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o 244 22 de Dezembro de 2005
PRESIDNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS
Resoluo do Conselho de Ministros n.o 196/2005
Portugal precisa de uma poltica de cooperao. Os
investimentos que ao longo de trs dcadas tiveram lugar
em actividades de cooperao obedeceram a lgicas
muito variadas, foram de natureza extremamente
diversa e tiveram resultados mistos, ambguos e mesmo
em muitos casos desconhecidos. Exige-se, por uma ques-
to de responsabilidade e responsabilizao poltica, e
por razes de eficincia e clareza quanto aos objectivos,
que se definam as linhas de orientao para a coope-
rao portuguesa, as quais tero em considerao as entre princpios, prioridades, programas e projectos.
restries oramentais actualmente existentes.
esse o propsito desta resoluo do Conselho de
Ministros.
Assim:
Nos termos da alnea g) do artigo 199.o da Cons-
tituio, o Conselho de Ministros resolve:
Aprovar o documento de orientao estratgica da
cooperao denominado Uma viso estratgica para
a cooperao portuguesa, anexo presente resoluo, desde 1999, uma acentuada tendncia para a coorde-
da qual faz parte integrante.
Presidncia do Conselho de Ministros, 24 de Novem-
bro de 2005. O Primeiro-Ministro, Jos Scrates Car-
valho Pinto de Sousa.
ANEXO
UMA VISO ESTRATGICA PARA A COOPERAO PORTUGUESA
1 Introduo
Portugal precisa de uma poltica de cooperao. Os
investimentos que ao longo de trs dcadas tiveram lugar
em actividades de cooperao obedeceram a lgicas
muito variadas, foram de natureza extremamente
diversa e tiveram resultados mistos, ambguos e mesmo
em muitos casos desconhecidos. Exige-se, por uma ques-
to de responsabilidade e responsabilizao poltica, e
por razes de eficincia e clareza quanto aos objectivos,
que se definam as linhas de orientao para a coope-
rao portuguesa.
Em 1999 o XIII Governo aprovou em Conselho de
Ministros um documento de orientao estratgica com
o ttulo A cooperao portuguesa no limiar do
sculo XXI (i). Tratou-se da primeira e, at data,
da nica descrio coerente e completa de uma pol-
tica de cooperao portuguesa. Esse documento e as
reformas ento encetadas deixaram importantes marcas
na cooperao portuguesa. Retoma-se agora o processo
de atribuio de racionalidade e direco estratgica
cooperao que foi entretanto interrompido.
A preocupao central em 1999, ainda hoje vlida,
ficou descrita na introduo resoluo do Conselho trouxe uma renovada conscincia e uma nova atitude
de Ministros que aprovou o documento:
O importante desafio que se coloca a Portugal
o de saber articular, nos planos poltico, econmico e
cultural, a dinmica da sua integrao europeia com
a dinmica de constituio de uma comunidade, estru-
turada nas relaes com os pases e as comunidades
de lngua portuguesa no mundo, e de reaproximao
a outros povos e regies.
neste quadro que a poltica de cooperao para
o desenvolvimento, vector essencial da poltica externa,
adquire um particular sentido estratgico, constituindo
N.
um elemento de diferenciao e de afirmao de uma
identidade prpria na diversidade europeia, capaz de
valorizar o patrimnio histrico e cultural do Pas.
Torna-se assim necessrio dotar a poltica de coo-
perao de mais rigor e coerncia estratgica, de um
comando poltico mais eficaz, de uma organizao mais
racional e de um sistema de financiamento adequado.
A poltica de cooperao para o desenvolvimento que
aqui se prope contm fortes traos de continuidade
com a estratgia de 1999 e contm tambm inovaes.
No plano da continuidade, destacamos a preocupao
em estabelecer uma ligao visvel, consequente e eficaz
Sublinhamos tambm a importncia que em ambos os
momentos se atribui ao requisito fundamental de
comando e responsabilizao poltica, por contraste com
uma tradio de disperso dos centros de deciso (inclu-
sive no nvel poltico) por entre as instituies que con-
tribuem para a cooperao portuguesa, com a conse-
quente perda de eficincia e sentido estratgico.
No plano da inovao, notrio que se verificou,
nao internacional da ajuda pblica ao desenvolvi-
mento (APD) e que a cooperao portuguesa est
actualmente pouco equipada para lidar com esta rea-
lidade, reduzindo desta forma a margem de actuao
e a influncia nacional nos grandes centros de discusso
e deciso sobre as relaes Norte-Sul. Esta tendncia
sublinha a urgncia do aperfeioamento dos instrumen-
tos e mecanismos da cooperao portuguesa, encontran-
do-se neste documento um conjunto de orientaes a
este respeito.
Na senda da estratgia de 1999, o actual documento
procura atribuir clareza, objectividade e transparncia
cooperao portuguesa. Apesar da quebra nos mon-
tantes atribudos APD em Portugal em 2003 e 2004
(ii), estamos hoje perante uma dinmica internacional
de acrscimo da APD a que Portugal no pode per-
manecer alheio. Existem, alis, diversos compromissos
internacionais que apontam precisamente neste sentido,
conforme se poder verificar no captulo 2. Porm, no
pode justificar-se que haja uma participao activa por-
tuguesa neste processo internacional sem que haja igual-
mente um importante esforo no sentido da rentabi-
lizao da cooperao portuguesa rentabilizao para
os pases beneficirios e rentabilizao para Portugal,
nomeadamente para a sua insero mais dinmica nas
redes e nos mecanismos que constituem a malha da
globalizao.
1.1 A cooperao e a poltica externa portuguesa
A experincia histrica mais recente do processo de
globalizao, e em particular desde o fim da guerra fria,
quanto s relaes Norte-Sul. Em outros momentos, a
cooperao a portuguesa e a de outros pases
encontrava a sua justificao num conglomerado de
razes que incluam sentimentos de solidariedade huma-
nitria ou poltica, interesses de ordem geostratgica
ou econmica e expresses de proximidade lingustica
ou cultural. Hoje, sobrepe-se a este tipo de raciocnio
a conscincia de que, para funcionar, a globalizao no
pode continuar a ter largas manchas de excluso no
Hemisfrio Sul. Essa possibilidade constitui a mais pode-
rosa dvida quanto aos benefcios da globalizao e a
mais perigosa semente para a instabilidade global.
N.o 244 22 de Dezembro de 2005 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
esta conscincia que est na base da transformao his-
trica do papel da cooperao internacional a que se
assiste, em especial desde a Cimeira do Milnio, de
2000. De forma cada vez mais vincada, os pases da
OCDE [e em particular os da Unio Europeia (UE)]
entendem as suas polticas de cooperao como ele-
mentos integrantes das suas estratgias para a globa-
lizao. Para Portugal, tambm a cooperao constitui
um dos pilares da sua poltica externa e um instrumento
imprescindvel na sua relao com o mundo.
A poltica de cooperao reflecte a poltica externa
portuguesa, fundamentalmente de trs maneiras. Em
primeiro lugar, no que diz respeito aos pases de lngua
portuguesa, destacando-se em particular os pases afri-
canos de lngua oficial portuguesa (PALOP) e Timor-
-Leste. A relao com os pases africanos de expresso
portuguesa constitui um dos pilares fundamentais da
nossa poltica externa, juntamente com a integrao
europeia e a aliana atlntica. Igualmente a ligao a
Timor-Leste, cuja independncia constitui um dos gran-
des xitos da diplomacia portuguesa, profunda. O
desenvolvimento desses pases e a sua boa integrao
nas dinmicas econmicas da globalizao constituem
desideratos importantes da nossa poltica externa. Tra-
ta-se de desideratos com importncia intrnseca, com
evidentes consequncias positivas para a qualidade de
vida das populaes desses pases, sendo ao mesmo
tempo favorveis para os intercmbios culturais e eco-
nmicos que enriquecem a sociedade portuguesa.
Segundo, a lngua portuguesa constitui um valor fun-
damental para a nossa poltica externa. A promoo
da lngua portuguesa no mundo contribui para a sedi-
mentao, longevidade e proficuidade de uma comu-
nidade lingustica que constitui, a um s tempo, um
importante contributo histrico portugus para o mundo
e um trunfo relevante na era da globalizao. A coo-
perao, em particular atravs do apoio educao vamos tambm encontrar algumas vantagens compara-
bsica e alfabetizao nos pases parceiros, consubs-
tancia-se como um instrumento imprescindvel para a
promoo da nossa lngua.
Terceiro, um dos objectivos da poltica externa nacio-
nal reside em promover a nossa capacidade de inter-
locuo e influncia em redes temticas internacionais
cujos centros de deciso so supranacionais. Ora, uma
das caractersticas mais salientes da cooperao nos anos
mais recentes o enorme reforo da coordenao inter-
nacional atravs dessas redes. No falamos aqui de uma
caracterstica exclusiva da cooperao internacional,
antes pelo contrrio: encontra-se o mesmo padro em
numerosas facetas da vida internacional contempornea.
Para um pas de dimenso mdia e recursos limitados,
o desafio essencial que se coloca o de saber, com
eficincia e profissionalismo, aplicar os instrumentos de
que dispe de forma a maximizar a qualidade da sua
interveno nos teatros de discusso e deciso que se
identificam como mais importantes. A cooperao para
o desenvolvimento internacional oferece um caso para-
digmtico desta forma de trabalhar. Urge agora orientar
a nossa cooperao tanto a multilateral como a bila-
teral de modo a tirar o melhor proveito possvel das
vantagens que temos em algumas das arenas de coor-
denao internacional. Ao faz-lo, conforme aqui se pro-
pe, a poltica de cooperao insere-se de forma ine-
quvoca e descomplexada no cerne da poltica externa
nacional.
7181
1.2 Recursos e objectivos
Face aos desafios de desenvolvimento que se colocam
nos pases parceiros, os recursos disposio da coo-
perao portuguesa sero sempre escassos. Em todas
as reas podemos encontrar, nos pases parceiros, carn-
cias que podero eventualmente ser atenuadas pelo
menos num primeiro momento atravs dos esforos
da cooperao. Esta realidade, que deveria constituir
um incentivo para o desenvolvimento de uma estratgia
de interveno racional e baseada em prioridades cla-
ramente assumidas, funcionou antes como um meca-
nismo de incentivo para a proliferao de actividades
de cooperao em quase todos os sectores, sendo essas
actividades desenvolvidas com um elevado grau de auto-
nomia. Em parte, esta trajectria histrica relaciona-se
com a grande importncia das ligaes interpessoais,
em particular entre funcionrios de servios homlogos
das administraes pblicas. Em parte, h que admiti-lo,
estamos tambm perante a evidncia de uma abdicao
de responsabilidades polticas ao longo dos anos, pois
ao nvel poltico que se encontra a responsabilidade
pela definio de estratgias e prioridades. O documento
de orientao estratgica de 1999, j mencionado, cons-
titui a este respeito uma honrosa excepo.
Um dos objectivos do presente documento preci-
samente o de definir, para a cooperao portuguesa,
uma estratgia geral, identificando os mecanismos
necessrios para a canalizao de recursos de acordo
com essa estratgia e com as prioridades que ela implica.
Portugal dispe de algumas vantagens comparativas
interessantes se olharmos para o conjunto de pases doa-
dores, em particular (mas no exclusivamente) nos
pases de lngua portuguesa. Essas vantagens compa-
rativas relacionam-se sobretudo com a lngua o que
aponta para as reas da educao e formao e com
a histria sugerindo-se por esta via uma ateno espe-
cial s reas jurdica e de administrao pblica. Mas
tivas em outros sectores, conforme adiante se ver. A
capitalizao das vantagens comparativas portuguesas
requer evidentemente uma estratgia de concentrao
de recursos nessas reas bem como o desenvolvimento
de instrumentos e metodologias de trabalho actualizados
face aos imensos progressos na cooperao internacional
nestes ltimos anos. A tradio de descentralizao ora-
mental da cooperao, envolvendo igualmente uma des-
centralizao de decises administrativas e polticas,
constitui um obstculo maior racionalidade, eficin-
cia e eficcia da cooperao portuguesa. Esta par-
ticularidade, diversas vezes identificada ao longo dos
anos, e muito em especial pelos relatrios sobre a coo-
perao portuguesa feitos pelo Comit de Ajuda ao
Desenvolvimento (CAD) da OCDE em 1997 e 2001,
obriga a que se procurem agora novos mtodos de tra-
balho, mais adequados realidade contempornea.
1.3 A responsabilidade poltica
pela cooperao para o desenvolvimento
Uma das prioridades para esta etapa da cooperao
portuguesa reside no estabelecimento de uma relao
correcta entre decises e responsabilizao poltica.
Efectivamente, a disperso de centros de deciso admi-
nistrativa e poltica em matria de cooperao no s
tem inviabilizado uma poltica de cooperao, na qual
as diversas actividades de cooperao correspondam a
um paradigma e desgnio comum, como tem deixado
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rf a questo da responsabilidade poltica por essas
actividades.
A este respeito convm estabelecer uma distino entre
responsabilidade tcnica e responsabilidade poltica. A
responsabilidade tcnica por actividades de cooperao
encontra-se em numerosos pontos da administrao
pblica portuguesa, e de forma mais ampla tambm na
sociedade civil. As competncias necessrias boa exe-
cuo de projectos no podem e no devem ser con-
centradas todas numa s instituio pblica dedicada
cooperao para o desenvolvimento. Contudo, a actual
etapa de retoma e consolidao de uma poltica de coo-
perao, com os seus imperativos de racionalidade, efi-
cincia e eficcia, exige que as actividades de cooperao
tenham um quadro de responsabilizao poltica que
novo no panorama portugus, apesar de estar for-
malmente consagrado em sucessivas leis orgnicas dos
governos.
Registam-se actualmente trs objectivos fundamen-
tais para atingir a conciliao necessria entre a orien-
tao e a execuo de uma poltica. O primeiro reside
na elaborao de mecanismos mais adequados para a
oramentao e execuo da APD portuguesa; o
segundo reside no desenvolvimento de mecanismos de
coordenao interministerial a nvel poltico, retomando
uma prtica ensaiada entre 1999 e 2001, dos conselhos
de ministros para a cooperao; o terceiro consiste na
valorizao e coordenao das iniciativas da sociedade
civil, nas suas mltiplas manifestaes, em prol de uma
abordagem comum.
PARTE I
Valores, princpios e objectivos
2 O contexto internacional
da cooperao para o desenvolvimento
Enquanto parte integrante da poltica externa por-
tuguesa, a poltica de cooperao insere-se num contexto
internacional cuja relevncia determinante para a defi-
nio dos princpios, valores e objectivos que a regem.
Os factores principais que estruturam o sistema inter-
nacional actual condicionam tambm as prioridades e
actividades dos vrios actores que se dedicam coo-
perao internacional.
Encontra-se hoje plenamente consolidada, no plano
internacional, a ideia de que desenvolvimento e segu-
rana so duas faces da mesma moeda. O relatrio do
Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, In
larger freedom a expresso mais completa deste con-
senso. A ideia dominante neste relatrio a de que
os desafios que se colocam no presente devero ser abor-
dados numa perspectiva integrada, envolvendo esforos
de desenvolvimento, segurana e promoo dos direitos
humanos, a um s tempo: Desenvolvimento, segurana
e direitos humanos so no s imperativos em si mesmo
como tambm se reforam mutuamente (iii). A dig-
nidade, bem-estar bsico, e a salvaguarda fsica do indi-
vduo, enquanto detentor de direitos universais, so alvo
central das preocupaes neste relatrio, o qual pre-
coniza tambm um esforo multilateral orientado para
a aco global e assente na construo e promoo de dores, se comprometeram a observar. Portugal ter em
parcerias internacionais.
Toda a comunidade internacional presentemente
confrontada com a necessidade de lidar com movimen-
tos de globalizao das trocas, comunicaes, transpor-
tes e outros fluxos, a par de uma crescente integrao
N.o 244 22 de Dezembro de 2005
ou pelo menos cooperao intensificada a nvel regional.
O desenvolvimento e o progresso internacional neste
contexto dependem sobremaneira da capacidade de
encontrar, nos espaos internacionais a que cada pas
pertence, o caminho para a insero saudvel e equi-
librada na economia mundial. Atenta a esta problem-
tica, a cooperao portuguesa procurar, em estreita
coordenao com as autoridades dos pases parceiros,
apoiar a sua integrao econmica internacional, atravs
de estratgias destinadas a fomentar a competitividade
econmica.
Assim, o enquadramento e a coordenao multilateral
assumem-se como uma via privilegiada para permitir
a convergncia de esforos no sentido da promoo do
desenvolvimento sustentvel universal, alicerando a
globalizao numa base mais justa e contribuindo para
diluir alguns dos novos riscos e ameaas. Importa aqui
traar o quadro geral das tendncias internacionais que
definem os esforos cada vez mais integrados e insti-
tucionalizados de ajuda ao desenvolvimento dos vrios
pases doadores, nos quais Portugal se insere. Tais esfor-
os constituem o contexto de esperana e empenho da
prxima dcada, para que em 2015 o mundo se apresente
mais optimista, o que s acontecer se forem aprovei-
tadas as oportunidades e sinergias que resultam de um
esforo partilhado por todos.
2.1 Os objectivos de desenvolvimento do milnio
A Declarao do Milnio, aprovada durante a
Cimeira do Milnio, em 2000, constitui um marco fun-
damental na histria internacional da cooperao para
o desenvolvimento. Durante as grandes reunies inter-
nacionais da dcada de 90, como a Conferncia das
Naes Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento
(Cimeira do Rio), em 1992, a IV Conferncia das Naes
Unidas sobre as Mulheres, em Pequim em 1995, ou
a Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Social, em
Copenhaga, no mesmo ano, foi sendo gerado um con-
senso em torno da necessidade de ser adoptado, ao nvel
global, um conjunto de medidas enrgicas no sentido
de ultrapassar as desigualdades e injustias existentes
e em constante agravamento. Esta determinao teve
um impacte muito significativo no s ao nvel do sis-
tema das Naes Unidas mas tambm ao nvel de outros
dispositivos institucionais cuja rea de actividade se
prende com a cooperao para o desenvolvimento.
Os valores fundamentais inscritos na Declarao do
Milnio so os da liberdade, igualdade, solidariedade,
tolerncia, respeito pelo ambiente e partilha de respon-
sabilidades. Os objectivos definidos nessa Declarao
foram depois incorporados nos chamados objectivos
de desenvolvimento do milnio (ODM), que tm desde
ento funcionado como elemento agregador e sinteti-
zador de uma multiplicidade de metas, as quais vm
sendo enquadradas nos programas de actividades dos
doadores internacionais. Tais metas apresentam tam-
bm um calendrio de actuao e indicadores mensu-
rveis que os diferentes Estados, beneficirios e doa-
ateno, na medida das suas possibilidades, as formas
mais eficazes de contribuir para os diferentes objectivos
e esforar-se- para que no haja duplicao de esforos
e para que os apoios sejam atribudos e coordenados
de forma eficaz.
N.o 244 22 de Dezembro de 2005 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
Objectivos de desenvolvimento do milnio
1 Erradicar a pobreza extrema e a fome.
2 Alcanar a educao primria universal.
3 Promover a igualdade do gnero e capacitar as
mulheres.
4 Reduzir a mortalidade infantil.
5 Melhorar a sade materna.
6 Combater o VIH/sida, a malria e outras doenas.
7 Assegurar a sustentabilidade ambiental.
8 Desenvolver uma parceria global para o desen-
volvimento.
Cimeira do Milnio seguiram-se outras reunies
globais de grande relevo, que tm assegurado o acom-
panhamento dos compromissos assumidos em 2000 em
diferentes reas de interveno, atravs da definio de
medidas concretas destinadas a operacionalizar e efec-
tivar a prossecuo dos ODM.
Algumas destas reunies tm-se dedicado avaliao
de progresso do trabalho iniciado durante os anos 90.
Assim, em 2000 foi reiterado o empenho no acompa-
nhamento da implementao da Plataforma de Aco
de Pequim, aprovada em 1995, e em 2004 foi reafirmado
o consenso da Conferncia Internacional sobre Popu-
lao e Desenvolvimento de 1994, consenso esse ainda
mais substanciado pelos ODM.
A Cimeira de Joanesburgo, em 2002, gerou um empe-
nhamento considervel no reforo dos compromissos
assumidos na Declarao do Rio e na Agenda XXI para
a promoo do desenvolvimento sustentvel. Alguns
desses compromissos prendem-se com a concretizao
de metas e calendrios em matrias como o acesso
gua e ao saneamento bsico, aposta na melhoria da
estrutura institucional para lidar com as questes da
pobreza e da degradao ambiental, com a promoo
da modificao de hbitos de consumo e produo e
com a proteco e gesto dos recursos naturais na base
do desenvolvimento econmico e social.
Em Monterrey, no mesmo ano, a Cimeira de Finan-
ciamento para o Desenvolvimento pautou-se pelo con-
senso relativamente necessidade de uma resposta global
e integrada entre pases desenvolvidos e em desenvol-
vimento. A discusso essencial centrou-se na erradicao
da pobreza e na promoo do desenvolvimento susten-
tvel atravs da mobilizao e utilizao mais eficaz dos
recursos financeiros por forma a atingir os ODM. Para
isso, acordou-se num maior empenho relativamente
mobilizao de recursos domsticos, atraco de fluxos
internacionais, promoo de comrcio internacional como
motor do desenvolvimento, aumento da cooperao tc-
nica e financeira para o desenvolvimento, financiamento
sustentvel da dvida e alvio da mesma, aumento da coe-
rncia e consistncia dos sistemas financeiros e comerciais
internacionais.
A questo dos sistemas comerciais foi particularmente
debatida em Doha, na IV Conferncia Ministerial da
Organizao Mundial do Comrcio, em 2001, onde os
pases representados assumiram compromissos sobre-
tudo ao nvel da limitao de tarifas impostas aos pases
menos desenvolvidos (PMD). A preocupao com os
PMD foi sublinhada no mesmo ano, durante a III Con-
ferncia das Naes Unidas sobre os Pases Menos
Desenvolvidos, onde foi aprovada a Declarao de Bru-
xelas, que contm o objectivo explcito de acabar com
a marginalizao dos PMD na economia global.
Portugal, para alm de ter estado representado em
todas estas reunies e de a ter assumido compromissos,
7183
participa tambm nos mecanismos institucionais que
asseguram o seguimento e implementao dos mesmos
e pretende contribuir de forma, cada vez mais, eficaz
para o processo de deciso a este nvel.
2.2 A coordenao internacional
Todo este movimento internacional de convergncia
aponta em dois sentidos fundamentais: por um lado,
a necessidade de polticas de cooperao mais eficazes
na utilizao dos recursos e, por outro lado, a neces-
sidade de aumentar tais recursos. Uma preocupao cen-
tral dos pases doadores tem sido a de reestruturar as
suas polticas de cooperao para que as questes de
eficcia se sobreponham a outro tipo de consideraes
na afectao da ajuda pblica ao desenvolvimento. Para
isso, trs tipos de medidas tm dominado os esforos
internacionais: a harmonizao das polticas de doado-
res, o alinhamento das polticas de doadores com as
dos beneficirios e o desligamento da ajuda.
O movimento de harmonizao aponta para a con-
vergncia de esforos nas diferentes polticas de coo-
perao, com os objectivos de reduzir a duplicao de
esforos, aumentando a sua complementaridade, racio-
nalizar e simplificar os procedimentos dos doadores para
permitir maior interaco entre as diferentes iniciativas,
aumentar a coerncia e coordenao entre os doadores.
Ao nvel da UE, por exemplo, tal tendncia reflecte-se
nas polticas dos 3 C constantes do Tratado de Maas-
tricht, fortemente traduzidos nas polticas da Comisso
Europeia: complementaridade, coordenao e coern-
cia.
A Declarao de Roma, de 2003, marcou a tendncia
para o alinhamento das polticas dos doadores com as
prioridades dos beneficirios, e foi sublinhada na Decla-
rao de Paris, de 2005. Ambas se inserem numa lgica
bidimensional de apropriao pelos beneficirios das
polticas de desenvolvimento, por um lado, e, por outro,
de capacitao dos beneficirios para definirem eles pr-
prios prioridades que possam ser aproveitadas pelos
doadores.
Uma outra preocupao prende-se com o desliga-
mento da ajuda, pretendendo-se desta forma uma maior
influncia das consideraes de eficcia na definio
das prioridades e eixos de polticas, em detrimento dos
interesses polticos ou econmicos dos pases doadores.
Na reunio de alto nvel do Comit de Auxlio ao Desen-
volvimento da OCDE, em 2001, os Estados membros
e as agncias de desenvolvimento elaboraram uma reco-
mendao no sentido de desligar a ajuda pblica aos
PMD ao mesmo tempo que reforava a responsabilidade
dos pases receptores na adjudicao dos fundos (iv).
neste contexto que se exige cada vez mais aos prprios
pases beneficirios a definio das suas prioridades em
documentos estratgicos que so colocados disposio
da comunidade internacional, e na base dos quais a pol-
tica dos diferentes doadores para esse pas definida.
Isto permite maior eficcia na distribuio dos recursos.
Esta tendncia apoiada pela definio de metas, objec-
tivos e indicadores bastante precisos, em diversos eixos
de actuao, que permitem condicionar a ajuda inter-
nacional a esses critrios tcnicos. Para alm disso, o
estabelecimento destes critrios facilita o progresso no
sentido de uma maior coordenao e articulao de
esforos entre doadores.
Por outro lado, a crescente participao de instituies
da sociedade civil nas grandes conferncias internacionais,
quer como observadoras quer como participantes efectivas
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nos trabalhos preparatrios e consultas prvias, e at
mesmo com voz activa nas prprias reunies, reflecte a
tendncia para se consensualizar as polticas de coope-
rao para o desenvolvimento com os diversos inter-
venientes.
No entanto, aumentar a eficcia na utilizao dos
recursos no chega. consensual a ideia de que vital
o aumento dos prprios recursos. Tal tem estado a ser
trabalhado no contexto do financiamento para o desen-
volvimento, iniciado em Monterrey. Ao nvel da UE,
foram formalizados compromissos concretos relativa-
mente ao aumento da APD. Os compromissos assu-
midos pela UE para os valores de APD so de 0,7 %
do RNB at 2015. Como objectivo colectivo intermdio
foi estabelecido para 2010 o valor de 0,56 %. Este inclui
objectivos individuais de 0,51 % para os Estados mem-
bros mais antigos, no grupo dos quais Portugal se insere,
e uma meta de 0,17 % para os novos Estados membros.
Portugal comprometeu-se ainda, em 2002, a cumprir
o valor de 0,33 % do RNB para a APD at 2006. A
Declarao de Paris, de 2005, contm tambm com-
promissos ao nvel do conjunto de doadores interna-
cionais para aumento da APD.
Os esforos de aumentar os recursos e racionalizar
a sua aplicao tm-se reflectido tambm na criao
de instituies financeiras, instrumentos e mecanismos
financeiros com vocao especfica para o desenvolvi-
mento, como, por exemplo, a facilidade de investimento
do Acordo de Cotonou, a facilidade de investimento
do NEPAD ou as european development finance insti-
tutions (EDFI), que j existem em muitos pases da UE.
3 Princpios orientadores
A globalizao, naquilo que nos oferece de esperanas
e potencialidades, e tambm de perigos e vulnerabi-
lidades, obriga a que Portugal tenha ideias e estratgias
muito claras para a cooperao, baseadas em valores
e princpios que, sendo universais, assentam tambm
numa viso da histria e da realidade contempornea
portuguesas. Assim, a misso fundamental da coope-
rao portuguesa consiste em contribuir para a rea-
lizao de um mundo melhor e mais estvel, muito em
particular nos pases lusfonos, caracterizado pelo
desenvolvimento econmico e social, e pela consolida-
o e o aprofundamento da paz, da democracia, dos
direitos humanos e do Estado de direito.
Esta viso do papel da cooperao portuguesa des-
dobra-se em diversas orientaes de fundo, entre as
quais podemos destacar as seguintes:
Empenho na prossecuo dos ODM;
Reforo da segurana humana, em particular em
Estados frgeis ou em situaes de ps-con-
flito;
Apoio lusofonia, enquanto instrumento de esco-
laridade e formao;
Apoio ao desenvolvimento econmico, numa
ptica de sustentabilidade social e ambiental;
Envolvimento mais activo nos debates internacio-
nais, em apoio ao princpio da convergncia
internacional em torno de objectivos comuns.
3.1 Empenho na prossecuo dos objectivos
de desenvolvimento do milnio
A misso fundamental da cooperao portuguesa con-
verge harmoniosamente com todo o trabalho interna-
N.o 244 22 de Dezembro de 2005
cional, liderado sobretudo pelas Naes Unidas, em
torno dos ODM.
Os ODM constituem a expresso paradigmtica nor-
teadora dos esforos internacionais de cooperao para
o desenvolvimento. Portugal orienta os seus apoios de
cooperao para o desenvolvimento por forma que a
cooperao portuguesa esteja plenamente ancorada
neste esforo internacional. Os valores subjacentes aos
ODM foram j mencionados: liberdade, equidade, soli-
dariedade humana, tolerncia, respeito pelo ambiente e
partilha de responsabilidades. Os objectivos especficos
e as metas que resultam desses valores tero uma presena
acrescida e mais visvel nos programas da cooperao por-
tuguesa, para que Portugal esteja mais sintonizado com
o actual momento de convergncia internacional em torno
de objectivos comuns, valorizando em particular os con-
tributos que Portugal pode oferecer atravs da lngua por-
tuguesa e da sua experincia histrica.
Mais do que uma expresso de solidariedade bsica
enraizada na simples partilha da condio humana, os
ODM oferecem-nos uma afirmao das condies mni-
mas para a estabilidade e para a paz internacional no
contexto da globalizao. A postura global da poltica
externa portuguesa inteiramente consentnea com este
objectivo, enquadrando-se deste modo a cooperao
portuguesa no cerne da poltica externa nacional.
O combate pobreza e excluso assume-se, assim,
quer como valor em si mesmo quer como factor de
paz e estabilidade. Assim, a cooperao portuguesa con-
tribuir para aumentar as capacidades dos pases bene-
ficirios em todas as reas, fortalecendo o tecido social
e as instituies locais, promovendo o acesso esco-
laridade e sade bsicas e criando condies de
emprego, sobretudo para jovens. O combate pobreza
exige melhorias constantes em matria de boa gover-
nao e constitui igualmente um contributo para a boa
governao. Sabemos hoje que polticas que tenham em
considerao a equidade de gnero tendem a ter efeitos
multiplicadores mais importantes para a sociedade, para
alm de serem tambm intrinsecamente mais justas, e
este aspecto ser tido em conta na definio dos apoios
a prestar pela cooperao portuguesa. Consideramos
importante a valorizao do papel social da mulher bem
como dos seus direitos sexuais e reprodutivos. Nesta
matria, a cooperao portuguesa oferece um claro con-
tributo nacional para a prossecuo dos objectivos con-
sagrados na Conveno para a Eliminao de Todas
as Formas de Discriminao contra as Mulheres,
de 1979, e na Plataforma de Aco de Pequim, de 1995.
Em suma, os ODM servem cooperao portuguesa,
tal como servem cooperao de muitos dos pases
mais evoludos em matria de APD, como um guio
fundamental para as escolhas que tm de ser efectuadas,
atendendo harmonia entre os valores fundamentais
da poltica externa portuguesa e os valores subjacentes
aos ODM.
3.2 Reforo da segurana humana
A reviso dos conceitos dominantes de segurana que
teve lugar nos anos que se seguiram ao fim da guerra
fria levou consagrao da ideia de segurana humana,
e em 2003 a Comisso sobre Segurana Humana, esta-
belecida por Kofi Annan e presidida por Sadako Ogata
e Amartya Sem, publicou o relatrio A segurana
humana, agora. Neste relatrio, que actualmente
parte integrante do consenso internacional cada vez mais
vincado em matria de responsabilidades globais, cha-
N.o 244 22 de Dezembro de 2005 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
ma-se a ateno para o facto de a privao ser uma
das grandes causas de violncia, apesar de serem neces-
srias cautelas no estabelecimento de relaes simplistas
e lineares. A cooperao para o desenvolvimento cons-
titui um instrumento de reforo da segurana humana,
e por conseguinte da segurana internacional, desde que
devidamente enquadrada.
No mbito do reforo da poltica de segurana
humana, e da sua estreita interligao com os ODM,
importar ter presente a contribuio da cooperao
tcnico-militar e da cooperao tcnico-policial, desig-
nadamente na reforma do sector da segurana.
A cooperao tcnico-militar dispe, neste contexto,
de um campo de actuao abrangente para, em arti-
culao com os pases com os quais cooperamos:
Garantir eficcia acrescida nos respectivos proces-
sos de estabilizao interna e de construo e
consolidao do Estado;
Participar, no seu mbito de interveno, na capa-
cidade de estes Estados garantirem nveis de
segurana compatveis com os princpios da
democracia, da boa governao, da transparncia
e do Estado de direito, envolvendo questes rela-
cionadas com a estruturao, regulao, gesto,
financiamento e controlo do sistema de defesa,
desta forma facilitando o desenvolvimento.
A cooperao tcnico-policial visa contribuir para o
desenvolvimento de formas de organizao do sistema
de segurana interna, controlo de fronteiras, gesto de
informaes, manuteno de ordem pblica e combate
criminalidade dos pases com os quais cooperamos,
privilegiando as relaes entre foras e servios de segu-
rana ao nvel da organizao, mtodos, formao e uma plataforma de comunicao imprescindvel para a
treino, participando no reforo das condies de esta-
bilidade interna, autonomia das instituies polticas e
segurana das populaes e na consolidao do primado
dos valores essenciais da democracia e do Estado de
direito.
As cooperaes tcnico-militar e tcnico-policial con-
tribuiro, pois, para a reforma do sector da segurana,
apoiando o desenvolvimento de estruturas institucionais
adequadas que garantam a primazia do controlo poltico
e sejam capazes de levar a efeito as tarefas operacionais
atribudas pelas autoridades civis.
No contexto actual, em que tambm a segurana e
a defesa so marcadas pela globalizao, impe-se dar
ateno especial s reas de insero regional dos nossos fornecimento de um instrumento que permitir criana
parceiros, seja aos pases vizinhos seja s organizaes
regionais e sub-regionais que integram.
Esta tendncia significa, ainda, ter em considerao
as parcerias que, gradualmente, vm sendo estabelecidas
entre aquelas organizaes regionais e sub-regionais, a
UE e a NATO, e nas quais a dupla experincia e
conhecimento das nossas foras armadas, por um lado
pela participao na Unio e na Aliana, por outro pela
longa relao bilateral com os parceiros da cooperao
tcnico-militar, poder ser de enorme utilidade para
estes e relevante para a afirmao e visibilidade externa
de Portugal. De acordo com estas normas de actuao,
e na medida em que se traduzem iniciativas indutoras
de segurana, condio bsica para o desenvolvimento,
as despesas decorrentes da cooperao tcnico-militar
devero, cada vez mais, ser contabilizadas como APD,
de acordo com os critrios de elegibilidade internacio-
nalmente vigentes.
7185
A cooperao portuguesa est atenta a duas dimen-
ses fundamentais de apoio segurana humana: a pro-
teco e a autonomizao. Proteco significa apoiar
civis que so vtimas de conflito violento, integrando
abordagens polticas, militares, humanitrias e de desen-
volvimento. Em particular, importante ter em ateno
a situao de refugiados e deslocados internos, apoiando
a aco de organizaes internacionais em prol destas
pessoas. Autonomizao significa criar as condies de
assentamento e de emprego em situaes de ps-con-
flito, incluindo o apoio desmobilizao e reintegrao
de militares, e ainda o reforo dos mecanismos de cria-
o de segurana humana em Estados frgeis,
incluindo cooperao apropriada nos mbitos da polcia
e das foras armadas.
O apoio boa governao, ao Estado de direito e
ao respeito pelos direitos humanos constitui elemento
importante de uma poltica de reforo da segurana
humana. A criao de uma comisso para a construo
da paz no mbito das Naes Unidas apoiada por
Portugal, precisamente por nela vermos um importante
instrumento de reforo da segurana humana. A coo-
perao portuguesa, bilateralmente e atravs da sua
aco multilateral, dedicar uma ateno especial a
questes de segurana humana, incluindo o apoio a pro-
jectos e programas integrados, e o reforo da capacidade
nacional e internacional de anlise neste importante
domnio.
3.3 Apoio lusofonia
A lngua portuguesa constitui-se hoje como um patri-
mnio de quatro continentes, sendo um instrumento
de primeira importncia para a cooperao e para o
desenvolvimento. No plano externo, ao mesmo tempo
participao plena na vida internacional dos nossos tem-
pos e constitui um importante contributo para o reforo
da afirmao dos pases lusfonos no contexto regional
em que se inserem.
No plano interno, trata-se, para todos os pases lus-
fonos, de um elemento fundamental da sua identidade,
valor cada vez mais importante num contexto de intenso
intercmbio de fluxos econmicos e culturais, como
o do contexto actual. Este patrimnio lingustico cons-
titui, para os pases lusfonos, o ponto de partida para
o cumprimento, desde logo, do ODM que aponta para
a universalizao da escolaridade primria. Com efeito,
o apoio ao ensino da lngua portuguesa representa o
escolarizada desenvolver todas as suas potencialidades,
posto que, para alm de outras lnguas com as quais
convive, a lngua portuguesa representa um importante
meio para o desenvolvimento econmico, social e
cultural.
Tambm em termos de formao profissional, a todos
os nveis, a facilidade de comunicao na lngua por-
tuguesa oferece aos pases lusfonos um veculo pri-
vilegiado para a consolidao dos laos j fortes que
se encontram e intervm no seio da CPLP. A cooperao
portuguesa contribuir assim para a formao e a con-
solidao de elos de solidariedade, reforando os meios
disponveis para a actividade de formadores lusfonos
em pases da lusofonia.
Contribuir para a divulgao da lngua portuguesa,
articulando uma poltica de lngua com uma poltica
cultural, em particular junto dos jovens e das camadas
sociais, que tm menor acesso escolaridade, representa
7186 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
uma mais-valia particularmente importante para o
desenvolvimento do indivduo e da realidade em que
se insere. A este respeito Portugal dispe de evidentes
vantagens comparativas, de que far uso na sua poltica
de cooperao.
Importa tambm referir a necessidade de desenvol-
vimento conjunto das aplicaes computacionais da ln-
gua portuguesa e da produo de novos contedos para
a Internet, essenciais para lhe conferir uma nova capa-
cidade de comunicao na era digital.
3.4 Apoio ao desenvolvimento econmico sustentvel
Com as vrias dcadas que temos de experincia te-
rica e prtica, podemos considerar como um dado adqui-
rido que o desenvolvimento tem de ser compreendido
e apoiado de forma multidimensional. Desde logo, com-
preende-se hoje que necessrio promover o desen-
volvimento tendo em conta a sua sustentabilidade eco-
nmica, social e ambiental. A cooperao portuguesa,
em consonncia com as boas prticas internacionais
neste domnio, est empenhada em promover iniciativas
que estimulem o desenvolvimento sustentvel, equili-
brando o crescimento econmico com mecanismos de
proteco social para que a gerao de riqueza no
seja acompanhada da criao de pobreza e de pro-
teco ambiental para que a riqueza material no seja
gerada a partir da delapidao do patrimnio ambiental.
Em relao proteco social, cabe tambm salientar
o trabalho desenvolvido em sede dos acordos de segu-
rana social existentes com Portugal e que visam pro-
mover a proteco social de pessoas originais de pases
com os quais Portugal desenvolve aces de cooperao.
A incluso social e o apoio ao desenvolvimento de infra-
-estruturas sociais assume, neste quadro, especial relevo.
O desenvolvimento sustentvel um princpio orien-
tador cuja importncia se reflecte claramente em dois
dos objectivos identificados nos ODM, e diversos outros
esto a ele ligados. Assim, as intervenes da cooperao
portuguesa neste domnio sero muito diversificadas,
tendo no entanto em ateno a necessidade de apoiar
os sectores sociais menos capazes de encontrar outras
alternativas de sustento econmico.
3.5 Envolvimento nos debates internacionais
Os anos mais recentes trouxeram a conscincia aguda
da necessidade de haver respostas globais para proble-
mas globais, em especial desde que se percebeu com
terrvel clareza que as consequncias da marginalizao
econmica e social de algumas partes da populao mun-
dial so potencialmente desequilibradoras das dinmicas
internacionais por todo o planeta. A esta conscincia
corresponde uma predisposio renovada, por parte de
muitos pases, para discutir em comum as melhores
estratgias de resposta aos problemas colocados, con-
vergindo esforos internacionais para que se encontrem
as solues necessrias. Portugal no ficar alheio a tais
debates e s necessidades de convergncia e coorde-
nao internacional.
Nos diferentes crculos onde Portugal faz ouvir a sua
voz sobre assuntos de cooperao, seja nos fora inter-
nacionais permanentes como a UE, as Naes Unidas,
a OCDE ou as instituies de Bretton Woods e os bancos
regionais de desenvolvimento, seja em agrupamentos
ad hoc ou temporrios criados em resposta a um pro-
blema particular, os princpios orientadores aqui expres-
sos sero defendidos e aprofundados pelos represen-
N.o 244 22 de Dezembro de 2005
tantes nacionais. A selectividade, que se impe pela
natureza limitada dos nossos recursos humanos diplo-
mticos ou tcnicos , ser feita em termos da impor-
tncia relativa dos assuntos para os princpios orien-
tadores aqui enunciados.
Em simultneo, Portugal participa no grande esforo
quantitativo e qualitativo internacional que se verifica
em prol do desenvolvimento. As metas internacionais
estabelecidas, para cuja definio Portugal contribuiu,
constituem objectivos importantes para o Governo. E
em termos qualitativos Portugal subscreve sem reservas
a necessidade de se desenvolver e aprofundar uma par-
ceria para o desenvolvimento, nos termos estabelecidos
no oitavo objectivo dos ODM: desenvolver uma par-
ceria global para o desenvolvimento.
PARTE II
Quadro de aco da cooperao portuguesa
4 As prioridades da cooperao portuguesa
As prioridades da cooperao portuguesa definem-se
a partir dos princpios e dos objectivos j anteriormente
explicitados. Na verdade, os princpios do respeito pelos
direitos humanos, pela boa governao e pela susten-
tabilidade ambiental, pela diversidade cultural, pela
igualdade de gnero e pela luta contra a pobreza so
tambm entendidos como o ponto de partida para o
estabelecimento das prioridades temticas e sectoriais
da cooperao portuguesa. Por outro lado, estas prio-
ridades reflectem tambm o papel que Portugal pre-
tende assumir no quadro internacional.
4.1 Prioridades geogrficas
Os pases de lngua e expresso portuguesa, sobretudo
os PALOP e Timor-Leste, so espaos de interveno
prioritria da cooperao portuguesa. Esta concentrao
existe j, desde o incio da nossa cooperao, quer ao
nvel dos projectos desenvolvidos no quadro bilateral
quer no que diz respeito aos que so executados pelas
diversas organizaes da sociedade civil. Ao concentrar-
mos a nossa ajuda pblica no quadro dos pases de
expresso portuguesa, inclumos os espaos regionais
em que estes se inserem como espaos importantes para
o desenvolvimento de aces da cooperao portuguesa.
Mesmo no mbito das nossas relaes bilaterais lus-
fonas, interessa sabermos ancorar esses relacionamentos
no devido contexto, regional e sub-regional.
Esta concentrao geogrfica da ajuda pblica deve
permitir uma maior eficcia da cooperao portuguesa,
rentabilizando, atravs da definio clara das priorida-
des sectoriais, a imagem de Portugal como parceiro cre-
dvel. Por outro lado, devemos cumprir os compromissos
internacionais que assumimos. Portugal tem condies
especiais para contribuir positivamente para a impor-
tante mobilizao internacional em torno das necessi-
dades do continente africano e continuar a dedicar
grande parte da sua APD a este continente.
Neste mbito, devem ainda ser incentivadas as rela-
es Sul-Sul, sobretudo entre o Brasil, os pases africanos
de lngua portuguesa e Timor-Leste. A valorizao do
espao da CPLP , pela riqueza da partilha de conhe-
cimentos e pela posio estratgica que pode assumir
no seio da comunidade internacional, uma prioridade
para Portugal.
Ainda que seja natural que a cooperao portuguesa
continue sobretudo dedicada ao espao lusfono, ser
N.o 244 22 de Dezembro de 2005 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
dada continuidade tendncia dos ltimos anos de afec-
tar uma parte dos recursos da cooperao a outros
pases. Incluem-se neste caso pases com os quais Por-
tugal tem ligaes histricas relevantes, como so os
casos de Marrocos, da frica do Sul, do Senegal ou
da Indonsia, entre outros. Todavia, para evitar a frag-
mentao e disperso, as actividades de cooperao em o pluralismo poltico, promovendo mecanismos de di-
pases fora do espao da CPLP sero sempre em menor
escala global.
4.2 Prioridades sectoriais
Tendo em conta as realidades especficas de cada
um dos pases e regies, os desafios de reorientao
para a cooperao portuguesa para os ODM, e tendo
tambm presente que a eficcia da cooperao pres-
supe uma concertao e concentrao geogrfica e sec- sade, alfabetizao bsica e apoio escolar, formao
torial, so estabelecidas as seguintes prioridades sec-
toriais da cooperao portuguesa:
A) Boa governao, participao e democra-
cia. Assim, pretende-se:
Reforar as aces de apoio institucional e capa-
citao que contribuam para o fortalecimento
do Estado de direito. Aqui inserem-se programas
de formao e capacitao dos organismos pbli-
cos, de apoio boa gesto dos assuntos pblicos,
bem como o apoio s reformas das administra-
es pblicas, em particular aos processos de
consolidao das administraes locais; a melho-
ria de normas e procedimentos administrativos;
a criao de legislao adequada, e o reforo
da capacidade de planeamento e da melhoria
dos mecanismos de gesto, nomeadamente ao
nvel das reformas fiscais e do sector da esta-
tstica;
Apoiar reas determinantes para a boa governao,
como a administrao interna, a justia e as
finanas pblicas;
Colaborar na consolidao do sistema de segurana
interna, nas suas diversas valncias e no respeito
pelos princpios do Estado de direito;
Apoiar os processos eleitorais;
Aumentar o apoio ao oramento, nos casos em
que exista um enquadramento local e interna-
cional prprio;
Nos Estados mais frgeis, apostar no desenvolvi-
mento de programas que promovam a paz, a
preveno e a gesto de conflitos, bem como
medidas de apoio estabilidade no ps-conflito.
Neste contexto, a cooperao tcnico-militar
poder apoiar a reforma das estruturas de defesa
dos pases parceiros, designadamente nas seguin-
tes reas: definio da poltica de defesa; reor-
ganizao das foras armadas, por forma a cum-
prir a sua funo de promotoras da estabilidade
do Estado, formao e instruo militar e a adop-
o de cdigos de conduta, que visam o respeito
pelo direito internacional, pelos direitos huma-
nos e pelo direito humanitrio internacional. O
apoio insero regional destes pases, em espe-
cial sua participao em organizaes regionais
de segurana e defesa, na perspectiva da sua
capacitao em matria de operaes de manu-
teno da paz e humanitrias, dever ser alvo
7187
de uma ateno especial no quadro da coope-
rao tcnico-militar, designadamente em mat-
ria de conceitos, doutrina e princpios.
Considera-se fundamental contribuir para a promo-
o da democracia representativa e participativa e para
logo social, tanto por aquilo que representa directa-
mente em termos de qualidade de cidadania como pela
relao positiva que existe entre democracia e desen-
volvimento. Neste sentido, o apoio capacitao da
sociedade civil e ao desenvolvimento e consolidao do
associativismo revela-se de extrema importncia;
B) Desenvolvimento sustentvel e luta contra a
pobreza. Encarando a pobreza como um fenmeno
multidimensional, que abrange o acesso a cuidados de
mnima, segurana alimentar, melhoria habitacional,
bem como o apoio a actividades de gerao de ren-
dimento, a aces de incluso social e de promoo
de igualdade de oportunidades, designadamente entre
homens e mulheres, e tendo presente os ODM, pre-
tende-se contribuir para o desenvolvimento humano e
econmico das populaes dos pases parceiros, nomea-
damente:
Na educao, entendendo esta como um sector-
-chave da cooperao portuguesa. No mbito da
educao apoiaremos a escolaridade bsica,
incluindo a alfabetizao de adultos, promo-
vendo a concretizao do segundo dos ODM.
Nesta rea ser dada tambm especial ateno
ao ensino tcnico e profissional, devendo a tec-
nologia ser colocada ao servio da educao,
nomeadamente atravs de programas de ensino
a distncia. O ensino tcnico e profissional
um instrumento fundamental para o desenvol-
vimento do sector produtivo dos pases em
desenvolvimento e constitui o primeiro passo de
um processo multissectorial de incluso social.
A cooperao cientfica e tecnolgica constitui
tambm um instrumento relevante no sentido
do reforo das capacidades locais para a for-
mulao, implementao e avaliao das pol-
ticas pblicas promotoras do desenvolvimento
econmico e social bem como da disseminao
de uma cidadania informada e activa com efec-
tiva capacidade de interveno nos desafios da
sociedade do saber. No que concerne coope-
rao na rea do ensino superior, tambm ela
importante, ser alvo de uma poltica clara e
concertada, orientada para a promoo da qua-
lidade do ensino e no desenvolvimento de opor-
tunidades de criao de estabelecimentos de for-
mao pblicos e ou privados nos pases lusfonos,
com vista satisfao das necessidades emergentes
de formao para a sociedade global. No mesmo
sentido, tambm a actual poltica de bolsas ser
redefinida para responder s verdadeiras neces-
sidade de capacitao, formao e valorizao dos
pases parceiros. Pretende-se, portanto, possibili-
tar s populaes locais o acesso sustentvel e
de qualidade educao. A educao deve ainda
interagir com a cultura, sendo esta uma rea per-
tinente e relevante para a construo de socie-
dades multiculturais com capacidade de promo-
verem e valorizarem a sua especificidade cultural
no mundo globalizado. Inclui-se neste mbito a
7188 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
cooperao no domnio da valorizao do patri-
mnio cultural, muito em particular o patrimnio
mvel e o patrimnio imaterial;
A sade outra das reas de relevo da cooperao
portuguesa, pelo saber e experincia adquiridos,
ao longo dos anos, sobretudo sobre as realidades
dos pases africanos e de Timor-Leste. Os
ODM 4, 5 e 6 apontam para a necessidade de
desenvolver um esforo internacional no sentido
de reduzir a mortalidade infantil, melhorar os
cuidados maternos e combater a incidncia do
VIH/sida, das doenas sexualmente transmiss-
veis e da malria e da tuberculose. Importa
sobretudo melhorar a capacidade de trabalhar
no mbito dos cuidados primrios e de higiene,
aproximando deste modo o esforo da coope-
rao s primeiras necessidades das populaes.
Garantir o acesso sade constitui uma premissa
fundamental do direito proteco social;
O desenvolvimento rural est intrinsecamente
ligado questo da segurana alimentar e da
pobreza, pois uma parte considervel das popu-
laes dos pases em desenvolvimento vive em
meio rural, onde os rendimentos so mais baixos.
Neste campo, a cooperao portuguesa dever
contribuir para que as populaes nos pases em
desenvolvimento tenham acesso, em qualquer
momento, a alimentos nutritivos e incuos, em
quantidade suficiente para levar uma vida activa
e s. Este acesso est reconhecido como direito
humano individual na Declarao Universal dos
Direitos Humanos. Portugal participar nas ini-
ciativas internacionais contra a fome e contri-
buir para a erradicao da pobreza, atravs da
valorizao da gesto comunitria e das culturas
tradicionais, assim como das instituies locais
ligadas ao desenvolvimento rural;
A proteco do ambiente e a gesto sustentvel
dos recursos naturais, em particular os recursos
hdricos, constituem tambm uma rea priori-
tria da cooperao portuguesa. A sustentabi-
lidade ambiental uma componente fundamen-
tal do desenvolvimento humano. O objectivo 7
dos ODM e os compromissos da Cimeira de Joa-
nesburgo apontam para a necessidade de impul-
sionar a boa gesto dos recursos ambientais e,
em particular, dos recursos hdricos e o acesso
gua e ao saneamento. A vasta maioria dos
pases em desenvolvimento tm igualmente
extensas zonas costeiras e alguns esto j amea-
ados pelos impactes de ameaas ambientais glo-
bais como as alteraes climticas e a deserti-
ficao. Assim, a proteco do ambiente e o
ordenamento do territrio so essenciais para
assegurar o mnimo de qualidade de vida das
populaes, uma vez que tm reflexos directos
na sade humana e no combate pobreza. ,
por isso, importante que a cooperao portu-
guesa coloque a mais-valia do seu conhecimento
ao servio da gesto sustentvel dos recursos
naturais, em particular dos recursos hdricos, nos
pases em desenvolvimento;
particularmente importante incentivar o cresci-
mento econmico, o desenvolvimento do sector
privado, a formao e a gerao de emprego.
A formao e o incentivo criao de emprego portuguesa e para a elaborao de estratgias inter-
garantem a melhoria das condies de vida das
N.o 244 22 de Dezembro de 2005
populaes locais e promovem o desenvolvi-
mento integrado e sustentado dos pases. Neste
sentido, a incluso social dos jovens, sobretudo
de grupos de risco, promove a pacificao social
e o crescimento econmico dos pases em desen-
volvimento. Na verdade, todo o desenvolvimento
requer crescimento, assim, a cooperao portu-
guesa apoiar iniciativas que tenham estes objec-
tivos, em particular as iniciativas mais geradoras
de emprego. Neste mbito inserem-se os pro-
gramas de microcrdito associados s actividades
geradoras de rendimento. A cooperao portu-
guesa contribuir tambm para a promoo do
associativismo empresarial e para capacitar os
Estados beneficirios no sentido de criarem con-
dies laborais, polticas de concorrncia e legis-
lao que captem o investimento e que reforcem
e incentivem o desenvolvimento econmico
local;
C) Educao para o desenvolvimento. A educao
para o desenvolvimento uma prioridade importante
da cooperao portuguesa. fundamental criar conhe-
cimento e sensibilizar a opinio pblica portuguesa para
as temticas da cooperao internacional e para a par-
ticipao activa na cidadania global. Esta prioridade,
embora menor em termos das suas implicaes finan-
ceiras, constitui um importante factor de formao
cvica, em particular para que as camadas mais jovens
da populao portuguesa tenham capacidade de par-
ticipar plenamente na resposta aos desafios globais que
se colocam no horizonte.
As prioridades aqui referidas tero um grau de pre-
mncia e pertinncia diferente consoante o pas par-
ceiro, sendo importante sublinhar que em cada pas a
cooperao portuguesa dever concentrar a maior parte
dos seus apoios em apenas trs ou quatro prioridades,
de forma a pr termo pulverizao de apoios que
tantas vezes se tem verificado no passado e que to
nociva para a racionalidade, a eficcia e a eficincia.
Para conseguirmos concretizar estas prioridades, h
um trabalho de reorientao operacional que neces-
srio desenvolver. O primeiro passo para essa reorien-
tao dado no presente documento, atravs de uma
definio clara destas prioridades.
5 A cooperao portuguesa e o enquadramento multilateral
O enorme acrscimo na intensidade da coordenao
internacional nestes ltimos anos representa um impor-
tante desafio para a cooperao portuguesa, em par-
ticular para a sua capacidade de funcionar no enqua-
dramento multilateral que hoje to importante. Este
desafio constitui ao mesmo tempo uma oportunidade
que a cooperao portuguesa procurar aproveitar para
difundir e projectar, em espaos mais amplos do que
aqueles que seriam permitidos pela actuao estrita-
mente bilateral, os valores e os princpios que a animam.
J hoje a cooperao portuguesa dedica quase metade
do volume total de APD cooperao multilateral. Em
boa medida, este montante resulta por inerncia da per-
tena portuguesa a diversos contextos multilaterais,
alguns dos quais com grande importncia para a agenda
internacional do desenvolvimento. O envolvimento
nacional nas grandes discusses do meio multilateral
dever contribuir de uma forma mais efectiva para a
defesa dos interesses estratgicos da poltica externa
nacionais.
N.o 244 22 de Dezembro de 2005 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
Acresce ainda que uma das caractersticas mais vis-
veis do nosso tempo a distino rgida entre coope-
rao bilateral e cooperao multilateral que deixou de
ser sustentvel, porque as ideias e as metodologias que
se desenvolvem no seio do sistema multilateral condi-
cionam e influenciam sobremaneira a cooperao que
se pratica no mbito bilateral. Assim, estamos hoje
perante um cenrio em que se impe uma nova forma
de trabalhar, levando para os circuitos multilaterais os
valores e as convices subjacentes cooperao nacio-
nal e trazendo desses espaos de debate novas meto-
dologias e abordagens.
Em Maro de 2005 Portugal assinou, juntamente com
90 pases e dezenas de organizaes internacionais e
no governamentais, a Declarao de Paris sobre a Efi-
ccia da Ajuda para o Desenvolvimento. Respeitar o
esprito e a letra desse compromisso internacional sig-
nifica desenvolver muito substancialmente a capacidade
nacional de trabalhar no espao cruzado entre o bilateral
e o multilateral.
5.1 Orientaes gerais portuguesas
no contexto multilateral
Uma ateno especial para frica
Portugal congratula-se com a nfase dada nos anos
mais recentes ao continente africano e identifica-se com
os compromissos europeus de dedicar um esforo acres-
cido ao desenvolvimento de frica. Portugal j destina
actualmente cerca de trs quintos da sua APD bilateral
a frica uma proporo que internacionalmente
muito elevada e tenciona manter esse compromisso
com frica.
O apoio ao continente africano constitui, na pers-
pectiva portuguesa, um dos mais importantes desafios
da globalizao, uma era histrica que tem o potencial
de promover a paz e a prosperidade a uma escala sem
precedentes. Porm, este desiderato apenas ser atin-
gido se for possvel evitar a marginalizao de impor-
tantes partes do globo, e nomeadamente do continente
africano.
Pela via multilateral, Portugal apoia programas de
desenvolvimento individuais de pases africanos, como
o caso dos programas indicativos nacionais negociados
no mbito da Conveno de Cotonou. O envolvimento
portugus neste importante compromisso internacional
europeu na senda das inovadoras abordagens das
Convenes de Yaound e de Lom representa um cionais relevantes em Estados frgeis pela via mul-
contributo muito relevante para o desenvolvimento
equitativo do continente africano, nomeadamente em
pases com os quais Portugal tem poucas ligaes his-
tricas. Portugal apoia igualmente programas nacionais
de crescimento e reduo da pobreza de pases africanos
em geral e dos PALOP em particular, atravs da sua
participao nos grupos do Banco Mundial e do Banco
Africano de Desenvolvimento.
Ao mesmo tempo, pela vertente multilateral que
melhor se consegue promover solues para alguns dos
problemas estruturais com que os pases beneficirios
se confrontam, de que so exemplo as questes da boa
governao, da integrao regional ou dos desafios de
natureza transfronteiria. Assim, Portugal dedicar
especial ateno, no mbito das suas parcerias com agn-
cias das Naes Unidas, no quadro da UE e das ins-
tituies financeiras internacionais, promoo de lises sobre o desenvolvimento, comeou tambm a tor-
apoios internacionalmente concertados que procurem
responder a problemas sectoriais especficos de pases
7189
africanos, comeando pelos PALOP. Outro frum no
qual Portugal contribuir para o desenvolvimento afri-
cano a OCDE, quer seja na discusso de orientaes
gerais para a ajuda pblica ao desenvolvimento inter-
nacional quer seja na promoo de estudos relevantes
para a identificao das respostas mais adequadas s
circunstncias africanas.
Apoio estabilizao e transio para o desenvolvimento
Portugal deve interessar-se em particular por todas
as iniciativas relacionadas com o apoio a Estados ditos
frgeis ou falhados e pelas actividades de estabi-
lizao e desenvolvimento de ps-conflito (v).
Com efeito, a existncia de Estados frgeis constitui
uma das mais importantes ameaas na era da globa-
lizao, no s para os habitantes desses pases como
tambm para muitas pessoas em outras partes do
mundo. A natureza dos problemas com que se confron-
tam os Estados frgeis exige uma abordagem mul-
tilateral e bilateral concertada. Portugal apoiar inicia-
tivas multilaterais destinadas a tornar o mundo mais
seguro, sendo fundamental recordar a este respeito as
palavras de Kofi Annan no seu relatrio In larger
freedom:
[. . .] no teremos desenvolvimento sem segurana,
no teremos segurana sem desenvolvimento, e no tere-
mos nenhum dos dois sem respeito pelos direitos
humanos.
Em muitos casos, os custos das iniciativas destinadas
a corrigir alguns dos problemas fundamentais dos Esta-
dos frgeis poderiam ser substancialmente menores,
ou mesmo evitados, se na devida altura houvesse uma
interveno internacional concertada em resposta a
sinais evidentes de desagregao de uma sociedade. Nos
ltimos anos, verifica-se um substancial aperfeioa-
mento dos mecanismos de alerta precoce para estes
sinais, precisamente devido ao reconhecimento inter-
nacional do perigo colocado pelos Estados frgeis.
Consideramos portanto particularmente pertinente o
empenho multilateral em pases que podemos consi-
derar Estados frgeis, isto , aqueles que correm o
risco de degenerar e desagregar, fazendo alastrar a inse-
gurana no s por entre os seus prprios cidados como
tambm por entre os cidados da regio a que per-
tencem. Portugal contribuir para os esforos interna-
tilateral ou, quando apropriado, pela via bilateral.
Apoio aos objectivos de desenvolvimento do milnio
A transformao operada na cooperao internacio-
nal nos primeiros anos deste sculo, de que smbolo
e fora motora a congregao de esforos em torno
dos ODM, sublinha muito claramente que fundamen-
tal a coordenao para fazer face aos desafios inter-
nacionais do desenvolvimento. Com efeito, os mtodos
utilizados na ajuda pblica ao desenvolvimento durante
dcadas, e nomeadamente a ajuda bilateral descoorde-
nada, constituem porventura a mais relevante razo do
relativo falhano das actividades de cooperao inter-
nacional. Ao mesmo tempo que esta realidade se foi
progressivamente impondo nas mais importantes an-
nar-se bvio que as consequncias do subdesenvolvi-
mento ameaavam todo o equilbrio internacional na
7190 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
era da globalizao. esta conjuno que leva ao apa-
recimento e consolidao dos ODM como metas pola-
rizadoras dos esforos internacionais. Portugal no
ficar alheio a esta convergncia internacional.
Presentemente, regista-se algum atraso em Portugal
na adopo dos ODM como elemento relevante na defi-
nio da poltica nacional de cooperao. Porm, a partir sobre temticas de desenvolvimento. Respeitando e dia-
de 2005 e at ao horizonte internacionalmente estabe-
lecido de 2015, os ODM estaro no centro das opes
a tomar pela cooperao portuguesa. Deste modo, existe
um princpio de alinhamento e harmonizao entre as
orientaes estratgicas nacionais e as internacionais,
criando-se assim as condies bsicas para que a coo-
perao portuguesa contribua para os grandes objectivos
internacionais, e para que os recursos internacional-
mente disponveis sejam bem aproveitados para mbitos
e problemticas que a cooperao portuguesa conhece
bem.
O sucesso internacional em relao aos ODM no
depende apenas da ajuda pblica ao desenvolvimento.
O impacte da globalizao faz-se sentir em numerosos
mbitos distintos, levando a que, cada vez mais, se fale
da necessidade de coerncia nas diferentes esferas da
poltica econmica, incluindo as que dizem respeito, por
exemplo, ao comrcio e agricultura. A participao
portuguesa nos debates multilaterais ter em conta a
necessria coerncia entre as diferentes polticas sec-
toriais e os valores subjacentes poltica externa
nacional.
Reforo do espao lusfono
A capacidade de trabalhar em rede, fazendo convergir
para uma lgica comum energias e recursos de fontes
diversas, reconhecidamente uma competncia funda-
mental no relacionamento internacional contempor-
neo. Assume deste modo uma grande relevncia a capa-
cidade de gerar, a partir de referncias partilhadas, abor-
dagens sinergticas face a problemas comuns. assim
que a lusofonia deve ser entendida, no apenas como
um espao lingustico partilhado, mas antes como um
espao relevante para o trabalho em rede. A CPLP,
organizao internacional que congrega os pases de
expresso portuguesa, representa um importante dom-
nio de trabalho para a cooperao portuguesa, crian-
do-se em particular a possibilidade de utilizar a lngua
comum como potenciadora de intervenes envolvendo
trs ou mais pases lusfonos. O reforo do espao lus-
fono constitui um reforo da capacidade de resposta
dos pases da CPLP aos desafios da globalizao que
a todos dizem respeito.
A cooperao constitui, desde a fundao desta ins-
tituio, um dos pilares da CPLP, no tendo no entanto
realizado em plena efectividade at agora todo o seu
potencial nesta matria. Ao aproximarmo-nos da efe-
mride que a celebrao do 10.o aniversrio da CPLP
(2006), vale a pena reflectirmos sobre os mecanismos
e as abordagens mais propiciadoras de um aprofunda-
mento da cooperao para o desenvolvimento no espao
lusfono.
5.2 Espaos multilaterais para o envolvimento portugus
Pas europeu e lusfono, atento aos problemas do
desenvolvimento e aos desafios da globalizao, Por-
tugal tem voz num importante conjunto de espaos de
dilogo multilateral. No seio da UE, Portugal participa
na definio da poltica comunitria de ajuda ao desen-
N.o 244 22 de Dezembro de 2005
volvimento, tanto em relao aos pases ACP (frica,
Carabas e Pacfico), atravs da Conveno de Cotonou,
como em relao aos pases da Amrica Latina e da
sia. O recente alargamento para 25 Estados membros,
em breve 27, e a possibilidade de futuros alargamentos
introduzem dinmicas novas nas discusses europeias
logando com todos os seus parceiros europeus, Portugal
defender neste mbito os princpios orientadores para
a sua interveno multilateral.
No mbito das Naes Unidas, Portugal participa acti-
vamente nos grandes debates internacionais sobre temas
de desenvolvimento que se realizam na Assembleia
Geral e no ECOSOC e trabalha de perto com as rele-
vantes agncias das Naes Unidas. Entre estas, des-
tacam-se em particular o PNUD, a ACNUR, o FNUAP
e a UNICEF. Com estas agncias a cooperao por-
tuguesa colabora no s atravs das contribuies para
o seu financiamento central mas tambm atravs do
financiamento de projectos especficos, afectando deter-
minadas verbas a esses projectos. O Ministrio de Neg-
cios Estrangeiros, principalmente atravs do Instituto
Portugus de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD), tra-
balhar tambm em estreita coordenao com outros
ministrios, no mbito das iniciativas na esfera prpria
de agncias como a FAO, a OMS e a OIT.
A OCDE constitui outro importante centro de dis-
cusso sobre temas de desenvolvimento internacional,
em particular atravs do CAD e do Centro de Desen-
volvimento. O CAD hoje um dos grandes centros de
produo de informao e de gerao de consensos e
de conhecimentos sobre a cooperao para o desen-
volvimento, e Portugal participar activamente nos tra-
balhos correntes dessa instituio. No sendo possvel
ter uma presena idntica em todo o vasto leque de
actividades do CAD, Portugal privilegiar os trabalhos
temticos que mais directamente se relacionem com os
princpios orientadores expressos neste documento.
As instituies financeiras internacionais, nomeada-
mente o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Interna-
cional e os bancos regionais de desenvolvimento, so
importantes pontos de referncia para os debates inter-
nacionais sobre cooperao para o desenvolvimento.
Portugal tem vindo a ampliar a sua presena e capa-
cidade de interveno nestas instituies, importando
reforar a coordenao entre os Ministrios dos Neg-
cios Estrangeiros e das Finanas.
Outra esfera multilateral que requer a ateno da
cooperao portuguesa a relevncia cada vez maior
de organizaes de mbito regional. Portugal um par-
ticipante activo nos trabalhos das cimeiras ibero-ame-
ricanas, hoje em vsperas de uma importante transfor-
mao institucional, que trar sem dvida uma renovada
capacidade de afirmao desse bloco como um espao
no s de coordenao poltico-diplomtica mas tam-
bm de cooperao para o desenvolvimento. A coo-
perao portuguesa estar tambm atenta necessidade
de apoiar a valorizao e capacidade de interveno
de instituies como a Unio Africana, a SADC e a
CEDEAO, incluindo a contribuio da cooperao tc-
nico-militar, que assumem hoje um papel cada vez mais
destacado na arquitectura da paz, da segurana e do
desenvolvimento internacional.
5.3 Aprofundamento da abordagem bi-multi
A evoluo na cooperao internacional para o desen-
volvimento ao longo da ltima dcada, com particular
N.o 244 22 de Dezembro de 2005 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
intensidade desde a viragem do sculo, torna muito
menos significativa a distino tradicional entre coo-
perao bilateral e cooperao multilateral. A coope-
rao portuguesa, tal como a de outros pases doadores,
tem de estar altura dos desafios que isto coloca.
por isso fundamental que sejam aprofundadas meto-
dologias de trabalho bi-multi, fazendo relevar as van-
tagens de colocar dentro de uma lgica comum os recur-
sos despendidos por via bilateral e por via multilateral.
Trata-se de encontrar maneiras de potenciar a coope-
rao bilateral, colocando-a em parceria com esforos
multilaterais, e de, ao mesmo tempo, assegurar que os
esforos do mbito bilateral sejam dirigidos de forma
coordenada no sentido da convergncia com as inter-
venes de outros parceiros. O IPAD, enquanto inter-
locutor simultneo dos ministrios sectoriais e das agn-
cias internacionais, ter um papel fundamental a desem-
penhar neste processo.
Esta orientao poder e dever encontrar diversas
formas de realizao concreta. Entre elas, destacam-se
duas das mais evidentes. A primeira reside no finan-
ciamento directo de projectos multilaterais, no contexto
de intervenes em que se verifica uma mais-valia rele-
vante desta forma de trabalhar. Portugal j financia este
tipo de projectos, por exemplo com o PNUD, com a
OIT e com a UNESCO, atravs do estabelecimento de
trust funds ou outros mecanismos. A segunda reside na
participao muito mais intensa nos processos de coor-
denao internacional, tanto nos debates de orientao
como na consequente canalizao de verbas bilaterais
para intervenes sectoriais ou temticas acordadas no
mbito dessa coordenao. de realar que em dois emprego.
dos pases lusfonos Timor-Leste e Moambique
a coordenao internacional muito intensa e que a
participao portuguesa nessa coordenao dever ser para a APD na promoo de economias de mercado,
muito mais activa. Estes dois exemplos de mecanismos
de trabalho bi-multi devem ser mais desenvolvidos, sem
prejuzo de outras metodologias com o mesmo objectivo.
Regista-se tambm, nesta convergncia entre o bilateral
e o multilateral, a existncia de mltiplas possibilidades
interessantes no desenvolvimento de projectos partilha-
dos com outros pases individualmente ou em pequenos
grupos. Trata-se de uma prtica j muito desenvolvida
por alguns pases, que uma consequncia natural das
mudanas internacionais aqui retratadas.
As relaes bi-multi de Portugal esto tambm reflec-
tidas nos bancos multilaterais de desenvolvimento
(BMD) atravs dos acordos de cooperao tcnica que
deram origem aos actuais trust funds bilaterais, que per-
mitem s empresas de consultoria e aos consultores indi-
viduais portugueses concorrerem a projectos de assis-
tncia tcnica, promovidos pelos BMD nos pases em
desenvolvimento, designadamente nos PALOP.
Em suma, chegado o momento de uma participao
mais empenhada e mais inteligente no sistema multi-
lateral da cooperao para o desenvolvimento, na pros-
secuo dos valores fundamentais que norteiam a ajuda
pblica ao desenvolvimento portuguesa e, mais ampla-
mente, a poltica externa nacional.
6 O apoio ao sector privado
No h desenvolvimento sustentvel sem iniciativa
privada, a qual, de resto, no exclui nem nunca
excluiu o papel decisivo do Estado. A APD desem-
penha um papel insubstituvel em muitos pases do
mundo, e nomeadamente nos pases menos avanados,
mas constitui um ponto assente que o bom funciona-
7191
mento de uma economia de mercado o objectivo mais
importante para a dinamizao e modernizao de eco-
nomias com maiores dificuldades de integrao econ-
mica internacional. Uma economia de mercado eficiente
e equitativa requer, por sua vez, o desenvolvimento e
a consolidao permanente de uma forte base institu-
cional, e nomeadamente de um substrato legal, social
e econmico, que cabe sobretudo ao Estado assegurar.
Esta necessria conciliao entre Estado e mercado
que durante alguns anos eram considerados foras
contraditrias representa hoje um consenso alargado
nos estudos sobre o desenvolvimento, conforme pode
ser visto no relatrio anual do Banco Mundial de 2002,
dedicado a este tema.
Tambm em 2002, o Consenso de Monterrey chamou
a ateno para a grande importncia da melhoria do
ambiente de trabalho para a iniciativa privada em qual-
quer estratgia para o desenvolvimento. Como no pode
haver desenvolvimento sustentvel sem o investimento
e o dinamismo do sector privado, uma estratgia para
o desenvolvimento requer a criao de condies pro-
pcias actividade da iniciativa privada. A este respeito,
importa sublinhar o papel primordial da boa governao,
resumido sucintamente no Consenso de Monterrey:
A boa governao essencial para o desenvolvi-
mento sustentvel. Polticas econmicas e instituies
democrticas slidas, que respondem s necessidades
das pessoas, bem como melhorias de infra-estruturas,
constituem a base para o crescimento econmico sus-
tentado, a erradicao da pobreza e a criao de
Conclui-se assim que h um papel de grande relevo
e que esse papel multifacetado, incluindo actividades
to diversas como o apoio ao funcionamento de um
sistema jurdico fivel, a formao para o mercado de
trabalho, o fornecimento de crdito concessional e o
fomento de parcerias pblico-privadas, entre outras. A
cooperao portuguesa est atenta a esta realidade e
apoiar o desenvolvimento do sector privado e das eco-
nomias de mercado nos pases parceiros, associando-se
deste modo s grandes tendncias internacionais neste
domnio.
As instituies fundamentais para o bom funciona-
mento de economias de mercado como sejam leis
adequadas e um sistema judicial capaz de as fazer res-
peitar dependem em grande medida do Estado. Por
exemplo, a matriz jurdica e judicial comum que Portugal
partilha com os pases lusfonos constitui um patrimnio
evidente para a cooperao portuguesa e uma rea de
trabalho imprescindvel para o desenvolvimento econ-
mico destes pases. Ao mesmo tempo, em todos os pases
lusfonos as empresas portuguesas esto entre os maio-
res investidores estrangeiros, constituindo-se assim
como uma massa crtica importante para o desenvol-
vimento econmico do pas.
A cooperao portuguesa apoiar a consolidao de
economias de mercado nos pases em que trabalha, tanto
atravs do IPAD como atravs de uma nova instituio
a ser criada no mbito do actual processo de reforma
da cooperao. O IPAD, vocacionado para a APD,
actuar sobretudo no mbito do apoio criao de um
ambiente propcio ao desenvolvimento de economias
de mercado, como sejam as reas da justia, da for-
mao, do microcrdito e da assistncia tcnica, entre
7192 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
outras. Em todas estas reas a cooperao portuguesa
dispe de experincias e competncias que podem trazer
importantes contributos para o desenvolvimento eco-
nmico. Entre outras, devem ser aproveitadas e valo-
rizadas as potencialidades presentes nas associaes
empresariais e sindicais, competindo ao IPAD a mobi-
lizao deste patrimnio em prol do desenvolvimento
dos pases parceiros. Assim, o IPAD trabalhar no
mbito do conjunto de recomendaes expressas no
Consenso de Monterrey sob o captulo II.A (vi).
Colmatando uma lacuna na arquitectura da coope-
rao portuguesa desde a extino da APAD em 2002,
o Governo vai promover a criao de uma nova ins-
tituio financeira, que tem por misso central promover
a dinamizao das economias beneficirias da APD por-
tuguesa, numa perspectiva de apoio ao desenvolvimento
sustentvel, em particular atravs do envolvimento de
empresas portuguesas. Esta instituio visa sobretudo
corresponder aos desafios enunciados no Consenso de
Monterrey sob o captulo II.B (vii).
Recorde-se que nesse documento, que representa
uma componente importante do consenso internacional
contemporneo sobre cooperao, h uma chamada de
ateno para o papel fundamental do investimento
directo externo, concluindo-se que necessrio criar
as condies para tal investimento, tanto no plano nacio-
nal como no plano internacional. Entre os mecanismos
recomendados est a criao de instituies apropria-
das nos pases doadores para que possam aumentar o
seu apoio ao investimento privado estrangeiro, e
nomeadamente instituies que possam fornecer crdito
de exportao, capital de risco e garantias de crdito.
A criao de uma instituio portuguesa destinada a
estes objectivos representar um acrscimo decisivo de
operacionalidade para a cooperao portuguesa.
Esta nova instituio, financiada maioritariamente
pelo Estado mas com uma forte representao do sector
privado entre os seus accionistas, poder integrar a asso-
ciao EDFI, assumindo-se nessa medida como parceira
da Comisso Europeia e do Banco Europeu de Inves-
timentos no contexto da Conveno de Cotonou. Ter
tambm um papel catalizador na conjugao de dife-
rentes instrumentos financeiros j disponveis mas
dispersos e insuficientemente aproveitados em Por-
tugal e servir como interlocutor til para bancos de
desenvolvimento internacionais.
No quadro de uma coordenao nacional, que se quer
estratgica, haver, sempre que necessrio, uma arti-
culao com o ICEP.
PARTE III
Quadro institucional da cooperao portuguesa
7 O dispositivo da cooperao portuguesa
A poltica de ajuda pblica ao desenvolvimento em
Portugal tem-se caracterizado por uma grande disperso
institucional, ao nvel da formulao, execuo e finan-
ciamento das actividades, apesar dos esforos que desde
o final dos anos 90 se foram desenvolvendo no sentido
de melhorar as formas de coordenao da ajuda. Para
colmatar este atraso, o dispositivo central da cooperao
ser dotado de responsabilidades claras relativamente
coordenao e liderana dos esforos conjuntos nesta
rea. Este dispositivo central trabalhar em estreita arti-
culao com os ministrios sectoriais que desenvolvem
N.o 244 22 de Dezembro de 2005
actividades de cooperao, nomeadamente atravs da
institucionalizao e implementao efectiva das reu-
nies de coordenao interministerial. A coerncia glo-
bal da cooperao portuguesa passa tambm pela con-
certao entre todos os agentes pblicos e privados de
cooperao, e para esse efeito ser tambm institudo
um frum da cooperao para o desenvolvimento, cata-
lizador de sinergias entre esses diversos actores e pro-
motor de formas de complementaridade entre as diver-
sas aces.
7.1 Dispositivo central
Criado em Janeiro de 2003, o IPAD tem como prin-
cipais funes a superviso, direco e coordenao da
ajuda pblica ao desenvolvimento; o planeamento, pro-
gramao, acompanhamento e avaliao dos programas
e projectos de cooperao, e o enquadramento ade-
quado dos programas de cooperao e de ajuda pblica
ao desenvolvimento financiados e realizados por outros
organismos do Estado e demais entidades pblicas. Para
alm desta funo de coordenao das actividades pbli-
cas, o IPAD concentra tambm a informao sobre pro-
jectos de cooperao promovidos por entidades priva-
das. A funo de centralizao e disseminao da infor-
mao fundamental para as funes de liderana,
superviso e coordenao que incumbem ao IPAD.
Cabe ainda ao IPAD a funo de financiar projectos
e aces de cooperao e de coordenar o planeamento
financeiro de toda a cooperao portuguesa.
O exerccio da superintendncia e tutela sobre o
IPAD atribui ao Ministrio dos Negcios Estrangeiros
a responsabilidade pela emanao das directivas sobre
os objectivos a atingir nas polticas e nas prioridades
da cooperao portuguesa e sobre as estratgias a adop-
tar nas mesmas. Compete ao IPAD operacionalizar estas
instrues, afectando e gerindo os recursos disponveis
em concordncia.
Relativamente ao planeamento integrado da coope-
rao, pretende-se progressivamente trabalhar no sen-
tido de o assumir como um mecanismo, afastando as
prticas vigentes da tradicional smula de numerosas
e diversas actividades de cooperao. A partir das orien-
taes e dos objectivos gerais definidos ao nvel inter-
nacional e ao nvel nacional, sero estabelecidas polticas
sectoriais coerentes e complementares, adaptadas tam-
bm s necessidades efectivamente identificadas no ter-
reno, e no simplesmente definidas com base na dis-
ponibilidade de recursos ou de prioridades prprias dos
agentes da cooperao.
A funo central de coordenao do IPAD deriva
da necessidade de combater a disperso de meios e a
disperso de critrios polticos, bem como de melhorar
a racionalidade, eficincia e eficcia da ajuda, nomea-
damente atravs da identificao das reas em que h
vantagens comparativas.
Ao nvel operacional, trazem-se duas directivas essen-
ciais actuao do IPAD: eficcia na coordenao orien-
tada para resultados e integrao das actividades da coo-
perao portuguesa de forma a tornar visvel uma lgica
de conjunto coerente. Essa visibilidade trar vantagens
no s ao nvel da capacidade de negociao com inter-
locutores externos bilaterais e multilaterais como tem
tambm repercusses ao nvel interno, mobilizando a
opinio pblica e envolvendo mais activamente a prpria
sociedade civil.
Polticas mais coordenadas, com distribuio clara de
responsabilidades, permitem ainda um maior compro-
N.o 244 22 de Dezembro de 2005 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
misso ao nvel poltico pela evoluo das estratgias defi-
nidas, e ainda a identificao de eventuais problemas
com os mtodos utilizados na prtica, permitindo incor-
porar a experincia anterior na correco ou preveno
de novos erros. Da que seja fundamental desenvolver
formas de avaliao do IPAD. A avaliao do IPAD
dever incidir no s sobre programas e projectos em
curso mas tambm sobre a eficcia da sua aco coor-
denadora dos diferentes sectores.
O objectivo da coerncia da poltica externa portu-
guesa, designadamente no que toca componente da
cooperao para o desenvolvimento, reflecte-se ainda
na possibilidade, definida em 1999, de haver delegaes
para a cooperao compostas por pessoal especializado
para exercer funes na rea da cooperao, nomea-
damente junto das representaes diplomticas portu-
guesas (viii). Pretendia-se com esta possibilidade fazer
a devida articulao entre as actividades no terreno e
o IPAD bem como as outras entidades sectoriais, no
governamentais, empresas e municpios, entre outras.
Por outro lado, tal presena permite o devido acom-
panhamento no terreno da evoluo da execuo dos
projectos financiados pela cooperao portuguesa.
Importa dar continuidade a esta inteno, regulamen-
tando o referido decreto-lei e implementando estas deci-
ses sempre que isso se afigure necessrio.
Reconhece-se que uma dimenso essencial do papel
de coordenao do IPAD consiste na articulao das
componentes bilateral e multilateral da cooperao por-
tuguesa. Embora se espere que os ministrios sectoriais
desenvolvam eles prprios, quando relevante, uma capa-
cidade de se relacionarem com o nvel multilateral, o
IPAD, pela sua centralidade na cooperao e distribui-
o da APD, constitui uma preciosa fonte de contacto
e informao que muito pode melhorar a aco dos
outros agentes na cooperao. Esta relao impe-se
no s no sentido de maximizar a utilizao das con-
tribuies para entidades multilaterais de acordo com
as nossas prioridades mas tambm no sentido de se
encontrarem financiamentos para aces em conjunto
e parceria com essas entidades.
precisamente pela natureza pluridisciplinar da coo-
perao portuguesa que se afigura necessrio manter
o equilbrio entre a vertente central e a vertente sectorial
da cooperao e encontrar formas de sustentar esse
equilbrio mantendo a riqueza da diversidade e poten-
ciando os retornos que se podem gerar a partir da
unidade.
7.2 Ministrios sectoriais
Sendo a coordenao da cooperao portuguesa uma
das actividades primordiais do IPAD, torna-se funda-
mental considerar a importante articulao da aco
desta instituio com a aco dos ministrios sectoriais
que nesta rea tm interesses especficos. So essas
diversas actividades sectoriais que devem ser enquadra-
das de forma coerente numa poltica estrategicamente
orientada, com objectivos partilhados e actividades com-
plementares, quer nas aces bilaterais quer nas aces
ao nvel multilateral.
Cumpre definir trs eixos centrais na aco de coor-
denao do IPAD em relao ao trabalho dos minis-
trios: a definio de estratgias; a importncia das
metas transversais, e a sustentabilidade e apropriao
das iniciativas pelos parceiros.
Haver naturalmente uma maior nfase na coorde-
nao nos sectores definidos como prioritrios para a
7193
cooperao. fundamental reconhecer os objectivos
estratgicos sectoriais e incorporar essas consideraes
nas lgicas de trabalho sectorial. O papel do IPAD
desempenha-se tanto na identificao e delineao dos
sectores prioritrios como no apoio aos agentes da coo-
perao por forma que as intervenes especficas sejam
consentneas com os objectivos de fundo. , pois, essen-
cial que haja uma troca adequada de informao e pers-
pectivas, desde a programao at execuo.
Importa tambm realar o trabalho de coordenao
ao nvel das metas transversais j anteriormente defi-
nidas, como o respeito pelos direitos humanos, a trans-
parncia na governao e a co-responsabilizao das
entidades locais. Tambm a adopo de uma lgica
comum de sustentabilidade e capacitao dos benefi-
cirios para se apropriarem dos projectos implemen-
tados constitui um dos aspectos em que se pretende
a conjugao, no plano sectorial, entre o IPAD e os
executores no terreno.
7.3 Coordenao interministerial e coerncia da cooperao
A Comisso Interministerial para a Cooperao
(CIC) foi criada por Decreto-Lei n.o 175/85, de 22 de
Maio, tendo sido objecto de sucessivas reformulaes
(ix), com o objectivo explcito de reforar o papel de
coordenao de toda a poltica nacional de cooperao
pelo Ministrio dos Negcios Estrangeiros, em articu-
lao com os restantes ministrios e organizaes pbli-
cas e privadas envolvidas. O grande objectivo desta
Comisso o de assegurar direco e controlo poltico,
entendendo-se que a consistncia das polticas constitui
condio de eficcia da aco. Nela esto representados
todos os ministrios sectoriais com interesse na rea
da cooperao, sendo a reunio presidida pelo membro
do Governo responsvel por essa rea ou pelo presidente
do IPAD, por delegao. Embora esteja estipulado que
rene duas vezes por ano em plenrio, a CIC pode reunir
extraordinariamente sempre que convocada.
A CIC tem por misso acompanhar com uma regu-
laridade mensal o planeamento e a execuo da poltica
de cooperao para o desenvolvimento. Alm das ques-
tes de carcter geral, debatem-se neste rgo a coo-
perao sectorial e a cooperao global com cada um
dos pases parceiros. Perdeu-se nos ltimos anos o hbito
de reunir com regularidade a CIC. Contudo, esta cons-
titui um frum relevante de concertao interministerial
e de intercmbio de informao, pelo que deve reunir
com toda a regularidade.
Conselho de Ministros para os assuntos da cooperao
A discusso da cooperao para o desenvolvimento
no plano poltico fundamental para o aprofundamento
de um consenso nacional relativamente definio e
execuo das grandes linhas de orientao neste dom-
nio. A presena neste alto rgo do Estado de todos
os ministros permite promover no s a coordenao
e complementaridade das intervenes sectoriais mas
tambm assegurar a coerncia da poltica de cooperao
com outras polticas nacionais que afectam o desen-
volvimento dos pases aos quais se dirige.
Assim, duas vezes por ano, o Conselho de Ministros
dever debater temas de fundo relacionados com a coo-
perao, como sejam o oramento integrado da coo-
perao, os planos trienais assinados com pases par-
ceiros e o balano de actividades e experincias.
7194 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
7.4 Cooperao descentralizada
O conceito de cooperao descentralizada foi intro-
duzido, como proposta da UE, em 1989, na IV Con-
veno de Lom, reflectindo uma nova orientao do
papel do Estado, da participao e protagonismo dos
beneficirios e um maior apoio ao envolvimento da
sociedade civil no desenvolvimento. Os desafios da glo-
balizao e do combate pobreza tm conseguido apro-
ximar diferentes actores, e as parcerias pblico-privadas
so, cada vez mais, uma realidade.
O aparecimento da cooperao descentralizada surge,
portanto, em resposta s novas dinmicas da sociedade.
A descentralizao e a democratizao so processos
que se encontram em implementao em muitos pases
desenvolvidos e em desenvolvimento, o que tem impli-
cado a emergncia de novos actores, descentralizados,
representativos da sociedade civil.
importante destacar duas componentes principais:
a) a existncia de um novo espao de cooperao para
os agentes locais das sociedades em desenvolvimento,
a que se reconhece um maior protagonismo e respon-
sabilidade na cooperao; b) a redefinio das aces com os quais cooperamos. Este mecanismo servir igual-
dos actores dos pases doadores no sentido de impul-
sionarem e fomentarem a participao dos actores
locais. Neste sentido, a cooperao descentralizada con-
tribui para o reforo do tecido da sociedade civil, mas
reconhece tambm como actores de cooperao os
rgos descentralizados da Administrao Pblica.
Assim, a cooperao descentralizada implica:
A participao activa dos diversos agentes em todas
as fases do processo, considerando-os respon-
sveis pelo seu prprio desenvolvimento;
A concertao e complementaridade entre os diver-
sos actores, potenciando abordagens e projectos
integrados atravs do desenvolvimento de par-
cerias pblico-privadas;
Uma gesto de recursos descentralizada, que exi-
gir a adaptao das habituais estruturas e mode-
los de cooperao;
Uma abordagem que tem em considerao o pro-
cesso de desenvolvimento, promovendo a apro-
priao local e encarando tal processo como um
objectivo em si mesmo e como meio importante
para a avaliao de resultados;
A prioridade capacitao institucional para o
desenvolvimento nas aces de cooperao a
implementar, no sentido de incentivar a auto-
nomia e a sustentabilidade das dinmicas locais.
Trata-se, portanto, de um novo enfoque da coo-
perao caracterizado pela descentralizao de
iniciativas.
Cmaras municipais e associaes de municpios
A cooperao intermunicipal constitui uma das
melhores formas conhecidas de cooperao descentra-
lizada. Estabelece-se atravs de laos de parceria entre
municpios dos pases desenvolvidos e dos pases em
desenvolvimento, mediante uma relao de igualdade
e reciprocidade. Existem vrios exemplos de cooperao
intermunicipal: os protocolos (para realizao de pro-
jectos especficos ou para assessorias tcnicas), as gemi-
naes (acordos que visam trocar conhecimentos e con-
cretizar actividades, projectos ou programas, com uma
perspectiva mais de mdio e longo prazos) e, num nvel
mais avanado, as redes (para promover a troca de expe-
rincias). As cmaras municipais e as associaes de
N.o 244 22 de Dezembro de 2005
municpios desempenham um papel muito importante
na capacitao de organismos similares nos pases em
desenvolvimento e na elaborao das polticas pblicas
da administrao local, contribuindo para a consolidao
do Estado e demais entidades pblicas nesses pases.
H, portanto, que potenciar este conhecimento tcnico
incentivando o desenvolvimento de projectos integrados
de cooperao, que envolvam parceiros nacionais e
locais. A execuo de projectos de mdia e longa dura-
o e a implementao de aces que impliquem uma
aposta no processo de desenvolvimento das populaes
e das regies conferiro sustentabilidade e credibilidade
cooperao descentralizada portuguesa.
Desta forma, devem ser criados mecanismos que
enquadrem este tipo de actividades de cooperao, para
que, atravs de critrios claros de elegibilidade, se
apoiem as parcerias entre as cmaras municipais e outros
actores de cooperao, como organizao no gover-
namental para o desenvolvimento (ONGD), para a con-
cretizao de projectos que, inserindo-se nas prioridades
da cooperao portuguesa, constituam tambm uma
mais-valia credvel para o desenvolvimento dos pases
mente para encorajar as boas prticas na cooperao
intermunicipal, excluindo-se o financiamento para acti-
vidades menos justificveis luz dos conhecimentos que
hoje temos sobre o contributo da cooperao interna-
cional para o desenvolvimento.
7.5 Frum de cooperao para o desenvolvimento
A funo principal do frum de cooperao para o
desenvolvimento a de desenvolver, entre os diversos
actores que no pertencem administrao central do
Estado, mecanismos de reconhecimento, conhecimento
e coordenao entre eles e com a instituio coorde-
nadora da cooperao portuguesa, o IPAD.
Constitui-se como um frum de coordenao com
a sociedade civil e com a administrao local, devendo
abranger organizaes que desenvolvam, comprovada-
mente e de forma regular, aces de educao e coo-
perao para o desenvolvimento. Entre estas organi-
zaes encontram-se a Plataforma das ONGD, a Asso-
ciao Nacional de Municpios, o ICEP e as empresas
que partilham dos princpios e actuam no mbito da
responsabilidade social, as fundaes, associaes
empresariais e sindicais e outras. A complementaridade
e a coordenao de aces no seio da sociedade civil
e destas com o IPAD potenciaro a coerncia e a eficcia
da poltica de cooperao portuguesa.
Desta interaco, que se deseja que ganhe uma din-
mica prpria, podero surgir projectos comuns, actua-
es em parceria e propostas e pareceres sobre as pol-
ticas pblicas da cooperao portuguesa, semelhana
do que acontece em outros pases europeus. O frum
tem tambm condies para vir a constituir-se como
um espao privilegiado para se desenvolverem meca-
nismos de consulta pblica sobre assuntos relacionados
com a cooperao para o desenvolvimento. Sentiu-se
a falta, no passado, de mecanismos de envolvimento
e dilogo entre o Estado e a sociedade civil na rea
da cooperao, uma lacuna que se pretende agora supe-
rar com a criao deste frum.
8 A cooperao portuguesa e a sociedade civil
A sociedade civil portuguesa contm um conjunto
mltiplo, variado e muito rico de actores que realizam
N.o 244 22 de Dezembro de 2005
actividades ou projectos de cooperao. Este facto cons-
titui uma mais-valia importante, conferindo diversidade,
na forma e no contedo, s aces empreendidas e per-
mitindo que os conhecimentos e intervenes se desen-
volvam de modo cada vez mais especializado.
Reconhece-se a mais-valia da sociedade civil,
enquanto conjunto de associaes, empresas e impulsos
de natureza no governamental, independente e aut-
noma, que constituem um espao privilegiado para o
exerccio de uma cidadania activa e responsvel. Toda-
via, esta riqueza obriga a um esforo ainda mais exigente
em matria de coordenao, coerncia e coeso de pol-
ticas, bem como a uma maior definio de mecanismos
e de instrumentos que traduzam de forma clara as estra-
tgias e prioridades das polticas pblicas da cooperao
portuguesa. Isso em nada dever coarctar a liberdade
de iniciativa, a criatividade e a energia prpria da socie-
dade civil.
Importa tambm melhorar os mecanismos de incen-
tivo, at hoje muito parcos, para que a sociedade civil
possa ser mais activa em iniciativas de cooperao.
Assim, no mbito dos incentivos fiscais ao mecenato,
a cooperao para o desenvolvimento e a ajuda huma-
nitria passaro a beneficiar de condies mais favo-
rveis, reconhecendo-se desta forma o interesse pblico
na generosidade dos mecenas.
8.1 Construir parcerias e desenvolver projectos de qualidade
Coordenao
, assim, necessrio desenvolver uma complementa-
ridade efectiva entre actores da sociedade civil e destes
com o Estado. Os actores de cooperao da sociedade
civil portuguesa tm uma responsabilidade importante
no planeamento, execuo e avaliao das aces de
cooperao que Portugal desenvolve. , portanto,
importante que todos partilhem, com responsabilidade
e sentido crtico, os sucessos e insucessos da cooperao
portuguesa.
A construo de parcerias de sucesso, que queremos
e temos de saber incentivar, assenta em trs vertentes
fundamentais:
Em primeiro lugar, o conhecimento o conheci-
mento mtuo entre as instituies permite a acei-
tao e compreenso da misso, do trabalho e
da filosofia que caracteriza cada uma delas;
O segundo aspecto, que deriva do primeiro, o
da confiana mtua desde que os seus objec-
tivos e a sua forma de trabalhar sejam conso-
nantes com os princpios orientadores e as estra-
tgias da cooperao portuguesa, confiamos em
que cada organizao pode complementar as
suas especificidades no quadro de uma relao
de parceria entre instituies da sociedade civil
e o Estado;
E o terceiro ponto o enfoque sobre os resultados,
pois a relao de parceria permite o desenvol-
vimento e a aplicao de projectos mais sofis-
ticados e deve contribuir para uma aprendizagem
mtua que permita optimizar e avaliar resul-
tados.
O Governo Portugus considera de extrema impor-
tncia a existncia de parcerias que permitam opera-
cionalizar com maior qualidade e credibilidade os pro-
jectos e programas de cooperao para o desenvolvi-
mento. neste mbito que se enquadra o conceito de
DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B 7195
cluster, que desenvolvido no captulo seguinte. Este
mecanismo contribuir certamente para uma coorde-
nao real e efectiva entre os vrios actores na imple-
mentao de projectos e programas de cooperao.
A coordenao entre actores e entre parceiros pbli-
cos e privados traduz-se, assim, na criao de sinergias
em duas vertentes fundamentais: ao nvel do capital
humano e em termos da maximizao dos recursos finan-
ceiros disponveis no quadro nacional, europeu e inter-
nacional. O desenvolvimento de parcerias slidas con-
tribuir para melhorar quer a eficcia quer a eficincia
da cooperao portuguesa.
Uma poltica de desenvolvimento de parcerias encon-
tra diversas exigncias que o Ministrio dos Negcios
Estrangeiros, prioritariamente atravs do IPAD, ter em
conta na sua programao e nas suas actividades:
necessria uma coerncia, aquando da definio
de programas, projectos ou parcerias, entre
objectivos e prioridades nacionais, o enquadra-
mento nacional dos pases e as tendncias e deba-
tes internacionais. A eficcia das aces decorre
da conjugao destes factores;
Os instrumentos desenvolvidos para o apoio
sociedade civil e s parcerias devem reflectir as
prioridades e as estratgias centrais da coope-
rao portuguesa;
Contudo, s a aposta em programas e projectos
de qualidade permitir credibilizar a cooperao
portuguesa e, consequentemente, reforar a
posio internacional portuguesa neste domnio.
No basta para tal corresponder s prioridades
polticas, necessrio tambm que os projectos,
pela sua inovao e sustentabilidade, confiram
cooperao portuguesa uma imagem de qua-
lidade, muitas vezes contrria disperso de
aces que tem sido tradicional;
tambm importante que a aposta na qualidade
traduza o respeito pelos princpios da tica e
da transparncia. A opinio pblica nacional e
internacional tem sido muito crtica perante a
fraca actuao da ajuda pblica na resoluo dos
problemas dos pases em desenvolvimento. O
envolvimento das instituies da sociedade civil,
sendo um passo importante para a eficincia das
aces de cooperao, exige, no entanto, que
estas se comprometam com uma noo de res-
ponsabilidade social, agindo em conformidade
com cdigos de tica e transparncia interna-
cionais.
Este novo tipo de abordagem, face riqueza e diver-
sidade da sociedade civil, na tentativa de tirar partido
das suas potencialidades para a cooperao para o
desenvolvimento, exigir alguns ajustamentos no quadro
legal e nos mecanismos disponveis. Desde logo, exige-se
um enquadramento legal mais claro para as aces de
mecenato que pretendam apoiar actividades de coope-
rao para o desenvolvimento ou ajuda humanitria e
de emergncia. tambm importante rever o estatuto
do cooperante, agilizando e clarificando os seus pro-
cedimentos por forma a corresponder s exigncias de
execuo dos projectos de cooperao para o desen-
volvimento por parte de actores muito diversos. Tor-
na-se ainda premente contribuir para reforar as din-
micas espontneas da sociedade civil, nomeadamente
apoiando, atravs de instrumentos e mecanismos legais,
a criao de um voluntariado para a cooperao, jovem
7196 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
e snior, enquadrando aqueles que de forma voluntria
pretendem contribuir com o seu conhecimento e expe-
rincia para o fortalecimento da cooperao portuguesa.
Na verdade, o capital humano em Portugal representa
um recurso muito importante para a cooperao, e este
assunto ser objecto de aprofundamento no captulo
seguinte. Importa aqui referir, como componente indis-
pensvel para a consolidao das parcerias com a socie-
dade civil, outro mecanismo que ser discutido no cap-
tulo seguinte: o reforo dos mecanismos de avaliao
que permitam melhorar a qualidade da cooperao por-
tuguesa, melhorando resultados e impactes.
8.2 Actores da sociedade civil
8.2.1 Organizaes no governamentais
para o desenvolvimento
As ONGD so associaes da sociedade civil, de
direito privado e fim no lucrativo, criadas expressa-
mente com o propsito de trabalhar no mbito da coo-
perao para o desenvolvimento. A relao institucional
entre o Estado Portugus e as ONGD recente. S
em 1994 se aprovou a primeira lei que definia o estatuto
das ONGD, reconhecendo a sua qualidade de parceiros
da cooperao oficial portuguesa e, portanto, conside-
rando-as passveis de subveno financeira por parte
do Estado Portugus. O passado recente caracteriza-se,
no entanto, por uma ausncia de mecanismos de dilogo
e de coordenao, quando no mesmo pela desconfiana
activa e o conflito aberto entre o Estado e as ONGD.
Tal abordagem, j corrigida, fragilizou a capacidade ope-
racional e a imagem nacional e internacional da coo-
perao portuguesa, sendo sobretudo importante apren-
der a partir dessa experincia negativa, e no voltar
a cometer os mesmos erros.
Para reforar a qualidade da parceria entre o Estado
e estas organizaes da sociedade civil, importa rever
a Lei n.o 66/98, de 14 de Outubro, que regula o estatuto
das ONGD. Por outro lado, h que consolidar os meca-
nismos de co-financiamento s ONGD para que os mes-
mos abranjam as vrias reas de actuao. O apoio finan-
ceiro s ONGD deve acatar as prioridades da coope-
rao portuguesa e ter por base o respeito pelos prin-
cpios e valores internacionais que partilhamos. Devem
portanto ser criados mecanismos de financiamento e
procedimentos claros, perspectivando-se o aumento da
percentagem da APD para projectos de ONGD, por
forma a comear um processo de aproximao mdia ponder s necessidades da ajuda humanitria.
europeia, neste domnio.
Existem duas dimenses especficas de actuao que
se complementam e para as quais sero desenvolvidos
mecanismos apropriados: uma componente nacional,
onde se enquadra a educao para o desenvolvimento
(ED), e uma dimenso internacional, que abrange quer
a cooperao para o desenvolvimento quer a ajuda de
emergncia e humanitria.
A educao para o desenvolvimento
A ED constitui um processo educativo constante que
favorece as inter-relaes sociais, culturais, polticas e
econmicas entre o Norte e o Sul e que promove valores
e atitudes de solidariedade e justia que devem carac-
terizar uma cidadania global responsvel. Consiste, em
si mesma, num processo activo de aprendizagem que
pretende sensibilizar e mobilizar a sociedade para as
prioridades do desenvolvimento humano sustentvel.
Trata-se de um instrumento fundamental para a criao
N.o 244 22 de Dezembro de 2005
de uma base de entendimento e de apoio junto da opi-
nio pblica mundial, e tambm da portuguesa, para
as questes da cooperao para o desenvolvimento.
Embora a ED no se restrinja educao formal,
importante que esta seja incorporada progressiva-
mente nos curricula escolares, semelhana do que
acontece com outros pases europeus, para que a edu-
cao formal reflicta e contribua para a criao de cida-
dos atentos, exigentes e participativos na vida e na
solidariedade globais. A coordenao com o Ministrio
da Educao nesta matria fundamental.
Por outro lado, as temticas de ED no se confinam
s a matrias de carcter internacional, antes potenciam
solues e respostas para questes transversais da nossa
sociedade, como sejam a do respeito pela multicultu-
ralidade; as questes da imigrao e da incluso social;
a luta contra a pobreza; as campanhas de educao para
a sade e as de sensibilizao ambiental; a questo da
responsabilidade social empresarial, do consumo sus-
tentvel e do comrcio justo, e a responsabilidade social
dos media.
No mbito da ajuda humanitria
O elevado nmero e a crescente complexidade das
situaes de conflito e de crise humanitria fazem surgir
a emergncia, a ajuda humanitria, a reabilitao e a
reconstruo como reas importantes de actuao das
ONGD e de outras instncias da sociedade civil. Surgem
aqui novas reas de especializao: a preveno, gesto
e resoluo de conflitos, a diplomacia preventiva, a rea-
bilitao de ps-conflito e os processos de reconciliao,
os refugiados e as migraes, entre outras. Os princpios
da humanidade, da independncia, da imparcialidade,
da universalidade e da neutralidade esto claramente
traduzidos nas Convenes de Genebra. O princpio da
transparncia e o respeito pelos cdigos de tica da
interveno humanitria devem ser transversais a todas
as aces de ajuda, evitando-se a instrumentalizao da
mesma. A aco das ONGD nesta rea deve tambm
pautar-se pelo respeito pelos direitos humanos e pelo
direito internacional, articulando-se, sempre que pos-
svel, com as autoridades locais existentes no terreno.
Neste contexto, haver uma maior clarificao em ter-
mos dos financiamentos possveis, nomeadamente
criando uma linha especfica de financiamento no
mbito do IPAD, suficientemente dinmica para res-
8.2.2 Outras organizaes da sociedade civil
Existe actualmente uma diversidade de organizaes
da sociedade civil que desenvolvem e contribuem para
a cooperao para o desenvolvimento, muito embora
tenham como principais fins estatutrios outros objec-
tivos. Entre estas, inserem-se as fundaes, as associa-
es empresariais e sindicais, as universidades e os cen-
tros de investigao, as associaes de comrcio justo,
as associaes de desenvolvimento local, as associaes
de imigrantes, etc. Assim, a cooperao portuguesa
estar atenta a esta multiplicidade de actores e poten-
ciar as mais-valias de cada uma dessas organizaes,
atravs da criao de mecanismos apropriados e do
desenvolvimento de parcerias criativas e inovadoras.
Dada a importncia, j referida, do sector privado
para o desenvolvimento, natural que as empresas e
as associaes empresariais devam ser consideradas par-
ceiras relevantes para a cooperao portuguesa. Na ver-
N.o 244 22 de Dezembro de 2005 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
dade, a promoo do crescimento econmico sustentvel
dos pases em desenvolvimento por todos assumida
como uma condio indispensvel para a reduo da
pobreza. O desenvolvimento do sector privado , em
regra, reconhecido como o motor do progresso dos
pases em desenvolvimento.
As empresas portuguesas, tambm em parceria com
diferentes organizaes ou instituies pblicas, podem
participar, entre outras, em aces de formao, de
apoio criao de infra-estruturas sociais, de apropria-
o de tecnologia e de assistncia tcnica, de capacitao
em reas de gesto e financeiras, bem como em diversas
reas de legislao laboral, ou de incentivo criao
de movimentos associativos congneres, potenciando
desta forma a criao de emprego e de riqueza nos
pases em desenvolvimento. Na realidade, as parcerias
pblico-privadas, pela sua abrangncia multifacetada,
podem contribuir para uma maior eficcia na execuo
dos projectos de cooperao para o desenvolvimento.
Por outro lado, as empresas e as associaes empre-
sariais, ao desenvolverem boas prticas de responsabi-
lidade social, que englobam, entre outras, o respeito
pelos direitos humanos e pelas questes do ambiente,
contribuem tambm para sensibilizar toda a cadeia de
produo, desde os fornecedores aos accionistas, para
a necessidade de, em pases desenvolvidos ou em desen-
volvimento, executarem boas prticas de governao
empresarial que originem padres de consumo e de pro-
duo sustentveis.
Em Portugal, ao contrrio daquilo que acontece em
outros pases europeus, os sindicatos e as associaes
profissionais nem sempre tm sido considerados como
parceiros tradicionais da cooperao portuguesa. Con-
tudo, eles tm um papel importante a desempenhar,
por exemplo, em matria de defesa e promoo dos
direitos laborais, condio para a realizao dos direitos
econmicos, sociais e culturais. Mas tambm em outros
mbitos, como sejam a assistncia tcnica e a formao
profissional; programas nas reas da segurana e higiene
no trabalho; promoo da igualdade de gnero; apoio
articulao de redes sindicais regionais e internacio-
nais, promovendo a participao desses pases nos fora
de deciso internacional; participao em aces de edu-
cao para o desenvolvimento junto dos seus associados
em Portugal, etc. So, portanto, agentes importantes
na promoo da democracia e do Estado de direito e
da reduo da pobreza, sendo consequentemente par-
ceiros naturais da cooperao portuguesa.
As universidades portuguesas constituem-se como
plos de saber especializado, sendo nessa medida par-
ceiros relevantes para a cooperao portuguesa. A sua
actuao centrada em cinco vertentes fundamentais:
Formao superior especializada (licenciaturas,
mestrados, ps-graduaes, doutoramentos, ps-
-doutoramentos, bem como cursos de especia-
lizao), o que contribui para a criao de conhe-
cimento em Portugal e nos pases em desenvol-
vimento, nomeadamente atravs do acompanha-
mento do estudante bolseiro da cooperao por-
tuguesa, da formao de profissionais em diver-
sas reas e da formao de formadores;
Criao de saber em matrias de cooperao para
o desenvolvimento (investigao sobre questes
relacionadas com os estudos para o desenvol-
vimento) a investigao deve contribuir para
o conhecimento das realidades e para que se
7197
encontrem estratgias comuns e solues tcni-
cas e indicativas para os problemas dos pases;
Criao e capacitao das universidades ou estru-
turas similares de formao nos pases parcei-
ros esta importante funo requer uma abor-
dagem cuidada, por forma que as intervenes
correspondam aos objectivos e se assumam cla-
ramente como projectos de cooperao para o
desenvolvimento;
Espao de debate sobre os princpios e as meto-
dologias da cooperao para o desenvolvimento;
Agentes de cooperao para o desenvolvimento,
concebendo e implementando os seus prprios
projectos; assessorias tcnicas na implementao
de projectos de cooperao para o desenvolvi-
mento, cooperando com outras instituies para
o efeito.
A cooperao portuguesa tem apoiado o desenvol-
vimento de programas de cooperao interuniversitria
que visam a capacitao e a criao de conhecimento
especializado nos pases em desenvolvimento, com espe-
cial incidncia nos PALOP. No sentido de tornar estes
apoios mais eficazes, o tipo de aces actualmente em
curso ser avaliado no sentido de rever quer a poltica
de bolsas em vigor quer o modelo de apoio s uni-
versidades portuguesas que pretendam desenvolver
aces de cooperao. O apoio financeiro s aces de
cooperao das universidades portuguesas deve traduzir
uma viso integrada das polticas pblicas da cooperao
portuguesa e contribuir efectivamente para a capaci-
tao e apropriao de conhecimentos nos pases em
desenvolvimento.
As associaes de imigrantes so outro actor frequen-
temente esquecido neste enquadramento. Contudo, tra-
ta-se de agentes que em muitos casos desenvolvem pro-
jectos de cooperao para o desenvolvimento com os
seus pases de origem e que devem ser enquadrados
em estratgias de coordenao. As associaes de imi-
grantes, em particular as dos PALOP, so agentes que
promovem a capacitao e promoo econmica nos
seus pases de origem.
A cooperao portuguesa desempenhar um papel
de facilitador junto da sociedade civil. Sero, pois, desen-
volvidos mecanismos e linhas de financiamento que per-
mitam operacionalizar, de acordo com as estratgias e
as prioridades apresentadas neste documento, e com
clareza e eficcia, parcerias integradas que potenciem
a implementao de projectos sustentveis.
9 Mecanismos da cooperao portuguesa
9.1 Negociao com parceiros e programao plurianual
A relao entre a identificao dos projectos e a pro-
gramao e negociao dos mesmos tem evoludo ao
longo dos tempos, podendo aqui falar-se de uma dis-
tino entre a programao de primeira gerao e a
programao de segunda gerao, na qual se estabelecia
um corte decisivo entre a programao e a execuo.
O raciocnio simples: a forma tradicional de programar
a cooperao portuguesa (programas de primeira gera-
o) consistia em procurar dar alguma ordem ao con-
junto de iniciativas que cada servio da Administrao
Pblica anunciava querer levar a cabo. Como cada ser-
vio tem grande autonomia em matria de programao,
resultaram inevitavelmente duas consequncias: a pri-
meira que no era possvel que as actividades tivessem
7198 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
uma coerncia global, porque no havia prioridades nem
podia haver afectao de recursos de acordo com prio-
ridades; a segunda que os recursos tinham tendncia
a ser consumidos por quem programava o seu uso, ou
seja, os prprios servios. A esta forma de trabalhar
correspondia a ideia de uma cooperao baseada na
oferta.
A programao de segunda gerao, que surge a partir
de 2001 e que requer agora um novo dinamismo, contm
trs passos distintos: primeiro, uma identificao poltica
das reas prioritrias por via do contacto entre os res-
ponsveis polticos pela cooperao em cada pas;
segundo, um trabalho de programao tcnica efectuado
pelo IPAD, com recurso a consultores especializados
nos sectores em que isso se justifique; terceiro, j numa
fase de elaborao de projectos, o trabalho com os exe-
cutores competentes, sejam do sector pblico sejam do
sector privado, para corresponder ao estabelecido nas
primeiras duas fases. A esta forma de trabalhar cor-
responde a ideia de uma cooperao baseada na procura.
9.2 Oramentao plurianual e eficincia
A existncia de um oramento integrado para a coo-
perao, h muito identificado como um passo funda-
mental para as necessrias reformas no sentido da efi-
cincia e da racionalidade, no ainda uma realidade
plena, apesar dos progressos registados na contabilidade
oramental, nomeadamente com o desenvolvimento de
programas plurianuais.
Por outro lado, a oramentao numa base plurianual
um instrumento essencial para a introduo de uma
maior previsibilidade na programao da cooperao
portuguesa e para a adequao s prioridades geogr-
ficas e sectoriais definidas.
Neste sentido, e em sede de Oramento do Estado,
dever ser reforada a plurianualidade do Programa
Oramental de Cooperao, tendo em conta a necessria
compatibilizao com os compromissos plurianuais
decorrentes dos programas de cooperao acordados
com os pases parceiros e com os actores da cooperao
portuguesa.
Este esforo traduzir-se-, igualmente, no estabele-
cimento de metas de desempenho quantificveis, a atin-
gir durante o perodo de implementao, na indicao
de modalidades de implementao e na distribuio de
tarefas. Tal programao poder tambm contribuir
para o objectivo que se pretende de simplificao dos
processos administrativos, de clarificao dos nveis de
deciso e responsabilizao, bem como da clarificao
das formas de coordenao e comunicao. Mais uma
vez, neste contexto, o IPAD desempenhar um papel
central na definio e implementao destas metas.
9.3 Gesto por resultados e normalizao de procedimentos
Progressivamente, e seguindo as boas prticas inter-
nacionais, dever ser implementada uma abordagem
centrada nos resultados. Isto , o enfoque central dever
transitar das afectaes de recursos para os resultados
prticos obtidos. Assim, a utilizao total dos fundos
disponveis e o progresso na taxa de execuo dos pro-
jectos e programas, embora importante, , por si s,
insuficiente. H que demonstrar que estas actividades
tiveram um valor acrescentado real e um impacte posi-
tivo nas populaes beneficirias. Esta nova metodo-
logia tem vindo a ser progressivamente difundida
medida que os montantes destinados cooperao com
N.o 244 22 de Dezembro de 2005
os pases terceiros aumentam, impondo a necessidade
de justificar perante a opinio pblica dos pases doa-
dores a relevncia e eficcia dos programas implemen-
tados. Para que esta abordagem tenha significado,
necessrio definir indicadores susceptveis de medir o
impacte, evitando contudo os riscos associados a um
excesso de quantificao que pode levar a menosprezar
actividades como a proteco e o respeito pela dignidade
humana, dificilmente mensurveis.
A implementao desta abordagem obrigar defi-
nio de normas e manuais de procedimento para as
vrias etapas das actividades de cooperao, desde a
programao execuo, ao acompanhamento e ava-
liao, devendo esta normalizao corresponder aos
princpios orientadores da cooperao portuguesa atrs
definidos e, em especial, aos da eficcia, de harmoni-
zao e de alinhamento.
9.4 Apoio a projectos, apoio a programas, apoio ao oramento
As grandes linhas de orientao e prioridades estra-
tgicas da cooperao portuguesa sero implementadas
atravs de medidas concretas como o apoio a projectos,
a programas e ao oramento dos pases parceiros.
A O apoio a projectos destina-se a suportar con-
juntos de actividades orientadas para um objectivo espe-
cfico. Esse financiamento no suportado inteiramente
pela ajuda pblica, podendo ter origens diferentes, desde
que o objectivo a atingir e os mtodos a desenvolver
sejam partilhados pelas entidades interessadas. Os pro-
jectos tm uma componente tcnica muito importante,
que dever ser devidamente articulada com os objectivos
gerais que se pretendem atingir com as iniciativas de
cooperao. Um elemento-chave dos projectos a an-
lise da sua viabilidade/sustentabilidade, tendo em conta
o contexto mais alargado de prioridades da cooperao.
Outro elemento igualmente importante a efectiva res-
posta s necessidades identificadas no terreno. Embora
os projectos tenham necessariamente uma durao limi-
tada no tempo e uma abrangncia definida a priori,
entende-se que eles devem integrar-se de forma coe-
rente com outros projectos em programas mais globais,
orientados por uma estratgia geral, clara e definida.
Por outro lado, dever existir uma ateno constante
s diversas fases do ciclo do projecto e ao devido envol-
vimento/responsabilizao das partes interessadas nes-
sas fases.
B Os programas funcionam como mecanismos de
atraco de iniciativas e sinergias para reas prioritrias
sectoriais ou reas de interesse regional e derivam da
orientao estratgica definida pela poltica de coope-
rao para o desenvolvimento. Estes programas devero
ter em ateno o alinhamento com as estratgias con-
tidas nos planos nacionais de desenvolvimento dos pases
parceiros bem como as necessidades de articulao e
coordenao entre as prioridades sectoriais de coope-
rao dos diferentes ministrios e ainda a complemen-
taridade das aces a desenvolver com as que esto
a ser implementadas por outros doadores ou agentes
de desenvolvimento. Sendo de dimenso varivel, os
programas devero considerar as necessidades quer de
previsibilidade quer de flexibilidade, sendo importante
uma abordagem que contemple a amplitude geral do
programa e das aces que dele decorrero ao longo
da sua durao prevista, num plano geral, depois con-
cretizada em documentos mais especficos actualizados
e adaptados evoluo da situao no terreno.
C O apoio directo ao oramento dos pases bene-
ficirios constitui um complemento das outras formas
N.o 244 22 de Dezembro de 2005 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
de apoio j referidas (a ajuda financeira, a assistncia
tcnica e os fundos globais). Trata-se de uma forma
de apoio que produz benefcios a longo prazo, em termos
de desenvolvimento sustentvel, baseado na capacitao
institucional e no envolvimento das estruturas locais de
gesto dos recursos, embora mantendo uma capacidade
de acompanhamento que garanta a segurana fiduciria,
sobretudo em aco concertada com outros doadores.
A natureza desse apoio depende muito das circunstn-
cias no terreno.
9.5 Clusters de cooperao:
Um novo instrumento para a cooperao portuguesa
Em economia, utiliza-se o termo cluster para falar
de uma concentrao geogrfica de empresas interli-
gadas, fornecedores especializados de bens e de servios
e de outras instituies associadas. A grande vantagem
da figura reside no aumento de produtividade que
resulta da proximidade geogrfica e da criao de um
ambiente propcio adequao do trabalho de cada um
s necessidades das outras instituies presentes no clus-
ter. Trata-se de um conceito particularmente pertinente
para a cooperao portuguesa.
As principais crticas que historicamente se tm diri-
gido cooperao portuguesa descrevem-se rapida-
mente: dificuldade na identificao de prioridades; dis-
perso de recursos humanos e materiais por numerosos
pequenos projectos; ausncia de nexo entre os projectos
ou inexistncia de uma estratgia global visvel; falta
de continuidade ou de sustentabilidade devido escala
ou concepo tcnica dos projectos; falta de impacte
em termos de desenvolvimento para o pas beneficirio;
falta de visibilidade poltica ou fsica. No obstante, o
facto de este elenco de crticas no ser aplicvel a nume-
rosas iniciativas valiosas da cooperao portuguesa, deve
reconhecer-se que ele corresponde a um retrato iden-
tificvel de muitos projectos ao longo dos anos.
Paradoxalmente, uma das fontes deste problema
reside na grande disponibilidade que se pode encontrar
por toda a sociedade portuguesa, tanto na Administra-
o Pblica como na sociedade civil, para trabalhar na
cooperao. O facto de durante muitos anos no ter
havido um conjunto de orientaes claras por parte da
tutela poltica levou a que se multiplicassem iniciativas
de todo o tipo, quase sempre em pequena escala, e
com uma grande diversidade de graus de qualidade.
E, no entanto, a fonte original deste problema contm
em si mesma elementos que devem ser valorizados e
que dificilmente se encontram noutros pases: a frequn-
cia do entusiasmo pessoal por trabalhar em actividades
de cooperao (em misses curtas, mas tambm em mis-
ses mais prolongadas), e o facto de haver um leque
muito alargado de instituies que esto disponveis para
colocar a sua experincia e os seus conhecimentos ao
servio da cooperao.
A proposta que aqui se faz de clusters de cooperao
procura tirar proveito dos elementos mais positivos da
tradio portuguesa, resolvendo porm os problemas
que resultaram de terem proliferado projectos rdea
solta. Um cluster de cooperao constitudo por um
conjunto de projectos, executados por diferentes ins-
tituies (individualmente ou associadas a instituies
do pas parceiro), numa mesma rea geogrfica e com
um enquadramento comum. Um cluster de cooperao
permite mobilizar em torno de uma problemtica
comum um conjunto de instituies que de outra forma
tenderiam a desenvolver projectos de forma desgarrada,
7199
sem economias de escala, sem as vantagens de uma abor-
dagem integrada e quase sempre sem sustenta-
bilidade, visibilidade ou impacte de longo prazo.
Em princpio, um cluster de cooperao dever ter
como elemento central uma interveno estratgica e
substancial financiada atravs do IPAD, que funcionar
tambm como instituio mobilizadora e coordenadora
do cluster. Em torno deste projecto estratgico desen-
volvem-se outros projectos, menores em escala e mais
focalizados, que complementam o projecto central e for-
neam uma abordagem integrada. Podem participar nos
clusters de cooperao tanto as instituies da Admi-
nistrao Pblica como a sociedade civil, sendo a hete-
rogeneidade dos actores uma vantagem, e no o con-
trrio. A ttulo de exemplo, para alm do IPAD e even-
tualmente de uma ou duas instituies do sector pblico
portugus, um cluster poderia ter o contributo de uma
ou vrias ONGD, universidades, fundaes, sindicatos,
associaes patronais, municpios e empresas.
Compete ao IPAD naturalmente em dilogo com
as entidades competentes do pas beneficirio a iden-
tificao dos potenciais clusters da cooperao portu-
guesa, a sua estruturao conceptual e financeira e a
sua gesto global. Essa gesto global que poder ser
efectuada directamente ou no regime de outsourcing
diz respeito lgica integrada do cluster, e no exe-
cuo quotidiana dos diversos projectos complementa-
res. O cluster poder ainda permitir e potenciar uma
presena portuguesa integrada e multifacetada em pro-
gramas que tenham a interveno de outros doadores
multilaterais ou bilaterais, algo que particularmente
importante atendendo intensidade crescente da coor-
denao internacional.
9.6 Voluntariado para a cooperao
Uma das mais-valias da cooperao portuguesa cer-
tamente a riqueza e a motivao do seu capital humano
no que diz respeito ao desenvolvimento de aces de
cooperao, sobretudo com os pases de lngua portu-
guesa. Por outro lado, em termos dos recursos humanos
existentes nas instituies pblicas, registam-se, com fre-
quncia, constrangimentos que dificultam a colocao
deste pessoal ao servio de projectos de cooperao.
H, portanto, que criar condies legais e mecanismos
que permitam integrar de forma profissional a dispo-
nibilidade voluntria dos indivduos que desejam par-
ticipar ou colaborar nos referidos projectos.
Neste sentido, h que corresponder, em particular,
a dois pblicos alvo mais disponveis, em termos da sua
carreira profissional, para participarem com maior dis-
ponibilidade temporal nestes projectos: os jovens e as
pessoas j reformadas, os seniores. Assim, ser desen-
volvido um mecanismo para o voluntariado para a coo-
perao, jovem e snior, inserido no actual enquadra-
mento legal da lei do voluntariado, Lei n.o 71/98, de
3 de Novembro, adaptando-se este enquadramento
medida das necessidades.
9.7 Reforo da coordenao nos pases terceiros
A necessidade de reforar a coordenao nos pases
terceiros ter uma resposta ao nvel dos dispositivos para
a cooperao, no sentido de incrementar o contributo
das representaes nos pases beneficirios, quer na
identificao quer na programao dos projectos, mas
sobretudo no seu acompanhamento e tambm na ava-
liao dos mesmos. O reforo do aparelho existente no
terreno ser complementado pela implementao de um
7200 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
sistema de informao que de forma eficaz d resposta
s necessidades dos agentes da cooperao. O inves-
timento actual da cooperao portuguesa bastante
substancial, sendo no entanto insuficientemente
apoiado, em particular nos pases destinatrios. Veri-
fica-se assim que continua a ser muito necessrio criar
as delegaes da cooperao, figuras j institudas em
1999 mas at hoje nunca concretizadas.
9.8 Acompanhamento, avaliao e aprendizagem
O acompanhamento e a avaliao dos projectos, dos
programas e das polticas de cooperao constituem
mecanismos indiscutivelmente necessrios para a cons-
truo de uma cooperao para o desenvolvimento que
seja de qualidade e eficaz.
Num contexto internacional, onde a comunidade de
doadores deve acompanhar as dinmicas das sociedades
em desenvolvimento e reflectir em tempo sobre o
impacte das aces desenvolvidas, e perante uma pres-
so, cada vez maior e mais estruturada por parte da
opinio pblica nacional e internacional, que exige
maior transparncia e coerncia de polticas, o acom-
panhamento e a avaliao tornaram-se mecanismos fun-
damentais. neste contexto que se assiste actualmente,
por parte dos pases doadores e das organizaes inter-
nacionais, incluindo a prpria Comisso Europeia,
reforma dos sistemas, instrumentos e agncias de coo-
perao no sentido de uma maior harmonizao de pol-
ticas e procedimentos por parte dos doadores. Tambm
em Portugal se sente essa necessidade, e para estes
objectivos a avaliao e o acompanhamento so dois
mecanismos essenciais para uma cooperao portuguesa
de qualidade e com capacidade para agir.
A avaliao e o acompanhamento so mecanismos
complementares. Por um lado, permitem construir um
processo de aprendizagem que contribuir para aumen-
tar a eficcia da ajuda e, por outro, permitem a trans-
parncia e a prestao de contas junto da opinio pblica
e junto dos nossos parceiros. O acompanhamento deve
ser perspectivado quer ao nvel micro saber e ter
capacidade para acompanhar as aces e os projectos
que apoiamos quer ao nvel macro ter a capacidade
de analisar e participar nos debates polticos e nas din-
micas do quadro bilateral e multilateral. Ambos reque-
rem trabalho de reforo no seio da cooperao por-
tuguesa. So igualmente pertinentes os sistemas de fol-
low-up, internos, na administrao do Estado, e externos,
com os vrios parceiros da cooperao portuguesa, que
permitam acompanhar a execuo e implementao das
aces e das polticas.
A avaliao, por sua vez, englobando o prprio acom-
panhamento, um processo to sistemtico e objectivo
quanto possvel, que consiste em apreciar um projecto,
programa ou poltica em curso, ou j concludo, a sua
concepo, execuo e resultados (OCDE, 1992). Vai
para alm da auditoria, embora esta deva ser um ins-
trumento cada vez mais utilizado na cooperao por-
tuguesa, devidamente enquadrado no mbito da ava-
liao. A finalidade da avaliao a de aferir processos
e resultados, aprender as lies desta avaliao e aumen-
tar o conhecimento tcnico e poltico sobre as realidades
e os contextos; prestar contas e promover a transpa-
rncia, e contribuir para responder s obrigaes
perante a comunidade internacional. Nesta matria,
hoje urgente recuperar o tempo perdido, regressando
ao processo de consolidao de um sistema de avaliao
que foi interrompido nos ltimos anos.
N.o 244 22 de Dezembro de 2005
Os critrios de avaliao da cooperao portuguesa
so de duas ordens:
Polticos, pois as aces apoiadas pela cooperao
portuguesa devem respeitar os valores e os prin-
cpios aqui enunciados, enquadrando-se com
relevo e pertinncia nas prioridades e objectivos
definidos, nomeadamente contribuindo para a
concretizao dos ODM;
Tcnicos, contando-se entre estes, obviamente, a
sustentabilidade, o impacte, a eficcia, a eficin-
cia e a coerncia.
A avaliao na cooperao portuguesa deve tambm
constituir um processo credvel e independente de
aprendizagem participada, envolvendo os prprios acto-
res e beneficirios, havendo sempre lugar divulgao
dos resultados das avaliaes, e assegurando que estes
sejam apreendidos e incorporados nas aces em desen-
volvimento. , portanto, claro que a avaliao contribui
para o processo de deciso poltica e tcnica da coo-
perao portuguesa e deve ser entendida como um
mecanismo transversal a toda a cooperao. assim
fundamental criar uma cultura de avaliao e aumentar
a nossa capacidade tcnica nesta rea, conseguindo
nomeadamente acelerar procedimentos que permitam
avaliar mais e melhor.
A deciso poltica ter obviamente em considerao,
na afectao dos recursos disponveis, os resultados dos
projectos e das aces e a qualidade das intervenes
bem como as boas prticas desenvolvidas.
9.9 Aco humanitria
(catstrofes, proteco civil e emergncia mdica)
A aco humanitria deve ser enquadrada, planeada
e executada no quadro e em coordenao com os outros
instrumentos que compem o conceito de APD. A aco
humanitria uma componente importante da ajuda
internacional. Devido sobretudo ao crescente nmero
de situaes graves de conflito e incidncia recente
de acidentes naturais graves, tm sido afectados inter-
nacionalmente muitos recursos e mecanismos para o
apoio aco humanitria.
Assiste-se a nvel internacional a uma mudana e
reorientao das agncias e organismos internacionais,
em particular das Naes Unidas, tanto ao nvel da
melhoria da resposta humanitria, tornando-a alvo de
avaliao e de procedimentos transparentes e ticos,
como quanto criao de mecanismos que enquadrem
devidamente estas aces no mbito do direito inter-
nacional, nomeadamente o direito de proteger as vtimas
e a defesa dos princpios humanitrios.
Portugal deve continuar a participar activamente no
esforo internacional da ajuda humanitria, apostando
na coordenao entre os vrios actores estatais e da
sociedade civil, para que com maior eficcia, e atravs
de uma boa utilizao de recursos, conjugados com o
necessrio enquadramento internacional na prestao
dos cuidados imediatos, seja em situaes de catstrofe
seja de crise, se possa atender s necessidades imediatas
e prementes das populaes vtimas de catstrofe ou
de conflito.
A aco humanitria na cooperao portuguesa orien-
ta-se fundamentalmente para o apoio em situaes de
catstrofe natural e de calamidade pblica, da qual resul-
tem necessidades acrescidas de apoio para as populaes
locais. Embora tradicionalmente essa ajuda seja direc-
N.o 244 22 de Dezembro de 2005 DIRIO DA REPBLICA I SRIE-B
cionada predominantemente para os pases parceiros
da cooperao portuguesa, a ajuda humanitria tem sido
tambm distribuda noutras zonas onde a dimenso do
desastre assuma consequncias particularmente devas-
tadoras. A cooperao portuguesa trabalhar com a
conscincia de que a transio para a fase de desen-
volvimento deve ser tida em considerao o mais cedo
possvel no contexto das operaes de ajuda, introdu-
zindo a ponte com aces de reabilitao e de desen-
volvimento sustentvel.
A aco humanitria portuguesa dever portanto arti-
cular-se com os esforos da comunidade internacional,
nomeadamente com os mecanismos de coordenao no
seio da UE bem como ao nvel das Naes Unidas.
Tal coordenao ser desejvel no s nas formas de
resposta como tambm nas aces de preveno e alerta
precoce.
A complexidade da interveno da ajuda humanitria,
nomeadamente em termos dos cenrios de actuao e
da complexidade de meios e mecanismos, exige tambm
uma maior coordenao no plano nacional, para que
possamos desenvolver uma capacidade de resposta orga-
nizada. Colocam-se no plano nacional desafios impor-
tantes no que diz respeito coordenao interinstitu-
cional, a que importa dar resposta. no plano da nossa
capacidade de organizao interna que se encontra o
primeiro factor de credibilidade da nossa interveno
externa.
(i) Resoluo do Conselho de Ministros n.o 43/99, de 18 de Maio.
(ii) Em 2004 a APD atingiu oficialmente o montante de 0,63 do
rendimento nacional bruto (RNB); porm, este montante resulta de
uma particularidade estatstica do sistema desenhado pelo CAD da
OCDE, que assimila o reescalonamento da dvida de Angola a um
perdo de dvida, fazendo incidir a totalidade do montante no ano
de 2004. O montante real (descontando a operao da dvida angolana)
situa-se em 0,21 % do RNB, que o montante mais baixo desde
1996. Acresce que, a partir de 2009, quando Angola comear a saldar
a dvida nos termos do acordo, segundo o sistema estatstico do CAD
os montantes envolvidos contaro como APD negativa, isto , aba-
tendo contra a soma de APD em cada ano subsequente. Trata-se,
na realidade, de uma operao que podemos classificar de APD
a crdito.
(iii) Assembleia Geral das Naes Unidas, In larger freedom:
towards development, security and human rights for all, relatrio
do Secretrio-Geral para a 59.a Sesso (A/59/2005), Maro de 2005.
(iv) DAC-OECD, DAC recommendation on untying official deve-
lopment assistance to the least developed countries, DCD/DAC
(2001)12/Final.
(v) Aproveitando a definio sugerida pela agncia britnica DFID,
um Estado frgil um Estado cujo governo no pode ou no quer
cumprir as suas funes centrais. As mais importantes funes do
Estado para a reduo da pobreza so o controlo territorial, a segu-
rana, a capacidade de gerir recursos pblicos e fornecer servios
bsicos, e a capacidade de proteger e apoiar as formas de sustento
dos mais pobres DFID, Why We Need to Work More Effectively
in Fragile States, Janeiro de 2005.
(vi) Mobilizao de recursos financeiros nacionais para o desen-
volvimento.
(vii) Mobilizao de recursos internacionais para o desenvolvi-
mento: investimento directo externo e outros fluxos privados.
(viii) Decreto-Lei n.o 296/99, de 4 de Agosto.
(ix) A actual orgnica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.o 127/97,
de 24 de Maio, alterado pelo Decreto-Lei n.o 301/98, de 7 de Outubro.
Resoluo do Conselho de Ministros n.o 197/2005
Atravs da Resoluo do Conselho de Ministros
n.o 182/2005, de 22 de Novembro, determinou o Governo
que fossem iniciados procedimentos de concurso pblico
internacional no sentido de dotar o Estado Portugus
de um dispositivo permanente de meios areos com a
misso primria de preveno e combate a incndios
florestais. Atravs da mesma resoluo, foi ainda deter-
7201
minado que fossem iniciados procedimentos destinados
contratao por trs a cinco anos de meios areos
com a mesma finalidade.
O dispositivo assim determinado constitudo por
4 avies pesados, 10 helicpteros mdios, 20 helicp-
teros ligeiros e 14 avies mdios e ligeiros.
Tendo em conta que os meios permanentes a con-
tratar sero constitudos por aparelhos novos, cujos pra-
zos de construo inviabilizam a sua plena disponibi-
lidade no ano de 2006 e, no caso dos avies pesados,
eventualmente em 2007, e a necessidade de nesses anos
contar com um dispositivo semelhante ao indicado pela
comisso especial de estudo dos meios areos de com-
bate a incndios florestais, torna-se necessria a con-
tratao adicional, para 2006 e 2007, de meios areos
que supram essas lacunas.
Por outro lado, as definies de meios ligeiros, mdios
e pesados adoptadas pela referida comisso especial,
sendo adequadas definio de um dispositivo tipo,
tornam-se inconvenientes se transportadas sem qualquer
adaptao para um caderno de encargos de concursos,
na medida em que os parmetros definidos podem levar
excluso de certos tipos de aparelhos sem que essa
excluso traga qualquer vantagem financeira ou ope-
racional para o Estado.
Assim:
Nos termos da alnea g) do artigo 199.o da Cons-
tituio, o Conselho de Ministros resolve:
1 Autorizar, nos termos da alnea e) do n.o 1 do
artigo 17.o do Decreto-Lei n.o 197/99, de 8 de Junho,
a realizao da despesa inerente celebrao dos con-
tratos de prestao de servios, com durao mxima
de dois anos, no mbito da emergncia e da preveno
e combate a incndios florestais, de um conjunto de
seis helicpteros ligeiros e de um conjunto de dois avies
pesados.
2 Determinar, nos termos do disposto no n.o 1 do
artigo 79.o e no n.o 1 do artigo 80.o, ambos do Decre-
to-Lei n.o 197/99, de 8 de Junho, o recurso ao pro-
cedimento pr-contratual de concurso pblico relativa-
mente a todas as aquisies previstas na presente
resoluo.
3 Delegar, nos termos do disposto no artigo 27.o
do Decreto-Lei n.o 197/99, de 8 de Junho, no Ministro
de Estado e da Administrao Interna a competncia
para a prtica de todos os actos no mbito dos pro-
cedimentos previstos no nmero anterior, com excepo
dos actos de adjudicao.
4 Delegar, nos termos do disposto no artigo 27.o
do Decreto-Lei n.o 197/99, de 8 de Junho, no Ministro
de Estado e da Administrao Interna a competncia
para concretizar ou adaptar as definies de meio
ligeiro, mdio e pesado a contratar, no mbito dos con-
cursos previstos na presente resoluo e dos concursos
previstos na Resoluo do Conselho de Ministros
n.o 182/2005, de 22 de Novembro.
5 Ratificar todos os actos praticados pelo Ministro
de Estado e da Administrao Interna no mbito mate-
rial do disposto nos nmeros anteriores.
Presidncia do Conselho de Ministros, 2 de Dezembro
de 2005. O Primeiro-Ministro, Jos Scrates Carvalho
Pinto de Sousa.