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APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTIT[!CIONAIS
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josi; AFONSO DA SrLVt\

14 ed,joo, 1967; 2" edirao, 1982.

lSBN 85- 7420-045-X

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'Direitos i-eiervados desta edifi{opof _ i,
MALlIEIROS EDITOi"?.ESrjDA.
RJ,a Paes de Ara,ijo, 29, roijj,!nie 1 n
CEP04531-940 - ._fao Pa11/o - Jp
Tel.: (011) 822-9205 =Fax: (011) 829-2495

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. : -

Col!lposircio
PC Editorial Ltda.

Capa
Criarao:l'{:nnja Lucia Amato
Em memoria de
.Arte: PC Editorial Ltda.
DORACI' DF. MARIA Dt MUNNO CoRRlA
Ah. minha querida amigo,
e
coma di: a canciio sertaneja:
:. e
"Uma sodade dor que niio consola,
quanta mais doi a genie quer lembrar ".
(Mouriio da Porteira, Raul Torres e Jose Pacifico)
\

CAPiTULO I
. ...
NORMAS CONSTJTUCIONAIS QUANTO A EFIC4CJA

I - 0 problema da eficacia das normas constitucionais. II - Nor-


mas constitucionais mandatories e 11or111as constitucionais dire-
torias. Ill - Normas'constitucionais ..self-executing e .. 1101 self-
executing ", IV - Concepciio moderna sobre a eficacia e aplicabili-
dade das 11or111as constitucionais: o problema tenninologico. V -
A trip/ice caracteristica das normas constitucionais q11a11/o <i efi-
cacia e aplicabilidade.

I - 0 problema da eficticia das nornuts constitucionais

I. 0 problema da eficacia e aplicabilidade das nonnas constitucio-


nais corneca com as incertezas tcrminol6gicas, o quc dificulta ainda
mais sua solucao e ate rnesmo sua formulacao cientifica.
2. A questao, alias, niio e particular da teoria do direito constitu-
cional, mas da ciencia juridica em geral. Carlos Cossio bcm acentua
as discrepancias doutrinarias quando diz que, para aludir a existencia
do Direito, os juristas recorrern a diversas palavras, como positivida-
de, vigencia, eficacia, observdncia, [acticldade e efetividade do Di-
reito.' A teoria ego16gica do Direito, do rnesmo Cossio, resolve a difi-
culdade fazendo desaparecer o problema, no que tange a existencia
do Direito; fala unicamente da validez e da vigencia do Direito, "re-
conhecendo que positividade, vigeucia, eficacia, observancia, factici-
dade e efetividade do Direito sao, todos, termos existenciais que alu-
dem a mesma coisa e que se podem usar como vocabulos sin6nimos".2

I. Teoria de la verdad juridica, p. 180.


2. Idem, p. 182.
64 APLIC:\BILIDADE DAS NORM,\S CONSTITUCIONAIS NORMAS CONSTITUCIONi\lS QUANTO ,\ EFIC,\CIA 65

Eliminar o problema por essa forma nfio nos parece, em absoluto, re- tos; mas acha que um minimo de efic{1cia e condi9iio de vigcncia da
solve-lo, pois, see verdade que a positividade nao se pode desligar da norma. 7 Uma norma juridica, no entanto, entra em vigor antes de tor-
vigencia e da eficacia.' tais termos tern conotacoes proprias e nao se nar-se eficaz, isto e, antes de scr seguida e aplicada.8
confundem numa sinonimia juridica. 5. A posiliviclade do Direito nao se confunde com sua vigencia
3. 0 sociologismo juridico reduz o problcma da vigencia ao da nem com sua cficacia. Direito positivo se opoe a direito natural; po-
eficacia. Yigcnte e "o Dircito que obtern, em realidade, aplicacao efi- sit ividade significa, como nota Cossio, a realidade t":_mpirica da ex-
caz, o quc sc imiscui na conduta dos hornens cm sociedade e nao o periencia, ';existencia como prescn9a do Direito".9 E mais do que vi'-
que simplesmente se contern na letra da lei, sem ter conseguido forca gencia e eficitcia, mais, portanto, quc a aludida "cxistencia como pre-
real suficiente para impor-se aos individuos e grupos socials"." Sob sern;a do Direito", "porque [come nota Miguel Reale] podemos con-
essa perspectiva e que se costuma dizer que rnuitas normas constitucio- ceber tres modalidades de direito positivo: o dotado atualmente de vi-
nais, especialrnente as chamadas prograrnaticas, nao adquirem vigen- gencia; o que ja a perdcu; e o que est:1 cm vias de obte-la". 10
cia enquanto uma lei ordinaria ou complcmentar niio ;s atuar efetiva- 6. Em resumo:
mente.
l - Posi1ividade do Direito ex prime a caracteristica de um Direito
4. 0 normativisrno distingue, cor.11 prccisao, a vigencia da efica-
que rcgc, in co11creto, a conduta humana, mediante nonnas bilaterais
cia. A licao de Kclscn c bastante clara a essc respeito. A vigencia da
e atributivas, socialmcnte pastas; pode ser hist6rico, como atual; opoe-
nonna, para ele, pertence :i ordern do dever-ser, e nao c"1 ordern do ser.
se a direito natural.
Vigencia signi fie a a existencia especi fica da norma; eficacia o fato e
de que a norma e efetivamente aplicada e seguida; a circunsumcia de II - Vigencia do Direito, ou Direito vigente, caracteriza o Direito
que uma conduta humans conforme ii norma se veri fica na ordcrn dos quc regc, aqui e agora, "hie el nunc '', as rela96es sociais; refere-se ao
fatos.5 "Dizer que urna norrna vale (e vigente) traduz algo difercntc Direito prcsentc; designa a existcncia cspecifica de uma norma, 11
do que se diz quando se afirrna que ela c efetivarnente aplicada e res- opondo-sc ao direito hist6rico.
pei tada, sc bem que entre vigencia e eficacia possa existir uma certa [II - c}lcacia do Direito: toma-se a expressao em dois sentidos.
conexao.?" Kelscn da nitida prevalencia a vigencia, desde que enten- A eflc(lcia social designa uma cfetiva conduta acorde com a prcvista
de que esta pertence f1 ordem do dever-ser, isto e, da norma corno ob- pela norma; 12 rcfcre-sc ao fato de quc a nonna e real men le obedecida
jeto do Direito, enquanto a eficacia pertence a ordem do ser, dos fa- e aplicada; 13 ncssc sentido, a cficacia da norma diz respeito, como diz

3. 0 quc c rcconhccido pela propria corrcnic cgologica. Cf. Afialion, Olano 7. Idem, v. 1/20.
e Vilanova, /111rod11cci611 al Derecho, p. 186. 8. Idem. ibidem.
4. Evaristo de Morais Filho, 0 problema de 11111a sociologia do Direito, p. 9. Cf. Teoria de fa verdad juridica, p. 183.
234: cf. Miguel Reale, Filosofia do Direito , p. 406. 10. Filosofia do Direilo, p. 517.
5. Cf. Teoria pura do Direito, v. 1/18 e 19. Sobre o assunto, tambern Maria 11. "Com a palavra '\igcncia" dcsignamos e.1 cxistcncia cspccifica de uma
Helena Diniz, Nor111a constitucional e seus efeitos, pp. 22 c ss., e "Vigcncia c cfi- norma'' - diz Kclsen, Teoria pura do Direi10, v. 1/18.
cacia da norma constitucional", in Tercio Sampaio Ferraz Jr. e outros, Constitui- 12. Cf. Aflalion, Olano c Vilanova, ob. cit., p. 189. Karl Olivccrona adota
1-cio de 1988: legitiniidade, vigencia e eficacia, supremacia, Partc II, pp, 59 c ss. cssc scntido da palavra quando afirma quc ';la actitud hacia la Constituci6n no
6. Idem, v 1120. A proposito do terna, permitimo-nos recordar o que, em pucdc mantcnersc a mcnos quc csa Constitucion sea cfcctivamcntc aplicada y quc
outro livro, cscrevcrnos, a saber: "A cficacia, enfim, c o elerncnto quc vincula o cl poder sc cjerza confonnc a sus normas" (1 Derecho coma /,echo, p. 41 ). E so
prcccito logico, escrito, a rcalidade subjacente. A lei e tanto mais eficaz quanto nessc scntido social quc Norberto Bobbio conccbc a cficacia das normas juridi-
mais se projcta no mcio social cm quc deve atuar, quanto mais scus tcrmos abstra cas, ou scja: ''II problcma dcll'eficacia di una norma c ii problcma sc quclla nor
ma sia o no seguita dallc personc a cui c dirclla (i cosidcni dcstinatati dclla nonna
tos sc cnriquccem de contc(1do social, do dircito cultural, mais eficaz cla e. Scm
giuridica) c, ncl caso in cui sia violata, sia fana valerc con mezzi cocrcitivi
um minimo de efic{1cia, a lei niio passara de mera construc;iio te6rica" (cf. nosso
dall'autorita chc l'ha posta'' (cf. Teoria generate def Diri//o, p. 25).
Principios do processo dc"fomw(.<io das leis 110 direito co11s1i111cio11al, p. 236).
13. Aftali6n, Olano e Vilanova, ob. cit., p. 190.
66 J\PLICABI LIDADE DAS NORl\lr\S CONSTITUCIONAIS NORMAS CONSTITUCIONAIS QUANTO ,\ EFICACIJ\ 67

Kelsen, ao "fato real de que ela e efetivamente aplicada e seguida, <la 8. 0 carater imperativo das normas juridicas revela-se no deter-
circunstancia de uma conduta humana conforme a norma se verificar minar uma conduta positiva ou uma ornissao, 11111 agir ou um niio-agir;
na ordem dos fatos".14 E o que tecnicamente se charna efetividade da dai distinguirern-se as normas juridicas em preceptivas - as que irn-
norma. 15 Eficacia ea capacidade de atingir objetivos previamente fi- poem uma conduta positiva - e em proibitivas - as que impoem urna
xados corno metas. Tratando-se de normas juridicas, a eficacia consis- omissao, uma conduta omissiva, um nao-atuar, nao-fazer, As normas
te na capacidade de atingir os objetivos nela traduzidos, que vern a constitucionais sao, em grande porcao, <lesses dais tipos, bastando ci-
ser, em ultirna analise, realizar os ditarnes juridicos objetivados pelo tar os exemplos seguintes, bem caracteristicos: a) preceptivas: I) "To-
legislador. Par isso e que se diz que a eficacia juridica da norma de- dos sao iguais perante a lei, sem distincao de qualquer natureza" (art.
signa a qualidade de produzir. em inaior 011 tnenor grau, efeitos juri- su, caputy; 2) "O Poder Legislativo e exercido pelo Congresso Nacio-
dicos, ao regular, desde logo, as situacoes. relacoes e comportanien- nal" (art. 44); 3) "A competencia da Uniao para emitir moeda sera
tos de que cogita;16 nesse sentido, a eficacia diz respeito a aplicabili- exercida exclusivamerue pelo banco central" (art. 164); b) proibitivas:
dade, exigibilidade ou executoriedade da norma, conto possibilidade l) "ninguem sera subrnetido a tortura ncm a tratamento desumano ou
de sua aplicacao juridica. 0 alcance dos objetivos da norma constitlii
degradante" (art. 51-\ 111); 2) "nenhurna pena passara da pessoa do con-
a efetividade. Esta e, portanto, a medida da extensao em que o objeti-
denado" (art. 5ll, XLV); 3) "nao havera juizo ou tribunal de excecao"
vo e alcancado, relacionando-se ao produto final. Par isso e que, tra-
(art. 5ll, XXXVII); 4) "a casa e asilo inviolavel do individuo" (art '; SU,
rando-se de normas juridicas, se fala em eficacia social em relacao a
XI), "i: inviolavel o sigilo da correspondencia (art. 511, XII); 5) "Nao
efetividade, porque o produto final objetivado pela norrna se consubs-
podern alistar-se coma eleitores os estrangeiros e, durante o periodo do
tancia no controle social que ela pretende, enquanto a eficacia juridi-
service militar obrigat6rio, os conscritos" (art. 14, 2!!); 6) "E vedada
ca e apenas a possibilidade de que isso venha a acontecer.
a utilizacao pelos partidos politicos de organizacao paramilitar" (art.
Os dois seniidos da palavra eficacia, acima aponrados, sao, pois, 17, 4Q); 7) "Ao militar sao proibidas a sindicalizacao ea grove" (art.
diversos. Urna norma pode ter eficacia juridica sem ser socialmente l 42, 311, JV). As vezes, nurn simples dispositivo, encoutramos uma
eficaz, isro e, pode gcrar ccrtos efeitos juridicos, coma, por exernplo, norma preceptiva e outra negativa: "e livre a manifestacao do pensa-
o de revogar norrnas anteriores, e nao ser efetivamente cumprida no
mento, [norma preceptive'[ sen do vedado o anonimato [norm a proibi-
piano social. Mas percebe-se que, apesar disso, os sentidos sao cone- 1 i va ]" ( art. Sll, IV).
xos, coma ja anotamos antes.
Essa distinciio c de pouca importfmcia, como nota Del Vecchio,
por se reduzir, muitas vezes, a uma significac;iio ftlos6ftca, vista que
11 - Normas constitucionals mandatorias um mcsmo comando pode traduzir-se sob forma preceptiva ou proibi-
e normas constitucionais diretorias tiva, 18 o que e palpavcl em direito constitucional, especialmente no
7. No piano da eficacia juridica - que e o que nos interessa neste capitulo dos direitos e garantias fundamentais, onde a afirmativa de
direitos subjetivos em favor dos individuos importa a negativa da ac;ao
trabalho-, a ciencia do Direito enfrenta o problema da classificacao das
normas, "para explicar a maneira como o imperativo se manifesta".17 do Poder Publico. Exemplo tipico de un;a norma proibitiva que tern
Essa questao, embora seja de teoria geral do Direito, e nao puramentc real significa<;ao preceptiva ea do inciso II do art. 5ll da Constituic;iio,
de direito constitucional, deve, no entanto, ser examinada aqui, para ao cstatuir que ninguem sera obrigado a .faz.er OLI deixar de fazer al-
verificar-se ate que ponto as normas constirucionais se ajustam a ela. guma coisa sencio em virtude de lei - valendo dizer, em tcrmos prc-
ceptivos: s6 a lei pocle obrigar alguem a fazer ou deixar de fazer algu-
ma coisa. As duas formas, como se ve, fornecem a base constitucional
14 Ob. cit., p. 19.
15. Cf. Luis Roberto Barroso, 0 direito constitucional ea efetividade de suas
<las norm as juridicas preceptivas ( obrigar alguem a fazer - determi-
11or111as, pp. 78 C SS. nar uma conduta positiva) e das norm as juridicas proibitivas (obrigar
16. Cf. J. H. Meirellcs Teixeira, Curso de direito constitucional , p. 289.
17. Giorgio <lei Vecchio, Philosophic du Drott, p. 206. I 8. Ob. cit., p. 286.
68 API.ICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS NORMAS CONSTITUCIONAIS QUANTO A EFICACIA 69

alguem a deixar de fazer - impor uma omissao). Assim, tarnbem: "e ou ornissiva. A cxistencia dessas normas induziu parte da doutrina a
inviolavel o sigilo da correspondencia" significa, em termos precepti- afirrnar que nem todo Direito e imperative. Del Vecchio demonstrou o
vos: "e garantido O sigilo da correspondencia"; OU "ninguem Sera con- contrario, mas partiu de prernissa inaceitavel para o caso - qual seja, a
siderado culpado ate o transito em julgado de sentence condenatoria" de que "e juridicarnente perrnitido tudo aquilo que juridicamente nao
equivale, em termos preceptivos: "todos sao considerados inocentcs e proibido";" dai dizer que as normas permissivas nao tern, por si mes-
ate o transito em julgaclo de sentence condenatoria". mas, razao de ser, visto que a perrnissao, em si, nao, precisa ser dada
pelo Direito.P Equivoco manifesto, porque as normas perrnissivas
9. Para Del Vecchio essas duas especies de normas sao primaries,
porque sao suficientes por si mesrnas, isto c, exprimem diretamente
constituem, em principio, excecoes a regras proibitivas existentes na
uma regra obrigatoria do agir; outras normas sao chamadas secundd- ordern juridica. Melhor, pois, diria se afirmasse que seu caniter impe-
rative decorrc do fato de, por via de regra, abrirem excec,:ao a nonnas
rias, visto que nao sao basranies por si mesmas, mas dependern de
proibitivas, o que ocorre, com freqi.iencia, no direito constitucional,
outras, a que devernos reportar-nos para cornpreender .aquelas exata-
mente. 19 ' , corno siio os casos do art. 18, 3c, 25 do pari,gra fo t'111ico do art. 22,26
do art. 25, 31,27 do art. 60,28 do art. 154, J,29 do an. 182, L\Q, 30 e
Essa classificacao pode induzir a pensar que a ela pertenccm as
charnadas normas constirucionais auto..faplicaveis e as tuio auto-apli-
23. Ob. cit., p. 288; mas ai foi cautcloso ao indicar quc tal ocorre e111 geral.
caveis, aquelas bas/antes em si e estas' niio-bastantes em si.20 As pri-
24. Ob. cit., p. 288.
meiras seriam as primarias, por suficienres por si mesmas, e as 1100
25. os Estados podcm incorporar-sc entre si, subdividir-sc ou dcsmcmbrar-
auto-aplicaveis seriam secundtirias, por dependerern de outras normas sc para se anexarcm a outros, ou formarcm novos Estados ou Territ6rios Fcderais,
que lhes cornpletern a eficacia. Seria, porern, err6neo pensar assirn, mcdiantc aprovac;iio da populac;ao diretamcntc intercssada, atraves de plcbiscito, e
pois por normas secundarias Del Vecchio entende as regras declarati- do Congrcsso Nacional por lei complementar" - excec,:i'io ao principio da indisso-
vas, ou explicat i vas ;21 mas acharnos q ue as interpretativas e as per- lubilid:1dc dos Estados configurado no an. Ill c tambcm ao principio da autonomia
missivas tambern poderiam ser consideradas da mesma natureza. dos Estados. Scm cssa rcgra pcrmissiva niio havcria possibilidade das modifica-
c;oes indicadas.
As declarativas ou explicativas content definicoes de vocabulos 26. "Lei complcmcntar podcr{1 autorizar os Estados a legisfor sobre qucstoes
ou de conceitos.F as interpretativas tambern clefincm e conceituam o cspccificas das matcrias rclacionadas ncste artigo" - exccc;iio a compctencia pri-
scntido de ou tras normas. Pod em admit i r-se norm as con st ituciona is vativa da Uniiio, ao principio da indclcgabilidade de atribuic;ocs e a rigidcz da
repanic;ao de compctcncias constitucionais.
explicativas e interpretativas, corno c cxemplo famoso, entre nos, a lei
27. Permitc aos Estados instituir regiocs metropoliranas, aglomerac;ocs urba-
constitucional (Lei I 05, de 12.5.1840) interpretativa do Alo Adicio-
nas e microrrcgiocs constituidas por agrupamcntos de l'vlunicipios limitrofcs, para
nal a Constiruicao de 25 de marco de 1824; assim parece-nos licito intcgrar a organizac;iio, o plancjamcnto c a cxecuc;iio de func;ocs publicas de intc-
classificar rarnbern a Lei Constitucional 8, de 12.10.42, coma demons- ressc comum - como cxcec;iio ao principio da a11tonomia municipal qucr para sc
tram seus "considerandos". organizarcm cm cons6rcio, quer para a realizac,:iio de servic;os locais de competcn-
Norrnas permissivas (ou facultativas) sac as que atribuern urna cia dos Municipios autonomos.
permissao, sem dererminar a obrigatoriedade de uma conduta positive 28. Permitindo emcndas a Constituic;iio, qubrnndo-lhc a possibilid!1de de ri-
gidez absoluta.
29. Pcm1itindo ,i Uniiio a criac;ao de ou1ros impostos que niio os prcvistos na
19. Ob. cit., p. 287. Constituic;ao, dcsde que scjam niio-cumulalivos e niio Jenham fato gerador ou base
20. A tcrminologia bastante em si c niio-bastantc em si c de Pontes de Mi- de dtlculo pr6prios dos discriminados na Constituic,:iio.
randa (Comentarios a Constituiciio de 1967 com a 111enda'11. I de /969, t. I/ 30. "E facullado ao Poder Publico municipal, mcdiantc lei espccifica parn
126), mas c tiio sem fundamcnto c tao supcrada como as expressoes auto-oplica- area incluida no piano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do propriet:'irio do
vel e ndo auto-aplicavel, a que corresponde, corno tcremos oportunidade de vcr. solo urbano nao cdificado, subutilizado ou niio utilizado, quc promova seu adc-
21. Ob. cit., p. 287. 0 autor niio incluiu as inrerpretativas, quc classifica - a quado aproveitamento, sob pena, succssivamente, de: I - parcelamento ou cdifica-
nosso vcr sern razao - corno cspccies de normas dispositivas, mas fala nas ab- c;ao compuls6rios; II - imposto sobre a propriedadc prcclial c territorial urbana
rogativas, sem nccessidade e sern raziio. progrcssivo no tempo; Ill - desapropriac;iio com pagamento mcdiante 1in1los da
22. Cf. Del Vecchio, ob. cit., p. 287. divida pt"1blica de cmissao previamentc aprovada pelo Scnaclo Federal, com prazo
70 APLICAl31LID:\DE O,\S NORMAS CONSTITUCIONAIS NORMAS CONSTITUCIONAIS QUANTO A EFICACIA 71

tantos outros da nossa Constituicao; assim a rnaioria das regras de 11. As normas constitucionais pertencern cssencialmente ao ius
competencia, as quais contern simples faculdade ou autorizacao para cogens. Isso e ponto pacifico. Controvertida e, no entanto, a questao
o exercicio do poder outorgado, como e exemplo frisante a cornpeten- relativa a existencia, ou nao, de normas constitucionais dispositivas.
cia para decretar tributos. Mas, nesses casos, as normas sao, ao mes- As relacoes de direito constitucional sao relacoes de poderes en-
mo tempo, perrnissivas c proibitivas. Quando o art. 153, por cxcmplo, tre si e entre estes e sujeitos privados (individuos, grupos erc.), esta-
permite a Uniao decretar os impastos nele indicados, ao mesmo tem- belecendo direitos, obrigacoes e deveres de natureza'publica, median-
po proibe a Estados e Municipios instituircm os mesmos tributos. te nonnas que, por principio, nao deixarn margern a atuacao da vonta-
JO. A classica distinciio das normas juridicas sob o ponto de vista de dos agentes constitucionais. Normas que sao, por isso, irrenuncia-
da eficacia ....:Va qual resume todas as outras - e que as separa em nor- veis ou inderrogaveis, embora, como verernos, haja possibilidade de
mas coercitivas (ius cogens, normas cogentes, taxativas, na terrnino- uso do pod er discricionario, com base em norm as de apl icacao facul-
logia de Del Vecchio)!' e normas dispositivas (ius disppsitivumy. tativa, tais as que admitem a celebracao de convenios para certos fins
Coercitivas, de acordocom a doutrina, sao as que irnpoem uma (art. 155, 22, VI e XII, "g", por exemplo) e as que outorgarn certas
acao ou uma abstencao independentemente da vontade das partes, cornpetencias sern obrigar o seu exercicio.37 Mas essas 'normas nao
classi ficando-se, por isso, em normas pjeceptivas ( ou, segundo outros, sao facultativas no sentido das permissoes do direito privado, pois, ao
imperativasj e em normas prolbitivas P facultarem um modo de agir, excluem qualqucr outro (assirn, os Esta-
dos nao sao obrigados a decrerar os impastos de sua competencia, mas
Dispositivas siio as que "completam outras ou ajudam a vontade
estao impedidos de criar outros) ou vedarn a obrencao dos fins nclas
das partes a atingir seus objetivos legais, porque da natureza imperati-
prcvistos de outro modo que niio na forma, limites e condicoes que
va do Direito nao se segue que ele njio leve em conta ou suprima sem-
autorizam (assim, so e facultado a Estados e Oistrito Federal deliberar
pre a vontade individual".33 Sao normas que possibilitam urna acorno-
dacao particular, e so serao aplicaveis na inexistencia de acordo <las sabre isencao, incentivos e beneficios fiscais na forrna estabelecida
partes.l" as quais pertencern as normas de interpretacao e as integrati- em lei cornplemcntar, conforme os incisos VI e Xll, "g"). No fundo,
portanto, essas normas Iacultativas afigurarn-se tao vinculantes como
vas ou supletivas. 35 Todas sao, porem, imperativas, porque, dadas ccr-
as demais. E um ato ou lei que estatua de outro jeito sera fulminado
tas condicoes ou hipoteses previstas, inc idem obrigatoriamente. 36
de inconstitucionalidade.
12. Nao ha no direito constitucional normas supletivas no sentido
de rcsgate de ate dez anos, cm parcclas anuais, iguais c succssivas, assegurados o
em que essa expressao e usada no direito privado. E certo quc a juris-
valor real da indcnizacao cos juros legals". Scm a pcrrnissao constantc do caput o pruclencia norte-americana pretendeu distinguir as normas constitucio-
Podcr Publico municipal niio cstaria autorizado fazcr as imposicoes ao titular da nais em duas categorias: a) as mandatory provisions (prescric;:oes man-
propriedadc nu nivcl previsto. A pcrmissao, por isso, era nccessaria em face do dat6rias ), que seriam clatisulas constitucionais essenciais ou ma-
dircito de propriedade, quc limita a acao do Peder Publico, c cspccialmcntc para teriais cujo cumprimento e obrigat6rio e inescus,ivel; b) as direcro,y
sujcitar o proprictario ,,s sancoes constantcs dos incisos do dispositivo.
provisions (prescric;oes diret6rias), de carater regulamentar, podenclo
31. Ob. cit., p. 289.
o legislador comum dispor de outro modo, sem que isso impo11asse
32. Cf. Hermes Lima, liuroducdo d ciencia do Direito , pp. 121 c 123; Ben-
jamirn de Oliveira Filho, lntroduciio d ciencia do Direito, p. 149; Victor Nunes inconstitucionalidade de scu ato.
Leal, "Classificacao das normas juridicas", in Problemas de direito pdbtico; Del Cooley criticou severamente essa cloutrina dos tribunais. "As
Vecchio, ob. cit., p. 289. Constituic;:oes [diz ele] normalmente niio contem nonnas de procedi-
33. Hermes Lima, ob. cit., p. 122.
34. Benjamim de Oliveira Filho, ob. cit., p. 249.
35. Cf. Giorgio del Vecchio, ob. cit., p. 290; Bcnjamim de Oliveira Filho, 37. Assim, por cxcmplo, ao atribuir competencia as entidadcs publicas para
ob. cit., p. 252; Hermes Lima, ob. cit., p. 122. dccretar de1erminado tributo, a Consti1ui<;ao niio obriga a utilizar dessa competen-
36. Cf. Giorgio del Vecchio, ob. cit.. pp. 290 e 291; Benjamirn de Oliveira cia; apenas pcrrnite a instituic;iio dos tributos tocantes a cada urna na partilha lri-
Filho, ob. cit., p. 250. butaria.
'

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72 APLICAUILIDADE DAS NOR1AS CONSTITUCIONAIS NORJ>.t,\S CONSTITUCIONAIS QUANTO t\ EFICACIA 73

mento, salvo se as consideram necessarias a pratica de algum ato, visao constitucional, exatamente porque se contern no instrumento da
quando, entao, devem ser tidas como limitativas do poder a cujo exer- constituicao, e uma provisao essencial, indispensavel e imperativa, por
cicio se aplicam. Nao podemos esperar que se encontrem na Consti- cnvolver de fato ou por pressuposto do legislador constituinte - pres-
tuicao preceitos que o povo nao tenha considerado de aha importan- suposicao irrernovivel por argumentos em contrario - materia de inte-
cia e dignos de figurar num instrumento que se destina a controlar resse publico ou rclariva a direitos individuais, de ordem substancial,
igualmente o governo e os governados e a constituir a justa medida portanto".41 \

dos poderes conferidos. Se forem estabelecidas normas a respeito do 13. Aceitamos plcnamente cssa argumentacao, como se vera
tempo no qual um podcr deve ser exercido, ou do modo pelo qua! o quando formos examinar certa corrente doutrinaria italiana que res-
seu exercicio pode ter lugar, ha, pelo menos, uma forte presuncao de suscitou, em termos mais amplos e mais profundos, a distincao das
que esse tempo e esse rnodo coudicionam a validade da manifesiacao normas constitucionais em mandat6rias e diretorias, ao sustentar que
do poder".38 as constituicoes contern clausulas preceptivas, de carater impositivo e
Francisco Campos acha, com razao, que essa "disiinc;ao e a me\- peremptorio, e clausulas diretivas, de carater nao-obrigatorio, poden-
ma, Iormulada em outros termos, entre leis constitucionais formais e do ser ate desrespeitadas pela legislacao ordinaria, sem que esta seja,
materiais, consideradas as primeiras como meramente diretorias, por por isso, invalida. Alias, de passagem, o assunto ja foi focalizado,
nao conterem materia de natureza ou e essencia constitucional, e as quanclo estudamos a natureza j uridica das norm as constitucionais.
segundas coma maudatorias por natureza, nao por figurarern no ins-
trumento cla constituicao, mas par serem essencial e substancialrnente
constitucionais. Ora, coma virnos, [continua] repugna, absolutamcnte, Ill - Normas constitucionais "self-executing"
ao regime de consiiruicao escrita ou rigida a distincao entre leis cons- e "not self-executing"
titucionais em sentido material e formal; em tal regime, sao indistinta-
mente constitucionais todas as clausulas constantes da constituicao, 14. Como acontece com quase todos os grandes temas do direito
seja qua! for o seu conteudo ou natureza". 39 constitucional, foram a jurisprudencia ea doutrina constitucional nor-
te-arnericanas que conceberam e elaboraram a classificacao das nor-
"Sendo, pois, (prossegue Francisco Campos] todas elas de ordem
mas constitucionais, do ponto de vista de sua aplicabilidade, em self-
constitucional, rerao, igualmente, a mesma forca, que lhes provern nao
executing provisions e not self-executing provisions, 42 que os autores
de sua materia, mas do carater do instrumento a que aderem, nao po-
divulgaram, entre nos, pcla traducao, rcspectivamente, de disposicoes
dendo conceber que se reserve ao lcgislador o arbitrio de distingui-
(normas, clausulas) auto-aplicaveis OU auto-executaveis, OU aplicaveis
las, para o efeito de sua observancia, em esscnciais ou substanciais, a
por si mesmas, ou, ainda, bastantes em si, e disposicoes niio auto-apli-
saber, imperarivas ou mandatorias, e em acessorias ou de mera conve- caveis, ou niio auto-executaveis, ou niio-executaveis por si mesmas, ou,
niencia, isto e, diretorias'V'" E acrescenta, mais adiante, que "uma pro-
ainda, ncio-bastantes em si.43
A distinc;iio surgiu da verificac,:ao qe que as constituir;oes con-
38. Thomas M. Cooley, Treatise 011 the constitutional limitations, 6n cd., Bos
ton, 1890, p. 93: "But the courts read upon very dangerous ground when they substanciam nomrns, principios e regras de carater geral, a serem con-
venture lo apply the rules which distinguish directory and mandatory statutes to venientemente desenvolvidos e aplicados pelo legislador ordinario, ja
the provisions of a constitution". Usarnos a traducao de Lucio Bittcncourt, 0 con- que nao podem, nem devem, descer as minucias de sua aplicar;ao. Sao,
trole jurisdicional da constitucionalidade das leis, pp. 57 c 58. na expressiio de Ruy, "Jargas sinteses, sumas de principios gerais,
39. Direito constitucional, v, 1/392.
40. Idem, p. 392. Cf. tambcrn L1:.Cio Bittcncourt, ob. cit., p. 56; Alfredo Bu
zaid, Da acdo direta de inconstitucionalidade 110 Direito brasileiro, Sao Paulo, p. 41. Ob. cit., p. 395.
48, considerando crrcneo pretender distinguir, numa constituicao, clausulas man- 42. Cf. Cooley, ob. cit., pp. 98-10 I.
dat6rias e dirct6rias, prograrnaricas ou de oricntacao, atribuindo-lhes eficacia juri- 43. Cf. Ruy Barbosa, Co111e11tlzrios ii C011stit11i(:(io Federal brasileira, v. 2/
dica diversa: Alejandro E. Ghigliani, Del "control't jurisdiccional de constitucio- 475 e ss., onde cxpoe, com aqucla invulgar c invcjavel crudic;:iio, a doutrina c a
nalidad, pp. 3 e 4; Miguel Reale, Parlamentarismo brasileiro, p. 113. jurisprudcncia americanas sabre o assunto.
74 APLICABILIDADE DAS NORt-IAS CONSTITUCIONAIS NORMAS CONSTITUCION/\IS QUANTO A EFICACIA 75

onde, por via de regra, so se encontra o substractum de cada institui- I - vedacoes e proibicoes constitucionais;
c,:ao nas suas normas dorninantes, a estrutura de cada uma, reduzida, !l - os principios da declaraciio dos direitos fundamentals do ho-
as mais das vezes, a uma caracteristica, a urna indicacao, a um trace. mem;
Ao legislador cumpre, ordinariamente, revestir-lhes a ossatura delinea-
Ill - as isencocs, imunidades e prerrogativas constitucionais.48
da, irnpor-Ihes o organismo adequado, e lhes dar capacidade
de acao"." Alern dessas, pelo conceito acirna, tarnbern silo auto-aplicaveis as
que nao reclarnem, para a sua execucao: \
I 5. Segundo a mencionada doutrina, normas constitucionais self
executing (ou self-enforcing, ou self-acting; auto-executaveis, auto- I - a designacao de autoridades, a que se cometa especificamente
aplicaveis, bastantes em si) siio as desde logo aplicaveis, porque re- cssa execucao;
vestidas de plena eficacia juridica, por regularem diretamente as ma- 11 - a criacao ou indicacao de processes espcciais de sua execu-
terias, situacoes ou comportamentos de que cogitam, fnquanto nor- cao;
mas constitucionais 1101 selfeexecuting ( ou not se!J-enforcinlg, ou 110 111 - o preenchimcnto de certos requisi tos para sua execucao;
self-acting; nao auto-executaveis, niio auto-aplicaveis, nao-bastantes IV - a elaboracao de outras normas legislativas que lhes revistam
em si) sao as de aplicabilidade dependente de leis ordinaries.
de meios de acao, porque ja se apresentam armadas por si mesmas
Cooley conceitua-as do seguinte modo: "Pode-se dizer que uma desses meios, ou seja, suficienternente explicitas sobre o assunto de
norma constitucional e auto-executavel, quando nos fomece uma re- que tratarn.
gra, mediante a qua! sc possa fruir e resguardar o direito outorgado,
17. Prescindirnos de dar exernplos aqui, porque tcremos que vol-
ou executar o clever impasto; e que nfio e auto-aplicavel, quando me-
tar ao tema, quando, entao, nossa analise se apoiara em tese mais con-
ramente indica principios, sern estabclccer normas por cujo meio se
45 sentanea com o constitucionalismo conternporaneo. De fate, a doutri-
I ogre dar a esses principios vigor de lei".
na atual sobre a aplicabilidade clas norrnas constitucionais opoe series
Ruy Barbosa, fundado nos au tores e na jurisprudencia norte-ame- reparos a teoria exposta e procura reelaborar a materia, sob ourras
ricanos, difundiu a doutrina entre nos, e conceitua as normas auto-exe- perspectivas e segundo exigencia do conteudo socio-ideologico das
cutaveis corno sendo "as determinacoes, para executar as quais nao se constiruicoes do apos-guerra.
haja mister de constituir ou designar uma autoridade, nem criar ou in- A classificacao pura e simples das norrnas constitucionais em
dicar um processo especial, e aquelas onde o direito instituido se ache auto-oplicaveis e niio auto-aplicaveis nao corresponde, com efeito, a
armada por si mesmo, pela sua propria natureza, dos seus meios de realidade das coisas e as exigencias da ciencia juridica, nem as neces-
execucao e preservacao't.:" Nao auto-executaveis sao as que "nao re- sidades praticas de aplicacao das constituicoes, pois sugere a existen-
vestern dos meios de acfio essenciais ao seu exercicio os direitos, que cia, nestas, de normas incficazes e destituidas de irnperatividade, corno
outorgam, ou os encargos, que impoern: estabelecern cornpetencias, bern dernonstra o conceito de Cooley, quando fala em regras "sern es-
atribuicoes, poderes, cujo uso tern de aguardar que a Legislatura, se- tabelecer normas por cujo meio se logre dar a csses principios vigor
gundo o seu criteria, os habilite a se exercerem".47 de lei". 0 pr6prio Ruy, no entanto, ja reconhecia que "nao ha, numa
16. Ruy Barbosa, analisando aquela doutrina, oferece ampla Constituicao, clausulas, a que se deva atribuir meramente o valor mo-
exernplificacao, donde extrai hipoteses de riorrnas constitucionais ral de conselhos, avisos ou lic,:oes. Todas tem forc,:a imperativa de re-
auto-aplicaveis par natureza, e seriam aquelas que consubstanciam: gras, ditadas pela soberania nacional ou popular aos seus orgaos".49
Nem as normas ditas auto-aplicaveis produzem por si mesmas todos
os efeitos possiveis, pois sao sempre passiveis de novos desenvolvi-
44. Ob. cit., pp. 477 c 478.
45. Ob. cit., pp. 99 c I 00. Trad. de Ruy Barbosa, ob. cit., p. 495. 48. Idem, pp. 482 e ss.
46. Ob. cit., p. 488. 49. Ob. cit., p. 489. Cf., a prop6sito, J. H. Mcircllcs Teixeira, Curso de direi-
47. Idem, p. 489. 10 constilllcional, pp. 299 c ss.
76 APLICABILIDADE DAS NORJ\IAS CONSTITUCIONAIS NORl'\IAS CONSTITUCIONAIS QUANTO A EFIC/\CIA 77

mentos mediante legislacao ordinaria, nem as ditas ndo auto-aplica- tadas para a efetivacao de valores sociais, aincla que imprccisamen-
veis sao de eficacia nu la, pois produzem efeitos juridicos e tern efica- te.53
cia, ainda que relativa e reduzida.
Cada norma constitucional e sempre executavel por si mesma ate IV - Concepciio modem a sabre a eficacia e aplicabilidade
011de possa, ate mule seja suscetivel de execuciio, 0 problema situa- das normas constitucionais: o problema terminologico
se, justamente, na determinacao desse limite, na verificacao de quais \
os efeitos parciais e possiveis de cada uma. 19. Incitados por decisoes judiciais sabre a eficacia e aplicabili-
dade de certas normas da Constituicao de seu pais, os autores italia-
Do mcsmo moclo que se podc afirrnar que nfio ha norma constitu-
nos concentraram-se na analise cientifica do tema, empenhanclo-se em
cional alguma de todo ineticaz, "porque todas sao, de modo univoco,
largos dissidios doutrinarios desde os pontos de vista mais extremados
constitucionalmente cogentcs em relacao a seus destinatarios", como
ate alcancar uma orientacao, ainda nao satisfatoria, mas ja capaz de
assinala De Simone," tambern se pode sustentar que nenhuma e, em
produzir rcsultados alentadores, mormente porque salientam a grande
si, completa, como nota Crisafulli, vista que "nao se saberia verdadei=
importancia das chamadas normas programaticas na ordenacao juricli-
rarnente em que fazer consistir o carater complete de uma nonna; cada
ca em que se inserem.54
norma, em certo sentido, e incornpleta, porque geral e abstrata, tanto
que necessita do trabalho do ihterprete para tornar-se concretamente
aplicavel aos casos singulares da vida social, compreendidos na res- 53. Ob. cit., pp. 315 e 316.
54. Sobrc o assunto a doutrina italiana ja produziu varies trabalhos, dcsta-
pectiva categoria; existem, demais disso, normas mais ou menos ( ... )
cando-sc: Vezio Crisafulli, la Costituzione e le sue disposizioni di principio, l'vli-
incompletas, ou, em outros termos, que requerem operacoes mais ou liio, Dott. A. Giuffre Editore, 1952, ondc sc rcuniram varies cstudos cspccialmen-
menos demoradas e complexas de inrerpretacao para preencher-se o te dcdicados as norrnas constitucionais de eficacia limitada, com particular arcn-
hiato que sempre separa a regra abstrata do caso historicamente indi- <;ao as de natureza prograrnatica; Gaetano Azzariti, Problemi attualli di diriuo cos-
vidual que se trata de regular concrctamente". 51 tituzionale, Milao, Don. A. Giuffre Editore, 1951, especialmentc a Segunda Parle;
Mcuccio Ruini, I! Parla111e1110 e la sua riforma. La Costituzione nella sua appli-
18. A teoria classics norte-arnericana njio destaca, como acentua cazione, Milao, Dott. A. Giuffre Editorc, 1952, cspccialmcntc pp. 118 c ss.: Ugo
a critica, a importancia das normas prograrnaticas que revelam o nova Natoli, Limit! costituzionali dell 'autonomia privata nel rapporto di lavoro, f -
carater das constituicoes conternporaneas, niio oferecendo uma visao Introduzione, Milao, Dolt. A. Giuffre Editorc, 1955; Saverio De Simone, Linea-
ordenada e cientifica de seus variados efeitos juridicos, assirn como 111e111i per 1111a teoria su materia e 11or111a costituzionale nell 'ordinamento giuridi-
das demais norrnas de principios constantes das cartas politicas do co italiano , Miliio, Dott. A. Giuffre Editore, 1953; Salvatore Villari, "Sulla natura
mundo atual, que consagram novos valores e reclamam a realizacao giuridica dclla Costituzionc", Archivio Penale, maio-junho/48, Scgunda Partc, p.
217; Flaminio Franchini, "Efficacia dclle norme costiruzionali", Archivio Penale,
de outros ideais na vida politica e social, perseguindo a concretizacao
maio-junho/50, Primeira Pane, p. 20 I; Remo Pannain, "Rapporti tra l'art. 21 dclla
do bern comum.52 Costituzione e l'art. 113 della lcgge di P.S.", Archivio Penale, maio-junho/50, Pri-
Disso tudo detlui (coma notou Meirelles Teixeira) a necessidade meira Paree, p. 220; Giovanni Bernieri, "Rapporti dclla Costiruzione con le lcggi
de reelaboracao doutrinaria eta rnateria, aproveitanclo-se, sem duvida, anteriori", Archivio Penale, novcmbro-dezernbro/Sfl, Primeira Pane, p. 409. Alem
muito do ensinamento da classica teoria das nonnas auto-aplicaveis e desses trabalhos que versam direta c cspccificarnente o tcma, rnonografias sobrc
outras materias c mcsmo obras gerais de dircito constitucional cuidarn dele de pas-
niio auto-aplicaveis , clando-lhe, porern, forrnulacao mais adequada
sagern, como: Paolo Barile, JI soggetto privato nella Costitw:ione italiana. Padua,
aqueles novos conteudos das constituicoes conternporaneas, -mais' vol- CEDAM, 1953, e Le libertl1 11ella Cns/ituzione, le:io11e, Padua, CEDAM, 1966;

Mario Galizia, Scien=a giuridica e dirillo costit11zio11ale, Miliio, Doti. A. Giuffre
50. Cf. Li11ea111e11ti per una teoria su materia e norma costituzionale nell 'or- Edi tore, 1954; Cannelo Carbone, L 'inlerpretazione delle norme cos1i111:ionali, Pa-
di11ame1110 giuridico italiano , p. 41. Cf. tambem J. H. Meirelles Teixeira, ob. cit., dua, CEDAM, 1951; Giorgio Balladore Pallieri, Dirillo cos1i111zionale, 4a ed., Mi-
p. 315. liio, Doti. A. Giuffre Editore, 1955, espccialmcntc Parte 3; Paolo Biscaretti di
51. Cf. la costituzione e le sue disposizioni di principio, p. I 06. Ruffia, Dirillo costit11zio11ale, 7u ed., Napoles, Casa Editrice Dott. Eugenio Jove-
52. Cf. J. H. Meirclles Teixeira, ob. cit., p. 315. ne, 1965, especialmcnte pp. 98 e ss. c 227 c ss.
78 APL!CAfllLIDADE DAS NORMAS CONSTJTUCIONAIS NOR.MAS CONSTJTUCIONAIS QUANTO A EFJC,\CIA 79

20. A Constituicao italiana entrou em vigor no dia pt de janeiro Dessa decisao surgiram duas afirrnativas quc encontraram eco em
de 1948. Ja no dia 19 do rnesmo mes e ano, o Tribunal Penal de Roma parte da doutrina, mas geraram penetrante critica, tambern. A primei-
proferia uma decisao que suscitou importantes problemas sobre a efi- ra consistiu na classificacao das normas constitucionais, quanto a efi-
cacia juridica e a aplicabilidade das normas constitucionais e pas em cacia, em preceptivas e diretivas, semelhantc aquela distincao das nor-
questiio as relacoes destas com as leis precedentes. A resolucao da- mas cm mandatories e diretorias da doutrina norte-americana, hoje
ultrapassada, confonne vimos. A segunda refere-se a distincao das
quela Corte firmou o principio geral de que uma norma da Constitui-
normas constitucionais em programaticas e de natureza juridica, o que
cao tern a eficacia de revogar tacitarnente as disposicoes de lei que
equivale, conseqiientemente, a negar juridicidade as primeiras. Tese
sejam com ela incompat[veis.55 0 julgado, contudo, nao enfrentou ou-
acolhida por Azzariti, que sustentou que essas normas puramente di-
tros problernas que as normas constitucionais provocam relativamente
retivas se limitam a indicar uma via ao legislador futuro, nao scnclo
a sua eficacia e aplicabil idade, mas os tangenciou, dando margern a
nern mesmo verdadeiras normas juridicas, negando-lhes qualquer efi-
que a doutrina os pusesse na pauta dos debates. 56 cacia, e, rnesrno que a lei delas divirja, ainda serao validas.t? A maio-
Outros julgados vierarn sem tardanca, e puseram em xeque o va- ria dos autores, porern, tece severas criticas a essa tcoria,.e seria mes-
lor, a natureza e os efeitos juridicos das normas consritucionais, cons- 1110 de estranhar houvesse numa constituicao rigida - instrumento ju-
truindo uma teoria que as classifica en, categorias, com valor e efica- ridico dotado de supremacia e superlegalidade - normas que nao fos-
cia diversos, A 7 de fevereiro de 1948; a Corte de Cassacao Penal re- sern de natureza juridica. 0 simples fato de serern inscritas ncla atri-
pelia uma tese radical, que sustentava que a Constituicao continha, por bui-lhes natureza de norrnas fundamentais e essenciais, e nao se pode
natureza, sornente normas diretivas, e estatuia "que a Constituicao e duvidar de sua juridicidade, nem de seu valor normativo.P''
um complexo de normas juridicas, que siio principalmente precepti-
vas, mas que tarnbem podern ser apenas diretivas ou programaticas,
I enquanto tenham por destinatario, alern dos sujeitos de direito, tam- men sine lege. corrcspondcnte ao incise XXXIX do art. 5a da Constituicao Fede-
ral de 1988; assirn mesmo foi tido como de carater dirctivo pcla Suprcrna Corte de
bern o futuro legislador ordinario, ante o qua! a norma juridica consti- Cassacao italiana no julgado mcncionado.
tucional e posta mun grau hierarquico mais elevado. Mais precisamcn- 59. Ob. cit., pp. 98 e 99. No mesmo scntido Giovanni Bernieri, "Rapporti
re, as normas consagradas na Constituicao - feita excecao daquelas dclla Costituzioni con le leggi anteriori", Archivio Penale, novernbro-dczembro/
que habitualmente lhe constituarn o prciimbulo - sao preceptivas, 50, Primeira Partc, p. 409; c Salvatore Villari, "Sulla natura giuriclica della Costi-
como todas as norn_rns juridicas; mas algumas sao de imediata apli- tuzionc", Archivio Penale, maio-junho/48, Segunda Partc, p. 217, comcntando a
cacao, outras niio. E mister examinar caso por caso" .57 Acabou con- questionada sentenca, mas fundado cm pressupostos divcrsos, susrenta quc a cons-
tituicao formal niio c lei; sua eficacia juridic a c confcrida pcla coincidencia com a
cluindo, corno rnostra a ementa do acordao, que as disposicoes cons- constituicao pcrmanente, aqucla instrumental c de fato, que ca (mica constituic;ao
titucionais, os vezes, sao de natureza progranuuica, as vezes de natu- vigentc; quando as nom1as da co11stit11i(rio formal coincidem com as da constiflii-
reza juridicaF' (<io efetiva 011 de Jato, qucr-sc dizer que as normas da constitici(<io formal sao
preccptivas; quando, ao contrario, nao coincidcm, qucr-sc dizcr que as normas da
consti111i(ao formal sao diretivas c scrvcm para fndicar, aos orgaos incumbidos.dc
55. Cf. La Giustizia Penale, maio/48, fasc. V, Parle Segunda, col. 309.
manifcstar a vontade do Estado, o quc a co11s1i111i(oO Pjetiva quer. "Si -tratterebc
56. Essa decisao foi comentada por Ernesto Bataglini, "L'art. 27 dclla Costi- [conclui o autor) di un invito ad uniformarsi alla Cos1i11izio11e ef!eriva, di modo
tuzione c l'art. 57, n. I, dcl Codice Penale", La Giustizia Penale, cit. na nota ante- que, con un atto valido (lcggc}, gli organi legislativi facciono ccssarc l'efficacia di
rior, col. 309, cxtraindo conclusao di versa da do julgado, crnbora scni' cnfrentar una norma quc, per averc forza cogcntc sua propria, come tulle le norme giuridi-
diretamcntc o problerna da cficacia c aplicabilidadc etas norrnas constirucionais, che, continua ad avcrc vigorc anchc dopo la emanazione di una Costituzione scri-
57. Cf. Archivio Penale, maio-junho/48, Scgunda Part,' p. 215. ta chc, non avendo forza cogcntc propria, non puo automaticamente fare conside-
58. No original, diz a emcnta, cm sua totalidade: "Le disposizioni contcnutc rarc decaduta una norma prccsistente in contraste con la Costituzioneformale". A
nella Costituzionc sono talvolta di narura programmatica, talvolta di natura giuri- confusiio do autor cntrc eficacia juridica c cficacia social c evidente, e situa-sc no
piano puramcnte sociol6gico, ondc podc tcr alguma validadc.
dica. La norma contenuta ncll'art. 28, [sic, mas o art. c 25] 2a comma, dclla Costi-
60. Cf. Flaminio Franchini, "Efficacia dclle normc costituzionalc", Archivio
tuzionc, relativa alla irretroattivita dclla legge penale, ha valorc programmatico c
non obbliga ii giudice". 0 disposirivo cm causa institui o principio do 11111/11111 cri- Pe11ale, maio-junho/50, Primcira Parte, p. 203; Ugo Natoli, ob. cit., p. 23; Balla-
NORMAS CONSTITUCIONAIS QUANTO A EFICt\CIA 81
80 APLICA131LIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

21. Nao se nega que as normas constitucionais tern eficacia e va- cacao permanecer suspensa, nao atingiriio a eficacia das leis anterio-
'
a,- lor juridico diversos umas de outras, mas isso nao autoriza recusar- res. 63
' lhes juridicidade. Nao ha norma constitucional de valor meramente Essa classificacao e sua terminologia sao falsas e inaceitaveis,
moral ou de conselho, avisos ou licoes, ja dissera Ruy, consoante mos- pela propria improcedencia das premissas em que assentam, pois fun-
tramos noutro lugar. Toclo principio inserto numa constituicao rigida damentam-se na distincao entre nonnas constitucionais juridicas e
adquire dimensao juridica, mesmo aqueles de carater mais acentuada- nao-juridicas, que ja criticamos. Normas puramente diretivas niio exis-
mente ideologico-prograrnatico, como a declaracao do art. 170 cla tern nas constituicoes contemporaneas. 64 Em sentidd' geral, ja demons-
Constituicao: "A ordem econornica ( ... ) tern por fim assegurar a todos tramos, com base na melhor doutrina, que todas as norrnas juridicas
existencia digna, conforme os ditames <la justica social"; ou estas: "O

I
sao dotadas de imperatividade, mesmo as permissivas. Mostraremos,
Estado prornovera e incentivara o desenvolvimento cientifico, a pes- ainda, que as charnadas norrnas programaticas, tidas pela doutrina su-
quisa e a capacitacao tecnologica" (art. 218); "O Estado garantira a pra como diretivas e ineficazes, exercern relevante funcao na ordena-
toclos o pleno exercicio dos direitos culturais e acesso as fontes da cul-
tura nacional" (art. 215).
22. Enfim, com todas essas discordancias'" e posicoes insusten-
'
:.I. '
. I
l:

,I
c;iio juridica do pais e tern efeitos juridicos de suma irnportancia, nao
se dirigindo so aos legisladores, corno nao raro se afirma.
23. E preciso, portanto, dar um passo a mais na caracrerizacao
taveis, a jurisprudencia e a do.utrina itlianas formularam uma classi- das normas constitucionais, do ponto de vista de sua eficacia juridica,
ficacao <las normas constitucionais, quanto a eficacia e aplicabilidade, i que constitui a base de sua aplicabilidade. E o que tentaremos resum!r
i
que assim se apresenta: a) normas diretivas, ou progranuiticas, dirigi- no paragrafo seguinte, depois de indicar a insuficiencia de outra posr-
das essencialmente ao legislador; b) normas preceptivas, obrigatorias, cao doutrinaria, para, nas paginas ulteriores, oferecer um desdobra-
de aplicabilidade imediata; c) normas preceptivas, obrigatorias, mas mento que servira, a um tempo, de analise dernonstrativa e de susten-
nae de aplicabiliclacle imecliata.62 tacao cientifica.
As normas diretivas nao contem qualquer preceito concreto, mas
diio somente diretivas ao legislador future, e nao excluem, de moclo
V - A trip/ice caracteristica das nortnas constitucionais
absoluto, a possibilidade de que sejam ernanadas leis nao conformes
quanta ri eficacia e aplicabilidade
com elas, e menos aincla atingern, de qualquer maneira, as leis pree-
xistentes. As normas preceptivas de aplicabilidade imediata content 24. Ternes que partir, aqui, daquela premissa ja tantas vezes enun-
comandos juridicos de aplicacao dire/a e imediata, invalidam qualquer ciada: niio ha norma constitucional alguma destituida de eficacia. To-
lei nova discordante e modificam ou ab-rogam as anteriores que com das elas irradiam efeiros juridicos, importando sempre uma inovacao
elas contraster. As normas preceptivas de aplicabilidade direta mas da ordem juridica preexistente a entrada em vigor da constituicao a
niio imediata, porque requerem outras normas juridicas integrativas, que aderem e a nova ordenacao instaurada. 0 que se pode dmitir e
invalidam tarnbem novas leis infringentes, mas, enquanto a sua apli- que a eficacia de certas normas constitucionais niio se manifesta na

dorc Pallicri, ob. cit., pp. 321-327. De rcsto, Francisco Campos, cm substancioso 63. Cf. Gaetano Azzariti, ob. cit., p. I 03, cuja licao constituiu apoio ao tcxto
parcccr, hojc incorporado ao v. I de scu Direito constitucional, sob -o titulo de acirna, traduzida quase ipsis litteris.
"Elaboracao lcgislativa", proferido em 1919, ja sustcntava a juridicidade de todas 64. Houve, certamcnte, extravagancias relativarnente a insercao de ccrtas dis-
as normas constitucionais, ao rcpclir a distincao cntrc normas mandatorias c dire- posicocs cm documentos constitucionais formals, como a do art. Jll da Lei francc-
t6rias, como ja vimos no tcxto. sa 18 floreal, ano 11, quc dispunha: "le pcuplc francais rcconnait l'cxistcnce de
61. Para as varias posicoes: Remo Pannain, trabalho cit., Archivio Penale, l'Etrc supreme ct l'irnmortalite de I'ame"; tal rcgra nao poderia tcr mais cficacia
maio-junho/50, Primeira Parle, pp. 220 c ss. quc de mera crenca niio irnpositiva ao povo, Mcsmo assim ha quc reconhcccr nela
62. Cf. Gaetano Azzariti, ob. cit., p. I 03; Pannain, trabalho cit. na nota ante- cfcitos juridicos: vcdacao ao atcismo c materialismo mani fcsto; vedacao a libcrda-
rior; Biscaretti di Ruffia, ob. cit., p. 230. dc de crenca,
82 Al'LICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS NORl'.-IAS CONSTITUCIONAIS QUANTO A EFIC,\.CI/\ 83

plenitude dos efeitos juridicos pretendidos pelo constituinte enquanto qualquer motivo, niio estabeleceu, sobre a materia, uma normativida-
nao se emitir uma norrnacao juridica ordinaria ou complementar exe- de para isso bastante, deixando essa tarefa ao legislador ordinario ou
cutoria, prevista ou requerida. a ourro 6rgiio do Estado.
Se todas tern eficacia, sua distincao, sob esse aspecto, deve res- Por isso, pode-se dizer que as normas de eficacia plena sejam de
saltar essa caracteristica basica e ater-se a circunstancia de que se di- aplicabilidade direta, imediata e integral sobre os interesses objeto
ferenciam tiio-s6 quanto ao grau de seus efeitos juridicos. E insuficien- de sua regularnentacao juridica, enquanto as normas de eficacia limi-
te, a nosso ver, separa-Ias em dois grupos, como insinuam certos auto- tada sao de aplicabilidade indireta, mediata e reduzida, porque so-
res: a) normas constitucionais de eficacia plena, que seriam aquelas mente incidem totalmente sobre csses interesses apos uma normativi-
de imediataaplicacao; b) normas constitucionais de eficacia limitada, dade ulterior que lhes desenvolva a eficacia, conquanto tenham uma
.:..
clistinguindo-se estas, ainda, em: I) normas de legislaciio e 2) normas incidencia reduzida e surtam outros efeitos nao-essenciais, ou, melhor,
programaticas. 65 t niio clirigidos aos valores-fins cla nonna, mas apenas a certos valores-
Essa classificacao considera as norrnas referentes aos direitosxe meios e condicionantes, como melhor se esclarecera clepois. As nor-
garantias fundarnentais corno de legislaciio, quando mencionarn uma mas de eficacia conticla tambern sao de aplicabilidade direta, imedia-
legislacao futura que regulamente seu_s limites. ta, mas niio integral, porque sujeitas a restricoes previstas ou depen-
2 5. Parece-nos necessario discriminar ainda mais, a fim de fazer- denies de regulamentacao que limitc sua eficacia e aplicabilidade.
se uma separacao de certas norrnas que preveem urna legislacao futu- Deixarnos de dar exemplos aqui, ja que nos capitulos seguintes
ra mas nao poclem ser enquaclradas entre as de eficacia lirnitada. Em exarninarernos essa materia pormenorizadamente.
vez, pois, de diviclir as norrnas constitucionais, quanto a eficacia e apli- 26. E facil observar, pela simples leitura das constituicoes con-
cabilidade, cm dois grupos, achamos mais adequado considera-las sob
ternporaneas, que as normas de eficacia limitada apresentam categorias
triplice caracreristica, discriminanclo-as em tres categorias:
distintas. Basta um exemplo extraido de nossa Constituicfio, compa-
I - normas constitucionais de eficacia plena; rando-se duas de suas disposicoes: a) "A lei dispora sobre a organiza-
IT - normas constitucionais de eficacia contida; cao administrativa e judiciaria dos Territories" (art. 33); ou: "A lei dis-
111 - normas constitucionais de eficacia limitada ou reduzida. pora sobre a criacao, estruturacao e atribuicoes dos Ministerios" (art.
Na primeira categoria incluem-se todas as nonnas que, descle a 88); ou, aincla: "A lei regulara a organizacao e o funcionarnento do
entrada em vigor da constituicao, produzern todos os seus efeitos es- Conselho da Republica" (art. 90, 211); c: "A lei regulara a organiza-
senciais (ou tern a possibiliclade de produzi-Ios), todos os objetivos <;i:io e o funcionamento do Consclho de Defesa Nacional" (art: 91,
visados pelo legislador constituinte, porque este criou, descle logo, 2!:!). Trata-se, como clcsde logo se ve, de prescricoes constitucionais
urna normatividade para isso suficiente, inciclindo clirela e imediata- de eficacia limitada, pois nao regulam direta e imediatamente a mate-
mente sobre a materia que lhes constitui objeto. 0 segunclo grupo tam- ria referente as entidades e orgaos mcncionados; o constituinte prefe-
,_lo;
bern se constitui de normas que inc idem irnediatamente e produzern riu incumbir dessa tarefa o legislador otdinario (a lei indicate ... , re-
(ou podern produzir) todos os efeitos quericlos, mas prcvecm meios ou gulara , a lei dispora ... ); b) "A saude e direito de todos e clever do
conceitos que permitern mantcr sua eficacia contida em certos limites, Estaclo ( )" (art. 196); ou: "E clever do Estado fomentar praticas des-
dadas certas circunstancias. Ao contrario, as normas do terceiro grupo portivas formais e niio-fom,ais, como direito de cada um ( ... )" (art.
sao todas as que nao produzern, com a simples entrada em vigor, lo- 217); "<lever do Esta do", ai, nao imp6e propriamente uma obriga<;ao
dos os seus efeitos essenciais, porque o legislador constituinte, por juridica, mas tracluz um principio, segundo o qual a sai'.1de e o despor-
to para toclos e cada um se inclucm entre os fins estatais, e cleve scr
65. Eo quc sc dcduz da lii;iio de Crisafulli, la Cosiituzione e le sue disposi- . atendido; scnte-se, por isso, quc as prescric;ocs tem eficacia rcduzida,
zioni di principio, Miliio, Dotr, A. Giuffre Editorc, 1952. Licao, cssa, adotada, j mas tambem se nota sua difcren<;a cm rela<;iio aquelas outras, espccial-
- mente quanto aos objctivos sociais e aos meios de sua atuayao pratica.
cntrc nos, por J. H. Mcircllcs Teixeira, ob. cit., p. 317. t
84 API.ICABII.IDADE DAS NOR/.-IAS CONSTITUCIONAIS NORM,\S CONSTJTUCION,\IS QUANTO A EFIC,\CIA 85

Aquelas dependem de legislacao (a lei dispora .... regulara ... etc.); o mencionam uma legislacao futura, como ilustram algumas norrnas que
constituinte incumbiu ao legislador ordinario a sua executoriedade, outorgam direitos e garantias constitucionais. Exemplo: "os cargos,
mediante normatividade ulterior. As ultimas nao remetern a lei; esta- ernpregos e funcoes publicas sao acessiveis aos brasileiros que preen-
belecem apenas urna finalidade, um principio, mas nao irnpoern pro- cham os requisitos estabelecidos em lei" (art. 3 7, l). Em casos como
priamente ao legislador a tare fa de atua-las, mas requerern uma politi- esse, o direito conferido nae flea na dependencia da lei futura; as res-
ca pcrtinente a satisfacao dos fins positivos nelas indicados. tricoes ao exercicio desse direito e que c,lependem del. legislacao. Esta,
em consequencia, servira para limitar a expansao da eficacia normati-
Baseacla nessas circunstancias, a cloutrina, como ja indicamos, es-
va, pelo que se podera admitir, como ja admitimos, a classe das nor-
tabeleceu ura divisao das normas de eficacia limitada em dois gru-
mas de eficacia contida, 67 isto e, norrnas cuja eficacia e contida em
pos:
certos limites pelo legislador ordinario ou por outro sistema (poder de
a) nonnas progranuiticas. como as dos arts. 196 e 217, citados, policia, bons costumes, ordem publica etc.). Se a contencao, por lei
que versam sobre materia eminenternente etico-social, constituindo restritiva, niio ocorrer, a norma sera de aplicabilidadc imediata e ex-
verdadeirarnente programas de acao social (economica, religiosa, cul- pansiva.
tural etc.); e
28. A vista do que acaba de ser exposto, cremos que j,\ c possivel
b) normas de legislaciio .. como a11uela primeiramente apresenta- apresentar uma classificacao mais aproximada da realidade constitu-
da, que nao tern conteudo etico-social, mas se inserem na parte orga- cional de nossos dias, conforme o seguinte esquerna:
nizativa da constituicao.v"
Essa terrninologia nao corrcsponde, porern, a realidade, pois ha .,;. 67. Autorcs ha que sugcrem normas de eficacia "contivel ", em lugar de nor-
normas programaticas que tambern sao de legislaciio, porque rerne- i'
111as de eficacia "contida", porquc elas coniem a possibilidadc de scr contidas, co
tern ,i lei para incidir, como e exemplo a do inciso V do art. 203 da contivcl" c quc exprimiria cssa potencialidadc, cnquanto o .. concida", passado,
Consrituicao: "garantia de um salario minimo de bencficio mensal a rcvelaria ja o cfcito da conteniio. Outros prefcrcm falar em norma restringfvel,
pessoa portadora de deficiencia c ao icloso que comprovern nao pos- passive( de rcstriiio. 0 fato importante, contudo, e quc sc rcconhccc o fenomcno
suir meios de prover a propria manutenciio ou de te-la provida por sua quc qucriamos apontar. Mais profunda ca critica do Prof. Manocl Gonalves Fer-
reira Filho, quando clcclara que "a disliniio, fcila por Jose Afonso <la Silva, entre
farnilia, conforme dispuser a lei". Demais, a expressao normas de le-
"normas de cficacia plena" e "normas de efici1cia contida" nao scpara cluas espceies
gislacdo nao inclica o conteudo da norma, criteria em que se baseia a
de normas quanto a cficacia, mas duas subcspccies de normas cm quc csta prcsen-
distincao. tc a plcni1udc da cficacia. Rigorosamente, a liao de Jose Afonso <la Silva levaria,
27. Reconhecemos a dificuldade de encontrar uma terminologia dcntro da 16gica, a distinguir duas cspccies de nonnas quanto :i cficacia c :i aplica-
que exprirna sinreticamente e com fidelidade o fenorneno que esta nos bilidadc: as 11or111as ple11a111e11te efica:es e de aplic{l(;:tio desdc a vigencia c as 11or-
111as de eficacia fimitada e aplicabilidade red11:ida. E a subdivisiio das primeiras
preocupando. Todas as norrnas de eficacia reduzida, no entanto, limi- cm: normas ple11a111e11te eficazes propriamente ttas (as quc ao vcr de Jose Afon-
tam-se a positivar principios ou esquenias sobre a materia objeto da so da Silva nao poderiam tcr o scu alcancc rcslringido pclo lcgislador) e as nor-
ccgitacao do constituinte, o qua! deixa ao legislador ordinario ou a mas de eficticia pfena e apficabilidade imediata mas res1ri11givef pclo lcgislador"
outros orgaos de governo sua concrecao normativa refirarn-se ou nfio (cf. "O Sistema Financciro Nacional. Limitac;ao de juros. Comcntarios ao art.
a uma legislacao fut urn. A di ferenca J que u:t\rns dee
la ram p;incipio 192", in Direito constitucionaf economico, p. 140). E obscn'ac,;iio quc tambcm nao
regulativos ou institutivos, e outras, principios programaticos. Por ou- muda a esscncia <las coisas, pois o esscncial c quc se reconhccc a cxistcncia <la
tro lado, 0 criteria da legislacao futura e falho, porque ha norrnas cons- <liferena entre ambas, scja como gcncros diversos, seja como cspecies do mesmo
titucionais de eficacia direta e aplicabilidade imediata que tarnbern, gcncro; nem a 16gica fonnal aplicada pelo ilustrc professor melhora muito, pois,
para exprimir uma <las especies <la outra, clc tcve de utilizar a expressao "normas
plcnamence eficazcs propria111e111e ditas", o que significa que, se slio "propriamente
ditas", e porquc essn espccic rcpresenta a na1urcza essencial do gcnero, cnquanto
a outra, quc nlio e "propriamcnte dica", ca Igo de csscncia diversa.
66. Cf., a prop6sito: J. H. Meirelles Teixeira, ob. cit., pp. 317 c ss.
86 1\PLICAl.llLID,\DE DAS NORJl.11\S CONSTITUCIONAIS NORMAS CONSTITUCIONAIS QUANTO A EFICACIA <?Jt
. \tfi,
( 1) normas de eficacia plena e
aplicabilidade direta, imediata
29. Os capitulos seguintcs serao dedicados ao desenvolvinfeii .
da analise dessas normas e de sua problernatica, reservando-sei .
pitulo para cada categoria. Em outros tres capitulos procuraren'1of
,>.
\JZ,
-tJ;.: .i
. !
. . ._... :$_ -... .. . .,.
e integral cortinar outras questoes que as envolvem, a todas, com outrosfeinas:>1,?.f
(2) normas de eficacia contida e constitucionais e gerais. {*: ::{
:;.,:
aplicabilidade direta e irnediata,
Normas constitucionais \.
mas possivelrnente nao integral
quanto a eficacia
e aplicabilidade
(3) normas de eficacia limitada
(a) declaratorias de principios
institutivos ou organizativos
(b) declararorias de principio ,
programatico'f

68. Celso Antonio Bandcira de Mello ofereceu uma classificacao das nor-
mas consrirucionais do ponto de vista da posiciio juridica em que os administra-
dos se veem imediatamente investidos em decorrencia das regras constitucionais,
que rraz ccrtamcntc uma boa contribuicao ao tcma, scrn que sc prctcnda substituir
a nossa, corno elc proprio diz. Distinguc, assim, as normas constirucionais cm Ires
caregorias: a) normas concessivas de poderesjuridicos; b) normas conccssivas de
direitos; c c) norm as meramente indicadoras de 111110 finalidade a ser atingida ( cf.
"Eficacia das normas constitucionais sobrc justica social", tese n. 8 aprcscntada a
IX Couferencia Nacional da Orr/em dos Advogados do Brasil, Florian6polis-SC, 2-
6.5.82, "Separata", pp. 14 c ss.). Niio c o caso, aqui, de fazcr apreciacao sobrc
lidadc (normas de incidencia) da cficacia (normas de producao de efeitos) :;: f;::.x
neficia cm nada a clareza da materia. Antes, confunde e cria redundfmcias desne-,
f.
_:,::.:.:.. . '
'-<
essa classificacao, mas sc podc dizer que a terrninologia "normas dcfinidoras de ccssarias. Pinto Ferreira sugerc a seguintc classificac;iio: a) nonnas const{tucion'f;; - .."l1
uma finalidadc a scr atingida", quc corrcspondc as tradicionalmcntc chamadas pro- de eficticia absolula, niio crncndavcis, corn for<;a paralisante total sobre as norms- . }'rts;,_l:,
gramaticas, mcrccc atcncao, por afastar urna tcnninologia hojc muito comprornc- que !hes conOitarcrn; h) nomias constitucionais de eficticia plena, constitucional- _
tida corn ideologies dcsqualificadoras do caratcr jur\pico dessas norrnas. A classi- rnentc ernendaveis; c) norm as constitucionais de eficcicia co11tida; d) normas cons-

:_;:i
-'';I
ficacao de Luis Roberto Barroso - como: a) norrnas' constitucionais de organi:a- titucionais de cficticia limitada (como as programaticas) (cf. "Eficacia (direito t
rcio; b) normas constitucionais definidoras de direito; e c) nonnas constirucionais constitucional)", Enciclopedia Saraiva de Direito, v. 30). Maria Helena Diniz pro-,

\i
programaticas (ob. cit., p. 88) - esta cm outro piano, quc c objcto do Capitulo VI poe a scguintc classiticaiio: a) norrnas com eficcicia abso/111a;b) nomrns com efi-,., , :: .'il
deste Titulo II desta monografia, o da esrrutura normativa das constituicoes. Celso ccicia plena; c) normas com eficacia relativa ,stringivel; d) nonnas cqm eficacid'
Ribeiro Bastos c Carlos Ayres de Brito, na sua ansia de inovacao, acabaram pro- relmiva complemenuivel oudepe11de11te de complementa<;iio (Norma constifllcion'if{:=-::/"-''!liPr
duzindo uma classificacao confusa, que, lamentave lrnente, niio mclhorou cm nada e seus efeitos, p. 97). Nao nos parcce cabivcl a classc de nomias de eficcicia absof_f,:;._; 2;{
a nossa. Distinguem a norrnas constitucionais cm dois grupos: a) normas constiru- /11/a de Pinto Ferreira C Maria Helena Diniz, uma VCZ quc SC baseia cm critcrio,iicY':t
a
cionais quanta ao modo de incidencia; c b} norrnas constirucionais qua1110 pro rnodificabilidadc constitucional, e niio no critcrio da aplicabilidadc. Destc pot--..: .
ducdo de efeitos. As prirneiras, a sua vez, sao: a) por via de aplicacdo, distinguin- de vista, nada mais siio do que normas de cfieacia plena. Jorge Miranda faz :\
do-se cm normas regulamentaveis e normas irregulamentaveis; c b) por via de classificai;ao das normas constitucionais muito util, sob divcrsos ritcrios (cf: Aj/f,{ ,:b.{
integraciio, distinguindo-se cm normas complementaveis c normas restringiveis. mm/ de direito co11stit11cio11al, I. 11/212-223); mas, do ponto de vista da efica1.a\'t:,/,
As segundas sao de dais tipos, tarnbem: a) nonnas de eficacia parcial, que siio aplicabilidade, sua classificac;iio sc rcduz a niio mais do quc: a) normas eonstitu,921f('
normas complcrnentaveis; e b) normas de eficacia plena, distinguindo-se cm nor- nais preceptivas e nonnas constitucionais programaticas; b) nomias constitu[,2:);,:
mas regulamentaveis, normas irregulamentaveis e normas restringiveis (cf. Inter- nais exeq1'iiveis c 11iio-exeq1iiveis; c) nonnas constitucionais a se e normasso'f/i:J;
pretacdo e aplicabitidade das normas constitucionais, p. 63). Separar a aplicabi- normas constitucionais {p. 216). ' '.;"v\s