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1. Introduo
. o autor agradece a colaborao prestada pelos economistas ~Iagali :Martins de Paola e Hen
rique Osvaldo Monteiro de Barros da TRA!\SPLA!\ S/A, Planejamento e Projetos de Transporte
e ao engenheiro Werther Luiz ~Iller de ~Iattos do GEIPOT.
-9
:>- R,B,E. 4/i3
Quadro 1
- ano de 1970 -
CUIIlPl"eio
Rens Intermedirios Bens de Consumo Extt'rior U rhu.nizu\::10
I. frica do Sul 4 78:1 !3 75:2 !O 4~0 ~I:\ Hl!3 ~ 701 lO ~80 (18%)
2. Alemanha Oriental 8 8ol:1:! 7 987 !O G50 8:1 127 :\80 8 tnt 1:2 5,"j:{ (7-1%)
:1. Argcntinn. :\ 28G 4 72ti ~:l 980 ~n:2 !IJ!i 18J" :\ 1:i8 Ili !178 (71%)
4. Brasil li 088 !l ao:! ~8 l:lO 27:1 :255 filiO fi 5;')8 ~:! 01/8 (;jnr;;))
5. Espanha 9 32,1 In 5:W, :19 950 191 -tO:1 71H 7 IO~ IH :WH (!iH';';))
7. ndia O 43:! l:{ 95H 2:1 :!90 ~00 41 t 1:;1 JO:, f):;H (~O%)
8. Iugosl\'in. :1 125 4 :l\J9 12 000 8!! !O!! :120 4 55:{ 7 !ln8 (:l!l%)
9. Mxico 4 Hi8 7 :W7 :W 580'J 15fJ 1:17 4:n a 8fi:l 28 :\78 (~!)%)
10. Rumftni .. 12\1 8 127 lI) 000 57 !li ~80 :l 811 S :!5S (41%)
AbouchaT, A1an. Publi, inveslment allocation and pricing policy for Iransportalion. Rio de
Janeiro, IPEA, 1967.
54 R.B.E. 4/i3
poltica se voltem para os problemas de operao, no contexto mais abran-
gente do manuseio, acondicionamento e armazenagem das cargas trans-
portadas. O quadro 2 mostra, para algumas mercadorias selecion2.'Jas, a
evoluo da produo fsica entre 1950 e 1970. Pode-se observar pelo mes-
mo a evoluo comparativa da prestao de servios de transporte expressa
em ndices das toneladas-quilmetro transportadas em rodovias e no con-
junto das demais modalidades.
Quadro 2
2 1952 = 100,0
3 Tonelada.s-quilmetro transportadas.
POLlTlCA DE TRAXSPORTES 55
A poltica de transportes de"er orientar-se, desta forma, precipua-
mente, para objetivo, especficos ligados: a) ao atendimento eficiente das
necessidades dos principais setores da economia - objeti"os de eficincia:
b) combinao de modalidades de transporte para o atendimento de
necessidades regionai~ de escoamento - objetivos de coordenao_ O si,-
tema de transportes deve desempenhar sua funo de produtor de servios
intermedirios da maneira mais adequada s exigncias de economicidade
na sua operao. :\"e,te sentido, os objetivos mencionados podem ser vis-
tos como endgenos ao setor, lima vez que decorrem das suas prprias
caractersticas e fumes no contexto da economia como um todo, pois
atender s necessidades de outros setores implica atend-Ias com eficincia.
Cabe lembrar, no entanto, que as perspectivas de modernizao e
aumento de eficincia da estrutura econmica no excluiro na prxima
dcada, por certo, a persistncia de graves problemas de dualismo econ-
mico-social, decorrentes tanto da acumulao de desequilbrios nos es-
tgios anteriores do nosso desenvolvimento como tambm das prprias
transformaes que se verificaram mais recentemente nos padres de pro-
duo e consumo. importante ressaltar que desequilbrios nos niveis
de produtividade entre setores - como tambm entre atividades do mesmo
setor - diferenas nos nveis de renda entre regies e acentuada dicotomia
entre os padres de consumo urbano e rural, continuaro a existir como
obstculo ao desenvolvimento futuro e, de certa forma, at se intensifi-
caro como condio e decorrncia do mesmo. 3
Ora, do ponto de vista espacial isto significa que os investimentos
governamentais na infra-estrutura econmica (energia, transportes e co-
municaes) devero atender, de maneira equilibrada e dentro das limi-
taes impostas pela realidade econmico-social do Pas, objetivos de efi-
cincia nas reas mais desenvoh'idas e objetivos de eqidade que permi-
tam destinar recursos recuperao de reas ou regies estagnadas e
integrao daquelas marginalizadas do processo de desenvolvimento. Estes
recursos destinados a promover a eqidade devero realar o papel dos
investimentos governamentais como instrumento corretor de desequil-
brios no processo de ocupao do territrio que, como se sabe, decorrem
da ao espontnea das foras de mercado na dinmica do desenvolvi-
mento. 4 O importante que a localizao dos investimentos na infra-
estrutura econmica contribua de maneira decisiva para atenuar os des-
nveis regionais e promover um desenvohimento mais eqnime.
3 Hirschman, Albert. Strategy Df economic dei'elopment. Xew Ha\cn, Yale 'Cnivcrsity Press, 1958.
~r}Tdal, Gunnar. Economic theory and underdeveloped regions. London. Duckworth, 1957.
56 R.B.E. 4/73
o desenvolvimento regional no deve ser visto, entretanto, como um
fim em si mesmo, desligado do contexto dos objetivos nacionais, mas,
pelo contrrio, como um meio de racionalizar e promover o crescimento
mais acelerado da economia do Pas como um todo.~'
~ esta ordem de idias, caber ao si~tema de tran~portes continuar
desempenhando, tambm, seu papel pioneiro na integrao econmica.
social e poltica de ;reas desfavorecidas, quer pela ausncia de ligaes
com plos nacionais ou regionais, quer pela precariedade com que feito
atualmente o transporte de sua produo, deYido intermitncia das
ligaes existentes. Um certo nmero de vias pioneiras e a montagem de
uma ampla rede para o atendimento do trfego local em ;reas rurais,
para assegurar o escoamento contnuo da produo, so exemplos de in-
vestimentos necessrios para promover maior eqidade no desenvolvi-
mento. Tais investimentos so por sua natureza essencialmente rodovirios
- com as raras excees de atendimento explorao intensiva de certos
recursos minerais - pois implicam o atendimento de fluxos de densidade
mais rarefeita e em'olvem custos de implantao mais baixos e perodos
de maturao reduzidos. 6
Desta forma, na poltica de transportes estaro presentes tambm ob-
jetivos decorrentes da estratgia nacional de desenvolvimento - objetivos
de eqidade e integrao. Os diferentes estgios de desenvolvimento eco-
nmico estabelecem, para o setor de transportes. objetivos de carter ex-
geno, importantes para o atendimento de necessidades regionais e sociais.
Caber noYa poltica de transportes compatibilizar objetivos setoriais
endgenos e exgenos, de forma a impedir que as exigncias de recursos
para projetos com reduzida significao econmica comprometam a efi-
cincia das solues adotadas para atendimento dos segmentos mais sig-
nificativos da demanda de transporte.,.
Todavia, cabe lembrar que a persistncia de muitos problemas de
estagnao ou decadncia econmica regional no se dew ausncia ou
ineficcia do transporte, mas sim a fatores peculiares da estrutura eco-
nmica ou da disponibilidade de recursos naturais. Assim. por exemplo,
reas que apresentam grandes extenses de latifndios ou proliferao de
minifndios antieconmicos podero dispor de boa rede rodoviria sem
que isso represente um estmulo adicional produo ou alteraes nos
5 Boudeville, Jacqucs. Les techniques recentes de la science economique rgionale. In: Planification
economique rgionale. Paris, OECE, 1961.
6 Xum pas em desen,oh"irncnto, com acentuadas diferenciaes regionais e com uma estratgia
definida visando ao fortalecimento da unidade nacional e a ocupao de regies com baixa den
sidade populacional, cabe ao transporte areo importante parcela de responsabilidade nas funes
pioneiras de promoo do descnyohimento.
POL/TICA DE TRAXSPORTES 57
nveis de produtividade. Por outro lado, a implantao de rodovias pio-
neiras no garantir por si mesma o aumento e diversificao da produo
regional, necess,rios it consolidao de um processo ~ustentado de desen-
volvimento. A infra-estrutura rodoviria ser, neste caso, apenas um dos
investimentos do conjunto necessrio para a consecuo de tal objetivo. 7
O grau de complexidade da estrutura econmica brasileira, a grande
diversidade de caractersticas regionais e a multiplicidade de objetivos eco-
nmicos, sociais e polticos exigidos do sistema de transportes pela estra-
tgia de desenvolvimento, impe aos formuladores da poltica setorial, por-
tanto, o inevitvel estabelecimento de compromissos tanto com objetivos
de eficincia e coordenao, quanto com os de eqidade e integrao.
Futuramente, tais compromissos devero ser subordinados, todavia, cada
\'ez mais aos interesses ditados pelo crescimento da economia como um
todo.
Desta forma, o atendimento ;IS ambiciosas metas de expanso indus-
trial, atravs dos transportes ferrovirio, hidrovirio e rodovirio alta-
mente eficientes, por exemplo, deyer ser compatibilizado com a implan-
tao de eixos rodovirios pioneiros no quadro de limitao na disponi-
bilidade de recursos. 'iabe-se que no passado, a excessiva preocupao com
aspectos polticos e regionais promoveu disperso de recursos e afetou a
coerncia dos objetivo lS, diretrizes e linhas de ao da poltica setorial. Os
planos governamenta is, a partir de 1964, aperfeioaram-se por sua vez,
progressivamente, no sentido de traduzir nas suas diretrizes e linhas de
ao a realidade econmico-social do Pas, embora continuassem presos
a alguns mecanismos tradicionais de destinao de recursos, que impedi-
ram uma reviso profunda da poltica de transportes.
Como decorrnCIa do aperfeioamento do instrumental oramentrio
e das tcnica~ de avaliao de projetos, que afastaram, em grande parte,
o carter regionalista, assistencial e promocional a ela atribudo, a pol-
tica de transportes vem sendo utilizada cada vez mais como ferramenta
de apoio efetivo aos objetivos nacionais do desenvolvimento. importante
lembrar, contudo, q Lle tal poltica no conta ainda com definies pre-
cisas de prioridade, persistindo as indefinies quanto a problemas cru-
ciais de eficincia e modernizao tecnolgica no transporte e manuseio
de carga.
-: Barat, Josef. Economia regional e plano-diretor rodovirio - uma contribuio para a anlise
do problema das rodovias alimentadoras e rurais. Rrvista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro,
\". 26, n. 2, abr.jjun. 19"2
58 R.B.E. 4ji3
A poltica de transportes tem permanecido, com efeito, voltada prin-
cipalmente para a infra-estrutura vi.ria. As rodovias continuaram a apre-
sentar-se como instrumento de promoo mais imediata dos objetivos de
eqidade e integrao, reservando uma posio secundria para os aspec-
tos operacionais das outras modalidades de transportes, que se consubs-
tanciariam em metas bem definidas de eficincia e recuperao. ~este
sentido, dois importantes passos foram tomados recentemente na direo
de uma reformulao da poltica de transportes: o I Plano Nacional de
Desenvolvimento 1972-1974 e o an teprojeto de reviso do Plano ~ acionaI
de Viao. Em ambos dada maior nfase nos aspectos de modernizao
tecnolgica e eficincia operacional, sem prejuzo dos aspectos sociais e
regionais relevantes. Os projetos prioritrios do I PND, por exemplo,
evidenciam a preocupao do Governo federal em concentrar recursos nos
investimentos que possibilitaro a transio da economia nacional para
um estgio mais maduro de desenvolvimento industrial e de vinculao
com o comrcio internacional. Em termos de planejamento, no se chegou,
entretanto, a uma viso integrada do relacionamento do setor de trans-
portes com os demais setores produtivos, nem uma coordenao efetiva
de programas e projetos das diferentes modalidades.
POLlTlCA DE TRASSPORTES 59
situado, numa primeira abordagem, nesta perspectiva histrica. Cabc. por
conscguinte, examinar mais detidamente as razes da ntima associao
de nossa poltica de transporte, com as meta, de o-e'icimcnto da infra-e'i-
trutura rodovi,iria.
Sabe-se que apc,.lr dos recentes esforos do Governo federal no en-
tido de obter maior integrao e complementaridade das diferentes mo-
dalidades de uansporte no trabalho global dc moYimentao de cargas,
(: constatada, ainda, uma elevada participao do transportc rodoYi,rio
no total das toneladas-quiIlmetro. Durante pelo menos duas dcadas, an-
teriormente a 1961, houve deteriorao dos transportcs ferrm'irio e mar-
timo, acentuando en I nosso Pas a tendncia universalmente observada
de substituio pelo I ransporte rodovirio. Este envolve operaes de car-
ga e descarga mais simplificados e atende ;\ maior diversidade de pontos
de origem e destino constituindo-se a movimentao de carga por ca-
minhes, em significati\'o avano tecnolgico em todo o mundo. 1\"0 Bra-
sil, ele foi ainda o imtrumento mais ativo na consolidao de um mercado
nacional, integrando regies e acompanhando o rpido deslocamento da
fronteira agTcola. Sem dYida, o crescimcnto extensivo da infra-estru-
tura rodoYiria desempenhou importante papel no de,envolvimento re-
cente do Pas, decorrente de um processo de mbstituio de importaes
e formao do mercado interno.
Os investimentos na infra-estrutura rodoYiria adquiriram assim cres-
cente importncia relativa na formao de capital do setor de transporte
como um todo, com grande nfase nas ligaes-tronco para atendimento
do trfego de longa e mdia distncias. Estas, sob a responsabilidade do
Dl\'ER e dos DER" estaduais, foram beneficiadas pelo grosso dos re-
cursos destinados expanso da malha rodoviria, conforme mostra o
quadro 3, que apresenta a distribuio de recursos para investimentos na
infra-estrutura rodov iria para o perodo 1960-1970.'-
importante lembrar que a teoria da localizao d relevncia ao
aspecto do relacionamento entre custos unitrios de transporte em di-
ferentes distncias e a racionalidade na localizao das atividades econ-
micas, intermediado pela modalidade de transporte cujas caractersticas
tcnico-operacionais melhor se ajustem a densidades e distncias. 9 Acon-
" Convm chamar ateno, aqui, para os dados de extenso da rede rodoviria que aparecem
no quadro 3, principalment/: no que se refere extenso municipal. Tais dados no refletem a
situao real da rede que st ria obtida por cadastro. Os municpIOS sobrestimam sua quilometragem
para captar mais recursos do FR-:\. ::\a falta de dados melhores, usou-se aqueles fornecidos pelo
D:'\ER.
l)Alonso, ,rilliam. Location Theory. In: Regiollal dn'e!ojJnloll and plann;'ig: a reader. Cambridgc,
"ass.. ~1.1. T. Press. 1964
60 R.B.E. 4/73
tece, porm, que com a expanso excessi\'a do transporte rodoyj~rio de
longa e mdia disdncias, parte da demanda, anteriormente atendida pela
navegao de cabotagem e ferrovias a UIll custo econmico inferior -
pelas suas caractersticas de densidade e distncias en\'olvidas - passou a
ser movimentada em caminhes. Isto significou para o funcionamento do
sistema econmico a gerao de ineficincias e o estmulo a decises loca
cionais deficientes.
Quadro 3-a
In\"estimento Rp1e
(em milhes de cruzeiros ele (f'm milhares de quilmetros
l197:1 (> <-;: e-Ill rC'la3.o ao ~ (' ';, C'Ill relao ao total
total anual) anual)
A.no~
Federal Ft'deral + +
Estadual :\Iunir-ipal Est3.dua! :\.Iuni('ipg,l
(longa e md:a (local) (longa e mdia (local,
disUnf'ia) dist1ncia)
------------_._------------------------
195 '1
82.3,4 (89,S) 320,:: (13,2: J:l5,S (IG,9) Gn7,~ (S:l,O)
190/1 ~
56,fi (S9,~) 308,S (10,7) 1~r.,4 (14,9) 781,7 (85,1)
lnl:'8 '1 9.')1).0 (92.'.) :!:3(i.9 ( 7,41 1/):?,8 (1;:>,7) 87:3.:! (84,:ll
10 Stohr. \Volter B. Some hypolheses on lhe role of secondary grou:liI anlers as agenls for the
s/Jatial transmission of det'dopment in nell'ly dn.1eloPing rountries - lhe case of Latin America.
Ontario, lnternational Geographical enion, 19i2.
62 R.B.E. 4/;3
tria automobilstica no Pas; d) a poltica de subsdios aos usurios e a
preservao de mecanismos de vinculao e transferncia de recursos tri-
butrios, destinados expanso da rede rodoviria. 11
Quadro 3-b
POUTICA DE TRASSPORTES 63
Grfico 1
Hede
.\no Hodoviria* Xmero de
(em km de veculos
exten~o)
64 R.R.E. 4/i3
Grfico 1
190
180
170 , ~,'
....
,,/
160
680 " ,
I
I
150
67
I
o'
/
140
130
120
---453-
62
6~"
100 ~--'
90
80
57,1
I
I
I
5f}>'
"
1
70
60
I
~1952
50
I:.!Abouchar, Alan. A poltica de IransjJOrtes (' a inflao 1W Brasil. Rio de Janeiro, IPEA, 1967.
Alan Abouchar mostra em seu trabalho que, entre 1953 c 1966, o defidt anual mdio dos programas
rodo\'irios totalizou 68~ do deficit oramentrio da Lnio. Alm de revelar a convivncia para
leia dos dois deficits, o autor demonstra o seu inter-relacionamento atravs do excesso de demanda
go\ernarncntal sobre a capacidade instalada de construo e conservao rodo\"irias.
Quadro 3-c
66 R.B.E. 4/i3
terra, Prodoeste etc., vinculados recentemente ao DNER, podem repre-
sentar a volta ao esquema de financiamento rodovirio atravs da receita
tributria geral. 1:l
Desta forma, portanto, importante parcela dos investimentos na in-
fra-estrutura rodoviria teria sido financiada pelo deficit oramentrio
da Unio ou pela receita tributria geral. Alm disso, a prpria arreca-
dao do Imposto nico atingiu consumidores disseminados pelo sistema
econmico e que muitas vezes no se utilizavam das rodovias na proporo
de sua contribuio. H
O mecanismo de subvenes diretas a ferrovias, portos e navegao
refletiram, por sua vez, a ineficincia daquelas modalidades, decorrente
de um longo processo de descompasso tecnolgico, dificuldades operacio-
nais e desordem administrativa. As polticas de tarifas e de investimentos
no se compatibilizaram com as transformaes econmicas do Pas, con-
denando os sistemas operacionais a um quadro tecnolgico ultrapassado
e estimulando adicionalmente a expanso do transporte rodovirio. 1~ A
partir de 1964, em decorrncia das profundas modificaes na poltica eco-
nmico-financeira, as subvenes foram reduzidas drasticamente, como
primeiro passo recuperao daquelas modalidades. Atualmente, as sub-
venes operacionais concedidas a portos e navegao praticamente se
extinguiram e aquela concedida s ferroYias reduziu-se, em 1970, a cerca
de 1/4 do seu valor em 1963, a preos constantes, representando as mes-
mas cerca de 90~o dos recursos do Tesouro da Unio destinadas cober-
tura de deficits operacionais em transportes.
13 :"\0 ano de 1972, do total das receitas de capital do D:"\ER (Cr$ 3922 milhes), 45,3% dos
recursos eram provenientes diretamente das fontes ligadas aos usurios, 34,4% de antecipaes e
despesas, operaes de crdito e repasses diversos de receitas pr6prias e nada menos do que 20,3%
de fontes ex6genas ao oramento do rgo (PIN, Proterra, Provale e Prodoeste).
u O uso industrial e domstico de derivados de petrleo pode implicar, com efeito, em traos
ferncia adicional de recursos em fa\'or do setor rodovirio no mbito do prprio Imposto nico,
na medida em que os usurios de rodovias contribuem para a formao do FRN em proporo
menor ao que destinado ao programa rodovirio. Em maro ck- 1970, a reformulao da estrutura
de destinao de recursos do Imposto nico reduziu a participao do FRN para 76,6%, corri
gindo, de certa forma, distores anteriores. Cabe lembrar, ainda, que no mbito do pr6prio FR~
existe uma transferncia considervel de recursos dos usurios urbanos para aplicaes nas ligaes
de mdia e longa distncias feitas pela Unio e Estados. Aqueles usurios, embora constituindo a
maioria dos contribuintes, sofrem as deficincias de investimentos em reas urbanas - especialmente
metropolitanas - pois estes so de responsabilidade local. A vinculao da Taxa Rodoviria nica
aO Programa de Vias Expressas pode atenuar este desequilibrio, na medida em que os nibm
interestaduais e caminhes pesados tambm a pagam.
UI Baer, Kerstenetzky &: Simonsen. Transporte e inflao: um estudo da formulao irracional de
poltica no Brasil. Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, v. 16, n. 3, set ./dez. 1962.
POLlTICA DE TRAXSPORTES 67
interessante ~Issinalar, todavia, que, mesmo aps 1964, ano que
marca uma tomada de conscincia em relao ao problema da recuperao
das ferrovias, navegao e portos, continuou a existir uma elevada parti-
cipao relativa dos investimentos no setor rodovirio_ O quadro 3-d mos-
tra que, do total de investimentos realilados nas diferentes modalidades
de transportes (con,iderando-se a infra-estrutura Yiria, os terminais e
veculos) por todos os nh'eis da administrao direta e indireta do setor
pblico e por empresas privadas e de economia mista, coube ao transporte
rodovirio participao no inferior a 82~~, no perodo 1964 jl970, en-
quanto sua participao no total das toneladas-quilmetro movimentadas
no excedeu 73<.'~. Em 1970, 87(:~ do montante de investimento eram con-
centrados no transpurte rodoYiio e 7~~ no ferrovirio; 1G o primeiro mo-
vimentava 73<;~ da carga e o segundo 16<;~. Estas propores do uma
idia do desequilbrio intermodal na destinao de recursos.
Quadro 3-d
Brasil: investimentos e movimentao de carga por modalidade de transporte
perodo 1964 - 1970
- em milhes de cruzeiros de 1972 e bilhes de toneladas-quilmetro -
III Dos 1 051 milhes de I rUleiroi irnestidos no transporte ferro\'irio em material rodaNte e trao,
remodelao de ptios e linhas, etc., 3:14 milhes foram de responsabilidade da C"RD na E. F.
Vitria- ~Iinas.
68 R.B.E. 4/i3
Os anos de 1965 e 1966 assinalaram um pequeno decrscimo na par-
ticipao percentual dos investimentos rodovirios, relatinmente aos de-
mais. A preocupao maior do Governo federal, na poca, era com a ra-
cionalizao operacional, administrativa e financeira das ferrovias, nave-
gao e portos. O contexto da estratgia governamental era o de perseguir
uma dr,stica reduo do ritmo inflacionrio - para o qual o sistema de
transportes contribua de maneira marcante - e a utilizao mais racional
das capacidades instaladas, evitando elevaes desproporcionais nos nveis
globais de investimentos. 17 ~Ias, a partir do momento em que as taxas de
crescimento econmico se elevaram - expandindo a oferta final de bens
e servios e, conseqentemente, as 11l0Yimentaes de carga, o processo
cumulativo de interao do volume de carga transportado em rodovias e
o nvel de investimento na infra-estrutura e veculos, voltou a favorecer
crescentemente o transporte rodovirio.
Paradoxalmente, conforme mostra o quadro 3-e, o trfego terrestre
denso (mercadorias a granel ou graneliveis) cresceu, no perodo 1963-
1970, a um ritmo muito superior ao do conjunto das categorias de trfego.
Aquela categoria, essencialmente ferroviria, cresceu num contexto de
carncia de investimentos destinados modernizao tecnolgica dos pro-
Quadro 3-e
Taxa
1903 1970 de
cresci-
Categorias de trfego mento
mdia
anual
t-km
I t-km
C"'
,c ' 1970/1903
I
L Carga geral 72.4 80,7 lf>0,4 78,7 9,7
2, Trfego terrestre denso 7,G 8,5 24,9 1'-)
~,-
? 16,0
3. Trfego de cabotagem para pe-
trleo e derj,'ados 0,7 7,;' 13,7 1),7 2,0
4. Trfego de cabotagem para carga
Beca a granel 3,0 3,:3 4,9 2,4 6,1
TOTAL 89.7 100,0 203,9 100,0 10.8
POLlTICA DE TRA.\'SPORTES 69
cessos de armazenagem, acondicionamento, manuseio e transporte, prin-
cipalmente no que se refere s mercadorias granelizveis. Parte do cresci-
mento do transporte de carga densa, resultante de modificaes aceleradas
na composio da demanda, foi desviado para rodovias ao invs de utili-
zar-se de sistemas integrados ferrovia-navio, capazes de propiciar redu-
es de custos atravs das indivisibilidades condicionadas por aumentos
de capacidade e uso intensivo de tcnicas de granelizao, em "corredores"
com elevada densidade de trfego. 18
" IPEA, MPCG, Corredorrs de Transporte. Documento de Trabalho n. 1, Rio de Janeiro, 1971.
ut Bourrieres, Paul. L' conomie des transportes dans les programmes de d-"loppement. Paris,
Presses U niversitaires de France, 1964 .
70 R.B.E. 4/;3
concentrados, obviamente, em um nmero reduzido de "corredores", onde
a densidade de carga justifique o emprego de modernas tcnicas de manu-
seio e transporte.
O transporte ferrovirio e a movimentao porturia apresentam no
Brasil, entretanto, densidades baixas quando comparadas a pases mais
desenvolvidos. No caso das ferroYias, por exemplo, o ndice mdio de den-
sidade de trfego (milhares de toneladas-quilmetro por quilmetro de
ria e por ano) situava-se, em 1970, em 942. Uma comparao com pases
industrializados - inclusive com aqueles de pequena extenso territorial
- mostra a pequena significncia daquele valor. A densidade de trfego,
na yerdade, est muito mais relacionada com o nvel e diversificao da
atividade produtiva - principalmente industrial e, portanto, com a dis-
ponibilidade de carga densa transportvel por ferrovia, do que propria-
mente com a dimenso territorial ou a extenso de linhas. O quadro 4-a
apresenta a referida comparao para o ano de 1970. Convm lembrar
que apenas trs estradas de ferro no Brasil (E. F. Vitria-Minas, E. F .
Santos-]undia e E. F. Central do Brasil) apresentam indicadores pr-
ximos s mdias de pases desenvolvidos e outras duas com ndices acima
de 700 (E. F. Sorocabana e E. F. Amap), situando-se todas as demais
abaixo do ndice 500, considerado internacionalmente como represen-
tativo do limite superior de fracas densidade de carga.
Quadro 4-a
Trfego ferrovirio de mercadorias: ano de 1970
comparaes internacionais
POLTICA DE TRAXSPORTES 71
Com relao aos portos, pode-se fazer igualmente uma comparao in-
ternacional para o ano de 1970, tomando como indicador a tonelagem mo-
\-imentada de carga geral por metro linear de cais e por ano. Trata-se de
um ndice de produtiyidade que no leva em conta a movimentao de
carga em terminais especializados, mas que bastante representativo da
eficincia de um porto. Observa-se pelo quadro --l-b que os maiores portos
brasileiros tm seus ndices situados abaixo de 700 toneladas, considerado
satisfatrio para porlOs de tamanho mdio (200 mil toneladas de carga
movimentadas anualmente) .!!O Sabe-se que as modificaes estrutur:l.is ve-
rificadas no transporte martimo nas ltimas dcadas acarretaram profun-
das modificaes na economia porturia.!!l
Quadro 4-b
Movimentao de carga geral nos portos: ano de 1970
comparaes internacionais
!lI Convm lembrar que taIs ndices devem ser tomados com reserva, considerados mais como uma
primeira ordem de grandeza. pois o rendimento depende de inmeros fatores tais como: tipo de
mercadoria, peso mdio, modalidade de acondicionamento, mtodo de embarque. existncia ou
no de congestionamento etc. O indice de rendimento por bero seria mais representativo da efi-
cincia porturia, pois se relaciona mais diretamente com o tipo de movimentao (Cf. Baudelaire.
J _ G. Pari Planning. DeIft, 1971). A grande dificuldade envolvida para obten~o dos ndices de
movimentao de carga geral por metro de cais, obrigou-nos a considerar a extenso total dos
cais, o que subestima os re\ultados para a produtividade da carga geral. Como isto foi feito para
todos os portos do quadro 4-b. os dados so homogneos e permitem uma comparao. grosso modo.
dos seus niveis de produtividade.
21 Winkelmans, W. Changements de strutllre dans la navigation maritime et leur rapport avec
le traffic portllaire - 1950/69. Ec/lOS des Communications, Bruxelles, ~linistere des Transports
de Belgique, 1971.
R.B.E. 4/73
espaos urbanos centrais, no dispem de uma retaguarda para localila-
es industriais, ptios para depsitos de contentores ou outros lotes uni-
ficados de carga geral, silos para mercadorias granelizadas, espaos para
instalaes especializadas de embarque etc, apresentando por conseguinte
ndices de produtividade muito baixos.
:'\a medida em que a estrutura econmica brasileira se modificar,
como resultado de um processo de diversificao e modernizao do setor
industrial, de se esperar que, do fluxo adicional de bens intermedirios
e finais a ser gerado, Ullla parcela significativa se traduza em demanda
pelos servios de transporte ferrovirio e martimo.
Considerando o transporte ferrovirio, apenas, pode-se observar, atra-
\"s do grfico 2, o ajustamento de uma cun'a exponencial (l' = aX") a
Grfico 2
PIE ao T-km
Cll'ito de percapita
Pases fatores (t-km/hab.)
per-capita
(CSSl/hab.)
ndia 7R 207
Paquisto 1:{O 82
R A l- 166 !li)
Bra"il 28:{ 2-l!I
Ir 29R 82
Turquia :339 157
Chile 520 2S4
:'Ixico 564 430
Argentina 658 .')47
Espanha 7:37 25:{
Itlia 1 26!l :327
Japo 1 308 58\1
Au~tria 1 3')"
_.) 1 120
Finlndia 1 556 1 223
Alemanha Ocidentol 2 041 1 013
Xoruega 2 158 658
Frana 2 21.') 26:3
Austrlia 2 26\1 1 671
Sua 2 5.'M 1 001
Su~ia 2 912 1 873
ELA :~ 956 5 402
POLTICA DE TRASSPORTES 73
Grfico 2
6000
EUA O
5000
4000
3000
2000 SUCIA
AUSTRLIA o
o
FINLAND"
~
USTRIA
o .
f 000 ~L EMANHA OCIDENTA o S~A
900
800 ~
700
600
ARGENTINA
NORUE,A
o j
~
o
500
400
IT"l-'A
1
300 CHILt
C
BRASIL
o
200
I
TURQUIA
o I
100 RAU
o
90
ao o _
PAQUI STAO
70
60
50L-~~----------~----~--~~~~~~~I~I~I~------~~~----~~4~00~O
70 8090 100 200 400 600 800 I ODO
Pia PER CAPITA
(US S 1
74 R.B.E. 4/73
mento, no ano de 1968. As toneladas'quilmetro (Y) foram consideradas
dependentes dos nveis do PIB (X) e o coeficiente de determinao foi
de 0,778, significativo ao nvel de 5%:
log Y = 0,2659 + 0,8841 log X
(0,10826)
(R2 = 0,778)
Quadro 4-c
Brasil: investimentos na infra-estrutura de transportes perodo - 1964-1970
em milhes de cruzeiros de 1972
I '10
CrS
I % Cr$
I '10 Cr$
I c-
'0 Cr$
I
1964 1 547,8 64,4 741.8 30,8 116,7 4,8 2 406,3 100,0
1965 3 145,6 71,8 1 076,9 24,6 155,4 3,6 4 377,9 100,0
1966 2 875,4 71,9 1 008,9 25.~ 114,6 2,9 3 998,9 100,0
1967 3 60Z,1 77,0 899,1 19,2 180,6 3,8 4 681,8 100,0
1968 :1 192,9 78,4 734,9 18,0 147,2 3,6 4 075,0 100,0
1969 -1 037,6 79,0 885,0 17,3 189,6 3,7 5 112,2 100,0
1970 -1 194,4 75,2 1 051,1 18,8 334,3 6,0 5 579,8 100,0
Z! Barat, Josef. o setor de transportes na economia brasileira. Rio de Janeiro, IPEA, 1972.
mimeogr.
POLlTICA DE TRASSPORTES 75
empresas de economi a mista, a expanso do setor rodovirio se fez s
expensas da participao relativa menor das ferrovias e portos no rateio
dos recursos destinado~ implantao e melhoria da infra-estrutura de
transportes. Este fenmeno reveste-se de maior gravidade quando se sabe
que justamente as ferrovias e os portos constituiram-se em estrangulamen-
tos eficincia do ~istema econmico, por fora, como j foi dito, da
estagnao tecnolgica, desordem administrativa e deficincias operacio-
nais verificadas anteriormente a 196-1 ..\Im disso, sabe-se que grande par-
te dos recursos destinados s rodm'ias traduziram-se em ampli.:to exten-
siva da malha principal, sem uma compatibilizao adequada do trfego
de longa e mdia distncias ao tdfego local, rural e urbano (acessos ur-
banos, estradas alimentadoras e vicinais, etc.).
~Iesmo que se considere que o Oramento Plurianual de In\'Cstimen-
tos 1972-197-1 j procura agir no sentido de diminuir a importncia re-
lativa dos im'estimentos na infra-estrutura rodoviria, destinando maiores
somas de recursos ao reaparelhamento das ferrovias e portos (quadro -l-d) ,
claro que os prprios mecanismos de destinao de recursos a estes se-
tores no so favorveis sua concentrao num nmero reduzido de
empreendimentos com elevada eficincia. Apesar dos grandes avanos ve-
rificados em termos de diminuio do financiamento do de(icit da RFFSA
com recursos do Tesouro, da criao do Fundo de Desenvolvimento Fer-
rovirio, do aperfeioamento na distribuio do Fundo Porturio e da
Taxa de Melhoramento dos Portos, alm da diversificao de fontes de
financiamento internas e externas, continua a haver disperso de recur-
sos, naqueles setores, em um nmero muito grande de empreendimentos
espalhados pelo territrio nacional, cuja viabilidade tcnico-econmica
duvidosa. O quadro -I-e mostra, para o ano de 1971, a destinao de re-
cursos para investimentos porturios. Observa-se que o critrio de dis-
tribuio das dotaes oramentrias e do Fundo Porturio Nacional obe-
dece muito ao sentido de eqidade ao distribuir recursos entre um
grande nmero de pequenos portos, sem uma preocupao com funes
regionais claramente definidas.
conveniente lembrar que estudos de consultoria baseados na extra-
polao de sries histricas e visando aparentemente a "reaparelhar" fer-
rovias ou portos, pel mitindo que rgos governamentais obtenham finan-
ciamento externo p~lra compra de equipamento, podem no conduzir a
alteraes substanciais nas condies da infra-estrutura e instalaes. da
maior importncia que em alguns "corredores", onde o potencial de
expanso de carga densa o justifique, sejam concebidas solues novas e
arrojadas que concentrem recursos - desviando-os de empreendimentos
6 R.B.E. 4f3
Quadro 4-d
Oramento plurianual de investimentos: recursos programados para investimentos
em transportes pelo setor pblico
perodo 1972-1974
- em milhares de cruzeiros de 1972
Quadro 4-e
.\Iovimen-
Port()~ Total tao
1) FPX 2) F.\IP
0+2) de
carga
.\Ianau~ .)
_,I I
-- 1,74 2,06
Belm 0,4\) 2,1\1 1 ':;6 4,43
I taqui 2;"),4:~ \),4"
.\Iucuripe 0,4!l LO:.! O,S:~ 1,45
Cabpdelo 0,~7 0,60 O,,')(l 0,36
Hecife 12,:3:; 2,56 6,20 3,6R
.\Iacei lO,OO 0,60 4,08 1,20
Aracaju 0,07 0,0,,) 2,4a
Salvador :3,70 1,:39 2,'2;" 1,02
Ilhus 1,61 0,00 0,60 0,,5:3
YittSria 4,0:.! 2,;')2 6, L')
Angra dos Hei~ ",30 O,:ri 2,20 0.71
XiterfJi O,:.!:.! 0,14 0,60
.) .)-)
Hio de Janeiro -,-- 113,87 11,4:3 :35,0,)
So Seha...;tio 0,66 0,41
Santos \),07 ;;6,,')-1. ;3~,n2 :.!o,,) 1
Paranagu :.!0,:37 1.:39 ;>;,4,) 4,74
Antonina n, I:.! n,:36 O,:.!;>;
S. Fran('s('o do Sul 0.9\) O.:.!2 0,:;0 O,U
Itaja 2,:3,'" 0,66 1,2;>; O.!):.!
Imbituha 0,7,,) 0,07 O,:3:.! 1,') 1
Hio Grande 0,00 2,.'<4 1,7\) 4.7,;
Porto Alegre -l, :):~ 4,''):.! 4,4') 6,7;>;
Pelotas 0,07 U,05 0,61
100,00 lOO,OO 100,00 100,00
Total (Cr5 Sl,O (Cr8 1a6,!) ICr!5 217,9 (65 !H9 mil
milhps) milhes) milhes) tonela'la.-,)
5. Concluso
~ Cabe notar que a concepo de expanso extensil"a da infra-estrutura rodoviria conduziu, igual-
mente, a uma disperso de recursos neste setor por um nmero muito grande de empreendimentos.
R.R.E. 4Ji3
(ego - atuais ou potenciais - traduzidas por grandes massas de mercado-
rias granelizveis ou unificveis em lotes homogneos e significativos,
que tenham como origens (ou destinos) as grandes concentraes indus-
lriais, os importantes cenlros de consumo ou os portos regionais;
POL1T/CA DE TRA.\'SPORTES
martimo, dando emejo ;\ implantao e operao eficiente de terminais
especializados para llloYimentao de grandes massas de granis, utiliza-
o intensiva de contentores, pranchas de carga e outros mtodos de
unificao de carga geral.
Apndice
80 R.R.F.. 41i3
gional. Sabe-se que, no Brasil, o desenvolYimento de regies estagnadas
ou a ocupao de novas fronteiras foram encarados historicamente no
mbito restrito da poltica de valorizao da regio por si mesma, inde-
pendentemente do Pas visto em seu conjunto. Em muitos casos chegouse
a extremos de irracional idade na localizao industrial, como decorrncia
de polticas de desenvolvimento de estados ou de regies formuladas com
o intuito precpuo de repetir localmente as linhas bsicas do modelo de
industrializao nacional, atravs da substituio de importaes.
Uma nova perspectiva do desenvolvimento regional seria a de admitir
que este deve ser condicionado ao contexto de desenvolvimento do Pas,
para permitir maior dinamismo e eficincia da economia nacional. As
polticas regionais, portanto, devero depender muito mais de uma des-
concentrao geogrfica racional das atividades dinmicas e no de uma
simples descentralizao da atividade econmica em geral. 24 Isto com a
finalidade de obter maiores economias de escala, favorecer a tendncia
concentrao em unidades produtivas maiores e permitir uma descentra-
lizao geogrfica apenas para atividades que, no mbito do desenvol-
vimento nacional, usufruam de maiores vantagens comparativas na sua
localizao.
Sabe-se que, no passado, as polticas de desenvolvimento regional,
particularmente na regio Kordeste, foram concebidas em termos dos me-
canismos de incentivo fiscal que favoreciam a aplicao de recursos em
atividades industriais e marginalizando, de certa forma, o setor primrio.
O ~ordeste estaria repetindo, em escala menor, o processo de desenvolvi-
mento verificado no Centro-Sul do Pas, uma vez que sua industrializao
seria baseada na substituio de importaes, antes provenientes do Cen-
tro-Sul. Os incentivos visaram, particularmente, ao setor industrial da
economia nordestina, procurando principalmente o atendimento do mer-
cado regional. O setor industrial nordestino protegeu-se historicamente
da competio com as importaes do Centro-Sul em virtude da ausncia
quase complet de integrao entre as duas economias. Esta ausncia de
integrao deveu-se, de um lado, falta de complementaridade das suas
estruturas de produo e, de outro lado, s deficincias crnicas do sistema
de transportes. 25
A barreira de altos custos de transporte e a estagnao do intercmbio
entre o Nordeste e o Centro-Sul garantiram, no passado, para a indstria
nordestina os mercados regionais. A melhoria das ligaes rodovirias
24 Boudeville, ]acques. Les tcchniques rccntcs de la science economique rgionale. op. cito
$ Barat, Josef. Os desequilbrios regionais nas economias subdesenvolvidas - Tentativa de an-
lise do caso brasileiro. Sntese Poltica, Econmica e Sodal, Rio de Janeiro, n. 36. 1967.
POLiTICA DE TRANSPORTES 81
prejudicou o poder de competlao das indstrias tradicionais, voltando-se
a industrializao nordestina para os setores mais dinmicos e compe-
titivos com aqueles montados no Centro-SuL Estaria sendo montada no
:'\ordeste, atualmente, uma estrutura industrial competitiva, como a do
Centro-Sul, nos setores de bens durveis e equipamentos. A melhoria do
sistema de transportes, ao im-s de integrar estas duas estruturas, poder,
ao contrrio, acentuar a sua competitividade, desde que no sejam racio-
nalizadas certas complementaridades do processo produtivo.
Cabe lembrar, por outro lado, que os programas de desenvolvimento
regional partiram, quase sempre, do pressuposto que o investimento em
transporte, especialmente o investimento rodoYirio, geraria sua prpria
demanda, dinamizando o desenvoh'imento econmico. Abandonou-se com
isso a perspectiva de que o im'estimento em transportes relaciona-se, fun-
damentalmente, com problemas de localizao e desempenha uma funo
econmica bsica: a de deslocar mercadorias e fatores de produo. 26 No
foi dada a devida ateno, por conseguinte, s possibilidades de esvazia-
mento econmico das regies, na ausncia de fluxos que justificassem eco-
nomicamente os investimentos. Os investimentos em transportes (especial-
mente rodovirios) adquiriram, nas regies-problema, aspectos de medi-
das de emergncia, procurando fixar a mo-de-obra atravs da melhoria
das condies de vida locais. Muitas \'ezes, entretanto, os efeitos foram di-
versos, acarretando drenagem de recursos produtivos e mo-de-obra para
as regies mais dinmicas.
O aspecto da explorao intensiva de recursos naturais e montagem
complementar de estruturas de transformao foram relegados a plano
secundrio nas formulaes de poltica regional. Assim, no somente as
estruturas industriais do Nordeste e do Centro-Sul apresentam ausncia
de complementaridade, como tambm as prprias estruturas de produo
primrias. Um grande nmero de produtos agrcolas e extrativos so com-
petitivos entre o Centro-Sul e o Nordeste (p. ex. o algodo, o acar, etc),
sendo que a excessiva nfase em programas de industrializao substitu-
tiva no permitiu .l formulao de poltica de especializao primria
regional em nveis de eficit'ncia compatveis com a manuteno do seu
poder de competio.
Por conseguinte, ao invs dos investimentos em transportes atenderem
explorao eficiente e intensiva dos recursos naturais, foram criadas
infra-estruturas regionais de transporte com uma grande margem de ca-
~ 'Vilson, George ,,,T. The imin/cf of higl1U'ay ;1Jl'e~tment ou det't'lopmel1t. \Vashington. The
IIrookings Institution. 1960;.
82 R.B.E. 4/73
pacidade no utilizada (o :r\ordeste, p. ex., relativamente bem dotado
de rodovias). A ausncia de condies eficientes de operao dos trans-
portes criou, por outro lado, dificuldades para a colocao de produtos
primrios dinmicos no mercado externo e mesmo no mercado do Centro-
Slll.
de fundamental importncia lembrar, finalmente, que o sistema de
transportes das regies-problema e das novas fronteiras de ocupao do
territrio, alm de desempenhar uma funo de promover a integrao
econmica e social de regies perifricas aos ncleos mais dinmicos, de-
ver objetivar, principalmente, o aumento das possibilidades de desen-
volvimento nacional, atravs da abertura de novas linhas de exportao
e abastecimento interno. As vias de transportes, por conseguinte, no
devero pura e simplesmente visar a ocupao do territrio, mas sim ser-
vir de suporte bsico s possibilidades de expanso do setor primrio -
e da transformao da estrutura de produo primria decorrente - nas
economias regionais.
REEMBOLSO POSTAL
OBSERVAAO IMPORTANTE:
SERViO DE PUBLlCAOES