30/12/11

Nulidad de Derecho Pblico. Indemnizacin de Perjuicios. Corte

Suprema 30.12.2011
Santiago, treinta de diciembre de dos mil once.

Vistos:

En estos autos rol 1695-2009, juicio ordinario de nulidad de derecho pblico e indemnizacin de perjuicios, la
parte demandante dedujo recurso de casacin en el fondo en contra de la sentencia pronunciada por la Corte
de Apelaciones de Santiago que revoc la de primer grado que acoga la demanda, y la rechaz.

Se trajeron los autos en relacin.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que el recurso denuncia como primer error de derecho la infraccin de los artculos 7 y 38 de la
Constitucin Poltica de la Repblica y 4 de la Ley N 18.575 Orgnica Constitucional de Bases de la
Administracin del Estado, que se produce afirma- al declarar la sentencia impugnada la improcedencia de la
declaracin de nulidad por haberse dejado sin efecto las prohibiciones de ingreso al pas que afectaban a los
actores. Argumenta al respecto que el examen de legalidad solicitado de las prohibiciones de ingreso al pas
que afectaron a los demandantes no tienen por propsito dejar sin efecto el acto, sino que se constate
judicialmente el vicio de ilegalidad, el que constituye un presupuesto de la responsabilidad por daos
contemplada en el artculo 4 de la Ley 18575. La recurrente asegura que la sentencia, por va indirecta, impide
hacer efectiva la responsabilidad por daos que establecen los artculos antes citados.

SEGUNDO: Que a continuacin denuncia la infraccin de los artculos 5 y 6 de la Carta Fundamental en

relacin con el artculo 63.1 de la Convencin Americana de Derechos Humanos. Afirma que la sentencia priva
a los demandantes del derecho a ser reparados, el que les asiste por haber sido vctimas de una grave violacin
a sus derechos fundamentales que, como tales, se encontraban reconocidos en la Constitucin Poltica del
Estado de 1925 y en Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos. Agrega que la prohibicin indefinida
de ingreso al pas tambin infringi el derecho al debido proceso, por cuanto se aplic sin sujecin a ningn
procedimiento, o, infringiendo el establecido al efecto. Atendido el carcter penal de las normas del Decreto Ley
N 81 y del ejercicio que de ellas hicieron rganos de la Administracin, existi juzgamiento por comisiones
especiales, al ejercer potestades exclusivas de los tribunales de justicia, infringiendo con ello el artculo 11 de la
Constitucin de 1925.

TERCERO: Que, sealando la influencia de estos errores en lo dispositivo del fallo, afirma que de no haber
incurrido en ellos la sentencia, habra confirmado la de primer grado que hizo lugar a la demanda.

CUARTO: Que por la demanda se solicit al tribunal, en primer trmino, la declaracin de nulidad de las
prohibiciones administrativas de ingreso al pas que afectaron a los demandantes. Sobre el punto la sentencia
impugnada estableci como hechos de la causa, inamovibles para este tribunal de casacin, en los
considerandos tercero y quinto respectivamente, los que siguen:

a.- Que los actores abandonaron el pas en fechas prximas y posteriores al 11 de septiembre de 1973.

b.- Que los actores tuvieron prohibicin de ingresar al pas hasta ser autorizados a regresar entre los aos 1983
y 1988.

c.- Que la prohibicin que afect a los demandantes fue dejada sin efecto con ms de diez aos de anterioridad
a la fecha de la presentacin de la demanda.

QUINTO: Que la accin de nulidad intentada tiene por objeto la extincin del acto administrativo, extincin que
puede acontecer por tres vas, a saber: por la va natural, que opera con el agotamiento del acto; por la va
administrativa, mediante la invalidacin o revocacin; y por la va judicial a travs de la declaracin efectuada al
efecto por sentencia legalmente pronunciada. En el caso que nos ocupa ha quedado asentado que el acto
administrativo de que trata esta causa se extingui por la va administrativa, de manera que no resulta
procedente la declaracin de nulidad por sentencia judicial respecto de un acto que ya se extingui, por lo que
la sentencia, en lo que a la accin de nulidad de derecho pblico se refiere, no ha incurrido en el error de
derecho que se les imputa.

SEXTO: Que, en lo que a la accin indemnizatoria se refiere, cabe sealar que an en caso de estimarse por
esta Corte que la sentencia incurri en el vicio denunciado, ello no tendra influencia en lo dispositivo del fallo,
toda vez que en la sentencia de reemplazo, de todas maneras, habra de acogerse la excepcin de prescripcin
opuesta por el Fisco de Chile. En efecto, se trata de una accin declarativa de derechos en que con la nulidad
del acto administrativo se persigue el propsito de obtener la declaracin de un derecho patrimonial a favor de
los demandantes, como es la indemnizacin de los perjuicios que el acto les habra causado.
SPTIMO: Que estas acciones declarativas de derechos, de claro contenido patrimonial, producen efectos
relativos, limitados al juicio en que se pronuncia la nulidad y se encuentran sometidas, en lo concerniente a la
prescripcin, a las reglas generales que sobre dicho instituto contempla en el Cdigo Civil.

OCTAVO: Que acorde con lo que respectivamente se dispone en los artculos 2332 y 2497 del Cdigo Civil, las
acciones por responsabilidad extracontractual prescriben en un plazo de cuatro aos contados desde la
perpetracin del acto y se aplica a favor y en contra del Estado.

NOVENO: Que segn se estableci por los jueces del fondo, la demanda fue interpuesta diez aos despus de
haberse dejado sin efecto el acto administrativo en cuestin, una vez transcurrido en exceso el plazo
establecido por la ley para la prescripcin de la accin de ndole patrimonial deducida en estos autos por los
demandantes.

DCIMO: Que atento lo razonado en los considerandos precedentes el recurso de casacin en el fon do
deducido no podr prosperar.

De conformidad asimismo con lo que disponen los artculos 764, 767 y 805 del Cdigo de Procedimiento Civil,
se declara que se rechaza el recurso de casacin en el fondo interpuesto en lo principal de la presentacin de
fojas 242 contra la sentencia de doce de diciembre de dos mil ocho, escrita a fojas 239.

Acordada contra el voto del Ministro seor Brito, quin estuvo por acoger el recurso de casacin en el fondo
interpuesto por los actores y dictar sentencia de reemplazo haciendo lugar a la demanda de autos, atendidas
las consideraciones y razones que siguen:

1. Es conveniente destacar que los actores interpusieron demanda de indemnizacin de perjuicios por dao
moral en contra del Fisco de Chile en la forma que se detalla a fojas 22, solicitando fuera declarado que son
nulas las prohibiciones administrativas de ingreso al pas que les afectaron, dictadas de conformidad con lo
previsto en el artculo 3 del DL N 81 de 6 de noviembre de 1973.

Tambin es til poner de manifiesto que los hechos fundantes de la accin fueron declarados en el motivo 8 del
fallo de primera instancia, el que fue mantenido en el fallo impugnado. Esto es, es hecho de la causa que las
prohibiciones de ingreso al pas dispuestas en virtud del citado Decreto Ley fueron particularizadas por los
respectivos actos administrativos del Ministerio del Interior, cuya invalidez es motivo de esta accin. Tambin es
hecho de la causa que los actores en definitiva ingresaron al pas en virtud de sendos actos administrativos,
segn establece el motivo 9 del fallo de primera instancia, reiterado en el 3 del fallo impugnado.

Finalmente a este respecto, debe tenerse en cuenta que la norma que previno la prohibicin de ingreso fue
derogada con efectos generales por el numeral 7 de la Ley N 18.903 de 19 de enero de 1990.

2. Estas pretensiones generan tres cuestiones esenciales previas: la posibilidad de declarar la nulidad de los
actos administrativos que dispusieron la prohibicin de ingreso al pas criterio que la decisin de mayora
rechaza, la decisin a este respecto y la prescriptibilidad de las acciones indemnizatorias.

3. Respecto de la primera interrogante, se ha de tener presente que tanto los actos que prohibieron el ingreso
al pas como los que lo autorizaron son de naturaleza administrativa, dictados por razones de mrito y
oportunidad. Los segundos, atendidos sus particulares efectos disposicin slo hacia el futuro, adems, son
de carcter revocatorio.

As las cosas, por su carcter revocatorio, el acto administrativo posterior que permiti el ingreso de los actores
no logr restar los efectos jurdicos producidos por el primero mientras estuvo vigente, puesto que la revocacin
no posee eficacia retroactiva. Los nuevos actos administrativos, no obstante que la autoridad cambi su criterio,
pudiendo hacerlo, no anularon aquellos que impedan el ingreso y que son materia de la demanda de autos los
decretos prohibitorios de cada uno de los actores, motivo por el cual este disidente considera posible su
anulacin como se ha pedido en la demanda.

Ello es as, porque los actos que ordenaron la prohibicin no han sido privados de la presuncin de legalidad a
consecuencia de lo dispuesto en los artculos 4 de la Constitucin Poltica del Estado de 1925 y 7 de la
Constitucin Poltica de la Repblica de 1980, puesto que el contenido de los actos administrativos de
autorizacin de ingreso y de la Ley N 18.903 son simplemente revocatorio y derogatorio, respectivamente.

De esto se sigue que la validez de los efectos producidos por el acto prohibitorio cumplido y revocado an
subsiste, y persistir mientras no sea declarada la invalidez de esos actos causantes de los efectos cuya
indemnizacin se reclama, esto es, entretanto aquellos no sean expulsados completamente del ordenamiento
jurdico.

4. De lo anterior nace la necesidad y relevancia de pronunciarse sobre la validez de los actos prohibitorios de
ingreso, pues mientras ellos no sean declarados invlidos los efectos que han producido forzosamente deben
ser considerados lcitos. Tal presuncin acarrea la imposibilidad de resolver toda accin indemnizatoria
vinculada a estos hechos. Esto, por lo dems, deja sin aplicacin la garanta del numeral 14 del artculo 19 de la
Constitucin Poltica de la Repblica que asegura el derecho a presentar peticiones a la autoridad y que se
entienden importa el reconocimiento constitucional del derecho de accin procesal, por cuanto el acto del
Estado reclamado como fuente de responsabilidad al mismo tiempo sera el de clausura de la accin procesal
indemnizatoria.

5. En lo que respecta a la segunda cuestin esto es, la nulidad de derecho pblico, a juicio de este disidente
los actos prohibitorios contravienen lo dispuesto en el artculo 4 de la Constitucin Poltica del Estado de 1925,
que prevea que ninguna autoridad ni reunin de personas, en circunstancia alguna, podan atribuirse
potestades al margen de las expresamente conferidas por las leyes. Esta infraccin se encuentra denunciada al
afirmar los impugnantes que para disponer la prohibicin indefinida de ingreso al pas la autoridad se arrog
potestades que no posea, lo cual es efectivo porque la propia Constitucin de la poca en su artculo 10
numeral 15 consagraba el derecho irrestricto a entrar y salir libremente del territorio nacional, por lo que
cualquier acto en contravencin a este precepto es nulo.

Tal conclusin deriva del simple contraste de la norma limitante de las potestades de la autoridad con aquella
que garantizaba la permanencia en el pas a todo habitante de la Repblica, de lo que resulta que la decisin
prohibitiva sobrepasa los mrgenes constitucionales de actuacin, porque las leyes como lo deca el citado
artculo 4 no otorgaron autoridad o derechos para prohibir el ingreso al pas. Dichas circunstancias
forzosamente conducen a la nulidad.

6. Que, finalmente, en relacin a la prescriptibilidad de la accin indemnizatoria, en opinin de este disidente la

Constitucin Poltica de la Repblica de 1980 no contiene ni ha autorizado al legislador para que limite el
derecho constitucional a la indemnizacin por los daos que provoquen las actuaciones de la administracin;
responsabilidad que nace a consecuencia de la ilicitud originada por la nulidad de derecho pblico del acto
prohibitorio, la que ha sido regulada en el artculo 38 sin limitacin de ejercicio temporal.

Hay que tener en cuenta que no podra dictarse alguna norma que estableciere condiciones temporales para el
ejercicio del derecho a la indemnizacin, pues se vulneraria lo dispuesto en el artculo 19 N 26 de la
Constitucin que precepta la imposibilidad de limitar el libre ejercicio de los derechos que el mismo cuerpo
legal reconoce.

7. Por lo dems, no es posible aplicar por analoga las reglas de prescripcin del Cdigo Civil a la materia de
autos, pues los hechos a los que se pretende aplicar no fueron previstos por el legislador civil, lo cual es una
circunstancia que no es posible desconocer. Si el legislador, sabiendo la existencia de un vaco legal en materia
de prescripcin de la accin indemnizatoria por responsabilidad patrimonial del Estado no ha decidido por
conveniencia o desidia establecer expresamente un plazo de prescripcin que limite el derecho constitucional a
ser indemnizado del artculo 38, tal voluntad legislativa establecida por va de omisin no puede ser
contravenida en un acto de interpretacin judicial.

En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional sealando que Esta barrera colocada
entre el juez y las fuentes sociales vivas del derecho se refuerza por el dogma de la plenitud de la ley escrita,
que se encuentra en la base de todas las codificaciones; confiando en la llamada "fuerza de la expansin
lgica" de la ley, el juez debe, con imperturbable impasibilidad, buscar en una ley emanada hace cien aos la
solucin de todos los problemas jurdicos que un siglo de civilizacin ha suscitado y que el legislador de
entonces no pudo ni remotamente prever. Si la ley no responde ya a las necesidades de la sociedad actual,
corresponde al legislador de hoy modificarla; pero mientras el legislador no le plazca desmantelar alguna de las
torres de su viejo castillo, el juez debe dar vueltas como prisionero de los muros sin ventanas, olvidando que
fuera de aquella prisin el mundo vive al aire libre y se renueva sin cesar (Rol 205-1995, considerando 11).

8. Del igual modo, las normas contenidas en los artculos 1.1 y 63.1 de la Convencin Americana de Derechos
Humanos conducen a la misma conclusin. En efecto, de acuerdo con esta ltima norma la responsabilidad del
Estado por esta clase de ilcito queda sujeta a reglas de Derecho Internacional, las que no pueden ser
incumplidas a pretexto de hacer primar preceptos de derecho interno. A este respecto, debe tenerse presente el
carcter consuetudinario de estas normas y que atendida su naturaleza no son creadas, sino simplemente
reconocidas por los Estados, de lo que deriva su ineludible aplicacin.

9. Ahora bien, si a partir de las normas jurdicas internacionales citadas debe rechazarse la prescripcin de la
accin penal, cabe preguntarse qu podra justificar que este motivo de extincin de responsabilidad fuese
aplicable a la responsabilidad patrimonial del Estado. Ciertamente desde el Derecho Privado no es posible
justificar tal efecto porque la previsin extintiva que en l se establece es pertinente a consecuencia del tipo de
materias que se ordenamiento regula.

En efecto, la cuestin de los derechos fundamentales constituye un sistema construido a partir de criterios
particulares, propios de la naturaleza del hecho, y por tal razn no es posible interpretar las normas que los
regulan de manera aislada, porque toda conclusin alcanzada en tales circunstancias necesariamente ser
contraria a la unidad y coherencia que reclama el ordenamiento jurdico. Cuando se dejan de aplicar las
referidas normas se las vulnera, infringiendo tambin el artculo 5 de la Constitucin Poltica de la Repblica,
que junto con reconocer el carcter vinculante de los instrumentos de Derecho Internacional establece que el
ejercicio de la soberana reconoce como limitacin el respeto de los derechos esenciales que emanan de la
naturaleza humana, y el deber de los rganos del Estado de respetar y promover los derechos fundamentales,
entre los que tambin ha de entenderse el de indemnizacin que ha sido invocado en estos autos.

Asimismo, el artculo 131 de la Convencin de Ginebra obliga a emitir pronunciamiento acerca de esta cuestin
porque como se ha venido razonando este precepto pretende hacer efectiva la responsabilidad que resulta de
esta clase de hechos, y sta no se limita a la de carcter penal. Lo mismo ocurre con el artculo 27 de la
Convencin de Viena sobre Derecho de los Tratados que se encuentra vigente desde el 27 de Enero de 1980,
que previene que los Estados no pueden invocar su propio derecho interno para eludir sus obligaciones
internacionales -en la especie la de establecer responsabilidades-, incumplimiento del que ciertamente derivara
responsabilidad por un ilcito de ndole internacional.

10. Adems debe tenerse en consideracin que el sistema de responsabilidad del Estado deriva de los
artculos 6 inciso tercero y 7 inciso tercero de la Constitucin Poltica de la Repblica, que establecen
responsabilidad para el Estado por transgredir las limitaciones establecidas para su obrar. Por lo que de no
aceptarse esta tesis dichos preceptos quedaran inaplicados.

11. Finalmente es til poner de manifiesto que la Sala Penal de esta Corte en los ingresos N s. 4662-2007 y
4723-2007, as como esta propia Sala en su ingreso N 2080-2008, han aceptado esta tesis que reconoce la
imprescriptibilidad de la responsabilidad patrimonial del Estado por esta clase de ilcitos.

Regstrese y devulvase.

Redaccin del Ministro Sr. Brito.

Rol N 1695-2009.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema, Integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry, Sra. Sonia
Araneda, Sr. Haroldo Brito, Sr. Roberto Jacob y el Abogado Integrante Sr. Jorge Lagos. No firman, no obstante
haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro seor Jacob por estar con licencia mdica y el
Abogado Integrante seor Lagos por estar ausente. Santiago, 30 de diciembre de 2011.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a treinta de diciembre de dos mil once, notifiqu en Secretaria por el Estado Diario la resolucin
precedente.