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Ya a principios de siglo se percibe claramente el triunfo del Derecho sobre la poltica, en lo que
se pens sera el de la ratio sobre la voluntas pblica. Por eso, bien puede decir Veit Valentin en
su Historia Universal, que "El ideal jurdico desplaz con creciente xito al idea del poder en la
vida poltica de las principales naciones de la Europa culta".
DERECHO ADMINISTRATIVO - EL ESTADO LIBERAL DE SEGUNDA GENRACIN - Prof.: ROLANDO PAN@TOJA BAUZA
En una apreciacin general scbre el ambiente dominante en los Estados europeos de comienzos
de este siglo, Veil Valentin percibe que ya por esos aos el derecho triunfa ostensiblemente sobre
la poltica. "El ideal jurdico desplaz, con creciente xito, al ideal de poder en la vida poltica
Desde la perspectiva de administrativismo, esta conquista del poder poltico por el derecho
Estado francs, cuya autonoma decisional, derivada de la ley de 24 de mayo de 1872, comenz
la etapa ms brillante que ha conocido la historia del Derecho administrativo, desde su matriz
principios nuevos; las grandes libertades (prensa, asociacin, etc.) reciben carta legislativa. se
fijan las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo." De all que el Consejo de Estado, en la
Estado toma como base de su filosofa prctica los principios de la Revolucin de 1789 y ms
exactamente los de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. Ante la
La desconfianza hacia el poder, sobre todo hacia el poder que poda representar ms peligro
para las libertades individuales, robustecer "el principio de la subordinacin poltica del
gobierno al parlamento", del reglamento a la ley, vinculando "a la ejecucin de la ley, Incluso el
ejercicio de poderes propios del gobierno, como el mantenimiento del orden pblico y el
funcionamiento de los servicios pblicos" De igual manera, la responsabilidad del Estado por las
'Valentin, Veli, Historia Universal, tomo 111, 2a edicin, Editorial Sudamericana, Buenos
Aires, 1945, pgs. 196 y 197.
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necesidad le,-,n centro jurisdiccional de las decisiones de gobierno", son parte de la aplicacin de aquel
principio libertario CrS',itutivo de uno de los dogmas que sir-vieran de fundamento al desarrollo de la
jurisprudencia francesa durante esta poca d,e oro de Derecho administrativo, en que el Consejo de
Estado cre los grandes criterios que le han serjido de gua hasta nuestos das,'
Entre estas creaciones jurisprudenciales, destacan el recurso por exceso de poder -la accin de nulidad
Entre ambas, la ms notable, sin duda, por su originalidad jurdica, fue el recurso por exceso de poder,
pretensin centrada en el corazn mismo de poder pblico, en el
acto de autoridad, en el decreto, en aquel acto de imperio que Montesquieu consideraba inimpugnable,
El recurso por exceso de poder fue modesto en su origen. Naci como un S , imple recurso
concibi como una reclamacin de incompetencia formulada contra los actos dictados por los cuerpos
administrativos, que deba interponerse ante el Rey, reconocido jefe de la administracin general.
Sin embargo, los arrts Casanova, de 1901, Sindicato de Empleadores de Peluquerias de Limoges, de
ampliaron la legitimacin activa para recurrir ante estrados administrativos a los vecinos de una
comuna, a las organizaciones gremiales, a los usuarios de servicios pblicas y a los contribuyentes de
las circunscripciones territoriales, en una evolucin que ha llevado a decir a Chenat "que quien
interpone
,Weil, Prosper, Derecha Administrativo, Cuadernos Civitas, Editorial Civitas S A., Madrid. 1986,
pgs. 44 a 46.
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hoy da un recurso por exceso de poder no requiere acreditar un agravia directo y personal, le basta
demostrar que el acto impugnado tiene para l consecuencias comprometedoras que le sitan en la
inters basa del recurso es propio y especial, sino que se halla comprendido dentro del crculo subjetivo
que la jurisprudencia estructura como una concreta colectividad de interesados -o . 3 A su vez, los arrts
Ville de Chartres, de 1892, y Marlin, de 1 905, habran de ampliar los actos impugnabas por exceso de
poder, admitiendo, el primera de los fallos citados, el recurso contra los reglamentos, actos
administrativos de efectos generales, en los supuestos de un agravio individual derivado de sus medidas
de aplicacin, lo que hasta entonces no era jurdicamente concebible, y precisando, el segundo, que por
proceder contra los actos unilaterales de la administracin, abarcaba tambin los actos de ese carcter
que incidieran en contratos administrativos, siempre que constituyeran esa especial categora de actos
que tomaron el nombre de actos separables, es decir, susceptibles de tratamiento independiente del
contrato en que incidan. Por ltimo, en cuanto a las causases de impugnacin o de admisibilidad del
recurso por exceso de poder, la jurisprudencia del Consejo de Estado habra de alcanzar resultados
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administrativa, 93 dition, Sirey, 1990.
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evitara al Consejo apreciar en toda su dimensin la real efectividad de sus llundamentos de hecho y
para revisar la inter i pretacin jurdica justificativa de su dictacin, circunstancias todas conocidas
bajo ellnombre genrico de violacin de ley, i que por su radio de accion y profundidad de alcance
hicieron pasar a un segundo plano la celebrada desviacin de poder de comienzos de siglo, que tan
De aqu que Andr de Laubadre seale que "el recurso por exceso de poder constituye el
instrumento por excelencia del control de la legalidad administrativa. Tiene carcter de derecho
comun, lo que significa que procede en contra de todo tipo de decisiones administrativas,
independientemente de que la ley lo establezca o no. Por ser de derecho comn, la jurisprudencia
ha concluido que es procedente aun en los casos que la ley disponga que un acto es "insusceptible
de recurso", pues tal frmula no puede excluir el recurso por exceso de pode@'.'
Estado creada por el Tribunal de Conflictos en los arrts Blanco y Pelletier, ambos de 1873.
Segn el arrt Blanco, "la responsabilidad patrimonial que puede incumbir al Estado por los daos
causados a los particulares por culpa de las personas que emplea en el servicio publico, no se rige
por los principios establecidos en el Cdigo Civil para las relaciones de particular a particular",,
"esta responsabilidad no es general ni absoluta" tiene reglas especiales que varan segn las
necesidades de servicio y de conciliar los derechos del Estado con los derechos privados". Super
de esta manera los frustrantes intentos de los particulares de hacer uso de la teora de la
responsabilidad extracontractual regulada por el Cdigo Civil, que por regir al sector privado y
por su carcter subjetivo deshaca esas pretensiones, sin contar con el hecho de que las
465 y 466.
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que deriva de la cultura jurdica de la Tercera Repbl!ca. "El repudio al Cdigo Civil y al
derecno privado -sealan Duez y Debeyre-, y las inmensas lagunas jurdicas que existan en
-afirma Mestre- es un derecho pretoriano, un derecho hecho por los jueces, un derecho
doctrina jurisprudencia.""
"El juez administrativo francs -resume Georg Langrod- es el verdadero creador del
Derecha administrativo."7
La doctrina chilena tambin ha rendido homenaje al Derecha administrativo francs
surgido de la jurisprudencia de sus jurisdicciones administrativas, reconocindolo como el
creador del Derecho administrativa occidental. "No puede hablarse de un Derecho
Administrativo como disciplina 'urdica coordinada, con puntos de vista propios y
especiales -ha dicho, por ejemplo, don Enrique Silva Cimma-, con anterioridad a la
organizacin del Consejo de Estado de Francia, que viene a marcar la separacin entre la
poca del Estado de derecha que v . ivimos y el rgimen que la doctrina seala corno Estado
de polica, cuya caracterstica esencial es la concentracin de poderes
ssilva Cimma, Enrique, Derecho Administrativo Chileno y Comparado, cit., tomo 1,pg,
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personas jurdicas con su reccnocida zaracieristica de ser entes. no tener cuerpo ni alma.
non Mabet corpus, nec animam, se deca, mal podan ser capaces de admitir
imputabilidades de dolo, en el caso de delito civil, a de culpa, tratndose de los
cuasidelitos civiles.
Cuando los particulares intentaban acciones indemnizatorias contra el Estado por hecho
prcpio, ste les opona sistemticamente la teora subjetiva y su actuacion como
autoridad. y cuando lo hacan contra el Estado por el hecho de uno de sus empleados, el
Estado les opona la excusa legal de haber utilizado infructuosamente toda su autoridad
para impedir el hecho daoso, sin que el recalcitrante ageptara sus ordenes, por lo que
localizaba la responsabilidad solo en el funcionario.
El arrt Blanco busc una va garantizadora de la integridad de patrimonio particular y
la encontr en la consagracin de la responsabilidad extracontractual directa de servicio
pblico.
Mas, siempre haba de responder el Estado? A qu ttulo?
Por falta de servicio, habr de manifestar el arrt Pelletier, no por falta personal, esto es,
por aquel hecho pedudicial realizado por el funcionario en su calidad de tal, como
consecuencia de la funcin pblica que ejerce en el cargo que ocupa. "Considerando
que la demanda de seor Pelletier se basa exclusivamente sobre un acto de alta polica
administrativa; que fuera de este acto -de incautacin de los nmeros impresos
de peridico de su propiedad- no se enrostra a las autoridades que lo dictaron y lo
hicieron cumplir, ninguna falta personal apta para comprometer sus responsabilidades
particulares, lo que hace que en realidad la accin est dirigida contra ese preciso acto
por medio de las personas de los funcionarios que lo ordenaran o que cooperaron a su
ejecucin", pero no en contra de stos como personas naturales, corresponde que el
asunto sea conocido por el Consejo de Estado, concluy este falla.
El derecho chileno nunca ha implementado una accin jurisdiccional por exceso de
poder de carcter general-, en cuanto al contencioso reparatorio, hizo suya la doctrina
jurisprudencia de la falta de servicio recin en la Ley Orgnica de Municipalidades de
1975, Decreto Ley NI' 1 289. y con c iracteres de generalidad en el artculo 44 de la Ley
Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado, NI
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De aqu que la jurisprudencia del Consejo de Estado y del Tribunal de Conflictos interpretara
una poca y culminara un proceso histrico. Mientras el Estado constitucional del siglo XIX
haba buscado establecer una adecuada estructura de poder frente al absolutismo monrquico y
logrado consolidar la teora de la representacin poltica y la separacin de los poderes del
Estado, el Estado del siglo XX haba sometido a derecho la actuacin de las autoridades
representativas de esa estructura poltica, bajo control individual- haba creado el Estado de
derecho.
Estas consideraciones han movido a decir a Andr de Laubadre que "el sistema de Estado de
derecho es por esencia liberal. En efecto dirige sus esfuerzos a dar garantias a los
administrados frente al Estado, y, por lo tanto, a proteger su libertad-, constituye la forma
elemental del liberalismo aplicado al derecho administrativo. Un
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administraci)n".9
presencia de esta evolucin, habr de constatar en 1919 que "el sistema de Estado de derecho se
encuentra establecido en la mayor parte de los Estados de la Europa continental, la han hecho suyo y lo
de monarqua pura".
Y qu ha de entenderse por Estado de derecho, se preguntar?
Era el Estado de derecho de 1919 el mismo Estado conforme a derecho de que hablaba Otto Mayer a
comienzos de siglo, hacindolo sinnimo de Estado sometido
a la ley?
Las circunstancias haban variado, el mundo se haba transformado. Carr de NA-alberg, mirando hacia
el futuro, planteaba interrogantes sobre la pervivencia del poder pblico como el elemento basa de la
conceptualizacin jurdica del Estado. Pero mirando desde 1919 hacia atrs, el panorama institucional no
le mereca ninguna duda@ para l, la construccin jurdica perfeccionada del Estado constitucional lo
haba llevado a
Por eso, haca ver, el Estado de derecho apuntaba a defender al individuo, no a potenciar al Estado;
descansaba en la potestad, pero haca respetar la subjetividad. Es un rgimen jurdico, dice, que se
establece en inters y para la salvaguardia de los ciudadanos, tiende a asegurar la protecin de su derecha
o de su estatuto individual. El Estado de derecho aparece as como el sucesor y superador del Estado de
polica, el Palizeistaat. El Estado de polica, anota, "es aquel en el cual puede la autoridad
administrativa, con una libertad de decisin mas o menos completa, aplicar a los ciudadanos todas
aquellas medidas que juzgue til tomar por si misma, a fin de hacer frente a las circunstancias y
conseguir en cada momento los objetos que se propone"
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que
explcitamente por las leyes o al menos implcitamente autorizadas por ellas. El Estado
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administrativos que las hubieren infringido."lo
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