguir con
los procedimientos de simple mercado para redistribuir la propiedad
de la tierra en las reservas campesinas. Es preciso aprobar lo que ya
antes los indgenas, y luego los campesinos, han exigido: otorgar al
Incora las facultades que tuvo la Corporacin Nasa Kiwe segn
el decreto 1185 de 1994 para adquirir la tierra, esto es, que pueda
1
como la Constitucin lo permite expropiar por va administrativa, j
Ello asegurara negociaciones transparentes con precios moderados I
pues el propietario, sabiendo que podra ser expropiado

administrativamente, se ajustara a tales precios.
Las otras zonas de reserva campesina seran las de colonizacin. I
En el 2002 no se cumpla el mandato de la ley 160, segn el cual todas

las zonas de colonizacin son de reserva campesina a no ser que se
las haya declarado de desarrollo empresarial. Para entonces ]
nicamente se haban creado cinco zonas de reserva campesina en

El Pato-Balsillas (Caquet), Calamar (Guaviare), Arenales-Morales i
(surde Bolvar), Bajo Cuemb-Comandante (Puerto Ass, Putumayo) (
y Cabrera (Cundinamarca), sin embargo solo las dos primeras y la
31
Garca, Antonio. Modelos opernciotmles de Reforma Agraria en Amrica Latina. IICA, I
1985, pg. 122.
156
ltima estaban en operacin, puesto que el Banco Mundial aprob
un crdito para un programa piloto en ellas.

Para completar, en el Valle del ro Cimitarra ya se cumpli el
proceso para aprobarla reserva, no obstante su aprobacin se ha
demorado. El Banco Mundial y otras entidades internacionales po-
dran articular su apoyo al Plan de Desarrollo del Magdalena Medio
con la Reserva Campesina del Valle del Cimitarra, pero hasta la fecha
ciertos intereses han bloqueado la resolucin declarndola reserva.
Se tiene detenido tambin el procedimiento en el bajo Ricaurte
(Boyac), y hay solicitudes en trmite para Fortul (Arauca), Lozada-
Guayabero (Meta) y Tomachipn (Guaviare).
Obviamente, si el Incora dispusiera de normas legales que le
permitieran redistribuir la tierra dentro de la frontera agrcola me-
diante la expropiacin administrativa y la extincin de dominio de
grandes propiedades explotadas de manera inadecuada, las solici-
tudes se multiplicaran. La parte dbil de la experiencia desarrollada
hasta ahora reside en las acciones de redistribucin de tierra, porque
la ley, como se ha explicado, carece de instrumentos apropiados.
Apenas dos haciendas han sido redistribuidas en una reserva cam-

pesina (Pato-Balsillas).
Las zonas campesinas posibilitan un plan de desarrollo de la
comarca, solucionar globalmente problemas como los de vivienda,
servicios, infraestructura y comercializacin. De esta forma, en vez
de levantar un muro de separacin entre beneficiarios del Incora y
otros campesinos, se impulsara una dinmica de desarrollo rural sin
la cual la reforma agraria fracasa
y el campo prosigue inmerso en
su crisis. La metodologa de la reserva campesina, por tanto, se
inscribe dentro de la estrategia de desarrollo rural. No as el simple
mercado subsidiado para grupos aislados de compradores.
Vemos en cambio, cmo en los ltimos aos se han agudizado
los conflictos en Colombia (los desplazados, las comunidades negras,
los asesinatos de indgenas, las marchas campesinas e indgenas, los
paros campesinos), y aun as se contina prestando odos sordos a
esa situacin e incumpliendo los compromisos con la gente.
Si no se cambia la ptica del presupuesto dedicado a los cam-
pesinos e indgenas, a las comunidades negras y a la reforma agraria,
el conflicto colombiano seguir agudizndose. Tratar de romper la
vida rural segn el modelo clsico, choca tanto con la resistencia

campesina, como con comunidades rurales complejas desde el punto
de vista econmico y social. En vez de tratar de quebrar esta dinmica
comunitaria rural, podra tratrsela como una enorme fuerza
157
econmica y poltica capaz de propiciar transformaciones desde la

base de la sociedad.
4.3. La economa campesina es viable
Hoy, la viabilidad de la economa campesina puede mantenerse

aprovechando algunas de sus caractersticas:
a) Su capacidad para dedicarse a productos de amplia acepta-

cin en el mercado mundial y de consolidarse por largos pe-
rodos en su produccin.
b) Su conocimiento de sistemas agroecolgicos de manejo es-
pecial,principalmente en la regin andina y la Amazonia aun-
que tambin en otras regiones.
c) La produccin ms barata de determinados bienes que son
adquiridos por una poblacin sin acceso a otros mercados.
d) Su papel clave en la reproduccin de la mano de obra.
3)
Es necesario adems que al reconocer el papel de la economa
campesina se la considere como sector estratgico, y que se reco-
nozca a las comunidades rurales como sujeto alternativo de desa-
rrollo. Esto supone:
1) Reconocer poder con categora estatal a las comunidades y sus

autoridades propias, en lugar de entregar la descentralizacin
a los gamonales locales y departamentales.
2) Llevar a cabo una reforma agraria masiva que beneficie a un
milln de familias (no una marginal, para pequeos grupos de
cinco o diez mil familias al ao).
Un programa de crdito igualmente masivo, con tasas espe-

ciales de inters para los campesinos (en Colombia, las tasas de
inters para ellos son superiores a las tasas de los Estados
Unidos, Europa y Japn para las corporaciones transnacionales).
4) Una renegociacin de los trminos internacionales para el
sector agropecuario colombiano, sobre todo para garantizar
canales de mercadeo para los productos alternativos al nar-
cocultivo.
5) Un programa cooperativo o asociativo masivo para que los
campesinos asuman programas de mercadeo y procesamiento
agroindustrial de productos rurales.
158
6) La valoracin y programacin de la produccin, reproduccin

o conservacin de recursos naturales renovables y el respeto a
la propiedad comunitaria de los recursos genticos.
7)Contratos con comunidades campesinas e indgenas para el

manejo de zonas de importancia ecolgica.
Esto cuesta, pregunta con todo, es si cuesta ms que la guerra

la
que se realiza ahora tratando de cumplir el programa clsico de

"limpiar" el campo para el desarrollo.
O sea, la discusin acerca de la viabilidad del campesinado
coincide con la discusin acerca de la viabilidad de la paz. Los
caminos violentos, como la guerra colombiana o los golpes de Estado en
Chile o Indonesia o la una alter-
dictadura de los sultanes malayos, son
nativa.La otra es propiciar la participacin masiva del campesinado
y no solamente la participacin marginal de unos poquitos campe-
sinos favorecidos por programas clientelistas o elitistas, que son
compatibles y hacen parte de una poltica de guerra.
Muchos creen que la participacin de las comunidades campe-
sinas se logra en talleres,y especialmente en comits sobre los
programas del Estado. Aun cuando sean importantes, el problema
real es el del poder y la disposicin de los medios econmicos.
Mientras carezcan de poder, los comits sern abandonados por la
gente que vern su inutilidad. Mientras la descentralizacin signi-
fique fortalecer a los gamonales locales y departamentales, la par-
ticipacin ser mentira. Mientras los campesinos e indgenas no
participen en las decisiones, incluso sobre convenios internacionales
que afectan sus vidas, la no ser real.
participacin
No se trata de "conservar" ni de sostener minipro-
lo que hay,
gramas de muequero o clientelismo, sino de cambiar el modelo
de dominacin por el de participacin y el de pobreza, por el de
desarrollo campesino y respeto a la opcin indgena, como parte
de una nueva vida nacional. Lo dice Colombia y todo el nuevo
ascenso de las luchas agrarias en Amrica Latina, que para sorpresa
de quienes declaraban inexistente el problema agrario, han
conmocionado en aos recientes a Mxico, Brasil, Ecuador, Bolivia,
Paraguay y el sur de Chile.
Por ello, ms que la salida de la encrucijada en que se encuentra
un pequeo programa de subsidio al mercado de tierra, como parte
de un nuevo proyecto de privilegios para la gran propiedad, lo que
se impone es la reforma agraria como solucin de fondo.
159
4 4 Ttulos colectivos
. .
de los afrocolombianos
La ley 70 de 1993, en desarrollo de la Constitucin de 1991, dio

al Incorala facultad de titular colectivamente sus tierras tradicio-
nales a las comunidades afrocolombianas. Estas tierras estn en

posesin y usufructo de acuerdo con su cultura, en algunos casos
desde la creacin de palenques o reinos donde se refugiaban y orga-
nizaban los esclavos fugados, y en la mayora de los casos desde
1851 tras la abolicin de la esclavitud, cuando miles de exesclavos
marcharon a las selvas para hallar una alternativa al rgimen feudal
de la matrcula que era ofrecido o impuesto por sus antiguos amos.
El Incora ha titulado a comunidades afrocolombianas un milln
700 mil hectreas y tramita otras 2 millones 300 mil. El Banco
Mundial ha proporcionado financiacin para estos programas.
La titulacin colectiva est en una verdadera carrera contra la
violencia, que simultneamente trata de desplazar y desplaz ya a
centenares de miles de afrocolombianos de sus tierras. Algunos de
ellos, con apoyo poltico internacional, logran retornar con ttulos,
como la comunidad de Cacarica, que denuncia que al volver los
paramilitares intentan obligarlos a cultivar coca y palma africana.
La titulacin colectiva para los afrocolombianos, los resguardos
indgenas (treinta millones de hectreas reconocidas) y la extensin
e intensificacin delprograma de reservas campesinas, constituyen
labase de una alternativa de reforma agraria que si la ley autorizara
laexpropiacin por va administrativa, reordenara social y cultural-
mente la propiedad, engendrara las condiciones para la planifica-
cin y gestin de base de las comunidades y transformara poltica
y econmicamente a Colombia, trayendo una paz duradera. El
Banco Mundial debera apostar a esta alternativa y no a los proyectos
de consolidacin de la hegemona de la gran propiedad y las
transnacionales, con los que cataliza el camino de violencia que ha
tomado el pas.
160
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Valderrama, Mario/Mondragn, Hctor. Desarrollo y equidad con campesinos,

vol. 2: Misin rural. Bogot, Tercer Mundo Editores, 1998.
161
Captulo II
Acuerdo de paz y fondo

de tierras en Guatemala

y Hannah Wittman
El 6 de mayo de 1996, el gobierno guatemalteco, el comando

general de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG)
y un representante de las Naciones Unidas firmaron el "Acuerdo
sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria", como parte de
los abarcadores "Acuerdos de Paz" que, oficialmente, pusieron fin
a 36aos de guerra civil. Las negociaciones simbolizaron un marco
en tentativa de redirigir los abordajes sobre el histrico problema
la
agrario en el pas. Otros dos componentes del tratado de paz, el

"Acuerdo sobre derechos e identidad del pueblo indgena" y el
"Acuerdo de reasentamiento de poblaciones desalojadas", tambin
se refieren a la cuestin agraria y al desarrollo rural. El primero
enfatiza el deber del Estado de proveer tierras a los pueblos ind-
genas, en reconocimiento de sus derechos tradicionales, eliminar la
163
Acuerdo de paz y fondo de tierras en Guatemala
discriminacin de gnero y regularizar las posesiones comunales.

El segundo reitera el compromiso del Gobierno con
la resolucin
de disputas por tierras originadas durante la guerra y la iden-

las
tificacin de reas para el reasentamiento. Sin embargo, hasta el
momento la mayora de las clusulas del acuerdo de 1996 no se ha
cumplido; persisten los problemas de pobreza rural y acceso a la
tierra.
1. Distribucin de la propiedad de la tierra
La poblacin rural de Guatemala sufre con uno de los ms

injustos sistemas de concentracin agraria del mundo. En 1998,
segn datos del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimenta-
cin, un 0,15% de los productores concentraban el 70% de las tierras
arables y producan para la exportacin, mientras el 96% de los
productores ocupaban apenas el 20% de las tierras. En el campo,
el 90% de los habitantes vive en la pobreza y ms de quinientas mil
familias estn debajo del nivel de subsistencia (Minugua, 2000) 1 .
El pas tiene, a la vez, una de las poblaciones rurales histricamente

ms estables de Latinoamrica abarca el 69% del total y ms ,
del 50% del conjunto de los trabajadores mantienen relacin con la

agricultura (FAO, 1998).
El Banco Mundial (World Bank, 1996: 27) cita un estudio del
Comit Coordinador de Asociaciones Financieras, Industriales, Co-
merciales y Agrcolas como evidencia para la asercin de que el pro-
ceso de concentracin se estara revirtiendo. Con todo, diversos otros
anlisis sugieren que las tierras de cultivo en Guatemala se han con-
centrado cada vez ms con el transcurso del tiempo. Entre 1964 y
1979, el nmero de unidades agrcolas con menos de 3,5 hectreas se
duplic, mientras en el perodo que va de 1950 a 1979 2 el tamao ,
medio de las menores a 7 hectreas cay de 2,4 a 1,8 hectreas. Ana-

lizando los datos del Censo Agrcola de 1979, Hough (Hough et al.,
1982) muestra una distribucin de tierra extremadamente desigual:
1
Las estimaciones de la pobreza en Guatemala varan. El Banco Mundial calcula
que el 75% de la poblacin vive en pobreza, incluyendo el 80% de poblacin rural
y el 93% de poblacin indgena. Utilizamos los nmeros ms recientes de la Misin

de Averiguacin de la ONU en Guatemala (Minugua).
2
Ver los trabajos de Palma Murga (1997), FAO (1998, anexo II), Stringer/Lambert
(1989) y Sandoval V. (1987).
164
Tabla No. 1
Distribucin de la tierra en Guatemala: 1950, 1964, 1979 (%)
Nmero de establecimientos rea en ha.
Tamao 1950 1964 1979 1950 1964 1979
Menos de
0,7 ha. 21,30 20,39 31,36 0,77 0,95 1,33
0,7 a 1,4
ha. 26,26 23,64 22,83 2,54 2,77 2,75
1,4 a 3, 5
ha. 28,62 30,94 24,19 5,70 7,85 6,40
3,5 a 7
ha. 12,17 12,47 9,74 5,32 7,04 5,74
7 a 22,4
ha. 7,72 8,87 7,6 8,36 12,95 11,91
22,4 a 44,8
ha. 1,76 1,59 1,72 5,10 5,90 6,77
44,8 a 450
ha. 1,86 1,88 2,31 21,86 26,53 30,66
450 a 900
ha 0,16 0,13 0,17 9,52 10,03 12,81
900 a 2.250
ha. 0,10 0,07 0,07 13,32 11,22 12,0
2.250 a 4.500
ha. 0,03 0,01 0,01 8,81 4,92 5,43
4.500 a 9.000
ha. - - - 5,28 5,17 2,12
Ms de 9.00C
1
ha. - - 13,43 4,67 2,05
Total 358,687 417,344 531,636 3,720,831 3,448,737 4,180,246
165
el 88% de las propiedades comprenda un rea inferior a las 7

hectreas necesarias para la subsistencia familiar
y abarcaba el 16% j
de las tierras arables, en tanto poco ms del 2% de las haciendas i
mantenan el 65% de las tierras arables, conforme se presenta en la

tabla No. 1 3 .
Stringer/Lambert (1989: 5) atribuyen el aumento de la concen-

tracin de berras en Guatemala, ms all del crecimiento demogr- |
fico, a la estructura monopolista de propiedad agraria. El estudio !
cita asimismo el proceso de registro de tierras excesivamente caro
y burocrtico y la falta de crdito para la adquisicin de tierras". I
Los ms de treinta aos de intervenciones en el campo por parte

de diferentes gobiernos, ya sea la colonizacin dirigida por el Estado,
ya sea el programa impulsado por el mercado, no afectaron la
estructura agraria concentradora y excluyente: se mantuvo el patrn
latifundio-minifundio, el dualismo entre la moderna produccin
agroexportadora y la de consumo interno.
La Coordinacin Nacional de Indgenas y Campesinos (Conic)
calcula que, de los 10,8 millones de hectreas de tierra, solo 2,8
millones son cultivadas (cerca del 40% del potencial de tierras de
cultivo). Otros 2,4 millones de hectreas de tierras arables son
improductivas o subaprovechadas. La ms distorsionada distribu-
cin de tierras del pas se encuentra en las zonas costeras, en donde
frtiles llanuras son con frecuencia poco usadas o destinadas a la
ganadera 4 En los distritos montaosos, el problema del minifundio
.
se volvi endmico y gran parte de la poblacin indgena migr

debido a la poca disponibilidad de tierra arable 5 Brockett (1998: .
112) cita nmeros que estiman que, en 1975, ms del 60% de la

poblacin rural econmicamente activa de los distritos montaosos
migr en busca de empleo durante algn perodo del ao, haciendo
de sta la ms migratoria fuerza de trabajo del mundo".
3 Varios estudios sugieren que el tamao mnimo de la propiedad necesario para
la subsistencia de una familia en Guatemala, considerando las diferencias en la

calidad de la tierra, clima y altitud, est entre las 4,5 y las 7 hectreas (Hough et
al., 1982; Stringer/Lambert, 1989: 4).
4
En de Suchitepquez y Escuintla, los coeficientes de Gini son
los distritos costeros
de 94 y 92, donde haciendas de 450 hectreas o ms ocupan el 53 y el 59% de las
tierras cultivables, respectivamente (Hough et al., 1982; World Bank, 1996: 30).
5 En Guatemala, el 40% de las haciendas se ubican en las tierras altas del oeste. Casi
el 50% de estas unidades son inferiores a 0,7 hectreas. Un tpico minifundio tiene
entre 0,4 y 2 hectreas, y sustentan a familias de cinco a quince miembros (Katz, 2000).
166
La concentracin agraria, fruto de la expropiacin histrica de

las tierras indgenas, tiene serias consecuencias para el uso susten-
table de la tierra, la autosuficiencia de los pequeos propietarios,
la seguridad alimentaria y la salud. En algunas reas, las presiones
por la tierra ya no permiten ms las prcticas de rotacin de cultivos,

y el planto intensivo en tierras marginales acarre una severa
erosin del suelo, cosechas reducidas, migracin estacional y depen-
dencia permanente de partidas para suplir las necesidades de las
familias. Adems de los problemas listados, el deformado rgimen
agrario guatemalteco
...tiene como resultado el hecho de que crditos, emprstitos y

otros recursos son canalizados de manera desproporcionada hacia
reas urbanas y hacia el sector agroexportador, y la crnica
subinversin en el campo (Palma Murga, 1997).
Los fundamentos para una reforma agraria que redujera con xito
el porcentaje de empresas agrcolas con extensas plantaciones se
apoyan en datos de la produccin. Las plantaciones agroexportado-
ras de la costa meridional produjeron banano, algodn, azcar y
ganado durante siglos; no obstante, la importancia relativa de estos
productos cay del 58% en 1987, al 43% del total de las exportaciones
en 1997 (World Bank, 1997), a medida que los precios en el mercado
internacional siguieron en baja. En contrapartida, un incremento de
la produccin de caf
y vegetales en pequea escala elev la cuanta
de estos pequeos productores en la economa agrcola de los aos
noventa.
La reforma agraria en Guatemala, con un componente redistri-
butivo, ha sido virtualmente un "tab" desde que el programa del
gobierno Arbenz fue aplastado con el golpe de Estado de 1954.
Adems de ello, la enormidad de sectores sin tierra y sin condiciones
de garantizar su subsistencia se presenta como un serio problema.
De acuerdo con Sandoval V. (1987), cerca de 5.400.000 hectreas de
tierras (ms de la mitad del territorio guatemalteco y ms tierra que
la registrada en las haciendas) necesitaran ser distribuidos para
proveer a todos los trabajadores sin tierra y pequeos propietarios

con las 7 hectreas necesarias para su subsistencia.
167
2. El contexto histrico de las leyes agrarias
El sistema agrario guatemalteco hunde sus races en la conquista

espaola, cuando la tierra de las poblaciones indgenas fue expro-
piada y dada como recompensa a los nuevos colonizadores. Despus
de la Independencia, en 1821, la tenencia de la tierra permaneci
altamente desigual. En 1825, la primera ley agraria fue aprobada
con el objetivo de "aumentar la cantidad de tierras de dominio
pblico transferidas a particulares", bajo la premisa de que la con-
centracin de la tierra era la causa del subdesarrollo del pas
(Thiesenhusen, 1995).
El general Rufino Barrios (1873-85) concluy el poblamiento en
los distritos montaosos, cre incentivos y la infraestructura nece-
sarios para los plantadores de caf e hizo reformas en el sistema
de tenencia de tierras. Se vendieron tierras pblicas en la costa
meridional. El estatuto legal fue retirado de las extensas propiedades
de la Iglesia y de las tierras indgenas comunales. El mercado agrario
prosper, basado en el argumento de que haba una urgente nece-
sidad de acrecentar el nmero de propietarios, introducir nuevas
cosechas para la exportacin y abrir las fronteras agrcolas
(Tiesenhusen, 1995). Productores de cultivos de exportacin forza-
ron a los indgenas a desplazarse hacia altitudes ms elevadas, cuyo
clima muy fro era inadecuado para el tradicional cultivo de la milpa
(consorcio de maz y frijoles).
En 1890, el caf constitua el 96% de las exportaciones del pas.
Ahora que, el sector campesino se estanc, limitado por tierras
infrtiles, y los productos alimenticios empezaron a ser importados.
Muchos productores de las regiones montaosas compraron tierras
en la costa sur para diversificar la produccin con cultivos tropicales.
Los campesinos tuvieron, entonces, que migrar de las montaas
hacia la costa en busca de trabajo asalariado (Thiesenhusen, 1995).
La ley agraria de 1894 mantuvo la venta de tierras estatales a
particulares. En 1901 inici sus actividades la United Fruit Company,
hoy conocida como Chiquita. Entre 1924 y 1930, el Gobierno le
arrend a esta compaa un total de 188.682 hectreas en las llanuras
La empresa extranjera pagaba una pequea tasa
frtiles del Pacfico.
por las exportaciones.Sus importaciones y ganancias estaban exen-
tas de impuestos y no exista la obligacin de cumplir la legislacin
laboral.
Juan Jos Arvalo, quien asumi como presidente en 1945,
promulg una nueva Constitucin que estableci la "propiedad
168
socialde la tierra" y la erradicacin del latifundio. En aquel entonces,

los 22 mayores latifundistas posean ms tierras que cerca de 250
mil familias campesinas (Handy, 1994: 102). La Ley de Titulacin
Suplementaria determin la concesin del ttulo de propiedad a los
ocupantes informales que cultivaran la tierra por ms de diez aos
(Thiesenhusen, 1995: 75).
2.1. La reforma de Arbenz
La legislacin de Arvalo y la creciente prominencia de las

organizaciones de trabajadores y campesinos durante el perodo
1944-54, constituyeron la base del programa de reformas de Jacobo
Arbenz, electo presidente en 1951. Arbenz prometi "convertir a
Guatemala en una nacin capitalista moderna, mediante la indus-
trializacin y la reforma agraria" (Hough, 1982). Amparndose en
una distribucin agraria segn la cual el 88% de las unidades agrcolas
ocupaban el 14% de las tierras y los grandes hacendados cultivaban,
en media, el 19% de sus propiedades, el 17 de junio de 1952 el
Congreso aprob la Ley de Reforma Agraria (Decreto No. 900). Sus
principales objetivos eran eliminar las condiciones feudales y todas
las formas de servidumbre del trabajo, proveer tierra a los traba-
jadores sin tierra y distribuir crdito y asistencia tcnica a los pequeos
propietarios.
La reforma se realiz mediante la expropiacin de tierras ociosas
y redistribucin de tierras estatales no cultivadas. Solamente las
propiedades no cultivadas mayores de 90 hectreas eran pasibles
de expropiacin; las haciendas que teman entre 90 y 270 hectreas,
con por lo menos 2/3 cultivados, quedaron exentas, al igual que
6
las que producan productos para la exportacin Los beneficiarios
.
de tierras estatales reciban el derecho de usufructo vitalicio y pagaban

una renta del 3% de la produccin; los de las tierras particulares
entregaban un 5% del valor de sus cosechas al Gobierno. La indem-
nizacin de las propiedades expropiadas se bas en el valor
autodeclarado para propsitos fiscales de mayo de 1952 7 .
6
Caf, algodn, limn, banano, caa de azcar, tabaco, caucho, quinino, frutas, heno,
frijoles, cereales y otros cultivos comerciales.
7
Uno de los problemas de la reforma de Arbenz fue la evasin fiscal: la subvaluacin
de propiedad con propsitos fiscales, la sobrevaluacin para las ventas forzadas

la
y el no cumplimiento de una tasacin progresiva para las tierras ociosas (Christodoulou,
169
En aos 1953 y 1954 se emitieron 1.002 decretos de expro-

los
piacin, totalizando 603.615 hectreas, adems de la redistribucin
de 280.000 hectreas de haciendas estatales. Se estima que 180 familias
fueron beneficiadas, cerca del 10% de la poblacin total de la
Guatemala de entonces. Entre el 33 y el 40% de las familias rurales
y entre el 31 y el 40% de los trabajadores sin tierra recibieron parcelas
que variaban de 3,5 a 17,5 hectreas (Thiesenhusen, 1995).
La oposicin a la reforma agraria fue rpida y decisiva. El 27
de junio de 1954, Arbenz fue depuesto por el coronel Castillo Armas.
Se pusieron en contra de la reforma las elites agrarias, la Iglesia
catlica, sectores de la clase media, los propietarios expropiados y
las compaas agrcolas extranjeras 8 Estos actores cuestionaron la
.
rapidez de la reforma, el precio pagado por la indemnizacin, la

ausencia de los propietarios en los comits agrarios y la clusula
del Decreto No. 900 que permita expropiar sin indemnizacin las
tierras de quienes se opom'an a la reforma por medios violentos o
9
subversivos .
La presin del gobierno de los Estados Unidos para "repeler

la amenaza comunista", mientras protega los intereses de compa-
as estadounidenses (es decir, de la United Fruit), facilit el golpe
militar, apoyado por la CIA, y revirti la tentativa de transformacin
agraria. En los primeros seis meses que siguieron al golpe, la mayora
de las expropiaciones fue anulada y las tierras retomaron a sus
antiguos dueos. Ninguna expropiacin de tierras volvi a ocurrir
en Guatemala desde 1954, fortaleciendo el injusto sistema de dis-
tribucin de tierras que Thiesenhusen (1995) menciona como la
causa fundamental de la guerra civil.
Forster (1998: 199) argumenta que ese fue un tiempo de creciente
organizacin por la tierra y los derechos laborales entre indgenas
y campesinos que amenaz la hegemona de la elite agroexportadora,
la que aument el uso de la violencia y la represin en los siguientes
cuarenta aos. El apoyo de los Estados Unidos y de instituciones
internacionales que incentiv las exportaciones agrcolas para el
mercado extemo, tambin ayud a consolidar la "leccin poltica
1990; Hough et al., 1982; Thiesenhusen, 1995). Este problema persiste en la Guatemala
actual y constituye un serio obstculo para la puesta en prctica de la "reforma agraria
de mercado".
8 United Fruit Company,
"De las 222.580 hectreas de la la reforma agraria expropi
146.000 y ofreci 1,2 millones de dlares de indemnizacin" (Thiesenhusen, 1995:
79).
9 Ver Hough et al. (1982: 43-45) y Thiesenhusen (1995).
170
de 1954", un aviso contra futuras distribuciones de tierra. La reforma

de 1952 puede ser vista como un breve momento de carcter ex-
perimental, en un contexto histrico de consolidacin del poder de
unos pocos frente al Estado y sus potenciales beneficiarios.
2.2. Tres dcadas de dictadura
En 1962, como parte de los preparativos para la reunin de la
Alianza para el Progreso, en Punta del Este, se aprob la Ley de

Transformacin Agraria, Decreto No. 1.551 10 Esta ley reafirm los .
principios de la contrarreforma post-Arbenz: la redistribucin de

las haciendas estatales y la colonizacin en tierras pblicas. Entre
1955 y 1982, ms de dos terceras partes de las tierras distribuidas
se destinaron a proyectos de colonizacin en las reas de frontera,
a pesar de que el decreto reconociera los dispositivos constitucio-
nales para la expropiacin de tierras improductivas y de que la
USAID estimara que 1,77 milln de hectreas de tierras ociosas del
sector privado estaban disponibles. En lo que a tae a la redistribucin
de las haciendas estatales expropiadas a los alemanes guatemaltecos
durante la Segunda Guerra Mundial, nada ms un 12% fue distri-
buido en las excelentes reas de la costa meridional (Hough el al.,
1982: 55). El resto se dividi entre propietarios de tierra polticamen-
te influyentes, en un total de 39 haciendas con cerca de 3 mil
hectreas cada una, y "miembros merecedores de las fuerzas arma-

das" (Brockett, 1998: 107).
Se alega que el Decreto 1.551 fue ideado para pacificar la de-
manda de acciones de reforma agraria y "alejar las presiones de las
propiedades privadas", desplazando a los pobres hacia reas ecol-
gicamente frgiles. Aun cuando una evaluacin de la USAID, de
1970, concluy que el impacto de estos proyectos de colonizacin
en la estructura de la propiedad de la tierra en Guatemala fue
insignificante y que "la tierra tomada por la elite" impidi su dis-
tribucin en beneficio de muchos sin tierra, esta agencia liber ms
de 5,6 millones de dlares, a fines de los aos setenta, para ms
proyectos (Brockett, 1998: 107).
De cualquier forma, el partidismo del aparato estatal, la presin
de la elite rural apoyada por los militares y una creciente transfe-
10
El ttulo de la ley, "transformacin", denota el carcter "impronunciable" de la
expresin "reforma agraria" en la era que sigui a Arbenz.
171
rencia de fondos de polticas agrarias hacia las actividades de

contrainsurgencia, bloquearon la ejecucin del Decreto 1.551
y la
realizacin de futuros proyectos de colonizacin (Berger, 1992). En
resumen, los programas destinados a redistribuir tierras pblicas
y estatales para atenuar las presiones sobre la propiedad rural poco
beneficiaron a los trabajadores sin o con poca tierra, como muestra
el cuadro a continuacin.
Tabla No. 2
Trabajadores beneficiados por la distribucin de tierras

(excepto los asalariados permanentes)
Ao Nmero de trabajadores % de los que

sin tierra recibieron tierras
1964 262.750 8,9% (1955-64)
1973 267.058 3,5% (1965-73)
1980 309.119 5,7% (1974-80)
Fuente: Hough et al., 1982.
El control de las poderosas elites latifundistas sobre la distri-

bucin de insumos y crditos, as como su recusa a someterse al
sistema de tasacin agrario, tienen historia. La tasacin y la admi-
nistracin del mercado de tierras existen desde 1936, cuando la Ley
de Impuesto sobre Eriales y Latifundios fij una tasa del 2 al 4%
para haciendas mayores de 500 hectreas. El presidente Arbenz y
los subsiguientes regmenes militares fallaron en su intento de
vigorizar la legislacin relativa a impuestos sobre las tierras ociosas
de la elite. El Decreto 1.551 cre una estructura legal que dificult
an ms el cobro de tales impuestos, pero s posibilit la recaudacin
de tasas de los pobres que participaban de los proyectos de colo-
nizacin (Hough et al., 1982: 60) 11 Thiesenhusen (1995: xi) concluye
.
11
Entre 1970 y 1980, Nacional de Transformacin Agraria (INTA) recibi
el Instituto
5.334.000 quetzales como pago por

la distribucin de tierras en la frontera y 602.000
quetzales como impuesto sobre tierras ociosas. De cualquier forma, solamente 263
latifundios fueron tasados en el perodo de 1963 a 1972, la mayora de los cuales
fue exonerada del pago por los decretos de 1972 y 1973 (Sandoval V., 1987).
172
que las reformas de 1960 "quitaron furtivamente lo que haban dado

con alarde".
Durante el perodo de los gobiernos militares, estos reintentaron
dos estrategias econmicas; ambas excluyeron al campesinado. Una
enfatiz la diversificacin de las exportaciones; la otra, la promocin
de un Mercado Comn Centroamericano. La prosperidad de las
exportaciones, histricamente, ha beneficiado a las grandes hacien-
das comerciales y desplazado a los pequeos productores. Siguien-
do el ejemplo de lo que suceda en casi todo el continente, entre las
dcadas de los sesenta y los ochenta, "el PBI guatemalteco creci
ms de 5% al ao, aunque las condiciones de vida de los campesinos
decayeran" (Naim, apud Thiesenhusen, 1995: 80). La situacin de
los pobres empeor y la concentracin de tierras creci, ms que
en cualquier otro pas de Amrica Central. Como seala Thiesenhusen
(1995: 85),
...en los aos 60 y 70, se consideraba subversivo hasta hablar de

reforma agraria, pero en los aos 80, marcados por la depresin
econmica, por la agudizacin de la guerra civil y por la intensi-
ficacin de la violencia, hubo nuevos reclamos por cambios agrarios

estructurales.
En la dcada de 1990, dos puntos dominaron el debate poltico

en Guatemala: la presin de organismos internacionales para ad-
ministrar el desequilibrio macroeconmico, y "modernizar" el Estado
y el proceso de paz apuntando a negociar el fin de la prolongada

guerra civil (Palma Murga, 1997).
3. Las promesas de los Acuerdos de Paz
Luego del retomo del gobierno en 1986, una marcha de

civil,
diecisis mil trabajadores sin tierra al Palacio Nacional en la Ciudad

de Guatemala arm el escenario para la vuelta de la cuestin agraria
a la agenda poltica. Pese a que en los tres primeros aos de gobierno
civil ocurrieron ms huelgas, protestas
y ocupaciones de tierras que
en los treinta aos anteriores, el presidente Vctor Cerezo recus la
propuesta de reforma agraria (Brockett, 1998) 12 La Asociacin Na- .
12
Cerezo, aunque conocido como "reformador", reconoci su falta de poder respecto
a los militares y a la elite latifundista, cuando coment que "si instituimos medidas
173
cional de Campesinos ( ANC) lleg a tener 115 mil miembros en 1998.

Con todo, esta organizacin,comprometida con la "no violencia y
economa de mercado", se limit a exigirle al Gobierno adquirir ha-
ciendas disponibles y transformarlas en cooperativas campesinas.
A partir de los aos noventa, el Comit de Unidad Campesina
(CUC) y la Conic incrementaron la actividad poltica y ocuparon
tierras para forzar una respuesta oficial a sus demandas. Brockett
(1998) atribuye este incremento de la movilizacin social al retomo
de la reforma agraria a la agenda de los "Acuerdos de Paz".
El "Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agra-
ria" reconoce que la exclusin social de las poblaciones campesinas
e indgenas y la concentracin de recursos, son fenmenos histricos
que acarrean la falta de servicios sociales y el desarrollo de opor-
tunidades, e impiden el progreso y una paz duradera (Minugua,
2000: 5). Sus principales objetivos se presentan, de manera resumida,
a continuacin (Asesa, 1996):
Establecer mecanismos de resolucin de conflictos de tierra.

Fortalecer consejos agrarios locales y nacional para am-
los
pliar la participacin e intensificar la toma de decisiones por
parte de las organizaciones rurales.
Restablecer el Fondo de Tierras para mejorar el acceso a la
propiedad de la tierra mediante la "reforma agraria basada en
el mercado".
Rever y actualizar la legislacin de tierras ociosas, incluyendo
incentivos y sanciones que regulen el uso de la tierra por efi-
ciencia y sustentabilidad ecolgica.
Recuperar tierras distribuidas en el pasado por medios
corruptos y distribuir pblicas.
tierras
Una reforma legal que apunte a simplificar procedimientos los
de registro de y proteger y regular
tierras comunales.las tierras
Desarrollar catastro y registro de
el por medio de tierras
agrimensura y del Sistema de Informaciones Geogrficas.
Instaurar un impuesto sobre improductivas o poco
las tierras
explotadas.
Fomentar desarrollo agrcola y programas de inversin
el
rural que faciliten una distribucin ms igualitaria del crdito,
tecnologa, capacitacin e informacin.
de reforma que afecten a la empresa privada y no tomamos en cuenta al Ejrcito,

seremos depuestos, y si atacamos al Ejrcito sin el sector de negocios de nuestro lado,
el resultado ser el mismo" (Perera, 1993: 282).
174
Los trminos del Acuerdo fueron el resultado de largas nego-

ciaciones entre varios grupos. La Coordinacin Nacional de Orga-
nizaciones Campesinas (CROC) exigi la garanta de la tenencia de
la tierra para los pobres, el cumplimiento de los derechos humanos,
la desmilitarizacin del campo, el apoyo financiero y tcnico, el
respeto al modo maya de encarar el mundo y la reforma de la
Constitucin y de las instituciones estatales. La CROC reintrodujo

igualmente la idea de la "propiedad social" como forma de defender
la recuperacin o proteccin de tierras comunales campesinas e
indgenas. Tal idea, que apoya la expropiacin de tierras improduc-

tivas, desafa las definiciones de propiedad privada contenidas en
las constituciones de 1956, 1965 y 1985.
Organizaciones de derechos humanos y campesinas argumen-
tan que las tentativas de crear un acuerdo que efectuara cambios
estructurales en las actuales disposiciones referentes a la tenencia
de la tierra, fueron debilitadas por presin del Cacif, entidad que
representa los intereses patronales. Esta entidad se opuso a la pro-
piedad social y defendi la privatizacin de tierras municipales y
comunales, as como el "uso ms eficiente y racional de la tierra para
reflejar las ventajas de Guatemala en la nueva economa mundial"
(Palma Murga, 1997). La Coordinacin de la Organizacin de Pueblos
Mayas (Copmagua) hizo una severa crtica, afirmando que
...este programa le da vida nueva a estructuras heredadas del

perodo colonial y no sirve para desafiar los intereses primordiales
de los grandes propietarios.
Al analizar la propuesta del Acuerdo, se observa la coincidencia

con modelo de "reforma agraria asistida por el mercado", pro-
el
movido con fuerza por el Banco Mundial. Supuestamente, reforma

agrarias negociadas con base en el principio "vendedor/comprador
voluntario", seran menos dispendiosas y conflictivas, ms efectivas
y viables polticamente que las reformas promovidas por el Estado.
4. Fontierras, el modelo de mercado
Las reformas lideradas por el mercado fueron recomendadas

por la USAID ya en 1980, al percibir el agravamiento de las presiones
por el acceso a la tierra, mayor que en otros pases de centroame-
ricanos. Era el camino no violento para resolver el problema de la
175
distribucin agraria en la Guatemala contempornea, adems de

una opcin ms barata que invertir en programas de colonizacin
(Stringer/Lambert, 1989; Hough et al., 1982). Entre 1984 y 1990, la
USAID llev a cabo el programa Fundacin del Centavo, que adquiri
28 haciendas y las dividi en 1.400 lotes bajo ttulo colectivo y
directrices relativas a la produccin y comercializacin (World Bank,
1995: 26). En 1986, el INTA empez a priorizar la adquisicin de
propiedades quebradas para reverteras a familias sin tierra con una
pequea tasa de inters. No obstante, hasta 1988 solo 18 haciendas
haban sido compradas y divididas entre 16.000 familias en lotes
de 0,61 hectreas cada una.
El Fontierra, una agencia gubernamental administrada por el
INTA, fue creado en 1994 para "impulsar" el mercado, dando
asistencia a arrendatarios, pequeos propietarios y trabajadores sin
tierra. El Fondo, apoyado principalmente por donantes internacio-
nales,compraba y "transfera" tierras va emprstitos a bajas tasas
de Renombrado Fontierras en 1997, extinguido en 1998 y
inters.
restablecido por la Ley del Fondo de Tierras de mayo de 1999, el
Fondo comprende dos programas: financiamiento pblico para
adquisicin de tierras y promocin de un mercado agrario, y des-
tinacin de subsidios y asistencia tcnica para iniciar empresas
13
productivas . Su implantacin ha sido, en la mejor de las hiptesis,
lenta; hasta octubre del 2000, benefici a menos de cuatro mil fa-
milias.
Tabla No. 3
Archievements of Fontierras
Perodo Casos Hectreas Familias Crdito Subsidios
Oct./2000 61 24.671 3.946 15.207.477 4.822.314
Fuente: Molina Cruz, 2000
Para la obtencin de crdito del Fontierras se efectan estudios

agroecolgicos de la tierra y diagnsticos del grupo solicitante, los
13
La CROC argumenta que cuando se dieron las discusiones para elaborar la nueva
ley, la mayora de las organizaciones campesinas no fueron invitadas (entrevista,
enero del 2002).
176
cuales consideran el potencial productivo de la propiedad, el con-

texto socioeconmico y el nivel de organizacin y cohesin. Molina
Cruz (2000) not que a los candidatos se les exige un nivel mnimo
de capitalizacin. La Coordinacin de las ONGs y Cooperativas
(Congcoop) y el CROC elaboraron, en el ao 2001, la siguiente
caracterizacin de los beneficiarios:
Bajo nivel socioeconmico y de alfabetizacin.

Experiencia en produccin de subsistencia.
Algunos antiguos trabajadores se organizaron para comprar
tierra.
Varios grupos ocuparon cuyos dueos estaban dis-
tierras
puestos a vender.
La mayora de los grupos est afilada CROC. al
Verificaron, adems, que las ventas son con frecuencia so-

brefacturadas, debido a que las ganas de tener una tierra son ms
fuertes que la capacidad para negociar. En el proceso de negociacin,
el papel del equipo del Fontierras ha sido dbil y la participacin
de las mujeres prcticamente nula, dado que los tcnicos prefieren
trabajar con grupos de varones. En el rea productiva, estos no
toman en cuenta y capacidades de los grupos.
las experiencias
La Misin de Naciones Unidas en Guatemala observ que,
las
conforme el presupuesto actual, el Fondo nicamente ser capaz de
financiar lotes de 5 hectreas, como media, para 1.500 familias, lo
que corresponde apenas al 5% de las demandas registradas por
familias sin tierra. En 1999, la demanda organizada de tierra se
estim en 60.000 familias, sin embargo el Ministerio de Agricultura
calcula que ms de 500.000 familias no tienen tierra o la poseen en
cantidad insuficiente para garantizar su subsistencia (Minugua,
2000).
Los obstculos bsicos identificados por las Naciones Unidas
para que el Fontierras pueda realizar una futura distribucin de
tierras incluyen la falta de recursos y personal. El Ministerio de
Agricultura y el INTA identificaron 150 baldos pblicos (porciones
de tierra no utilizadas), con un total de 106.500 hectreas que podran
beneficiar a 9.000 familias, pero alegan que el Fondo solamente
cuenta con dinero suficiente para "regularizar" treinta, mencionan-
do la dificultad adicional de que los potenciales beneficiarios no
tendran dinero para los costos legales de registro (Minugua, 2000:
14).
177
Adems de la falta de recursos gubernamentales para impulsar

un mercado de tierras transparente, varias cuestiones inherentes a
la concepcin de "reforma agraria de mercado" merecen ser des-
tacadas. El problema ms a menudo sealado es el pricipio del
"vendedor/comprador voluntario". A finales de la dcada de los
ochenta, Stringer/Lambert (1989) argumentaron que, dada la con-
centracin de tierras en Guatemala, era prcticamente imposible
para los campesinos entrar en el mercado de tierras. Cuando grandes
propiedades se ponen en venta, por lo general se trata de un mercado
cerrado, excepto para un pequeo grupo con recursos para comprar
una gran plantacin, ya que los latifundistas usualmente no estn
dispuestos a dividir sus propiedades para venderlas a particulares
o grupos de campesinos.
Unos aos despus tambin el Banco Mundial (World Bank,
1995) sugiri que los latifundistas estn reluctantes, recelosos de que
las ventas incrementen las demandas por tierra y las ocupaciones. !
Por aadidura, la mayora de los sin tierra no disponen de ahorros

o subsidios para negociar efectivamente en el mercado de tierras, J
aun cuando se ofrezcan tasas de inters favorables u otras conce-

siones (Stringer/Lambert, 1989). As, la implementacin del Fondo
de Tierras, previsto en el Acuerdo de 1996, por razones polticas se
ha concentrado en promover el mercado de tierras, va la privatizacin
y venta negociada de tierras pblicas no utilizadas.
El Banco Mundial constat que en las reas donde el Fontierras
mostr inters en comprar tierra, con frecuencia hay especulacin 14 .
En Guatemala comnmente la tierra se usa con fines especulativos y

es mantenida por grandes propietarios por cuestiones culturales, de
estatus familiar, acceso al crditoy servicios. Muchos fijan precios de
venta irreales, que de deseo de vender.
reflejan la ausencia
Finalmente, se estima que entre el 50 y el 95% de las propiedades
no tienen ttulos actualizados, mientras otros sugieren, a la vez, que
la extensin de fierras con ttulos de propiedad en el Registro suma
ms del doble del total de tierras del pas (Stringer/Lambert, 1989: I
14
Hoy, una caballera (42,12 hectreas) cuesta milln y medio de quetzales, mientras
en 1991 estaba valuada en dieciocho mil quetzales. Esto se debe a que el Gobierno
considera a la tierra como cualquier otra mercanca, y permite cualquier precio (Tinay,
entrevista). El mercado de tierras est concentrado, hay apenas unos cinco mil
grandes propietarios vendiendo (Incer, entrevista). Si se contara con mecanismos para
cobrar impuestos sobre las tierras ociosas, la oferta de tierras en el mercado sera
mayor. La Constitucin de 1985 posee un dispositivo para tasar y hasta expropiar
tierras ociosas, mas nunca fue cumplido.
178
18; World Bank, 1998: 4). Esta ambigedad en los derechos de

propiedad y el ineficaz e ineficiente registro de tierras, causan tambin
problemas a la reforma agraria de mercado. Algunos critican el
nuevo proceso de catastro, sugerido por los Acuerdos de Paz" y
financiado por el Banco Mundial, pues permitir que tierras con-
fiscadas de modo ilegal a campesinos pobres y villas indgenas sean
registradas legalmente, debido sobre todo a la falta de un mecanis-
mo legal para averiguar cmo fueron obtenidos los ttulos (Palma
Murga, 1997). Esto contribuira a consolidar la desigualdad. En 1999,
se inici una discusin entre el Gobierno, ONGs, universidades,
grupos indgenas y campesinos con la finalidad de preparar una ley
de jurisdiccin agraria y ambiental, no obstante, en mayo del 2000
las conversaciones fueron interrumpidas (Minugua, 2000: 9).
4 1 Catastro
. .
Segn Rosalinda Hernndez (2000b), Guatemala es actualmente

elnico pas de Amrica Central que no dispone de un catastro
nacional y un registro de la propiedad. En 1968, la USAID financi
un levantamiento catastral por medio del Instituto Geogrfico
Nacional, y durante la administracin de Efran Ros Montt (1982-
83) efectu un inventario de las fincas. Este estudio propuso la
creacin de un Banco de la Tierra para vender tierra a familias
campesinas y facilitar el acceso al crdito. La ltima fotografa area
de Guatemala data de 1991 y fue realizada gracias a la "ayuda" del
Departamento de Defensa de los Estados Unidos.
En el gobierno de Ramiro de Len (1993-94), con una donacin
del Banco Mundial, se hicieron esfuerzos para llevar a cabo un
levantamiento catastral con propsitos fiscales en treinta municipios
de Quetzaltenango, San Marcos, Quiche y algunos distritos del este
del pas. Aunque los Acuerdos de Paz" de 1996 plantean la nece-
sidad de modernizar el catastro y, hasta 1998, el Gobierno dispuso
de recursos para iniciar el trabajo, no hubo claridad sobre el modo
de realizarlo. Un problema significativo es la incapacidad tcnica
local para verificar tal levantamiento; adems, los proyectos actua-
les, a menudo, son limitados por la falta de participacin de las
comunidades (Hernndez, 2000b). Las agencias internacionales falla-

ron en la coordinacin de los esfuerzos, pese a haber puesto a
disposicin recursos del orden de los 62,5 millones de dlares,
conforme la tabla No. 4.
179
Tabla No. 4
Fuentes de financiamiento del catastro
Fuente Proyecto Valor (US$) Tipo
Unin Europea Santiago y San Lucas 24-40 millones Donacin

Holanda San Jacinto y Huite 300 mil Donacin
Alemania Santa Cruz y Purulla 4,2 millones Donacin
Banco Mimdial Petn 31 millones Emprstito
Suecia Asistencia tcnica 1,1 milln
Noruega Cartografa 5 millones Donacin

Francia Becas para maestras 60 mil
PNUD Estudios 400 mil
Total 62,5 millones
Hernndez (2000b: 43) propone asimismo que
.dada la historia de corrupcin y manipulacin de las instituciones

. .
pblicas de inters social, es necesario crear mecanismos sociales

de control de este Fondo de Tierra, con el objetivo de evitar que los
recursos se concedan de acuerdo con los intereses de grupos
polticos.
El presidente Alvaro Arz se comprometi con proyectos de

elaboracin de catastro en Peten, las Verapaces, Sacatepquez,
Chiquimula y Zacapa. Estos no incluyeron la regin norte del pas
(Franja Transversal del Norte), donde ocurrieron grandes usur-
paciones de tierra y muchos problemas agrarios son evidentes. Los
municipios seleccionados por el Estado divergieron de los recomen-
dados por las organizaciones sociales.
5. Las posiciones de la sociedad civil
Un grupo de ONGs, institutos de investigacin, organizaciones

religiosas y de derechos humanos, incluyendo la Conic, la Asocia-
180
cin para el Avance de (Avancso), el Centro

las Ciencias Sociales
para Derechos Humanos Legales y Agencia Interdiocesana para
la
Cuestiones Agrarias, desarroll una propuesta llamada "Abriendo

brecha, propuesta de plataforma para el desarrollo rural".
Para la Plataforma Agraria, el principio fundamental del desa-
rrollo rural es el acceso a la tierra, apoyado por inversiones en
infraestructura y servicios para facilitar medios de vida sustentables,
y no debe ser limitado por leyes de mercado. La Plataforma propone

el fin del modelo agroexportador, la democratizacin del acceso a
la tierra
y a los ttulos de propiedad y la diversificacin de la
economa. Sus reivindicaciones incluyen:
a) El rescate de tierras nacionales, abandonadas y comunales.

Para la Plataforma, la democratizacin de la tenencia de la tierra
se basa en los siguientes principios: "tierra para quien cultiva;
funcin social de la propiedad; reconocimiento de reivindica-
ciones histricas de la tierra".
b) Derechos y seguridad: las mujeres y las comunidades hist-

ricamente marginadas deben ser priorizadas.
c) Eliminar latifundios improductivos: "Se hace urgente la apli-
cacin y el cumplimiento de un impuesto sobre tierras ociosas

que obligue a los propietarios a generar empleos o a pasar la
tierra a los campesinos sin tierra".
d) Realizar la expropiacin de tierras ociosas y poco utilizadas
y recuperar las tierras usurpadas durante la guerra civil.

e) Limitar la extensin de tierras.
f) Establecer un Fondo de Tierra que garantice que las trans-
ferencias basadas en el mercado sean con condiciones justas de

precios, crdito y negociacin.
g) Acceso a recursos adicionales, infraestructura, capacitacin,
crdito, informacin sobre el mercado y tecnologa apropiada
para hombres y mujeres. Eliminar el minifundismo y promover
empresas familiares sustentadas en la seguridad alimentaria y
la diversificacin de la agricultura.
La Conic cuenta, aproximadamente, con 80.000 miembros en 14

de los 22 municipios guatemaltecos, siendo el 95% de ellos indge-
nas. Sus principales objetivos son reivindicar el derecho a la tierra
y al desarrollo, y mejorar el acceso a los servicios. Las polticas

internacionales para el mercado agrario, como las promovidas por
el Banco Mundial, no constituyen una opcin; mientras la mayora
181
de la poblacin carga el peso de la deuda, los sectores privados se

aprovechan de las ventajas que les deparan los programas del Banco
para el mercado de tierras.
Organizaciones como la Conic empezaron a renegociar contra-
tos de deudas con el Fontierras. Un ejemplo de esto fue la cance-
lacin de 32.000 quetzales (4.000 dlares) en beneficio de 540 fami-
lias. Otras organizaciones han reducido sus deudas (veinte fincas
obtenidas con un 80% de descuento) y algunas lograron extender

el plazo sin tener que pagar intereses. Otra estrategia para obtener
la tierra, particularmente en el norte del pas, es va el pago de

indemnizaciones por el despido de agricultores.
La Conic ocup territorios que histricamente pertenecieron a
comunidades indgenas o al Estado y fueron privatizadas. Estas
tcticas son necesarias debido al fracaso de las acciones del Gobier-
no. La entidad identifica cinco mecanismos de acceso a la tierra: a
travs del Fontierras, reivindicando propiedades de la Franja Trans-
versal del Norte, mediante la restitucin de tierra comunal, empre-
sas mixtas, y expropiacin de latifundios.
La CROC posee cerca de medio milln de campesinos asociados
en 20 de los 22 municipios, y su rea de actuacin en cinco regiones
del pas est aumentando. Uno de los nfasis centrales de la entidad
es el desarrollo rural. Para sus dirigentes, el Fontierras no funciona en
virtud de las condiciones existentes de concentracin de la tierra, la
falta de recursos y el actual modelo de produccin. Adems, como no
existen programas que faciliten la comercializacin de los productos
de los nuevos pequeos propietarios, ellos no tendrn capacidad de
pago de sus hipotecas y, una vez ms, sus tierras les sern quitadas.
En el 2001, la CROC y la Congcoop realizaron una investigacin
acerca del impacto de las medidas de ajuste estructural sobre las
poblaciones campesinas. Elaboraron entonces una propuesta para
reformar el Fontierras, de manera tal que este ofrezca mejores solu-
ciones a los problemas del acceso a la tierra y el desarrollo rural.
En dicho estudio identificaron como factores claves que impiden el
acceso a la tierra:
Registro: el 95% de las tierras rurales no estn registradas. El

Registro de Tierras establecido durante lanunca fue
era colonial
modernizado. Este registro est siendo recreado de forma muy
incipiente y sin muchos avances.
Crdito: el 95% del crdito se concentra en las reas urbanas
y el presupuesto del Fontierras es muy reducido.
182
Asistencia tcnica: hay un desmantelamiento del sector pblico

agrcola y ninguna institucin gubernamental brinda asistencia
tcnica; el Fondo provee asistencia nicamente a sus beneficia-
rios.
Siguiendo el estudio, el Fontierras no tendr ningn impacto

significativo en la estructura agraria guatemalteca y una reforma
agraria de mercado no ser exitosa. Y concluye proponiendo un
mayor compromiso por parte del Estado en la recuperacin de las
tierras confiscadas ilegalmente durante la dictadura, la continuidad
de la distribucin de tierras llevada a cabo por el INTA y la expro-
piacin de tierras permitida por la Constitucin, mediante indem-
nizaciones.
De acuerdo con Copmagua-CPT, el catastro y Fontierras son
la
complementarios: primero es necesario para recuperar las fincas

el
abandonadas o confiscadas de forma ilegal durante el conflicto
armado. Para los campesinos, el catastro cumplira un papel rele-
vante como fuente de informacin y, por este motivo, sus organi-
zaciones deberan involucrarse en este proceso. Una vez finalizado,
podra ser utilizado para tasar tierras ociosas.
La Avancso concuerda con la premisa de que debe haber varios
medios de acceso a la tierra, pero seala que es importante verificar
diferentes modos de hacerla productiva. Argumenta que el Fontierras
no prest la asistencia tcnica como debera. Diversas entidades
internacionales ofrecieron subsidios y prstamos para la ejecucin
de proyectos productivos, no obstante falta informacin en torno
a las metas y el impacto de las agencias internacionales.
El Instituto de Estudios Sociales, Econmicos y Polticos (Ipes)
entiende el
...proceso de participacin en tres instancias: Comisin Paritaria

de los Derechos a la Tierra de los Pueblos Indgenas CPT, para
discutir la ley y el modelo de catastro; organizaciones sociales, para
solucionar los conflictos; conjunto de la poblacin, para corroborar
el trabajo. El instituto propuso un sistema de monitoreo por parte
de la comunidad (Hernndez, 2000c).
Para Minugua, uno de los problemas bsicos de la situacin

agraria en Guatemala es el bajo nivel de seguridad jurdica de la
tenencia de la tierra. Fuentes gubernamentales estiman que menos
de la mitad de la tierra usada para la silvicultura, agricultura o
ganadera tiene ttulos de propiedad y lmites claramente estable-
183
cidos.La ley de titulacin suplementaria de hecho cre situaciones

por todo el pas en las que varios propietarios reivindican la misma
tierra.
En trminos de participacin femenina, segn Hernndez, se

destacan mujeres asentadas. La experiencia en organizacin y
las
el acceso a la alfabetizacin les brinda una buena base para reivin-
dicar el acceso a la tierra. Los derechos de las mujeres guatemaltecas

son todava escasos; la legislacin ni siquiera las reconoce como
trabajadoras.
La reforma agraria en el pas sufre con un legado histrico en
el muchas de las polticas y legislacin (progresivas o no) han
cual
sido suprimidas, mal interpretadas o poco ejecutadas en una "con-
tradiccin entre leyes, aplicaciones, legitimidad y pertinencia"
(Minugua, 2000: 9).
Muchos concuerdan con la observacin de que
. . .aspectos agrarios de los Acuerdos de Paz no fueron ni respetados

ni ejecutados. Adems, la cuestin de conceder tierras a trabajadores
sin tierra permanece intocada (Hernndez, 2000a: 49).
Igualmente, no ocurri ningn progreso en el sentido de cam-

biar o hacer cumplir la legislacin existente sobre tierras ociosas o
poco utilizadas (Minugua, 2000: 10). Tal como se encuentra hoy, el
proceso para determinar la ociosidad de la tierra es complejo, tra-
bajoso y basado en declaraciones de los actuales dueos. A los
propietarios amenazados con la expropiacin, el Estado les ha
concedido tiempo suficiente para empezar a producir en sus tierras
ociosas (Sandoval V., 1987; Berger, 1992; Stringer/Lambert, 1989).
Aun as, mirando hacia adelante se percibe el crecimiento de
organizaciones populares y de la actividad poltica, la fuerza de los
movimientos por los derechos de los trabajadores sin tierra e ind-
genas y ampliacin del espacio poltico para el dilogo. En todo
la
el mundo crece el apoyo a la reforma agraria por parte de las

poblaciones urbanas, dando impulso a movimientos por los dere-
chos ya garantizados por ley (FAO, 1998: 2). Forster (1998) observa
que las leyes solamente surtieron algn efecto cuando estuvieron
apoyadas por organizaciones populares. Aunque inadecuado al
contexto histrico actual, el acuerdo de 1996 relativo a la situacin
agraria puede ser un primer paso hacia medidas de reforma agraria
en el futuro.
184
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186
Captulo III
La reforma agraria mexicana:

del ejido a la privatizacin
En 1991, el presidente Carlos Salinas anunci su propuesta de

enmienda al artculo 27 de la Constitucin de 1917, que resultara
de la Revolucin Mexicana. El artculo trataba de la reforma agraria:
garantizaba el derecho a la tierra para todos los campesinos, la
expropiacin de los latifundios y la distribucin de tierras, no de
forma individual sino para los ejidos l Su modificacin implic la
.
la reforma agraria mexicana, "el ejido ha influenciado mucho

1
Producto exclusivo de
elorden econmico, social y poltico del sector rural de Mxico. En este aspecto, es
una entidad de produccin y una forma de organizacin social. Ha desempeado
187
La reforma agraria mexicana: del ejido a la privatizacin
posibilidad de dividir el ejido, propiedad comunal e inajenable, en
pequeas propiedades privadas, adems del fin de la distribucin

de tierras.
El presente captulo describe, desde una perspectiva histrica,
los eventos ms significativos de la reforma agraria mexicana, discute
algunas consecuencias para la sociedad de la enmienda al artculo
27 y presenta las alternativas propuestas por los movimientos sociales
rurales.
1. Breve historia
La lucha por ha guiado siempre a los movimientos

la tierra
sociales a lo largo de la historia mexicana. Las primeras reivindi-

caciones de la Revolucin de 1910 eran que las tierras, selvas y los
recursos hdricos fueran expropiados a los grandes propietarios y
entregados a los campesinos sin tierra para establecer ejidos y colonias
agrarias 2 El gobierno posrevolucionario concibi la creacin de los
.
ejidos como manera de organizacin productiva y representacin

de campesinos organizados y, ms an, como instrumento de con-
trol poltico.
Entre 1915 y 1934, las seis administraciones redistribuyeron diez
millones de hectreas, mientras el presidente Lzaro Crdenas, en
seis aos (1934-40), entreg cerca de 19 millones hectreas a 729 mil
ejidatarios.
Diferentemente de sus antecesores. Crdenas expropi la mayora

de las haciendas en regiones productivas y transform a los ejidos
en el foco de sus estrategias de modernizacin de la agricultura y
desarrollo nacional, en la que un sector agrcola productivo
sustentara la industrializacin (Van der Haar, 2001: 49).
un doble papel econmico, como un productor de bienes bsicos para la poblacin

urbana y como un refugio para los pobres y desempleados de Mxico. A la vez, ha
sido frecuentemente el lugar de las acciones colectivas" (Baos Ramrez, 1998: 32).
"...lareproduccin de las viviendas de los campesinos no puede estar apoyada
solamente por la tierra; los recursos que han sido destinados del Gobierno hacia el
ejido (cualquiera sea el costo poltico) son indispensables" (Lpez Sierra /Moguer,
1998: 22).
2
ElGobierno pag por la expropiacin de la tierra una indemnizacin equivalente
a un tercio de su valor. La dotacin fue el principal mecanismo que garantiz al ejido,
siendo el 80% de las tierras concedidas de esta forma (Thiesenhusen, 1995).
188
El nuevo Cdigo Agrario, inaugurado en la administracin de

Crdenas, instituy los medios legales por los cuales los trabajadores
de las haciendas (peones) podran convertirse en dueos de tierras.
Con la rpida distribucin agraria, el ejido finalmente se volvi una
forma permanente de organizacin en el campo. El programa de
reforma agraria de Crdenas no fue consecuencia nada ms del
esfuerzo del Estado. Durante la Gran Depresin en los Estados
Unidos, muchos trabajadores rurales, acusados de ocupar el lugar
de ciudadanos estadounidenses, retornaron a Mxico. La presin
ejercida por las organizaciones campesinas fue crucial para hacer
avanzar la reforma agraria (Craig, 1993, apud Thiesenhusen, 1995;
Lara Flores, 1996; De Janvry et al., 1997).
Durante el perodo que va de 1940 a 1958, conocido como
Contrarreforma, las polticas agrarias fueron modificadas con el fin
de destinar las mejores tierras a los medianos y grandes hacendados;
asimismo, el lmite de la pequea propiedad fue ampliado a cien
hectreas de tierra frtil o su equivalente en reas de calidad inferior.
La nueva poltica intensific el desarrollo de unidades productivas
individuales, ms all de su impacto sobre los ejidos, e instaur el
derecho de amparo de los grandes propietarios rurales para proteger-
los contra la expropiacin. Estas modificaciones, la inversin en
irrigacin y la expansin de la frontera agrcola posibilitaron que,
en los aos cincuenta, la produccin agropecuaria alcanzara una de
las mayores medias de crecimiento, sumada a otras consecuencias
ambientales y sociales (Garca Jimnez, 1998; Mackinlay, 1996a; De
Janvry et al., 1996; Reyes Ramo, 1992)
Entre 1964 y 1970, en un esfuerzo por sobrepasar las medidas
agrarias de Crdenas, el presidente Daz Ordaz concedi cerca de 25
millones de hectreas a 278 mil ejidatarios. De este total, apenas el
8,5% eran cultivables, lo que evidencia la escasa disponibilidad de
tierra frtil (Warman, 2001). Daz Ordaz distribuy sobre todo tierras
en reas marginales (Mackinley, 1996a). En general, despus de 1960,
muchas de las resoluciones presidenciales relativas a distribucin de
tierras fueron incumplidas. La tierra efectivamente entregada lo era
en menor cantidad que la prometida o no era nunca concedida. De
acuerdo con Varo Berra (2000), a pesar de que casi la mitad de las
tierras del pas haban sido distribuidas a los campesinos, solo un
21% de ellas era apropiado para la agricultura. En algunos casos, eran
donadas tierras sin valor econmico o que ni siquiera existan.
A partir de 1970, las prcticas tradicionales de produccin
campesina de la agricultura de subsistencia, (uso de traccin animal.
189
semillas nativas, control biolgico, fertilizantes orgnicos, rotacin

de cultivos) fueron degradadas por procedimientos inadecuados de
modernizacin tecnolgica, implantados por organizaciones guber-
namentales de investigacin y desarrollo rural. Irnicamente, el
proceso de sustitucin de importaciones se convirti en uno de los
mayores obstculos para el desarrollo sustentable de la economa
(De Janvry et al., 1997; Varo Berra, 2000).
La Ley Federal de Reforma Agraria fue promulgada en 1971.
Ella determin que
todos los ejidos deberan tener tres rganos in temos: una asamblea
. . .
general, compuesta por el conjunto de los ejidatarios, una direccin

ejecutiva y un consejo fiscal, con poderes legales para efectuar
controles y balances. Las Asambleas Generales eran, formalmente,
la autoridad mxima del ejido. El inters de la colectividad estaba
protegido y todas las decisiones se tomaban por voto mayoritario
(Baitenmann, 1998: 107).
En 1976 fue sancionada la Ley General de Crdito Rural. Bajo

ambas leyes, el sector campesino se torn, nuevamente, el foco del
apoyo legal y gubernamental para promover la produccin
(Mackinlay, 1996a). En la administracin de Echeverra (1970-76),
se reinici la distribucin de tierras (Harvey, entrevista).
Posteriormente, las administraciones de Lpez Portillo (1976-82)
y De Madrid (1982-88), una vez ms, introdujeron modificaciones
la
de la Contrarreforma de los aos cuarenta y cincuenta,

similares a las
tratando de sustituir la reforma agraria por polticas tendientes a
aumentar la productividad (Rubio, 1987, apud Harvey, 1998b). Los
pequeos productores fueron hechos a un lado, en tanto la agricultu-
ra de larga escala y ganaderos recibieron el grueso de los subsi-
los
dios, las inversionesy ayudas financieras. Ejemplos de este cambio
fueron el Sistema Alimenticio Mexicano, programa ejecutado entre
1979 y 1981 para subsidiar a los productores de granos en mediana y
larga escala (Mackinlav, 1996a), y el derrumbe de las distribuciones
presupuestarias para el desarrollo rural, del 13,4% en 1982 al 8,7% en
1988 (Coha, 1982, apud Thiesenhusen, 1995).
Pasada la dcada de los ochenta, se acabaron los subsidios para
el sector rural. Mxico empez a invertir en otros sectores para ser
globalmente competitivo. Los ajustes estructurales acompaaron las
ideas persistentes de promover inversiones extranjeras en la agri-
cultura. El Gobierno, al considerar que la produccin de granos en
pequea escala no sera lucrativa ni capaz de atraer inversiones, no
190
defini una poltica de soberana alimentaria. Desde 1988, la fuente

de crdito para la agricultura se desplaz de los bancos de desa-
rrollo, como el Banrural, hacia los bancos comerciales 3 .
La introduccin de las polticas de libre mercado y la retirada del

crdito para el sector rural provocaron un descontento general entre
los productores. En julio de 1990, el Movimiento de los 400 Pueblos
march en Poza Rica, Veracruz, para exigir la distribucin de 80.000
hectreas, crdito y asistencia tcnica; en septiembre del mismo ao,
cerca de 10.000 productores del nordeste, del Bajo y del sur marcha-
ron hacia la ciudad de Mxico y exigieron, entre otras medidas, la
modificacin de la poltica agraria. La principal crtica fue que la
propuesta de la enmienda al artculo 27 de la Constitucin haba sido
impuesta por intereses del Banco Mundial 4 del gobierno de los Es-
,
tados Unidos 5 del conservador consorcio de empresarios mexicanos

,
(Copamex, Canacintra, Anit, Usem, etc.) y de la tecnocracia liberal,

representada por el Ministerio de Comercio (Calva, 1993).
Las reformas del artculo 27 estuvieron precedidas por una
intensa polmica en el Gobierno entre los defensores de la priva-
tizacin y los favorables a las propiedades comunes, con una amplia
variedad de opiniones entre ellos. Dentro del movimiento campe-
sino existieron tres posiciones bien demarcadas respecto a la en-
mienda: apoyo con restricciones, oposicin, y una fraccin interme-
dia. Con todo, en general el debate fue considerablemente limitado
y diversas organizaciones campesinas argumentaron que no era

posible que quinientos congresistas decidieran por veinte millones
de personas del campo (Moguer, 1992; Hernndez, 1992).
3
Los principales bancos comerciales son: Fira (Fideicomisos Instituidos en Relacin
con Agricultura/Fondo de Crdito para la Agricultura), Nacional Financiera
la
(institucinde crdito para industrias de mediano porte) y el Banco Nacional de

Comercio Exterior (Myhre, 1998; De Janvry et al., 1997).
4
En febrero de 1990, el Banco Mundial public un documento en el que sugiri al
Gobierno profundizar las modificaciones neoliberales en lo concerniente a las leyes
agrarias.
5
Durante el transcurso de las negociaciones del Acuerdo de Libre Comercio de
Amrica del Norte, el gobierno estadounidense presion para cambiar la ley agraria
mexicana. En el artculo 501 se lee: "Las partes estn de acuerdo sobre que su objetivo
principal es eliminar el mayor nmero posible de barreras al comercio y subsidios
y modificar las disposiciones relevantes en las regulaciones que distorsionan el

comercio, con el propsito de promover la competitividad, elevando la eficiencia a
travs de aumentos en la escala de produccin". Es importante sealar que, hoy,
ambos pases tienen altos subsidios y los Estado Unidos practican un severo dumping
con el maz exportado a Mxico.
191
Al cabo de ms de seis dcadas, la reforma agraria presentaba,

como resultados decisivos, los siguientes aspectos:
a) los pequeos productores intensificaron la produccin y

comercializacin y mantuvieron sus ingresos, aun cuando cul-
tivaran reas menores;
b) elxodo rural de la poblacin, que de otro modo podra estar
desocupada en las ciudades, fue evitado;
c) mientras la economa se desarrollaba, se logr impedir la
inquietud en el medio rural;

d) sus beneficiarios se volvieron los principales productores de
alimentos del pas.
No obstante, hubo aspectos que fallaron, como:
a) poca preservacin o conservacin de los recursos naturales

en las reas integradas al proceso productivo agrcola;
b) lenta distribucin de los ttulos de tierra;
c) provisin tarda e inadecuada del crdito y la asistencia
tcnica, lo que defraud a muchos beneficiarios y acarre la

disminucin de su potencial econmico.
d) algunos propietarios rurales no fueron afectados por la re-
forma agraria debido a sus conexiones polticas o subterfugios,
generando un cierto grado de injusticia en el proceso;
e) la distribucin de tierras se us como forma de padrinazgo
poltico, sirviendo frecuentemente para reprimir a los campe-
sinos y mantenerlos "en su lugar";
f) muchos campesinos no se beneficiaron (Thiesenhusen, 1995).
Estudiosos de la cuestin agraria mexicana (Hernndez, 1992;

Mackinlay, 1996b;DeJanvryetal., 1997; Garca Jimnez, 1998; Morret,
apud Varo Berra, 2000) arguyen que la enmienda al artculo 27 no
mejor la situacin rural y destruy las funciones tradicionales de las
organizaciones campesinas. En realidad, actu en contra del objetivo
de la justicia social, al considerar nicamente el tema de la distribu-
cin de la tierra sin promover su productividad.
2. La nueva ley agraria y el Procede
En 1992, la enmienda al artculo 27 se aprob por 388 votos a

favor y 45 en contra. Los objetivos de lanueva ley fueron disminuir
192
el crecimiento del minifundio y promover inversiones para incre-

6
mentar la produccin , con la promesa del presidente Salinas de
crearms empleos y organizaciones para los trabajadores agrcolas

(Moguer, 1992; Cala, 1993; Lara Flores, 1996). La enmienda vino en
medio de un paquete de reformas neoliberales que comprendi:
a) el establecimiento de laZona de Libre Comercio de Amrica

del Norte (TLCAN, incluyendo a Canad, Mxico y los Estados
Unidos);
b) la privatizacin de empresas estatales;
c) la desregulacin de los mercados de productos agrcolas;
de la administracin de irrigacin 7 (Thiesen-
d) la privatizacin
husen, 1995; Whiteford Scout et al., 1998).
La reforma de Salinas fue considerada la base para la llamada

"modernizacin" de Mxico, ajustndose a las demandas del TLCAN.
Por lo tanto, la reforma del ejido no fue un esquema para resucitar
productos de subsistencia, irrigados solamente por la lluvia; este
tipo de agricultura segua siendo poco atractivo para los inversores.
Cornelius/Myhre (1998) y Moguer (1992) consideran que los
elementos claves de la enmienda al artculo 27 son:
El fin de la expropiacin de las grandes propiedades y de la
obligacin constitucional del Gobierno de distribuir tierras, pese

a la existencia de ms de cuatro millones de trabajadores sin
tierra, nmero superior al anterior a la Revolucin (Varo Berra,
2000 );
Las disputas por los derechos a la tierra entre ejidatarios o
entre estos y propietarios privados dejan de ser mediadas por
el Ministerio de la Reforma Agraria,
y pasan a la competencia
de los tribunales agrarios autnomos y descentralizados;
Los ejidatarios pueden obtener ttulos individuales de sus
parcelas de tierra, si el ejido acepta participar del Programa de
6
La competitividad de Mxico se encuentra amenazada hace tiempo: as, en aquel
momento aproximadamente el 75% de las tierras agrcolas sufran altos niveles de
erosin, un 16% estaban en proceso de desertificacin y, anualmente, se perdan
alrededor de 500 mil hectreas de selva (Morret, apud Varo Berra, 2000).
7
"Con el Programa de Modernizacin Rural (parte del Plan de Desarrollo Nacional
de Mxico, de 1989-94), la administracin de los sistemas se transfiri a los usuarios
del agua, hacindolos responsables de la operacin, mantenimiento y administracin
del sistema" (Whiteford Scout et al., 1998: 384).
193
Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares Ur-

banos (Procede), teniendo el derecho de, legalmente, vender,
alquilar, arrendar o hipotecar sus tierras como garanta del
emprstito 8
;
No se exige ms a los ejidatarios que trabajen personalmente

en la tierra, pudiendo constituir asociaciones con individuos y
empresas privadas de afuera o entre ellos para acrecentar el
tamao de la unidad productiva y maximizar las economas de
escala 9;
La limitacin del tamao mximo de la propiedad se man-
tiene para prevenir concentraciones excesivas de las tierras de
ejidos privatzados (las haciendas individuales estn limitadas
a 100 hectreas de rea irrigada y las haciendas de empresa, a
2.500 hectreas) 10 ;
La apertura del sector del ejido a la inversin extranjera

directa, elimina la prohibicin legal de que se formen asocia-
ciones productivas entre inversionistas privados extranjeros y
ejidatarios n ;
La de alternativas para organizaciones de trabajadores

falta
y el desarrollo de redes de seguridad social para trabajadores

rurales.
En sntesis, la enmienda al artculo 27 busca traer seguridad a

los grandes propietarios sin preocuparse de los campesinos, quienes
8
"De esta forma, el ejido perdi, por decreto, su caracterstica de propiedad social
enajenable, imprescriptible y no embargable (Garca Jimnez, 1998).
9
"Los tecncratas queran reducir drsticamente el nmero de mexicanos del sector
agrcola, en especial los ms de dos millones de pequeos productores de maz...
Desde el punto de vista de los tecncratas... el Gobierno debera impulsar su salida
de la produccin de maz en pequea escala hacia el empleo industrial urbano y
el sector de servicios. Intentar mantenerlos en la agricultura de subsistencia es una
poltica social y econmicamente incorrecta" (Comelius/Myhre, 1998: 6).

10
Las sociedades comerciales pueden comprar ms de 12.500 hectreas en las reas
tropicales hmedas, 250.000 hectreas en zonas templadas y 375 en el semirido; sin
embargo, la distribucin de tierras a los ejidatarios, en los aos recientes, ha sido
de cuatro hectreas como media (Garca Jimnez, 1998).
11
"La retirada de las empresas estatales y de los apoyos gubernamentales del campo,
como consecuencia de las reformas econmicas neoliberales, forz a los productores
rurales a buscar fuentes privadas de crdito y reorganizar sus actividades produc-
tivas. La ascendente integracin mexicana a los mercados globales de commodities,
bajo la actuacin del TLCAN y del Gatt, desafi todava ms a los campesinos,
forzndolos a hallar nuevas estrategias para competir, tanto en el mercado nacional
como en el internacional" (Znyder/Torres, 1998: 1).
194
constituyen la mayor parte de los productores rurales (Morret, apud

Varo Berra, 2000; Appendini, 2001).
El sistema legal, la poltica agrcola y las instituciones guber-
namentales sufrieron varios cambios:
a) la sancin de una nueva Ley Agraria, complementaria de la

Ley Orgnica de los Tribunales Agrarios;
b) la creacin de la Fiscala Agraria, del Tribunal Superior Agrario
y de los Tribunales Agrarios Unitarios;

c) la suspensin de las leyes de crdito rural, fomento agro-
pecuario y seguro (De Janvry et al., 1997).
La creacin del Procede produjo un sentimiento de inseguridad.

Para obtener los derechos de la propiedad, el programa tiene que
confirmar los lmites entre los ejidos y las parcelas individuales,
resolver disputas internas y distribuir ttulos. El Procede suscit
debates y agudiz los conflictos por lmites de tierras
en particular
con ejidatarios ausentes
sobre el derecho de herencia de mujeres
y nios no ejidatarios y el derecho de propiedad de la tierra que
haba sido ilegalmente utilizada en hipotecas (Jones/Ward, 1998;
Stephen, 1998). Aun as, en otros sitios el programa ha aumentado
la seguridad de la tierra, con el resultado de una valorizacin de
las parcelas de los ejidos (Concheiro/ Quintana /Tarrio, 2000).

Una vez certificada la tierra, ella puede ser transferida a alguien
de la familia o del ejido a travs de la venta. El certificado es
convertido en ttulo de propiedad privada, mediante solicitud a la
asamblea general del ejido y su aprobacin por la mayora. Si el
permiso es concedido y el ttulo verificado, entonces la tierra puede
ser vendida como propiedad privada y pasar a estar fuera del ejido
(Stephen, 1998). De acuerdo con la Encuesta Nacional del Ejido
(1997), en perodo de 1994 a 1997 hubo un crecimiento del 22%
el
en las transacciones de alquiler. Los grandes propietarios eran ms
propensos a alquilar tierras y los pequeos a arrendarlas, mostrando
una tendencia a la compactacin de reas cultivables. Alrededor de
1999, el 51,4% del rea rural se encontraba bajo el rgimen del ejido
o de comunidades y un 5% de los ejidatarios haban vendido sus
tierras (Robles, 1999, apud Appendini, 2001 ). Mientras los ejidatarios
vean al Procede como un facilitador en las transacciones oficiales,
y la Fiscala General Agraria lo presentaba como un instrumento
para aclarar la tenencia y los derechos de la tierra, este claramente
interactuaba con la lucha agraria, y en algunos casos ayudaba a
reactivarla (Stephen, 1998).
195
Despus de la enmienda de 1992, el proyecto neoliberal se volvi

una prioridad para el Gobierno, intensificndose las tensiones entre
hacendados y campesinos. Para suavizar la situacin, el Gobierno
intent conseguir apoyo para las reformas y reducir la oposicin
a las negociaciones del TLCAN, y para ello dirigi una nueva fuente
de recursos hacia el campo. Entre estos subsidios estuvieron: el
Programa Emergente de Apoyo a la Caficultura, el Programa de
Incentivos Rurales, el Programa de Apoyos Financieros a la Comer-
cializacin, el Programa de Apoyo Directo al Campo (Procampo),
el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), la Alianza para el
Campo, el Crdito a la Palabra y el Fondo Nacional de Empresas

Solidarias (Fonaes) (Appendini, 1998) 12 .
El Procampo en 1993. Fue un programa de apoyo a

se inici
pequeos propietarios y campesinos, que subsidi insumos y pro-
porcion garanta de precios. Ahora que, su principal objetivo fue
promover la adopcin de nuevas tecnologas y cooperacin entre
los productores para facilitar el uso sustentable y productivo de
aquella tierra que podra ser competitiva en el mercado internacio-
nal (Varo Berra, 2000).
Fonaes brindaron crdito
El Pronasol, el Crdito a la Palabra y el
a productores de subsistencia y pequeos fondos de inversin para
microindustrias rurales. Estos fondos, que sustituyeron el crdito
pblico anteriormente reservado a los campesinos a travs del
Banrural, garantizaron el acceso al crdito a campesinos no ejida taos.
Con el Pronasol el nmero de ejidatarios con acceso al crdito
aument, si bien la cantidad total de crdito destinada al sector del
ejido ha disminuido (De Janvry et al., 1997).
Para Cornelius/Myhre (1998), la reforma del ejido represent
un cambio fundamental en la poltica alimentaria mexicana.
En los aos setenta y principios de los ochenta, el Gobierno adopt

programas de subsidios en masa para alcanzar la meta de
autosuficiencia alimentaria, especialmente de productos agrcolas
13
bsicos como el maz, los frijoles y el trigo .
12
"Empresas solidarias son un mecanismo burocrtico, creado por la administracin
de Salinas para enfatizar los proyectos relacionados con la produccin y la generacin
de empleos" (Comelius, Craigh/Fox, apud DeWalt, 1998: 367).
13
En 1988, alrededor de dos tercios del rea cultivada de los ejidos se dedicaban
al maz, pero desde que este fue producido ms fcilmente y con menor costo en
los Estados Unidos, el gobierno mexicano acab con los programas orientados a
desarrollar la produccin nacional (Cornelius/Myhre, 1998).
196
El gobierno Salinas defini la "seguridad alimentaria" en tr-

minos de una estrategia internacional de "nichos de mercado". Esta
estimula la produccin de frutas, verduras, azcar y caf, para los
cuales el clima y la localizacin geogrfica del pas representan una
ventaja comparativa en el mercado exportador, en tanto depende
de la importacin para suplir la demanda de muchos productos
bsicos 14 .
En 1995, la administracin Zedillo cre la Alianza para el

Campo, apuntando a incrementar las ganancias del sector agrcola,
combatir la pobreza rural, proveer materia prima a bajo costo y
estimular la autosuficiencia alimentaria. La propuesta, aparente-
mente preocupada por limitar la importacin de alimentos, incluy
un aumento en el presupuesto agrcola y subsidios para maquinaria,
semillas y agrotxicos (Randall, 1996). Sin embargo, los programas
basados en el mercado ignoran ciertos conceptos, entre ellos el PBI
agrcola, la seguridad y soberana alimentarias, la justicia social y
el desarrollo, la disminucin de la pobreza y la creacin de empleos
para trabajadores agrcolas (Surez et al., 1995).
3. Consecuencias de las polticas neoliberales
Crticos de la enmienda al artculo 27 (Calva, 1993; Cornelius/

Myhre, 1998) juzgan que sus principales consecuencias fueron la
15
ruptura del contrato social rural, la privatizacin del ejido , la
destruccin de las comunidades agrarias indgenas, la creacin de

nuevas formas de concentracin agraria la expulsin de millones
y
de familias rurales hacia las ciudades .
3.1. Patrones de acceso a la tierra
Las formas ms comunes de acceso a la tierra en Mxico eran

el arrendamiento, el alquiler, la hipoteca, el emprstito y las socie-
14
"[El Gobierno] ...ha intensificado la dependencia de Mxico de granos cultivados
en el Medio Oeste de los Estados Unidos, en donde los productores gozan de ventajas
tecnolgicas y ambientales, y adems disfrutan de subsidios" (Appendini, 1998: 36).
15
Esta enmienda elimin el estatus jurdico especial del ejido, permiti la venta de
tierras colectivamente controladas y cre nuevas presiones para que los campesinos
produjeran individualmente (Znyder/Torres, 1998).
16
Para un estudio ms extenso en esta rea, ver Cornelius /Myhre, 1998.
197
dades. De acuerdo con Concheiro/Quintana/Tarrio (2000), tras la

reforma del artculo 27 y con el Procede, el mercado de tierras se
ha expandido en las modalidades de la compra y venta, arrenda-
miento y otros tipos de transacciones de tierras entre los miembros
de las comunidades rurales y con personas de afuera. Apuntan que
el crecimiento demogrfico
y la distribucin por franja de edad
guardan relacin con la politizacin de las transacciones de tierra
y el incremento del minifundio. La historia, el ambiente fsico y
social, las caractersticas econmicas y polticas del escenario pro-
ductivo, particulares a cada regin, ejercen influencia sobre las
transacciones de tierra. La distribucin de la tierra era esencial y
ahora solo es posible por medio de herencia, compra, alquiler o
emprstito. En el caso de los campesinos pobres, nicamente la
herencia les garantizaba un pedazo de fierra. Ellos tambin obser-
varon que all donde prevalece el mercado de fierras, una minora
de propietarios locales o extranjeros controla las mejores reas del
ejido o privafiza la tierra comunal, mientras un creciente nmero
de campesinos est perdiendo el acceso a la tierra 17 .
Oponindose a estas crticas. Jones /Ward (1998) sealan que las

alteraciones en la estructura agraria han sido mucho ms modestas.
En parte, debido a la lentitud de la titulacin individual por el
Procede y el escaso valor productivo de la tierra, excepto en los ejidos
urbanos y suburbanos donde la misma es codiciada por corredores,
y en reas irrigadas, en las cuales la produccin est de algn modo
asegurada. Adems, algunos ejidatarios ven la reforma del ejido
como un medio que proporcionara mayor seguridad a la tenencia
de la tierra (Comelius, 1998).
En un estudio realizado en el valle Mexicalli y en la regin del
ro Panuco (Whiteford Scout et al., 1998), las reformas del artculo
27 fueron encaradas positivamente porque la privatizacin de las
tierras del ejido legitim las prcticas de tenencia de la tierra, cosa
que nunca antes haba sucedido. En ambas regiones, los ejidatarios
no han abandonado sus tierras.
3.2. Modernizacin agrcola
La eliminacin de los subsidios y la privatizacin o extincin

de numerosas agencias pblicas del sector rural afectaron el acceso-
17
"Las personas venden sus tierras porque les faltan recursos financieros, conoci-
miento y las relaciones comerciales necesarias para entrar al mercado y capitalizarse"
(Concheiro/Quintana/Tarrio, 2000).
198
al crdito, al seguro, a los mercados, a fomentos modernos, semillas,

agua, asistencia tcnica e infraestructura bsica; acrecentaron los
costos de los insumos y servicios (Myhre, 1998; De Janvry et al.,
1996). Elabandono de los campesinos por los programas del sistema
financiero rural y el cierre de la Aseguradora Nacional Agrcola y
Ganadera S. A. (Angasa), fueron parte del desmantelamiento del
sector rural. Cortes en el crdito se combinaron con el redirecciona-
miento de los emprstitos hacia los grandes hacendados, mientras
el fracaso para establecer agencias financieras privadas en las co-
munidades acompa el vaciamiento de las instituciones.

El acceso al seguro formal virtualmente desapareci.
Esto forz a los propietarios a confiar en formas tradicionales de

proteccin contra las adversidades, como: criar ganado; recurrir a
prstamos de parientes, amigos y agiotistas; obtener un seguro
mutuo entre los miembros de la comunidad (De Janvry et al., 1997:
205).
La obtencin de crdito bancario, hoy, requiere la certificacin

de tenencia de la tierra, pero cuando los campesinos se percatan de
que deben entregar sus certificados al banco, dan la media vuelta

y buscan subsidios (Moguer Viveros/Parra, 1995).
Otra falla de la nueva reforma es la incapacidad del sistema
financiero rural para proveer al sector con capital para inversiones
de largo plazo en "tecnologas competitivas". Por eso, no ha habido
un aumento significativo en el nivel de inversiones en el sector
ejidatario, en parte debido al limitado margen de ganancia de las
plantaciones ms adecuadas a la mayora de las tierras del ejido,
los granos bsicos. En las regiones apropiadas para frutas de alto
valor y verduras, hay seales de tal aumento, no obstante, el alto
costo y la escasa disponibilidad de crdito de larga duracin res-
tringen la introduccin de materiales caros y tecnologas. La reforma
del ejido no estimul la inversin extranjera en la agricultura y la
industria del procesamiento alimentario. Desde 1993, el sector agrcola
atrajo menos del 1% de las inversiones directas extranjeras en Mxico.
Aparentemente, la crisis fiscal, el peso de las deudas y la inestabi-
lidad poltica desalentaron las inversiones nacionales y extranjeras
necesarias para apoyar la recuperacin de la economa. La falta de
inversiones financieras reduce la productividad agrcola, la calidad
de los capacidad local de retener algn control sobre
productos y la
la comercializacin de frutas
y verduras (Myhre, 1998; Cornelius/
Myhre, 1998; Satanford, 1998).
199
Con la reforma, el sector del ejido sufri un fuerte derrumbe

en niveles tecnolgicos, excepto en el uso de algunas semillas perfec-
cionadas, como las del maz. Los pocos avances tecnolgicos se
reservaron para los grandes hacendados. En la agricultura de se-
quero, los pequeos productores fueron quienes ms perdieron
capacidad tecnolgica y rendimientos, en tanto que en la agricultura
irrigada, en la que existe menos dualismo tecnolgico, los grandes
hacendados perdieron ms (De Janvry et al., 1997).
Para el pobre del campo,
...la proclamada globalizacin no destruy la cultura rural, pero
ha tenido fuerte impacto. Los pobres rurales de Mxico han sido

dejados atrs tecnolgicamente y sus prcticas agrcolas tradicio-
nales, que eran suficientes en el pasado, ahora han sido corrompidas
y desacreditadas por la nueva ortodoxia, resultando en un inevi-

table deterioro del medio ambiente y una fuerte cada de la calidad
de vida rural (Baos Ramrez, 1998: 43).
Segn Cornelius/Myhre (1998: 16)
...solo aproximadamente el 10% de los ejidos del pas estn bien

organizados, poseen tierra de buena calidad, tienen acceso a irri-
gacin y alguna experiencia para la negociacin. Este es el sector
que ocupa la mejor posicin para beneficiarse con las reformas del
artculo 27 y la creciente integracin de Mxico a los mercados
globales de commodities.
De Janvry et al. (1997) identifican las estrategias empresariales

en reforma post ejido, sntomas del inicio de un proceso de
la
diferenciacin: modernizacin de las plantaciones tradicionales,
diversificacin de las culturas con ventajas comparativas y acumu-
lacin de capital por medio de la ganadera.
En un contexto de baja de los precios y alza de las importaciones,
en la segunda mitad de la dcada de los noventa ms productores
de maz y otros dueos de ejido empezaron a criar ganado (44%
en 1994 y 48% en 1997). La renta proveniente de actividades no
agrcolas pas del 46% en 1994 al 55% en 1997, tomndose impor-
tante para los propietarios rurales (Appendini, 2001).
Los ejidatarios se encuentran expandiendo la plantacin de
frutas y verduras all donde el agua, la tierra y las condiciones de
trabajo lo permiten (Stanford, 1998). En este estudio para Tierra
Caliente, Michoacn, Stanford descubri que los ejidatarios conti-
nan extendiendo.
200
...las plantaciones comerciales a las cuales tenan acceso en mer-
cados domsticos e internacionales. Desde esta perspectiva, la

expansin del cultivo ilegal de marihuana en esta regin tambin
evidencia los esfuerzos de los pequeos propietarios por hacer
todo lo necesario para sobrevivir en sus tierras.
3.3. Procesos migratorios
En Mxico, la economa rural depende mucho del mercado de
trabajo y de migracin nacional e internacional para escapar de

la
la pobreza, especialmente de aquellos que no consiguen tierra (De
Janvry et al., 1997). La reforma y otros cambios estructurales no

alteraron las presiones migratorias de las comunidades del ejido,
con una larga tradicin de migracin de la fuerza de trabajo hacia
los Estados Unidos (Cornelius/Myhre, 1998). La migracin expe-
rimenta la influencia de factores socioeconmicos. Considerando la
tenencia de la tierra, como muestra una investigacin de Comelius
(1998) en Tlacuitapa, Jalisco, los ejidatarios migran menos (17,2%)
que los dueos de tierra (28,1%), mientras los trabajadores sin berra
son quienes ms migran (58,3%).
3.4. Medio ambiente
Junto con la enmienda al artculo 27, fueron modificadas las
leyes forestal,de recursos hdricos y de pesca. Con las nuevas leyes

amenaza aumentar la degradacin ambiental, debido a la mecani-
zacin agrcola, el mayor uso de agrotxicos, la apertura de pastos
para la ganadera, la deforestacin del ejido en el permetro urbano
por la ocupacin y la desregulacin del sector forestal, y a otras
actividades que pueden empeorar la contaminacin del aire, el agua
y el suelo. De Janvry et al. (1997: 209) argumentan que
...las presiones ambientales en esas tierras frgiles, muchas de las

cuales ya estn seriamente degradadas, han crecido, a la vez que la
capacidad del ejido para organizarse y proteger estos recursos del
uso predatorio y regularizar el pastoreo permanece dbil y
subdesarrollada.
Con la reforma del ejido, el rea forestal y el rea agrcola son

tratadas diferentemente.
201
Las reas forestales no pueden parcelarse. si el ejido es dispersado,

. .
la ley determina que el rea forestal del ejido sea designada como
propiedad nacional. No especifica, sin embargo, ningn pago a los

ejidatarios por esta transferencia... (Zabin, 1998: 412).
Los ejidos pueden con ms facilidad establecer y operar empre-

sas con prcticas forestales sustentables. Conforme la nueva legis-
lacin, los ejidos son libres para constituir asociaciones productivas
con corporaciones privadas, incluso firmas extranjeras, con poco o
ningn incentivo para adoptar prcticas ambientales (Cornelius/
Myhre, 1998; Wexler/Bray, apud Zabin, 1998).
En las regiones costeras,
la modificacin del artculo 27
y la Ley
de Pesca estimularon una "Revolucin Azul", en la que la pisci-
la
cultura producir mercaderas de las reas lacustres y costeras del

pas. El desarrollo de la piscicultura se est dando con amplitud
entre los inversionistas privados, que ahora perciben nuevas posi-
bilidades e incentivos, con pocos beneficios para las cooperativas,
los ejidos y el ambiente. Como en cualquier lugar de Amrica Latina
y Caribe, en Nayarit, Veracruz y Chiapas existen ya conflictos
el
sociales por penetrar en zonas claves de recursos costeros, adems

18
del incremento de la degradacin ambiental (DeWalt, 1998) .
3.5. Jvenes y mujeres
La historia agraria de Mxico no es neutral respecto a la cuestin

de gnero. Las leyes agrarias que han regulado el acceso al ejido
crearon un patrn de exclusin para las mujeres. Por eso, estas
desarrollaron una amplia variedad de estrategias econmicas para
sobrevivir y alimentar a sus familias. En la nueva versin del articulo
27, las mujeres no se hallan en mejor situacin. La seguridad de
obtener certificados y ttulos de la tierra del ejido lleg demasiado
tarde para la mayora de las mujeres que pueden tener vincularse
alProcede. Ellas necesitan apoyo para trabajar la tierra, as como
de un serio plan de desarrollo que proporcione esperanza a las cien-
18
Los corrales de piscicultura alteran la hidrologa de las lagunas, aumentando o
disminuyendo la salinidad y, de esta modo, la distribucin de los recursos marinos.
El Proyecto de Accin de los Manglares identifica el desarrollo del cultivo del
camarn como la principal amenaza para los ecosistemas lacustres (MAP, apud
DeWalt, 1998).
202
mil mujeres rurales que, oficialmente, cada ao ingresan a los 18 aos

de edad a la fuerza de trabajo (Stephen, 1996).
Asimismo, la reforma de la ley agraria no toma en consideracin
los derechos femeninos del Cdigo Civil, lo que favorece la prdida
de autoridad de esposas e hijos de los ejidatarios (Hernndez, 1995;
Cornelius/Myhre, 1998). Por ende, cuando como resultado de la
reforma de 1992 ces la distribucin de tierras, estas podan ser
vendidas por personas que posean derechos agrarios, dejando a las
esposas e hijos solamente la preferencia de compra (Baitenmann,
2000).
3 6 Pueblos indgenas
. .
De acuerdo con De Janvry et al. (1996), entre 1990 y 1994 las

comunidades indgenas perdieron menos que otros ejidatarios, ya
que no dependieron de las ventas de maz y frijoles, cuyos precios
cayeron durante ese perodo. Con todo, en el contexto general, las
comunidades indgenas han sido las mayores perdedoras si las
comparamos con otros tipos de ejidatarios. Sus tierras se encuentran
bajo constante amenaza de invasin y privatizacin. Al respecto
conviene observar que, en su redaccin actual, el artculo 27 habla
de grupos indgenas y no de pueblos indgenas (Hernndez, 1995;
Burguete, 1997).
3 7 Democratizacin
. .
Una de las innovaciones centrales de la nueva ley fue la sus-

titucin del comisariado (consejo ejecutivo), como ncleo decisorio
del ejido, por los pequeos negocios o unidades productivas. El
poder del comisariado fue reducido, pasando de ser un rgano con
algn grado de autoridad a otro con tareas exclusivamente admi-
nistrativas 19 (Baos Ramrez, 1998). De ah que residentes de los
ejidos
comunidades crecientemente heterogneas pero que- ,
19
"A los comisariados tienen ahora explcitamente prohibido tomar decisiones,
considerando las tierras comunes sin aprobacin de la asamblea general, y no poseen
jurisdiccin sobre las parcelas de tierras individuales o derechos de los miembros"
(Baitenmann, 1998: 111).
203
carecen de derechos formales sobre la tierra, como trabajadores sin

tierra, medieros, pequeos propietarios, esposas e hijos de ejidatarios,
siguen siendo excluidos de las decisiones (Cornelius/Myhre, 1998).
De Janvry et al. (1997: 119) observan que los
...ejidatariosno estn fuertemente organizados, con apenas un

tercio perteneciendo a asociaciones del ejido, a grupos informales
y sociales y un 7% participando individualmente de entidades
formales. En estas organizaciones formales, el objetivo de acceso a
la tierra cambi a apoyo a la produccin.
Las organizaciones son ms importantes en regiones con pobla-

cin indgena, en las reas de frontera y de agricultura en sequero.
Aunque el cambio de un proceso de desarrollo centrado en el
Estado hacia un modelo de mercado neoliberal y orientado a la

exportacin haya debilitado el poder de las organizaciones cam-
pesinas tradicionales debido a la fragmentacin del trabajo rural,
muchos conflictos sociales seguirn originndose y estallando en
el campo (Kay, 1997: 20).
3.8. Desarrollo urbano
En 1995, el 73% de la poblacin mexicana viva en el rea urbana.

En las dcadas recientes, ms del 60% del crecimiento urbano se dio
programa
gracias a la apropiacin ilegal de las tierras del ejido. El
gubernamental 100 Ciudades anunci la urbanizacin de 120.000
hectreas de tierras de ejidos para la expansin de las principales
ciudades del pas (Jones/Ward, 1998).
El sistema de propiedad del ejido ejerce mucha mayor influencia
que el Mxico rural; la mitad de las tierras comunales circundan las
ciudades mexicanas que ms crecen 20 La reforma de 1992 permite
.
que los dueos de las tierras comunales se asocien a inversionistas

privados, que las vendan a empresas de construccin civil o se
conviertan en vctimas del desarrollo urbano, que destituye a la
comunidad de su tierra y su identidad (Jones/Ward, 1998; Zearley,
1994, apud Randall, 1996).
20 En rgimen comunal o de ejido

1999, el 51,4% del territorio rural estaba bajo el
(Roblis, 1999, apud Appendini, 2001).
204
Jones/Ward (1998: 261) argumentan que
...la enmienda del artculo no hace nada para remover la ventaja
econmica de la negociacin ilegal de tierras... En el entorno del

permetro urbano, los ejidos compiten para vender tierras porque
creen que ahora eso es una transaccin legal, y porque se sienten
inseguros de que eso sea el inicio de una mayor ofensiva del Estado
contra el ejido. Para liberar la tierra, los ejidatarios han vendido
grandes cantidades a coyotes (intermediarios).
aun con el Procede concluido, el funcionamiento

Sin embargo,
legal delmercado de tierras no es, inevitablemente, el prximo paso.
El programa puede transformar a los ejidatarios vendedores ilegales
de las tierras comunales en divisores ilegales de la tierra privada.
Con las nuevas reglamentaciones, el Estado tiene tres opciones

para intervenir en el ejido: expropiacin (restringida a ejidos
productivos),compra de la tierra despus de la individualizacin
por medio del Procede y asociacin en joint-venture (para el desa-
rrollo de viviendas).
4.Movimientos por la tierra

y propuestas alternativas
Con la reforma agraria de 1917, la distribucin de tierras afect

elpoder poltico de los grandes propietarios y las instituciones que
los apoyaban. En respuesta, el Estado cre los Comits Regionales
de los Campesinos, la Liga de las Comunidades Agrarias del Estado
y la Confederacin Nacional de Campesinos (CNC) (De Janvry et
al., 1997).
Despus de la Revolucin Mexicana, los movimientos sociales
fueron liderados por los campesinos pobres de los ejidos. La lucha
primordial fue por obtener tierra, aunque, en ciertos momentos, la
produccin se tom ms relevante. En el decenio de los sesenta, los
movimientos estudiantiles y el desarrollo de la Teologa de la Li-
beracin influyeron en la transformacin de las organizaciones cam-
pesinas. Harvey (1998a: 71) sostiene que los
...nuevos movimientos resultan de una capacidad limitada de la

CNC de influenciar la poltica rural y agraria, del surgimiento de
nuevos lderes campesinos en las regiones... del aumento de la
205
intervencin del Estado en la agricultura del ejido, durante la

administracin de Echeverra.
Y, agrega el autor,
. . .de la creciente presin por la tierra, ocasionada por la expansin

de la agricultura comercial, de la cra de ganado
y de los nuevos
proyectos financiados por el Estado, como la explotacin de petrleo
y la construccin de hidroelctricas (Harvey, 1998b: 131).
Durante la administracin de Portillo (1976-82), la represin de

las luchas por la tierra se volvi ms comn. Los movimientos, por
tanto, sintieron la necesidad de unirse en el mbito regional y
nacional; por otra parte, las demandas relativas a la produccin
parecieron ofrecer una base mejor para la movilizacin de los cam-
pesinos (Harvey, 1998a, b).
En cuando los agudos debates que precedieron la apro-
1991,
bacin de la enmienda al artculo 27, hubo tres posiciones distintas
dentro del movimiento campesino. A favor de las modificaciones,
con pequeos cambios, estuvo la Unin General Obrera, Campesina
y Popular (UGOCP). El Movimiento Nacional de Resistencia de los
Campesinos (Monarca) estuvo radicalmente en contra de la reforma
constitucional y recibi el apoyo de diversas organizaciones, entre
ellas: la Unin Nacional de los Trabajadores Agrcolas (UNTA), la
Comisin Organizadora de la Unidad Campesina (CODUC), la
Coordinadora Nacional del Plan de Ayala (CNPA), la Coordinadora
Nacional de los Pueblos Indios (CNPI), la Alianza Campesina del
Noroeste ( Alcano) y la Central Independiente de Trabajadores Agr-
colas y Campesinos (Cioac). La posicin intermedia la represent
la Unin Nacional de las Organizaciones Campesinas Regionales
Autnomas (Unorca). El I o de diciembre. Monarca plante el Plan

Anencuilco como expresin de su oposicin a la enmienda, y con-
voc a los campesinos, las organizaciones y los partidos polticos
a impulsar un movimiento nacional de resistencia y lucha (Moguel,
1992; Calva, 1992; Hernndez, 1992; Rubio, 1996).
La principal propuesta de los campesinos fue la continuidad del
contrato social de 1917 y su expansin. Para tal fin exigieron una
poltica definida de estmulo a la agricultura, con garantas de
intensificar la produccin rural y la autosuficiencia alimentaria,
asegurar la participacin de los campesinos en la administracin y
los procesos decisorios, as como alentar y preservar la autonoma
de las organizaciones campesinas (Calva, 1993). La propuesta fue
206
apoyada por miembros del Congreso Agrario Permanente (CAP),

conformado por siete organizaciones independientes (Unorca,
CODUC, UGOCP, UNTA, Cioac, Alcano) y la Central Campesina
Cardenista (CCC), adems de cinco organizaciones oficiales: la CNC,
la Unin General de los Trabajadores y Campesinos Mexicanos
(UGOCM), la Central Campesina Independiente (CCI), el Consejo

Agrario Mexicano (CAM) y el Movimiento Nacional de los 400
Pueblos (Mackinlay, 1996b; Hernndez, 1992).
Entretanto, el CNPA afirma que la reforma agraria no podra
quedar limitada a la distribucin de tierras y al fin del latifundio.
Defiende una reforma agraria con cambios polticos y econmicos
significativos, una reforma agraria que una los intereses de las
poblaciones urbanas y rurales por medio de prcticas democrticas
que construyan un nuevo modelo de desarrollo, respetando la
diversidad biolgica, social, econmica y cultural del pas.
Las organizaciones defienden un programa amplio de desarro-
llo rural. Si el sistema financiero no canaliza fondos de inversin
hacia el campo, la descapitalizacin continuar y muchos ejidatarios

de medio porte sern forzados a reorientar sus producciones agr-
colas hacia la subsistencia o a abandonar sus tierras. Los resultados
de este proceso incluirn: el aumento de tierras de ejido alquiladas
y vendidas, la concentracin de la tenencia, mayor disparidad de
la renta
y creciente tendencia al trabajo asalariado (De Janvry et al.,
1997; Myhre, 1998).
Por otro lado, una reforma agraria justa ha de estar acompaada
de otras polticas que garanticen el control social, las preocupaciones
ambientales y el crecimiento de la productividad, adems de res-
petar los acuerdos nacionales e internacionales como el Acuerdo
169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) (1989) y el
Acuerdo de San Andrs (1996) que reconocen los derechos ind-
genas sobre la tierra (Garca Jimnez, 1998). Finalmente, para su-
perar el patrn excluyente y desigual de la poltica neoliberal, es
preciso un cambio radical de estrategia, moldeado por una dinmica
interaccin entre la sociedad civil y un Estado activo, democrtico,
incluyente e igualitario (Kay, 1997).
A ms de una dcada de la modificacin del artculo 27 y del
acuerdo del TLCAN, los pequeos y medianos agricultores no han
podido competir con los productores agrcolas estadounidenses. Los
campesinos se han organizado en un vasto movimiento llamado El
Campo No Aguanta Ms, que incluye a doce organizaciones:
AMUCSS, Anee, Cioac, Cepco, CODUG, CROC, CNPA, FDC,
207
FNDCM, Red Mocaf, Unofoc y Unorca. Despus de mucha presin,

elmovimiento negoci un "dilogo" con diferentes instituciones
gubernamentales. Durante unos dieciocho das, representantes de la
principal organizacin campesina, del Gobierno, del sector acadmi-
co y de organizaciones sin fines lucrativos se reunieron para presen-
tar una amplia cantidad de propuestas. Los temas cardinales fueron
el desarrollo rural y el comercio, asuntos legales, desarrollo social,
renta y conservacin ambiental. Infelizmente, una vez ms la dispo-
sicin del Gobierno es apenas parcial.
Las principales reivindicaciones de las organizaciones campe-
sinas son una moratoria al captulo agrcola del TLCAN, la ejecucin
de programas sociales de aqu hasta el 2020, una verdadera reforma
financiera en el sector rural, la exclusividad del Congreso para
modificar el presupuesto del sector rural, el acceso a una alimen-
tacin de calidad y seguridad para todos los mexicanos, y el reco-
nocimiento de la cultura y los derechos de los pueblos indgenas.
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212
Tercera Parte
Racismo y reforma agraria

en Africa
213
Captulo I
La experiencia sudafricana
de reforma agraria
Wellington D. Thwala
En Sudfrica, hoy la tierra no constituye apenas una de las

cuestiones polticas y de desarrollo ms determinantes, sino que es,
a la vez, la ms intratable. La persistente concentracin agraria
basada en la segregacin racial solo ser resuelta por una reestruc-
turacin total delprograma de reforma agraria o por una transfor-
macin radical de las relaciones de propiedad realizada por el propio
pueblo. Los rumbos del pas dependen, en gran medida, de la
inmediata y urgente respuesta del Gobierno a las necesidades y
demandas de diecinueve millones de pobres sin tierra.
En los ltimos aos ha habido indicios perturbadores de las
intenciones del Gobierno a este respecto: el estrechamiento del
215
La experiencia sudafricana de reforma agraria
programa de redistribucin de tierras, que sera el principal pro-

pulsor de la reversin de la estructura distorsionada heredada del
apartheid; lapromocin de una elite comercial rural negra, en de-
trimento de la enorme poblacin de trabajadores sin tierra;
y la
actitud laisser-faire frente a las crecientes reivindicaciones de la
sociedad civil para resolver la crisis agraria en el pas.
La reforma agraria resulta esencial, tanto en trminos de una
reparacin histrica por los siglos de dominacin colonial, como
para el proceso de construccin democrtica de la nacin sudafricana.
nicamente la reforma agraria puede modificar las relaciones so-
ciales y econmicas en las reas rurales, un punto central en la lucha
democrtico-nacional para transformar las estructuras coloniales de
clase que combinan desarrollo capitalista con opresin social.
1. Breve historial
La segregacin comenz en 1658, cuando los khoi fueron infor-

mados de que no podran habitar ms los territorios al oeste de los
ros Salt y Liesbeck, y prosigui durante el siglo XIX con la creacin
de las primeras reservas por parte de los gobiernos britnico y boer
(Human Awareness Programme, 1989).
La Ley de Tierras Nativas fue aprobada en 1913. Esta restringi
el rea para la ocupacin africana y separ a los arrendatarios de
sus tierras, sustituyendo consecuentemente los contratos de arren-

damiento por otros de alquiler de la fuerza de trabajo. Nada ms
un 10% de las tierras quedaron reservadas para los negros. Diez aos
despus se estableci el principio de segregacin racial en reas
residenciales urbanas. En una tentativa por minimizar los problemas
derivados del desplazamiento forzado hacia las reservas, el Gobierno
planific algunas medidas como: la limitacin del rebao, la
separacin de los campos y pastos de las reas residenciales y la
remocin de las familias hacia villas situadas lejos de las reas
agrcolas.
En Ley de la Tierra y Desarrollo Confiable distribuy
1936, la
tierras ya prometidas a las reservas. La ocupacin de tierras se volvi
ilegal. En 1937 se aprob la Enmienda a las Leyes Nativas, la cual
prohibi que los africanos compraran lotes urbanos. La Ley de reas

de Grupo, promulgada en 1950, segreg racialmente las reas de
residencia de las de negocios y control las negociaciones interraciales
de propiedad. En un intento subsiguiente de asegurar el desarrollo
216
separado y desigual, en 1951 se promulg la Ley de Autoridades

Bant. Dicha ley posibilit la constitucin de autoridades tribales,
regionales y territoriales. En el mismo ao, para garantizar la com-
pleta ilegalidad de la ocupacin de tierras, fue aprobada la Ley de
Prevencin a la Usurpacin, que permiti al Gobierno instaurar
campos de reasentamiento para excedentes poblacionales desalo-
jados de las haciendas blancas.
La Ley de Reasentamiento Negro, de 1954, autoriz al Estado
a remover africanos de cualquier rea del distrito de Johannesburgo
y sus proximidades. En 1959, la Ley de Promocin de Autogobierno

Bant cre el Bantustn y determin que, a partir de entonces, las
reservas seran la tierra natal de los negros sudafricanos. A prin-
cipios de los aos sesenta se establecieron los primeros campos de
reasentamiento para albergar a ocupantes expulsados, agricultores
indeseados y poblaciones urbanas desocupadas. En 1964, se aprob
la Enmienda a las Leyes Negras que, junto con la Ley de Confianza
Nativa, tuvo por finalidad abolir la tenencia de y la ocupacin de

las haciendas por parte de los trabajadores.
Las leyes de tierra y otras leyes relacionadas, la planificacin
de colonias, las remociones forzadas y el sistema del Bantustn
contribuyeron a sobrepoblar las tierras destinadas a las poblaciones
negras. Se estima que ms de 3,5 millones de africanos fueron
removidos y reubicados entre 1960 y 1980 (Human Awareness
Programme, 1989). Como consecuencia, el contingente poblacional
en estas reas aument drsticamente. En QwaQwa, por ejemplo,
de 1970 a 1983 la poblacin pas de 25.334 a 500.000 habitantes
(Centre for Social and Development Studies, 1989). La densidad
demogrfica en esta ciudad alcanz casi los 500 hab./km2; la media
en las reas negras se calculaba en cerca de 151 hab./km2, mientras
en el resto del pas era de apenas 19 hab./km2. En 1980, en reas
urbanas vivan el 88% de los blancos y el 39% de los negros. Se estima
tambin que, hacia 1985, los blancos presentaban un excedente
habitacional de 37.000 unidades, en tanto los negros tenan un dficit
de 282.000 viviendas en el campo y 342.000 en la ciudad (Human
Awareness Programme, 1989).
Este resumen histrico muestra la extensin de la desigualdad
en la distribucin de recursos en Sudfrica. Con todo, el Estado
empez a percibir que los negros deberan tener derecho al suelo
urbano y entonces, en 1978, introdujo el sistema de arrendamiento
por 99 aos y aboli la Ley de Control de Influjo a mediados del
decenio de los ochenta (Department of Land Affairs, 1997a). Ahora
217
que, esto no alter los derechos de propiedad en las reas rurales

donde el statu quo se mantuvo. No quedan dudas, por lo tanto, de
lanecesidad de redistribuir recursos y riquezas.

La expropiacin de tierras de la poblacin negra obedeci a la
necesidad de reducir la competencia con agricultores blancos y crear
una reserva de mano de obra barata para trabajar en las haciendas,
minas y, ms tarde, en la industria. El patrn de tenencia y uso de
las berras estructur los mecanismos sociales de control sobre los
trabajadores negros y acomod el excedente poblacional a las ne-
cesidades de la economa capitalista. As, la extrema desigualdad
de acceso a la berra fue, y sigue siendo, un componente central de
la economa poltica sudafricana. Cabe enfabzar que cualquier re-
forma agraria posterior al apartheid depender de la extensin y del
carcter de la reestructuracin econmica del pas.
2. Perfil socioeconmico
Este historial de expropiacin y segregacin en Sudfrica con-

la seria negligencia respecto a la dignidad
tribuy a y a los derechos
humanos y a las acentuadas desigualdades del pas, adems de
haber llevado a una posterior diferenciacin de las clases sociales.
2.1. Poblacin
Hacia 1995, la poblacin sudafricana se esbm entre 41,9 y 44,7

millones de habitantes 1 Se calcul un crecimiento cercano al 2,32%
.
en el perodo de 1990 a 1995. No obstante, clculos preliminares de

la Central de Estadshcas y Servicios indicaron un total poblacional
prximo a 38 millones para 1996, alegando que las estimabvas

anteriores eran exageradas. El Centro de Estudios Poblacionales de
la Universidad de Pretoria, por su parte, seal que la poblacin
ser de 57,5 millones en 2010 y de 70,08 millones en 2025 (South

African Inshtute of Race Relabons, 1996). Las estimaciones muestran
1
La razn de las disparidades de clculo de la Central de Estadsticas y Servicios
(41,9 millones) y del Banco de Desarrollo de Sudfrica (44,7 millones), radica en que
el ltimo ajust sus datos tomando en cuenta el subrecuento del Censo de 1991. La
estimaciones de los dos rganos para 1994 haban sido similares: 40,7 y 40,6 millones,
respectivamente.
218
igualmente que alrededor del 54% de todos los sudafricanos residen

en Kwazulu-Natal, Gateng y Cabo Este. Kwazulu-Natal alberga el
21,1% de la poblacin total, mientras solo el 1,8% de la misma vive
en Cabo Norte.
Los incrementos poblacionales implican mayor presin sobre
la tierra disponible. La densidad demogrfica no slo se duplic
entre 1970 y 1995, pasando de 19 a 34 hab./km2, sino que present

significativas variaciones entre las provincias. Estimaciones de la
Central de Estadsticas y Servicios indican que en 1995 las provincias

de Cabo Este, Mpumalanga, Provincia del Norte, Kwazulu-Natal
la media
y Gauteng teman una densidad demogrfica superior a
nacional. As, la densidad demogrfica de Kwazulu-Natal (94,5
hab./km2) casi triplicaba la media nacional, y la de Gauteng (374,7
hab./km2) era casi once veces mayor. La provincia de Cabo del
Norte, en cambio, exhiba la menor densidad: 2 hab./km2. Esto
porque en tanto Cabo Norte abarca cerca del 30% de la totalidad
del territorio sudafricano (es la mayor provincia en rea), apenas
posee el 1,8% de la poblacin.
De los casi 42 millones de sudafricanos en 1995, ms de 31
millones eran negros (Central Statistical Services, 1995), vale decir,
cerca del 76% de la poblacin, mientras los blancos constituan nada
ms 13% de la misma. Aproximadamente el 57% de los negros
el
vivan en Kwazulu-Natal, Cabo Este y Provincia del Norte. Kwaluzu-

Natal albergaba casi el 23% de la poblacin negra y Gauteng el 41%
de la blanca.
La distribucin poblacional por raza tambin difiere entre las
provincias. En 1995, el 97% de los habitantes de la Provincia del
Norte eran negros. A excepcin de Cabo Oeste, donde los blancos
representaban el 24% de la poblacin, los negros predominaban en
todas lasdems provincias.
En 1995 el Centro para el Desarrollo Empresarial estim que el
48% de la poblacin viva en reas rurales. Sin embargo, las esti-
maciones preliminares de 1996 de la Central de Estadsticas y Servicios
indicaron que en el campo vivan no ms del 44,6% de los suda-
fricanos. Estos datos mostraron una cada con relacin a 1993 y 1994,
cuando la poblacin rural represent el 51,7% de la total para cada
ao 2 Proyecciones del Centro para el Desarrollo Empresarial se-
.
2
En 1993, El Banco de Desarrollo de Sudfrica estim la poblacin rural en 21,05
millones y la Encuesta Domiciliaria de octubre, en 21,01 millones de habitantes.
219
alan que, para el 2011, el porcentaje de habitantes rurales y de las

pequeas ciudades rondar el 46,6%, mientras que la poblacin
urbana y metropo' Mana andar por el 53,4% (South African Institute
of Race Relatioiv 19%).
,
Conforme a datos del Banco de Desarrollo Sudafricano, en 1995

Kwazulu-Natai tenia la mayor poblacin rural, 5,6 millones, seguida
por Cabo Este, con 4,9 millones, y Provincia del Norte, con 4,8
millones. En Gauteng haba 7,3 millones de habitantes en la regin
metropolitana. Cerca del 83,5% de los residentes en la Provincia del
Norte vivan en a reas rurales 3 Noroeste, Cabo Este, Kwaluzu-Natal
.
y Mpumlanga posean el 60% o ms de su poblacin viviendo en

el campo. En contraste, solo el 3,1% de la poblacin de Gauteng era
considerada rural. La mayora de las pobladores de Cabo Este resida
en reas metropolitanas (83,5%). No haba reas metropolitanas en
el Estado Libre, Noroeste, Cabo Norte y Provincia del Norte (South
African Institute of Race Relations, 1996).

Segn las estimaciones para 1994 de la Central de Estadsticas
y Servicios, las mujeres constituan el 50,5% de la poblacin
sudafricana. En Cabo Este, Provincia del Norte y Kwazulu-Natai,
ms de la mitad de sus habitantes eran mujeres, respectivamente
54,1%, 53,8% y 52,1%. En las dems provincias
Gauteng, Estado
Libre, Mpumalanga, Cabo Norte y Cabo Oeste
predominaba el
sexo masculino.
2 2 Indicadores sociales
. .
Segn un informe del Banco Mundial, Sudfrica posee uno de

los peores indicadores sociales entre pases en desarrollo con renta
media comparable. Aproximadamente el 95% de los pobres sudafri-
canos son negros (Saldru, 1995). En 1995, la tasa de desempleo entre
los negros era del 37%, mientras la de los blancos era del 5,5%
(Central Statistical Services, 1996). La poblacin negra presenta pues
la peor tasa de desocupacin, con variaciones entre las provincias:
Cabo Este y Provincia del Norte, 41 %; Kwazulu-Natai y Mpumalanga,
33%; Cabo Norte, 30%; Cabo Oeste, 8% (Deparment of Land Affairs,
1997a).
3Las estimaciones preliminares de la Central de Estadsticas y Servicios para 1996,

empero, indicaron que el 88% de la poblacin de la Provincia del Norte era rural.
220
La pobreza tambin guarda estrecha relacin con las reas rurales:

en viven cerca del 75% de los miserables del pas. La mayora
ellas
de los pobres se concentra en sus antiguas tierras natales. Alrededor
del 63% de ellos residen en Cabo Este, Kwazulu-Natal y Provincia
del Norte (Saldru, 1995).
La pobreza tiene igualmente fuerte relacin con la condicin de
gnero. El porcentaje de hogares pobres administrados por mujeres
es 50% mayor que aquellos cuyos jefes son hombres. Adems, en
tanto la tasa de desempleo entre los hombres es del 25%, entre las
mujeres llega al 35% (Saldru, 1995).
Existe gran disparidad en la distribucin del ingreso entre blancos
y negros. El ingreso mensual medio total por domicilio vara de 281

rands / mes entre los negros a 5.055 rands / mes entre los blancos
4
(Saldru, 1995) En 1993, el ingreso per cpita de los sudafricanos
.
negros y blancos vari entre 2.717 rands y 32.076 rands, respectiva-

mente (South African Institute of Race Relations, 1996). El ingreso
tambin vara entre las provincias.
La desigualdad de la renta en Sudfrica se vuelve an ms
impactante si se analiza el coeficiente de Gini. El coeficiente de 0,61
es de los ms altos entre los pases de renta media (Saldru, 1995).
Otro indicador de desigualdad es el consumo por domicilios. El 40%
de los domicilios ms pobres, que corresponden al 53% de la po-
blacin, consumen menos del 10%; el consumo del 10% de los
domicilios ms ricos, por el contrario, correspondientes apenas a
entre el 5% y el 8% de la poblacin, es del 40% (Saldru, 1995).
Las expropiaciones histricas y el perfil socioeconmico presen-
tado, evidencian serias desigualdades en trminos de ingreso y nivel
de vida en Sudfrica. Los ms vulnerables se encuentran entre las
poblaciones rurales y las mujeres. La tierra constituye el principal
insumo en el sistema agrario; no se puede empezar a producir sin
ella. La construccin de viviendas requiere asimismo el acceso a la
tierra. La agricultura sigue siendo la fuente de ingreso bsica para
las comunidades rurales en todo el mundo. La nica transformacin

de las economas agrarias capaz de mejorar los niveles de vida de
estas poblaciones, guarda estrecha relacin con la reforma agraria.
La redistribucin de tierras es un componente importantsimo de
la reforma agraria y, por consiguiente, de la redistribucin de la
riqueza en el campo. En Sudfrica, la agricultura representa en la
4
Rand es la moneda sudafricana (10 rands equivalen a un dlar estadounidense).
221
actualidad una pequea porcin de la renta total de la poblacin

rural. Con todo, la renta agrcola es mayor para quienes tienen tierra
que para el resto poblacin rural (Land and Agriulture Policy
de la
Centre, 1997). Redistribuir la renta

y mejorar los niveles de vida de
las reas rurales exige, por ende, acceder a la tierra.
Las desigualdades en la zona rural han causado el xodo del
campo hacia las periferias de las ciudades, con graves implicaciones
socioeconmicas. La reforma agraria es esencial para mejorar la dis-
tribucin de la renta en el rea rural y corregir las enormes desi-
gualdades que han prevalecido por tantos aos. La reforma agraria
es tambin imprescindible como forma de asegurar el crecimiento
econmico de la zona rural y prevenir la creciente inestabilidad social
y poltica en el pas.
3.Las races negociadas

de la reforma agraria
A mediados Banco Mundial, probablemente la ins-

de 1993, el
titucin ms aplicada a proteger los derechos de la propiedad privada,

advirti que si la Sudfrica posterior al apartheid no acometa una
gran reestructuracin de la economa rural centrada en importantes
transferencias de tierras y pequeas unidades agrcolas de produc-
cin, el pas enfrentara el riesgo de la violencia rural y, posiblemen-
te, de una guerra civil. Fue en este contexto,
y en medio de ascen-
dentes preocupaciones por inspirar confianza a los inversionistas
internacionales en una economa en vas de rpida globalizacin,
que los diputados constituyentes de los varios partidos polticos
abordaron la espinosa cuestin de cmo revertir la injusta distri-
bucin de los 122 millones de hectreas de tierras sudafricanas.
El desafo era tremendo. Por un lado, el partido en el gobierno
el Congreso Nacional Africano
necesitaba ejecutar su Carta de
la Libertad de 1955. Esta prometa modificar el escenario de apartheid,
que haba puesto el 87% de las tierras en manos de sesenta mil
hacendados blancos y del Estado, mientras millones de negros se
esforzaban por sobrevivir en condiciones de sobrepoblacin en el
13% restante. Por otro lado, transformar el paisaje rural y los
patrones urbanos de colonizacin socialmente separados y, a la
vez, garantizar la autosuficiencia alimentaria, crear un ambiente
favorable a las inversiones, promover el crecimiento econmico
y la reconciliacin racial nacional, planteaba mltiples e
222
interrelacionados retos. No obstante, el equilibrio de fuerzas durante

elperodo de las negociaciones asegur que la Constitucin que
emergi de los acuerdos multipartidarios contuviera una serie de
compromisos del Estado para con los sin tierra. La Constitucin de
1996 incluy tres clusulas de derechos fundamentales sobre la
tierra:
Seccin 25 (5): "El Estado debe tomar razonables medidas
legislativas y de otra naturaleza, dentro de sus recursos dispo-

nibles, a fin de estimular condiciones que permitan a los ciu-
dadanos tener acceso a la tierra en una base equitativa";
Seccin 25 (6): "Una persona o comunidad cuya tenencia de la
tierra est legalmente amenazada como resultado de leyes o prc-
ticas racialmente discriminatorias pasadas queda nombrada, en
la extensin provista por un Acto del Parlamento, para la tenen-
cia legalmente asegurada o a reparacin comparable"; y

Seccin 25 (7): "Una persona o comunidad expropiada de sus
posesiones despus del 19 de junio de 1913 como resultado de
leyes o prcticas racialmente discriminatorias pasadas queda
nombrada, en la extensin provista por un Acto del Parlamento,
para la restitucin de aquella propiedad o a reparacin equi-
valente".
Mientras que la aplicabilidad de la Seccin 25 (5) acerca de la
distribucin de tierras podra cuestionarse sobre la base de la
determinacin de "recursos disponibles", las Secciones 25 (6 y 7)

aseguran el nombramiento de los beneficiarios para los dos otros
pilares del programa gubernamental de reforma agraria, nominal-
mente la restitucin de tierras y la tenencia legal de la tierra.
Durante los primeros cinco aos de la democracia sudafricana
(1994-99), el nuevo gobierno elabor leyes y polticas, incluidos el
Programa de Reconstruccin y Desarrollo (1994) y el Papel Blanco
sobre Poltica de Tierras Sudafricanas (1997), que fortalecieron su
compromiso de distribuir el 30% de las tierras cultivables y com-
pletar el proceso judicial de pedidos de restitucin de tierra. Y, ms
an, de realizar un programa de reforma agraria que contemplara
...las injusticias de la expropiacin racial de tierras del pasado; la

necesidad de reducir la pobreza y contribuir con el crecimiento
econmico; la seguridad de la tenencia de la tierra para todos; un
sistema de administracin agraria apoyado en patrones susten tables
de uso de la tierra y su rpida liberacin para el desarrollo.
223
Al mismo tiempo que saludaba estas notables iniciativas, el

Comit Nacional de Tierras 5 y otros sectores progresistas advirtie-
ron que compromisos subyacentes con la poltica del Banco Mun-
dial, va el mercado de tierras y la compra y venta voluntaria",
haran que la reforma agraria se tomara extremadamente costosa
para el Estado y fallara a la hora de identificar las todava poco
articuladas demandas de la poblacin rural. Los gobiernos colonial
y del apartheid cumplieron un papel central en la creacin del patrn

existente de propiedad privada blanca y de exclusin de los negros.
El gobierno posterior al apartheid tendra que intervenir de manera
efectiva para cambiar tal situacin.
4. La reforma agraria de mercado
El gobierno despus del apartheid consider a la reforma agraria

como una iniciativa clave para corregir la desigualdad social. La
redistribucin de tierras ha sido caracterizada como un poltica de
combate a la pobreza rural (Zimmerman, 2000). Orientado por el
Banco Mundial, el Departamento de Asuntos Agrarios del nuevo
gobierno planific, legisl e inici la ejecucin de un complejo
paquete de medidas para la reforma agraria. Bsicamente, su po-
ltica de tierra consta de tres componentes.
La restitucin de tierras apunta a restaurar la propiedad o proveer

compensacin a aquellos que fueron expropiados sin adecuada
indemnizacin por las polticas racialmente discriminatorias, con
posterioridad a 1913 (Department of Land Affairs, 1997b). La estruc-
tura institucional para llevar a cabo el programa incluye Comisiones
de Restitucin en las provincias y Cortes de Reivindicacin de
Tierras que actan como rbitros finales.
La redistribucin de tierras tiene como meta garantizar a los
pobres y desalojados el acceso a la tierra con fines productivos y
residenciales (Department of Land Affairs, 1997b). Se propone tam-
bin lidiar con las injusticias pasadas de expropiacin de tierras,
asegurar la distribucin equitativa de la tenencia de la tierra, reducir
la pobreza y contribuir al crecimiento econmico. El programa hace
5
Organizacin no gubernamental creada en 1987, cuyo objetivo es asesorar a las
comunidades rurales en trminos de acceso a los servicios bsicos y derechos humanos.
En la actualidad su trabajo se orienta, sobre todo, a apoyar el Movimiento de Pueblo
Sin Tierra y otras organizaciones populares en el campo.
224
posible que pobres y perjudicados compren tierras con la ayuda de

la Concesin para Adquisicin de Tierras y Asentamiento.
El Gobierno adopt el modelo de redistribucin de tierras
orientado al mercado. Tal abordaje utiliza las fuerzas del mercado
para redistribuir tierras y se funda ampliamente en principios de
compra y venta voluntaria. Existe, sin embargo, algn apoyo estatal.
El Gobierno se compromete a poner a disposicin las Concesiones
para Adquisicin de Tierras, apoya y financia los procesos de pla-
nificacin necesarios, asiste a productores individuales o comuni-
dades en la compra de tierras. El presupuesto bsico de este modelo
orientado hacia el mercado es la "eficiencia". La racionalidad del
mercado de tierras apunta a la eficiencia del sector agrcola, a fin
de asegurar o incluso aumentar los actuales niveles de produccin
del pas y la autosuficiencia alimentaria, lo mismo que el mante-
nimiento o mejoramiento de la confianza de los inversionistas.
Por lo general, los criterios para evaluar la eficacia de las polticas
y decisiones relativas a la distribucin de recursos privilegian as-
pectos econmicos en detrimento de las consideraciones de equidad.
La tierra puede ser distribuida tanto con objetivos de eficiencia como
de equidad. Estos dos trminos econmicamente opuestos son, con
frecuencia, confundidos en diversos documentos. Eficiencia y equi-
dad no pueden ser alcanzados siempre al mismo tiempo en cual-
quier redistribucin.
El objetivo de la legalizacin de tierras es proveer seguridad a
todos los sudafricanos en cuanto a las distintas formas de tenencia
de la en el mbito local (Department of Land Affairs,
tierra existentes
1997b). Dicha iniciativa incluyemedidas para proveer reconoci-
miento legal y formalizar el derecho a las tierras comunales en reas
rurales, al igual que un programa recin implantado para fortalecer
los derechos de arrendamiento en las haciendas mayoritariamente
blancas.
5. Siete aos de crisis y fracaso

Hasta fines del 2000, ni 2% de las tierras haban sido trans-
el
feridas a la poblacin negra mediante el programa de reforma

agraria. Leyes esperadas haca mucho tiempo para mejorar la se-
guridad de la tenencia de tierras de los habitantes del antiguo
Bantustn, no tuvieron mayor eficacia. De las 68.878 peticiones de
restitucin de tierras presentadas, apenas fueron juzgadas 12.678
225
que beneficiaron a menos de cuarenta mil domicilios predominan-

temente urbanos, de los cuales cerca del 40% recibieron compen-
sacin monetaria en lugar de la restitucin de la tierra. A pesar de
que la compensacin monetaria es un modo de reparacin, no se
caracteriza como reforma agraria puesto que no supone la trans-
ferencia de derechos sobre la tierra. El predominio de restituciones
urbanas en los juicios indica que el programa ha hecho poco, hasta
ahora, para transformar las relaciones de propiedad rurales, y que
la mayora de las peticiones rurales aguarda tramitacin.
Hasta marzo de 1999, la redistribucin de tierras transfiri casi
medio milln (480.400) de hectreas a 45.454 familias, quedando
bastante ms ac de la meta estimada de 25,5 millones de hectreas
de berras agrcolas del Programa de Reconstruccin y Desarrollo.
La redistribucin se paraliz poco despus de las elecciones de 1999,
siguiendo un largo perodo marcado por la total ausencia de con-
sultas pblicas. Cuando finalmente, en agosto del 2001, se lanz el
Programa de Redistribucin de Tierras para el Desarrollo Agrcola,
su pblico lo constibiyeron los "hacendados de tiempo completo"
pues exigi un aporte mnimo de los beneficiarios de cinco mil rands
(US$500). El Comit Nacional de Tierras y otras organizaciones
rurales afirmaron que tal exigencia exclua a la mayora de los pobres
rurales, sealando una reversin en los compromisos del Gobierno.
La lentitud de la reforma agraria continuar de persistir la
tendencia presupuestaria dominante: nada ms un 0,33% del pre-
supuesto se asigna al Departamento de Asuntos Agrarios. Algunos
analistas predicen que con los patrones actuales, demorar 150 aos
completar el proceso de restitucin y 125 aos la redistribucin de
fierras agrcolas. Estas proyecciones confirman con nitidez el argu-
mento de que las reformas agrarias de mercado son extremadamente
caras para el Estado. Adems, la persistente falla del Departamento
en gastar su asignacin presupuestaria lo coloca en situacin de
violacin constitucional respecto a la Seccin 25 (5), que demanda
la efectiva redistribucin dentro de los "recursos disponibles".
6. Ms de los derechos:
all
por qu la reforma agraria?
Si bien la Constitucin de Sudfrica incluye los derechos fun-

damentales para conseguir fierra, el Estado no ha mostrado volun-
tad poltica para priorizar la reforma agraria como parte de su
226
estrategiamacroeconmica. Ello sugiere la necesidad de trasponer

los lmites del discurso de los derechos, y mostrar la relevancia
socioeconmica de una abarcadora redistribucin de tierras y del
desarrollo rural para el crecimiento del pas y la reduccin de la
pobreza.
El gobierno sudafricano se comprometi con una poltica
macroeconmica conservadora, detallada en 1996 en el documento
"Estrategia de crecimiento, empleo y distribucin", que busca "ali-
viar" la pobreza a largo plazo recurriendo a la expansin industrial,
las exportaciones e inversiones extranjeras directas. Est implcita
en programas de desarrollo la creencia de que la modernizacin
los
urbanizacin y que los recursos estatales deberan, entonces,
trae la
concentrarse en atender las demandas surgidas de esta tendencia
industrial-urbana.
Dicha estrategia no considera el perfil demogrfico de Sudfrica,
todava significativamente rural (45%), ni las vigorosas relaciones
campo-ciudad entre las familias. Con ms del 70% de los pobres
concentrados en reas rurales
muchos de ellos mujeres, nios y
ancianos , este modelo de crecimiento podra exacerbar las des-
igualdades. Un proceso de urbanizacin nacido de la desesperacin
de los pobres del campo, favorecer la presin sobre los ya limitados
recursos de los consejos metropolitanos.
La opcin estratgica del Gobierno tambin parece ignorar
amplios anlisis econmicos, incluso del Banco Mundial y de agen-
cias bilaterales de desarrollo, que concluyen que no siempre la
expansin industrial-urbana alivia la pobreza. En circunstancias de
severa desigualdad social, este modelo tiende a acrecentar la brecha
entre ricos y pobres, a la vez que disminuye el crecimiento global
del pas. Al contrario, el camino seguido por algunos pases en
desarrollo evidencia que la expansin de la agricultura, en particular
luego de una redistribucin de tierras, posibilita un mayor creci-
miento de la economa como un todo y la reduccin de la desigual-
dad y la pobreza. Una renta agrcola ms equitativa, combinada con
polticas adecuadas de desarrollo, puede desembocar en la forma-
cin de un pujante sector rural no agrcola que siente las bases para
un futuro crecimiento de la industria.
La desigual distribucin de la renta rural en Sudfrica es con-
secuencia directa de los patrones de tenencia de la tierra. Alrededor
de sesenta mil grandes hacendados, predominantemente blancos,
dominan el sector agrcola. Como resultado, el acceso a los recursos
naturales es negado a casi siete millones de trabajadores y colonos
227
de tales haciendas. Este desequilibrio en la estructura agraria se

refleja en disparidades de ingreso entre los dos grupos e impide,
las
en general, que la renta de las familias ms pobres se incremente;
esto retarda de modo efectivo el desarrollo del sector rural no
agrcola y la reduccin de la pobreza.
Una razn para establecer el vnculo entre igualdad en la dis-
tribucin de tierras y mayores ndices de crecimiento econmico,
es la relativa eficiencia de la produccin realizada por un gran
nmero de pequeos agricultores en contraposicin a un pequeo
nmero de grandes productores; una relacin inversa entre el ta-
mao de la hacienda y la productividad. Reducir la concentracin
agraria constituye, por lo tanto, una estrategia ms eficaz para
combatir la pobreza que la de confiar simplemente en el crecimiento
agrcola. La "desracializacin" de la agricultura comercial, mediante
la redistribucin de tierras a productores negros emergentes, en
conformidad con la propuesta del Programa de Redistribucin de

Tierras para el Desarrollo Agrcola, pese a ser un importante com-
ponente de la transformacin del medio rural, no lograr estimular
un crecimiento econmico sustentable ni una reduccin sustancial
de la pobreza.
7.La necesidad de una

reforma agraria popular
Los argumentos socioeconmicos expuestos, combinados con

los imperativos polticos que inspiran las primeras disposiciones
legales sobre los derechos a la tierra, sealan claramente el camino
a seguir: una estrategia de crecimiento basada en una transforma-
cin econmica de la zona rural, empezando con una amplia reforma
agraria definida por medio de la participacin y consulta populares.
El actual enfoque poltico de la redistribucin de tierras limita
el desarrollo de varias maneras: concentra recursos en manos de un
pequeo nmero de productores comerciales negros, poco propen-
sos a gastar el dinero disponible en la economa rural; condena a
la mayora pobre a la dependencia de sueldos en las haciendas y
de relaciones sociales paternalistas; restringe el impacto transforma-

dor de la reforma agraria a una elite; retrasa el potencial efecto de
distribucin, pues para comprar las tierras los pobres deben asumir
228

riesgos econmicos y diversificar sus fuentes de sustento. En con-

traste, una poltica de reforma agraria genuinamente participativa
y popular elevara la renta de los pobres, cuya propensin a con-

sumir bienes y servicios es alta, al mismo tiempo que modificara
las relaciones sociales rurales y aumentara las expectativas de los
trabajadores del campo de alcanzar medios de supervivencia
sustentables.
La participacin popular
en especial de mujeres y jvenes
en desarrollo debe ser un acto transformador. La participacin
el
combinada con la educacin transforma la conciencia y conduce a

un proceso de autoafirmacin, permitiendo a las personas oprimi-
das asumir el control sobre sus vidas. Dicha participacin debe,
empero, incluir la conquista de poder en trminos de acceso y
control sobre los recursos necesarios para que sean totalmente
autnomas.
La tierra es un medio primario de subsistencia y generacin de
ingresos en economas rurales. Obtener tierra permite a las familias
utilizarsu fuerza de trabajo productivamente, adems de brindar
una fuente suplementaria de sustento a los trabajadores pobres
rurales y urbanos, tanto a travs de la agricultura como de un sector
rural no agrcola. La reforma agraria puede asimismo promover
patrones ms equitativos de desarrollo que transfieran renta y poder
a los pobres.
La redistribucin de tierras es inevitablemente un proceso
poltico. La persistencia de la pobreza, desempeos econmicos
dbiles y desigualdades ascendentes hacen necesaria y urgente la
reforma agraria. Esta ha tenido xito en el combate de la pobreza
y la promocin del crecimiento econmico en muchos pases, en
particular en los llamados Tigres Asiticos. Caractersticas claves de
polticas efectivas de reforma agraria incluyen: explicitar que son
los pobres el pblico al que se dirige la reforma; fijar lmites para
el tamao de las propiedades; crear oportunidades de comercia-
lizacin de la produccin agrcola; proveer servicios de apoyo agrcola

como parte del desarrollo rural; elaborar programas para perodos
de una dcada o ms; garantizar la participacin de los beneficiarios
en las diferentes fases de los programas; proponer reformas flexibles.
Alcanzar tales resultados frecuentemente exige un firme com-
promiso poltico de parte de los gobiernos para superar el poder
de los latifundistas. Las fallas al encarar esta situacin y las demoras
en la distribucin de tierras, pueden debilitar el mpetu poltico de
229
cambio y alimentar disparidades, tensiones y conflictos. En suma,

para el bien de la estabilidad poltica y econmica, es mejor para
un pas como Sudfrica, con la ms alta desigualdad de renta del
mundo, enfrentar el riesgo de una redistribucin radical de propie-
dades va reforma agraria ahora, que enfrentar la inestabilidad de
largo plazo que emana de la tardanza en resolver la cuestin agraria.
Casi nueve aos han pasado desde que el nacimiento de la
democracia sudafricana dictamin el fin del apartheid, sin embargo
el orden neoliberal mantiene las desiguales relaciones econmicas
del pasado. El Estado se ha comprometido tanto con la reforma

agraria, como con una poltica macroeconmica que la contradice.
Con todo, el derecho fundamental a la tierra est plasmado en tres
clusulas de la Constitucin, fortalecidas adems por el precepto
de que "el Estado debe respetar, proteger, promover y cumplir la
Carta de Derechos", incluida la reforma agraria. Otro precepto
constitucional garantiza "el derecho a una accin administrativa que
sea legal, razonable y jurdicamente justa" y demanda la adopcin
de la ley para promover una administracin eficiente. Esto exige que
la poblacin rural reciba una parte de los recursos nacionales, y que
el Estado cumpla sus obligaciones para con los sin fierra de una
manera justa y eficiente.

Pero el Estado no ha cumplido an esta o cualquiera de sus
obligaciones para con la poblacin sin tierra, y esta falla repercutido
en una agudizacin de la crisis agraria engendrada por el colonia-
lismo y el apartheid. Las opciones del nuevo gobierno, en particular
la opcin por los mecanismos de mercado para redistribuir tierras,
debilitan la posibilidad de que el programa de reforma agraria

efecte mudanzas en las relaciones agrarias. Esta actitud podra
perpetuar las relaciones coloniales, que son todava una evidente
realidad.
El principal objetivo de la reforma agraria en Sudfrica, ha de
ser la transformacin justa e igualitaria del acceso a la tierra. Este
objetivo comprende varias dimensiones: corregir la gran desigual-
dad en la tenencia de la tierra; promover actividades productivas
sustentables que coadyuven al desarrollo de economas rurales
dinmicas; brindar especial atencin a las necesidades de los grupos
marginados, particularmente las mujeres, a fin de superar discri-
minaciones pasadas y presentes; asegurar la participacin activa de
las poblaciones rurales en la formulacin y ejecucin de las polticas
agrarias.
230
Bibliografa
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1439-60.
231
Captulo II
Reforma agraria y ocupacin

de tierra en Zimbabue
Tom Lebert
En losprimeros aos del siglo XXI la tierra vuelve a la agenda

regional del sur de frica gracias, en parte, a las derivaciones de
la reforma agraria en Zimbabue. Los medios de comunicacin
regionales e internacionales han presentado esos hechos general-

mente de forma negativa. Tal percepcin encubre la situacin exis-
tente y oscurece importantes y vlidas disconformidades en lo que
se refiere a la cuestin agraria, base de la desigualdad estructural
caracterstica del pas y de la regin.
Este texto presenta un breve esbozo de la cuestin de la tierra
en Zimbabue. Luego de una pequea introduccin acerca de la
historia de la colonizacin, el artculo enfoca los procesos de reforma
233
Reforma agraria y ocupacin de tierra en Zimbabue
agraria en el perodo posterior a la Independencia (1980). Analiza,
adems, los problemas asociados con la "reforma agraria de mer-

cado" y como estos han influido la poltica de tierras a lo largo de
las ltimas dos dcadas. Finalmente, destaca algunos asuntos clave
sobre la reforma agraria en Zimbabue.
1. El contexto de la cuestin agraria
1.1.Colonizacin: la Compaa
Sudafricana Britnica
La colonizacin de Zimbabue, a diferencia de la de Sudfrica,

comenz recin en 1890, cuando la "columna pionera" de John Cecil
Rhodes atraves el norte de Limpopo. Este movimiento de los
colonizadores europeos fue estimulado por grandes descubrimien-
tos de oro en Rand (actual Johannesburgo), en Sudfrica. La "sed
de oro" llev minero a buscar nuevas reas, llegando hasta
al capital
las berras altas zimbabuenses, tambin ricas en oro. La Compaa

Sudafricana Britnica obtuvo concesiones de la Corona Britnica
para la explotacin de minas en la regin. La compaa no pretenda
gobernar ni dominar el territorio, su principal objebvo era obtener
ganancias con la explotacin de los recursos minerales. Sin embargo,
el oro descubierto en Zimbabue no se concentraba en filones (como
en Sudfrica) sino que se hallaba disperso y era casi imposible de

ser extrado lucrahvamente.
Ante la imposibilidad de alcanzar ganancias con la explotacin
aurfera, la compaa explor un medio alternabvo de producir
renta: patrocin el asentamiento de personas blancas con propsitos
agrcolas. Como resultado de esta polhca fue necesario expropiar
una mayor canbdad de tierras de los africanos y forzarlos a trabajar
en las haciendas de los colonos. No obstante, aqullos se rebelaron
contra el desalojo forzado de sus berras.
El primer chimurenga irrumpi en 1896, cuando los africanos
intentaron expulsar a los colonos blancos por medio de la lucha
armada y reconquistar su territorio. Esta rebelin dur hasta 1897,
cuando fue derrotada por las armas europeas. Las berras altas de
Zimbabue, similares a las de la albplanicie sudafricana, no son
parbcularmente frbles y, por ende, la agriculhira no era una ac-
bvidad fcil ni lucrabva. Los colonos enfrentaron, pues, muchas
dificultades hasta las primeras dcadas del siglo XX.
234
1.2.Consolidacin: la emergencia
de una colonia britnica
Alrededor de 1923 la Compaa Sudafricana Britnica se retir

del territorio; lasganancias haban permanecido escasas durante los
ltimos tres decenios. Se organiz un plebiscito para que los colonos
blancos determinaran el futuro del territorio, votando por una de
estas tres opciones: convertirse en parte de la Unin Sudafricana;
constituir una colonia britnica plena; establecer un autogobierno
(una colonia britnica autnoma). Los colonos escogieron el tercer
camino.
En 1925 se cre la Comisin Morris-Carter, con el encargo de
desarrollar una estructura capaz de garantizar la emergencia de
Rodesia como colonia blanca autogobernada. La comisin propuso
patrones de tenencia de la tierra para asentar la economa sobre
bases estables. El Acto de Indicacin de Tierras de 1930 separ la
tierra segn criterios raciales, tanto en trminos de cantidad como
de calidad. Esta estructura agraria fue en gran parte mantenida

durante el perodo posterior a la Independencia.
En los trminos del Acto de 1930, el 51% de las tierras corres-
pondi a los colonos blancos, localizadas estas tierras predominan-
temente en las frtiles reas altas centrales. A los africanos, que
representaban la mayora de la poblacin, se les distribuy el 30%
de las tierras, situadas principalmente en la altiplanicie que descien-
de hasta el valle Zambezi y en las reas de montaas escarpadas.
Estas tierras, denominadas "reas de reserva africana", son hoy
conocidas como reas comunales. El resto de las tierras pertenecie-
ron a compaas comerciales o al Gobierno colonial ("Tierras de la
Corona"), o bien fueron mantenidas como reas de preservacin.
En una pequea parte (0,05%), en las "reas de compra nativa",
se permiti la compra o arrendamiento por parte de africanos ricos
o grupos de africanos.
Durante el perodo que va de 1930 a 1980, ao de la indepen-
dencia zimbabuense, las propiedades de los blancos disminuyeron
del 51 al 40% y las tierras disponibles para los africanos se expan-
dieron del 30 al 40%. Con todo, la densidad demogrfica de cada
una de las reas era bastante diferente, con un mayor nmero de
personas viviendo en el rea negra; esta situacin prevalece todava.
Es importante sealar que los colonos blancos, adems de obtener
tierras en las mejores regiones agroecolgicas del pas, fueron
apoyados por intensas intervenciones estatales para desarrollar la
235
economa agrcola. De esta manera, el Estado colonial brind infra-

estructura de comunicaciones y comercializacin para las reas de
agricultura comercial, y concedi subsidios y prstamos a los ha-
cendados blancos.
En aquel entonces, la jerarqua de sueldos en la subregin
corresponda, en gran parte, a los diversos niveles de desarrollo del
capital. Los sueldos para trabajadores migrantes eran ms altos en
Sudfrica. Como fruto de la tendencia migratoria hacia el sur, hubo
problemas de provisin de mano de obra para la emergente colonia
blanca de Rodesia. La necesidad de "mantener" la fuerza de trabajo
africana se torn urgente a medida que creci la economa blanca.
Fueron impulsadas varias acciones: una comisin de aprovisiona-
miento de mano de obra; acceso restringido a las compaas su-
dafricanas de reclutamiento; utilizacin de mano de obra de Malawi;
limitacin del nmero de personas con permiso para dejar la colonia.
Como consecuencia del aumento de la densidad demogrfica en
las reas comunales y de la migracin de trabajadores de dichas reas,
durante la posguerra hubo una creciente degradacin ambiental alia-
da a la crisis de la produccin. La situacin se agrav con el gran
desalojo de trabajadores negros de las haciendas blancas, fruto de la
mecanizacin de la agricultura comercial. En 1951 se aprob el Acto
de Agricultura en Tierras Nativas. El punto central de esta ley, comn
a muchas otras colonias britnicas en el frica de la poca, fue la
limitacin de los rebaos, la introduccin de nuevas tecnologas (te-
rrazas de cultivo, por ejemplo) y de mtodos de conservacin de agua
y suelo. Los esquemas de mejoramiento de las reservas de Sudfrica,
de 1830 en adelante, iban en la misma direccin y correspondan a
crisis ambientales y de produccin similares.
Datos de la dcada de 1960 reflejan la segregacin a la que
estaban sometidas las poblaciones nativas:
Tabla No. 1
Desigualdad racial en Rodesia (1960)
Europeos Africanos
Densidad demogrfica 1 /milla cuadrada 46/milla cuadrada
Salario medio 1.200/mes 1 1 0/mes
Gastos en educacin f 340 /nios 20/ nios
Fuente Moyo, 2001; Mbaya, 2001.
236
Nosorprende que las inequidades en la distribucin de tierras

y el apoyo del Estado a la agricultura blanca fueran durante largo
perodo causa de conflicto. Como se mencion anteriormente, la
primera rebelin estuvo motivada por ese resentimiento. A media-
dos del decenio de 1960 se inici el segundo chimurenga, liderado
por la Unin Nacional Africana de Zimbabue y la Unin de los
Pueblos Africanos de Zimbabue. Ambos movimientos de liberacin,
reunidos en el Frente Patritico, se comprometan a hacer una reforma
agraria radical cuando tomaran el poder. La expropiacin de afri-
canos permaneca an viva en la memoria, y muchos ancianos
recordaban el primer chimurenga. Los movimientos conquistaron
fuerte apoyo campesino y la guerra se trab sobre todo en zonas
rurales. Los sindicatos y las organizaciones civiles no se involucraron.
Los guerrilleros y campesinos enfrentaron a un ejrcito moderno del
rgimen blanco; fue una lucha en la tierra y por la tierra.
La guerra civil dur aproximadamente dos dcadas y las ne-
gociaciones comenzaron a finales de los aos setenta. Las desigual-
dades son todava acentuadas en el pas: la densidad demogrfica
en las reas comunales es tres veces mayor que en las reas agrcolas
comerciales, y la estructura agraria revela la divisin racial, toda vez
que seis mil hacendados blancos poseen casi el 42% de las tierras.
1.3. Independencia: el Acuerdo

de la Casa de Lancaster
En busca de una solucin a la crisis en Zimbabue, fue im-

la
portante experiencia de reforma agraria de Kenia. Ambos pases

la
tenan problemas agrarios comparables y una guerra de guerrillas

motivada por el descontento por el asunto de la tierra. En el caso
keniano, los britnicos trataron de resolver la situacin asignando
500 millones de libras para comprar tierras pertenecientes a hacen-
dados blancos y apoyar los asentamientos. Esperaban encontrar una
solucin similar para Zimbabue. Durante las negociaciones, a
mediados de los setenta, la idea de un "Fondo Angloamericano de
Desarrollo" recibi amplio apoyo, hasta del Frente Patritico. Dicho
Fondo, al cual los britnicos destinaran 75 millones de libras, sera
usado para adquirir haciendas de colonos blancos. Los Estados
Unidos, por su lado, dieron muestras de estar dispuestos a contri-
buir con 200 millones de dlares.
237
En 1979 se iniciaron las negociaciones de la Casa de Lancaster.

El Fondo de Desarrollo, debatido previamente al cambio de gobier-
no en el Reino Unido, sirvi como "seuelo" para lograr un acuerdo
entre los movimientos de liberacin y las autoridades de la antigua
Rodesia. El Reino Unido, empero, cancel el Fondo y ofreci otro
acuerdo. A cambio de la garanta de mantenimiento de los derechos
de propiedad existentes en Zimbabue, asumira la mitad de los
costos de la recolonizacin. En 1980 asign un monto inicial de 20
millones de libras; el gobierno de Zimbabue tendra que completar
los recursos necesarios para el programa de "compra y venta vo-
luntaria" de tierra. Los hacendados blancos que quisieran continuar
con sus actividades agrcolas, seran libres de hacerlo. No habra
ninguna expropiacin masiva de tierras por parte del Estado
poscolonial. Este re tema el derecho de expropiacin para inters
pblico y recolonizacin, pagando la compensacin en moneda
extranjera. Presionados por los Estados vecinos, los movimientos
de liberacin retrocedieron y aceptaron el acuerdo. Las restricciones
impuestas duraron diez aos.
Con esa "cooptacin crucial" (Palmer, 1990: 166), el nuevo
gobierno zimbabuense qued efectivamente paralizado respecto a
la transformacin agraria y toda redistribucin relevante de tierras
se volvi inviable. Sumada a estas restricciones, estaba la urgente

necesidad de reconstruir el pas y adoptar medidas para frenar el
desplazamiento en masa y el colapso de la produccin campesina.
Como resultado de este colapso, el 90% de los alimentos consumidos
en el pas eran suministrados por hacendados blancos. Irnicamen-
te, al trmino de la guerra de liberacin estos mantuvieron sus
posiciones econmicas y polticas.
2.La reforma agraria despus

de la Independencia
En el perodo posterior a la Independencia, la reforma agraria se
enfil hacia el acceso igualitario a la tierra para la mayora de la
poblacin. Los objetivos del programa fueron favorecer la estabili-
dad poltica y un rgimen aceptable de derechos de propiedad; el
crecimiento econmico mediante una redistribucin agraria con equi-

dad y eficiencia; la seguridad alimentaria nacional, la autosuficiencia
y el desarrollo agrcola, va la produccin familiar intensiva, la pro-
ductividad agrcola optimizada y el retomo del capital invertido.
238
El programa de reforma agraria se orient a los sin tierra,

veteranos de guerra, pobres y agricultores profesionales. Las metas
fijadas por el Estado cambiaron durante los primeros aos de in-
dependencia. En 1980, la meta era de 18 mil familias durante 5 aos;
en 1981, se increment a 54 mil familias y, en 1982, se fij en 162
mil a ser asentadas hasta 1984. Esta meta final no se concret y ha
sido "una piedra en el zapato" para el Gobierno. Del total de 16
millones de hectreas de tierras cultivables en manos de los hacen-
dados blancos, aproximadamente la mitad sera adquirida y trans-
ferida a pequeos propietarios negros. En las restantes haciendas
comerciales blancas, el Estado impulsara el ingreso de negros.
El Programa de Reasentamiento y Reforma Agraria del Gobier-
no, puede ser dividido en dos fases: la primera se prolong de 1980
a 1996, y la segunda se inici en 1997 con la publicacin de un decreto
que expropiaba 1.471 haciendas.
2.1. Mercado de tierras: 1980-1996
Durante este perodo, la reforma agraria se llev a cabo en

conformidad con el Acuerdo de la Casa de Lancaster. El Estado
compraba tierra a propietarios blancos que voluntariamente adhe-
ran al programa y la redistribua a personas seleccionadas por los
funcionarios distritales, bajo supervisin directa del gobierno cen-
tral. El sector privado lider la identificacin de tierras
y control
el monto disponible para el reasentamiento.
Como consecuencia de las restricciones impuestas por el Acuer-
do de la Casa Lancaster, la primera fase del programa de reforma
agraria fue incapaz de redistribuir tierras en escala significativa a
familias y cooperativas zimbabuenses, de modo que qued confi-
nada a la colonizacin planificaday ordenada en las tierras adqui-
ridas por el Estado.
La adquisicin de tierras mediante la "compra y venta volun-
taria" fue relativamente fcil durante los dos primeros aos, con un
sustancial nmero de propiedades abandonadas durante la guerra
y otras siendo vendidas a medida que hacendados blancos dejaban

el pas. Despus de este perodo, sin embargo, la disponibilidad de
tierras se acab. Esta puede haber sido la principal motivacin de

Acto de Adquisicin de Tierras de 1986, que coloc al Estado como
comprador preferencial de las haciendas disponibles en el mercado
e instituy la expropiacin de tierras subutilizadas o abandonadas.
239
El asentamiento de los beneficiarios se dio bajo cuatro moda-

lidades distintas:
Asentamiento en bases familiares. La tierra adquirida por el

Estado se redistribuy a los beneficiarios, quienes debieron
renunciar al derecho a tierra en el rea comunal de origen.
Recibieron lotes cultivables (de 10 a 65 hectreas) y tuvieron
acceso a tierras de pasto comunal (55 hectreas o su equivalente,
dependiendo de la regin agroecolgica). Tres permisos anuales
para asentamiento, cultivo y pastoreo garantizaron la tenencia.
Este fue el modelo dominante de reforma agraria (ms del 80%).
Asentamiento en cooperativas agrcolas. En las grandes haciendas
comerciales, la produccin agrcola se organiz en cooperativas,
en las cuales las decisiones las tomaban comits. El acceso al
crdito se dio va cooperativa, y los excedentes se destinaron a las
familias o bien a la inversin en la propia hacienda. Fueron esta-
blecidas aproximadamente 50 cooperativas, pero muchas que-
braron.
Haciendas estatales cultivadas en cooperacin. Los beneficiarios
fueron reasentados alrededor de una propiedad estatal. Esta los
provey de ciertos servicios y, a cambio, los asentados trabajaron
en la hacienda. La tierra cultivable se distribuy en bases indivi-
duales. Las familias tuvieron acceso a la tierra de pastoreo, admi-
nistrada comunitariamente. Un profesional administraba la pro-
piedad estatal. Este modelo no fue implantado de manera exten-
siva.
reas comunales de Estado compr haciendas co-
pastoreo. El
merciales prximas a las tierras comunales, que fueron utiliza-
das para engordar los rebaos de las familias de estas reas. De
esta modo, se crey reducir la presin por el pasto en las reas
comunales. Este modelo fue aplicado en la zona rida del sur de
Zimbabue.
En general, la distribucin de tierra fue generosa si se la compara

con la de otros pases africanos, por ejemplo Kenia. Esto se debi,
en parte, a que el programa de reforma agraria zimbabuense sigui
el patrn de uso extensivo de la tierra caracterstico de la agricultura
comercial de los blancos. El lado negativo es que un nmero menor
de personas fue beneficiado.
En 1989, 4.319 hacendados comerciales negros y blancos ocu-
paban cerca del 29% de la tierra. Haban sido asentadas 52 mil
240
familias (o 416 mil personas) en aproximadamente 2,8 millones de

hectreas adquiridas por el Estado. Esto equivala al 16% del rea
de las haciendas comerciales en la poca de la Independencia . En
el 2000, el nmero de beneficiarios haba aumentado a 75 mil fa-
milias y el totalde tierras redistribuidas a unos 3,5 millones de
hectreas.Alrededor de 400 mil hectreas de tierras estatales haban
sido arrendadas a 400 hacendados profesionales africanos, y otras
350 haciendas haban sido compradas por africanos en el mercado
libre.
Con todo, la adquisicin de tierras no se dio de forma uniforme

a lo largo del tiempo. El proceso fue extremadamente desigual y
ocurri una desaceleracin en la marcha del programa, conforme
se ilustra abajo (tabla No. 2 y la figura No. 1).
Tabla No. 2
Tierras compradas para asentamientos:

1980/81-1987/88
Ao fiscal Tierras (ha.)
1980/81 223.196
1981/82 900.196
1982/83 939.925
1983/84 159.866
1984/85 75.058
1985/86 85.167
1986/87 133.515
1987/88 20.319
Total (hasta 1988) 2.538.262
Total (hasta 1989) 2.713.725
Total (hasta 2000) Cerca de 3.500.000
Fuente: Palmer, 1990, modificado.
1
Resulta interesante observar que, pese a la reduccin del rea de las haciendas,
la productividad media en el sector agrcola ha crecido desde la Independencia.
241
Figura No. 1
Adquisicin de tierras: 1980-2000
2500
2000
1500
Area en miles ha.
1000
500
1980-84 1986-90 1991-95 1996-00
Periodo
Fuente: Moyo, 2001.
Algunos factores contribuyeron a la discontinuidad del progra-

ma y la lentitud de la redistribucin de tierras durante el perodo:
De 1980/81 a 1982/83 hubo un intenso esfuerzo de redis-

de haciendas abandonadas durante
tribucin, ejecutado a partir
la guerra o enseguida de la Independencia.
Despus de 1983, poqusimas haciendas entraron al mercado,

lo que dificult la planificacin gubernamental. Adems, los
hacendados mantuvieron sus tierras productivas y vendieron
propiedades secundarias, especialmente tras el alza de los precios
de la tierra en razn de la estabilidad poltica.
Los hacendados blancos estaban obligados a ofrecer sus tie-
rras primeramente al Estado. Si este no las quera, emita un
certificado vlido durante una ao que permita la venta de la
propiedad en el mercado. De acuerdo con Palmer (1990), en los
aos ochenta hubo un exceso de oferta de tierras al Estado. La
nueva elite negra y los miembros del Gobierno adquirieron
entonces tierras agrcolas de manera ventajosa, hasta totalizar
ms de un milln de hectreas.
La Unin Comercial de Hacendados argument que una rpida
reforma agraria minara la confianza de los blancos, amenazara
242
las ganancias de las exportaciones y el empleo. Gracias a la

presin ejercida sobreel Gobierno, la Unin asegur los inte-
reses de los hacendados y retras el ritmo de los asentamientos.

En 1983, hubo una fuerte presin sobre el presupuesto de
Zimbabue. El Gobierno enfrent la creciente imposicin del
Banco Mundial, el FMI y de pases occidentales para achicar
gastos. Recort pues los recursos para asentamientos, aunque
continu financiando escuelas y dispensarios en reas rurales.
A mediados del decenio de los ochenta, con la severa sequa
que sufri la subregin y particularmente Zimbabue, algunos
de los nuevos asentados retornaron a las reas comunales en
busca de mejores condiciones de vida.
En perodo que va de 1980 a 1996 ocurrieron ocupaciones de

el
tierras comunales (Moyo, 2001), sobre todo durante los cuatro
primeros aos cuando las movilizaciones populares estuvieron
fuertemente asociadas al Programa de Reasentamiento Acelerado.
Las comunidades ocupaban las haciendas abandonadas y
subutilizadas; a continuacin, el Gobierno compraba la tierra a
precio de mercado. La mayor parte de propiedades adquiridas de
esta forma se encuentra en la zona de la guerra de liberacin, las
tierras altas del este. No obstante, en 1986 el Gobierno trat de acabar
con esa prctica. Las ocupaciones fueron consideradas ilegales y los
ocupantes desalojados por la polica o los hacendados. Despus de
ese ao las ocupaciones disminuyeron, si bien nunca desaparecieron
por completo, hasta que resurgieron con fuerza hacia 1996.
La experiencia del mercado de tierras a lo largo de los aos
ochenta y noventa, revela cuestiones clave: la cantidad, calidad,
localizacin y el costo de la fierra fueron definidos por los propie-
tarios (en beneficio propio); ni el Gobierno ni los beneficiarios
dirigieron el proceso en trminos de sus necesidades; el Estado, en
su condicin de principal comprador, distorsion el mercado de
tierras en lo concerniente a precio
y localizacin, influenciados por
la estructura ms amplia de la planificacin gubernamental.
Como consecuencia, ms del 70% de las tierras adquiridas por

la "reforma agraria de mercado" fueron agroecolgicamente mar-
ginales y ubicadas en las regiones ms secas y de clima inestable,

en el sur del pas. Las mejores tierras, situadas en tres provincias
de Mashonaland, regin alta central, permanecieron casi intocadas.
La tierra que se ofreci al Estado estaba espacialmente dispersa y,
por lo tanto, la transferencia de colonos de reas comunales hacia
243
haciendas aisladas en pequeos grupos result cara y logsticamente

ineficiente.
Otra cuestin central de la reforma agraria en Zimbabue, y que
repercuti en las relaciones del Gobierno con el Reino Unido, fueron
las condiciones impuestas por el Acuerdo de Lancaster. El conflicto
entre los dos pases tuvo su origen en las restricciones dictadas por
los britnicos, y ms tarde por las agencias multilaterales, al
financiamiento para el programa de reforma agraria. Entre estas
restricciones destac el sistema "vendedor-comprador voluntario".

El Reino Unido impuso condiciones estrictas, como la planificacin
detallada y la inspeccin de la tierra antes del asentamiento, que
incidieron de modo particularmente severo en los asentamientos
organizados en cooperativas agrcolas.
Por ser las tierras compradas de calidad marginal y alto precio,
disminuy el nivel de devolucin del financiamiento otorgado por
el Estado. A fines de la dcada de los ochenta, cuando los dficit
fiscales se expandieron, el gobierno zimbabuense, muchas veces, no

pudo complementar las contribuciones britnicas para los fondos
(hecho del cual el Reino Unido se aprovech). Finalmente, el pas
no dispuso de personal capacitado ni de ms recursos, necesarios
para cumplir las condiciones relativas a la planificacin e inspec-
ciones. Adems, los costos totales del programa crecieron a raz del
aumento del precio de las tierras.
El Reino Unido, por su parte, aleg que las tierras no se vendan
voluntariamente debido a las ocupaciones y que ciertos recursos
eran usados no para la reforma en s, sino para las haciendas estatales
(entregadas ms tarde a miembros de la elite negra). Asimismo,
argument con frecuencia que el Gobierno era lento a la hora de
complementar los recursos britnicos.
En medio de estos problemas, en 1988 la Administracin para
el Desarrollo Extranjero del gobierno britnico evalu el modelo de
asentamiento en bases familiares. Pese a que los evaluadores no

crean en la redistribucin de tierras como un factor de desarrollo,
concluyeron que el reasentamiento haba alcanzado una escala
impresionante. El programa haba logrado tambin sus objetivos
bsicos en este sentido, la entidad clasific la empresa como
y,
exitosa. La mayora de los beneficiarios haba incrementado sus
ingresos y tema acceso a escuelas y dispensarios de salud. La media
de devolucin de las inversiones rondaba un asombroso 21%. El
programa fue considerado como una inversin vlida en trminos
de su amplia contribucin a la economa nacional. Evaluaciones
posteriores (Kinsey, 2000) corroboraron tales conclusiones.
244
Aun as, la relacin entre el Reino Unido y Zimbabue sigui

deteriorndose. Durante el perodo que va de 1989 a 1992, creci
el desacuerdo entre los gobiernos, en particular acerca del finan-
ciamiento para la compra de tierras va mecanismos de mercado,
puesto que las tierras obtenidas eran de baja calidad. Estas diferen-
cias llegaron a su punto ms lgido en el decenio de los noventa,
cuando Zimbabue principi su poltica de expropiacin de tierras
(con indemnizacin) y las negociaciones para financiar la reforma
agraria fueron rotas.
Luego, aun despus de 1990 el gobierno britnico pareca decidido
a perpetuar el espritu del Acuerdo de la Casa de Lancaster. No
obstante, desde el punto de vista zimbabuense esto resultaba insos-

tenible toda vez que la situacin del pas diverga mucho de la
existente a inicios de los aos ochenta. Ahora haba estabilidad
suficiente como para introducir, junto con el sistema de "vendedor-
comprador voluntario", otros mecanismos de obtencin de tierras.
Por eso, en el caso de que las ventas no pudieran ser negociadas,
el gobierno de Zimbabue pretendi realizar el reasentamiento en
regiones agroecolgicas recurriendo a la expropiacin, y con tal fin

presupuest diez millones de dlares. Se esperaba que el Reino
Unido complementara esta partida con quince millones de dlares.
Con todo, el gobierno britnico insisti en que, para continuar
como cofinanciador, deba mantenerse el sistema de "vendedor-
comprador voluntario". Adems, en respuesta al fuerte lobby de la
Unin Comercial de Hacendados, el Reino Unido pugn por res-
tringir el reasentamiento a las regiones agroecolgicas menos frtiles
y a reas vecinas a las tierras comunales.

Al respecto resultan pertinentes las observaciones de Palmer
(1990: 181), para quien
. . .con relacin al gobierno britnico, que ha acompaado con tanto

inters la cuestin de y cuyo apoyo financiero al programa
la tierra
de reforma agraria es crucial... este parece determinado a perpetuar
el espritu de la Casa de Lancaster, a asegurar que la dbil llama
socialista que en 1990 todava arde en Zimbabue, se apague. As,
parece probable que los campesinos tendrn que esperar bastante
ms por la reforma agraria. Sudfrica es la prxima en la agenda.
La crisis entre Zimbabue y

Reino Unido empeor entre 1996
el
y el 2000. A en torno a la orientacin hacia el

las discordancias
mercado se sumaron otras, como: el cambio de criterios para priorizar
a pequeos y medianos hacendados negros en lugar de a produc-
245
tores pobres trabajadores sin tierra; la insistencia britnica en una

redistribucin gradual, repartiendo 50 mil hectreas al ao entre
menos de tres mil familias; la implicacin institucional de la socie-
dad en el programa de reforma agraria, y as limitar el papel central
del Estado.
Un de disputa diplomtica deriv del cambio
factor adicional
poltico ocurrido en el Reino Unido en 1997. El gobierno laborista
que sustituy al de los conservadores, se neg a reconocer su res-
ponsabilidad histrica en la expropiacin de tierras en Zimbabue,
esto bajo el pretexto de que no existan descendientes de propietarios
y colonizadores. Luego, las relaciones internacionales permanecie-

ron tensas, aunque no nicamente con el Reino Unido.
En los aos ochenta, tambin el Banco Mundial insisti en una
"reforma agraria de mercado", si bien durante los aos 1991-95,
cuando se ejecut el Programa de Ajuste Econmico Estructural,
fall en la movilizacin de los recursos necesarios para apoyar tal
abordaje. Durante este perodo se fortalecieron las deficiencias en
la adquisicin de tierras
y los conflictos agrarios. En efecto, el ajuste
estructural aliment los patrones coloniales de tenencia de la tierra,
puesto que los grandes beneficiados con la nueva orientacin
agroexportadora fueron los hacendados comerciales. Esto agrav la
demanda de tierras y los conflictos entre las elites agrcolas blanca
y negra, que compe flan por los mismos recursos; adems, claro est,
de marginar a los pobres. Asimismo, el ajuste estructural
internacionaliz los intereses por las tierras zimbabuenses, como lo
muestran los arreglos de "asociaciones productivas" que introdu-
jeron una nueva fuente de conflictos agrarios.
2.2.Expropiacin de tierras:
de 1996 al 2002 2
La intervencin estatal en la estructura agraria del pas evolu-

cion durante los ltimos quince aos, en respuesta a las debilidades
del mercado para ofrecer tierras apropiadas para el reasentamiento,
tanto en trminos de calidad como de ubicacin. Al principio, existi
la idea de que el Estado indemnizara ntegramente por la tierra
expropiada. Ahora que, frente a las resistencias internas y externas
2 Ver el anexo I para datos sobre el pas.
246
a los cambios en el modelo de "venta voluntaria", la posicin del

Gobierno empez a endurecerse. Esto aconteci sobre todo a partir
de mediados del decenio de los noventa, cuando el Estado adopt
una postura ms radical; dej de indemnizar las tierras por el precio
de mercado y atribuy esta obligacin de reparacin histrica a Gran
Bretaa. Desde entonces, pareciera haberse desarrollado una cre-
ciente alianza entre el Estado y ciertas fuerzas sociales locales contra
las condiciones impuestas por potencias extranjeras y organismos
internacionales a un proceso de redistribucin de tierras fuertemen-
te marcado por cuestiones raciales.
La Constitucin de la Casa de Lancaster fue vista por el gobierno

de Zimbabue como un obstculo a la obtencin de tierras. As, no
sorprende que en 1990 (cuando el acuerdo expir), el Gobierno
intentara alterar ese cuadro jurdico. Las modificaciones en la legis-
lacin se introdujeron en el perodo subsiguiente, en una tentativa
estatal de facilitar la expropiacin de tierras. Tales enmiendas fueron
criticadas en las arenas poltica y legal, principalmente por parte
de organizaciones de agricultores comerciales.
Segn la Constitucin de Zimbabue, la indemnizacin de la
tierra expropiada para fines de reforma agraria tena que ser efec-
tuada de manera rpida y adecuada, as como en la moneda extran-
jera elegida por el propietario, lo que la haca extremadamente cara.
Las enmiendas constitucionales de 1990 (No. 11) y de 1993 (No. 12)
apuntaron a resolver esta situacin: eliminaron el pago en moneda
extranjera, fijaron la indemnizacin justa pagada en tiempo razo-
nable y negaron a los tribunales el poder de legislar sobre las
indemnizaciones, a fin de evitar que indemnizaciones supuestamen-
te injustas fueran declaradas ilegales. La enmienda del 2000 (No.
16) estipul una gama de factores a ser considerados en la indem-

nizacin. Exoner al Gobierno de la obligacin del pago por la tierra
expropiada para el reasentamiento, desde la creacin de un fondo
con recursos del antiguo poder colonial destinado a dicha finalidad.
El Gobierno solo indemnizara las mejoras realizadas en la propie-
dad, deducidos los subsidios recibidos con anticipacin.
En 1992, una enmienda a la Ley de Tierras incluy una clusula
que posibilit la convivencia de dos instrumentos para obtener
tierras: la expropiacin
y el sistema negociado de compra y venta.
El derecho de preferencia del Estado relativo a la adquisicin de
tierras disponibles, fue abolido. En el 2000, una nueva enmienda
a la Ley de Tierras introdujo cambios importantes. Primero, liber
al Gobierno del pago de tierras sin mejoras y defini el proceso de
247
Tabla No. 3
Legislacin relacionada con la obtencin de tierras
Ao Legislacin Disposiciones
1979 Constitucin de Zimbabue -Ninguna propiedad puede ser

expropiada.
-Introduce el sistema negociado de
compra y venta.
1981 Ley de Tierras No. 21 -Refuerza las disposiciones cons-

titucionales de adquisicin de tie-
rras para el reasentamiento.

-Determina el pago de indemni-
zaciones justas.
1985 Enmienda a la Ley -Incluye el derecho de preferencia

de Tierras del Estado.
1990 Enmienda Constitucional -Niegaal Poder Judicial el poder de

No. 30 declarar inconstitucionales las
indemnizaciones.
-Permite expropiar tierras.
1992-93 Enmienda a la Ley -Abolicin del derecho de preferen-

de Tierras (Seccin 10 cia.
del Captulo 20) -Introduce el sistema dual: expro-

piacin y negociacin en el merca-
do.
2000 Enmienda Constitucional -Exime al Gobierno del pago de in-

No. 16 y enmiendas a la demnizaciones por la sola tierra
Ley de Tierras a travs de (nicamente mejoras).
Poderes Presidenciales -Elimina el sistema dual de obten-
Provisionales de Emergencia cin de tierras.
-Autoriza el pago de indemniza-
cin en ttulos pblicos.
-El Estado puede recusar la compra
de tierras muy caras.
-Permite postergar la adquisicin.
Fuente: Moyo, 2001.
248
El Banco Mundial y la lierra
evaluacin de dichas mejoras. Segundo, trat de simplificar el sis-
tema dual de identificacin de tierras, y con tal fin prioriz la

alternativa de adquisicin directa y defini procedimientos ms
claros para el pago de las indemnizaciones. Tercero, removi nu-
merosos obstculos legales y administrativos que en el perodo 1 993-
98 condujeron a litigios exitosos contra la expropiacin de tierras
por parte del Estado.
La tabla No. 3 resume las principales alteraciones legales rela-
cionadas con la obtencin de tierras entre 1979 y el 2000.
La escala y el ritmo de la expropiacin han sido variables (tabla
No. 4). Durante el perodo 1993-95, nada ms 26 haciendas, con un
total de 43.622 ha., fueron obtenidas de esta manera. En estos casos
el Estado pag indemnizaciones a precio de mercado, tanto por la
tierra como por las mejoras. En 1997, se identific 1.471 haciendas

para expropiacin; de ellas, apenas 109 fueron ofrecidas por el
propietario y adquiridas por el Estado. A las restantes se las retir
de la lista por objeciones judiciales. Con base en la enmienda cons-
titucional del 2000, otras 2.159 haciendas aparecieron anunciadas en
el diario oficial para expropiacin.
Tabla No. 4
Adquisicin compulsoria de tierras (1993-2000)
Perodo Haciend. Haciend. Haciend. Haciend. Haciend. Haciend.

identifi- removi- ofreci- de ad- exitosos adqui-
cadas de la das quisin ridas
lista expedida
1993 30 20 10 10 - 10
1995 100 100 n/d 100 100 16
1997 1.471 624 118 841 841 109
2000 2.159 n/d n/d N/d n/d n/d
Total 3.270 744 128 951 941 135
Fuente: Moyo, 2001.
Los intentos de expropiacin por parte del Estado fueron bas-

tante frecuentes desde principios de los aos noventa (figura No.
249
2).No obstante, su xito fue mnimo. Desde 1992/93, aproximada-

mente fueron expropiadas 7.000 ha. /ao, en contraste con las cerca
de 100.000 ha. /ao obtenidas mediante venta voluntaria durante
esa dcada.
Figura No. 2
Intentos de expropiacin
1992 1995 1997 2000
Periodo
Fuente: Moyo, 2001.
3. Ocupacin de tierras comunales
Tal como fue registrado en la primera fase de la reforma agraria,

la accin de campesinos zimbabuenses sin tierra ha sido un factor
persistente, aun cuando la intensidad de su accin haya variado a
lo largo del tiempo. A finales del decenio de los noventa, con la
redistribucin de tierras interrumpida (y con los problemas del

Gobierno para institucionalizar el modelo de expropiacin) hubo
un fuerte resurgimiento de las movilizaciones populares.
En agosto de 1997, las ocupaciones de tierra empezaron a
sucederse en todo el pas. Su objetivo explcito era redistribuir tierras
de hacendados blancos a los sin tierra y veteranos de guerra. Estas
ocupaciones vinieron en oleadas, apenas algunas en 1997, sin embargo
aumentaron hasta alcanzar ms del millar en el 2000. La figura No.
3 ilustra este crecimiento.
250
La escala y forma de las ocupaciones se convirtieron en el centro

de una guerra meditica y de propaganda en Zimbabue, en la
subregin del sur de frica, e internacionalmente. Por eso, resulta
difcil brindar nmeros confiables acerca del fenmeno. Las estima-
ciones varan desde 900 haciendas (encuesta realizada antes y despus

del referndum del 2000) hasta 1.500 (Asociacin de Hacendados).
Los datos de las listas de veteranos de guerra no exceden las 1.000
haciendas. De acuerdo con Moyo (2001), algunas ocupaciones acae-
cieron en las provincias de Matabeleland, Manicaland y Midlands.
Al parecer, la mayora de las ocupaciones ocurrieron en las tres
provincias de Mashonaland y Masvingo.
Figura No. 3
Ocupaciones de tierras: 1980-2000
Fuente: Moyo, 2001.
Conclusin
En la experiencia de reforma agraria de Zimbabue, el mercado

fue utilizado como nico mecanismo para la redistribucin de tie-
rras durante casi dos dcadas. El apoyo internacional para esta

iniciativa fue mnimo, lo que contrasta con otras partes del mundo
251
en donde hubo inversiones y aportes de recursos externos para

reformas de mercado, como son los ejemplos de Brasil y Colombia.
El reciente cambio hacia la expropiacin de tierras en el pas res-
ponde a los problemas y las debilidades del mecanismo de mercado
para ofrecer tierras apropiadas.
Si se considera que la reforma agraria zimbabuense tiene el
potencial de tocar las estructuras sociales que perpetan formacio-
nes coloniales clasistas, no sorprende que tal proceso sea tan fuer-
temente resistido. La oposicin proviene de los hacendados locales
al igual que de la comunidad
internacional, incluidos pases y
agencias bilaterales en general, ha sido exitosa. Consecuentemen-
y,
te, la reforma agraria ha enfrentado problemas desde su inicio,
habiendo sido limitada por los asentamientos negociados (conforme

lo dictado por el Acuerdo de la Casa de Lancaster)
y la dependencia
del Gobierno de financia mien tos extranjeros.
Gran parte del conflicto entre el Gobierno y los inversionistas
locales e internacionales ha sido motivada por los intentos estatales
de superar tales limitaciones. Los inversionistas se resisten a estos
cambios para preservar sus propios intereses, es decir, el statu cjuo.
Ahora bien, la modificacin en la correlacin de fuerzas solamente
acontecer de consolidarse una alianza clara entre el Estado y las
organizaciones sociales rurales. En qu medida esta alianza tendr
xito en materializar la reforma agraria, es algo que todava est por
verse.
Bibliografa
Bruce, J. W. The Variety of Reform: A Review of Recent Experiences with Land

Reform and the Reform of Land Tenure, with Particular Reference to the
African Experience. Roskilde, International Development Studies,
Occasional Paper No. 9, 1993.
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2000 .
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252
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253
Tabla No. 2
Adquisicin de tierras: 1980-2000
Perodo Tierra adqui- Media anual

rida (ha.)
Restricciones constitucionales 1980-1984 2.147.855 429.571
Ley de Adquisicin de Tierras 1985-90 447.791 74.632
Ley de Adquisicin de Tierras 1992-97 789.645 157.929
1998-2000 228.839 76.279
Total (19 aos) 3.614.130 190.217
Fuente : Moyo, 2001.
254
Anexo No. 2
Mapa de Zimbabue
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MOZAMBIQUE
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255
Cuarta Parte
Pobreza y reforma agraria en Asia

Captulo II
Problemas y desafos de la reforma

agraria en la India
Minar Pimple
1. Una perspectiva histrica
Base de toda actividad humana, la tierra puede servir como

recurso esencial para el crecimiento
y la equidad social de un pas,
pero tambin puede ser utilizada como instrumento para retardar
su independencia econmica y subvertir los procesos sociales.
Durante los dos siglos de colonizacin britnica, la India experimen-
t la segunda realidad. Durante el colonialismo, la forma tradicional
de la propiedad y sus patrones de uso fueron transformados para
259
Problemas y desafos de la reforma agraria en la India
facilitar la adquisicin de la tierra a bajos precios por parte de los

empresarios britnicos de minas, plantaciones, etc. La introduccin
de la propiedad privada deslegitim los sistemas de propiedad
comunal de las sociedades tribales. Adems, con la introduccin del
impuesto sobre la tierra por la Ley de Colonizacin Permanente de
1793, los britnicos popularizaron un sistema de propiedad (zamindari)
perjudicial para las tradicionales relaciones que los sin tierra com-
partan con las clases propietarias (jajmani). Aunque no eran rela-
ciones justas, al menos garantizaban la seguridad material a aquellos
que no posean tierras '.
Gracias a estos desdoblamientos, cuando acaeci la Indepen-

dencia en 1948, la India hered un sistema agrario semifeudal. La
propiedad y el control de la tierra estaban altamente concentrados
en manos de unos pocos seores de tierras e intermediarios, cuya
principal finalidad era extraer la mayor renta posible, en dinero o
producto, a los trabajadores. Bajo tal modelo, haba poca motivacin
econmica para acrecentar la produccin. Desde luego, un agricul-
tor que no tena seguridad en la tierra que trabajaba y pagaba una
renta cuantiosa, era poco propenso a invertir en mejoras o usar
variedades de elevada productividad o cualquier otra inversin cara
que pudiera proporcionarle mayores rditos. Tampoco el propieta-
rio de las tierras se preocupaba por mejorar las condiciones econ-
micas de los agricultores. En consecuencia, la productividad agrcola
cay y la opresin a los trabajadores deriv en un progresivo deterioro
de sus cosechas.
Durante los aos que siguieron inmediatamente a la indepen-
dencia de la India, se consider de gran urgencia los problemas de
la tierra para el proceso de construccin nacional. De hecho, el
objetivo de erradicacin de la pobreza previo un progreso simul-

tneo en dos frentes: alta productividad y distribucin justa de la
tierra. De este modo, la reforma agraria fue vista como un pilar
importante para un pas fuerte y prspero. Los primeros planes

quinquenales asignaron sustanciales recursos presupuestarios para
su realizacin. En algunas regiones se registr cierto grado de xito,
en particular respecto a la abolicin de los intermediarios, la pro-
teccin de los trabajadores, la racionalizacin de diferentes sistemas
de tenencia y la limitacin del tamao de las propiedades rurales.
1
Walter Femandes, "Terra , gua e ar, bens comuniitrios sob o impacto da
globalizaqo", trabajo presentado en la conferencia "Ecologa y Teologa" (Bangalore,
diciembre 2001).
260
Ms de medio siglo despus, empero, muchos problemas persisten

todava sin una solucin satisfactoria.
Elgrueso de los estudios muestran que las desigualdades cre-
cieron. El nmero de trabajadores sin tierra subi y el 10% ms rico
monopoliza reas cada vez mayores. No obstante, la cuestin agraria
parece haber desaparecido inconscientemente de las preocupacio-
nes populares, o bien haber sido encubierta de forma deliberada.
Los intereses de las elites agrarias y sus poderosas conexiones con
la estructura burocrtico-poltica, bloquean cualquier reforma sig-
nificativa y o su seria ejecucin. Los oprimidos han sido cooptados

con algunos beneficios o subyugados a medida que la liberalizacin,
la privatizacin y la globalizacin alteran las prioridades guberna-
mentales y la percepcin pblica. Como secuela, nos hallamos hoy

en una encrucijada: la tierra, en especial para la elite urbana, que
tambin ejerce el poder de decisin sobre las polticas, se ha con-
vertido en un asunto de vivienda, inversin e infraestructura. En
cambio, se perdi la nocin de la tierra como base de la vida, esto
es, de la supervivencia, la justicia social y la dignidad humana.
2. Instituciones internacionales
y cuestin agraria
Cualquier reforma conlleva un arduo ejercicio poltico y eco-
nmico, que implica un realinemiento de poderes. Los grupos sociales,
por supuesto, se resisten a un cambio de poder, propiedad y estatus.
Como es obvio, la clase propietaria difcilmente votar contra sus
posesiones, y tampoco cabr esperar que ella se inflame por pasiones
altruistas y acepte los cambios. Por lo tanto, no se ha de subestimar
la complejidad de la tarea.
Las brechas existentes en la legislacin facilitan el vaciamiento
de algunas medidas, como en el caso de la delimitacin del tamao
de la propiedad. Al mismo tiempo, la demora en la realizacin de
la reforma agraria por parte de la burocracia
y su retiro de la agenda
poltica han, tradicionalmente, impedido que se la haga efectiva. En
los estados hindes que intentaron reformas, el proceso con frecuen-
cia fue interrumpido mediante la cooptacin de los beneficiarios.
Por ejemplo, con la abolicin de los intermediarios, propietarios que
otrora pertenecieron a las clases media y alta adquirieron un estatus
social superior. La elevacin de la productividad agrcola, del precio
de la tierra y de las rentas provenientes del cultivo, increment su
261
poder econmico. Estas clases, entonces, se opondrn a cualquier

modificacin en su nueva condicin financiera y social.
Luego, problemas como la concentracin agraria, el acceso a la
tierra, derechos
y seguridad de tenencia continan desafiando a la
India. La relevancia de la cuestin agraria puede ser estimada por
el hecho de que, pese a la cada de la participacin de la agricultura
en el producto interno bruto del pas, aproximadamente el 58% de

su poblacin depende de la tierra para sobrevivir. De este total, cerca
del 63% posee propiedades rurales de menos de una hectrea,
mientras los establecimientos con diez hectreas o ms estn en
manos de menos del 2% de los propietarios. Los sin tierra o aquellos
con parcelas de hasta 0,2 hectreas representan el 43% de la totalidad
de familias campesinas 2 .
Tal realidad, sin embargo, poco preocup a los gobiernos du-

rante las dcadas de 1970 y 1980. Recin durante los aos noventa,
al retomarse la reestructuracin econmica, resurgi la cuestin
agraria, aunque con una nueva cara y diferentes motivaciones. Si
la reforma agraria del Estado estuvo imbuida de algn grado de
equidad, justicia social y dignidad, la actual propuesta se orienta

al mercado. Promovida por varias instituciones financieras interna-
cionales, la reforma agraria contempornea refleja y trata de con-

cretar los objetivos macroeconmicos de estas instituciones.
Mientras que el retorno de la reforma agraria a la agenda de
prioridades gubernamentales es bienvenido, el modo como ella est
siendo desarrollada, sus objetivos y, consecuentemente, su impacto
en la vida de las personas, en especial las marginadas y desprovistas
de apoyo del Gobierno, plantea un sinnmero de problemas y
estimula la bsqueda de alternativas.
2.1. Mercado de tierras
En sus anlisis sobre la India, las instituciones financieras in-

ternacionales destacan que uno de los problemas bsicos enfrenta-
dos por los pobres rurales es el del acceso a la tierra y el de la
seguridad de su tenencia. En consecuencia, abogan por reformas
estructurales de los derechos de propiedad para crear mercados de
2
Datos del Informe de desarrollo rural de la India, publicado por el Instituto Nacional
para el Desarrollo Rural, Hyderabad. El documento se basa en la Encuesta Nacional
por Muestreo de 1999.
262
tierras, como parte de una estrategia de estmulo al crecimiento

econmico y a lareduccin de la pobreza rural.
Un fuerte nfasis, por ende, ha sido puesto en la necesidad de
establecer una estructura jurdico-institucional con el fin de perfec-

cionar los derechos de propiedad, como medio para
. . .proteger recursos ambientales y culturales, facilitar intercambios

en los mercados de venta y alquiler de tierras con el objetivo de
aumentar la productividad, integrar la tierra a los mercados finan-
cieros, usar la tierra como una fuente sustentable de ingresos para
los gobiernos locales y mejorar el acceso a la tierra por parte de los
pobres y tradicionalmente sin derechos (Meams, 1999).
El paquete ofrecido por las instituciones financieras institucio-

nales abarca amplias reformas en la tenencia de la tierra, incluyendo
titulacin, levantamiento catastral, registro de tierras, mejora en el
sistema de impuestos, poltica de asentamiento, legislacin agraria,
administracin rural, transacciones de compra y venta, y remocin
de restricciones al arrendamiento. En 1975, el "Informe de Polticas
de Reforma Agraria" producido por el Banco Mundial caracterizaba
a la titulacin y al registro de tierras como los instrumentos primor-
diales para acrecentar la seguridad de la propiedad. En otras pa-
labras, para instaurar prsperos mercados de tierra y permitir el uso
de la tierra como garanta del crdito. Aun as, el nfasis en estos
aspectos era entonces mucho menor. Hoy, tales ingredientes cons-
tituyen la infraestructura del mercado de tierras conducido por el
Banco alrededor del mundo.
De acuerdo con este abordaje, la reforma agraria es visualizada
en dos fases. La primera, denominada Desmantelamiento de Polticas
Distorsionadas, tiende a remover todas las restricciones a la compra
y venta de tierras, incluidas las relativas al tamao de la propiedad;

a revisar los procedimientos para el arrendamiento y venta de tierras
pblicas; a eliminar la divisin en zonas, excepto en ciertos casos
de proteccin ambiental. La segunda. Reformas Institucionales y Legales,
apunta a reducir los costos de las operaciones de compra y venta
en el mercado de tierras; a la expedicin de ttulos correctos; a la
disponibilidad de informaciones cruciales de mercado a los intere-
sados; a promulgar leyes de tierras que eliminen incertidumbres y
favorezcan el acceso al sistema de administracin agraria; a crear
rganos para el arbitraje de disputas; a institucionalizar los derechos
de propiedad privada.
263
Como resulta evidente, el fundamento de dichas medidas es el

funcionamiento del mercado de tierras, en el cual estas seran traspa-
sadas de los productores menos eficientes hacia los ms eficientes. Se cree
que, siendo la propiedad legalizada, sera ms fcil y menos riesgoso
comprar y vender tierras. Por ser una mercanca privada, el propie-
tario tendra que tomar eficiente el uso de la tierra, lo que en la ter-
minologa del Banco Mundial significa "generar ganancias mximas".
Los pobres del campo recibiran crdito para la compra de tierra
e insumos, asistencia tcnica y apoyo a la comercializacin, vale
decir, para capacitarlos para producir de acuerdo con las necesida-
des de la agricultura moderna. Es obvio que todo esto sera obtenido
a un precio que guiara a los "beneficiarios" a un proceso gradual
de endeudamiento. Las fuerzas del mercado, a cada paso, los alen-
taran a tomar nuevos emprstitos, aunque los caprichos de la
naturaleza y del propio mercado fcilmente podran llevarlos a la
ruina. Quebrados, se veran forzados a vender tierra a hacendados
y corporaciones ms ricos y eficientes, o bien a entrar de nuevo en

el proceso para probar suerte.
Es en este marco que la dicha "reforma agraria de mercado"

preconizada por el Banco Mundial ha de ser evaluada. Es innegable
la necesidad de modernizar las agencias de administracin agraria,
de actualizar e informatizar los registros de tierras. Cabe recordar

que tales medidas ya se demandaban en las dos dcadas de reforma
agraria gubernamental posteriores a la independencia, pero fueron
ignoradas o descuidadas debido a la falta de personal calificado,
equipamientos y capital. Las instituciones internacionales "descu-
brieron" esta falla y recin ahora ofrecen recursos financieros y
tcnicos. Sin embargo, sus motivos parecen no ser aquellos de
justicia social y dignidad. Cul es entonces el sentido de la presente
"reforma agraria de mercado"?
Al mismo tiempo que el Banco Mundial proclama un creciente
acceso a la tierra por parte de los pobres rurales gracias al crdito
agrario, estimula polticas macroeconmicas que amenazan su via-
bilidad econmica. La liberalizacin del comercio, los recortes en
los subsidios a los productores de alimentos, la privatizacin del
crdito, la promocin excesiva de la exportacin y la investigacin
de tecnologas caras como la ingeniera gentica, afectan a los pe-
queos productores y causan su quiebra, la venta en masa de sus
tierras, el incremento de los trabajadores sin tierra, la concentracin
agraria, la degradacin ambiental y la migracin rural-urbana. Cul
sera entonces la eficiencia de tal "reforma agraria"?
264
La transformacin de la tierra en mercanca niega su condicin

de bien comn, de tenencia y uso colectivo, en fin, de las relaciones
sociales hasta entonces implcitas. La titulacin de la tierra, al violar
derechos establecidos desde hace mucho tiempo por comunidades
nativas, puede volverlas ms vulnerables. Luego, la privatizacin
de la tierra acarrea graves consecuencias para quienes han sobre-
vivido gracias a ella durante generaciones pero carecen de docu-
mentos legales para demostrarlo. La garanta de ttulos seguros de
tierra puede ser anulada cuando esta es usada para inversin y
especulacin, un efecto inevitable del desarrollo de un mercado de
tierras. La especulacin sobrevala el precio de la tierra, dificultando
el acceso a ella. Cmo promover la "tenencia segura para todos",
la gran motivacin alegada por el Banco Mundial? La emergencia
del mercado de tierras no facilitara la venta de las reas comunales?

Qu impacto tendra la titulacin de tierras en los pueblos de la
selva y las mujeres?
La economa de mercado enfatiza la ganancia de corto plazo, con
pocas preocupaciones acerca de las personas y el medio. Por ejemplo,
la conversin de tierras no agrcolas en agrcolas o viceversa puede
que no sea el mejor uso de la tierra, aun as se efecta con el objetivo

de maximizar ganancias. La primaca de los intereses comerciales
hace que tierras de frontera o franjas de selva densa, de incalculable
valor ecolgico, sean percibidas como "recursos usados de forma no
optimizada". El ambiente no se convertira en vctima de un merca-
do que no considera el valor ecolgico de la tierra?
Para muchos observadores, el resultado ms evidente de esta
poltica ha sido el deterioro del acceso de los productores pobres
a la tierra, en la medida en que son forzados/ tentados a vender lo
que poseen o a perderlo cuando se convierten en morosos.
2 2 Industrializacin de la agricultura
. .
Un modelo econmico basado en la expansin industrial acarrea

profundos cambios sobre la agricultura. La utilizacin generalizada
y creciente de tcnicas agrcolas modernas, sumada al nfasis puesto
en una economa de escala por medio de extensos plantos, cosechas
continuas, reproduccin de animales y plantas, transformaron la
agricultura. Esta se ha profesionalizado, pasando de ser un inters
familiar o comunitario, a ser una industria en la que el hacendado
produce para el mercado global.
265
El fenmeno ha sido apoyado por fuerzas polticas que ven la

agricultura como un negocio lucrativo y no como un medio de vida,
con implicaciones sociales y ecolgicas. Dicha tendencia es justifi-
cada por los notables aumentos de la produccin agrcola para
exportacin. Sin duda, las existencias nacionales de granos colman
los silos mientras mucha gente muere de hambre.
La agricultura comercial ech sus primeras races en la India
durante el decenio de los sesenta con la Revolucin Verde" del
Punjab, cuando el Banco Mundial, junto con la estadounidense
Agencia para el Desarrollo Internacional (AID en ingls), promovi
la productividad agrcola mediante la importacin de fertilizantes,
semillas, pesticidas y maquinaria agrcola 3 El Banco concedi el

.
crdito requerido para sustituir la agricultura existente de bajo costo
y pocas inversiones, por un sistema agrcola de uso intensivo de

capital. El gobierno hind concluy que el potencial de la nueva
tecnologa superaba ampliamente los riesgos y, por eso, el compo-
nente externo para el plan quinquenal (1966-71) aument en cerca
de US$2,8 mil millones, ms de seis veces el monto total asignado
a la agricultura en el plan precedente 4 .
Casi todo el dinero gastado en la importacin de insumos

modernos fue subsidiado por el Banco Mundial, que presion al
Gobierno buscando la instauracin de condiciones favorables para
las inversiones extranjeras en la industria de fertilizantes, la libe-
ralizacin de las importaciones y la eliminacin de los controles
nacionales. El Banco defendi la sustitucin de diversas variedades
de productos alimenticios por monocultivos con semillas importa-
das. As, en 1969 se cre la Corporacin de Semillas Terai, que recibi
un prstamo de US$13 millones del Banco Mundial. Siguieron dos
prstamos ms para el Proyecto Nacional de Semillas, por un total
de US$41 millones, entre 1974 y 1978. Este proyecto condujo a la
homogeneizacin y corporativizacin del sistema agrcola hind. En
1988, el Banco desembols un cuarto emprstito por US$150 millo-
nes, con vistas a privatizar la industria hind de semillas y abrir
el sector a multinacionales. El Gobierno anunci entonces una Nueva
3
El involucramiento del Banco Mundial en la "Revolucin Verde" comenz en 1964,
con el envo de una misin liderada por Bemard Bell a la India. La Misin Bell exigi
la devaluacin de la moneda hind, la liberalizacin del comercio y un mayor nfasis
en la agricultura qumica y de capital intensivo.

4
Datos citados por Vandana Shiva en un artculo sobre las consecuencias ambientales
de la agricultura comercial.
266
Poltica de Semillas que permiti a las corporaciones (Sandoz,

Continental, Cargill, Pioneer, Hoechst y Ciba Geigy) penetrar en un
mercado que antes no les era accesible directamente.
Al transformar el pas de importador de comida en exportador,
la "Revolucin Verde" favoreci a las ricas comunidades agrcolas
que concentraron subsidios e insumos, acrecentando la dependencia
tecnolgica y financiera de la India. Un estudio publicado en 1994
por el Instituto Mundial de Recursos demostr que la "Revolucin
Verde" increment la produccin hind de comida en apenas 5,4%,
en tanto sus prcticas agrcolas implicaron la prdida de aproxima-
damente 8,5 millones de hectreas (6% de las tierras agrcolas) por
crecidas, salinizacin o alta alcalinidad. Adems, aunque en veinte
aos la produccin de trigo se duplic y la de arroz aument un
50%, se enfatiz en la produccin de caa de azcar y algodn en
detrimento de cultivos como el de garbanzos y millo, tradicional-
mente cultivados por los pobres para consumo propio. Esta poltica
ha perjudicado la autosuficiencia en granos alimenticios de los
pequeos productores.
La agricultura es el sector que percibe las mayores inversiones
del Banco Mundial en cualquier pas. En la India, desde los aos
cincuenta, 130 proyectos agrcolas recibieron US$10,2 mil millones.
Estos proyectos comprenden el apoyo a la industria de fertilizantes,
la explotacin de las capas freticas, la introduccin de variedades
de semillas de alto rendimiento, la fundacin de bancos e institu-

ciones para financiar la agricultura capitalista, entre otros. No sor-
prende, por tanto, que la agricultura comercial se haya intensificado
mundialmente, agudizando la divisin entre prsperos hacendados
del agronegocio y pequeos productores que intentan acompaar
las demandas del mercado. Tal constatacin nos lleva a algunos
cuestionamientos:
Cules son los vnculos entre la concepcin del mercado de
tierras, la variacin de las prcticas agrcolas y el cobro de tasas por
el uso del agua para consumo e irrigacin?
El monopolio de las actividades agrcolas, y hasta del cono-
cimiento; la entrada de capital extranjero en el sector primario; la
agricultura contratada para cultivos comerciales y frutas; la ausencia

de polticas gubernamentales para los casos de fracaso; la vulnera-
bilidad frente a los caprichos de la naturaleza y del mercado; los
bajos precios debido a la ley de la oferta y la demanda, no haran
an ms difcil para el pequeo agricultor la compensacin de los
altos costos de la produccin?
267
La falta de viabilidad econmica no llevara a este agricultor

a vender o arrendar su tierra a grandes propietarios locales o inver-
sionistas extranjeros y migrar hacia las ciudades? Cmo reaccio-
5
naran las ciudades a la presin demogrfica? .
Considerando que la produccin de bienes agrcolas para ex-

portacin exige entrega precisa, confiable y puntual al mercado, y
que el desarrollo de tal infraestructura requiere la expropiacin de
tierras en nombre del "inters pblico", cules son las providencias
que el Gobierno est tomando para rehabilitar /reasentar a las co-
munidades tribales afectadas?
La introduccin de monocultivos exacerba las desigualdades
sociales, pues discrimina a los pequeos agricultores que no pueden
disponer de los insumos necesarios. Adems, la preservacin del
ambiente es vital para las poblaciones locales, ya que los ecosistemas
que sufren prdidas en su biodiversidad se vuelven incapaces de
sustentar a las poblaciones que de l dependen. Por otra parte, el
uso excesivo de insumos industriales causa la erosin de los suelos,
elsecado de los depsitos de agua, cambios climticos, desertificacin
y prdida de la productividad. Qu impactos tendrn estas alte-
raciones sobre la diversificada agricultura hind? Cules sern las
implicaciones de la agricultura comercial en la seguridad alimentaria
para la nacin? Cmo sern debatidas las cuestiones relativas a los
plantos genticamente modificados en el contexto poltico nacional
e internacional y qu efectos tendrn en las vidas de los agricultores
involucrados?
2.3. Administracin de aguas
La reforma agraria es mucho ms que la mera distribucin de

Sus defensores atribuyen igual importancia a la disponibi-
tierras.
lidad de otros insumos a fin de tomar productiva la tierra. Entre
ellos destaca el agua: su abastecimiento confiable y regular es re-
conocido como factor crucial para fortalecer el sustento familiar.
En la India, donde dos tercios de la produccin agrcola depen-
den de la irrigacin
que corresponde al 83% del consumo de
agua
sistemas de irrigacin que puedan acrecentar la producti-
,
5
ms detallada ver el informe del Simposio "Los instrumentos de
Para una lectura
laOrganizacin Mundial del Comercio y el hacendado hind", organizado por la
entidad Foco en el Sur Global - Programa Hind, enero del 2001.
268
vidad asumen una importancia crtica 6 Con todo, estos sistemas

.
presentan con frecuencia resultados controvertidos. Se ha cuestio-

nado su mrito, la relacin costo beneficio, los esquemas de reha-
bilitacin para los afectados por los proyectos, etc. Grandes represas
y otros proyectos hidroelctricos traen amenazas de inundacin de

cientos de villas y de remocin forzada de miles de personas. Su
validez es discutible, porque quitan a una parte de la poblacin sus
medios de subsistencia para mejorar los de otra parte de ella. En
este contexto, la expropiacin de tierras por parte del Gobierno en
nombre del "inters pblico" provoca dudas acerca de la eficiencia
de esta infraestructura de desarrollo. Tales crticas hicieron que el
Banco Mundial cancelara el financiamiento del Proyecto Sardar
Sarovar.
En un intento por evitar controversias, las instituciones inter-
nacionales impulsaron la reforma del sector hdrico. El Gobierno y
el Banco Mundial resaltaron la necesidad de una "revolucin total
en la agricultura irrigada", e identificaron como tareas: modernizar

lasagencias de irrigacin para hacerlas autnomas y confiables;
mejorar los sistemas de irrigacin va la organizacin de los agri-
cultores, responsabilizndolos de su operacin y administracin;
formar asociaciones de usuarios de aguas; reestructurar el financia-
miento de la irrigacin, con vistas a volver autosuficientes los depar-
tamentos estatales; racionalizar las tasas de cobro de agua y las de
recoleccin; instituir un sistema de derechos del agua (World Bank
1999: XIII).
A pesar de los buenos argumentos para justificar estas reformas,
surgen cuestionamientos sobre sus motivaciones. Por ejemplo, la
transferencia de la administracin de la irrigacin hacia asociaciones
de usuarios de las aguas los obliga a "participar en las decisiones
y costos de las inversiones". En el pasado, sistemas de irrigacin
trajeron preocupaciones ambientales, verbigracia crecidas y
salinizacin de los suelos en las reas irrigadas. Para resolver estos
problemas, el Banco Mundial propone nuevos programas de irri-
gacin 7 cuyo lema clave es la "administracin participativa". Ahora
,
que, la pregunta sobre quin podr participar permanece como un
6
Banco Mundial, serie sobre el desarrollo rural del sur de Asia.
7
El Banco Mundial tiene actualmente compromisos activos cercanos a US$20 mil
millones en proyectos de aguas, de los cuales US$1,7 mil millones son para sistemas
rurales de aguas. El sur de Asia recibe el 20% de los prstamos del Banco relacionados
con el agua.
269
asunto esencialmente poltico en un pas como la India, dividido

en castas, clases, etnias.
El Banco Mundial anunci recientemente dos proyectos para los
estados de Rajasthan (US$140 millones) y Uttar Pradesh (US$149,2
millones), ambos financiados por la Asociacin Internacional para
8
el Desarrollo ,con un plazo de maduracin de cuarenta aos,
incluida una mora de diez aos. Con base en la hiptesis de que
la agricultura irrigada sera el motor del crecimiento agrcola, pero
que ha sido impedida por un sistema pblico de irrigacin fallido,

estos proyectos pretenden iniciar reformas en la administracin de
los recursos acuferos y la irrigacin a fin de mejorar el nivel de vida
de los pobres. Sus gestores argumentan que el incremento de la
productividad agrcola generara empleos adicionales en el sector
rural (29 mil empleos al ao en Rajasthan y 22 mil en Uttar Pradesh);
que la formacin de grupos comunitarios aumentara el poder de
negociacin de la poblacin rural, en particular de las mujeres; que
el perfeccionamiento de la capacidad de gestin ambiental reducira
la contaminacin, prevendra enfermedades relacionadas con el
agua y mejorara la salud pblica.

Teniendo en cuenta tan loables objetivos, sera interesante mo-
nitorear su implementacin, puesto que en estados como Orissa las
experiencias no fueron positivas. La reforma del sector hdrico est
sustentada en el siguiente razonamiento: frente a la ascendente
escasez de agua, es preciso administrar los recursos hdricos en
forma de grandes proyectos de acumulacin y transposicin de las
aguas de los ros; las abultadas inversiones requeridas demandan
la participacin del sector privado; para asegurar la conservacin
del agua y su adecuada distribucin, se necesita establecer mercados
de agua estables.
El nfasis por consiguiente est puesto en la creacin de mer-
cados de aguas, que de seguro actuarn adversamente en cuestiones
relevantes como equidad, justicia social y sustentabilidad. Al mismo
tiempo, la retrica utilizada en los nuevos proyectos del Banco
Mundial prioriza la administracin "comunitaria", "participativa",
"conjunta", "compartida". Este abordaje deja que desear, tal como
lo evidencian experiencias anteriores en las que la supuesta parti-
cipacin sirvi para satisfacer a financistas y activistas cooptados.
8
La Asociacin Internacional para el Desarrollo es el rgano del Banco Mundial que
provee asistencia libre de intereses a los pases ms pobres.
270
Luego, existen aprensiones en el sentido que se administraran

canales afluentes y terciarios, histricamente administrados por los
agricultores, dejando el control de los canales principales a cargo
de los departamentos de irrigacin de los estados. Agencias guber-
namentales de aguas probablemente se entusiasmarn con la idea
de transferir la administracin de tanques de villas y pozos pblicos
a los agricultores, ya que representan pequeas inversiones estatales
y elevados costos administrativos.

En lo que atae a las asociaciones de usuarios del agua, al
parecer el Banco Mundial prev que se involucren ms en la eje-
cucin que en la planificacin de los sistemas de irrigacin. En el
caso de la irrigacin por canal, solo los gobiernos estatales de Ma-
harashtra y Gujarat estn dispuestos a firmar contratos con la aso-
ciacin de usuarios. En Tamil Nadu y Kerala, la administracin
"conjunta" de la irrigacin se limita bsicamente a la formacin de
comits para divulgar ideas y preocupaciones de los agricultores.
Tal descentralizacin es intil, pues hay una clara insistencia en la
presencia, el control y veto final del Estado. La participacin, para
el Banco, incluye agencias gubernamentales, representantes del sector
privado, ONGs, investigadores y, en grados variados, comunidades

locales. Esta interpretacin amplia podra agudizar conflictos en
especial entre tcnicos del Gobierno y grupos locales u ONGs y
fragmentar los procesos decisorios, lo que se reflejara en situaciones
de retraso o, inclusive, abandono de los proyectos.
2 4 Proyectos forestales
. .
Las de manera singular con las

tierras forestales se relacionan
cuestiones de reforma agraria. Diversos estudios han vinculado
la
la devastacin forestal a niveles histricos de concentracin de
tierras. Por ende, una reforma agraria que asegure una estructura
agraria igualitaria reducira la presin sobre la selva de modo ms
efectivo que un proyecto de desarrollo forestal cuyo enfoque sea
estrictamente ambiental, desprovisto de dimensiones sociales. Las
comunidades que habitan las selvas son importantes, sobre todo en
los estados hindes en donde generaciones enteras han sobrevivido
de la selva.
El trmino socioforestal fue originalmente concebido por el
Gobierno como respuesta a la acelerada deforestacin de la India.
Sus objetivos incluan la asistencia a comunidades rurales y agri-
271
cultores sin tierra para suplir sus necesidades de forraje, lea, madera,
frutas y pequeos plantos de rboles y viveros, planificados y
administrados por las comunidades. No obstante, los proyectos
socioforestales sufrieron crticas por no involucrar de forma adecua-
da a los principales beneficiarios y atender a intereses comerciales
y urbanos (produccin de celulosa y papel, seda, lea, entre otros).
El monocultivo de especies como el eucalipto, una de las favoritas
del Banco Mundial, result en la degradacin de los suelos y la
disminucin del volumen de agua.
Luego del fracaso de los proyectos socioforestales y frente al
creciente deterioro de los recursos forestales del pas, en 1988 el
Gobierno introdujo una nueva poltica forestal: las selvas seran admi-
nistradas, primero como una necesidad ecolgica, segundo como fuente de
bienes para las poblaciones locales y recin en tercer lugar como fuente
de maderas para la industria u otros consumidores no locales. Esta poltica
fue pionera en la medida que reconoci a los pueblos de la selva
como elemento esencial para su gestin, escuch sus demandas y
los consider socios del Departamento Forestal.
En 1990, el Gobierno pidi a los estados desarrollar un abordaje
participativo como parte de sus esfuerzos para recuperar las selvas
nacionales. Pasados siete aos de la histrica iniciativa, diecisiete
estados haban instaurado el sistema de "administracin forestal
conjunta" y recibido financiamiento para su realizacin. Hacia 1998,
la mayora de los estados haba adoptado programas similares, en
gran parte con apoyo del Banco Mundial 9 Uno de ellos, en el estado
.
de Madhya Pradesh, tema como objetivos el aumento de la produc-

tividad y la calidad de las selvas, la proteccin ambiental, el alivio
de la pobreza y el fortalecimiento de las polticas e instituciones del
sector forestal.
Hoy, el Banco Mundial admite que los proyectos fallaron a la
hora de garantizar el control y acceso necesarios para aliviar la
pobreza de las comunidades dependientes de la selva, y sugiere una
estrategia de "administracin forestal comunitaria" que atribuye
derechos y responsabilidades adicionales a los grupos locales. La
propuesta merece un anlisis cuidadoso.
9
El Banco Mundial financia siete proyectos socioforestales en la India, que totalizan
US$345 millones en crditos de la Asociacin Internacional de Desarrollo.
272
3. Importancia de la reforma agraria
Las actuales tendencias econmicas ejercen, de distintas formas,

fuerte impacto sobre la tierra. Tentativas de revertiras o proponer
abordajes alternativos al desarrollo constituyen un enorme desafo.
Pero la urgencia de sensibilizar a las poblaciones sobre esta realidad
no debe ser subestimada. Esto es particularmente importante, en
vista de que la reforma agraria casi ha desaparecido del imaginario
popular y poltico. Su necesidad, empero, solo ha crecido.
La mayor parte de la poblacin percibe la tierra de modo inco-
nexo y compartimentado, y es incapaz de identificar sus relaciones
con la economa o los problemas de los pequeos productores. Con-
sideremos, a manera de ejemplo, que la demanda urbana de alimen-
tos baratos induce a los agricultores a sistemas agrcolas con bajos
costos por unidad de rea. Para acrecentar la productividad, ellos
utilizan insumos industriales y, ahora, semillas genticamente modi-
ficadas, lo que implica recurrir a prstamos de agiotistas o de bancos.
En el grado que su endeudamiento crece, junto con la frecuencia de
quiebras, ellos se ven forzados a vender la tierra y mudarse a la ciu-
dad en busca de trabajo. Dotados de pocas calificaciones, se integran
a barrios miserables. Por consiguiente, los costos socioambientales
de la produccin agrcola "barata" son inmensos, sin embargo pocos
entienden o se preocupan por las relaciones entre los grandes com-
plejos de turismo y entretenimiento o los "santuarios de vida salvaje"
y el destino de los desalojados; o entre el incremento del crimen ur-

bano y el aumento del xodo rural.
Es urgente devolver la reforma agraria a la agenda nacional.
3.2. Un requisito de seguridad nacional
Desde una perspectiva econmica, el tema de la tierra se halla

ligado a productividad agrcola, las relaciones agrarias, los usos
la
industriales, el desarrollo de la infraestructura, las oportunidades
de empleo, la vivienda, la calidad de vida. Cada uno de estos
aspectos es crucial para la soberana nacional, puesto que la segu-
ridad alimentaria refuerza la economa del pas y, por tanto, su poder
de negociacin respecto a la comunidad internacional.
Para un pas con el tamao y la poblacin de la India, la se-
guridad alimentaria es un componente crtico de la soberana na-
cional. El crecimiento agrcola fue posible, hasta hace poco tiempo,
273
gracias a los avances tecnolgicos en la produccin de arroz y trigo,

a la poltica de precios mnimos, al crdito rural subsidiado, a los
insumos modernos a bajos precios y a un mercado interno "cerra-
do". Ahora que, con la liberalizacin econmica, la entrada de bienes
agrcolas extranjeros ms baratos y la remocin de subsidios agr-
colas, no cabe esperar que tal tendencia se mantenga en el futuro.
Las fragilidades en el sistema quedarn progresivamente expuestas
y sern incluso exacerbadas por la degradacin ambiental y la
decadencia de las instituciones de apoyo.
Desde una perspectiva social, la tenencia de la tierra determina
la consistencia del tejido social e influye sobre las relaciones de
gnero. Si los patrones de posesin se visualizan como justos e

iguales, estos acrecientan la confianza en la justicia y la igualdad
y motivan el respeto al derecho de todos a una vida digna. La

concentracin de la tierra, la alienacin o la pobreza en un pas
multitnico y multirreligioso como la India, constituyen un terreno
frtil para que poderes supranacionales fomenten la falta de armona
y alienten tendencias separatistas con el objetivo de fragmentar al

pas. Movimientos por mayor autonoma, e incluso la independen-
cia, de la Unin Hind, han engendrado tensin para los aparatos
de seguridad nacional en el Nordeste, Jharkhand y Punjab.

Por ende, se toma imperativo luchar por una reforma agraria
polticamente aceptable que, concebida en el seno de una estrategia
de desarrollo basada en la equidad, garantice una elevada produc-
cin agrcola, justicia social y sustentabilidad ambiental.
3 2 Impactos econmicos
. .
y la redistribucin igualitaria de la propiedad

El acceso a la tierra
rural son importantes para la India, principalmente de cara a su
elevada y siempre ascendente densidad demogrfica. Para una
economa pobre en capital pero con excedente de mano de obra, una
utilizacin optimizada de la tierra absorbera la fuerza de trabajo
rural. Oportunidades econmicas ayudaran a asegurar a los traba-
jadores un papel activo y constructivo en la sociedad, y a suscitar
nuevos sueos, autoestima y autoconfianza.
A causa del actual modelo econmico, con su nfasis en la
industrializacin, privatizacin y globalizacin, han ocurrido nota-
bles cambios en la tasa de crecimiento y composicin del sector
agrcola, la estructura agraria y el acceso a la tierra, el uso del suelo
274
y del agua, el volumen y las condiciones del crdito y los patrones

de cosecha. Irnicamente, algunos de estos cambios, como es el caso
del uso de la tierra para fines no agrcolas o el crecimiento de la
poblacin urbana, son vistos como indicadores de desarrollo eco-
nmico. La prdida de tierras cultivables por la accin de la indus-
tria, amenaza la supervivencia de los agricultores y destruye la base
de la produccin de alimentos de la sociedad. Por lo general, las

tierras alrededor de las ciudades son de buena calidad, mientras la
tierra usada en la produccin agrcola no siempre es adecuada. La
"falta de acceso a tierras y el uso de tierras de baja calidad por gran
parte de la poblacin rural", han sido identificados como causantes
de la pobreza (cf. Domer, 1992: 72-75).
El modelo actual se fundamenta en la centralidad del mercado.
En una sociedad con una distribucin concentrada de recursos y
oportunidades, el juego del libre mercado margina a un creciente
porcentaje de la poblacin, salvo que el Estado intervenga. En dichas
circunstancias, la reforma agraria es un elemento clave para romper
las cadenas de la explotacin y la pobreza.
3.3. Una necesidad ecolgica

Es importante preservar el equilibrio ecolgico entre la propor-
cin de tierras destinadas a las selvas,la agricultura
y las actividades
no agrcolas.Por eso, en los ltimos aos ha sido motivo de pre-
ocupacin la reduccin en el rea selvtica 10 Entre las razones ms
.
obvias de esta reduccin estn la deforestacin para la produccin

agrcola, la obtencin de lea y la industria maderera. Y ciertamente
11
el crecimiento demogrfico, la necesidad de alimento
y vivienda
y el incremento de la demanda de bienes industriales contribuyen
a la conversin de tierras agrcolas en no agrcolas y del rea forestal
en plantos o proyectos de infraestructura. Entre las causas de la
deforestacin, empero, gobiernos e instituciones tienden a enfatizar
el crecimiento demogrfico
y la pobreza.
10
Idealmente se considera deseable un porcentaje del 33%, pero en la India solo un
20-21% del rea est cubierta por selvas y la tasa de crecimiento ha sido, en media,
del 1% en treinta aos.
11
La FAO estim que 83 millones de hectreas de nuevas tierras cultivables seran
necesarias en el 2000 para atender las demandas alimentarias del Tercer Mundo, y
que "la mayor parte de dicha tierra tendr que venir de las selvas tropicales" ( FAO
Annual Report, 1998).
275
Es necesario, por los tanto, examinar las relaciones entre pobreza

rural, sistemas agrarios distorsionados y deforestacin. De manera
inevitable la ocupacin de tierras perturba el equilibrio ecolgico.
Un patrn cclico de sequas seguidas de crecidas ha sido claramente
conectado con la deforestacin. Y por lo general, los agricultores
empobrecidos son considerados los principales agentes directos de
la devastacin de selvas. Aun as, las tierras frtiles normalmente
se las apropian ricos hacendados, empresas privadas, establecimien-

tos extranjerosy especuladores.
Patrones distorsionados del uso de la tierra conllevan la degra-
dacin de los suelos. Tomemos como ejemplo la agricultura para
exportacin, que casi siempre utiliza ms agrotxicos. Como la tierra
es considerada una mercanca o inversin,ella es rigurosamente
explotada para generar ganancias de corto plazo, a menudo a costa
de impactos de largo plazo bajo la forma de severa degradacin.
En regiones ridas y semiridas, la irrigacin empapa los suelos y
causa su salinizacin, transformando tierras agrcolas en desiertos.
Los fertilizantes artificiales minan la fertilidad natural de los suelos
y acentan su vulnerabilidad a la erosin. En la India, de 329
millones de hectreas incorporadas a las actividades agrcolas, alre-
dedor del 43% estn sujetas a este tipo de problemas, como crecidas,
aridez, alcalinidad, salinidad, etc. (cf. Shiva, 1999: 18).
Teniendo en cuenta la frgil naturaleza de la tierra, se recomien-
da prudencia al determinar los patrones de uso. No obstante, las
tendencias predominantes son otras. Las reas utilizadas para ac-
tividades no agrcolas, principalmente vivienda y fines industriales,
van en aumento. Mientras tanto, la agricultura se expande hacia
terrenos inadecuados para el cultivo e, incluso, hacia reas clasifi-
cadas como "de reposo"; esto lleva a los agricultores a adquirir
insumos que no siempre pueden pagar. Por eso, la India dispone
ahora de una base agraria menos frtil, lo que provoca subutilizacin
de la tierra, una menor creacin de renta, endeudamiento y venta
de la tierra.
A la vez, una demanda de agua en ascenso para la agricultura
irrigada, ha desembocado en una intensa explotacin de las capas
freticas. Con los pozos locales secndose, los agricultores se ven
forzados a pagar cara el agua o a abandonar sus haciendas. Los ricos
hacendados, las corporaciones y los proyectos estatales, en cambio,
recurren a ilimitadas extracciones de agua subterrnea que agravan
todava ms el problema. Las consecuencias ecolgicas del modelo
dominante son serias y exigen ser resueltas. nicamente una refor-
276
ma agraria puede romper este crculo vicioso, que causa tanto

sufrimiento a los campesinos.
3 4
. . Un compromiso humano
La tierra convertida en mercanca contradice los usos tradicio-
nales de sociedades como las tribales, que por lo comn no poseen
un sistema documentado de derechos a la tierra. Sucede que estos
pueblos viven en regiones ricas en recursos naturales. En consecuen-
cia, el Gobierno y el sector privado desean acceder y controlar estos
recursos. La expropiacin de las tierras y riquezas minerales de

dichas comunidades es frecuente; rutinariamente desalojadas, en la
mayora de los casos no logran siquiera exigir compensaciones,
puesto que no existen pruebas legales de su tenencia. Se estima que,
desde la independencia, dos millones de personas fueron desalo-
jadas por grandes proyectos 12 la mayora de ellas pertenecientes
,
a tribus que constituyen el 7% de la poblacin hind. Lejos de sus

casas, engruesan las filas de los sin tierra.
En el Panchsheela
o los cinco principios para el desarrollo
tribal qued establecido que las tribus tienen el derecho a desa-
rrollarse de acuerdo con su propia cultura, de integrarse a la socie-
dad manteniendo su identidad y de salvaguardar sus tierras y
selvas. La administracin estatal trabajar en estas reas por inter-
medio de las estructuras tradicionales. El desarrollo ser construido
por un grupo elegido entre los miembros de la tribu y juzgado
conforme el crecimiento humano y no la productividad.
Con todo, en el proceso de expropiacin de las tierras tribales,
sus tradiciones de posesin comunitaria de los recursos, su depen-
dencia de la selva para vivir y su prctica de rotacin de cultivos
han sido despreciadas. Con la industrializacin, regiones ricas en
recursos fueron integradas a los planes de desarrollo nacional,
desalojando a las tribus y tornando a sus miembros en fuerza de
trabajo migratoria. Las mujeres son vctimas de estos acontecimien-
tos. Las limitaciones para acceder a las selvas
y sus recursos afectan
directamente el trabajo domstico; en la economa formal ellas pierden
su posicin y el control sobre los recursos comunitarios.
12
Datos de S. R. Hiremath, citados en el artculo "Towards a Fair Exchange" (Hacia
un intercambio justo) en The Hind, 26.11.2000.
277
Las poblaciones tribales forzadas a insertarse en la economa

formal se encuentran en clara desventaja. Empobrecimiento, endeu-
damiento y sumisin son los resultados de este proceso.
El Gobierno presenta los programas de desarrollo tribal como
instrumentos de "alivio" a la pobreza. Sin embargo, es preciso
entender la relacin de estas poblaciones con la tierra. Con la mer-
cantilizacin de esta es aun ms relevante comprender el modelo
de subsistencia tribal. De otro modo, la India podra enfrentar
nuevas luchas nativas por identidad nacional como en Nagaland,
Jharkhand y otras regiones.
Las condiciones de la participacin femenina en la agricultura
han sufrido mutaciones, y no para mejor. Tradicionalmente, las
mujeres rurales han sido responsables de la mitad de la produccin
mundial de alimentos. Ellas se mantienen como las principales
productoras de arroz, trigo y maz, que satisfacen hasta el 90% de
las necesidades alimentarias de los pobres en el campo 13 Su con- .
tribucin en plantos secundarios como legumbres y verduras, es

todavia mayor. Cultivados sobre todo en huertas domsticas, pro-
veen los nutrientes esenciales y son con frecuencia los nicos ali-
mentos disponibles durante los perodos de esto o cuando la co-
secha bsica fracasa.
conocimiento especializado de las mujeres sobre recursos
El
genticos para la alimentacin y la agricultura hace de ellas las
guardianas de la biodiversidad. En la ganadera alimentan y orde-
an grandes animales y cran aves y pequeos animales. Adems,
proveen el grueso del trabajo en las actividades que siguen a la
cosecha, y son las responsables de su almacenamiento, manejo,
procesamiento y comercializacin.
Pese a ello, la divisin del trabajo entre las tareas productivas
de cultivo y las improductivas de reproduccin asign a las mujeres
el papel de "mero apoyo" (Clunies-Ross/Hildyard, 1992). Esta visin
no refleja el crecimiento del nmero de hogares dirigidos por mujeres,

debido a la migracin de los hombres en busca de empleo y a la
alta mortalidad masculina atribuida al alcoholismo, HlV/Sida, etc.
La posicin de las mujeres en la sociedad se halla directamente
ligada a su derecho al acceso, tenencia y control de la tierra. Esta
relacin fue reconocida en el "Octavo Plan Quinquenal" (1992-97),
el cual establece: un cambio en las leyes de herencia para que las
mujeres reciban un porcentaje igual de la propiedad familiar, he-
13
Estudio de la FAO sobre las mujeres en la agricultura.
278

redada o adquirida; la responsabilidad de los gobiernos estatales

de asignar el 40% de la tierra excedente (esto es, tierra adquirida
a familias que posean ms all del lmite permitido) a mujeres solas
y el restante a parejas, a nombre de los dos cnyuges.

A pesar de las intenciones, la ejecucin de estas polticas ha sido
lenta. Aun hoy el asunto de gnero es una preocupacin perifrica,
descuidada por el Gobierno, las instituciones no gubernamentales
y los estudios acadmicos.
Las mujeres necesitan derechos independientes sobre la tierra
para su bienestar, igualdad y fortalecimiento. Habiendo sido sub-
yugadas como sexo frgil durante generaciones, el derecho a la
propiedad no solo mejora su estatus social, sino igualmente las
relaciones de gnero expresadas en prcticas, ideas y representacio-
nes, incluidas la divisin del trabajo y de papeles en la familia, la
comunidad y el mercado.
Ciertas comunidades hindes, de modo particular en el nordes-
te y el sur, tradicionalmente reconocieron los derechos femeninos
de propiedad. Sus leyes de herencia y prcticas maritales fueron

moldeadas para proveer y proteger tales derechos. Sistemas matri-
lineales y bilaterales de herencia favorecieron asimismo a las mujeres
en muchos aspectos, en especial al garantizarles seguridad social
y econmica y una considerable autonoma e igualdad en las re-
laciones conyugales. Estos sistemas, sin embargo, se desgastaron
con el tiempo. Intervenciones de polticas gubernamentales colonia-
les y poscoloniales
sobre todo en las esferas legal y econmica
, as como los complejos procesos de cambio social y cultural en
curso, han degradado dichas prcticas.
Las grandes propiedades familiares conjuntas cayeron en des-
uso; sociedades tribales anteriormente igualitarias desarrollaron
diferenciaciones econmicas; hubo una gran penetracin de fuerzas
del mercado; notables cambios en las tcnicas de produccin, di-
visin social del trabajo y relaciones agrarias; se alteraron las cos-
tumbres sexuales; ideologas patriarcales esparcieron su influencia.
Los derechos de las mujeres se hallan supuestamente protegidos
por leyes, no obstante en las comunidades patrilineales existe una
enorme distancia entre la ley y la prctica. Existen adems barreras
sociales a la herencia de por parte de mujeres, lo mismo que
la tierra
casos de mujeres que renuncian "voluntariamente" a sus derechos.

Otro problema es el de la diferencia entre poseer la tierra y controlarla
de manera efectiva. En el comercio individual, el control depende de
la habilidad de la mujer para retener el ttulo de la propiedad hereda-
279
da o adquirida para tomar decisiones relativas tanto a venta, hipote-

ca, herencia o donacin, como al uso de la tierra, incluyendo arren-
darla o cultivarla, y disponer de su produccin.
Algunas mujeres luchan por sus derechos. Estas luchas feme-
ninas se dan en diversas arenas familia, comunidad. Estado y
estn entrecruzadas por diferenciaciones sociales cimentadas en las
clases, castas, religiones y etnias. La intervencin gubernamental en
favor de la reforma agraria contribuira, en gran medida, a asegurar
la justicia social
y la igualdad para las mujeres.
La tenencia o propiedad colectiva presenta otro reto en el marco
de las cuestiones que ataen a la tierra. A diferencia de los recursos
de libre acceso para cuya utilizacin no hay reglas, las propiedades
comunitarias, como selvas, pastos, aguas, reas de pesca, etc., son
mantenidas y administradas mediante un "complejo sistema de
normas y convenciones que regula los derechos individuales para
el uso de una variedad de recursos naturales" (Runge, apud Bromley,
1992: 17). Al especificar los derechos de uso conjunto, los regmenes
de tenencia comunitaria prevn la tcita cooperacin entre los in-
dividuos. Tradicionalmente los regmenes de tenencia comunitaria
han aportado a la economa de las villas, al proveer forraje, lea,
madera para construccin y empleo en la fabricacin de productos
con materia prima local. Al mismo tiempo, son formas estables de
administracin de recursos.
Con todo, los cambios tecnolgicos, el crecimiento demogrfico
y las fuerzas polticas frecuentemente desestabilizan los regmenes
de tenencia colectiva existentes. A menudo se los ha acusado de mala
administracin de los recursos. La propiedad privada ha sido ins-
tituida entonces como la solucin, pero ella no es suficiente para
garantizar una "optimizacin" de los recursos. La propiedad pri-
vada puede, por un lado, desembocar en la adopcin de patrones
de uso de la tierra incompatibles con las necesidades locales, o, por
otro lado, poner este uso en manos de personas que carecen o no
presentan condiciones para una administracin equitativa y eficien-
te, verbigracia propietarios ausentes.
Dicho escenario se toma especialmente preocupante si las tie-
rras son sometidas a nuevos sistemas de divisin por zonas, con
reas de pastos redesignadas como tierras comerciales o selvas
convertidas en reas de conservacin con concesiones para empre-
sas tursticas. Mientras tanto, se impide el acceso a ellas de miembros
de tribus, habitantes de las selvas o pobres rurales que han depen-
dido de las tierras comunales.
280
En lo que concierne a la eficiencia y equidad, en general los

regmenes de tenencia comunitaria han sido exitosos. Especialmente
en una sociedad en la cual la pobreza y dependencia de los recursos
naturales derivan de una distribucin distorsionada de la tierra, la
posesin comunitaria ofrece una proteccin contra incertidumbres
y asegura al menos la subsistencia. Las implicaciones de tales sis-
temas de administracin de recursos son inmensas, por ende, mejorar
la sustentabilidad de los medios de vida a travs de regmenes de
tenencia comunitaria, garantizara mayor igualdad.
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282
Captulo II
Titulacin de la tierra en Tailandia
Rebeca Leonard y Kingkom

Narintarakul Na Ayutthaya
El Programa de Titulacin de en Tailandia, es uno de

la Tierra
los ms importantes proyectos el Banco
agrarios impulsados por
Mundial. Elogiado en diversos informes oficiales 1 se ha constituido ,
en modelo internacional, en particular para otros pases del sudeste

asitico como Indonesia, Laos y Filipinas. Analizamos el alcance de
este "xito", con nfasis en su repercusin en el "alivio" de la
pobreza en el norte tailands.
1
El programa recibi un premio de excelencia del Banco Mundial en 1997.
283
Este artculo, tras una breve descripcin del contexto agrario y

la pobreza rural en el norte del pas, aborda las lneas generales de
la poltica agraria del Banco Mundial e identifica los principales

elementos y realizaciones del Programa de Titulacin de la Tierra.
A continuacin, trata de su impacto sobre los pobres, apoyndose
en la experiencia de comunidades en la provincia de Lamphun, y
cuestiona sus resultados positivos, ampliamente divulgados en la
ltima evaluacin del Banco. Para ejemplificar, presentamos el caso
del distrito de Baan Hong, comparando los beneficios esperados del
estmulo al mercado de tierras, los crecientes aumentos en el precio
de las tierras y el acceso al crdito institucional, con la realidad
vivida por los agricultores. Los varios cuestionamientos ofrecen
pistas interesantes para nuevas investigaciones.
1. El contexto agrario
El acceso a la tierra es decisivo para la supervivencia de los

pobres en la zona rural. La tierra contina siendo un medio primario
de subsistencia y de generacin de renta. Su tenencia posibilita el
trabajo familiar con fines productivos y provee proteccin a los
miembros de la familia con empleos temporarios o inseguros. En
Tailandia esto se evidenci especialmente durante el colapso eco-
nmico de 1997, cuando el sbito desempleo urbano fue atenuado
por la absorcin de trabajadores en el rea rural.
La agricultura es todava un relevante sector de la economa

tailandesa, que emplea a cerca del 54% de la fuerza laboral, de un total
de 33,4 millones de personas 2 Los segmentos sociales ms pobres los
.
conforman los sin tierra o poseedores de pequeas propiedades y de

baja calidad. Se estima que, en 1995, el ingreso de los trabajadores
rurales fue casi quince veces inferior al ingreso de los que trabajaban
en otros sectores. En 1999, mientras el ingreso familiar mensual me-
dio fue de US$318, para el sector agrcola fue de apenas US$24 (Ofi-
cina de Economa Agrcola, 1999). La tierra tambin sigue desempe-
ando funciones sociales significativas, como la identificacin con
races familiares, la identidad cultural y comunitaria.
Segn la Fundacin Instituto de la Tierra (Land Institute
Foundation), una entidad independiente de investigacin, ms del
2
Consultar: www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/th/html.
284
30% de los 5,5 millones de familias que trabajan en la agricultura

poseen una parcela de tierra insuficiente para su sustento. En la
regin norte, se considera minifundio al rea con menos de 1,6

hectreas (tabla No. 1).
Tabla No. 1
Distribucin de la propiedad de la tierra en Tailandia

Productores agrcolas
Regin Sin tierra Meno 0,8- Ms de Total

tierra de 0,8 ha. 1,6 ha. 1,6 ha.
Norte 181,125 290,695 275,248 866,602 1.613670
Nordeste 107,556 116,910 202,089 1.821566 2.255124
Central 168,992 74,694 79,295 780,537 1.073518
Sur 27,146 83,497 91,428 439,436 641,507
Total 454,819 565,799 658,060 3.908141 5.586819
Fuente: Oficina de Reforma Agraria, 1999 (Land Institute Foundation, 2000).
El nmero de trabajadores sin tierra ha crecido en las dcadas

recientes tanto por el rpido crecimiento demogrfico, como por un
sinnmero de otros factores entre ellos la clasificacin artificial, en
los aos sesenta, del 54% de las tierras del pas como selvas nacio-
nales, incluidas aquellas ya utilizadas para la agricultura antes de
tal clasificacin. Extensas reas de tierra cultivable fueron sustradas
o mantenidas improductivas. Esto se agrav con la expansin eco-

nmica de finales de los aos ochenta e inicio de los noventa, cuando
inversionistas compraron propiedades rurales con fines especula-
tivos. La Land Intitute Foundation (2000) calcula que el costo eco-
nmico para la nacin de las tierras subutilizadas (incluyendo reas
urbanas) ronda los US$3 mil millones.
Muchas de ellas sirvieron como garanta de elevados emprs-
titos, nunca pagados. Datos del Banco de Tailandia revelan que el
total de prstamos no pagados en el perodo 1997-2000, alcanza

aproximadamente la cifra de US$68 mil millones. La mayora
de ellos fueron concedidos al sector inmobiliario (Land Intitute
285
Foundation, 2000: 6-31). Como consecuencia de la crisis econmica

de 1997, el FMI, como parte de las condiciones de su prstamo de
emergencia, oblig al Gobierno tailands a garantizar los pagos de
deudores insolventes, sobre todo en moneda extranjera. As, los
costos del imprudente crdito privado fueron transferidos a todos
los contribuyentes.
2. El mercado de tierras del Banco Mundial
En las discusiones sobre poltica agraria, invariablemente el
Banco Mundial comienza afirmando la centralidad del acceso a la
tierra como principal medida para "aliviar" la pobreza. Ahora que,

el anlisis del Banco acerca de cmo promover este acceso es po-
lmico. Siguiendo el abordaje efectuado en otros sectores econmi-
cos, el inters del Banco en la titulacin de tierras se dirige a for-
talecer su comercializacin. Parte del supuesto que el mercado
facilitar la distribucin de la tierra al estimular su transferencia
hacia los individuos que pueden usarla de manera ms productiva.
Siendo as, el mercado debera, al menos en ciertos casos, pro-
mover la retencin o la distribucin de la tierra a pequeos agri-
cultores, puesto que diversas investigaciones muestran que ellos son
ms capaces para usarla productivamente que las grandes empre-
sas. Estas experimentan sustanciales "prdidas de eficiencia" que
incluyen gastos salariales y de aportes a la seguridad social, costos
administrativos y falta de motivacin de los asalariados, cuando se
las compara con los establecimientos que emplean mano de obra
familiar (Quan, 2000).
Una segunda justificacin del Banco Mundial es que el mercado
de tierras alentara la oferta de crdito formal barato para los sectores
rural y urbano. Los prstamos son considerados esenciales para el
crecimiento agrcola y econmico, y se espera que reduzcan la
pobreza. En teora, la tierra titulada puede ser vendida ms fcil-
mente y por tanto debera ser ms atractiva, pues su valor sera ms
elevado que el de una tierra con restricciones legales. Siguiendo esta
lgica, el Banco promueve polticas que aseguren la plena propiedad
privada de la tierra mediante un ttulo.
Ahora bien, aun cuando el Banco sostiene que la importancia
de tal mercado "ha sido, desde hace tiempo, percibida tanto por
investigadores como por formuladores de polticas" (World Bank,
s. f.: 62), representantes de organizaciones sociales de los pases
286
clientesno comparten esta confianza y empiezan a cuestionar tales

argumentos (Rosset, 2001: 5).
Las comunidades locales enfrentan numerosos riesgos cuando
el mercado de tierras es promovido por polticas nacionales. Las
transacciones de tierra no necesariamente son perjudiciales para los

intereses de las comunidades, aun as conviene mostrar algunos de
estos riegos.
Primero, el campo de disputa no es igual para todos. Algunos
sectores tienen mayor acceso a informacin sobre posibles financia-
mientos, ms recursos disponibles y poder que otros. Esto se agrava
cuando existen graves desigualdades sectoriales o regionales. De
este modo, por ejemplo, el poder de compra de inversionistas urbanos
supera al de los pequeos agricultores. Es claro que esta desigualdad
favorece a aquellos compradores, acrecentando sus oportunidades
de lucro y, tambin, el precio de la tierra, que se vuelve inaccesible
para los sin tierra, los pobres y la futura generacin de pequeos
propietarios. Los intereses de los inversionistas difieren sustancial-
mente de los de los agricultores. La compra con fines especulativos
por parte de los primeros puede conducir a rupturas en los patrones
locales de desarrollo, tal como se observa en el norte de Tailandia.
Muchos pases, inclusive Tailandia, fijan restricciones a la pro-
piedad de la tierra para extranjeros a fin de evitar que los recursos
nacionales sean controlados por compradores de pases ricos en
detrimento de empresarios locales. De la misma forma, se podra
argumentar la conveniencia de que restricciones similares sean
impuestas a la compra de tierras en diferentes regiones del pas.
En segundo de Adam Smith,
lugar, contra el precepto bsico
los resultados del mercado no necesariamente favorecen al conjunto
de la sociedad. El inters pblico puede justificar el control del
Estado. Joseph Stiglitz, execonomista jefe y exvicepresidente del
Banco Mundial, quien dej la institucin en el ao 2000, denuncia
los peligros de debilitar el control gubernamental sobre el mercado
de capitales:
El FMI conden las medidas de Tailandia para prevenir la crisis

porque interferan en el mercado de distribucin de recursos. Si el
mercado dice: "construya edificios de oficinas", las construcciones
comerciales deben ser la actividad de mayor retorno econmico. Si
el mercado dice
como efectivamente dijo despus de la liberali-
zacin "construya edificios comerciales vacos", que as sea. De
:
acuerdo con la lgica del FMI, el mercado debe saber lo que es

mejor. Mientras Tailandia necesitaba ms inversiones pblicas
287
para fortalecer su infraestructura y el sistema educativo, miles de

millones eran gastados en el sector inmobiliario. Hoy, los edificios
continan vacos, lo que demuestra los riesgos de la excesiva
confianza en el mercado y sus persistentes fallas (Stiglitz, 2000:
101 ).
En el caso de reas rurales, medidas legales, como la tasacin

progresiva de la tierra
y la divisin por zonas, para promover la
retencin de la pequea propiedad, o de otras maneras de ajustar
los incentivos de mercado a los objetivos de polticas econmicas
y sociales, han sido presentadas por organizaciones campesinas

tailandesas. Los impuestos a las tierras agrcolas son extremadamen-
te bajos, y representan un porcentaje irrisorio del valor de la tierra
(Feder et al., 1988). Propuestas de reforma de este sistema planteadas
por acadmicos y movimientos populares, estn siendo considera-
das por el Gobierno.
Finalmente, la facilidad para transformar la tierra en capital
impacta la economa, pero tambin las relaciones culturales y so-
ciales. En muchas sociedades rurales la tierra no posee nicamente
un valor de uso, sino un espectro de otros valores conforme los
distintos contextos. Estos pueden enfatizar su valor hereditario, su
tenencia comunitaria, los conocimientos ecolgicos y, en ciertas
reas, incluir obligaciones con espritus asociados al lugar. En general,
tales valores no se relacionan con medidas econmicas.
3. El Programa de Titulacin de la Tierra
El Programa de Titulacin de la Tierra se inici en el decenio

de los ochenta, durante la el Gobierno
negociacin entre y el Banco
Mundial de un crdito destinado al ajuste estructural. Dividido en
cuatro fases, el Programa tuvo como objetivos originales: acelerar
la emisin de ttulos para los que teman derecho a la tierra, mejorar
la eficacia de la administracin agraria, elaborar mapas y catastros
de las reas urbana y rural sobre la base de un sistema homogneo

y que mostrara todas las parcelas de tierra, y mejorar la eficiencia
de la Autoridad Central de Evaluacin. En la fase III, comenzada
en septiembre de 1994, los objetivos fueron ajustados: brindar una
tenencia segura a los que tienen derecho a la tierra, desarrollar la
capacidad institucional de largo plazo del Departamento de Tierra,
mejorar la administracin de los servicios agrarios y desarrollar una
288
efectiva funcin nacional para evaluar la propiedad. La fase IV an

no ha sido iniciada. El Banco suspendi el prstamo, ya que el
Gobierno utilizar recursos propios para la futura ejecucin del

Programa.
El prstamo del Banco Mundial para las tres primeras fases del
Programa totaliz US$183,1 millones. Hasta hoy han sido otorgados
8,7 millones de ttulos de tierra, un nmero considerable, aunque
menor al esperado. No obstante, esto no significa que ese total de
agricultores haya sido beneficiado, como se ver ms adelante.
Extraamente, no se establecieron metas de familias beneficiarias.
Los retrasos en la realizacin se sucedieron debido a las dificultades
para localizar a dueos de tierras ausentes, o bien a los lmites
imprecisos de las reas forestales. El rea de actuacin, contemplan-
do las diversas regiones del pas, est indicada en el cuadro No. 1.
Cuadro No. 1
rea de actuacin del Programa

de Titulacin de la Tierra
Fase 1: Nordeste (33%) + Extremo Norte (50%)
Fase 2: Bajo Norte + Centro (16 provincias) + Nordeste (6 provincias) +

Costa Este
Fase 3: Nordeste (10 provincias) + Norte (7 provincias) + Centro (2 pro-

vincias)
Fase 4: Sur
Programa apuntaba a acelerar el proceso de titulacin de la

El
tierra. ElCdigo de Tierras tailands de 1954, requera la compro-
bacin de la tenencia para proveer un certificado de propiedad. El
Programa de Titulacin de la Tierra present enmiendas a la legis-
lacin a fin de remover dicho requisito y agilizar el proceso oficial
de emisin del ttulo definitivo de la tierra.
El Departamento de Tierra fue presionado para atender a la de-

manda de registro de tierras en forma de certificados de uso, ttulos
y mapas de propiedad... Al ritmo en que eran emitidos los ttulos
289
de tenencia por el Departamento, creado en 1901, y con los recursos

actuales, le tomara doscientos aos completar el registro de dere-
chos a la tierra en toda Tailandia. Aun con la propuesta de agilizar
la inspeccin
y el levantamiento cartogrfico, el tiempo estimado
era todava de 85 aos (Rattanabirabongse et al., s. f.: 2).
Como la titulacin no constitua una simple tarea de aclaracin

de derechos, sino una base para el mercado de tierras, era funda-
mental disponer de un registro uniforme y completo.
El objetivo del registro de tierras es ofrecer datos confiables de la

situacin de propiedad de la tierra. Por lo tanto, es esencial que
la
sea completo y defina sin ambigedades la situacin de las parce-

las individuales. El deseo de establecer una estructura unificada
que cubra tanto el rea rural como la urbana ha sido la razn
principal por la cual la mayora de los proyectos de administracin
del Banco adoptan abordajes pragmticos para hacer efectivo el
objetivo general en varias fases (World Bank, s. f.: 11).
Dada la urgencia de obtener informaciones completas, se rea-

lizaron cambios legales con el fin de agilizar el proceso de titulacin.
De esta manera, se modific el Cdigo de Tierras para permitir la
transformacin de certificados de uso en ttulos de propiedad
mediante solicitud, sin inspeccin. Y, adems, se emitieron ttulos
definitivos incluso donde no
exista documento de tenencia ni
reivindicacin de La mayora de los textos oficiales destacan
la tierra.
las varias garantas del proceso de inspeccin y titulacin, que
prevn el testimonio de lderes de villas, funcionarios y propietarios
de terrenos vecinos. Sin embargo, debido a la existencia de vacos
legislativos, estas garantas fueron fcilmente eludidas.
Otro cambio en la legislacin consisti en la sustitucin del
gobernador provincial como la instancia oficial responsable de la
titulacin, por un funcionario local del Departamento de Tierra. De
acuerdo con una evaluacin interna del programa, este cambio en
la ley fue un "paso osado, tal vez, pero necesario para completar
el programa en veinte aos" (Rattanabirabongse et al., s. f.: 1). Desde
luego, al posibilitar un procesamiento ms rpido de los pedidos

de titulacin, las autoridades tailandesas brindaron una oportuni-
dad ideal para que inversionistas inescrupulosos se aprovecharan
del sistema durante el perodo de expansin econmica.
El Programa de Titulacin de la Tierra omiti dos asuntos claves
para los agricultores de bajos ingresos en Tailandia. El primero fue
290
la tenencia de tierras forestales. Los ttulos se otorgaron exclusiva-

mente en "reas no forestales". Esto se explica porque las reservas
forestales son consideradas propiedad pblica, con independencia
de la existencia de comunidades que vivan y trabajen en ellas desde
generaciones atrs. El Estado se mostr reluctante a reconocer el
derecho de uso de dichas reas, temiendo legalizar la deforestacin.
Por consiguiente, un gran contingente de pobres
incluidos agri-
cultores tradicionales y minoras tnicas
que ocupan reas fores-
tales, en especial en las tierras altas, se hallan en una precaria
situacin legal 3 Estos grupos son amenazados con el desalojo

.
forzado, la restriccin de prcticas agrcolas y el acoso de funcio-

narios. Esta inseguridad posibilita que los polticos elijan a las
minoras tnicas como chivo expiatorio para todo tipo de problema
nacional. El programa no aprovech la oportunidad para "regula-
rizar" el derecho a la tierra de estos significativos grupos de per-
sonas, muchos de los cuales se han ocupado de las tierras de sus
villas durante cientos de aos.
No se planific ni se prepar un proyecto para registrar el

derecho a las reas comunes de las villas ni a la tenencia comunitaria
de recursos. El programa se propoma registrar derechos territoriales
existentes, con objeto de que fueran validados por la legislacin
nacional. Con todo, la nica opcin posible fue el registro de de-
rechos individuales. Si los sistemas locales de tenencia que recono-
cen derechos comunes a los recursos comunitarios son sustituidos
de esa modo, se corre el riesgo de que tales derechos continen
como antes en extralegalidad y pierdan su legitimidad. Al
la
no reconocer la validez de la propiedad comunitaria, las tierras bajo
administracin comunitaria quedaron insuficientemente protegidas
de la apropiacin indebida por parte de grupos poderosos, internos
y externos. Como ilustra el caso de la provincia de Lamphun, falsas
reivindicaciones de propiedad individual sobre esas tierras fueron
efectuadas con un mnimo aviso a las comunidades y sin mayores
trabas burocrticas.
3
Se estima que diez millones de personas viven y trabajan en las selvas nacionales
como as tambn en muchas reas de proteccin forestal. Un proyecto de Ley Forestal
Comunitaria que reconoce el papel de las comunidades forestales en la gestin
sustentable de las selvas est siendo debatido en el Parlamento desde principios de
los aos 90.
291
4. El caso del distrito de Baan Hong
Las evaluaciones del programa del Banco Mundial resumen su

impacto en el sustancial incremento del precio de la tierra (127%),
del acceso al crdito institucional (132%), del uso de insumos agr-
colas industriales (117%), as como de la productividad de las nuevas
reas tituladas y de las ocupadas por la agricultura, en comparacin
con las reas todava no tituladas por el programa. El elevado
beneficio fiscal para el Departamento de la Tierra es igualmente
considerado importante.
Las experiencias de los agricultores del distrito de Baan Hong,
de la nortea provincia tailandesa de Lamphun, ofrecen sin embargo
una perspectiva diferente. En este distrito, siete villas y haciendas
vecinas haban sido establecidas en los lmites de un rea de 2.400
hectreas de tierras comunales. Hasta la introduccin del Programa
de Distribucin de Tierras, en los aos sesenta, el acceso a estas
tierras se administr localmente, siguiendo moldes tradicionales.
Ahora bien, el programa distribuy lotes de tierras sobre la base
de un mapa que no tomaba en cuenta el uso existente de aquella
rea, la adecuacin de cada lote a la agricultura o su proximidad
a otras fierras del beneficiario. Si bien los lotes fueron identificados
en el mapa con un nmero, pocos saban dnde plantaran. Algunas
veces las familias de las villas recibieron lotes inadecuados para la
agricultura y se mudaron. En la prctica, con frecuencia el lote fue
cultivado por personas distintas a las poseedoras de los certificados.
Como resultado de la confusin creada, de reivindicaciones conflic-
tivas y de la dificultad de acceso, de hecho pocos agricultores
pudieron producir en la tierra a ellos oficialmente distribuida, pese
a que retuvieron los certificados. En la dcada de los setenta, el
Departamento de Tierra, en un intento por resolver las disputas, fij
otro mapa que confundi an ms a los campesinos. A mediados
de la siguiente dcada, el Gobierno reconoci los errores cometidos
y mediante un acto administrativo anul todos los certificados
emitidos durante el programa con la idea de realizar, ms tarde, un
nuevo registro.
En el perodo fueron reconocidas pocas reivindicaciones forma-
les sobre la tierra, y para ello era necesaria una aclaracin de los
derechos territoriales. El programa de Titulacin podra haber
contribuido a resolver esta situacin, pero infelizmente las comu-
nidades rurales no fueron involucradas cuando los funcionarios se
dieron a la tarea de emitir los ttulos.
292
4.1. Apropiacin indebida de tierras
A fines del decenio de los ochenta, a medida que la economa

tailandesa se expanda rpidamente, se empez a buscar inversiones
seguras de largo plazo para el capital excedente. Y la propiedad rural
resultaba ideal: poda ser adquirida a bajo precio, contar con un
ttuloemitido y una fuerte posibilidad de acrecentar su valor de un
da para otro. En la provincia de Lamphun, en el perodo del crac
econmico (1990-93) fueron emitidos ttulos para extensas superfi-
cies de tierras sin el conocimiento de las comunidades. Estas solo
supieron de la enajenacin de sus tierras cuando las mismas comen-
zaron a ser cercadas.
En de Baan Hong, las tierras anteriormente comuni-
el distrito
tarias (2.400 hectreas), y que se supona se distribuiran a los

agricultores locales, pertenecen ahora a empresas e individuos de
otras regiones. Los agricultores cuestionan la legitimidad de estas
transacciones. Aseguran que no hubo notificacin alguna para la
inspeccin del rea. Una investigacin sobre los ttulos de tenencia
muestra que muchos de ellos fueron emitidos con base en informa-
ciones incompletas, a veces bajo nombres falsos y vendedores inexis-
tentes o ya muertos.
Se impidi a los agricultores ingresar a sus tierras comunitarias,
alrededor de las cuales se levantaron cercas. En 1990, habitantes de
Sritia, al ver que las tierras que tradicionalmente haban usado
estaban siendo demarcadas y cercadas, protestaron de forma colec-
tiva contra la transferencia ilegal hacia los forasteros. Un joven lder
involucrado en la manifestacin fue alcanzado por un disparo y
nunca se esclareci la situacin jurdica de las tierras.
Despus de aos de protesta de los agricultores en todo el
distrito, finalmente, en 1997, se cre un comit conjunto de repre-
sentantes del Gobierno y las comunidades para investigar la adqui-
sicin de tierras pblicas 4 A pesar del descubrimiento de que tales
.
transferencias eran ilegales, no ocurri ninguna accin oficial para

anular los ttulos.
4
La Marcha por los Derechos, promovida por la Asamblea de los Pobres, una gran
coalisin de agricultores y comunidades rurales de Tailandia, frente al Palacio de
Gobierno, en Bankok, 1997, denunci 121 casos de emisin ilegal de ttulos en todo
el pas. Un Comit de la Asamblea de los Pobres investig estos casos y someti las
evidencias al gobierno.
293
La mayora de las parcelas en Baan Hong permanecieron aban-

donadas, es posible que para permitir rpidas ventas cuando el
momento y el precio fueran convenientes, o tal vez simplemente
porque no eran una prioridad para los titulares de la tierra. Con la
crisis econmica de 1997, casi ningn especulador pag el prstamo
contrado y las comunidades, que enfrentaban serias dificultades,
continuaron excluidas de las tierras.
4 2 Reforma agraria por las comunidades

. .
Comprensiblemente, los agricultores estn insatisfechos con los

varios procesos que en las ltimas dcadas apuntaban a asegurar
sus derechos a la tierra. Se requiri un considerable nmero de
investigaciones de ONGs y abogados para identificar a los actuales
propietarios legales de las tierras. Numerosos ttulos pasaron por
diversas manos a principios de los aos noventa, aumentando su
valor cada vez que pasaban de mano. En algunos casos, parece que
las transferenciasfueron ocultadas de manera deliberada y, luego
de siete u ocho aos de transacciones, las propiedades regresaban
a sus dueos originales (no importa que ahora estuvieran registra-
das a nombre de una empresa en vez de un individuo).
Frustrados por la falta de intervencin de los gobiernos locales
para recuperar la tierra, los agricultores empezaron a organizarse
y resolver el problema con su propia cuenta. En 1997, habitantes
de los distritos de WiangNongLong y Baan Hong ocuparon tierras
improductivas desde haca aos. Comunidades vecinas, igualmente
desesperadas, siguieron el ejemplo, de ah que las ocupaciones
aumentaron en toda la provincia (tabla No. 2) y otras regiones del
pas. En la actualidad, unas 3.798 familias integran el movimiento
de ocupacin de tierras, y trabajan alrededor de 2.150 hectreas de
tierras abandonadas en 23 reas de las provincias de Lamphun,
Chiang Mai e Chiang Rai.
En la villa de Sritia, distrito de Baan Hong, en 1999 la mayora
absoluta de las 580 familias se moviliz para recuperar 480 hectreas
de tierras vecinas transferidas a empresas y que se encontraban
abandonadas. Se form un comit de ocupacin y para establecer
las reas para selva comunal (128 hectreas) y lotes agrcolas (2,5
hectreas por familia). En los lotes individuales se plantaron rboles
frutales y alimentos de largo plazo, no obstante la falta de seguridad
de la tenencia legal. Ya han ocurrido transferencias o ventas de estos
294
territorios a primos en la villa u otros miembros de la comunidad.

La participacin comunitaria en la distribucin de tierras, por medio
de un comit representativo, mostr la relevancia de la transparencia
y la justicia en el proceso. Los habitantes de la villa deben apoyar
las acciones comunitarias para garantizar sus derechos. Todos los
miembros de la comunidad en condiciones de producir tienen derecho
a la tierra, y est prohibido venderla a personas de fuera.
Tabla No. 2
Ocupaciones de tierra, provincia de Lamphun
No. Ao Villa, distrito rea (ra) Familias
1 1975 Wiang-Laopongseu, 800 136

2 Wiangnonglong
3 1997 Paetai, Wiangnonglong 600 99

4 Taluk, Wiangnonglong 700 160
5 Tachang-nonglong, 100 50
6 Wiangnonglong 1.700 81
Nongkhiad, Banhong
7 1998 Sritia, Banhong 3.000 560
8 2000 Takoamuang, Banhong 1.000 111

9 Nongsoon, Banhong 1300 215
10 Laikeaw, Banhong 120 58
11 Raidong, Banhong 426 282
12 2002 Dongkilek, Pasang 1.000 160

13 Sanpahak, Pasang 55 64
14 Pongroo, Pasang 303 150
15 Nakomchedi, Pasang 204 143
16 Sanhangseu, Pasang 330 275
17 Raikoaka, Pasang 170 98
Prabat, Pasang 300 247
Total 12.108 2.889
Fuente: Northern Farmers Alliance, 2002 (1 hectrea = 6.25 ra).
295
En otras tres villas del distrito de Baan Hong, fueron ocupadas

reas ilegalmente transferidas, en noviembre del 2000. Cerca de 280
familias acamparon el primer mes y trabajaron juntas para limpiar
la tierray producir. Cada familia recibi una parcela de 0,2 hectreas,
y se entreg un rea adicional a los miembros de la comunidad, en
reconocimiento a su esfuerzo en beneficio del grupo. Los agricul-
tores concordaron en disponer de reglamentos para administrar la
tierra, los cuales han sido reformulados en los ltimos tres aos. Al
principio no estaba permitido negociar la tierra, aun as, debido a
algunos sucesos informales, el grupo decidi permitir excepciones
para aquellos que quieran vender o salir del movimiento en caso
de enfermedad o situaciones de emergencia. Las reglas cambiaron
para aceptar a los agricultores la devolucin de sus parcelas a la
comunidad, a cambio de una pequea suma de dinero. En los
ltimos tres aos, cerca de diez parcelas fueron devueltas. Hoy, las
transacciones se pagan a precios fijos discutidos por el comit, a fin
de no excluir a los pobres de la comunidad. Tambin se definieron
criterios para determinar quin se halla habilitado para hacer estos
negocios.
Como en el Cdigo de la Tierra no existe la gura de la pro-
piedad comn, los agricultores decidieron crear su propio rgimen
de tenencia comunitaria. Las familias contribuyeron y pagaron un
levantamiento con la finalidad de identificar los lmites de toda la
tierra y de cada parcela. Entregaron los "ttulos" con cuatro firmas,
indicando la localizacin de cada rea individual, los lotes vecinos
y los derechos del propietario. Los propietarios explican que la
mayor motivacin del "ttulo" de la comunidad es garantizar el
acceso a crdito de largo plazo. Ahora, como este ttulo no es
reconocido oficialmente, y por ende no puede ser usado como
garanta, la comunidad estableci su propio "banco" para facilitar
pequeos prstamos. Lo que motiv a muchos trabajadores a in-
gresar al movimiento fue el endeudamiento, agravado por los altos
precios y costos de su principal producto: una fruta llamada longana.
Algunos agricultores utilizan su nueva rea para producir con tcnicas
ecolgicas de bajo costo, dando prioridad a los cultivos de subsis-
tencia. As, en apenas 0,2 hectreas uno de ellos plant treinta rboles
frutales (longana, mamn, limn, mango, manzana), porotos, arroz,
mam, zapallo, pepino y maz.
Las autoridades locales venan tolerando las ocupaciones de
tierra en Lamphun, sin reprimir a los agricultores que haban plan-
tado frutales, cultivado campos y construido casas y caminos de
296
acceso entre los campos. Con todo, en enero del 2002 las autoridades
policiales emitieron mandatos de prisin para los acusados de
"invasin" de propiedad privada. En abril, una resolucin del Consejo
de Ministerios dio carta blanca a la polica para arrestar a los lderes
de los agricultores. Inicialmente, a muchos presos se les neg la
fianza y permanecieron largo tiempo en prisin antes de ir a juicio.
Debido al modo como los policas formularon la acusacin, tal fianza
era muy elevada. Despus de la apelacin judicial, se fij en valores
ms razonables, asegurados por la garanta personal de polticos y
otros simpatizantes. Por ltimo, se firm un acuerdo entre los grupos
de agricultores y el Estado para que no se efectuaran nuevas pri-
siones. Hoy, 74 agricultores y un miembro de una ONG aguardan
juicio.
5. Concentracin de la tierra
Los casos relatados evidencian la resistencia de las comunidades

del norte de Tailandia a la transferencia de tierras a forneos y su
necesidad de poner a producir las tierras abandonadas, sobre todo
donde hay endeudamiento y pobreza. En ambos ejemplos relatados,
la tierra fue transferida de manera ilegal. Revocar ttulos ilegalmente
emitidos en Lamphun y en otros lugares del pas y devolver la tierra

a sus legtimos dueos, aliviara la tensin entre los agricultores y
el Gobierno, adems de representar un paso significativo para
solucionar graves problemas ocurridos durante la ejecucin del

Programa de Titulacin de la Tierra del Banco Mundial.
La corrupcin no es, sin embargo, el nico medio por el cual
los agricultores pierden sus tierras. El Programa de Titulacin debera
crear una estructura para un "mercado libre de tierras". En este
contexto, la tierra es desgajada intencionalmente de sus races his-
tricas, normas y otros factores no eco-
sociales, responsabilidades
nmicos, con el que individuos de todo el pas puedan
objetivo de
comprar tierra en un mercado abierto. Por lo tanto, poco importa
si los compradores no sienten preocupacin por la comunidad local.
Desde el punto de vista de la poltica del Banco, este costo se

compensa con el "beneficio" de la competencia de precios, que
incentivara un uso ms lucrativo de la tierra.
Pero como se vio en el caso de la provincia de Lamphun, el uso
ms "lucrativo" no siempre es el ms productivo. Altas ganancias
pueden ser obtenidas a travs de la especulacin, sin plantar un solo
297
producto. El mayor acceso a informacin y el mayor poder de

negociacin de los ricos y polticamente influyentes, propicia la
acumulacin y concentracin de la tierra en manos de los grandes
propietarios.
Mientras el Cdigo de Tierras aparenta favorecer a las pequeas
propiedades al sealar un lmite bsico de tenencia de 8 hectreas
por ttulo (son permitidas excepciones por decisin del gobernador
provincial), no existe restriccin legal para el nmero de ttulos que
un propietario puede obtener. De este modo, estudios preliminares
acerca de la concentracin agraria en la provincia de Lamphun
revelaron que en NongPlaSawai, siete empresas o individuos ad-
quirieron un total de 765 hectreas.
Investigar los datos relativos a la concentracin de tierra consti-
tuye una tarea lenta y que, a veces, se torna an ms difcil cuando
funcionarios prohben el acceso a la informacin, como descubri el
movimiento de reforma agraria de los agricultores de Lamphun. Un
detallado estudio de la Fundacin Instituto de la Tierra sobre un
distrito de una provincia nortea, intent conseguir datos referentes
a los 69 mayores propietarios, quienes juntos acaparaban un total
aproximado de cinco mil hectreas. La tabla 3 muestra que el grueso
de los veinte mayores propietarios posea de hecho menos del lmite
nominal de ocho hectreas por ttulo, aunque tenan decenas de ttu-
los que, sumados, excedan el lmite sustancialmente. Estudios sea-
lan que la extensin total de las propiedades todava no se conoce
debido al acceso incompleto a los registros. El Departamento de Tie-
rra no guarda datos respecto a la concentracin de tierras, pese a la
centralidad de tal informacin como indicador de quin, en ltima
instancia, se beneficia con el Programa de Titulacin.
El Banco Mundial reconoce que los mercados de tierras a menudo
existen de manera autnoma, sin un registro nacional de tierras y
sin requerir ttulos formales. Es el caso de Sritia, Raidong y otras
villas tailandesas que integran el movimiento de reforma agraria
por las comunidades, donde las transacciones de tierra ocurren sin
ttulos formales, basadas en la autorizacin de la comunidad, en la
confianza y redes de responsabilidad social. Las transacciones que
incluyen certificados de tenencia pueden ser consideradas menos
eficientes econmicamente que las transferencias con ttulos forma-
les y mercados de tierras. No obstante, tales operaciones alcanzan,
por tradicin, mayor xito para mantener la tierra en manos de un
gran contingente de pequeos propietarios que el mecanismo del
libre mercado.
298
Tabla No. 3
Concentracin de tierras en el distrito de Dankunbot, provincia de

Nakhon Ratchasinma, nordeste de Tailandia
Posicin del Rai No. de ttulos Tamao medio

propietario de lapropiedad
por ttulo
1 2.786,78 83 33,57
2 2.055,16 159 12,93
3 1.931,08 45 42,91
4 1.884,73 86 21,92
5 1.116,80 63 17,73
6 1.107,26 60 18,45
7 877,55 42 20,89
8 823,03 105 7,84
9 767,51 257 2,99
10 697,71 45 15,50
11 644,95 35 18,43
12 530,90 52 10,21
13 520,86 1 520,86
14 499,64 22 22,71
15 481,23 67 7,18
16 401,82 4 100,46
17 400,00 8 50,00
18 394,95 35 11,28
19 381,67 17 22,45
20 374,74 20 18,73
Fuente: Land Institute Foundation (2000).
5.1. Escalada de precios
Un valioso resultado del Programa de Titulacin de la Tierra,

en opinin del Gobierno, es la valorizacin de las tierras. El proveer
ttulos implicara "una considerable transferencia implcita de rique-
299
zas" que beneficiara a los propietarios, incluyendo a los agricultores

pobres, una vez que el mercado de tierras estuviera establecido
y
funcionando correctamente (World Bank, s. f.: 3). Por eso, en la
evaluacin final de la fase III del Programa se relat que la
. . . titulacin legal es el factor principal para explicar las diferencias

en los precios de las tierras... la tierra titulada es entre el 75% y el
199% ms valiosa que la tierra sin documentos (Rattanabirabongse
et al., s. f.: 11).
Aun as, es difcil entender cmo el aumento del precio de la

tierra beneficiara a los pobres y sin tierra. Los precios altos suben
las barreras de acceso a la tierra, incluidas las futuras generaciones
de agricultores. La adquisicin de tierras se transforma en un dbito
de largo plazo para los nuevos propietarios, quienes han de gastar
una sustancial parte de su renta en el pago de los prstamos. Donde
el incremento de los precios no es proporcional al de la renta per
cpita, la exclusin de los pobres se vuelve inevitable.

Un problema cardinal es el de la propia mercantilizacin de la
tierra, que se transforma en un bien libremente intercambiable. Este
proceso alienta su compra por parte de los grupos ms ricos. En
efecto, tal como se plante arriba, la existencia de ttulos puede
acrecentar el valor de la tierra. Esto incentiva a empresarios ricos
a comprar tierras no tituladas, pagar las tasas de registro y obtener
lucros con bastante rapidez. En Tailandia, antes de 1982 apenas el
12% de las tierras agrcolas posean ttulos de propiedad (Brits et
al., 2002). Pasar de una cobertura mnima a una total, en un perodo
relativamente corto, represent una oportunidad para que quienes

disponan de recursos e informaciones explotaran de manera lucra-
tiva el sistema de titulacin.
Este proceso suscita inters por la compra y venta de tierras.
Pero raramente los pobres se benefician con tales especulaciones.
La experiencia del norte de Tailandia muestra que la tierra le es
quitada a la poblacin local y concentrada en manos de unos pocos
grandes propietarios. Stiglitz (2002: 101) afirma que el caso tailands
ilustra cmo la especulacin agraria es una fuente de inestabilidad
econmica.
Antes de la liberalizacin, Tailandia impona severas restricciones

a los prstamos bancarios para fines especulativos. Estos lmites
fueron fijados porque se trataba de un pas pobre que anhelaba
crecer y crea que invirtiendo el escaso capital en industrias creara
300
empleo y posibilitara el desarrollo... El modelo resulta familiar... a

medida que los precios de la tierra suben, los bancos entienden que
pueden prestar ms ya que tienen garanta; a medida que los
inversionistas ven que los precios suben, buscan entrar al juego
antes de que sea tarde
y los banqueros les dan dinero para
hacerlo Los especuladores inmobiliarios ven la posibilidad de
.
lucro rpido en la construccin de nuevos edificios, hasta que se da

un exceso de oferta. Los que construyen no logran alquilar sus
espacios, entonces fallan en el pago de sus prstamos y la burbuja
explota.
De seguro, si poseyeran ttulos, los agricultores pobres podran

beneficiarse de la "transferencia implcita de riquezas" de la titu-
lacin, por estar legalmente habilitados para vender sus tierras y

disponer del dinero. Atribuir un valor de mercado a la tierra brinda
a las personas un medio objetivo de cuantificar el valor total de sus
posesiones. En teora, el Banco Mundial prev que el mercado
debera permitirles tomar decisiones racionales sobre la mejor forma
de comercializar sus bienes y maximizar sus ganancias. Pero los
campesinos son poco propensos a vender su medio primario de
subsistencia, salvo bajo presin. Quiz sean ellos quienes tienen las
alternativas ms limitadas para escoger su tipo de vida o de trabajo.
Los agricultores pueden no estar interesados en vender sus tierras,
por ejemplo, si ellas son importantes para la identidad social o una
parte de la herencia familiar, y tambin la principal fuente de comida
e ingreso regular.
Por otro lado, los ricos propietarios de tierras pueden sacar
provecho de la vulnerabilidad de los campesinos cuando acontecen
cambios climticos, fluctuaciones en los precios de los productos u
otras dificultades, y comprar sus tierras cuando la demanda y los
valores de mercado estn cayendo (Quan, 2000). En una situacin
en la que los precios de la tierra crecen rpida o consistentemente,
los ricos hacendados tienen un incentivo para comprar berras aunque
las mantengan improductivas, como en el caso del auge de compras
en Lamphun. Durante este perodo, las personas compraban y ven-
dan tierras en un da, obteniendo un 100% de ganancia. En un
contexto de precios ascendentes, una vez que los agricultores pobres
han vendido sus tierras, es difcil que puedan volver a comprarlas
(Deninger & Feder, 1999). As, en una poca de dificultades que
afectan a muchos miembros de la comunidad al mismo tiempo, los
campesinos pierden sus derechos a la tierra.
301
5 2 Crdito institucional
. .
deuda institucionalizada
Una de las razones primordiales para introducir la titulacin
es lade estimular el crdito. La centralidad de este argumento fue

resaltada de modo particular por extensos estudios de Feder (1989),
a mediados de los aos ochenta. En la evaluacin del programa,
. . .fue constatado que el acceso al crdito institucional creci en un

27% y que las tasas de inters eran ms bajas en las fuentes formales
de crdito (Rattanabirabongse et al., s. f.: 11).
El crdito agrcola es promovido como un instrumento para

estimular adopcin de nuevas tecnologas, aumentar la produc-
la
cin y, as, elevar la renta de los agricultores gracias a la venta de

mejores y superiores cantidades de productos. La valorizacin de
las tierras posibilitara un mayor acceso al crdito. Sin embargo, la
ecuacin entre la oferta de crdito y el incremento de la renta es
compleja. Es cierto que el acceso al crdito puede permitir inver-
siones productivas que difcilmente se daran a partir del presupues-
to familiar. Pero el crdito con frecuencia conduce a un serio en-
deudamiento de los agricultores pobres. Consultado sobre si haba
alguna oportunidad de que los agricultores se liberaran de sus
deudas, un funcionario del Banco de Cooperativas Agrcolas res-
pondi: "el estar endeudado es algo natural, uno puede salir cuando
se muere" (Bamford, 2000).
Un agricultor de la villa de Sritia, Lamphun, describi cmo un
prstamo de aproximadamente US$200 para criar cerdos, se con-
virti en una deuda gigantesca. Los elevados gastos familiares le
impidieron cancelarlo con recursos propios. Una combinacin de
prstamos a corto plazo con altas tasas de inters e ingreso variable
proveniente del cultivo de frutas, llev al rpido aumento de su
deuda en menos de una dcada. Pens en vender su tierra, valuada
en US$4.250, para saldar la deuda. No obstante, funcionarios del
Banco de Cooperativas Agrcolas lo alentaron a tomar nuevos cr-
ditos que utiliz para comprar hormonas para las frutas, sulfato de
potasio, vacunas para los animales y una bomba elctrica de agua.
Estos insumos eran bastante caros y el precio de sus productos baj.
El Banco ofreci entonces otros crditos no solicitados por el pro-
ductor. Hoy, su deuda es de alrededor de US$ 3.750 y existen pocas
probabilidades de que algn da logre ganar lo suficiente con sus
302
inversiones para cancelar dicho monto. Su esperanza es ganar la

lotera.
de largo plazo se ha constituido en un serio problema
El crdito
para los pequeos agricultores en todo el pas y, en lugar de mejorar
la productividad, la deuda acumulada se convierte en un serio
escollo. Estadsticas macroeconmicas muestran una cada de la

renta agrcola en Tailandia, aun antes de la crisis de 1997. La media
de esta renta lquida por domicilio disminuy un 6% entre 1992 y
1997. Pero, durante el perodo 1991-99, la deuda media creci a una
tasa del 40% al 60% al ao. La Oficina de Economa Agrcola advirti
que si esta tendencia contina, el sector agrcola enfrentar insol-
vencia al igual que los dems sectores productivos (Bamford, 2000:
57). Segn una encuesta de la Federacin de Campesinos del Norte
(2001) en cincuenta villas de cinco provincias del extremo norte del

pas, incluyendo Lamphun, cada familia deba, en media, hasta
US$1.200 a varios bancos y a agiotistas locales. Aproximadamente
el 90% de las familias encuestadas estaban endeudadas.
Con frecuencia se toman prstamos para inversiones que no

generan el retomo esperado por varias razones. Si la renta se destina
a pagar prstamos, existe menor disponibilidad de inversin para
la prxima cosecha y, en particular entre grupos de baja renta, se
necesitan nuevos prstamos para cubrir los gastos. Por lo general

estos no son totalmente invertidos en la produccin, sino usados
para pagar bienes domsticos, obligaciones familiares o gastos de
largo plazo, como la educacin de los hijos.
Los mecanismos de operacin del Banco de Cooperativas
Agrcolas no estimulan a los agricultores a maximizar sus oportu-
nidades de pagar los prstamos. El caso de un habitante de la villa
de Raidong es tpico. l no pag en los primeros dos aos debido
a una cada en los precios de los productos, y precis tomar dinero
prestado a agiotistas locales para saldar la deuda. Pidi prestado
a un conocido y pag al banco, despus necesit pedir a otro para
pagar al primero, entonces perdi la cosecha y nadie ms en la villa
le prest dinero. Como el pagado en
crdito institucional debe ser
la Asociacin de Bienestar Distrital, o Fondo Funeral, el Banco tiene
la garanta de cobrar la deuda en caso de muerte

y por eso no se
empea en asegurar la aplicacin del prstamo en inversiones
productivas.
A pesar de que estos problemas no son directamente atribuidos
al Programa de Titulacin de la Tierra, este tiene como premisa que
la titulacin facilita el acceso a recursos financieros que, en ltima
303
instancia, beneficiarn a los pobres. La premisa parece pues

falsa,
se basa en la hiptesis que el crdito es facilitado por y que
el ttulo
existe una relacin entre el acceso al crdito y mayores mrgenes

de ganancia agrcola para los pobres.
En las comunidades pobres tailandesas no escasea el crdito.
Prstamos de cooperativas agrcolas y del Banco de Cooperativas
Agrcolas son posibles con un certificado de uso, un certificado de
solicitud anticipada, otras licencias de uso de la tierra o garantas
personales o grupales. El prstamo informal tambin est disponi-
ble. El crdito es ofrecido en las reas rurales por medio de varios
esquemas, incluido un programa gubernamental de crdito para
cada villa del pas.
Parte del problema del incremento de la oferta de crdito con-
siste en que, si bien los prstamos iniciales pueden obtenerse de
instituciones oficiales, si no se los cancela a tiempo, hay que adquirir
otros prstamos de modo informal con tasas de inters mal elevadas.
Acompaando la crisis econmica, la proporcin de deudas del
sector informal creci hasta el 17% de las deudas totales (Bamford,
2000). En un contexto de creciente elevacin de los insumos, baja
de los precios de los productos y condiciones climticas adversas,
para muchos agricultores result prcticamente imposible escapar
al crculo de prstamos.
Datos macroeconmicos sealan un endeudamiento en ascenso
en lugar de un aumento en la renta lquida de los campesinos. Un
informe del Banco de Cooperativas Agrcolas (2000) afirma que la
deuda total del sector agrcola, que comprende 5,6 millones de
familias o 28 millones de personas, era cercano a US$9 mil millones.
Por consiguiente, no es posible para los promotores del Progra-
ma de Titulacin de la Tierra alegar que este contribuye al alivio
de la pobreza, utilizando como base el crecimiento del acceso al
crdito. De hecho, poca evidencia fue presentada tanto por el
Departamento de Tierra como por el Banco Mundial para defender
la existencia de un impacto benfico de este programa para los
campesinos.
Conclusin
La tierra no es apenas una mercanca con dimensiones fsicas,

que puede ser dibujada en mapas, registrada en computadoras o
comercializada a cambio de otros bienes econmicos. En la fase de
304
planificacin del Programa de Titulacin de la Tierra no se intent

entender, adaptar o incorporar los sistemas de tenencia de la tierra
existentes en reas con fuertes costumbres Considerar a la

locales.
tierra en su contexto social demanda una comprensin de la vida
de la comunidad, de la variedad de formas de apropiacin y uso
de la tierra: propiedades individuales, reas comunes, selvas comu-
nitarias.
No hay necesariamente nada de equivocado en identificar los
derechos de tenencia de la tierra u otorgar ttulos a quienes la poseen.
Con todo, la ejecucin del programa en Tailandia fue ms all de
la
y formalizacin: la tierra pas de pequeos agri-
identificacin
cultores de las comunidades rurales a grandes propietarios de las
ciudades; los derechos informales de tenencia comn se transfor-
maron en derechos formales de propiedad individual. En algunos
casos, exista una compleja red de portadores de derechos sobre una
misma parcela de tierra que fue transferida a una sola persona.
Investigadores de sistemas agrarios de varias partes del mundo
documentaron la efectividad de numerosas formas de tenencia en
diferentes contextos locales. Mientrasque propiedades con ttulos
individuales pueden ser adecuadas para agricultores interesados en
negociar la tierra, esta opcin no es forzosamente la mejor para
comunidades rurales que conceden ms importancia a la conserva-
cin de su patrimonio para las generaciones futuras.
Garantizar el acceso seguro a la tierra fue el argumento del
Banco Mundial para su poltica agraria. Ahora que, una evaluacin
interna del programa realizada por el propio Banco confirm que
la tenencia de la tierra en Tailandia era "efectivamente segura e
igualitaria", se basaba en slidas tradiciones, y no se justificaba la

prioridad de un proyecto de regularizacin agraria. Aquellos con
derechos precarios sobre la tierra, como es el caso de los grupos ms
pobres de las selvas, no fueron considerados, ni se hizo una esti-
macin de los regmenes de tenencia existentes fuera de estas reas.
El programa enfatiz la mejora de los procedimientos adminis-
trativos para otorgar derechos formales sobre la fierra y facilitar su
transferencia. La experiencia de Lamphun sugiere que en este as-
pecto el programa tuvo "xito": benefici a los grupos urbanos
pudientes. Mientras los inversionistas lucran con la rpida comer-
cializacin de la tierra, los agricultores raramente venden sus tierras
para acrecentar su capital. Las sofisticadas tcnicas de levantamien-
to cartogrfico e informatizacin intensifican las actividades del
mercado de tierras, pero no constituyen una prioridad para las
305
comunidades rurales que desean mantener la tierra a mediano y

largo plazo.
De hecho, el impacto del Programa de Titulacin en el "alivio
de la pobreza" no fue objeto de investigacin de los varios equipos
de evaluacin. El propio Banco parece dudar acerca de cmo medir
la eficiencia de su estrategia y reconoce que
. . .a pesar de los significativos recursos invertidos para modernizar

lainfraestructura de administracin de las tierras, hay poca discu-
sin sobre los elementos claves de tal sistema y de qu es lo que
constituye la eficiencia en contextos socioeconmicos, culturales y
temporales especficos.
El Departamento de Tierra no guard los datos que permitiran

monitorear el nmero de beneficiarios del proceso de titulacin.
Para discutir el "alivio de la pobreza" es preciso analizar los
problemas enfrentados por los pobres. En el rea rural de Tailandia,
esto engloba la falta de investigacin sobre prcticas agrcolas
sustentables y de bajo costo. Aun cuando el programa prioriza reas
de tenencia precarias, los mecanismos adoptados para asegurar los
derechos a la tierra son insuficientes. Esto produce inseguridad entre
los campesinos, como en el caso de los agricultores de Lamphun.
El Programa de Titulacin de la Tierra caus impacto en la
economa como un todo. La transferencia de riquezas mediante
ttulos aliment de manera significativa la especulacin y concen-
tracin de tierras durante los aos de crecimiento econmico, hasta
1997. El programa posibilit que los ya ricos inversionistas urbanos
adquirieran tierras como una mercanca valorizada. La vertiginosa
subida del valor de las tierras, vista por el Banco Mundial como
evidencia del "xito" de su intervencin, benefici a un nuevo grupo
de empresarios que buscaba lucro rpido. Esta poltica impact con
fuerza la economa nacional, en la medida en que los valores inflados
de la tierra garantizaban prstamos para inversiones improductivas.
Eventualmente, esto caus una masiva insolvencia y contribuy a
la crisiseconmica de 1997.
En estudio de caso presentado, las personas que deberan
el
beneficiarse con el Programa de Titulacin quedaron en una situa-
cin peor. Aun as, el Banco Mundial sigue presentndolo como un
ejemplo de las virtudes del mercado de tierras. Si el Banco suea
con un "mundo libre de la pobreza", ha de considerar abordajes
participativos que garanticen a los sectores pobres de la sociedad
obtener y preservar el acceso a la tierra. Desde esta perspectiva, la
306
tierra no sera entendida simplemente como una mercanca, sino

como parte importante del modo de vida de los pobres del campo,
con sus valores sociales, culturales y ambientales.
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Disponible en www.worldbank.org
307
Sobre los autores
Hannah Wittman es investigadora del instituto Food First.
Hctor Mondragn es economista, asesor del Coordinador Nacional

Agrario, de la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos
Unidad y Reconstruccin, de la Federacin Nacional Sindi-
cal Unitaria Agropecuaria e investigador de la Red Social de
Justicia y Derechos Humanos.
Kingkorn Narintarakul Na Ayutthaya es directora de la Fundacin

de Desarrollo del Norte, organizacin no gubernamental lo-
calizada en Chiang Mai, en el norte de Tailandia, y desarrolla
investigaciones sobre los derechos de la tierra y las polticas
de gestin de recursos naturales.
Laura Saldvar Tanaka es investigadora del instituto Food First.
Manuel Domingos Neto es profesor de la Universidad Federal de

Cear y vicepresidente de la CNPq
Comissao Nacional de
Pesquisa (Comisin Nacional de Investigacin).
Sobre los autores
Marcelo Resende es gegrafo, fue presidente del Instituto de Tierras

y Minas Generales (1999-2002) y del Instituto de Coloniza-
cin y Reforma Agraria (Inera) (2003), y actualmente integra
la Red Social de Justicia y Derechos Humanos la Asociacin
y
Brasilea de Reforma Agraria (ABRA).
Maria Luisa Mendon<;a es periodista y directora de la Red Social de

Justicia y Derechos Humanos.
Minar Pimple es investigador de Foco en el Sur Global, organizacin

no gubernamental que acta en investigacin, anlisis, ase-
soramiento y capacitacin de comunidades rurales. La enti-
dad, fundada en 1995, est vinculada al Instituto de Investi-
gacin Social de la Universidad de Chulalongkom, Bangkok,
Tailandia.
Mnica Dias Martins es profesora de la Universidad Estatal de Cear

e investigadora de la Red Social de Justicia y Derechos Hu-
manos.
Peter Rosset es codirector del Institute for Food and Development

Policy y coordinador de la Red de Investigaciones y Accin
sobre la Tierra.
Rebeca Leonard es asesora de gestin de recursos naturales comuni-

tarios de la Fundacin de Desarrollo del Norte, organizacin
no gubernamental localizada en Chiang Mai, al norte de
Tailandia.
Sergio Sauer, doctor en sociologa por la Universidad de Brasilia,
trabaja como asesor de la senadora Heloisa Helena.
Tom Lebert exasesor del Comit Nacional de Tierras (Johannesburgo,

Sudfrica), entidad que congrega a una red de ocho organi-
zaciones no gubernamentales sudafricanas que actan en
comunidades rurales negras, apoyndolas en sus luchas por
el derecho a la tierra y el desarrollo.
Wellington D. Thwala fue coordinador de investigaciones del Comi-

t Nacional de la Tierra (Johannesburgo, Sudfrica).
310
'
i-
it
i-
41
le
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3 ,
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ir
i-
Princeton Theolo
NI II II
1 1012 1515 /
7
16
Impreso en:
Lara Segura & Asoc.
( 506 ) 256-1664
^ I
Los proyectos del Banco Mundial se
contraponen a las luchas histricas de los
movimientos sociales. Es incomprensible

que la responsabilidad sobre la formula-
cin de polticas para el campo, incluyen-
do el uso y la ocupacin del territorio,
sea delegada a una institucin financiera

internacional. Nuestros pases deben
tener polticas pblicas compatibles con
la complejidad de las demandas histri-
cas, de experiencias y formulaciones

las
de los movimientos sociales protagonis-

tas de la lucha por la democratizacin de
la tierra y por la soberana. Esto es lo que
defienden los textos de este volumen.
Mnica Das Martins es doctora en

Sociologa, profesora del Departamento
de Ciencias Sociales de la Universidad
Estatal de Cear e investigadora de la
Red Social de Justicia y Derechos
Humanos. Coordina el Observatorio
Internacional de la Universidad Federal
de Cear, es editora asociada de la
revista Latn American Perspectives y
autora de trabajos sobre desarrollo
regional,modernizacin del Estado y
reforma agraria, publicados en Brasil,
Mxico y los Estados Unidos. Participa del
grupo de investigacin interinstitucional
de la CNPq - Comisso Nacional de
Pesquisa (Comisin Nacional de Investi-
gacin) -La construccin de la nacionali-
dad-, donde desarrolla un proyecto de

estudio acerca del Banco Mundial y la
formacin de los Estados nacionales.

A pesar de la advertencia de los especialistas de los resultados desastrosos
y
de algunas experiencias realizadas en los aos cincuenta sesenta del siglo
y
pasado, muchos gobiernos contrataron abultados prstamos con el
Banco
Mundial con la finalidad de financiar programas para conciliar los intereses
de propietarios deseosos d vender sus tierras
y campesinos sin tierra
deseosos de adquirirlas. El resultado est estampado, con cifras rigurosas
y
evidencias irrecusables, en los excelentes ensayos aqu reunidos.
Este libro tiene adems otro gran

mrito: muestra no solamente la violencia
y practicadas contra campesinos e indgenas, sino tambin el
las injusticias
sufgimiento y fortalecimiento de las organizaciones de estos sectores de la
poblacin
resultado dialctico del conflicto de clases caracterstico de
todo el medio rural Es la contrapartida necesaria para evitar una lectura
derrotista de nuestra realidad. - Plnio de Amida Sampaio
ISBN 85-87767-17-8

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dial y la Tierra

ofensiva y resistencia en Amrica Latina, Africa y Asia

Organizadora: Mnica Dias Martins

de tierras pblicas y comunitarias, como

Muchas investigaciones independientes

para la expansin del neoliberalismo.

En el medio rural, los principales progra-

Catastro y georreferenciamiento de los

Nuestra Primera Tierra)

La fuerte similitud entre las frmulas

de "reforma agraria de mercado".

de sistematizar y divulgar tanto las

denuncias sobre los proyectos del Banco

Organizadora: Mnica Dias Martins

EDICIN Y CORRECCIN EN ESPAOL: Guillermo Melndez

332.15 Dias Martins, Mnica (organizadora) /El Banco Mundial

Hecho el depsito de ley

Reservados todos los derechos

Prohibida la reproduccin total o parcial del contenido de este libro

Editorial Departamento Ecumnico de Investigaciones (DEI), de la edicin

Mnica Dias Martins, 2005.

PARA PEDIDOS O INFORMACIN DIRIGIRSE A:

El bueno, el feo y el malo:

El "Nuevo Mundo Rural" 39

1. La concentracin de la propiedad de la tierra 39

La por un ttulo: estudio sobre

1. La implantacin del Ttulo de la Tierra 56

1. Reforma agraria, un proceso contradictorio 82

3. El embrin de una nueva sociedad 94

1 El Plan Nacional de Reforma Agraria

2. Cmo queda el Crdito Agrario en el gobierno Lula? 101

3. Catastro/georreferenciamiento del territorio nacional 103

Colombia: mercado de tierras o reforma agraria,

1. La situacin de la propiedad de la tierra en Colombia 107

2. El Banco Mundial en el sector

3. El mercado subsidiado de tierras 143

4. Conclusin: transformar las condiciones 152

1. Distribucin de la propiedad de la tierra 164

2. El contexto histrico de las leyes agrarias 168

3. Las promesas de los Acuerdos de Paz 173

4. Fon tierras, el modelo de mercado 175

Las posiciones de la sociedad civil 180

1. Breve historia 188

2. La nueva ley agraria y el Procede 192

3. Consecuencias de las polticas neoliberales 197 i

3.1. Patrones de acceso a la tierra 197

4. Movimientos por la tierra y propuestas alternativas 205

1. Breve historial . 216

2. Perfil socioeconmico 218

3. Las races negociadas de la reforma agraria 222

Reforma agraria y ocupacin

1. El contexto de la cuestin agraria 234

de la Casa de Lancaster 237

2. La reforma agraria despus de la Independencia 238

3. Ocupacin de tierras comunales 250

Problemas y desafos de la reforma

1. Una perspectiva histrica 259

2. Instituciones internacionales y cuestin agraria 261

3. Importancia de reforma agraria

1. El contexto agrario 284

2. El mercado de tierras del Banco Mundial 286

3. El Programa de Titulacin de la Tierra 288

4. El caso del distrito de Baan Hong 292

5. Concentracin de la berra 297