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Dossier

Ouverture

Par Annie Fourcaut1,


professeur dhistoire contemporaine
lUniversit de Paris I Panthon-Sorbonne
et directrice du CHS XXe sicle

Le logement social,
une histoire europenne carte postale, collection particulire

financement public inaugure les politiques nationales de logement La cit-jardin


de Chatenay-Malabry,
social: pour la France, la loi Siegfried permet de piocher dans les construite dans

P ose lchelle europenne, la question du logement populaire rserves de la Caisse des dpts et consignations partir de 1894; en lentre-deux-guerres
sous lgide de lOffice
trouve ds ses origines des solutions discutes dans un cadre Italie, la loi Luzzatti fait de mme en 1903 avec les fonds des caisses public d HBM
international. Des habitations ouvrires modles de lExposition uni- dpargne; en Espagne, la loi du 12 juin 1911offre des subventions du dpartement
de la Seine,
verselle de Paris de 1867 naissent les premires discussions autour de de ltat aux socits et aux patrons soccupant de la construction de
lconomie sociale de lhabitat. Le premier congrs international des maisons pour ouvriers, avec des comits de patronage constitus
habitations bon march est n de la section des habitations ouvri- par les municipalits. En Grande Bretagne, le Housing of the Working
res de lExposition universelle de 1889 [Guerrand, 1987]. Initiatives Class Act (1890) confie la construction sociale aux municipalits. Dans
philanthropiques et expriences architecturales circulent demble lEmpire allemand, aucune loi fdrale ne rassemble les multiples ini-
lchelle internationale: les cits patronales, les cits-jardins puis tiatives patronales, syndicales ou coopratives. Quand lEurope sort
les grands ensemblessont loccasion de voyages et dchanges dex- de la Grande Dpression, des modles nationaux de financement et
priences. Lhistoire du logement social doit se situer au croisement de matrise douvrage ont t mis en place.
dune approche transnationale, celle de lanalyse des changes, des Par ailleurs, il serait difficile de dfinir le logement social par ses
influenceset des modles et dune tude des politiques nationales. ciblescar ds les origines, il hsite sur la nature de ses destinataires:
Les lieux saints, visits par des dlgations dhommes duvre, de les ouvriers, les travailleurs vivant principalement de leur salaire
responsables dassociations et dlus en sont successivement Guise et ou les salaris urbains [Magri, 1991]. La tendance lextension aux
Noisiel, Letchworth et Hampstead Garden, Vienne la rouge et Franc- couches moyennes est prsente partout ds les annes 1930, comme
fort, puis Tapiola , Sarcelles et Grigny- la- Grande Borne [Guerrand, le montre la loi Loucheur pour la France. Sexprime alors la crainte
1992]. que ltat nen arrive contribuer aux dpenses de logement de la
Dans ce cadre demble europen, tirer le fil du financement nous plus grande partie de la population [Fourcaut, 2003]. Les idaux du
conduit au cur du systme. En effet, la provenance des capitaux Welfare, les destructions et les bouleversements issus de la guerre
investis est au centre de la dfinition du logement social: dans les conduisent aprs 1945 une extension considrable du nombre des
conomies de march, lapport de financements publics permet bnficiaires: en France, linvention du logement aid instaure un
seul la production de masse de logements dcents pour les classes financement public pour laccession la proprit prive des classes

1 Annie Fourcaut
a dirig avec
Frdric Dufaux
populaires. Le matre douvrage engage dans lopration un capital
non rmunr ou peu rmunr qui va permettre la mise disposi-
moyennes; en RDA, dans les annes 1950, trois mnages sur quatre
peuvent bnficier dun logement social. Le statut de loccupant,
Le monde des tion des logements un prix qui ninclut pas de profit et que rduit qui nest pas toujours locataire, ne permet pas non plus de dfinir le
grands ensembles,
Paris, Craphis, aussi le faible cot du capital des prts qui assurent le financement logement social: certaines politiques de financement public visent
2004. long terme [Topalov, 1987]. Linvention de formes spcifiques de faire accder les bnficiaires la proprit. A linverse, en situation

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de pnurie, les mnages les plus dmunis de ressources financires et valident les demandes de contributions adresses ladministrationet
sociales sont logs dans le parc priv dgrad qui sert de logement la premire vague de constructions du plan Fanfani sert reconstruire
socialde fait. les habitations dtruites. Dans les zones doccupation allemandes de
Ainsi la question du financement, dapparence technique et sur 1945 1949, le gel des loyers et le monopole des municipalits sur la
laquelle les travaux historiques sont trs rares, permet de comparer reconstructionreprennent les recettes de lavant guerre; mais dans
les rles respectifs de ltat, des municipalits, des provinces ou des chaque zone est introduite une inflexion diffrente: les Amricains
institutions issues de lconomie sociale dans les diffrents pays, ren- privilgient linitiative prive, les Britanniques introduisent limp-
voyant directement aux modles de construction nationale des tats ratif de la planification urbaine; en zone franaise, ladministration
concerns; elle conduit rflchir aux inspirations fort diffrentes contrle la reconstruction.
de ces politiques dapparence voisine, justifies par les exigences de
dmocratie sociale issues de la Rsistance pour la France, la dmocra- Construire, une politique publique
tie chrtienne en Italie, le national-catholicisme en Espagne franquiste Une fois les millions de sinistrs relogs plus ou moins vite, au dbut
et un mlange de libralisme et de catholicisme social en Allemagne; des annes 1950, il apparut clairement que la question du logement
enfin, dans cet aprs guerre, se dessine, avec de forts dcalages, une de masse restait entireet avec elle, dans lEurope ruine de laprs
chronologie europenne des priorits : reconstruire les ruines, tenter guerre, la question du financement de la construction. Tous les pays
de faire du droit au logement pour tous une ralit, puis avec le mira- avaient construit du logement social avant 1940 et avaient mis en
cle conomique des annes 1960, croire quil est possible de rendre au place des systmes de financement. La Constitution de Weimar avait
march ce que les ncessits de laprs guerre lui avaient enlev. prvu dans son article 155 de donner chaque citoyen et chaque La reconstruction
du Havre, la porte
famille allemande une demeure saine et confortable; municipalits,
ocane et le cap
LEurope, anne zro: reconstruire entreprises sociales de construction (Soziale Bauhtte), caisses dpar- de la Hve.

En 1945, des millions dEuropens campent dans des ruines aprs cinq
ans de guerre totale. Macabre nouveaut, les destructions ariennes
ont touch particulirement les populations urbaines civiles et leurs
habitations. LAllemagne urbaine est dtruite. La France dplore 460
000 immeubles dtruits et 1, 9 million dimmeubles endommags.
LItalie, durement touche partir du dbarquement des Allis en
Sicile, compte 1 100 000 logements dtruits sur 7 millions endom-
mags. En Espagne neutre, la guerre civile a laiss de terribles
traces: 183 villes, dont Madrid et Barcelone, sont sinistres. Lafflux
des populations dplaces ou rfugies, le dmarrage brusque de
lexode rural, surtout en Italie et Espagne, la reprise de limmigration
trangre en France, partout le baby boom et la reprise de la nuptialit
font du logement une question centrale du retour la normale des
socits europennes. Mais cette priorit nest pas gre partout de
la mme faon. En France aprs une Reconstruction paye par ltat
au nom de la solidarit nationale (loi du 28 octobre 1946), le premier
plan de modernisation de lconomie franaise (1947-1952) sacrifie le
logement et nemploie que parcimonieusement les crdits du Plan
Marshallpour construire des logements. Aprs la fin de la guerre
civile, lEspagne produit 5094 maisons neuves en 1940, 10 446 en
1941, 7170 en 1942, chiffres drisoires. En Italie, ltat sappuie sur
des consortiums de sinistrs encadrs par les notables locaux qui
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gne et caisses de retraite avaient peu prs rempli cette mission, avec les oprateurs sans but lucratif, avec en contrepartie un encadrement
220 000 logements construits par an de 1924 1933, chiffre que seule des loyers et une slection des locataires par les municipalits, qui
la Grande Bretagne dpassait de peu. En France, le systme de prts retrouvent leur place davant 1933. En Espagne, un vaste secteur
par le Trsor aux HBM des fonds de la Caisse des dpts stait avr, aid bnficie depuis la loi de 1939 dune aide financire de ltat:
sauf pendant les belles annes de la loi Loucheur (1928-1933), bien peu les entrepreneurs privs comme les entreprises corporatistes sont
efficace. La suppression du march (Alfred Sauvy) avait conduit ligibles ces aides.
une crise permanente du logement et un tat trs dgrad du parc. Mais ces financements publics, techniquement comparables, sont
En Espagne, les ralisations sont inexistantes malgr quelques beaux inspirs par des politiques varies et poursuivent des objectifs soci-
prototypes, comme la colonie Guell construite par Gaudi. En Italie, les taux bien diffrents. La loi INA-CASA est un plan de grands travaux
instituts autonomes pour les habitations populaires (1908), crs par lchelle nationale qui vise radiquer le chmage en faisant repartir
les communes, mais autonomes et financs par les caisses dpargne, le secteur du btiment et sortir le Mezzogiorno du sous dvelop-
les banques populaires, les socits de secours mutuel souvent lies pement par la solidarit nationale. Pour Amintore Fanfani, ancien
au mouvement daction catholique, ont produit 111 000 logements professeur dconomie politique de lUniversit du Sacr Cur de
avant lavnement du fascisme. Malgr la csure brutale instaure Milan et membre fondateur de la dmocratie chrtienne, il sagit
par les annes noires, ces traditions nationales ne sont pas sans effet terme de restaurer les bases dune socit chrtienne, dans la ligne
sur les solutions de laprs guerre. de l intgralisme catholique, avec une orientation sociale hardiequi
Lide dune gestion nationale du problme du logement simpose, accepte le recours ltat. Elle aussi dinspiration chrtienne, la poli-
mme dans les pays de tradition fdrale, tant est forte la croyance tique allemande mene par les libraux et les chrtiens-dmocrates
en la puissance de ltat en ces annes de laprs guerre. LInstitut limite, elle, strictement le recours ltat: ltatisme - prussien, nazi
national de lhabitation est mis en place au sein du ministre du Tra- ou sovitique - restant le mal absolu pour la nouvelle dmocratie. Le
vail en avril 1939, puis lEspagne se dote dun ministre du logement logement permet de reconstituer la famille et de rendre lindividu
pour la premire fois en 1957. En 1943 le Ministry of Town and Country son initiative cratrice, conditions ncessaires de la reconstruction
Planning complte le cabinet de guerre de Churchill. Le Ministre de la librale dans le cadre de lconomie sociale de march [Mayeur,
Reconstruction et de lUrbanisme, issu des rflexions modernisatrices 1980]. Durant les annes de lautarcie phalangiste, la peur des classes
de Vichy, enlve ds 1944 la tutelle du logement social au Ministre populaires urbaines et le rve du maintien de lEspagne rurale tradi-
du travail. La RFA se dote dun ministre fdral du logement ds tionnelle expliquent le faible effort en faveur du logement social. Dans
1949.En Italie, le Plan Fanfani est gr par le Ministre du travail et Barcelone, ville rebelle, 15 000 logements seulement sont reconstruits
des affaires sociales, comme ltaient les HBM en France dans lentre- de 1939 1952 et les grandes villes espagnoles sentourent dune
deux-guerres. ceinture de bidonvilles. Un mlange didaux sociaux issus de la
Cest que partout linjection de crdits ou de prts publics apparat Rsistance - le prambule de la Constitution de 1946 fait du nouveau
ncessaire dans les batailles de la construction qui sengagent. En rgime une dmocratie sociale -, de ferveur modernisatrice et de refus
France, linvention du secteur aid, soit le financement public cen- du laissez faire de la Troisime rpublique inspire les responsables de
tralis de laide laccession la proprit prive des mnages, puis la Quatrime rpublique en charge du logement, dEugne Claudius-
la cration de la SCIC par Franois Bloch-Lain en 1954, doublent le Petit Franois Bloch-Lain.
secteur HLM jug incapable de sortir le pays dune tragique crise du
logement devenue fortement mdiatise depuis lappel de lAbb Retour au march?
Pierre; la gnralisation des contributions patronales - le systme La russite quantitative des politiques daide publique - des millions
du 1% - diversifie encore les possibilits de financement. Le Plan de logements sociaux neufs sont construits partout, sauf en Espagne
Fanfani mobilise de mme les contributions des travailleurs, celle des - et une croissance conomique forte conduisent lide que ltat
employeurs privs et des organismes publics, ainsi que des subven- peut se dsengager de laide directe la pierre et passer le relais la
tions de ltat pour la construction. En RFA, la loi de 1950 injecte des promotion prive et aux mnages stimuls par des aides publiques
fonds publics pour aider temporairement les constructeurs privs et cibles. En Espagne, les libraux forms par lOpus Dei qui remplacent

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grands ensembles.
Ainsi, la squence ouverte aprs guerre se referme sur lide quune
aide temporaire de ltat permet de rendre terme le logement de tous
au march immobilier et leffort encadr des mnages. Mais la crise
conomique qui suit les deux chocs ptroliers de 1973 et 1979 puis
perdure, le chmage structurel, le retour de lexclusion de masse et la
question nouvelle du logement des immigrs rendent caduques, ds
les annes 1980, les illusions librales nes pendant les belles annes
de lexpansion. Avec les premires politiques de rparation puis de
destruction, souvre pour le logement social le temps des interroga-
tions sur ses missions dans les villes europennes en crise.

carte postale, collection particulire

Les premiers grands les phalangistes prnent la libralisation de lconomie espagnole:


ensembles des annes
1950: Bondy (93), le march du logement est rendu la promotion immobilire prive,
cit La Sablire. aide par ltat; les mnages modestes peuvent accder par un effort
financier considrable la proprit de leur logement. En Allemagne,
entreprise ds 1956-1960, la libralisation entrane une diminution
de laide de ltat, dont les charges passent aux Lander; la vrit des
prix des loyers, laide personnalise au logement qui assure la sol-
vabilit des mnages modestes et des mesures dincitation laccs
la proprit prive compltent les nouveaux dispositifs. En Italie,
aprs lachvement avec succs du Plan Fanfani, leffort de ltat
diminue, comme le taux des cotisations prleves sur les travailleurs
et les patrons dans la nouvelle lgislation de 1963. Comme en RFA,
le dsengagement saccompagne dune dcentralisation, avec le BIBLIOGRAPHIe [...]

rle des instituts provinciaux et communaux autonomes ( IACP) qui


deviennent matres douvrage. Margaret Thatcher conduit une poli- l Fourcaut, A., 2003, Paris, Albin Michel, Paris, La Dcouverte. la dmocratie chrtienne,
La Caisse des dpts p185-196. l Magri, S., 1991, XIX-XXsicles,
tique de vente massive des logements sociaux leurs occupants. En et consignations l Guerrand, R.H., 1987, Des ouvriers aux Paris, Armand Colin.

et le logement social. Propritaires et citoyens modestes. l ETopalov, C.,
France,la rforme de financement des HLM, en 1966-1968, conduit
De la loi Loucheur la locataires: les origines Naissance dune Le logement en France.
une dbudgtisation des prts et un durcissement des conditions guerre: un constat du logement social catgorie les Histoire dune
dchec? en France, 1850-1914, bnficiaires des marchandise impossible,
de leur attribution; les banques rentrent sur le march immobilier et
in Aglan, A., Margairaz, Paris, Quintette. habitations bon march Paris, Presses
la promotion publique seffondre partir de 1976; le rapport Barre M., Verheyde, P., l Guerrand, R.H., 1992, au tournant du XX de la Fondation nationale
La Caisse des dpts Une Europe en sicle, Genses, des sciences politiques.
suggre en 1975 de privilgier laide slective aux mnages, locatai- et consignations, construction. 5, p35-53. 

res ou accdants la proprit, au dtriment de laide la pierre afin la Seconde Guerre Deux sicles dhabitat l Mayeur,

J.M., 1980,
mondiale et le XXe sicle, social en Europe, Des partis catholiques
de rendre le march plus fluide et de rsoudre la crise naissante des

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