DE LA INSEGURIDAD CIUDADANA A LA CULTURA DE LA

PREVENCIN: PERSPECTIVAS Y DESAFOS ACTUALES

Esta publicacin forma parte de un trabajo coordinado entre la
Direccin de Seguridad Ciudadana de la Municipalidad de Pealoln
y un conjunto de aliados estratgicos en el rea de seguridad
ciudadana. El contenido de este documento se ha logrado gracias a
la gentil colaboracin de los autores que participan en l. Nuestros
agradecimientos a: Alejandra Lunecke, Elkin Velzquez y Franz
Vanderschueren.

Municipalidad de Pealoln
Junio de 2014
Coordinacin: Norma Maray Hernndez
Direccin de Seguridad Ciudadana Municipalidad de Pealoln
Edicin y textos:
Carolina Vernal, Diego Gonzlez, Claudia Ayala, Jacqueline Lozano y
Manuel Bustamante
Diseo y Diagramacin:
Ezio Mosciatti
Diseo Portada:
Francisco Mancilla
Fotografas:
Pablo Carvacho y Direccin de Seguridad Ciudadana
Municipalidad de Pealoln
Impresin: Grfica LOM
Primera edicin: 200 ejemplares

Municipalidad de Pealoln
Avenida Grecia 8735, Pealoln, Santiago de Chile
Fono (56-2) 2 4868338 / www.penalolen.cl
Reservados todos los derechos.
NDICE

PRLOGO 3
Carolina Leitao lvarez- Salamanca, Alcaldesa de Pealoln.

PRESENTACIN 4
Direccin de Seguridad Ciudadana, Municipalidad de Pealoln.

POLTICAS DE SEGURIDAD Y PREVENCIN 6

Franz Vanderschueren

EVALUACIN DE LA PREVENCIN DE LA VIOLENCIA EN AMRICA LATINA:

ASIGNATURA PENDIENTE? 28
Elkin Velzquez

EL DESARROLLO DE LAS POLTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA EN CHILE:

EL DEFICIT POLTICO FRENTE A LA DEMANDA POR SEGURIDAD CIUDADANA 44
Alejandra Lunecke

DESARROLLO DE UNA POLTICA DE SEGURIDAD CIUDADANA A NIVEL LOCAL:

EL CASO DE PEALOLN 54
Norma Maray Hernndez

2
PRLOGO

Hace ya ms de dos dcadas que la seguridad ciudadana es una

demanda prioritaria para los chilenos y aunque los esfuerzos pro-
venientes desde distintos sectores de la sociedad han aportado de
manera cada vez ms creciente al mejoramiento de las condiciones
de seguridad de las personas, an queda mucho trabajo por hacer.
Los municipios son uno de los principales actores de las polticas de
seguridad ciudadana en el territorio. Basado en este precepto se han
ido desarrollando a nivel local, primero una serie de iniciativas para
contribuir a la seguridad de las personas y luego la institucionalizacin
de polticas locales de seguridad ciudadana a nivel local. Ya que las
problemticas de seguridad ciudadana, adems de ser multicausales,
tienen distintas manifestaciones de acuerdo con los lugares donde se
les tal como han contribuido a apoyar nuestras acciones en beneficio
presentan, ya que influyen en ellas, las caractersticas culturales, so-
de nuestros vecinos.
ciodemogrficas, condiciones econmicas y en determinadas oportu-
Tambin quisiera invitarles a conocer la poltica local de seguridad ciu-
nidades tambin las condiciones geogrficas.
dadana de Pealoln y todos los antecedentes que han permitido su
El desafo que la seguridad supone para los municipios es muy grande
discusin, formulacin y ejecucin durante los ltimos 8 aos en nues-
y exige de nuestra parte profundos compromisos y voluntad poltica,
tra comuna, con el objetivo de aportar a una reflexin en este tema,
ya que los gobiernos locales somos la puerta de entrada del Estado
compartiendo prcticas, y especialmente definir el rol del Gobierno
hacia la comunidad.
Local en materia de seguridad.
El trabajo desarrollado por Pealoln en seguridad ciudadana se
Esperamos que este libro sea un aporte a la discusin de temas pen-
orient desde su origen al posicionamiento del gobierno local como
dientes, tales como que la prevencin debe ser una poltica de estado
un agente fundamental en el proceso de la erradicacin del temor
y no de un gobierno, y que por su naturaleza debe desarrollarse en el
en la comunidad y en el mejoramiento de indicadores objetivos de
largo plazo. Adems esta poltica debera equilibrar la relacin entre
seguridad, como victimizacin y denuncia. El reto principal estuvo dado
fondos destinados al control o la disuasin y aquellos destinados a la
por asumir prioritariamente polticas de prevencin con la participacin
prevencin social y comunitaria. Necesariamente, debe ser pensada
activa de la comunidad.
con los gobiernos locales, lo que requiere definir un marco institucional
Por esta razn hace ms de 8 aos que Pealoln tiene como un
adecuado, adems de recursos para su funcionamiento. Esto implica
eje estratgico de gestin, la seguridad ciudadana y ha desarrollado
generar polticas territoriales, de carcter transversal.
distintas estrategias para la formulacin y fortalecimiento de la poltica
Con el cario de siempre,
de seguridad ciudadana. Entre ella ha estado la bsqueda de alianzas,
para obtener no solo recursos econmicos sino que fundamentalmen-
te transferencia de aprendizajes y conocimiento de buenas prcticas
para su replicabilidad.
Los aportes de los artculos escritos por Franz Vanderschueren, Elkin
Carolina Leitao lvarez-Salamanca
Velasquez, Alejandra Lunecke y Norma Maray, respectivamente, sin
Alcaldesa
duda contribuirn al conocimiento y justificacin de las prcticas loca-
Municipalidad de Pealoln- Chile

3
PRESENTACIN
Este libro surge de la experiencia de trabajo de ocho aos de la
Municipalidad de Pealoln, en conjunto con algunos de sus aliados
estratgicos. Est constituido de cuatro artculos que dan cuenta de la
situacin de la seguridad ciudadana y las polticas de prevencin en
Amrica Latina y en Chile.
El primer artculo denominado polticas de seguridad y prevencin,
escrito por Franz Vanderschueren, reflexiona acerca de los diversos
enfoques en materia de seguridad en las reas urbanas en Amrica
Latina, sus fundamentos y consecuencias. Examina las diversas
nociones de la prevencin y sus alcances y el rol que las ciudades
pueden cumplir en la formulacin e implementacin de acciones de
carcter preventivo. Analiza adems la participacin de actores
institucionales y de la sociedad civil implicada en estas polticas y las
condiciones de xito para la coproduccin de seguridad enmarcada
en el desarrollo de polticas de seguridad ciudadana desde los
municipios. Como conclusin final hace un anlisis acerca del contexto
latinoamericano, marcado por la violencia de las desigualdades y de
las ciudades fragmentadas, y cmo sin la prevencin y una poltica
coherente no se avanza en la cohesin social ni en la seguridad
sustentable, sino incluso se acentan estos problemas de la sociedad.
Un segundo artculo escrito por Elkin Velsquez, evaluacin de la
prevencin de la violencia en Amrica Latina: asignatura pendiente?,
realiza un anlisis de una serie de experiencias de prevencin de
la delincuencia y la violencia, desarrolladas en Amrica Latina,
especficamente relacionadas con jvenes en riesgo, prevencin de la
violencia de gnero, disminucin de la violencia armada y manejo de
espacios pblicos deteriorados o con alta percepcin de inseguridad.
El artculo analiza cuarenta y siete prcticas, privilegiando una
perspectiva prctica en el sentido de focalizar aquellos aspectos a ser
considerados e impulsados en la aplicacin concreta por parte de los
formuladores de poltica y los operadores de la prevencin a nivel
urbano.
El tercer artculo que compone este libro est elaborado por Alejandra
Lunecke y se denomina el desarrollo de las polticas de seguridad
ciudadana en chile: el dficit poltico frente a la demanda por
seguridad ciudadana, realiza un anlisis sinttico de la evolucin de la
delincuencia y el temor en Chile durante la ltima dcada, considerando
bsicamente estadsticas del Ministerio de Interior y de las policas, con
el objetivo de contextualizar y exponer la brecha entre victimizacin
y percepcin de inseguridad. Adems desarrolla los principales
hitos que constituyen avances importantes de la poltica pblica,
destacando el desarrollo institucional, los esfuerzos de medicin y
el perfeccionamiento del sistema de justicia criminal. Adicionalmente,
y como contrapunto a estos avances se destaca lo que la autora ha
denominado: el dficit poltico de la respuesta y que dice relacin con
la ausencia de una poltica integral basada en un enfoque democrtico
y de derechos, lo que se manifiesta en polticas centralizadas de
prevencin del delito, en la crisis que atraviesa el sistema penitenciario
en Chile y en el explosivo crecimiento de la industria de la seguridad
privada en el pas. Finalmente, y a modo de conclusin, analiza el
riesgo que implica no considerar en el diagnstico de la in-seguridad,
las causas profundas que pueden explicar los elevados niveles de
percepcin de temor al delito que manifiestan los chilenos.
El cuarto artculo escrito por Norma Maray, con el apoyo de Carolina
Vernal y Diego Gonzlez, denominado, desarrollo de una poltica de
seguridad ciudadana a nivel local: el caso de Pealoln, da cuenta
de la experiencia de Pealoln en la formulacin de una poltica local
de seguridad ciudadana durante el periodo 2005-2012. Se analiza el
contexto de las polticas de seguridad dirigida a los municipios desde el
nivel central, se realiza un anlisis conceptual de los principales factores
en los cuales se basa la poltica de seguridad de Pealoln. Adems se
realiza un anlisis a partir de una serie de experiencias locales exitosas
tanto de Amrica Latina como de Estados Unidos. Adicionalmente se
presenta el diagnstico de la situacin de seguridad en la comuna.
Estos anlisis anteriores contextualizan la formulacin de la poltica de
seguridad ciudadana de Pealoln, la que se desarrolla en dos etapas,
4
una primera etapa desde el ao 2005 al 2008 y una segunda etapa
desde 2009 al 2012 ambas etapas coincidentes con los dos perodos
de gestin del ex alcalde Claudio Orrego-. En stas se muestra cmo la
poltica se ha ido estructurando al interior del municipio, sus principales
mbitos de accin, los proyectos que marcaron el desarrollo de la
etapa y los principales logros y dificultades.
Para terminar, se desarrolla un captulo final con un acpite de
conclusiones finales y desafos emergentes, a partir de las experiencias
aqu expuestas, que sirvan de nuevo mapa gua para los actores
involucrados en el tema de seguridad ciudadana en Pealoln, Chile
y el continente.

5
POLITICAS DE SEGURIDAD Y PREVENCIN
Franz Vanderschueren
Director del Centro de Seguridad Ciudadana de la Universidad Alberto Hurtado.
Este artculo constituye una reflexin sobre los diversos enfoques en el
contexto actual de Amrica Latina y sus fundamentos y consecuencias
en materia de seguridad en las reas urbanas. Revisa las diversas
concepciones de la prevencin y sus alcances y el rol que las ciudades
pueden cumplir en las formulaciones e implementaciones de las tareas
preventivas. Analiza los requerimientos de participacin de mltiples
actores institucionales y de la sociedad civil involucrados en estas
polticas y las condiciones de xito para la coproduccin de seguridad
que se enmarca en el desarrollo de la seguridad ciudadana desde los
municipios.
Estas reflexiones se basan en las experiencias directas de trabajo
preventivo en municipios en varios pases de la regin en el marco de
las Guas de prevencin de ONUHABITAT-UAH durante los tres ltimos
aos.
I. EL CONTEXTO REGIONAL DE LA SEGURIDAD
Durante la ltima dcada los problemas de seguridad han adquirido
siempre mayor importancia no solo en Chile sino en la regin.
La regin se ha transformado en la zona donde homicidios, robos con
fuerza y robos con violencia son ms frecuentes que en otras regiones.
Amrica latina, con una tasa promedio de homicidios triplicada en
los ltimos veinticinco aos, alcanza a 25 homicidios por 100.000
habitantes (ONUHABITAT-UAH, 2009) lo que corresponde a casi
tres veces el promedio mundial (9/100.000). Las opiniones pblicas
reflejan esta realidad definiendo la seguridad como primera o segunda
demanda en casi todos los pases de la regin. Segn los perodos las
demandas de empleo y de seguridad encabezan las reivindicaciones
de la opinin pblica como lo demuestran los resultados de latino
barmetro desde 2005 hasta hoy (Latinobarometro-2010).
La regin y varias ciudades en ella han sido el teatro de procesos
contradictorios en materia de seguridad y prevencin. As las ciudades
de Bogot y Medelln, consideradas al inicio de la dcada de los 90
como capitales regionales del crimen, han visto su nivel de criminalidad
disminuir drsticamente gracias a una poltica audaz, innovadora y
sustentable de las autoridades locales de programas de prevencin
mltiples que han generado una cultura de la prevencin (Mockus,
2007; Salazar, 2007).
En contextos menos dramticos varios municipios de la regin como
por ejemplo Diadema (Brasil), Quito y Guayaquil en Ecuador, Rosario
en Argentina, Pealoln en Chile han desarrollado exitosamente
polticas de prevencin. Al contrario, otras ciudades latinoamericanas
han pasado como Ciudad Jurez a encabezar la lista de ciudades
ms criminalizadas en el mundo acompaada por ciudades de
centro Amrica en particular de Honduras, El Salvador y Guatemala.
Paralelamente las vulnerabilidades de importantes sectores sociales
como los jvenes en situacin de riesgo y de barrios desfavorecidos
han facilitado, en varias aglomeraciones urbanas de la regin, la
implantacin del narcotrfico que impone sus normas y alianzas sobre
estos sectores o reas urbanas configurando zonas donde el derecho
no impera o donde se instauran prcticas masivas de ilegalidad.
Con intensidad distinta, no hay prcticamente pas de la regin que
escape a esta realidad. Esta situacin pone en evidencia la relevancia
para la cohesin social tanto de la exclusin e invisibilidad de casi un
cuarto de los jvenes de la regin (23%) quienes hoy no trabajan ni
estudian como de la marginacin de numerosos barrios en ciudades
fragmentadas.
6
El trfico de drogas se transforma progresivamente en un tema en s
donde la legalizacin o la despenalizacin del consumo de marihuana
o por lo menos una drstica revisin de la poltica contra el trfico
y la prevencin al consumo esta puesta en el centro del debate
(Nexos, 2010). El fracaso de las polticas anti drogas es evidente.
Como lo mencionan investigadores del Observatorio Geopoltico de
las Criminalidades (Labrousse y al., 2008): las ganancias de este
mercado son tales que la erradicacin de una fuente de produccin
no se transforma en una disminucin perdurable de la oferta mundial
sino en la manufactura a otra regin. Y por otra parte afirman que no
aparece ninguna voluntad neta de erradicar este trfico a travs de las
acciones emprendidas (Labrousse 2008;) y que las producciones
de todas las drogas de origen natural han sensiblemente aumentado
desde hace 10 aos (UNODC, 2008).
Por otra parte el problema del trfico de drogas asume un rol
siempre mayor en la gobernabilidad de los pases. Esto ocurre
con la penetracin del narcotrfico en los barrios y en la medida
en que este problema se instala como una apuesta esencial en los
equilibrios polticos entre los actores del poder econmico, poltico
y los carteles de narcotraficantes. (Gerardot y Lemarchand, 2011:
113) Mxico, Centro Amrica, Colombia y ciudades como Rio de
Janeiro son las manifestaciones ms evidentes de esta realidad.
Esta apuesta evidencia la fragilidad de algunos estados federales o
regionales pero sobre todo la debilidad institucional de la justicia y de
la polica en estos contextos. (Flores, 2009; Garay, 2008). El efecto
poltico ms extendido es la perdida de eficiencia en el funcionamiento
de instituciones pblicas, generalmente como consecuencia de la
corrupcin promovida a distintos niveles y en diferentes reas para
favorecer intereses privados (de la Corte y Gimnez, 2010:33);
A esto se suman tres fenmenos relacionados con la inseguridad
que han adquirido siempre ms importancia durante las dos ltimas
dcadas.
Por una parte la legtima reivindicacin de las mujeres que han puesto
en evidencia el fenmeno generalizado en el mundo de la violencia
de gnero. De la toma de conciencia de esta realidad han surgido
modificaciones legales en la regin que tienden a proteger a las
mujeres, los nios y las potenciales vctimas de esta violencia. Los
acuerdos de la convencin de Belem do Par (1994) marcan un hito
en la regin y definen la violencia contra la mujer como cualquier
conducta basada en su gnero, que cause muerte, dao o sufrimiento
1 http://www.pwc.fr/la-crise-accroit-le-risque-de-fraude-en-entreprise.-resultats-de-la-5eme-etude-mondiale-sur-la-fraude-en-entreprise-de-pricewaterhousecoopers.html et http://www.pwc.be/fr/
press/2011-11-29-crime-survey.html (consultado 2 jaulio2012)
2 Segn Goffman, una institucin total es definida como un lugar de residencia y trabajo donde un gran nmero de individuos en igual situacin, aislados de la sociedad por un perodo apreciable de tiempo,
comparten en su encierro una rutina diaria, administrada formalmente (Goffman, 1970;13)
fsico, sexual o psicolgico a la mujer, tanto en el mbito pblico como
privado (Larran S. 2007; 151). Se han traducido en leyes nuevas y
en la definicin en muchos pases de la violencia intrafamiliar como
un delito. Sin embargo dado que este fenmeno tiene fuertes races
culturales, las prcticas estn lejos todava de reflejar la igualdad de
gnero. Adems la ausencia de polticas preventivas articuladas frenan
los progresos en la materia. (Fernndez, I, 2007)
Por otra parte el cibercrimen ligado directamente al progreso
tecnolgico ha creado un espacio para nuevas formas de delincuencia.
Clonaje de cartas de crdito, infiltraciones en los secretos bancarios y
desviacin de fondos, trficos de informaciones estratgicas y difusin
de pornografa caracterizan este tipo de delito difcilmente controlable
sin invertir costosos recursos. Pocos de estos delitos son denunciados
(<10%) y elucidados (< 2%) y sabemos que la intervencin policial
puede poco sin la intervencin de los usuarios. (Y. Jewkes 2005:
513). En este campo la prevencin significa sobre todo regulacin
de los usuarios ya que actualmente (2011) se estima que 34%1 de
las empresas grandes y medianas en el mundo son vctimas de este
delito. Felizmente se verific durante el ltimo survey que la mitad de
las empresas vctimas tienen actualmente un sistema de regulacin
interna que permite sino controlar por lo menos frenar la comisin de
este delito.
La violencia escolar aparece siempre ms como una componente
de la violencia en las sociedades actuales: se debe a la crisis de la
educacin, al fin del rol de movilidad social de las escuelas y al hecho
que en estas condiciones las escuelas se trasforman, sobre todo
donde la educacin es mediocre, en una casi institucin total2 que
al estresar a los alumnos crea las condiciones para que formas de
violencia se desaten.
Finalmente el crimen de cuello blanco que tiende, sobre todo a medida
que se opera una colusin o fusin parcial entre empresas legales
y actividades del crimen organizado, a crecer y a constituir la tela
de fondo sobre la cual se desarrolla una cultura de la ilegalidad que
le permite manipular a actores, sobre todo juveniles, del pequeo
delito y a cooptarlos asegurando as su propia reproduccin. La
extrema complejidad de la lucha contra el crimen de cuello blanco es
debida a su carcter secreto que se facilita por lo complicado de
las actividades y la amplia dispersin de los efectos en el tiempo y
el espacio(Sutherland, 1999; 268). Tambin el hecho que este no
genera miedos ni fuertes movimientos de opinin pblica hacen que
7
se instala un margen de tolerancia frente a estos delitos y un descuido
de la legalidad.
La complejidad de la lucha contra el crimen organizado deriva a la
vez de los inmensos beneficios que otorga, de la existencia de un
mercado internacional atractivo, en particular EEUU, como tambin de
la capacidad de los narcotraficantes de implementar alianzas por una
parte con sectores de las empresas legales o segmentos de la clase
poltica y por otra con pandillas juveniles violentas o maras, ofreciendo
a los miembros de estas organizaciones un modelo de vida alternativo
que aparece ms atractivo que la marginacin y la invisibilidad a las
cuales estn condenados en sociedades profundamente desiguales.
Un elemento importante en el debate actual es el impacto sobre la
opinin pblica o parte de ella del temor cuya extensin parece indicar,
a partir de los aos 80, un punto de ruptura y degradacin con el
pasado y un pronstico negativo hacia el futuro. En efecto el temor
y su posible manipulacin explican las reacciones frente al auge del
delito o de algunos de ellos. Varios delitos (corrupcin, fraude fiscal,
venta de droga) no provocan ningn miedo, a lo mejor indignacin en
casos extremos (delito de cuello blanco), y por ende no entran en las
prioridades de los programas polticos. Al contrario, aquellos delitos,
como por ejemplo la violencia juvenil, que generan un fuerte impacto y
son percibidos como generador de daos inmediatos a la poblacin y
tienen un impacto ampliado por los medios de comunicacin, obligan a
los polticos a respuestas ineluctables.
El temor no es homogneo variando por sectores sociales (Barrientos,
Seplveda y Tijmes, 2009), lugares, grupos de edad o de gnero, ni
constituye el nico sentimiento provocado por el delito ni tampoco sigue
la misma evolucin que la del crimen: la delincuencia puede aumentar
o disminuir sin que el temor de la poblacin crezca o disminuya o aun
este sentimiento puede seguir una tendencia opuesta a aquella de la
evolucin de la tasa de delincuencia.
El temor tiene dos componentes relevantes: en primer lugar la premisa
que ni el Estado, ni la comunidad son capaces de hacer frente a la
delincuencia en auge (real o no), de all el recurso abundante al
sector privado de la seguridad o a actitudes que respaldan medidas o
gobiernos autoritarios en materia de seguridad o aun a negociaciones
en favor de proteccin por parte de sectores del crimen organizado.
El segundo aspecto relevante, puesto en evidencia por el estudio de
G. Kessler, son los distintos relatos aceptados sobre la forma de
inseguridad que pueden fluctuar desde la identificacin del temor
con determinados territorios o bien ciudades como en Centro Amrica
o Mxico donde Ciudad Jurez representa el mximo de peligrosidad
mientras una ciudad como Mrida (Yucatn) simboliza tranquilidad
8
y paz, o bien barrios particularmente aquellos considerados como
crticos y como espacios urbanos peligrosos para todos. Pero puede,
como en el Cono Sur, identificar el temor con grupos que actan en
forma incontrolable y violenta (delitos juveniles, pandillas violentas)
o con olas de delitos que varan segn los perodos crticos (por
ejemplo asaltos a determinados comercios, secuestros etc.).
Lo que parece decisivo en la disminucin del temor es el restablecimiento
de lazos de confianza entre poblaciones y autoridades e instituciones
encargadas de hacer frente a los problemas de seguridad (Olave y
Mosciatti, 2099). Esta transformacin requiere tiempos diferentes a
aquellos de la disminucin de la tasa de delincuencia: la percepcin
de la opinin pblica, respaldada o parcialmente manipulada por
los medios, requiere un cambio significativo y prolongado antes
de asumir que la capacidad de las instituciones del estado y de
la sociedad civil puedan enfrentar positivamente esta amenaza.
(Kessler , 2009)
Por otra parte, es necesario que la opinin pblica perciba que
su preocupacin por la inseguridad sea tambin preocupacin de
los respectivos gobiernos: el informe Latinobarmetro ilustra esta
constatacin:cuando la poblacin se da cuenta, no slo que hay
un problema como el de la delincuencia sino que adems hay una
gran distancia entre lo que se vive en la vida diaria y la importancia
que eso tiene en la vida del pas, evala ms bien negativamente
el desempeo poltico en esa materia.(Latinobarmetro 2010;
79). Esta conexin entre la percepcin de la opinin pblica y la
de los gobiernos es parte esencial de los lazos de confianza entre
poblacin y autoridades y por ende de la disminucin del temor:
En resumen, una regin que padece de una delincuencia en
crecimiento en cantidad y en grados de violencia, una diversificacin
de las formas de delito con el crimen organizado como tela de fondo
y como amenaza tanto para sectores sociales vulnerables como para
la captura de sectores del estado pero tambin con emblemticas
experiencias exitosas de prevencin en algunas ciudades que sin
embargo siguen siendo aisladas.
El contexto social de la marginacin de sectores significativos de la
juventud y la realidad de ciudades fragmentadas como tambin la
desigualdad explican parcialmente esta situacin pero las carencias
institucionales (sobre todo policial y de justicia) y la necesidad de
cambios en el abordaje del problema son evidentes y plantean
numerosos problemas que van desde el debate sobre la droga,
la forma de enfrentar al crimen organizado, las polticas frente al
temor, el problema de definir el tipo y los actores de prevencin y
su articulacin con las instituciones del sistema de justicia criminal.
 II. LAS RESPUESTAS ACTUALES
A LA CRIMINALIDAD
El abordaje de la delincuencia en la regin muestra tres tipos de
enfoques vigentes a veces mezclados y variando en el tiempo.
2.1 Enfoque represivo
El primero se asimila a lo que en EEUU se ha llamado gobernar la
ciudad a travs del delito (governing the city through crime, Simon
J., 2000) y que consiste en primer lugar en asumir que la respuesta ms
eficaz es la represin a travs del sistema de justicia criminal (polica,
justicia, crceles) que lleva a la encarcelacin masiva de individuos
autores de delitos. Esta poltica implica, frente a un aumento de la
delincuencia, polticas de mano dura como aquella implementada
en algunos pases de Centro Amrica. Implica sobre todo llenar las
crceles de convictos siguiendo en esto la tendencia norteamericana
que ha visto en treinta aos el nmero de convictos superar todos los
otros pases excepto Rusia alcanzando alrededor de 700/convictos por
100.000 habitantes. Desde hace 30 aos la sociedad norteamericana
se ha transformado en una sociedad de encarcelamiento masivo
contando 2 millones de convictos3 (Garland, 2007: 388) Al contrario
de esta tendencia, Japn tiene alrededor de 50 convictos /100.000,
la UE alrededor de 80, Amrica Latina un promedio de 130 salvo Chile
que aument en 10 aos de 130 a 260. En algunos casos (la minora),
la poltica de mano dura es acompaada de prcticas que violan los
derechos humanos como la prctica de los escuadrones de la muerte.
Un efecto directo de estas polticas de represin es la criminalizacin
y estigmatizacin de sectores juveniles en particular aquellos de las
pandillas violentas y la consecuencia directa de estos fenmenos
es la radicalizacin de estas organizaciones juveniles que pasan de
pandillas a maras y arriesgan de transformarse en aliados del crimen
organizado.(Sen y Kliksberg, 2007 y Savenije, 2009). El pasaje a
la situacin de mareros significa terminar con las rias barriales
que derivan de una voluntad adolescente de marcar el territorio del
barrio sea para controlar posibles negocios o por razones ldicas,
a una forma de asociacin donde la referencia al barrio es virtual.
La mara defiende un territorio que es la mara misma y su negocio y
su slogan se resume en la mara es mi familia. Para defender este
nuevo territorio los mareros se organizan en forma muy jerrquica,
semi clandestina y adoptan normas de comportamiento que en la
prctica significan que salvo escasas excepciones no se sale de la
mara sino muerto. En no pocos casos este proceso es inducido por
el propio crimen organizado que al penetrar en algunos barrios de la
3 A los cuales hay que aadir 4,9 millones de personas en libertad vigilada
desorganizacin social donde las pandillas luchan por territorios, les
ofrece terminar con sus rencillas barriales, les da armas modernas
y potentes, les propone proteccin y negocios donde ellos pueden
ser protagonistas y conseguir su autofinanciamiento a travs del
sicariato, el secuestro o la extorsin.
La segunda caracterstica de este enfoque es que difunde una
percepcin generalizada, y ampliada por los medios, de la
omnipresencia de la delincuencia, estigmatizando reas urbanas
como zonas criminalizadas y sectores sociales como criminales,
incentivando la segregacin espacial, los condominios cerrados y los
guetos urbanos, fomentando el abandono de ciertas reas urbanas y
contribuyendo a la erosin del capital social al interior de estas zonas
estigmatizadas. Esto genera polticas con enfoques de la cultura
del control (Garland, 2007) que abordan la criminalidad, o parte
de ella, dando prioridad a la gestin de los riesgos y la seguridad
por sobre la reinsercin y las medidas sociales (Garland ,2007: 387)
estigmatizando al delincuente y sacralizando a las vctimas.
La tercera es la difusin amplia del temor al crimen: Jugar con estos
temores al crimen ha llegado a ser una estrategia dominante para los
medios y los candidatos polticos. La seleccin de lugares donde vivir,
trabajar, ir a la escuela, a comprar y a jugar se hacen a partir de la
percepcin de la delincuencia:(Simon, 2000,108)
Finalmente este enfoque define el rol y las tareas del estado que
disminuye la participacin ciudadana y restablece el consenso con la
poblacin en la lucha contra el crimen, visualizando a los ciudadanos
como vctimas y al estado como gestor del riesgo.
Si bien a menudo este enfoque se basa en la demanda de los ciudadanos
asustados frente al aumento de la delincuencia que no perciben otra
solucin que mayor represin, hay sin embargo justificaciones tericas
que sustentan este enfoque.
La primera justificacin es la existencia misma del sistema de justicia
criminal que existe desde hace casi dos siglos y cuya instauracin
coincidi con la primera gran urbanizacin ligada a la industrializacin
en el siglo XIX.
Este sistema funcion con cierto xito hasta los aos 60 cuando la
tendencia a la disminucin de la criminalidad se revirti mostrando
un crecimiento exponencial que se extendi a todos los pases
industrializados, salvo Japn y Suiza, y despus al tercer mundo. Pero
la forma de concebir la poltica de seguridad no ha sido reemplazada:
la idea de delegar la entera responsabilidad de manejar la inseguridad
al estado sigue vigente y la ciudadana ve en cada crisis de este manejo
9
una falta de eficiencia y de recursos y no la necesidad de una profunda
transformacin. Por ende surgen la demanda de ms policas, de
sanciones ms severas a los tribunales y el apoyo a un conjunt de
medidas como la rebaja de la edad de responsabilidad penal, prcticas
como la tolerancia cero, la tercera es la vencida, etc.
Una segunda justificacin terica importante, es la teora del
control social que deriva de una cierta visn de la criminologa bien
representada por ejemplo por los trabajos de Hirschi (1990) que
si bien no apuntan directamente al refuerzo de la prevencin penal,
conduce sin embargo a una prevencin limitada a la sola prevencin
temprana (dirigida a la infancia entre 0 y la edad de la pubertad y
sobre todo a la pequea infancia (0-4 aos).
Esta teora se basa sobre los vnculos sociales y particularmente sobre
el apego a la familia y secundariamente a la escuela como elementos
centrales de un control social que garantiza que la delincuencia no
se realice. En efecto si un individuo tiene razones para no delinquir
(distinta del simple miedo al castigo) no cometer delitos. Para Hirschi
todo individuo es un infractor potencial y solo el miedo a la ruptura con
los lazos afectivos establecidos desde la infancia o secundariamente
con las instituciones que valoriza, le impiden cometer delitos. Cuando
una persona no ha tenido estos lazos afectivos, carecer tambin
del necesario autocontrol disuasorio frente a la comisin del crimen.
El autocontrol que cada individuo posee le provee su habilidad para
resistir a la tentacin de cometer delitos Segn este autor, la falta de delito y las respuestas frente a ellos se transformaron en un
de un autocontrol interno (por oposicin al control social externo
del mbito local, social o profesional) es la caracterstica de los
comportamientos de los delincuentes. Este aspecto del carcter se
formara en la infancia a travs del apego a un pariente y persistira
estable toda la vida (Cid y Larrauri, 2001; 195).
Esta concepcin del delincuente lleva a Hirschi a insistir en forma
casi exclusiva en programas preventivos basados sobre la familia y
dirigidos a la pequea infancia que seran los nicos que serviran como
factores preventivos. Adems al establecer como nica explicacin de la
delincuencia el bajo autocontrol se elimina otros factores causales o de
riesgo puestos en evidencia por otras teoras que ven en el impacto del
entorno a travs de la desorganizacin social (Escuela de Chicago, C.
Shaw y Mc Kay) o en el aprendizaje diferencial y el vinculo con los pares
(Sutherland, 1999) o en la anomia (Durkheim, 1897) o en la tensin
derivada de la frustracin (Merton, 1957; Agnew, 1991) factores
causales. Se niega implcitamente el rol de la resiliencia que juega un
papel esencial en la prevencin y puede definirse como la capacidad
de una persona o de un grupo a desarrollarse bien, a continuar a
proyectarse en el futuro a pesar de eventos destabilizadores, de
condiciones de vida difciles, de traumatismos severos (Manciaux;
10
2001). Se atribuye al sujeto la total responsabilidad de la delincuencia
y se supone que este acta racionalmente es decir sobre la base de
un anlisis de costos y beneficios.
Por otra parte, el hecho que para Hirschi no todos los que carecen de
autocontrol delinquen, se debe a la falta de oportunidades, es decir
que la falta de autocontrol que lleva al delito se manifiesta solo cuando
hay oportunidades de delinquir.
As las teoras racionales que apuntan a suprimir las oportunidades
del crimen y fundamentan la sola prevencin ambiental o situacional
como la teora de las actividades rutinarias (Felson M.) y la teora
de la ventana rota (Wilson y Kelling) son complementarias de este
enfoque e indican que adems de la represin se actuar para disuadir
el delincuente potencial a travs de las diversas formas de prevencin
que apuntan a modificar el entorno para evitar cometer un crimen.
Estos enfoques de la criminologa son bastante funcionales a la
mentalidad predominante y cambios culturales en los aos 80-
90 y al inicio del siglo XXI como lo ha ilustrado Garland. En este
perodo, marcado por las transformaciones neo liberales y por las
tasas de delincuencia altas con respeto al pasado de los Estados
del bienestar social o de las polticas sociales, se genera un difuso
miedo al delito, unos comportamientos rutinarios de evitamiento,
unas representaciones culturales y mediticas omnipresentes y una
generalizada conciencia del delito. En este sentido, los altos niveles
principio organizador de la vida cotidiana, en una parte fundamental
de la organizacin social (Garland, 2005: 184) En este ambiente el
delito es un asunto de individuos malvados que deban ser disuadidos
y merecan ser castigadoses una cuestin de personalidades
antisociales as como de elecciones racionales individuales frente a
una laxa aplicacin de la ley y unos regmenes de castigo blandos
(Garland, 2005: 177)
Las consecuencias de este enfoque asumido como nica poltica han
sido ampliamente evidenciadas en varios estudios sobre la regin.
No resuelve el problema del aumento de la delincuencia porque no
llegan a sus causas sociales ni tampoco movilizan las energas de la
poblacin o comunidades para prevenir la delincuencia.
Pero no solo fracasa como poltica nica para enfrentar el delito
sino que tiene efectos dainos para las sociedades como lo ilustr el
trabajo de Sen y Kliksberg. (2007) para Centro Amrica.
En el caso de las pandillas juveniles en Centro Amrica, se ha
mencionado la radicalizacin de estas organizaciones y su
trasformacin en maras a menudo aliadas al crimen organizado.
Refirindose a Honduras la directora del Instituto de Opinin Publica
de la Universidad Centroamericana escribe: el salto cualitativo y los
niveles de profesionalizacin de las pandillas tienen que ver con la
respuesta institucional que dieron las autoridades de Honduras
(Aguilar, 2006, citada en Sen y Kliksberg; 2007; 234)
En el caso de Mxico, el uso casi exclusivo entre 2007 y 2010
de la represin dirigida al crimen organizado y sus aliados con
intervencin policial y militar (los llamados operativos conjuntos)
es la demostracin ms evidente del fracaso de esta estrategia
y los lmites dramticos de este enfoque. Por una parte el crimen
organizado mexicano, que ha sufrido bajas significativas (24 cuadros
directivos entre 2007-2010 fueron arrestados o abatidos segn
Guerrero (2011: 32), est lejos de una derrota significativa en este
pas. Por otra parte se ha producido efectos contrarios a lo esperado
en las ciudades donde los operativos conjuntos (polica y militar) en
comparacin a las otras ciudades y con respecto a lo que hubiera sido
la situacin sin estas intervenciones.
Esta realidad ha sido mostrada por los estudios de Merino (junio 2011)
que corroboran los de Escalante (enero 2011), que compara tres tipos
de estados de Mxico entre 2007 y 2009, aquellos con operativos donde
el crimen organizado era ms visible, los estados con violencia fuerte
pero sin operativo y el resto de los estados. Estos autores muestran, en
base a las diversas bases estadsticas oficiales vigentes, que donde hubo
operativos se verific una tasa de homicidios dramticamente superior a
todo el resto de las ciudades del pas con un aumento que duplica aquel
de las ciudades violentas sin operativo y ms que triplica al resto de las
ciudades del pas. Merino concluye que existe un efecto causal entre los
operativos y el aumento de las tasas de homicidios y que este efecto se
acenta si se usan datos municipales (Merino, 2011; 49). Por otra parte
haciendo proyecciones de lo que hubiera pasado sin estos operativos
se constata que entre 2007 y 2009 hubo 42.064 homicidios y que sin
los operativos esta cifra hubiera sido de 35.001. A esto habra que
aadir el clima de temor que prevalece debido al aumento de 50% anual
de la tasa de homicidios nacional entre 2007 y 2009, las dudas de la
ciudadana sobre la capacidad del estado para enfrentar este problema
y los efectos socio econmicos de esta violencia.
Los ejemplos de Centro Amrica y de Mxico donde la violencia ha
alcanzado su nivel ms alto, muestran que la sola represin es no solo
ineficaz y no sustentable (los narcotraficantes son inmediatamente
reemplazados por otros y los mareros abatidos o neutralizados son
substituidos por otros y el narcotrfico no disminuye y se diversifica)
sino que genera daos colaterales graves que erosionan la cohesin
social y aumentan la violencia.
Falta a esta estrategia su correlato preventivo es decir una amplia
11
gama de polticas sociales preventivas dirigidas a sectores y lugares
en situacin de riesgo y una estrategia paralela, en el caso del crimen
organizado, de disuasin como lo ilustra Guerrero; una estrategia
disuasiva, al concentrar sus esfuerzos en aquellas acciones que ms
lastiman a la sociedad, propicia que le sistema penal sea capaz de
procesar con mayor eficiencia los casos ms urgentes e importantes
(Guerrero, 2011:43)
Un componente esencial de la represin es el rol de las crceles
llamado a veces prevencin penal en el espritu de sus inspiradores
Beccaria y J. Bentham.
Desde Beccara en el siglo XVIII la prevencin penal no ha progresado
mucho. Si bien la crcel neutraliza al autor del delito, sin embargo
como medio reeducativo ha fracasado masivamente. El hacinamiento
sigue siendo una caracterstica dominante en muchos pases. La mayor
diferenciacin radica hoy en las polticas de acompaamiento de los
convictos durante y despus de la crcel: el modelo ms eficaz parece
ser el japons con un seguimiento personalizado desde la crcel y
sobre todo despus sea a travs de los agentes estatales encargados
de la vigilancia pero sobre todo a travs del padrinazgo de un notable
que ayuda el ex convicto en su reinsercin laboral y social.
Varios factores complican la aplicacin de un proceso reeducativo en
la crcel por una parte la libre circulacin de las drogas en la mayora
de las crceles del mundo con el chantaje que esta comercializacin
permite frente a los guardias. Por otra parte, las carencias de la
poltica de vigilancia post crcel del ex convicto liberado anulan los
pocos esfuerzos reeducativos. Pero el obstculo principal proviene
de las caractersticas de las crceles que constituyen instituciones
totales (Goffman) que no forman a un ciudadano sino a un buen
prisionero y donde se reproduce la violencia Cualquier tipo de accin
preventiva que no asume este aspecto, est condenada al fracaso. La
prevencin contra la delincuencia est, en este caso, estrechamente
ligada a la prevencin contra la violencia.
La prevencin penal llamada moderna que incluye una reforma de la
justicia y de las crceles si bien constituye una forma de modernizacin
indispensable no disminuye la delincuencia significativamente y no
constituye un arma eficaz de prevencin. El ejemplo britnico ha
mostrado que estas reformas no afectan la tasa de delincuencia en
ms de 1-2, y son muy costosas.
Como escribe el criminlogo espaol Garca-Pablos de Molina: Aunque
cuando el castigo cuenta con una legitimacin tica y moral que
pocos cuestionan, desde un punto de vista cientfico, estrictamente
emprico, no hay evidencia de efectividad preventiva general. No hay
constancia de que el rigor de la pena o el aumento de las cuotas de
encarcelamiento reduzcan las tasas de criminalidad y eviten el delito.
(Garca-Pablos de Molina, 2003, 1018) constatacin que confirma la
afirmacin de A. Baratta Los resultados que han llegado a obtener,
desde hace tiempo, el anlisis histrico y social de la justicia criminal, se
pueden sintetizar en la afirmacin de que el sistema de justicia criminal
se manifiesta incapaz de resolver lo concerniente a sus funciones
declaradas. Esto significa que la pena como instrumento principal de
este sistema, falla en lo que respecta a la funcin de prevencin de
la criminalidad. Este estado de crisis se registra en todos los frentes:
sea el de la prevencin negativa general, es decir de la intimidacin de
los potenciales delincuentes, sea el de la prevencin positiva especial,
es decir, de la reinsercin social de los actuales infractores de la ley
penal. Estos fines preventivos son, a la luz de los hechos simplemente
inalcanzables (Baratta, 1998; 5-6)
En la misma perspectiva, la privatizacin de las crceles que busca
disminuir los costos de inversin en crceles plantea el problema
del conflicto de inters entre la empresa administradora del
establecimiento de tener el mximo posible de convictos y la liberacin
de los prisioneros y no garantiza que la bsqueda de disminucin de
los costos y el aumento de la ganancia permitan alguna rehabilitacin.
Teniendo en cuenta estas consideraciones sobre los limites
estructurales de la llamada prevencin penal y en particular la evidencia
de su incapacidad rehabilitadora y su poco o nulo efecto sobre el evitar
el delito y/o la reincidencia, se asume como definicin de la prevencin
aquella formulada por las Naciones Unidas: Las polticas, medidas y
tcnicas, fuera de los lmites de sistema de justicia penal, dirigidas a
la reduccin de las diversas clases de daos producidos por actos
definidos por el Estado (Van Dijk, 1999, Naciones Unidas). En general
se estima que para que haya prevencin efectiva se requiere tres
criterios: las acciones deben apuntar a uno o varios factores de riesgo
o procesos que llevan a la delincuencia, la dimensin colectiva de la
accin preventiva y el carcter no coercitivo de la prevencin que en
esto se opone a las medidas penales o a muchas polticas disuasivas.
(Bousquet y Lenoir, 2009; 16)
Los lmites de la perspectiva nicamente penal conduce a abrir la
puerta a iniciativas de justicia alternativa como la justicia restaurativa,
los arbitrajes y las diversas formas de mediacin (familiar, escolar,
comunitaria). Limitando la reflexin a la mediacin comunitaria que
tiende a devolver la administracin de los conflictos a las comunidades
geogrficas o barrios, es incontestable que estas prcticas tienen xito
entre quienes las han practicado, que constituyen en casos limites
como las favelas controladas por el narco la nica expresin vlida
12
de justicia real pero su xito depender de su extensin a nivel de
ciudad y para esto requieren del apoyo de las autoridades locales an
ms que de las autoridades de justicia. Mientras las comunidades no
adoptan masivamente estas prcticas corren el riesgo de quedarse
como interesantes experiencias marginales.
Analgicamente el xito del arbitraje entre empresas en conflicto
deriva de la aceptacin y validacin por parte de la gran mayora de las
empresas de esta prctica. Lo mismo se podra en el futuro esperar de
las mediaciones comunitarias si son asumidas como polticas locales
por las autoridades municipales o estatales.
2.2 Los enfoques disuasivos
Los enfoques disuasivos se manifiestan a travs de un conjunto de
medidas como mayor presencia policial, desarrollo masivo del sistema
privado de seguridad, formas de prevencin situacional que modifican
el entorno crimingeno, sanciones contra ciertos comportamientos
inciviles (alcoholismo, manejo imprudente de vehculo, porte de armas).
Disuaden, frenan ciertos abusos sin poder modificar necesariamente
las races de la delincuencia.
Esta prevencin busca reducir los delitos de oportunidad al aumentar
el riesgo que corren los infractores de ser detenidos y a reducir la
sensacin de inseguridad. En este sentido pertenece al mbito de la
disuasin (Clarke, 2005).
Apunta al control natural de los accesos y la vigilancia natural que
aumenta la visibilidad de un espacio, al mantenimiento de los
espacios que implica cuidado y funcin precisa de estos espacios
y al reforzamiento territorial que constituye una apropiacin de
los espacios por parte de los habitantes y usuarios. Varias teoras
sostienen esta prctica: la opcin racional frente al delito, la teora
de la ventana rota, la teora del espacio defendible y la teora de
actividades rutinarias que postula que para que haya delito se necesita
la presencia de un delincuente motivado, un objeto a alcanzar y una
proteccin insuficiente (Cohen y Felson, 1979).
La nocin de oportunidades subyace a este enfoque porque las
oportunidades juegan un rol importante en las causales del delito,
no nicamente en el delito contra la propiedad, por la especificidad
de los delitos de oportunidad (robar un auto para un secuestro es
diferente de robar un auto para vender piezas de recambio o para
la reventa del vehculo), por su concentracin en el espacio y tiempo,
por la influencia de las actividades rutinarias en la virtual comisin de
delitos, por las caractersticas (especificidad y atraccin en el mercado,
tamao y facilidad de transporte) de los objetos a robar.
Las modalidades de implementacin ms comunes de la prevencin
ambiental incluyen el incremento de la dificultad de delinquir, el
aumento del riesgo, la reduccin de la ganancia, el limitar las excusas
que el delincuente puede emplear para justificar sus acciones y la
reduccin de factores que incitan a cometer delitos.
Esta forma de prevencin es un complemento y potenciamiento
necesario de la prevencin social en la medida que evidencia el
carcter espacial y temporal del delito. Un buen ejemplo de esta
complementariedad se dio en Medelln a travs del proyecto Metro Cable
que fue precedido por ms de 30 proyectos sociales y ha requerido
un trabajo difcil de reconciliacin de las comunidades armadas al
mismo tiempo que la construccin de obras y el correspondiente uso
del espacio definido como forma de entrada real y simblica en la
modernidad.
La prevencin ambiental o situacional no substituye a la prevencin
social y el intento de hacerlo presentara el doble riesgo de desplazar
la criminalidad (el llamado efecto cucaracha) y de generar espacios
y mentalidades securizantes. Una prevencin orientada a criterios
rigurosamente espaciales obstaculiza, aplaza o desplaza la comisin
de delitos, pero no lo evita (Garca- Pablos de Molina, 2003:1035).
Sin embargo se verifica hoy da en algunas regiones una tendencia
ms creativa de usar la prevencin situacional, haciendo participar a
la poblacin interesada a la construccin o restauracin de espacios
pblicos.
La posicin defendida por M. Rau pone el nfasis sobre la participacin
ciudadana en las prcticas de esta prevencin se reconoce la
importancia de contar con el compromiso de personas, familias y
grupos sociales y comunidades locales, en la realizacin de programas,
actividades y acciones de prevencin situacional (Rau, 2007:334).
Otros autores y expertos en el tema en particular en Sudfrica van
ms all de esta posicin e insisten adems de la participacin en el
potencial de una metodologa como la de CPTED de generar gracias
a la participacin comunitaria, no solo como vctimas sino como
actores principales constructores de ciudades seguras y solidarias,
la posibilidad de iniciar el quiebre de un urbanismo derivado del
apartheid o en general caracterizado por la segregacin espacial. Un
enfoque de este tipo que se da hoy en ciudades como Johannesburgo,
Durban o Cape Town reviste un inters mucho mayor que la simple
concepcin de CPTED como instrumento de defensa del espacio propio
para dar toda su fuerza a la participacin ciudadana transformndole
en energa social capaz de quebrar modelos urbansticos que por
definicin y concepcin son segregacionistas (Kruger et al.,2001).
Su campo de accin
El surgimiento y desarrollo desde 1970-80 del sistema de seguridad
privado constituye una revolucin silenciosa que ha provocado que
el SPS supere mundialmente, hasta triplicar (Chile por ejemplo) o
cuadriplicar (Colombia) en algunos pases, el nmero de agentes
policiales sin que exista una legislacin actualizada, ni parmetros de
medicin de su eficiencia reconocidos internacionalmente.
Las funciones y sectores de intervencin del SPS son variados e
identificables. El conjunto de sus actividades habituales son en primer
lugar la vigilancia y proteccin de empresas, comercios, escuelas o
domicilios. El control del acceso a ciertos lugares o edificios an en
algunos casos a edificios privados o pblicos incluyendo edificios que
pertenecen a la polica que delega esta funcin de vigilancia al SPS.
La proteccin de personas y la investigacin a travs sobre todo de
los detectives privados. El transporte de fondos y objetos de arte
o de valor. La recoleccin de informacin til a la seguridad o su
planificacin. La intervencin directa en casos de incidentes, de un
peligro, de la llegada de un intruso o delincuente en un espacio a
proteger. Finalmente la formacin de los agentes del SPS mismo. Estos
roles pueden tener caractersticas variables y controles diversos en
funcin del marco legal vigente, por ejemplo el hecho que los agentes
del SPS o algunos de ellos estn armados vara considerablemente de
pas a pas, del mismo modo la seleccin de los agentes obedece a
normas diversas y las instituciones de control y la relativa autonoma
del SPS son variables.
La diferenciacin de sus actividades con respecto a aquellas de la
polica permite llegar a una definicin de esta institucin. Mientras la
polica se encarga de la proteccin de todos los ciudadanos y responde
como institucin compuesta de funcionarios a una autoridad pblica,
el SPS responde a los intereses de sus clientes en forma exclusiva. El
SPS trabaja bsicamente para la defensa de los bienes o la vida de
sus clientes y necesita justificar sus actividades en funcin del lucro.
Es entonces una actividad focalizada sobre objetivos limitados y con
finalidad de lucro por parte de la empresa que otorga el servicio. El
SPS no acta a nombre de la colectividad o de una autoridad poltica y
no da cuenta a la comunidad sino a clientes focalizados.
Se produce adems una divisin del trabajo entre una polica dedicada
a los crmenes ms graves, los delitos en la va pblica y el SPS que
asume el conjunto de pequeos delitos en las tiendas o empresas
a travs de una accin sobre todo preventiva de disuasin. Varios
estudios como lo de Ocqueteau (1998) para Francia y de Lorenc V.
(2007) sobre Argentina ilustran esta realidad.
13
Solo en situaciones excepcionales los agentes del SPS tienen el
derecho al uso de la fuerza (por ejemplo legtima defensa en el caso
de transportistas de valores que estn armados), sino que realizan
un trabajo de prevencin que se inscribe en la lgica de la prevencin
situacional, es decir que apuntan a disminuir las oportunidades de
delinquir.
Los resultados principales del SPS y su contribucin a la seguridad
global corresponderan al carcter focalizado de sus actividades. El
aporte principal de la seguridad privada a la seguridad colectiva se
realiza a travs de la reduccin del nmero de objetivos interesantes
y vulnerables ofrecidos a los delincuentes potenciales: estos ltimos
cometen menos delitos porque un menor nmero de oportunidades
criminales se ofrece a ellos (Cusson, 1998: 39). Para otros autores
como South (1988) y Shearing y Stenning, (1981), la contribucin del
SPS al bien comn es limitada porque sirven solo algunos clientes,
los que pueden pagar, y los crmenes obstaculizados seran solo
desplazados. La seguridad privada sirve ms a los empleadores
que a los obreros, a los propietarios que a los arrendatarios, y a las
instituciones que a los individuos. La gran ventaja de la polica publica
en los pases democrticos es que debe rendir cuenta a los ciudadanos
a travs del mecanismo de la representacin gubernamental (Bayley
y Shearing, 1996: 596).
Por ende la definicin del SPS: por seguridad privada se entiende
el conjunto de servicios y bienes utilizados para la proteccin de
las personas, de los bienes y de la informacin que especialistas
motivados por el lucro ofrecen a organizaciones para responder a sus
necesidades particulares.(Cusson, 1998: 33) El trmino especialistas
es usado para diferenciar de las acciones del SPS de aquellas que
particulares adoptan individualmente o colectivamente para proteger
sus bienes sin recurrir a empresas.
Los orgenes y la expansin
Porque se dio esta revolucin silenciosa que ha reintroducido la
privatizacin masiva y el lucro en la seguridad? Varias explicaciones
han sido dadas que tienen elementos complementarios.
La primera identifica en el surgimiento de este sistema privado
la consecuencia de una incapacidad de las policas y los Estados
de satisfacer una demanda real y cotidiana de seguridad porque
los costos de formacin y operacin de las policas son demasiado
elevados o bien porque significaran un estado policial inaceptable.
La expansin del mercado de la seguridad privada es el resultado del
encuentro de una demanda real de seguridad sentida en el mundo del
negocio y de una oferta ms interesante que en otra parte (Cusson,
1998, 35).
14
Recordamos que este sistema surge despus del auge exponencial
de la delincuencia y en fase de expansin econmica que se da en
los pases industrializados desde los aos 60 o 70 y en los aos 80
en los pases en desarrollo. El SPS aparece cuando los comerciantes
y los gerentes tomaron conciencia de la amenaza que representaba
el auge de los robos, fraudes y actos incvicos, les pareci evidente
que la polica pblica se dedicaba a problemas ms graves y no poda
ofrecerles los servicios a la medida. La seguridad privada apareci
entonces como un recurso (Cusson, 1998: 31).
El SPS beneficia de la complicidad tacita de los estados que no dudan
como en EEUU y China a contratarlos masivamente y del incentiv de
las compaas de seguro que exigen a menudo una proteccin privada
estimando aquella de la polica como carente. El crecimiento de este
sistema alcanzaba al fin de la dcada de los aos 90 ms de 20 anual
en EEUU, Reino unido, Japn y China (Irish J. 1999).
Cusson ahonda en la explicacin aludiendo al miedo a un poder
extendido de la polica frente al Estado que hubiera provocado un
incremento de las fuerzas policiales frente al auge de la delincuencia.
El poder poltico teme mucho ms la polica que la seguridad privada,
como lo muestran las concesiones que los sindicatos policiales
obtienen de los polticos. Es fcil de hacer jugar la polica contra la
seguridad privada. El inverso es mucho ms difcil. Podra darse que el
mercado de la seguridad nos ahorr un Estado policial (Cusson,
1998: 38).
Una segunda explicacin visualiza en el SPS un smbolo de la crisis
del estado que pierde el monopolio del policiamiento y se ve
obligado a delegar o entregar una serie de servicios a los privados
transformando estos en una fuente de lucro o de delegar a la sociedad
civil una serie de tareas no remuneradas. Aparece la distincin entre
policiamiento (policing) y polica, siendo esta una de las formas
de ejercicio del policiamiento, lo que significa el fin del monopolio
estatal de esta actividad compartida por una parte por estructuras
comerciales representadas por el SPS y estructuras comunitarias,
que trabajan sobre la base del voluntariado. Siendo la criminalidad
demasiado extendida y compleja, se requiere entonces ms que la
polica y el rechazo al carcter comercial del SPS tiende a superarse
sobre todo si se tiene en cuenta que la propia polica en algunos
estados hace pagar ciertos servicios como por ejemplo la vigilancia de
los estadios o la proteccin de lugares pblicos de conciertos como
una actividad comercial.
Esta pluralidad de fuentes del policiamiento genera cambios
institucionales y modalidades diversas de abordar y reducir el riesgo.
Por una parte el sistema de justicia criminal tiende a perseguir y
castigar el delincuente segn normas que dicta la justicia mientras el
SPS lleva a una forma de disuasin preventiva que reduce el riesgo
de comisin de crmenes pero donde la eventual sancin se limita a la
defensa de los intereses de los clientes para quienes el SPS trabaja.
El estudio mencionado de Ocqueteau sobre las prcticas del SPS en
las multi tiendas franceses muestra que los agentes del SPS frente al
delito de robo operan con criterios distintos a los de la polica y en
forma heterognea. En algunos pocos casos, cuando el delincuente se
rebela, llaman a la polica, pero mayoritariamente tienden a negociar
un tipo de sancin que a menudo es simplemente el pago del objeto
robado con o sin una leve multa porque las tiendas no quieren
problemas con su clientela. Inclusive una minora busca en caso de
menores de edad de recurrir a la ayuda de ONG especializadas en
prevencin social (Ocqueteau, 1998).
El funcionamiento del SPS conduce a comportamientos a veces
problemticos como el llamado moonlighting, es decir el hecho que
policas se ponen al servicio del SPS despus de sus horas de trabajo.
Varios estados prohben esta prctica pero otros no y en algunos casos
se elude la aplicacin de la ley a travs por ejemplo de la creacin de
agencia privada a nombre del cnyuge o de un pariente, lo que lleva
a sectores policiales enfatizar la proteccin policial en zonas donde
trabaja el SPS de los parientes.
Los lmites de este sistema son conocidos. Su exclusividad porque
trabaja para las empresas privadas o pblicas y los grandes servicios
y para menos del 10% de la poblacin. Este sistema en la mayora
de los pases y particularmente en Amrica latina emplea una mano
de obra con salarios mnimos, lo que causa una rotacin frecuente
del personal que impide profesionalizar y asegurar la lealtad del
personal. La formacin del personal es precaria. No tiene modalidades
de control o de rendicin de cuenta en base a criterios diversos de la
sola rentabilidad de la empresa. En algunos pases la colusin entre
las actividades policiales y este sistema es evidente cuando se permite
a los policas trabajar en este sector.
2.3 Los enfoques y alcances de las prevenciones sociales
La prevencin social constituye una intervencin dinmica y movilizadora
de los actores y fuerzas comunitarias para abordar solidariamente la
criminalidad apuntando a su gnesis para neutralizar sus causas.
En esta concepcin la prevencin no interesa exclusivamente a los
poderes pblicos, al sistema legal, sino a todos, a toda la comunidad,
pues el crimen no es un cuerpo extrao, ajeno a la sociedad, sino
un problema comunitario ms (Garca Pablos de Molina, 2003: 983).
Hoy los expertos en el tema para analizar la prevencin adoptan dos
postulados: primero asumen la multicausalidad de la delincuencia
considerando las causas como factores de riesgo y segundo
15
consideran la acumulacin de estos factores en un mismo individuo o
grupo como un riesgo mayor.
La prevencin social nace con el crecimiento de las metrpolis puesto
en evidencia por la escuela de Chicago a travs de la teora de la
desorganizacin social. Esta teora evidenci la perdida de controles
informales y promovi la participacin de la comunidad en los procesos
de prevencin en particular frente a las pandillas juveniles.
El primer gran modelo ha sido el Chicago Area Project (CAP)
adoptado en los aos 30 y que despus de haber sido criticado, ha
sido revalorizado como forma comn de trabajo preventivo en terreno.
Esta perspectiva, sin embargo, deja abierta dos cuestiones esenciales:
el cmo interviene la comunidad y quien la constituye.
Siguiendo la analoga de las polticas de salud pblica, la prevencin
social tiene tres niveles de intervencin que corresponden al grado
de riesgo y de conducta de riesgo de los destinatarios. La prevencin
primaria es aquella cuyos programas estn dirigidos al conjunto de
ciudadanos y que apuntan a las causas mismas del conflicto criminal
para neutralizar este antes de que el propio problema se manifestara.
Tratan de dar capacidad social a los ciudadanos para superar de forma
productiva eventuales conflictos. La prevencin secundaria focaliza a
grupos sociales en riesgo de delinquir mientras la prevencin terciaria
est dirigida a aquellos que ya realizaron delitos para evitar que
reincidan.
2.4 Prevencin y polticas sociales
Existe a menudo una confusin entre prevencin social y polticas
sociales. Para algunos gobiernos, las polticas sociales seran
suficientes sobre todo en el caso de la prevencin primaria, lo que
lleva a simples campaas de propaganda sobre la utilidad de no
cometer delitos o asumir conductas de riesgo. Por ejemplo, en el caso
de la Violencia intrafamiliar (VIF) la publicidad de tipo esta violencia
puede matar tiene un alcance limitado si no va acompaada de la
promocin de habilidades para las mujeres (aprendizaje en edad
escolar de defensa psicolgica y jurdica) y a la comunidad (formacin
de monitoras) y de movilizacin social (marcha de hombres o mixta
en contra de la VIF) o reeducacin de agresores reales o potenciales.
Otro ejemplo es la prevencin contra el consumo de drogas. La simple
invitacin del tipo no consuma drogas porque si no es la droga que
te consume es de poco impacto si no va acompaada de programas
adecuados que apuntan a proveer de habilidades especficas a
diversos grupos sociales y de edad para aprender a no consumir o a
regular su consumo.
Como lo escribe P. Robert si las probabilidades de xito de una poltica
de prevencin requieren previamente la disminucin de obstculos
macro (mercado de trabajo, segregacin espacial, integracin de
minoras) estas acciones generales no son parte de la prevencin,
so penas de restar toda especificidad a la prevencin (Robert, 1991;
15).
La prevencin social requiere focalizacin e instrumentos especficos
que superan el funcionamiento de buenas polticas sociales y de hecho
complementan sus carencias. El ejemplo ms evidente es aquel de las
escuelas. No basta una cobertura escolar de 100% porque un grupo
minoritario de alumnos va a ser expulsados por la escuela misma si
esta se limita a escolarizar en forma competitiva. Algunos alumnos por
su situacin familiar, por la exigencia estresante de la escuela misma,
por el entorno crimingeno son incapaces sin una ayuda suplementaria
de adaptarse a la exigencia de las escuelas, las desertan o introducen
en ellas violencias disruptivas. La prevencin debe apuntar por una
parte a generar condiciones en el mbito escolar para todos y elevar
la calidad de la docencia y por otra parte fomentar programas de
acompaamiento o alternativos para los alumnos en va de expulsin
de la escuela.
En adicin, esta prevencin adquiere mayor fuerza si es coherente
con los objetivos de cohesin social y de calidad de vida prioritarios.
Por ejemplo, si una agencia especializada aborda como prioridad la
lucha contra el consumo de droga, se debera esperar que fuera una
prioridad de la poltica de salud y de educacin y que los instrumentos
utilizados en estas polticas fueran similares y complementarios.
La relacin entre prevencin y poltica social obliga tambin a
considerar la transversalidad de las polticas de prevencin como
una dimensin central. Al contrario de la poltica tradicional de
la prevencin penal que constituye una poltica de represin limitada: o bien se focaliza en los desertores escolares (sin ver la
que pretende ser disuasiva separada de las polticas sociales y
administrada por agentes que no tienen relacin con las polticas
sociales, la prevencin social supone que esta sea transversal a
muchas polticas sociales y urbanas.
Las dificultades inherentes a la prevencin primaria han sido
sintetizados por Garca-Pablos de Molina: La prevencin primaria
es sin duda alguna, la ms eficaz la genuina prevencin- ya que
opera etiolgicamente. Pero acta a medio y largo plazo, y reclama
prestaciones sociales, intervencin comunitaria, no mera disuasin.
De ah sus limitaciones prcticas. Porque siempre la sociedad
busca y demanda soluciones a corto plazo que, adems, suele
identificar lamentablemente con formulas drsticas y represivas.
Y los gobernantes tampoco hacen gala de paciencia y altruismo,
atizados por el peridico reclamo electoral y el interesado bombardeo
16
propagandstico de los forjadores de la opinin pblica: Pocos estn
dispuestos a invertir esfuerzos y solidaridad para que otros, en el
futuro, disfruten de una sociedad mejor o capitalicen los esfuerzos
realizados por otros. (Garca-Pablos de Molina, 2003: 984)
Apunta a los grupos en riesgo de padecer o de protagonizar la
delincuencia, por ejemplo desertores escolares, jvenes que viven en
barrios estigmatizados, miembros de pandillas violentos, hijos o hijas
de convictos etc.
El principal problema es que no existe una identificacin a priori
de estos grupos, lo que supone diagnsticos locales precisos y la
adopcin de una gestin territorializada (dirigidas por autoridades
locales) de programas ad hoc. La presencia de observatorios sobre
todo en grandes ciudades- capaces de realizar estudios cualitativos y
de actualizar la informacin constituye un refuerzo considerable, del
mismo modo la instalacin de unidades de evaluacin local (municipal
o entre municipios) que analiza los resultados de las prcticas de
prevencin ayuda mucho.
Por otra parte, esta prevencin requiere una coproduccin de la
seguridad que implica que las instituciones (familias, escuelas,
justicia, polica, municipios, empresarios, dirigentes locales, iglesias
etc.) acepten que pueden ser no solo parte de la solucin a los
problemas sino parte del problema mismo: por ejemplo en el caso de
los desertores escolares a menudo la escuela tiene que reconsiderar
su capacidad de insertar algunos alumnos.
En la mayora de los pases esta prevencin secundaria es muy
crisis de la escuela misma) o bien se apunta (prevencin terciaria) en
las personas (sobre todo menores) en conflicto con la ley. Siendo la
prevencin ms invisibilizada en la regin, es sin embargo la que ms
tendra un impacto preventivo real.
Otro obstculo habitual de esta prevencin es la discontinuidad de
buenos programas por falta de presupuesto o porque se estima que
el objetivo ha sido logrado, son abandonados y se vuelve a recrear las
condiciones que generaron los riesgos.
Apunta a los individuos en conflicto con la ley (reclusos, menores
arrestados, cnyuges que ejercen violencia, drogadictos, traficantes
habituales) para evitar la reincidencia. Es de hecho la prevencin
ms desarrollada en lo que se refiere a menores en conflicto con la
ley. Instituciones del estado se hacen responsables o subcontratan
organizaciones que mantienen a los menores en situacin de reclusin
o de semi libertad. Los estudios han sido bastante crticos sobre
estas polticas estimando que la reclusin puede obstaculizar ms que
ayudar y se ha evidenciado las carencias del personal especializado.
Una revisin de las instituciones se impone en todos los pases.
En el caso de menores, a partir de programas interesantes como
el programa 24 horas implementado en Chile con Carabineros y
municipios, emerge una importante distincin entre los primerizos
(arrestados por primera vez) y los reincidentes. Los tratamientos son
distintos y en el caso de primerizos se asimila ms a prevencin
secundaria y sobre todo tiene un efecto mayor.
En el caso de ex convictos, todas las prcticas han mostrado que
la intervencin debe hacerse desde la crcel y no despus y ser
suficientemente estructurada a la salida de la prisin. Y hasta donde
es posible involucrar a las familias y al entorno. El caso japons ya
mencionado es ejemplar.
La prevencin temprana, que deriva su legitimidad de los trabajos
de Hirschi, es la forma de prevencin social o comunitaria que se
dirige a nios desde la edad cero hasta el inicio de la adolescencia.
Se distingue de las otras prevenciones porque cumple una funcin
ms amplia que la simple prevencin a la criminalidad al contribuir
al desarrollo psicosocial amplio de los nios beneficiarios y por otra
parte se dirige principalmente a los individuos y a sus familias mientras
las otras prevenciones involucran tambin a otras instituciones. Lo
importante en este caso es la aceptacin de diversas estructuras de
familias y la necesaria intersectorialidad ya que se trata de identificar
los casos problemticos para derivar a los servicios correspondientes.
Esta forma de prevencin implica tambin la capacitacin de familias
de acogida.
La prevencin victimal focaliza una vctima real o potencial sea
esta una persona o un grupo de personas con idnticas caractersticas
para hacerles adoptar un actitud responsable. (Por ejemplo: vctimas
de delito, personas aisladas, miembro de minora tnica estigmatizada,
migrantes aislados y pobres, madres solteras vulnerables, agresores
agredidos en escuela etc.). Tiene dos formas privilegiadas de
intervencin.
La primera es la ayuda inmediata psicolgica y financiera a una vctima
directa (o vctima testigo) de delitos fuera del sistema penal. Existen
polticas de estado en esta lnea (casa albergo para mujeres vctimas
de VIF, tratamiento a vctimas de delitos graves o a sus familiares).
Otra forma de esta prctica es la mediacin entre pandillas para evitar
conflictos armados que se implementaron particularmente en Canad
y en Colombia.
La segunda se inscribe en el sistema penal y trata de reunir vctima
y victimario para la rehabilitacin de este, confrontndolo con las
consecuencias de su comportamiento, como lo hace la justicia
restaurativa que al reunir vctima y agresor busca una reparacin
proporcional al dao o simblica.
Su importancia en un territorio determinado deriva de los resultados
de un diagnstico que las comunas realizan y por ende varan de
ciudad a ciudad y de una zona urbana a otra. La heterogeneidad
que caracteriza a las ciudades hace que una forma de prevencin
homognea no tendra sentido porque no se aplicara a cada ciudad o
zona urbana. Es una de las razones que justifica el liderazgo y la gua
de parte de las autoridades locales en materia de prevencin.
El primer grupo beneficiario son los jvenes porque son los principales
autores de delitos comunes y de conductas de riesgo y al mismo
tiempo las principales vctimas de ellas y adems estn en una edad
donde hay ms probabilidad de (re)educar o (re)insertar con cierta
probabilidad de xito.
Cuatro aspectos fundamentales de este abordaje preventivo se
destacan.
El reconocimiento de la pluralidad de jvenes desde los puntos de
vista social, de gnero, de edad, cultural, de prctica organizacional
(pandilla, tribus urbanas, maras, bandas) y por ende la necesidad
de programas o proyectos adecuados a cada grupo.
En segundo lugar la necesidad de abordar la prevencin juvenil
con los jvenes y no solo para los jvenes. De ah la utilidad de
realizar en el mbito local un diagnstico de las polticas juveniles
y de conseguir un consenso de los jvenes sobre los resultados
de dicho diagnstico.
La diversidad de las conductas de riesgo juveniles que incluye
desde la insercin como primerizo en el mundo delictual
hasta la insercin consolidada en este universo, la pertenencia
a una pandilla violenta, las expresiones de violencia escolar, la
participacin en el trfico de drogas, el consumo problemtico de
drogas, los jvenes conductores, los jvenes condenados en los
centros de reclusin por haber estado seriamente en conflicto con
la ley y finalmente aquellos jvenes que viven en barrios crticos.
Sin olvidar desde un punto de vista de gnero las conductas
sexuales de riesgo.
Finalmente la necesidad de una mirada que no sea adultocentrista
para poder al contrario reconocer que el principal riesgo que
deriva de conductas de riesgo no es el miedo de los adultos sino la
potencial puesta en tela de juicio del desarrollo psicosocial de los
17
 jvenes mismos. Esto implica la capacidad de reconocer y aceptar
los cdigos culturales juveniles que son diferentes de aquellos del
mundo adulto.
Una diferenciacin importante en los enfoques de prevencin deriva
de los postulados asumidos frente a los problemas de violencia y delito
juveniles.
Adems de la visin de Hirschi que atribuye la entera responsabilidad
de los actos a los delincuentes juveniles mismos y define la causa
de estos comportamientos a una falta de autocontrol debido a una
carencia de apego en la infancia, coexisten varias corrientes que
atribuyen la causalidad de la delincuencia juvenil a factores sociales.
Una primera perspectiva identifica en las estructuras sociales
y en particular en las desigualdades y en el acceso desigual a las
capitales social, cultural, econmico y simblico, las principales causas
de la delincuencia juvenil que derivan en una inadecuada o pobre
socializacin. Las teoras ya citadas de la desorganizacin social de la
escuela de Chicago (Shaw y Mac Kay, 1942), de asociacin diferencia
de Sutherland (1942) y de sub culturas de Cohen (1955) pertenecen
a estas corrientes.
Otra corriente relevante es la de Merton y sus sucesores que va la
causa principal de la delincuencia no en una socializacin deficiente
sino en una socializacin adaptada a la posicin de algunos grupos
en la sociedad: La delincuencia sera la utilizacin de medios
ilegtimos para lograr objetivos legtimos ofrecidos e incentivados
por la sociedad. Lo que hace que hoy jvenes tienden a apropiarse
de objetos de consumo valorizados por la sociedad y a afrontarse a
los representantes del orden social que consideran injustos (polica,
docentes, servicios sociales). La actualizacin de esta teora es aquella
que considera la masa de delincuentes juveniles como productos de
los excluidos del consumo.
Una tercera corriente representada por H. Lagrange (2001) reconoce
la validez de la teora de Merton pero aade otro aspecto fundamental
que deriva de la necesidad de reconocimiento, de visibilidad, de
protagonismo y de dignidad inherente a cualquier grupo y se inspira
de la idea hegeliana que si el individuo ignorado o despreciado busca
daar a los bienes de otros, no es para satisfacer sus necesidades
sino para existir de nuevo a los ojos del otro (Lagrange 2001;192).
El no reconocimiento y su corolario la invisibilidad son percibidos
como una opresin. De ah la importancia del reconocimiento por los
pares que se da en una pandilla. Para muchos jvenes insertos en
la delincuencia y violencia se trata conscientemente o no a travs de
rechazos y transgresiones sea de enfrentar concretamente la falta
de dinero sea de restablecer un imagen de s mismo degradada
sea los dos (Lagrange, 2001,204). El contexto de los impactos de
18
los efectos de la recesin econmica posterior a los aos 80, de la
crisis contempornea de la masculinidad y del fin de la creencia en el
progreso social crea las condiciones para esta crisis de reconocimiento
que explicara no solo el aumento o la estabilidad de la delincuencia
juvenil sino tambin su mayor violencia en el mundo entero.
La infancia es tambin el objeto de prevencin y especficamente
de la prevencin temprana. Esta tiene muchos objetivos y no solo la
prevencin a la criminalidad. En efecto focalizar la prevencin, en esta
edad, sobre el riesgo de insercin en la criminalidad sera estigmatizar
desde la infancia. Al contrario la prevencin temprana busca la insercin
hasta donde es posible en una familia con habilidades parentales y en
instituciones de socializacin como la escuela o los grupos de ocio. La
prevencin temprana est centrada principalmente sobre el nio(a) y
la familia y secundariamente sobre la escuela
Las mujeres como potenciales vctimas de violencia de gnero
sea VIF sea violencia en los lugares pblicos o en el trabajo.
Tres principales lecciones emergen de la experiencia internacional.
En primer lugar en esta prevencin se debera considerar no
solo la ayuda a las vctimas sino tambin la reeducacin de los
hombres agresores como lo hacen actualmente proyectos de pases
industrializados, Sudfrica o el proyecto ProMundo de Brasil que
apunta a la reeducacin y formacin de hombres equitativos de
gnero (ONUHABITAT-UAH,2009;109).
En violencia de gnero, la experiencia muestra que el sistema de
justicia criminal (leyes adecuadas y policas competentes) no basta,
se requiere una apropiacin de la prevencin y de sus instrumentos
por parte de la comunidad de las mujeres. Un grupo de monitoras
que apunta a esta prevencin o una comunidad bien organizada que
asume esta prevencin son ms eficaces que una buena ley o un buen
apoyo policial.
La eficacia en esta materia requiere abordar esta prevencin teniendo
en cuenta la variedad de familias culturalmente legitimadas. Mientras
muchos programas consideran abstractamente la familia como una
entidad homognea, hoy la estructura familiar es incierta y obliga a
repensar formas de abordaje de la prevencin de la violencia en ella.
Los convictos y ex convictos beneficiarios de la prevencin social
terciaria constituyen el campo de mayor fracaso de la prevencin
debido a la forma de abordaje del problema, demasiado tarde y con
modalidades y recursos precarios y sobre todo por las caractersticas
de los centros de reclusin Las lecciones de la experiencia
internacional muestran ms fracaso que xitos (60% de reincidencia),
que la prevencin exitosa en la materia requiere un abordaje temprano
desde la entrada en la crcel y no despus de esta; que debe hacerse
hasta donde es posible con la familia. La experiencia japons lidera la
reinsercin en esta materia.
Los barrios que son objetos de intervencin poltico sociales (Quiero
mi barrio (Chile), Favela barrio (Brasil), empiezan lentamente a ser
reconocidos explcitamente como campos masivos de prevencin en
la regin.
La importancia de esta prevencin dirigida a barrios vulnerables por
su exclusin social o crticos por la influencia de un capital perverso
que los afecta deriva del rol del barrio para los diversos segmentos
de habitantes porque para los sectores ms pobres el barrio juega
un papel fundamental en cuanto otorga a sus habitantes un sentido
de pertenencia a una red social y a un espacio territorial en el cual
practicar conductas solidarias. Es un espacio de organizacin que
permite levantar las demandas comunes de sus habitantes, ya sean
estas de carcter urbano o social.
Para los jvenes desfavorecidos el barrio es un lugar de socializacin
y un espacio donde practicar la recreacin y la convivencia entre En segundo lugar la prevencin debera tender a ser integral. La
pares. En esta prctica se forman importantes redes sociales que, en
el caso de los jvenes de ms bajos recursos, suelen transformarse
en una de las redes que les permiten acceder al mercado del trabajo.
Sin embargo, tambin es posible que en los barrios se desarrollen
redes sociales menos positivas, como por ejemplo algunas pandillas,
que segn los contextos pueden transformarse en redes perversas
generando conductas violentas o incvicas, potenciando la organizacin
de bandas delictuales.
Para sectores como las mujeres o la tercera edad es comn que
ciertos sectores del barrio no sean muy amigables, ya que los espacios
pblicos son copados por las actividades de grupos juveniles que a
veces no permiten la integracin. Esta situacin hace que se puedan
automarginar del uso de estos espacios y se encierren al interior de
sus viviendas.
Adems para las mujeres de escasos recursos el barrio puede ser
una de las principales fuentes de apoyo para la formacin de redes
de colaboracin mutua, ya que en l es propicio explorar causas
comunes en contra de la violencia de gnero, la exclusin y la falta de
participacin en la toma de decisiones. (ONUHABITAT y UAH, Gua de
prevencin en barrios, 2010)
Por otra parte, algunos barrios presentan en todos los pases niveles
muy crticos debido a su situacin de extrema pobreza y exclusin
social y por otra por la presencia de grupos de narcotraficantes o sus
aliados que asumen el control de esto barrios.
La forma de realizar prevencin en los barrios tiene varias
caractersticas (ONUHABITAT y UAH, Gua de prevencin en barrios, En tercer lugar estas intervenciones deben ser pensadas como
2010):
El desarrollo del capital social comunitario es fundamental y a en un par de aos. El obstculo principal comn es la falta de
19
menudo requiere un apoyo externo. Resulta relevante, en el
caso de los barrios el anlisis en mayor detalle del capital social
comunitario, entendido como las estructuras de cooperacin del
barrio, que se encuentran incididas por las caractersticas de las
relaciones sociales internas y las caractersticas y extensin de las
redes sociales que dispone la comunidad. En estos contextos sus
habitantes son tan marcados por la situacin de vulnerabilidad
que es improbable que salgan de esta situacin sin la presencia de
capital social de puente o de escalera (Durston, 2003), es decir,
sin la ayuda de una fuerza externa (Estado, municipio, organizacin
de la sociedad civil con suficiente fuerza) capaz de contribuir a la
reconstruccin del capital comunitario. Diagnsticos de barrios
en distintos pases latinoamericanos evidencian la existencia de
precarios niveles de capital social en sus relaciones comunitarias,
como lo muestra por ejemplo Moser y Mcllwaine (2006).
integralidad apunta a construir una comunidad con la capacidad
de gestionar sus propias iniciativas, implica que los diversos
aspectos deban ser abordados coordinadamente y los mltiples
actores involucrados y considerados a partir de sus intereses.
La integralidad no implica intervenir sobre todas las partes al
mismo tiempo y con la misma intensidad, supone ms bien ser
conscientes de que el trabajo sobre una de las partes se hace
ms sustentable e intenso si se abordan otras dimensiones que
pueden estar afectndola (Eissmann, 2009).
Segn la categora de barrios, pueden ser asumidas dos tipos de
modalidades de integralidad. Una primera forma es concebir la
integralidad como proceso considerando la necesaria participacin
de los habitantes, la inclusin de grupos o problemticas
minoritarias y una modalidad de accin democrtica gestada
desde lo local.
La segunda forma de integralidad, aplicable a los barrios crticos, se
define a partir de los mbitos de trabajo. Esto supone la definicin
de mbitos esenciales y prioritarios de acciones que deben ser
abordados. La experiencia regional muestra que en estos casos
(Acero, 2005) la necesidad de tener en cuenta tres dimensiones:
la intervencin de organismos de seguridad y justicia, un plan de
gestin social que posibilite el desarrollo social y econmico de la
zona y finalmente la resocializacin y reinsercin social de jvenes
(hombres y mujeres) que dejen de delinquir. El ejemplo reciente de
las intervenciones en favelas de Ro ilustra esta observacin.
de largo plazo. Es utpico pretender recuperar un barrio crtico
 presupuesto despus de un tiempo de trabajo exitoso y de hecho expresan esta diferencia entre una visin del monopolio de la accin del
la subordinacin de los proyectos a una lgica administrativa ms Estado central o de estado y la dimensin de lo local que corresponde
que a una visin de las necesidades de los habitantes. a una descentralizacin. Mientras el nfasis en la seguridad pblica
Otro aspecto se refiere a la posibilidad no siempre factible y correspondi a un monopolio del Estado en materia de seguridad y
lenta- de introducir formas de justicia y de resolucin de conflictos expresaba su capacidad de mantener el control de la vida social y
alternativas como por ejemplo la mediacin comunitaria que ha urbana, concretizado en las fuerzas de policas y los tribunales, la
logrado imponerse como forma nica de presencia de un tipo seguridad ciudadana asume que otros actores de la sociedad civil,
de justicia en favelas dominadas por el narcotrfico y tambin en es decir, los ciudadanos y sus organizaciones sociales o barriales,
otras comunidades como en Chile y Argentina. y el sector privado juegan un rol importante en la coproduccin de
Prevencin al consumo de drogas que debera ser complementaria seguridad (ONU HABITAT UAH, 2009).
de polticas de salud pblica. Es un campo de la prevencin donde La comunidad es fundamental en la accin preventiva como lo expresa
los xitos han sido limitados sobre todo por una visin predominante el Delegado general del Foro Europeo para la seguridad urbana que
policial del tema y el olvido que se trata de un problema de educacin abarca la experiencia preventiva de ms de 300 ciudades europeas.:
al consumo en una perspectiva de salud pblica y en segundo lugar La colectividad est al centro de toda accin eficaz de prevencin de
por la ausencia de polticas de ciudad innovadoras como lo realiz la la criminalidad. Son las personas que viven, trabajan y juegan en la
ciudad de Vancouver, pionera en la materia. colectividad quienes comprenden mejor los recursos, los problemas,
Las lecciones de la experiencia de Vancouver (Vanderschueren, 2007) las necesidades especficas y las capacidades de su regin. Las
y su adaptacin exitosa en otras ciudades ensea que se debera colectividades deben estar listas a invertir tiempo y experiencia, y los
establecer esta poltica sobre varios pilares (http://vancouver.ca/ dirigentes locales deben contribuir a movilizar un abanico completo
fourpillars/). de socios locales para enfrentar los problemas de criminalidad y
Una lnea preventiva basada sobre el anlisis de la situacin local de victimizacin. El xito de los proyectos de prevencin del crimen
del consumo y acceso al mercado de droga, para ofrecer a travs mediante el desarrollo social se apoya sobre la participacin activa de
de programas adaptados una prevencin diferenciada dirigida a todos los socios en su concepcin, ejecucin y evaluacin (Marcus,
grupos de edad, de gnero y sociales. 2004: 81).
Una lnea de rehabilitacin que enfrente el tratamiento y cuidado La coproduccin se basa sobre la idea de que la seguridad es
de las adicciones responsabilidad de todos y no solo del sistema de justicia penal.
Una lnea de control que apunte al trfico y que debe incluir Este postulado deriva de la multicausalidad de la criminalidad, lo cual
acciones policiales. implica la necesidad de una respuesta multisectorial coordinada e
Una lnea de reduccin de daos que permita abordar los casos de integrada. La coproduccin requiere, consecuentemente, que todas
aquellos individuos que no logran salirse de la adiccin. las instituciones y actores involucrados se consideren corresponsables
de las soluciones a los problemas y tambin elementos constitutivos de
los problemas (ONUHABITAT- UAH 2009: 31).
Asumir que la colectividad interviene como coproductor de seguridad Es evidente que no se espera que los ciudadanos organizados asuman
es reconocer implcitamente que el Estado no tiene el monopolio de el rol de control social o de represin, lo que conducira a riesgos
esta accin. Otros actores intervienen y necesitan apropiarse de democrticos serios sino que asuman un rol preventivo.
estas iniciativas, no son simples correas de transmisin de iniciativas
estatales, son actores protagonistas.
Es asumir tambin que hay una inevitable descentralizacin de la III. EL LIDERAZGO DE LAS AUTORIDADES
accin preventiva por lo menos en su implementacin. Esta exigencia LOCALES Y LOS PARTENARIADOS
deriva de una doble evidencia. Por una parte la proximidad sin la
cual es imposible detectar los problemas que requieren una accin 3.1 Liderazgo necesario
preventiva ni identificar y movilizar a los actores locales que tendrn La incorporacin de mltiples actores locales requiere tambin un
que contribuir a la accin preventiva. proceso de descentralizacin, que otorga a los gobiernos locales un
Los conceptos de seguridad ciudadana y de seguridad pblica rol cada vez ms activo en la formulacin e implementacin de polticas

20
y estrategias urbanas de seguridad. La participacin de la colectividad
entendida como responsabilizacin, contribuye a profundizar el
derecho a la seguridad, que ampla el tradicional enfoque sobre la
mejora de la calidad de vida de las personas, centrado en la vivienda
y el barrio, hasta abarcar la calidad de vida y cohesin social a escala
de ciudad.
En esta perspectiva los poderes locales juegan un rol fundamental
de coordinador e impulsor como tambin idealmente de lderes de
estos procesos preventivos organizados. Las formas de liderazgo
pueden variar aunque derivan su fuerza de una legitimacin poltica,
pero tienen ciertas caractersticas comunes que el anlisis de las
experiencias latinoamericanas han evidenciado como aquellas de otras
regiones.
Tiene un carcter local en el sentido que los lideres han asumido guiar
(y no solo administrar) un proceso pedaggico que el ex alcalde de
Bogot resuma: Los gobiernos locales pueden estar ms cerca de las
necesidades ciudadanas. Y la seguridad es claramente una necesidad
muy sentida. La cercana entre gobernante local y ciudadana no se
deriva exclusivamente del hecho que el primero sea elegido por esta
ltima. Tambin se supone que el gobernante local conoce ya y, an ms
importante, est dispuesto a conocer mejor su municipio y lo que pasa
en l. La cercana no es solo poltica. Es cognitiva. Y es pedaggica
(Mockus, 2007: 120). Tiene tambin un carcter multisectorial que
permite una accin transversal y coordinada. Los diversos servicios
locales deben involucrarse y el rol de las autoridades es asegurar esta
intersectorialidad.
En tercer lugar es un liderazgo que genera confianza entre la
ciudadana. Los ejemplos de Medelln, Bogot y de Diadema (Brasil),
para mencionar las ms espectaculares de la regin evidencian este
carcter: sin la confianza generada a travs del dialogo y de proyectos
sociales que respondan a las necesidades de los ciudadanos hubiera
sido imposible realizar las mejoras de Medelln como el metro cable,
y nuevas infraestructuras y desarmar grupos o movilizar los jvenes
de zonas como la Comuna 13. Sin esta confianza Diadema no hubiera
podido imponer la ley seca que permiti la disminucin drstica
de la tasa de homicidios ligados al alcohol (de 120 a menos de 20).
Sin la confianza el alcalde A. Mockus y sus sucesores no hubieran
logrado medidas que modificaron la cultura urbana de Bogot y que
por aadidura hicieron bajar considerablemente la tasa de homicidios
en la ciudad.
Un cuarto aspecto relevante es la necesaria coherencia entre polticas
sociales y poltica de prevencin. En todas las experiencias exitosas
de la regin, estas polticas con matices diversos han sido incluyentes
generando la renovacin urbana y la creacin de espacios pblicos
accesibles a todos.
Las experiencias regionales exitosas muestran tambin un proceso
riguroso de conduccin, de monitoreo y de articulacin de programas,
proyectos pertinentes revisados, monitoreados y evaluados. En
estos procesos rigurosos hay equipos tcnicos que trabajan en
mltiples proyectos, hay coordinacin y hay rendicin de cuenta que
garantizan eficiencia y confianza. La prevencin no es un trabajo
de amateur sino un conjunto de procesos rigurosos que requieren
imaginacin, experiencia, estudios comparativos, capitacin y
formacin permanentes. El proceso riguroso consta de cinco etapas:
la instalacin de una visin alrededor del mejoramiento de la calidad
de vida y cohesin social, un diagnstico participativo, la elaboracin
de una estrategia y su implementacin, el monitoreo y la evaluacin
de esta y la generacin de polticas de apoyo como comunicaciones,
capacitacin y eventualmente institucionalizacin del proceso
(ONUHABITAT, 2009).
Finalmente el problema de las alianzas es bsico. Se necesita para
que se pueda avanzar, alianzas renovadas regularmente entre los
principales actores sociales de las ciudades, que se materializa en
coaliciones o partenariados.
El problema que plantea la descentralizacin es en primer lugar la
resistencia de los gobiernos centrales frente a este proceso y su
costo en trminos polticos. Es tambin el marco institucional que
corresponde a una historia nacional que define los roles respectivos
de las autoridades locales, estatales y federales. Los cambios
institucionales son lentos y requieren dirigentes convencidos de la
pertinencia de descentralizar la prevencin en el mbito local y de
realizarlo en forma participativa o de una crisis que obligan al cambio.
Las experiencias de Colombia, Brasil y Mxico ensean mucho. En
Colombia los municipios tienen el poder y la responsabilidad de la
seguridad ciudadana desde 1991 y tienen atribuciones sobre la polica
y a partir de la exitosa experiencia de Bogot se transform una
poltica local en estrategia nacional (Acero, 2005) con el Programa
Departamento y Municipios Seguros (DMS). Si bien es cierto que
los problemas de recursos no han sido totalmente resueltos, hay
notables xitos y una doble conviccin primero la necesidad de que
las autoridades locales asuman sus responsabilidades sobre el tema
y segundo la necesidad de manejar las problemticas de seguridad
ciudadana desde una perspectiva civilista que garantice que los
ciudadanos son el centro de la preocupacin en la materia (Acero,
2005; 147).
En Brasil la iniciativa de una consulta nacional lanzada por el presidente
Lula durante su segundo perodo permiti un debate en todas las
ciudades que dur un ao y culmin con un seminario nacional con
21
3.000 delegados elegidos que votaron las diversas propuestas de las
ciudades y legitimaron la descentralizacin de la seguridad ciudadana.
Este se dio en un contexto donde la Presidencia y el Ministerio de justicia
(encargado de la prevencin) optaron por esta descentralizacin. Este
nuevo contexto permite creatividad local, refuerza iniciativas vigentes
de ciudades que desarrollan sus programas de seguridad desde aos
y facilita algunas alianzas que llevan por ejemplo a las intervenciones
de las favelas de Ro donde gobierno federal, estatal y local actan
en el marco de una alianza fuerte con un programa de intervencin
policial limitado en el tiempo y con proyectos sociales sostenidos por la
presencia de una polica pacificadora.
En Mxico el evidente fracaso de la estrategia de guerra contra los
carteles, hizo que en 2010 se lanzara un programa de prevencin a
travs del Centro Nacional de Prevencin (organismo independiente
de los partidos) dirigido a los municipios y subvencionado que permite
implementar una plan de seguridad local siguiendo una metodologa
anloga a aquella del programa de las Naciones Unidas Ciudades
ms Seguras o desarrollar programas especializados como
mediacin comunitaria, proyectos dirigidos a jvenes en situacin de
riesgo. Aunque en Mxico los alcaldes tienen un poder limitado sobre
todo debido al corto tiempo de su funcin (3 aos), estas iniciativas
incipientes permiten un empoderamiento de la comunidad y la toma
de conciencia en la opinin pblica que la prevencin es el camino
que permite frenar la penetracin de los narcos en los sectores ms
marginados y les impide reproducirse a travs al cooptacin de jvenes
en conflicto con la sociedad y sobre todo que facilita la generacin de
cohesin social en ciudades fragmentadas y excluyentes..
Les tres ejemplos muestran avances pero que se dieron en situacin
de crisis de la seguridad y gracias al ejemplo de algunas autoridades
locales que empujaron estas iniciativas. Esto se explica por la dificultad
de los cambios institucionales y por la importancia real y simblica
que representa la seguridad para los gobiernos. Es por eso que las
iniciativas a veces aisladas de municipios que proyectaron polticas
de prevencin desde lo local y las difundieron, son estrategias de
mediano o largo plazo pioneras que ofrecieron como en Colombia la
posibilidad a gobiernos innovadores de transformar polticas locales
en estrategia nacional.
3.2 Los partenariados
Los socios de las coaliciones locales o partenariados son indispensables
en una perspectiva de gobernanza. Son de dos tipos.
En el contexto de prevencin local guiada por la municipalidad, un
partenariado rene a los principales actores de la prevencin alrededor
del municipio. Est constituido por las comunidades de intereses
22
de la municipalidad y por los organismos que trabajan en ella. Por
comunidades de inters se entiende los grupos de personas que
comparten un inters o una caracterstica que les confiere una opinin
particular en materia de criminalidad o de su prevencin(FESU, 2008:
30). Es decir son las vctimas de la criminalidad (comerciantes o
habitantes de zonas urbanas con tasa de delincuencia alta), grupos
que son vctimas y victimarios -jvenes- pero que manifiestan un inters
en comprometerse en prevenir la delincuencia, grupos de mujeres que
buscan prevenir la VIF o la violencia de gnero, policas que estn
encargados de la seguridad, etc. Normalmente, una municipalidad
que conduce un proceso de elaboracin e implementacin de una
estrategia preventiva se hace acompaar por una coalicin de socios
de este tipo, que participan desde el diagnstico inicial hasta la
implementacin y evaluacin de la estrategia local.
El segundo tipo de partenariado es aquel referido a la asociacin
alrededor de un problema de seguridad preciso y circunscrito.
Por ejemplo, una coalicin especfica para resolver el problema de
la violencia en una escuela. En este caso reagrupa familiares de
estudiantes, servicio municipal o estatal de educacin, profesores
y estudiantes y habitantes del barrio donde el establecimiento est
localizado. El partenariado en este caso durar hasta que el problema
est resuelto por el propio establecimiento escolar.
Para funcionar y ser eficaz, el partenariado necesita coaliciones
de socios complementarios y evitar tanto el cuoteo social o poltico
(distribucin de recursos, cargos, proyectos en razn de intereses
personales o polticos) como la repeticin de socios que tienen las
mismas caractersticas, porque precisamente en la complementariedad
radica una de sus fuerzas al permitir que grupos con intereses diversos
se unan alrededor de un objetivo comn, aportando sus experiencias
propias.
Esta complementariedad permite trabajar en redes: cada socio
tiene sus propios contactos y redes, por lo tanto puede aportarlos
a la coalicin ya sea en trminos de competencia o respecto de los
acuerdos tomados. Una asociacin juvenil puede controlar posibles
disturbios de parte de los grupos juveniles llegando a acuerdos que
la polica o el municipio no podran obtener, como no pintar nuevos
graffitis en un espacio rescatado, a menos de contar con el acuerdo y
consenso de los(as) moradores(as) y a cambio del uso de una sede,
por ejemplo.
La complementariedad tambin es importante en funcin de la
resolucin de los conflictos existentes en la zona.
Una de las dificultades en Amrica latina del partenariado es la
costumbre de trabajar sobre la base de relaciones jerrquicas muy
verticales y compartimentalizadas. En este sentido las coaliciones
son instrumentos que permiten un aprendizaje de relaciones ms
horizontales y de responsabilizacin.
3.3 La formulacin e implementacin
de estrategias de prevencin.
Partenariado, diagnstico, visin, liderazgo de las autoridades
y equipos tcnicos necesarios para una poltica de prevencin
conducen y sirven a la formulacin de estrategias frente a los diversos
problemas que se han detectado en una ciudad y sobre los cuales hay
un consenso de los socios.
Las estrategias que se seguirn en materia preventiva por ejemplo
dirigidas a jvenes organizados en pandillas violentas o frente a
expresiones de violencia intrafamiliar deben derivar no solo de las
conclusiones de los resultados consensuados de los diagnsticos y
de las prioridades de la poblacin sino tambin del esfuerzo colectivo
para encontrar soluciones que no son siempre evidentes ni nicas. En
efecto frente a un problema hay varias respuestas posibles que son
condicionadas por los recursos humanos y financieros, los tiempos,
los consensos locales, los liderazgos, las contribuciones de los socios
etc. No hay recetas en materia de prevencin, hay buenas prcticas
cuyos principios pueden ayudar a otros pero difcilmente a copiar
simplemente estas prcticas. Toda estrategia aunque se inspire de
otras experiencias es siempre una adaptacin a las caractersticas
de los contextos locales. Las estrategias de prevencin exitosas son
siempre contextuales y raras veces universales.
Por ende un esfuerzo decisivo de las ciudades en materia de prevencin
es su capacidad en partenariado de definir estrategias especficas
exitosas. Lo que implica por un parte coherencia con la visin que gua
la poltica de prevencin, con los recursos locales, con los tiempos y
con la dimensin del problema. Po otra parte implica la formulacin de
planes de trabajo, de financiamiento, la definicin de calendario y de
responsabilidad de los equipos tcnicos y de los socios. Finalmente
requiere la definicin de indicadores del monitoreo y de la evaluacin.
No es tarea simple pero es un trabajo de educacin de la comunidad
que se apropia progresivamente de la prevencin.
IV. POLITICAS DE COMUNICACIN
Una estrategia local de prevencin requiere de polticas de apoyo como
por ejemplo la formacin permanente de sus equipos tcnicos a travs
del intercambio con otras ciudades, el monitoreo y la evaluacin, y la
capacidad de institucionalizar su experiencia de partenariado a travs
4 Traduccin es nuestra.
23
por ejemplo de un pacto urbano despus de varios aos de avances
exitosos o a travs de un libro blanco como lo hizo Bogot.
Una de las polticas de apoyo esencial es la comunicacin. Esto se debe
no solo al hecho que la publicidad es conveniente en una perspectiva
de relaciones pblicas (si se quiere una sintona con un producto, una
poltica, un slogan conviene hacer lo pblico) y da frutos sino tambin
al impacto de la comunicacin sobre la percepcin de la criminalidad
en la sociedad de modernidad tarda y a una exigencia pedaggica
imprescindible.
La criminalidad es hoy vivida diversamente que hace 20 aos, en todas
las clases sociales: la delincuencia es percibida como una realidad
cotidiana y esta percepcin est cargada de emotividad. Porque por
una parte la sociedad latinoamericana percibe la delincuencia como
una realidad inevitable y prxima debida a los problemas sociales, a la
crisis de sociedad sea de valores, sea de modelos de sus instituciones
bsicas como la familia o la escuela sea sobre todo debida a la
incapacidad de las autoridades o de las comunidades de generar
polticas sustentable de xito frente a esta nueva realidad. Pero esta
percepcin est cargada por una fuerte emotividad que no caracteriza
otros tipos de riesgos contemporneos. El sida, los accidentes
automovilsticos o los terremotos no generan una angustia permanente
como la delincuencia comn. Esto se debe al carcter aparentemente
incontrolable y sobre todo a los mensajes emocionales que transmite
en particular la TV sobre el tema. la emergencia de la TV como media
nacional que llev el crimen en cada saln ha transformado los hechos
locales en eventos nacionales e invita a un estilo y discurso polticos
basados ms sobre la emotividad4 (Garland, 2007: 394). Como ya
se mencion para Garland el miedo al crimen, les respuestas a la
delincuencia y sus representaciones mediticas han transformado la
vida social haciendo de esta realidad un principio organizador de la
vida colectiva (Garland, 2007). La delincuencia y su percepcin no es
ms un fenmeno marginal sino un hecho central y cotidiano de las
sociedades latinoamericanas y occidentales de la modernidad tarda.
Como realidad central requiere un discurso coherente que responda a
las expectativas de la poblacin y no simplemente slogans mediticos
de carcter populista que llaman a la sola eficiencia de dirigentes
polticos o a la aplicacin de una u otra medida como la mano dura,
la tercera es la vencida, la tolerancia cero . Requiere una visin
que integre el mejoramiento de la calidad de vida en la cual se debera
inscribir la prevencin a la criminalidad como un eje central.
La poltica de comunicacin responde tambin a una exigencia
pedaggica que evidenci el alcalde Mockus en Bogot cuando
identific el rol de la autoridad local como de puente y intrprete
de las necesidades de los habitantes traduciendo y poniendo al
alcance de la gente del municipio polticas pblicas que muchas
veces no son fciles de entender en una primera aproximacinLas
polticas pblicas para desarrollarse requieren una adaptacin de su
contenido y de su explicacin a la realidad, al lenguaje y al universo
de las preocupaciones de las comunidades (Mockus, 2007: 120).
En particular la comunicacin bien enfocada contribuye a evitar la
estigmatizacin de personas o grupos que entraran a priori en la
categora de los malos.
Por ejemplo en Kirchener Waterloo (Ontario, Canad) la alcalda antes
de iniciar su excelente plan de prevencin envi a cada familia del
municipio una tarjeta postal con la foto de uno y de una adolescente
que vestan en un estilo punk, con tatuajes, aros y otros atuendos
que habitualmente chocan a los adultos y con esta frase: No se fie
en las apariencias, soy inteligente, soy creativo(a). Evitar un enfoque
adultocentrista basado sobre el miedo de los adultos es una de
las dificultades mayores del inicio de la prevencin. La prevencin
con jvenes tiene que ganar una batalla esencial, a travs de la
comunicacin, la de mostrar que el riesgo no es tanto el miedo de los
adultos sino la puesta en tela de juicio del desarrollo psicosocial de los
jvenes en cualquier conducta de riesgo.
El otro aspecto fundamental de la comunicacin de una poltica de
prevencin en una ciudad es su capacidad de mostrar la importancia
de la dimensin transversal de esta. Hay elementos cruzados, no
siempre bien comprendidos, entre departamentos de un mismo
municipio y entre municipios y estado que deben contribuir a la
prevencin: educacin, salud, polica, obras pblicas, transporte son
sectores que deben aportar a la prevencin. La primera tarea es
mostrrselo y hacerlo entender a la comunidad local.
Responde tambin a una exigencia de rendicin de cuentas sin la cual
la confianza no se construye en un campo nuevo y sin referencia ni
legitimidad universal. La necesidad de mostrar desde los consensos
de un primer diagnstico participativo hasta la obligacin de evidenciar
los avances y errores de la implementacin de estrategias especficas
de prevencin son pasos fundamentales que generan cambios
culturales y consolidan lo adquirido pero sobre todo consolidan la
responsabilizacin de la sociedad civil en la coproduccin de seguridad.
En efecto lo que se propone son estrategias de prevencin focalizadas
en diversos problemas y sectores sociales (jvenes, barrios, violencia
intrafamiliar etc.), lo que significa como lo mostr E.Morin lo opuesto
a un programa que por definicin permite automatismos, en efecto en
este caso basta aplicar lo definido previamente sin tener que revisar los
24
supuestos inciales ni lo programado. La estrategia por el contrario
se determina teniendo en cuenta una situacin aleatoria, elementos
adversos, e inclusive adversarios, y est dedicada a modificarse en
funcin de las informaciones previstas durante el proceso, puede
as tener una gran plasticidad (E. Morin, 2004: 127).
En particular la rendicin de cuentas va a permitir afinar
indicadores de cohesin social y calidad de vida y evidenciar
prcticas prometedoras en el contexto local. Se va as creando
progresivamente una cultura de prevencin que genera su propia
capacidad creativa.
Un aspecto primordial de la comunicacin es el de comprometer
a los actores profesionales de la comunicacin, periodistas pero
tambin a empresarios de la moralidad (iglesias, elites locales,
lideres) a travs de un .pacto de solidaridad sustentable de modo
de involucrarles en esta tarea hacindoles ver que son parte de la
comunidad y que la poltica preventiva es tambin de responsabilidad
de ellos. Esto tiene la ventaja de evitar informaciones y afirmaciones
contradictorias y a menudo alarmantes o irresponsables sobre
delincuencia, estigmatizando a grupos sociales en riesgo. Esto
implica identificar a los actores locales de la comunicacin, conocer
su lenguaje y sus percepciones y su posicin frente a la estrategia
acordada. Este proceso no es fcil si se tiene en cuenta que por
ejemplo en Bogot la prensa se demor 8 aos antes de reconocer
la efectividad de la estrategia de prevencin de la alcalda. Los
prejuicios de los empresarios de la moralidad y hbitos de los
expertos de la comunicacin son fuertes.
Otro aspecto de la comunicacin es su tarea de contribuir a una
reconciliacin inter generacional. Varios fenmenos ligados a la
inseguridad o su percepcin son visualizados diversamente entre
jvenes y adultos. Las pandillas violentas no asustan as la mayora
de los jvenes, ni tampoco las barras bravas, ni los graffitti, ni los
grandes conciertos hip hop, que asustan a muchos adultos. El uso
de espacios pblicos es tambin diferente: muchos jvenes estn
ms preocupados de tener pistas de skate board o pistas ciclables
que de tener estacionamientos seguros para autos, los eventos
culturales que interesan a los jvenes no son siempre idnticos a
aquellos de los adultos y se ha visto en distintas ciudades que al
termino de un concierto de hip hop exitoso hay una intervencin
policial represiva que responde a una demanda de inseguridad de
algunos adultos. La comunicacin debe ser inter generacional y por
ende incluir los lenguajes de las diversas generaciones en un tema
que divide como aquel de la inseguridad.
 V. CONCLUSIONES
A lo largo de este texto se ha mostrado que en el contexto
latinoamericano, marcado por la violencia de las desigualdades y de
las ciudades fragmentadas, sin la prevencin y poltica coherente no se
avanza en la cohesin social ni en la seguridad sustentable. Inclusive
se acentan los problemas de la sociedad.
La prevencin social que es esencial y se dirige a todos pero
particularmente a sectores sociales y barrios vulnerables es un
requerimiento de la cohesin social. La marginacin de un importante
contingente de jvenes que no estudian ni trabajan o la emergencia de
organizaciones juveniles violentas y a veces en alianzas con el crimen
organizado por falta de alternativas dignas y tambin la necesidad de
construir una sociedad equitativa de gnero acentan la urgencia del
problema de la prevencin.
La prevencin tiene sus propias exigencias de funcionamiento y
condiciones de xito. La primera es que sea social y comunitaria. Sin
estas dos dimensiones se corre el riesgo de soluciones parciales de
corto plazo. En este sentido un nfasis exclusivo en la prevencin
ambiental negara la necesidad de polticas de prevencin sociales
y correra el riesgo de ser una media de simple disuasin y un
complemento de la mano dura.
La prevencin social necesita del protagonismo de los jvenes y de
los ciudadanos de los barrios vulnerables en la construccin de su
propio futuro.
La prevencin es focalizada y multidimensional porque los factores
de riesgo son mltiples y su abordaje no puede ser sectorial lo que
equivaldra a descoordinado.
La prevencin se articula y es transversal a las polticas sociales, no
las substituye ni puede ser substituida por estas polticas.
La prevencin tiene una dimensin territorial decisiva que deriva
de la exigencia de un conocimiento de la realidad local, del uso de
instrumentos que permiten diagnsticos locales y de la necesidad
de una gestin cotidiana de los actores involucrados en ellas. Por
ende requiere la gestin, la responsabilizacin y el liderazgo de las
autoridades locales. No se hace prevencin masiva y exitosa desde un
gobierno central.
La prevencin no pretende erradicar la delincuencia -no hay 100% de
xito en la prevencin- sino mantenerla bajo un umbral que asegure la
calidad de vida de los ciudadanos y su cohesin. La prevencin no es
solo disminuir la criminalidad, es construir sociedad y ciudad.
El objetivo de las polticas de prevencin es la generacin progresiva
25
de una cultura de prevencin que se logra cuando dos condiciones han
sido alcanzadas. Por una parte cuando una comunidad es capaz frente
a un aumento de la tasa de delincuencia de buscar colectivamente
soluciones intersectoriales y comunitarias sin dejarse guiar por la
sensacin de temor. Por otra parte cuando una comunidad (ciudad,
barrio, escuela etc.) ha logrado generar hbitos que interiorizan el
riesgo de la inseguridad inherente a la sociedad de post modernidad
tarda y transforman en prcticas esta dimensin del riesgo sin
privilegiar la represin o la estigmatizacin del delincuente o de
grupos de sociales percibidos como potenciales delincuentes pero
enfatizando la responsabilidad social e individual frente a esta realidad
y la obligacin de prevenir sin dejarse llevar por el miedo o el espritu
de venganza.
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27
EVALUACIN DE LA PREVENCIN DE LA VIOLENCIA
EN AMRICA LATINA: ASIGNATURA PENDIENTE?
Elkin Velsquez M.
Jefe Unidad de Planeacin Regional y Metropolitana. Ex - Coordinador Programa Global Ciudades ms Seguras. ONU Hbitat, Nairobi.
I. INTRODUCCIN
Este articulo corto recoge el anlisis rpido de una serie de experiencias
de prevencin de la delincuencia y la violencia, desarrolladas en
Amrica Latina, particularmente relacionadas con jvenes en riesgo,
prevencin de la violencia de gnero, disminucin de la violencia
armada y manejo de espacio pblicos deteriorados o con alta
percepcin de inseguridad. Estas categoras interesan aqu, dada su
relacin directa con las polticas de desarrollo urbano sostenible.
Estas experiencias han sido analizadas transversalmente y con el
fin de identificar aspectos que en su conjunto deberan ser tenidos
en cuenta por los diseadores de polticas pblicas urbanas y los
decisores locales. A partir del anlisis se realizan observaciones y
recomendaciones estratgicas en torno a cmo posicionar el tema de
la prevencin urbana de la violencia y la delincuencia en Amrica Latina
en relacin a cuatro aspectos: la replicabilidad de intervenciones en
poltica pblica local de prevencin, el desarrollo de una cultura de
la prevencin local, las metodologas e instrumentos para impulsar y
apoyar la prevencin local de la violencia y la delincuencia, la difusin
y socializacin de buenas prcticas de la prevencin de la delincuencia
y la violencia.
Varias consideraciones explican el alcance del documento. Las
experiencias y la bibliografa analizada surgen fundamentalmente de la
produccin sobre el continente o desde el continente. La informacin
sobre las experiencias proviene fundamentalmente de compilaciones
de las llamadas buenas prcticas. Es posible que algunas prcticas
con buena reputacin queden por fuera del anlisis dada la eleccin
metodolgica. El anlisis de las experiencias ha privilegiado una
perspectiva prctica en el sentido de focalizar aquellos aspectos a
28
ser considerados e impulsados en la aplicacin concreta por parte
de los formuladores de poltica y los operadores de la prevencin a
nivel urbano. Dicho de otra manera, no se ha privilegiado un anlisis
cientfico de las experiencias. Se han analizado cuarenta y siete
prcticas, que solo se listan al final del documento y que por razones
de espacio no pueden ser presentadas en su totalidad.
II. MIRADA NO EXHAUSTIVA
A ALGUNAS EXPERIENCIAS
LATINOAMERICANAS EN PREVENCIN
A partir de cuarenta y seis experiencias latinoamericanas y una
europea considerada pertinente para la gobernanza de la seguridad
urbana (ver anexo 1) y consideradas como significativas por diferentes
publicaciones se ha realizado una aproximacin transversal a los
elementos que pueden explicar los resultados evidenciados, en unos
casos, o esperados en otros. Por supuesto que en el futuro ser
deseable una evaluacin detallada y robusta de los resultados e
impactos producidos por algunas de las experiencias juzgadas en una
primera aproximacin como prometedoras. En efecto, para el caso
latinoamericano aparece poco explcito en la bibliografa disponible la
evaluacin de resultados e impactos de los proyectos de prevencin.
Las experiencias analizadas se pueden agrupar en las siguientes
categoras:
Experiencias con jvenes en riesgo
Experiencias para prevenir la violencia de gnero.
Experiencias de prevencin del delito focalizada en los actores
Experiencias para disminuir la violencia armada.
 Experiencias en espacios pblicos deteriorados o con alta imaginar el desarrollo de competencias (Programa conctate,
percepcin de inseguridad. Santiago de Chile), en algunos casos incluso incorporando tcnicas
Las experiencias analizadas se han tomado principalmente de de acompaamiento focalizado o individualizado con tipo coaching
recopilaciones existentes (ICPC, programas URBAL, UN-Hbitat, FESU, (caso juventud para el cambio y la resolucin de conflictos), de
entre otros), si bien no siempre son explcitos los criterios utilizados en cualquier manera inscrito en un esquema de acompaamiento
una u otra compilacin para seleccionar esta o aquella experiencia. Se constante (Culturas juveniles, Quito).
trata en general de selecciones empricas de experiencias, interesantes Desestigmatizar a travs de la sensibilizacin:
por su formulacin, por su rareza o por su atipicidad geogrfica. sensibilizar a otros actores de la sociedad sobre la problemtica
Pocas veces las experiencias son relevadas despus de una medicin y las necesidades de los jvenes resulta fundamental (Ser Paz,
explcita de sus resultados o impactos en terreno. Guayaquil). Para esto las estrategias que incorporan los medios
Muchas veces las categoras propuestas son arbitrarias. Algunas de comunicacin son fundamentales (Red Joven, Belo Horizonte;
experiencias de prevencin local incorporan fcilmente varios Culturas juveniles, Quito) para buscar la visibilidad de los jvenes
aspectos a la vez. De hecho lo deseable en prevencin local de la y de la problemtica (Circo Volador, Ciudad de Mxico). Tambin
violencia y delincuencia es una aproximacin mltiple: por ejemplo, la hay que pensar en formar a otros agentes que normalmente
corresponsabilidad de actores puede resultar ms fcil en torno a la no trabajan el tema de jvenes para lograr su involucramiento
intervencin para mejorar un espacio pblico sensible; el mejoramiento (Culturas juveniles, Quito).
de entornos urbanos puede ser muy til para el trabajo con jvenes Autonomizacin y responsabilizacin de los jvenes:
en riesgo y puede estar articulado a la prevencin de violencia de volver a los jvenes actores autnomos y responsables (Ser Paz,
gnero, etc. Guayaquil), con respeto por su individualidad y libertad (IDIPRON,
En los siguientes apartes de analizan las experiencias por cada Bogot), lderes de sus procesos (caso juventud para el cambio
categora, resaltando en lo fundamental aspectos y enseanzas y Desepaz, Colombia) procurando la organizacin de redes (Red
bsicos que sirvan para inspirar procesos de diseo de estrategias y Joven, Belo Horizonte) e impulsando que sean ellos mismos los
programas de prevencin local. protagonistas de la propuesta y concepcin de las iniciativas a
desarrollar (Circo Volador, Ciudad de Mxico o Jvenes conviven,
2.1 ASPECTOS SOBRESALIENTES EN Bogot), e incluso de iniciativas de convivencia y de seguridad
EXPERIENCIAS CON JVENES EN RIESGO ciudadana orientadas al conjunto de la comunidad (Jvenes
En prevencin con jvenes en riesgo se han analizado experiencias de conviven, Bogot, Desepaz, Cali).
Colombia (Fundacin La Guaca, Juventud para el cambio, El Golbiano, Aproximacin integrada a una perspectiva amplia: de
Jvenes conviven e IDIPRON), Ecuador (SER PAZ, Culturas juveniles y cualquier manera la aproximacin al tema de jvenes debe ser
comunidad), Brasil (Red Joven de ciudadana; Diadema: un lugar para transversal como el caso de Diadema, Brasil o de Desepaz de
vivir; Deportes de medianoche), Mxico (Circo volador: cultura joven Cali. Pensar la problemtica de los jvenes en riesgo como un
y popular; programa jvenes), Chile (Programa Conctate), Argentina problema de inclusin integral de jvenes es un buen reflejo
(Mientrascreamos) y Per (De chicos malos a futuras promesas). de los programas (Culturas juveniles, Quito). Incluso debe ser
Los aspectos en comn de estas prcticas son: igualmente una aproximacin multi-actores sustentado en la
Focalizacin en el uso del tiempo libre: se focalizan en corresponsabilidad, como por ejemplo en el caso del programa
la oferta de oportunidades a los jvenes (Red joven), incluidas Conctate que ha incluido la participacin del sector privado. Es
la oportunidades de trabajo (Programa conctate de Chile), de importante buscar la la vinculacin del joven con su entorno a
expresin cultural y artstica (Ser paz, Guayaquil) o de desarrollo travs de esta perspectiva integrada (Ser Paz, Guayaquil).
deportivo (caso Golbiano, Colombia, deportes de medianoche, Diversificacin de la oferta de acciones de prevencin con
Brasil o De chichos malos a futuras promesas, Lima) teniendo los jvenes: el programa IDIPRON en Bogot que ha trabajado
en cuenta la importancia y utilidad de los valores del juego y con jvenes en conflicto plantea la identificacin de diferentes
el deporte en la formacin de valores sociales e individuales. momentos para disear un trabajo y unos objetivos diferenciados
Tratndose de la poblacin joven es fundamental la capacidad con los jvenes: diferenciacin de etapas (calle, club, compromiso,
de innovacin (Circo Volador, Ciudad de Mxico) y es fundamental personalizacin). Para cada etapa o situacin debe preverse una

29
 oferta de acciones de prevencin debidamente adaptada. En esta
lgica debe darse importancia al trabajo de prevencin de la
reincidencia juvenil, el cual tiene su foco en las crceles como por
ejemplo en el caso del programa Mientrascreamos (Crdoba,
Argentina).
De la resea de las experiencias se colige la necesidad de una
evaluacin concienzuda de resultados e impactos, teniendo en cuenta
en particular la necesidad de hacer seguimiento directo a la trayectoria
y la evolucin de los jvenes en dificultad, que en muchos casos son
sujeto de acciones especficas de la poltica pblica. Evaluacin de
impacto y de resultados, como el seguimiento deben poder inscribirse
en una lgica de mediano plazo.
2.2 ASPECTOS SOBRESALIENTES EN EXPERIENCIAS
PARA PREVENIR LA VIOLENCIA DE GNERO
La constatacin de una situacin crtica para muchas mujeres de
la regin, en un ambiente tradicionalmente machista, ha obligado
a que la prevencin con enfoque de gnero se haya tornado una
necesidad manifiesta. Adems de una dificultad natural para
encontrar evaluaciones de las experiencias de prevencin, en el caso
de gnero, lo relativamente reciente de la temtica dificulta mucho ms
la disponibilidad de evaluaciones completas. A pesar de esto, una serie
de experiencias son reportadas en la literatura como interesantes y
algunas de ellas se han utilizado para realizar este documento.
Dada la relevancia que ha tomado el tema y el impulso por parte de los
organismos de cooperacin y financiacin internacional no es extrao
que algunas ciudades se la jueguen principalmente con programas
amplios que buscan posicionar el tema y servir de puntos de partida
para concientizar de manera amplia la accin colectiva y la poltica
pblica en relacin con el asunto de la violencia de gnero. Es el
caso del Programa Ciudades Seguras: Violencia Contra las Mujeres
y Polticas Pblicas, impulsado en el continente por UNIFEM y con
aplicaciones en diferentes sitios. Dicho programa, que constituye un
referente, incluye lneas de trabajo generales sobre la sistematizacin
y produccin de conocimientos sobre el tema, la sensibilizacin y la
capacitacin de actores, el desarrollo de estrategias de intervencin
y la implementacin de experiencias concretas y el fortalecimiento de
redes y la difusin e intercambio de experiencias.
Ya desde el punto de vista de las experiencias especficas sealadas
como significativas, este documento realiza una mirada transversal a
experiencias de Brasil (Delegacia da Mulher, So Paulo; Programa H);
Chile (Centro de Atencin y prevencin de la violencia intrafamiliar;
Red chilena contra la violencia domstica y sexual; ISIS internacional-
servicio de informacin y comunicacin de mujeres), Espaa (Mapa
30
de la ciudad prohibida para mujeres, Basauri) y Uruguay (Comuna
mujer, Montevideo). El anlisis de estas experiencias permite identificar
puntos clave a tener en cuenta en futuros procesos de diseo de
poltica pblica en mbitos locales:
La importancia de concientizar la sociedad: esto aparece
como un denominador comn dado que, en efecto, los problemas
de violencia e inseguridad para mujeres y nias tienen mucho
que ver con prcticas culturales y sociales tradicionales. Esta
concientizacin se ejerce de diferentes maneras: desde el cabildeo
y la construccin de la capacidad de demanda de polticas pblicas
(Red chilena contra la violencia domstica y sexual), pasando por
la promocin de la participacin ciudadana y el involucramiento de
los actores locales en la reflexin y la accin sobre el tema (ISIS
internacional- servicio de informacin y comunicacin de mujeres,
Chile; Comuna Mujer, Montevideo), hasta el desarrollo de talleres
sobre el tema (Programa H) o el uso de herramientas para
ayudar a la reflexin sobre el tema (Mapa de la ciudad prohibida
para mujeres, Basauri).
Mejor conocimiento de la problemtica: frente a un tema mal
conocido por poco tratado en el pasado, se impone desarrollar las
herramientas que permitan aproximarse de la mejor manera al
problema. Es significativa en este caso la experiencia de Basauri
(Espaa) con su Mapa de la ciudad prohibida para mujeres.
Articulacin de la prevencin a la atencin de vctimas:
las estrategias y los programas de atencin a las vctimas se
desarrollan en muchas ciudades. Una buena prctica es articular
la prevencin a la atencin integral y especfica de las vctimas
mujeres y nias como lo hacen el Centro de Atencin y prevencin
de la violencia intrafamiliar en Chile y la Delegacia da Mulher en
So Paulo, Brasil.
Coordinacin de actores: la coordinacin interinstitucional no es
natural en el tema de la prevencin de la violencia contra mujeres
y nias. Es fundamental introducir estrategias de coordinacin
de las instituciones que miran al tema desde diferentes ngulos.
Las experiencias de ISIS internacional- servicio de informacin y
comunicacin de mujeres en Chile y Comuna Mujer en Montevideo
son muestras de la pertinencia de esta coordinacin.
Informacin pertinente para las mujeres: en la violencia
contra las mujeres y las nias sucede, en muchos casos, que
las vctimas potenciales no conocen o no tienen acceso a la
informacin sobre sus derechos y sobre los instrumentos que les
permiten prevenir o atender las amenazas de inseguridad a las
que estn expuestas. La experiencia de ISIS internacional- servicio
de informacin y comunicacin de mujeres, Chile es una buena
 prctica en este sentido.
Capacitacin de agentes: dado lo reciente de las polticas
pblicas y los diseos metodolgicos para abordar el tema,
son amplias las necesidades de capacitacin e informacin de
los responsables de atender el problema ex-ante o ex-post.
Las experiencias de ISIS internacional -servicio de informacin
y comunicacin de mujeres, Chile y el Programa H de Brasil-
desarrollan bien este aspecto. En particular el Programa H
busca capacitar a travs de talleres a los hombres, en cuyos
comportamientos machistas se pueden fundar mltiples formas
de agresin a las mujeres.
2.3 ASPECTOS RELEVANTES EN EXPERIENCIAS
PARA DISMINUIR LA VIOLENCIA ARMADA.
Las experiencias de desarme desarrolladas en los niveles locales
a travs de esquemas como la entrega voluntaria de armas, no
han demostrado hasta ahora un xito contundente. La prevencin
de la violencia armada sigue siendo central en sitios con altas
tasas de violencia homicida. Tres experiencias brindan luces sobre
algunos puntos significativos: Armas pequeas, seguridad y justicia
(Honduras), Municipio Armas Libre (San Martn e Ilopango, El
Salvador), y Vida Sagrada y Desarme (Bogot, Colombia). Lo comn
de estas experiencias es:
Hay que buscar el control de las armas a un nivel de integral.
gobierno ms alto: las experiencias de control de armas en
el nivel local tienen efectos mitigados. No es fcil comprobar
empricamente el efecto positivo en el largo plazo. Los casos de
los proyectos Armas pequeas, seguridad y justicia de Honduras,
Municipio Armas Libre de San Martn e Ilopango en El Salvador,
y Vida Sagrada y Desarme de Bogot, Colombia, as lo sugieren.
Puede comprenderse esta situacin si se tiene en cuenta que el
control de las armas suele ser, en los estados unitarios, e incluso
en muchos estados federales, un asunto de responsabilidad
nacional. Controlar las armas en una jurisdiccin, no impide que
armas provenientes de otra jurisdiccin puedan ser utilizadas
en los delitos cometidos en la primera. Queda igualmente la
pregunta del efecto del control de las armas autorizadas, cuando
en la comisin de delitos se utilizan armas ilegales. Una posible
respuesta es que si las armas legales estn controladas, el
esfuerzo se debe concentrar en impedir que se utilicen armas
ilegales. De cualquier manera, esta discusin pareciera ser ms
una que atae a los gobiernos y poderes nacionales que a los
locales y en aquel mbito es ms un asunto que remite al tipo de
sociedad que se quiere. En este sentido el proyecto salvadoreo
31
(Municipio Armas Libre) se pens igualmente para generar
insumos locales al anlisis de la legislacin nacional sobre armas
de fuego.
Informacin y concientizacin sobre el problema: frente a
la dificultad real de ejercer un control policial de las armas en el
eslabn local, la construccin de una conciencia en torno al valor
de la vida y a la necesidad de preservarla, puede formar parte de
nuevas narrativas que, articuladas a cantidad de otras medidas
de prevencin, consoliden el impacto positivo en prevencin.
El programa Vida Sagrada y Desarme de Bogot representa
esta perspectiva, impulsado durante las administraciones de
Antanas Mockus, clebre por la idea de la cultura ciudadana y
multiplicidad de instrumentos para la construccin de escenarios
de convivencia. Informacin, pedagoga y construccin de nuevas
narrativas en torno a la preservacin de la vida y la importancia
de no utilizar armas en los conflictos, puede tener un impacto
importante en la reduccin de los homicidios y lesiones resultantes
de conflictividades sociales.
Control de armas articulada a una poltica integral de
prevencin: el ejemplo de Armas pequeas, seguridad y justicia
(Honduras) y el de Municipio Armas Libre (El Salvador) muestran
la importancia de las acciones orientadas a disminuir el uso de
las armas de fuego en el marco de una perspectiva de poltica
Trabajar con el que dispara el arma: adems de disuadir la
presencia de armas en la calle, que es lo que normalmente buscan
las polticas de control de armas, la experiencia de Honduras
(Armas pequeas, seguridad y justicia) sugiere la importancia de
trabajar con el que dispara el arma. En este sentido, el apoyo a los
procesos de rehabilitacin y reinsercin social de los individuos ya
involucrados en la violencia y la delincuencia, resulta fundamental.
Insistir en la negociacin pacfica de conflictos: si las
estrategias de control de armas deben ser parte de una estrategia
integral de prevencin, no menos cierta es la pertinencia de
algunas de las acciones complementarias como la negociacin
pacfica de conflictos. Construir la civilidad y el reflejo social de
resolver los conflictos sin violencia, es garanta para que no se
recurra a las armas, incluso en una sociedad sin control de las
mismas, cuando se tengan diferencias con otros.
2.4 ASPECTOS RELEVANTES EN EXPERIENCIAS DE
PREVENCIN DEL DELITO FOCALIZADAS EN LOS ACTORES
Muchas experiencias de prevencin del delito han dado protagonismo
a los actores locales. Entre estas prcticas estn los Pactos por la
convivencia ciudadana y los Centros de atencin a las vctimas de la
delincuencia, ambas experiencias de Bogot (Colombia); la mediacin
comunitaria en favelas de Ro de Janeiro (Brasil) y la experiencia de
Sao Paulo en paz (Brasil). Tambin se han incluido los Contratos
locales de seguridad de Lille (Francia), dado su carcter precursor
para las experiencias de coalicin en diferentes pases de la regin. Se
resalta de estas experiencias:
La prctica de la corresponsabilidad: la seguridad urbana
es vista por muchos como un bien pblico susceptible de ser
co-producida por multiplicidad de actores que se tornan co-
responsables de la misma. Esta perspectiva resulta bastante
conveniente en el nivel local y los instrumentos de gobernanza
que permiten materializarla resultan de la mayor importancia.
Es el caso de los Pactos por la convivencia ciudadana de Bogot
(Colombia), en los que diferentes actores han establecido
acuerdos y compromisos con el gobierno de la ciudad y con otros
actores, para atender problemticas especficas, en un territorio
delimitado o en torno a un tema especfico. El caso de los contratos
locales de seguridad de Francia, como en la experiencia de Lille
aqu presentada, materializa el mismo principio pero de manera
multipropsito y transversal para toda una ciudad.
Coordinacin de esfuerzos: un aspecto central de la prevencin
del delito, es la necesidad de una intervencin multiagencial con
una muy desarrollada y refinada coordinacin. Ah reside buena
parte de la posibilidad de xito de las experiencias de prevencin
local del delito. El caso de los Pactos por la convivencia ciudadana
de Bogot, como del contrato local de seguridad de Lille (Francia)
o el proyecto Sao Paulo en Paz (Brasil), otorgan la mayor
importancia a la buena coordinacin. En estos casos se trata
de una coordinacin positiva, con un referente en los gobiernos
locales, y desarrollada de manera horizontal teniendo en cuenta
las responsabilidades y recursos de cada uno, as como los
mecanismos de sincronizacin de la accin multi-actor.
Cooperacin polica-comunidad: un tema difcil es la
construccin de confianza entre actores. En particular, en la
relacin polica-comunidad, esta construccin toma tiempo. La
experiencia de Sao Paulo en Paz (Brasil) insiste en este aspecto
articulado al desarrollo de planes locales de prevencin. Lograr
una buena cooperacin polica-comunidad, a travs de la
construccin de diagnsticos locales (caso de esta experiencia),
del establecimiento de compromisos de colaboracin y de la
rendicin de cuentas de la polica a la comunidad es un aspecto
central que contribuye a mejores prcticas de prevencin del
delito.
32
Atencin a las vctimas: la poltica pblica de seguridad
urbana se ha concentrado por lo general en los agresores y en
los sitios de la agresin. De hecho, buena parte de la experiencia
local, como lo muestra el extenso captulo de las intervenciones
en el espacio pblico se concentrar en los sitios de agresin
potencial. Poco esfuerzo se concentra en las vctimas desde lo
local. La experiencia de los Centros de Atencin a las Vctimas de
la Violencia la Delincuencia-CAVID de Bogot trata de llenar este
vaco, cuando se focaliza en los actores olvidados de la prevencin:
las personas que han sido objeto de delitos y agresiones as como
en sus familias. El CAVID brinda el servicio de atencin, orientacin,
acompaamiento psicosocial y jurdico a las personas que han
sido vctimas de delitos, adems de acompaar y asesorar a
los familiares de las personas que se han visto afectadas por la
delincuencia comn. Una buena atencin de la vctima previene
victimizaciones y venganzas futuras.
Evaluacin de la prevencin por terceros: la prctica de
la prevencin del delito requiere de un ejercicio, escaso por lo
dems, de profunda evaluacin. Toda poltica de prevencin debe
ser objeto de evaluacin crtica, sobre resultados e impactos. Una
manera de garantizar una evaluacin transparente y objetiva es
acudir a terceros: profesionales independientes o miembros de la
comunidad, como lo sugiere la experiencia del Contrato local de
seguridad de Lille (Francia).
Solucin pacfica de conflictividades locales: si la
prevencin es anticipacin, la solucin pacfica de conflictos
anticipa la ocurrencia de futuros hechos delictivos. Pero muchas de
estas conflictividades, producto de los roces de la vida cotidiana,
no alcanzan a ser observadas, ni mucho menos tratadas por los
actores pblicos estatales. Por ello, involucrar a la comunidad en
el proceso de mediacin de dichas conflictividades es una buena
iniciativa local, como en la experiencia de Mediacin comunitaria
en favelas de Ro de Janeiro (Brasil).
2.5 ASPECTOS RELEVANTES EN EXPERIENCIAS
EN ESPACIOS PBLICOS DETERIORADOS O CON
ALTA PERCEPCIN DE INSEGURIDAD
Un tema privilegiado por las polticas locales es la prevencin del delito
a travs de la intervencin sobre el espacio pblico. Los trabajos
de la prevencin situacional y de CPTED (Crime Prevention Trough
Environmental Design) en Amrica Latina impulsados por el CPTED-
Regin de Chile (www.cpted.cl) y los trabajos de Rau (2004) ya haban
introducido algunos elementos tericos en esta perspectiva.
Intervenir el espacio urbano para manejar los conflictos y prevenir
el delito? La respuesta, que autoriza matices, es s. La teora y la
evidencia muestran que hay posibilidad de obtener buenos resultados.
Pero la teora no explica todo. Muchos conflictos sociales en la ciudad
no slo ocurren en el espacio pblico. Se deben a las caractersticas
o al diseo u otro elemento ligado al mismo. Por ello pueden
esperarse resultados positivos de la intervencin fsica. Y dado que
las conflictividades sociales en la ciudad responden a diferentes
tipologas y a diferentes orgenes, incluso extra-urbanos, habr que
tener cuidado de no pretender solucionar un conflicto macro con la
construccin de una biblioteca o de un puente.
La evidencia tambin muestra que no basta con tener la buena idea
de intervenir el espacio urbano. Hay que intervenir fsicamente, pero
tambin socialmente. Y de manera integrada, como en el caso de Vigilancia natural: la vigilancia natural es una estrategia de diseo
los Proyectos Urbanos Integrales de Medelln (Colombia). En caso
contrario, lo que puede generarse es un efecto de desplazamiento
espacial del delito como se ha mostrado en tantos casos.
Para abordar estos asuntos ligados a la produccin de entornos
urbanos seguros, en buena parte desde las autoridades locales, se
han analizado varias experiencias desarrolladas en Amrica Latina:
Recuperacin y revalorizacin del parque Rivadavia, Buenos Aires
(Argentina); participacin ciudadana en un programa de ejercicio
fsico al aire libre, Crdoba (Argentina); Programa de recuperacin de
espacios pblicos, Parque La Castrina; San Joaqun (Chile); Prevencin
a travs del diseo ambiental (CPTED) en Villa del Caleuche (Chile); Renovacin, mejora y mantenimiento de espacios pblicos e
CPTED en Pealoln (Chile); Programa de recuperacin y animacin
de espacios pblicos, en Calama (Chile); TAC, Juntos Construyendo
una Vida Mejor, Valparaso (Chile); fortaleciendo el programa Colonias
Urbanas zona Centro, Santiago (Chile); mejoramiento del paseo
turstico Paseo Atkinson y subida concepcin, Cerro Concepcin,
Valparaso (Chile); CPTED en la Comuna de Vitacura (Chile); Proyecto
Urbano integral (PUI), Medelln (Colombia); renovacin de espacios
pblicos en Bogot, Proyecto Tercer Milenio (Colombia); Programa
de mejoramiento barrial integral, Romero Rubio (Mxico); los Comits
de seguridad ciudadana locales o de distrito-CODISEC en Ayacuchana
(Per); remodernizacin del Parque Marrou Correa, Chorrillos (Per).
Del anlisis de las anteriores experiencias, surgen elementos clave
para el desarrollo de este tipo de estrategias de produccin de
entornos seguros por parte de actores locales de otras ciudades y
gobiernos locales:
Control del mal uso del espacio pblico o de espacios privados as como una serie de acciones sociales y econmicas que en su
abandonados: el control del mal uso de los espacios pblicos
apunta a reducir la oportunidad criminal y a aumentar la sensacin
de mayor esfuerzo a potenciales ofensores. La accin urbanstica
a nivel local puede tener en cuenta en el proceso de diseo y
33
planificacin aspectos como este, as como el control natural
de accesos o el control de la ocupacin indebida de espacios
abandonados relacionados con la comisin de delitos. No debe
esta perspectiva confundirse con los cerramientos del espacio
pblico que hacen carrera en muchas ciudades latinoamericanas.
En general, estas medidas, bien aplicadas, responden bien a la
percepcin de inseguridad en la opinin pblica. El reto general
est en que la planeacin y el diseo urbanos incluyan de manera
apropiada el concepto de control natural de accesos y de espacios
pblicos, sin caer en el aislamiento de dichos espacios pblicos, o
an en la generacin de las gated communities, sobre las cuales la
literatura cientfica ya ha expuesto ampliamente los inconvenientes.
que busca incrementar la visibilidad sobre un espacio, a travs de
una apropiada ubicacin, diseo de ventanas, iluminacin y diseo
de paisaje. Es propia de la metodologa CPTED y busca aumentar
la capacidad de los habitantes de un territorio urbano especfico
de observar la actividad que ocurre en el entorno, lo que permite
modificar comportamientos inadecuados o reportarlos a la polica
o al dueo de la propiedad. La vigilancia natural, como en el caso
de Pealoln, Chile, contribuye a disuadir al ofensor potencial en
la medida en que sus comportamientos son ms perceptibles
visualmente.
infraestructuras urbanas: en los ltimos aos esta es tal vez la
actividad del desarrollo urbano que ms se ha utilizado por parte
de los gobiernos locales para incidir de manera integral en la
mejora de las condiciones y la percepcin de los espacios urbanos.
En primer lugar estn las grandes intervenciones urbanas como
la del Proyecto Urbano integral (PUI) de Medelln (Colombia) la
cual demuestra a otras ciudades que grandes intervenciones
urbansticas con infraestructuras pblicas modernas y
estticamente de gran factura en zonas marginales contribuyen de
manera sustantiva a construir nuevas condiciones de convivencia
y de autoestima en comunidades marginalizadas y vulnerables,
afectadas por los problemas de violencia y delincuencia. La clave
del xito es articular grandes intervenciones urbansticas (ej.
sistema de transporte pblico por cable, gran biblioteca, etc.)
a intervenciones pequeas como paseos peatonales y parques,
conjunto mejoran la calidad de vida de los habitantes pobres y
aumentan los niveles de pertenencia y convivencia. Intervenciones
de gran factura en otras ciudades como Bogot (Proyecto
Tercer Milenio) han generado igualmente un impacto urbanstico
mayor, toda vez que han reemplazado zonas antiguamente muy
deterioradas con graves problemas de delincuencia. En este
ltimo caso una evaluacin de las necesidades de articulacin con
pequeas intervenciones y con acciones sociales y econmicas
permitir comprender la importancia del esquema integral de
Medelln.
Igual si no se trata de proyectos de gran envergadura, la
recuperacin del espacio pblico a mediana y a pequea escala, se
presenta como una de las actividades a emprender por gobiernos
locales y con mayores posibilidades de impactos positivos en el
desarrollo urbanstico y en la construccin de una menor percepcin
de inseguridad. Varios experiencias muestran estos efectos
positivos: en Valparaiso, Chile, en torno a los espacios tursticos
(TAC-Juntos Construyendo una Vida Mejor y Mejor amiento
del paseo turstico Paseo Atkinson y Subida Concepcin, Cerro
Concepcin); en Romero Rubio, Mxico interviniendo directamente
en los barrios (Programa de mejoramiento barrial integral).
La evidencia sugiere que los gobiernos locales en Amrica Latina
ya han asumido explcitamente las intervenciones de recuperacin,
de renovacin, de mejora de los parques urbanos como una de
las intervenciones urbanas de mayor costo-beneficio en la medida
en que es relativamente fcil demostrar su impacto multi-objetivo
(recreacin, esparcimiento, ocio, convivencia, percepcin de
seguridad, vida en comunidad, etc.). Es el caso de experiencias
chilenas y peruanas recientes como San Joaqun, Chile (Programa
de recuperacin de espacios pblicos, parque La Castrina);
Calama, Chile (Programa de recuperacin y animacin de espacios
pblicos); Chorrillos, Per (Remodernizacin del parque Marrou
Correa); Ayacuchana, Per (Comits de seguridad ciudadana
locales o de distrito-CODISEC).
De particular importancia resulta la perspectiva de intervenir en
las fachadas de las casas de los barrios, directamente con los
vecinos. Adems del definitivo impacto en mejora del entorno
urbano, el impacto positivo tambin incide en la cohesin social.
Un ejemplo de esto es el de Villa del Caleuche en Chile (Prevencin
a travs del diseo ambiental).
A todo lo anterior hay que agregar el concepto de mantenimiento
de espacios pblicos e infraestructuras urbanas que se refiere a
la necesidad de contar con planes de manejo, limpieza y jardinera,
de los espacios pblicos. Es de la mayor importancia que el
espacio urbano sea percibido por los usuarios como un espacio
cuidado. La idea de mantenimiento del espacio pblico est muy
relacionada con la teora de las ventanas rotas que supone que
un espacio deteriorado puede ms fcilmente incitar a incivilidades
34
y hasta delitos que uno en buen estado.
Apropiacin del espacio pblico: el sentido de apropiacin que
desarrollan los habitantes o comerciantes en relacin con su
entorno inmediato induce a su cuidado, proteccin y vigilancia. Esto
es un elemento fundamental para la prevencin del delito y puede
ser inducido desde las acciones locales. Ubicar deliberadamente
actividades pblicas seguras, que impliquen desarrollo del
sentido de pertenencia de los habitantes o transentes, en
reas inseguras o potencialmente inseguras puede lograr este
efecto. Varias de las experiencias analizadas en Amrica Latina
han buscado este propsito: la recuperacin y revalorizacin del
parque Rivadavia en Buenos Aires (Argentina); la remodernizacin
del parque Marrou Correa en Chorrillos (Per); las acciones de
prevencin situacional a travs del diseo ambiental en Villa del
Caleuche y en Pealoln (Chile); el trabajo asociado a los los
Comits de seguridad ciudadana locales o de distrito CODISEC en
Ayacuchana (Per); el Programa de recuperacin y animacin de
espacios pblicos de Calama (Chile) el cual insiste en el desarrollo
de conductas pro-sociales en el espacio pblico; el programa TAC
- Juntos Construyendo una Vida Mejor de Valparaso (Chile) que
ha impulsado redes sociales para la reapropiacin del espacio
pblico; la iniciativa de participacin ciudadana en un programa de
ejercicio fsico al aire libre en Crdoba (Argentina); el programa
de fortalecimiento de Colonias Urbanas en la zona Centro de
Santiago (Chile) que impulsa que los jvenes organizados se
apropien del espacio pblico; o el Proyecto Urbano integral (PUI)
de la comuna nororiental de Medelln (Colombia) que en muchas
de sus componentes ha concertado la apropiacin y uso del
espacio pblico con los habitantes de los barrios involucrados.
Iluminacin: la iluminacin del espacio pblico ayuda a la
orientacin de peatones y conductores en la noche o en
momentos o sitios con menor iluminacin natural. La iluminacin
permite ver y ser visto y por ende contribuye al buen dominio
visual del entorno. Su deficiencia puede incidir en la construccin
de la sensacin de inseguridad en un sitio determinado. Por
ello, lugares bien iluminados tienden a ser percibidos como ms
seguros, que lugares mal iluminados y oscuros. Esta tarea suele
ser responsabilidad directa o indirecta de las autoridades locales.
Una poltica de prevencin de la delincuencia que involucre los
aspectos relacionados con la produccin de entornos urbanos
seguros debe incluir una mejor iluminacin del espacio pblico.
De las experiencias analizadas en este documento, cuatro sirven
de ejemplo explcito: la recuperacin y revalorizacin del parque
Rivadavia en Buenos Aires (Argentina); las acciones para la
 prevencin de la prostitucin, en Pino Alameda Sur, Mlaga (Chile) de Prevencin a travs del diseo ambiental.
(Espaa); la prevencin a travs del diseo ambiental en Villa Sin embargo son muchas las intervenciones para las cuales
del Caleuche (Chile); el mejoramiento del paseo turstico Paseo no se cuenta con una evaluacin completa, lo que no permite
Atkinson y Subida Concepcin, Cerro Concepcin, Valparaso decir exactamente cul ha sido el impacto en la disminucin de
(Chile). la delincuencia o del delito. Un caso que merece anlisis en este
Participacin ciudadana: el habitante urbano tiene un conocimiento sentido es la experiencia del Proyecto Parque Tercer Milenio en
de su entorno, fruto de su propia experiencia vivencial, que lo Bogot (Colombia), el cual ha sido catalogado como una gran
convierte en un experto natural que puede contribuir mucho al intervencin urbanstica que en efecto ha erradicado problemas
desarrollo urbano. Esto ha sido tenido en cuenta en la experiencia graves en el sitio de intervencin, pero para el cual la percepcin
del Proyecto Urbano Integral de la comuna nororiental de de algunos ciudadanos es que gener problemas similares en
Medelln (Colombia). All, una de las intervenciones especficas otros sitios. Tomar una lnea base antes del proyecto y sobre sta
para la consolidacin habitacional del sector de Juan Bobo, un medir el impacto, es lo que permite a los proyectos manejar mejor
pequeo barrio marginal e ilegal de la zona, parti de un ejercicio los problemas asociados potenciales.
de planeacin participativa con la comunidad, que permiti, Prevencin del efecto baln o desplazamiento espacial: uno
entre otros aspectos, identificar criterios de diseo espacial de los fenmenos que pueden asociarse a las intervenciones
que contribuyeron a incluir la prevencin del delito. Por ejemplo urbansticas y a los diseos del espacio pblico es el denominado
plante la comunidad que no deban existir callejones sin salida. efecto baln. Se trata del desplazamiento espacial, posterior a
Toda calle tena que tener entrada y salida, pues los callejones la intervencin, de una parte de los problemas existentes. Para
sin salida facilitan la concentracin de actividades de consumo de intervenciones del tipo Recuperacin y revalorizacin del parque
droga y generan temor entre los habitantes. Rivadavia en Buenos Aires (Argentina) siempre ser pertinente
Una experiencia como la de Remodernizacin del parque por ejemplo preguntarse, antes del proyecto, qu pasar con
Marrou Correa en Chorrillos (Per), ha hecho de la participacin los indigentes?, hacia dnde se pueden desplazar?. De la misma
ciudadana un elemento esencial para desarrollar, a travs del manera, para grandes proyectos de renovacin del tipo Parque
trabajo comunitario, parte de las diferentes actividades y trabajos Tercer Milenio en Bogot (Colombia) previstos para recuperar
que han consolidado la prevencin situacional. En el caso del reas extremadamente deterioradas y con presencia de cantidad
programa de ejercicio fsico al aire libre de Crdoba (Argentina), el de habitantes de calle, de toxicmanos y de expendios de droga,
punto central de la participacin ciudadana ha sido la discusin de as como con la concentracin de delitos de alto impacto, cabr
las actividades a desarrollar y la identificacin de acciones que no preguntarse antes, hacia dnde podran desplazarse estos
solamente conducen a una mayor ocupacin del espacio pblico problemas?. Para toda intervencin que busque producir entornos
por parte de los ciudadanos, sino que permiten su apropiacin. urbanos seguros, siempre ser fundamental preguntarse por el
Medicin de impactos: aqu como en otras formas de prevencin eventual efecto baln. Anticiparlo es condicin fundamental para
del delito, uno de los elementos clave, pero no necesariamente el manejarlo y mitigar el evento potencial, si se evaluara que puede
ms difundido, es la medicin del impacto de las intervenciones. darse, en el entorno urbano de la intervencin principal.
Slo de esa manera es posible revisar la pertinencia de la accin Integralidad de la intervencin: como toda otra accin de
aplicada. En el caso de la recuperacin y revalorizacin del parque prevencin local de la criminalidad y la delincuencia, las
Rivadavia en Buenos Aires (Argentina) ha sido notorio y resaltado intervenciones urbansticas deben articularse a otras acciones,
el impacto de las intervenciones realizadas, si bien no medido sociales, econmicas, o de otro tipo que hayan sido consideradas
empricamente. En el caso de la Remodernizacin del parque como necesarias para formar la intervencin integral. Varias
Marrou Correa en Chorrillos (Per) se demuestra la importancia experiencias muestran enfoques coordinados y ameritaran una
de contar con una lnea base antes del inicio de la intervencin con mirada previa por parte de aquellos responsables de iniciativas en
el fin de facilitar la medicin del impacto post-intervencin. En este otras ciudades. Vale mencionar las experiencias de los Comits de
caso se ha acudido a una encuesta que ha medido entre otras Seguridad Ciudadana locales o de distrito-CODISEC en Ayacuchana
cosas la percepcin y la situacin del sitio antes de los trabajos. (Per) que ha partido de una aproximacin mltiple al problema
Este tambin ha sido el caso en la experiencia de Villa del Caleuche abordado. La experiencia del Proyecto Urbano integral (PUI) de

35
 la comuna nororiental de Medelln (Colombia) ha demostrado la
importancia de la articulacin de los diferentes componentes de
la renovacin y el mejoramiento del entorno urbano, incluido el
trabajo en convivencia y seguridad ciudadana.
Coordinacin: del punto anterior se deriva la necesidad de una lo que realmente incluye la categora prevencin de la delincuencia y
gran capacidad de coordinacin de las acciones que conforman un
proyecto para la produccin de entornos urbanos seguros. El caso
del Proyecto Urbano integral (PUI) de la comuna nororiental de
Medelln (Colombia) muestra cmo llevar a cabo este proceso en
la prctica, que dicho sea de paso, no es nunca fcil de asegurar.
Informacin y sensibilizacin: la intervencin en el espacio pblico hacer una buena diferenciacin de las diferentes categoras a trabajar
para producir situaciones de mayor seguridad es una excelente
oportunidad para facilitar la participacin ciudadana y para
sensibilizar ms a la ciudadana sobre los comportamientos y las
reglas de vida cotidiana que corresponden a situaciones de mayor
seguridad y menor riesgo. La experiencia de Prevencin del crimen
a travs del diseo ambiental (CPTED) aplicada en la Comuna de
Vitacura (Chile) es ejemplo de cmo articular la intervencin en
el espacio pblico con la Informacin y sensibilizacin necesaria
sobre actitudes y comportamientos de prevencin que incidan en
la autoproteccin del ciudadano.
III. CONCLUSIONES PRELIMINARES Y TAREAS
PENDIENTES EN AMRICA LATINA
Esta parte final recoge conclusiones preliminares sobre las
experiencias de prevencin local analizadas y algunos aspectos
prcticos para inspirar futuras acciones orientadas a resultados en
otros municipios y territorios locales. Tambin se plantean algunas de
las tareas pendientes para desarrollar la prevencin local en la regin.
3.1 Planteamientos generales
No existen suficientes evaluaciones robustas de las experiencias de
prevencin en Amrica Latina. La lectura transversal de cuarenta y
seis experiencias sugiere que muchas evaluaciones en realidad son
descripciones de las acciones emprendidas. Ha existido voluntarismo
para posicionar casos e intervenciones piloto, pero ha faltado el mismo
entusiasmo para evaluar resultados e impactos en relacin con los
objetivos de prevencin del delito. Esto dificulta en realidad el anlisis
transversal de la experiencia en Amrica Latina.
La informacin disponible sobre experiencias de prevencin es
fragmentada e incompleta. Existen experiencias muy bien relacionadas
en la literatura y se han convertido en modelos a fuerza de su
36
citacin reiterada. No existe sin embargo un esfuerzo sistemtico y
transversal que permita una lectura organizada de conjunto sobre lo
que existe.
Una dificultad reside en que no es preciso, ni siempre fcil de precisar,
la violencia. En general los trabajos y los portales pueden incorporar
muchos tipos de intervencin en seguridad ciudadana y convivencia
como experiencias de prevencin, an cuando estas puedan
corresponder a otras categoras. Si el objetivo principal es desarrollar
bien la perspectiva y la cultura de la prevencin local ser importante
en la seguridad ciudadana y la convivencia e identificar la especificidad
de aquellas catalogadas como experiencias de prevencin.
Existen casos paradigmticos en polticas de seguridad y prevencin,
sin que se pueda discernir completamente en qu exactamente han
sido significativos los resultados. Parte de la dificultad reside en que
no es fcil adoptar un modelo causa efecto entre la intervencin y el
resultado o el impacto. De esta manera siempre puede quedar la duda
sobre cul fue el factor definitivo que incidi en tal o cual resultado.
En este mismo sentido, lo que parece tener incidencia positiva no es
una accin o intervencin especfica e individualizada, sino ms bien
la combinacin de diferentes acciones, no solamente de prevencin,
sino mucho ms all, de prevencin y coercin, incluso con acciones
correspondientes a otros sectores temticos. De esta situacin
se deriva como conclusin, que ms importante que determinar
la accin para prevenir determinada tipologa delincuencial o de
violencia, lo que parecera ser ms til es determinar la combinacin
o dosificacin de diferentes acciones que permitan una accin o una
poltica pblica coherente y suficiente para resolver los problemas
identificados.
Se deriva an otra consecuencia de lo anterior: acciones de poltica
pblica exitosas en un sitio pueden no serlo en otro. Por ello la
aplicacin de una poltica pblica debe tener en cuenta el contexto
especfico en el que se aplica y la combinacin adecuada con otras
acciones.
Por todo lo anterior, la prctica de la prevencin local se beneficiara de
la existencia, no slo de una base de datos de buenas prcticas, sino
tambin de una base de informaciones y conocimientos que incluyan
servicios y herramientas de valor agregado. Dicho valor agregado se
refiere a guas prcticas, marcos analticos, as como a herramientas
de construccin de soluciones integrales que requieren previamente
herramientas de anlisis y auditoras integrales y multidimensionales.
Ms que la replicabilidad de las experiencias individuales, lo que ser
realmente importante es la replicabilidad de los resultados positivos
de la prevencin. En esta perspectiva es que se debe impulsar en el
futuro la sistematizacin y el anlisis de las experiencias significativas
de prevencin.
3.2 Aspectos especficos de las experiencias analizadas
La lectura transversal de las experiencias en prevencin, agrupadas de
manera ms o menos arbitraria, no por la taxonoma utilizada, sino por
el carcter multidimensional de las experiencias, permite conclusiones
especficas por tema:
Debido a la vulnerabilidad de muchos jvenes frente a su
involucramiento en situaciones delictivas o violentas, la mayora de las
ciudades estn optando por alternativas sobre la ocupacin del tiempo
por parte de esta poblacin (ocio deporte, educacin, capacitacin,
trabajo). Se mantiene en la mayora de las estrategias analizadas, la
de oferta de oportunidades a los jvenes y de ello resulta solucin
central, la educacin y la oferta laboral. De la misma manera, son
frecuentes las medidas orientadas a ofrecer alternativas recreativas y
culturales que atraigan a la poblacin juvenil y que puedan ayudar a
construir disciplinas y responsabilidades que los alejen del mundo de
la delincuencia y la violencia.
No es comn encontrar que los anlisis incluyan informacin sobre la
reincidencia juvenil en la contravencin o en el delito. Por lo mismo no
es claro el efecto real de los programas sobre este subgrupo de la
poblacin joven, que dicho sea de paso aparece ms involucrada en
los hechos delictivos y de violencia que el resto de la poblacin joven.
Pocas experiencias hacen participes a los jvenes de la planeacin
de los proyectos. Los jvenes suelen ser slo los beneficiarios. Esto
puede limitar el xito de las iniciativas.
Existe poca informacin sobre evaluaciones de impacto de las
estrategias de prevencin en jvenes en riesgo, si bien los escritos
las posicionan como prcticas exitosas dadas las expectativas que
generan y las formas alternativas que tienen para abordar a los
jvenes.
No es fcil siempre diferenciar las acciones generales de la poltica
social dirigida a la poblacin joven, de las acciones propias de la
prevencin social en jvenes en riesgo, y mucho menos evaluar el
impacto de tales acciones generales.
Las experiencias referenciadas en este artculo presentan programas
que insisten en la necesidad de reivindicar los derechos de la mujer.
Este es un paso necesario para visibilizar las problemticas de mujeres
y nias y generar prcticas en la poblacin masculina que reconozcan
37
y respeten los derechos de estas. Este es considerado un paso
necesario para avanzar hacia la proteccin de mujeres y nias ante el
delito y las violencias.
Muchas prcticas promueven la discriminacin positiva. Algunas
insisten en la importancia de educar a hombres y mujeres sobre
estas temticas. La expectativa es que estas formaciones contribuyan
a prevenir de manera temprana los delitos o violencias contra la
poblacin femenina.
Es fundamental facilitar la participacin de las mujeres, no solo en
la identificacin de las problemticas sino en la formulacin y puesta
en marcha de propuestas. Esto permite su inclusin y facilita la
construccin de propuestas con ellas y para ellas.
Es importante crear mecanismos que acerquen la institucionalidad a
la poblacin femenina, pues la violencia de gnero en muchos casos,
no es un hecho evidente. En este sentido la creacin o aproximacin
de instituciones expertas en el manejo de este tema, no solo fomenta
la atencin o previene estas conductas, sino que permite visibilizar y
atender de manera oportuna estos incidentes.
Finalmente, Amrica Latina constantemente implementa estrategias
para la atencin y la prevencin de esta problemtica, sin embargo las
estadsticas siguen mostrando niveles preocupantes. Esto quiere decir
que falta mucho por visibilizar y mucha ms sensibilizacin tanto para
los hombres y las mujeres.
En Amrica Latina las principales estrategias se han implementado
en pases que por causa del post-conflicto cuentan con un gran
nmero de armas disponibles en mercado negro y que alimentan la
delincuencia y la violencia a nivel urbano. Por ello el reflejo general
es el de desarrollar iniciativas para ejercer un control sobre el uso y
porte de stas.
Tambin aparecen estrategias alternativas que buscan generar
incentivos que motiven a los portadores a cambiar sus preferencias
por estos elementos, con otros que permitan una mejor calidad de
vida como alimentos y vestuario. Queda por evaluar la incidencia real
de estas iniciativas en el cambio permanente de las preferencias de
los portadores de armas.
Tambin se ha acudido a actos simblicos, por ejemplo de entrega
de armas de juguete o creacin de arte con la fundicin de armas.
Estas iniciativas buscan reivindicar el valor de la vida, y promueven en
diferentes grupos de edad la convivencia pacfica y el rechazo del uso
de las armas por parte de la comunidad.
No es claro el impacto de las estrategias estatales, que en general
son nacionales y las implementa el Estado central como poseedor del
monopolio de la fuerza, sobre el control de los mercados ilegales de
armas. Este es un punto en el que se requiere un mayor esfuerzo
multinivel, en prevencin como en coercin.
Parecera necesario evolucionar de estrategias que buscan solo la
intervencin frente el porte ilegal de armas hacia estrategias que
prevengan el porte general de armas en el mbito local. Todo esto sin
perjuicio de las normatividades nacionales en materia de uso de armas
cortas para la proteccin personal en otros mbitos.
En necesario, promover las evaluaciones de impacto de las acciones
orientadas a prevenir el uso de armas de fuego. El indicador
frecuentemente utilizado del nmero de armas entregadas
voluntariamente o decomisadas por las autoridades, no parece tener
relacin fcil con un indicador de prevencin de hechos delictivos.
Corresponsabilidad es la palabra clave en diferentes experiencias
para involucrar a diferentes actores en los diferentes momentos
de la poltica pblica de prevencin. Nuevos instrumentos se han
desarrollado, con mucha aceptacin, para facilitar la articulacin y
alianza entre los actores
Quedan por desarrollar las evaluaciones que permitan evaluar los
resultados y el impacto de las herramientas de gobernanza que
involucran a los actores diversos en la mejora de la situacin de
violencia y delincuencia.
En general se busca la coordinacin de esfuerzos interagenciales,
asunto que sigue representando un problema en muchas
intervenciones. Las acciones de prevencin suelen requerir ms
esfuerzos en coordinacin que las acciones de coercin, normalmente
asumidas por pocos actores.
Una manera de garantizar evaluaciones lo ms transparentes y
objetivas posible es acudir a terceros: profesionales independientes o
miembros de la comunidad que intervengan en esta fase.
Involucrar a la comunidad en el proceso de mediacin de conflictividades
sociales es una iniciativa que puede aplicarse con facilidad en el mbito
local, con relativos buenos resultados.
En realidad, el impacto sobre los ndices delictivos en los lugares
intervenidos por medio de estrategias de tipo situacional- ambiental es
positivo. Sin embargo no hay documentacin sobre las consecuencias
en el entorno y el desplazamiento espacial de las problemticas a
otros sectores, o sobre la sostenibilidad de la solucin en el tiempo.
38
Es importante que las tcnicas de prevencin situacional-ambiental,
tengan en cuenta las realidades sociales del entorno de intervencin.
Las consecuencias de no considerar este aspecto pueden ser graves
en materia de desuso de los espacios o de prdida de apropiacin
por parte de la comunidad. Las experiencias analizadas muestran
que suelen ser ms exitosas aquellas estrategias que hacen participe
a la poblacin habitual de los espacios pblicos intervenidos, pues
fomentan su posterior apropiacin y cuidado.
De forma contrara, aquellas iniciativas que carecen de participacin
y son exclusivamente intervenciones de tipo urbanstico, generan la
recuperacin fsica de los entornos, pero estos pierden su calidad de
espacios de encuentro para las comunidades.
La mayor parte de experiencias de intervencin en el espacio pblico
son integrales. Aqu ser muy importante la consideracin sobre la
buena combinacin de las acciones de prevencin multidimensional
que ms incidencia tenga frente al problema abordado.
IV. ALGUNAS TAREAS PENDIENTES
4.1 Sobre los retos generales de la replicabilidad de
intervenciones en poltica pblica local de prevencin
Hasta el presente la mayor parte de esfuerzos se han concentrado en
una lgica de replicabilidad de experiencias. Por ello, uno de los reflejos
naturales de decisores como de acadmicos es la constitucin de listas
de mejores prcticas (best practices). Esta aproximacin suele ser
muy til para el posicionamiento de ciudades y equipos de trabajo. Y
es seguro que en algunos casos puede ser importante replicar una
experiencia en otro sitio. La generalidad suele ser sin embargo que
el xito de las experiencias de prevencin puede estar explicado,
adems de la pertinencia de la intervencin tcnica frente al problema
especfico a prevenir, por otros factores institucionales, individuales o
culturales que normalmente no son resaltados o evaluados a la hora
de analizar una mejor prctica.
Es fundamental poder pasar de la identificacin de mejores prcticas
de prevencin a la identificacin de los factores que hacen posible el
xito de una prctica. Lo anterior impone un cambio en los nfasis del
trabajo: una mayor focalizacin en marcos de anlisis y marcos de
intervencin que en las experiencias en s. Por supuesto que seguir
siendo importante contar con los manuales de prevencin y con los
compendios de mejores prcticas. Pero lo que en realidad permitir y
potenciar su uso es la posibilidad de contar con un marco de anlisis
apropiado. Esta debe ser una tarea prioritaria en el futuro.
Por otra parte, la lectura transversal de las experiencias utilizadas
para elaborar este artculo, sugiere la deficiencia de las evaluaciones.
No siempre es claro por qu una experiencia es importante. No
siempre es evidente por qu ha dado o se estima que ha dado
buenos resultados. Es fundamental impulsar un esfuerzo amplio y
concentrado de evaluacin de los casos paradigmticos, adaptando
metodologas de evaluacin ligeras tipo survey y en algunos casos
metodologas extendidas que permitan ahondar en el anlisis de los
impactos. Esto es posible hoy con la disponibilidad de metodologas
de evaluacin de proyectos y polticas pblicas, adems de los
mtodos especficos de auditoras locales de seguridad. No hacerlo
puede implicar no dar el paso real hacia una nueva generacin de
polticas pblicas.
La no replicabilidad automtica tomada como principio del diseo de
soluciones implica un mayor esfuerzo en la conformacin de equipos
de trabajo para el diseo de las polticas pblicas de prevencin
adecuadas para una ciudad o un pas en particular. Tambin en lo
que ya se coment: el diseo de marcos robustos de anlisis de
la situacin de violencia y delincuencia y de marcos de diseo de
soluciones integrales de prevencin.
El complemento necesario para las anteriores herramientas, es una
herramienta que permita medir el perfil de inseguridad y violencia
de una ciudad o de una localidad en particular. Dicha herramienta
debe ser desarrollada, si esta lgica nueva es asumida.
4.2 Sobre el desarrollo de una cultura
de la prevencin local
Sigue siendo prioritario para los gobiernos locales trabajar ms
para luchar contra el delito que para prevenirlo. La comunidad
sigue pidiendo ms pie de fuerza. La opinin pblica no valora
suficientemente los esfuerzos en prevencin, en comparacin con
las soluciones coercitivas. De cierta manera es comprensible, no se
ha dado un esfuerzo contundente en Amrica Latina para explicar y
posicionar la prevencin ni por parte de los gobiernos, ni por parte
de los forjadores de opinin pblica.
Lo anterior indica que el camino para posicionar la prevencin
pasa necesariamente por su marketing y por la pedagoga para
explicarla bien. Tambin por darse los medios para medir y evaluar
los resultados de la prevencin, lo cual es en s un reto. No existen,
o son pocos, los indicadores de prevencin del delito y la violencia.
Debe concentrarse un esfuerzo en este sentido. No se dimensiona
bien el efecto de lo que no se mide. Y normalmente no se pide lo que
no da muestras empricas de tener un efecto. No es fcil desarrollar
indicadores de prevencin pero es una tarea inaplazable. De la
misma manera, posicionar el tema en la opinin pblica y en ltimas
en los gobiernos que responden a la opinin pblica, es fundamental.
Mientras tanto seguir siendo ms popular la propuesta de solucin
centrada en los temas de polica y en los de coercin en general.
Pero focalizar discurso, narrativa y accin en el tema de la
prevencin no significa dejar de lado los actores tradicionales de la
seguridad: policas y jueces. Al contrario las acciones de prevencin
de la delincuencia y la violencia, como su posicionamiento, deben
involucrar efectivamente a estos actores.
Una forma necesaria es iniciar por la masa crtica. Deben aumentar
los espacios de discusin cientfica y los medios de circulacin
de las reflexiones y las ideas que soportan la importancia de la
prevencin en Amrica Latina. Los medios de comunicacin deben
ser integrados a la construccin de una cultura de la prevencin.
Esto requiere un gran trabajo de formacin y acompaamiento
constante por parte de los actores de la academia y de los think
tanks. Es posible construir una hoja de ruta especfica para estos
actores que en ltimas determinan una buena parte de la orientacin
de la opinin pblica.
Una clave para posicionar y desarrollar ms fcilmente la prevencin,
es pensarla articulada a la percepcin de seguridad. Uno de los
graves problemas en muchas ciudades hoy, es la percepcin de
inseguridad. La prevencin es una actividad constante, que puede
ser muy visible para el ciudadano. En esa medida puede contribuir a
desarrollar nuevas narrativas y a mejorar la percepcin de seguridad.
El trabajo directo con las vctimas de la violencia y la delincuencia
y con los ms vulnerables social y econmicamente contribuye
decididamente a promover la prevencin como consigna de la
poltica pblica. Hay que hacer la articulacin entre las acciones que
ya existen en ese sentido y sus implicaciones para la prevencin.
Una reflexin y un trabajo en torno a la cultura ciudadana constituyen
un esfuerzo de fondo para afianzar la cultura de la prevencin en la
medida en que se cobra conciencia sobre el respeto al otro y a lo
pblico. Un clima y un ambiente de respeto ciudadano son en s un
clima y un ambiente de prevencin de muchas conductas agresivas
y delictivas.
Finalmente, la escuela es el mbito de socializacin y construccin de
valores por excelencia. Construir una cultura de la prevencin en el
largo plazo significa darse los medios para desarrollar o adaptar los
mtodos pedaggicos que permitan construir con los ms jvenes
el nuevo imaginario y las nuevas actitudes. Un programa fuerte y
ampliamente difundido en este sentido es necesario.
39
4.3 Sobre apuestas metodolgicas e instrumentales
para impulsar y apoyar la prevencin local
de la violencia y la delincuencia
Aun falta impulsar la construccin de una base de informacin y
conocimientos sobre prevencin de la delincuencia y la violencia. No
exclusivamente una base de datos tradicional. En particular, adems
de compilar los campos que se pueden proponer para una base de
datos de experiencias sobre prevencin local, es necesario contar con
la evaluacin pertinente, as como los elementos que permitan explicar
el por qu de los resultados. Poner a disposicin de los operadores
tal base, resulta fundamental para avanzar en mejores polticas de
prevencin local.
Se deben desarrollar o adaptar marcos analticos multidimensionales
para evaluar las necesidades en prevencin, as como para el diseo
de estrategias integrales de prevencin, construidas a partir de
acciones especficas como las que existen en manuales y compendios.
Este esfuerzo debe realizarse en el lugar de los esfuerzos para
construir modelos de prevencin local.
Como complemento de lo anterior, debe desarrollarse una herramienta
que permita conocer el perfil de delincuencia y violencia de una ciudad
o una localidad y establecer un marco de comparacin entre la
situacin de ciudades, tambin para acercarse a la evolucin de la
situacin en la localidad o la ciudad objeto de intervencin.
Igualmente, es necesario desarrollar un esfuerzo importante de costeo
de la intervencin en prevencin as como de medicin de los impactos
y resultados de las acciones de prevencin. Analizar los impactos
econmicos directos e indirectos de la intervencin en prevencin
local es fundamental, no solamente para conocer mejor los impactos
reales, sino para posicionar el tema en los decisores econmicos.
En la perspectiva del necesario impulso de la cooperacin ciudad-
ciudad, ser fundamental desarrollar los instrumentos financieros
o adaptar otros existentes para financiar proyectos y acciones
concretas. Tambin podrn consolidarse los premios a buenas
experiencias integrales de prevencin local. Este instrumento debe
contribuir en buena medida al posicionamiento de la prevencin local y
a la construccin de una cultura de la prevencin.
4.4 Sobre la difusin y socializacin de buenas prcticas co/content/view/42/76/
de la prevencin de la delincuencia y la violencia
Falta impulsar de una red de autoridades locales, una especie de
Foro Latinoamericano de Seguridad Urbana-FLASU inspirado en la
experiencia del Foro Europeo de Seguridad Urbana-FESU. Este es el
mecanismo ideal para la difusin y socializacin de buenas prcticas
40
de la prevencin de la delincuencia y la violencia. El espacio existente
de la Plataforma de Ciudades puede ser la base de este proceso.
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con relacin a reas urbanas y juventud en riesgo: Actas del Werth Francisca, Prevencin social del delito: pautas para
Taller realizado en el 11 Congreso de las Naciones Unidas sobre una intervencin temprana en nios y jvenes; Fundacin Paz
Prevencin del Delito y Justicia penal Bangkok, Tailandia 18-25 de ciudadana, Hanns Seidel Stiftung, Abril de 2006.
abril de 2005, Preparado por Margaret Shaw y Kathryn Travers, Vanderschueren Franz. Modelos democrticos de prevencin del
Montreal 2007. delito: anlisis de experiencias exitosas. Friedrich Ebert Stiftung,
Rau, Macarena, Prevencin del crimen mediante el diseo Universidad Alberto Hurtado, Santiago de Chile, octubre de 2007.
ambiental en Latinoamrica, un llamado de accin ambiental
comunitaria. En: Dammert, Luca; Paulsen, Gustavo, (Eds.). Ciudad
y Seguridad en Amrica Latina. FLACSO-Chile, Red 14 seguridad ANEXO 1:
ciudadana en la ciudad, Municipalidad de Valparaso y URBAL,
Santiago de Chile, 2005. listado de Prcticas SIGNIFICATIVAS de prevencin social en Amrica
Rau Vargas Macarena, Prevencin de la violencia y el delito Latina
mediante el diseo ambiental (CPTED) en Latinoamrica y el Para este artculo se han analizado experiencias diversas, todas
Caribe: Estrategias Urbanas de Cohesin Social e Integracin reportadas como positivas, en diferentes mbitos de la prevencin del
Ciudadana, Julio de 2008. delito. La lista de experiencias por temtica es la siguiente:
Rehabilitacin del centro urbano: el Proyecto Tercer Milenio
(Bogot, Colombia, Experiencia seleccionada en el Concurso de Experiencias con jvenes en riesgo
Buenas Prcticas patrocinado por Dubai en 2002, y catalogada Fundacin la Guaca Colombia
como GOOD. (Best Practices Database). Consultado en Noviembre Las pandillas y su entorno: la negociacin de SER PAZ, Ecuador
de 2008. Disponible en http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu02/ Red Joven de Ciudadana Belo Horizonte Brasil
bp122.html Diadema: un mejor lugar para vivir Sao Paulo, Brasil.
Rodrguez Ernesto, Prevencin y atencin a las violencias Circo Volador: cultura joven y popular, Ciudad de Mxico Mxico
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en el marco del Proyecto Regional Feria del conocimiento de EL GOLBIANO el juego de la paz, Colombia.
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Sozzo, Mximo, Seguridad Urbana y tcticas de prevencin del Lurigancho, Lima, Per.
delito. En: Dammret Lucia (Ed.). Seguridad ciudadana Experiencias Culturas juveniles y comunidad en Quito.
y desafos, UR-BAL., Valparaiso, Chile, 2000. Programa IDIPRON, Bogot Colombia.

42
Experiencias para prevenir la violencia de gnero. Proyecto Urbano integral (PUI), Medelln, Colombia.
Programa ciudades seguras: violencia contra las mujeres y polticas Mejoramiento del paseo turstico Paseo Atkinson y Subida
pblicas UNIFEM. Concepcin, Cerro Concepcin, Chile.
Centro de Atencin y prevencin de la violencia intrafamiliar, Chile. Renovacin de espacios pblicos en Bogot, Proyecto Tercer Milenio,
Red chilena contra la violencia domstica y sexual Colombia.
ISIS internacional- servicio de informacin y comunicacin de mujeres, CPTED en la Comuna de Vitacura, Chile.
Chile.
Comuna Mujer, municipio de Montevideo, Uruguay.
Mapa de la ciudad prohibida para mujeres, municipalidad de Basauri,
Espaa.
Delegacia da Mulher - So Paulo, Brasil.
Programa H, Brasil.

Experiencias para disminuir la violencia armada.

Armas pequeas seguridad y justicia, Honduras
Municipio libre de Armas, San Martn e Ilopango, el Salvador.
Vida sagrada y desarme, Bogot, Colombia.

Experiencias para la prevencin del delito focalizada en los actores

Pactos por la convivencia ciudadana, Bogot Colombia.
CAVIDS, Bogot Colombia.
Contratos locales de seguridad, Lille, Francia.
Mediacin comunitaria en favelas de Ro de Janeiro, Brasil.
Sao Paulo en paz, Brasil.

Experiencias en espacios pblicos deteriorados o con alta percepcin

de inseguridad.
Recuperacin y revalorizacin del parque Rivadadia, Buenos Aires,
Argentina.
Programa de recuperacin de espacios pblicos, parque La Castrina;
San Joaqun, Chile.
Remodernizacin del parque Marrou Correa, Chorrillos, Per.
Villa del Caleuche: Prevencin a travs del diseo ambiental, Chile.
CPTED en Chile, caso Pealoln.
Los Comits de seguridad ciudadana locales o de distrito (CODISEC),
caso Ayacuchana, Per.
Programa de recuperacin y animacin de espacios pblicos, Calama,
Chile.
TAC, Juntos Construyendo una Vida Mejor Valparaso Chile
Participacin ciudadana en un programa de ejercicio fsico al aire libre,
Crdoba Argentina.
Programa de mejoramiento barrial integral, Romero Rubio Mxico.
Fortaleciendo el programa Colonias Urbanas zona Centro, Santiago,
Chile.

43
EL DESARROLLO DE LAS POLTICAS DE SEGURIDAD
CIUDADANA EN CHILE: EL DEFICIT POLTICO FRENTE
A LA DEMANDA POR SEGURIDAD CIUDADANA
Alejandra Lunecke Reyes
Es Licenciada en Historia, Cientista Poltica y Magster en Desarrollo Urbano. Email: gluneke@uc.cl.
I. INTRODUCCIN
Chile muestra mejores niveles de seguridad ciudadana en comparacin
a otros pases de Amrica Latina si se consideran los delitos violentos,
y en especfico la tasa de homicidios. Tambin durante los ltimos aos,
se observa una tendencia a la baja en las cifras de victimizacin en el
nivel nacional. Sin embargo, estas cifras no coinciden con la demanda
por seguridad que manifiestan los chilenos. El temor al delito y la
preocupacin por este problema se instala en niveles mucho ms altos
que la victimizacin que reportan los hogares. Una de las principales
implicancias de esta brecha refiere al tipo de respuesta que se ha dado
al fenmeno durante la ltima dcada. Y es que desde 2000 en adelante
han existido esfuerzos diversos respecto a cmo enfrentar la criminalidad
y las consecuencias que de ella derivan, focalizndose ms en mbitos de
control del delito que en la prevencin de ella. As por ejemplo, destacan
procesos como el de reforma al sistema procesal penal, la reforma al
sistema de justicia penal adolescente, iniciativas diversas en materia de
modernizacin y profesionalizacin policial y mejoras en los sistemas
de medicin del delito y de los sistemas de estadsticas criminales. Un
avance tambin lo constituye el haber instalado en el debate pblico
la necesidad comprender el delito y la violencia como un fenmeno
multidimensional sobre el cul inciden una multiplicidad de factores y por
lo cual, son mltiples los actores llamados a dar respuesta al fenmeno
y a coproducir la seguridad. Es desde dicha perspectiva que conceptos
como la prevencin social, situacional o reinsercin social cobran hoy
sentido en el discurso poltico y pblico. Sin embargo, y en relacin a esto
ltimo, se puede constatar que si los esfuerzos se han concentrado en
el fortalecimiento del sistema de control un rea an insuficientemente
desarrollada es la que refiere a las polticas en el mbito de la prevencin
44
social del delito y de la reinsercin social y rehabilitacin de quienes han
sido condenados.
Este desequilibrio en el desarrollo de la respuesta radica en que
la demanda de seguridad ha llevado a fortalecer principalmente
aquellos mbitos a travs de los cules se obtienen resultados
visibles en el corto plazo: el control del delito y para ello, se ha
centrado la atencin en la bsqueda de tcnicas y tecnologa
adecuada. Sin duda todo ello es urgente y necesario, sin embargo
esto tiene al menos una gran implicancia: ha existido un dficit
de debate poltico sustantivo respecto al enfoque desde cul el
Estado, y la sociedad chilena se hace cargo del problema. Desde
esta perspectiva, ha sobrado tecnocracia y ha faltado Poltica.
Todo ello conlleva riesgos polticos en un contexto en el cul an
poco se sabe porqu los chilenos manifiestan una alta percepcin
de inseguridad an cuando las cifras muestran otra realidad en
trminos comparativos.
Este captulo se organiza en tres puntos centrales. Con el objeto de
dar un contexto y mostrar esta brecha entre victimizacin y percepcin
de inseguridad, se presenta muy sintticamente la evolucin de la
delincuencia y el temor en Chile durante la ltima dcada, considerando
bsicamente estadsticas del Ministerio de Interior y de las policas. En
la segunda parte se da cuenta de los principales hitos que constituyen
avances importantes de lo que ha sido la respuesta de poltica pblica,
destacando entre ellos el desarrollo institucional, los esfuerzos de
medicin y el perfeccionamiento del sistema de justicia criminal. En un
tercer tem, y como contrapunto a estos avances se destaca lo que he
denominado el dficit poltico de la respuesta y que refiere a la falta de
una poltica integral, inclusiva y basada en un enfoque democrtico y
de derechos, la que se manifiesta en el centralismo de las polticas de
prevencin del delito, en la crisis que atraviesa el sistema penitenciario Grfico #2. Evolucin de la re victimizacin
en Chile y el explosivo -y poco debatido- crecimiento de la industria de hogares en Chile 2005-2012
de la seguridad privada en el pas. Por ltimo, a modo de reflexiones % Revictimizacin Hogares Total Pas
20
finales, se retoman estas ideas y se analiza el riesgo que implica no 18
18
15.9
considerar en el diagnstico de la in-seguridad, las causas profundas 16
14
que pueden explicar los elevados niveles de percepcin de temor al 12
11.8 11.4 12.1
10.9
9.5
delito que manifiestan los chilenos. 10
8
7.5
6
II. LA DEMANDA POR 4

SEGURIDAD Y LAS CIFRAS 2

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Uno de los rasgos que destaca en lo que ha sido la trayectoria chilena Fuente: elaboracin propia en base a Encuesta Nacional Urbana de Seguridad
en materia de criminalidad en la ltima dcada, es la tendencia a la baja Ciudadana. Subsecretara de Prevencin del Delito.

que evidencian las cifras de victimizacin. Desde 2005 en adelante,

la victimizacin se mide a travs de la Encuesta Nacional Urbana de Grfico #3. Victimizacin Hogar segn
Seguridad Ciudadana (ENUSC), instrumento que permite determinar delito en Chile 2011-2012
Porcentaje de hogares victimizados segn delito 2011-2012
cul es el nivel de victimizacin de los hogares chilenos de manera Durante los ltimos 12 meses , Usted o algn miembro de su hogar fue vctima de alguno de estos delitos?
anual. Segn este registro, para 2012 un 26, 3 % de los hogares en 9.1
2011 2012
8.1
el nivel nacional fueron vctimas de algn delito, cifra- que como se
evidencia en el siguiente grfico- es la ms baja desde 2005. 6.2
5.7
5.3
Esta tendencia se mantiene para la regin metropolitana, la zona norte 4.6 4.4 4.3
y sur del pas. Es decir, se trata de un fenmeno nacional an cuando la
2.5 2.5
regin metropolitana es la regin que evidencia un porcentaje mayor de 1.6 1.6

victimizacin (28,8%) que las regiones ubicadas en el norte (26,4%) y 0.4 0.3

sur (22,9%) del pas. Tambin, cabe destacar de esta trayectoria, que Hurto Robo por
sorpresa
Robo con fuerza Robo con violencia
en la vivienda o intimidacin
Delitos
econmicos
Lesiones Delitos de soborno
o corrupcin

para 2012 slo el 7,5% de los hogares fueron re victimizados, cifra

Fuente: Zuniga, L. Porqu los problemas de delincuencia en Chile parecen menores que
que es la ms baja desde 2005 en adelante. Por tanto, esta cada en el los de otros pases latinoamericanos?- Paper presentado en Wodrow Wilson Center for
Scholars. Junio, 2013.
porcentaje se relaciona con la cada de la re victimizacin.
Por otra parte, si se considera la Encuesta Nacional de Victimizacin
Grfico #4. Evolucin de los Casos
Grfico #1. Evolucin de la victimizacin Policiales en Chile 2005-2012
en Chile 2005-2010 Pas
Tasa casos policiales Total DMCS
Evolucin de la victimizacin % Hogares- Total Pas 4000
3500

40 38.3 38.4 3000

34.8 35.3 33.6

2500
35
31.1 2000 Pas
30 28.2 1500
26.3
1000
25
500
20 0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
15
10 Fuente: elaboracin propia en base a Informes estadsticos de Subsecretara de
5 Pevencin del Dlito.

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: elaboracin propia en base a Encu,esta Nacional Urbana de Seguridad

Ciudadana. Subsecretara de Prevencin del Delito.

45
por tipo de delito, se observa que esta tendencia se observa en todos
los delitos sin existir mayor excepcin.
Esta trayectoria se comporta de manera similar a la que evidencian
los casos conocidos por las policas1, entre los cuales se consideran
las denuncias que realizan los sujetos y los delitos aprehendidos en
flagrancia. Segn los informes estadsticos de criminalidad que elabora
el Ministerio de Interior se observa que para 2012 versus 2011 existe
una variacin negativa de -9,5%.
Estos resultados contrastan con lo que las personas perciben respecto
a la seguridad ciudadana. Al ser consultados por el principal problema
del pas, los chilenos declaran que la delincuencia y el trfico de drogas
ocupan el segundo problema ms importante despus de la pobreza.
A ello se suma, que un 40,2% de los chilenos cree que ser vctima
de un delito en los prximos doce meses, cifra por cierto mucho ms
alta que aquellos sujetos que declararon haber sido vctimas de algun
delito en el ltimo ao (la victimzacin personal para 2012 fue de
8,5%). A su vez, cabe destacar que esta cifra sobre percepcin de
riesgo se ha mantenido constante desde 2005, ao que mostr que
un 44,% de los encuestados tenan la misma percepcin. Junto con ello
y como se oberva en el siguiente grfico, desde 2008 se mantiene la
tendencia a creer que la delincuencia ha aumentado o se ha mantenido
estable, siendo para 2012 un 82,3 % el porcentaje de personas que
creen ello.
Grfico #5. Percepcin de la delincuencia marco de comprensin multidimensional de la criminalidad que se
en el barrio en Chile 2008-2012
Percepcin de la delincuencia en el barrio 2008-2012
2008 2009 2010 2011
Esta pequea sntesis, da cuenta de cuatro rasgos sobre la trayectoria
chilena que interesa aqu destacar: existe una tendencia a la baja
en los delitos, ya sean los considerados por la polica como los
reportados por los sujetos en la Encuesta Nacional de Victimizacin.
Esta tendencia se manifiesta en todo el nivel nacional, an cuando es
claro que la inseguridad ciudadana tiene una mayor concentracin en
el centro urbano metropolitano. Asimismo, esta tendencia se observa
en casi todos los delitos de mayor prevalencia como son los robos,
hurtos y lesiones. Sin embargo, estos resultados contrastan con la
alta preocupacin ciudadana que concentra la delincuencia en relacin
a otros problemas del pas y con la alta la percepcin de riesgo que
manejan los chilenos (demanda por seguridad).
III. EL SUPERHBIT: LOS AVANCES
DE LA POLTICA DE SEGURIDAD
CIUDADANA EN EL LTIMO DECENIO
Al analizar lo que han sido las polticas de seguridad ciudadana
durante la ltima dcada destaca el avance que el pas a alcanzado en
diferentes materias. Ello tanto en trminos de la cantidad de iniciativas
que se han implementado como en lo que se ha podido consolidar
en determinados mbitos. En este sentido tres son los aspectos que
deben ser reconocidos: la instalacin en el debate pblico de un
logra consolidar desde 2004 a travs la elaboracin de la Poltica de
Seguridad Ciudadana y de los programas gubernamentales y luego,
a travs de cambios en la institucionalidad a cargo de la seguridad
pblica. En segundo lugar destaca el mejoramiento y consolidacin de
las tcnicas de medicin de la criminalidad que muestra un desarrollo
Aument
Se mantuvo sustantivo en materia de informacin y estadstica criminal y por ltimo,
Disminuy se relevan los avances alcanzados en el rea de control y justicia
N/S N/R
criminal, en el cual destacan las iniciativas de reformas penales, los
programas de modernizacin policial y las iniciativas legales para
2012 mejorar sistema jurdico.

Percepcin delincuencia en el barrio 2008- 2012 3.1 La multidimensionalidad del crimen y la

2008 2009 2010 2011 2012 institucionalidad de la seguridad ciudadana
Aument 44,9 44 34,5 43 36,6
Uno de los aspectos que destac en el desarrollo de poltica durante
Se mantuvo 40,6 40,8 46,3 43,1 45,7
los 2000, refiere a la instalacin en el debate pblico del enfoque
Disminuy 11,5 11,8 15,9 10,7 14,6
N/S N/R 3 3,4 3,3 3,4 3,1 multidimensional del delito y la violencia. Este enfoque refiere a que
el delito se explica por una multiplicidad de factores entre los cuales
Fuente: elaboracin propia en base a ENUSC, Subsecretara de Prevencin del Delito.

1 Se refiere a los casos policiales consignados por la polica de Carabineros y la Polica de Investigaciones. Se debe considerar que este registro no da cuenta de aquellos hechos de delito y violencia no
ingresados por la polica (cifra negra).Para Chile el porcentaje de delitos denunciados es slo de 38,4% segn la ENUSC 2012.

46
 Poltica Nacional de Seguridad Estrategia Nacional de Seguridad Plan Chile Seguro (2010-2014)
Ciudadana (2004) Pblica (2006-2010)
Principios orientadores: Principios orientadores Ejes:
Respeto a los derechos humanos. Integralidad Prevenir
Bsqueda de eficiencia y coherencia Focalizacin Proteger
Focalizacin de tareas Territorialidad Sancionar
Definicin territorial de los marcos de accin Participacin ciudadana Apoyar
Coproduccin de la seguridad por Seguimiento y la evaluacin Rehabilitar
parte de diferentes instituciones y Ejes: Ejes transversales:
organismos pblicos y privados Institucionalidad Gestin eficiente de la informacin.
Participacin ciudadana Integralidad, Informacin Ejecucin de programas a nivel local
gradualidad e igualdad Prevencin
Seguimiento y evaluacin de las Control y sancin
acciones y programas emprendidos. Rehabilitacin y reinsercin social
Asistencia a vctimas

Fuente: Zuniga, L. Porqu los problemas de delincuencia en Chile parecen menores que los de otros pases latinoamericanos?- Paper presentado en Wodrow Wilson Center for
Scholars. Junio, 2013.

se observan los sociales, los culturales, los econmicos,etc.Y que por la interrupcin de las carreras criminales (poblacin en riesgo) como
tanto la sola respuesta de control no es suficiente. Con ello el Estado a disminuir la oportunidad de ella (prevencin situacional y vigilancia
se haca cargo tanto la sancin pero tambien de la prevencin de la policial). Tambin la asistencia y reparacin de las vctimas cobr
criminalidad y de intervenir en aquellas reas que se orientaran tanto a mayor inters por los tomadores de decisiones pblicas.

MINISTERIO DEL INTERIOR Y SEGURIDAD PUBLICA Consejo Nacional de Seguridad Pblica e Interior

Subsecreatara de Desarrollo Regional y Servicio Nacional para la prevencin y Oficina Nacional de Emergencias
Subsecretara del Interior Subsecretara de Prevencin del Delito Administrativo rehabilitacin del consumo de drogas y (ONEMI)
alcohol (SENDA)

Divisin de Gobierno Interior Observatorio de Seguridad Divisin de Polticas y Estudios

Divisin de Carabineros
Apoyo a las vctimas Divisin de Desarrollo Regional

Divisin de Investigaciones (PDI)

Fondo Nacional de Seguridad
Pblica Divisin de Municipalidades

Programa de Derechos Humanos

Chile Seguro (Poltica nacional)
Divisin de administracin y finanzas

Oficina de Exonerados Polticos

Fondo de organizacin regional de

Departamento de Extranjera y Migracin
Pasos fronterizos Fondo Social Pensiones de gracia Accin Social

Fuente: Ministerio de Interior, Subsecretara de Prevencin del delito. Ver: www.interior.gob.cl

47
As, la seguridad ciudadana desde una perspectiva sistmica, qued
integrada por un subsistema de prevencin social; subsistema de
prevencin situacional-vigilancia policial; por un subsistema de
persecucin y enjuiciamiento criminal y por el sistema penitenciario.
Esta mirada fue promovida por Fundacin Paz Ciudadana en 2004,
en lo que fue el proceso de elaboracin de la Poltica de Seguridad
Ciudadana durante el gobierno del ex presidente Lagos (2004-
2006). Lo anterior se evidencia tambin en los contenidos incluidos
en los programas de gobierno de Lagos, Bachelet y Piera (2004-
2014). Si se observan los principios que orientan el quehacer
pblico como los ejes fundamentales de trabajo declarados en estos
programas, se constata que existe cierta continuidad en trminos de
multidimensionalidad entre una administracin y otra.
Por otra parte, uno de los cambios ms importantes en el abordaje
de la seguridad refiere a la institucionalidad pblica y a las reformas
constitucionales atingentes a la polica. En este sentido la creacin
de la Subsecretara de Prevencin del Delito, cuyas competencias son
exclusivas es un avance importante en este sentido. Asimismo, las
reformas constitucionales de 2005 impulsaron algunos de los cambios
ms relevantes para las policas: se puso fin a la inamovilidad del
General Director de Carabineros y se estipul el traspaso de las policas
hacia el Ministerio de Interior (Subsecretara de Interior), evitando con
ello la doble dependencia que tenan hacia el Ministerio de Defensa y
el Ministerio de Interior desde tiempos de la dictadura militar. As, la
Ley 20.502 que crea el Ministerio del Interior y Seguridad Pblica y
el Servicio Nacional para la Prevencin y Rehabilitacin del Consumo
de Drogas y Alcohol (organismo desconcentrado, en remplazo de
CONACE) fue promulgada el 9 de febrero de 2011. Junto con ello, esta
ley crea una instancia intersectorial, reconociendo que son mltiples
las instituciones que intervienen en el problema: el Consejo Nacional
de Seguridad Pblica e Interior y los Consejos Regionales de Seguridad
Pblica e Interior sern rganos consultivos para el Ministerio y las
Intendencias en la elaboracin e implementacin de la Poltica Nacional
de Seguridad Pblica.
Lo relevante de esto radica en que, con estos cambios, se institucionaliza
la seguridad ciudadana como algo que trasciende a la esfera policial,
enfatizando el rol de las autoridades polticas y civiles, y buscando un
mayor equilibrio entre polticas de control y de prevencin. La nueva
configuracin de la institucionalidad a cargo de la seguridad ciudadana
se observa en el siguiente diagrama: (pagina anterior)
3.2 La medicin del delito y las estadsticas criminales
Una de las reas que ms resalta en este desarrollo es la que respecta
a la medicin de la criminalidad y al prefeccionamiento tcnico en
48
materia de estadisticas criminales. Desde 2003 en Chile se aplica
anualmente la Encuesta Nacional Urbana de Victimizacin que permite
medir los hechos criminales y la percepcin de inseguridad de manera
estable y con ello, conocer cual es la cifra negra del delito tanto para
el nivel nacional, como regional y local. Junto con la ENUSC, tambin
existen esfuerzos privados como el de Fundacin Paz Ciudadana que
realiza un ndice de Victimizacin desde la dcada de los noventa,
permitiendo conocer las tendencias de la criminalidad. Tambin
destacan en esta rea la elaboracin de los Informes Trimestrales y
Anuales de Estadstica Criminal por parte del Ministerio de Interior,
que sistematizan las denuncias y detenciones registradas tanto por
la policia de carabineros como por la polica de investigaciones y cuyo
acceso es pblico a travs de la pgina web del Ministerio de Interior.
Junto con la medicin de la criminalidad, el Ministerio de Interior ha
realizado esfuerzos diversos (junto a otros actores institucionales) por
medir fenmenos asociados al delito o evaluar determinadas polticas
pblicas como son las encuestas realizadas en materia de violencia
escolar; violencia intrafamiliar y evaluaciones al Plan Cuadrante de
Carabineros de Chile.
Por ltimo, un gran avance sin duda lo constituye el diseo y la prxima
implementacin del Banco Unificado de Datos (BUD), que permitir
integrar la informacin del sistema de justicia criminal permitiendo
realizar un seguimiento a cada caso ingresado desde la deteccin del
delito por las policas, pasando por el proceso de enjuiciamiento hasta
la etapa condenatoria.
3.3 El sistema de control y reformas
al sistema de justicia criminal
Uno de los mbitos que mayor desarrollo ha tenido en esta ltima
dcada es el que refiere al sistema de control y de justicia criminal.
Un sinnmero de iniciativas se observan orientadas a mejorar tanto
la labor de las policas como del sistema de enjuiciamiento del delito.
Respecto a las policas, cobran relevancia los planes de modernizacin
que han llevado a cabo tanto la policia preventiva (Carabineros) y
la polica de investigaciones (PDI). En Carabineros son mltiples los
esfuerzos que se ha realizado en lo que refiere a mejorar el sistema
de vigilancia y que han redundado en la incorporacin de sofisticadas
metodologas de medicin y anlisis de los delitos (AUPOL;AGEOP, etc)
y de metodologas orientadas a hacer ms eficientes estas tareas
de vigilancia y de procedimientos policiales (todos orientados a dar
una mejor focalizacin de los recursos y a establecer una alianza
estratgica con otros actores relevantes en el nivel territorial). Entre
las iniciativas que destacan se encuentran el Plan Cuadrante de
Seguridad Preventiva; la instalacin del Sistema Tctico de Anlisis
Criminal (STAD); el desarrollo de modelos de polica orientada a la
comunidad (MICC): iniciativas focalizadas en detectar un mayor numero
de hechos (instalacin de Fonos Denuncias pata VIF y maltrato de
Nios) y la incoporacin de tecnologas avanzadas de control (sistema
de identificacin para controles policiales, plan frontera norte, entre
otros). Todo ello ha involucrado cambios en el nivel de formacin de
los funcionarios y cursos de perfeccionamiento permanente tanto en
las escuelas en Chile como en el nivel internacional. Para el caso de la
polica de investigaciones, son tambin destacables los esfuerzos que
la institucion ha realizado para mejorar la formacin de los funcionarios
como la incorporacin de tecnologas y metodologas para hacer de la
investigacin policial algo ms eficiente y efectivo. Desde el desarrollo
del Plan Fenix y Plan Minerva hasta los cambios en metodologas
operativas son destacables. En ambos casos, estas transformaciones
han ido acompaadas de un aumento de la cobertura policial, aumento
en materia de recursos humanos y avances tcnolgicos y materiales.
Respecto a los procesos de enjuiciamiento criminal, la iniciativa que
mayor transformacin ha producido en el sistema es la Reforma
Procesal Penal instalada desde 2005 en el nivel nacional. Esta reforma
incluy tanto cambios sustantivos en el proceso penal como en los
principios jurdicos que la sostienen. Tambin incorpor al Minsiterio
Pblico y a la Defensora Penal Pblica como actores relevantes en
el sistema, permitiendo a su vez que el sistema de justicia fuese
ms eficiente en el proceso penal. En 2007 tambin se promulg la
Reforma Penal Adolescente, cuyo prinicipal cambio fue rebajar la edad
de la imputabilidad juvenil con el objeto de interrumpir a tiempo el
involucramiento de los adolescentes y menores de edad en carreras
delictivas. Ambas reformas, han sido defendidas y/o cuestionadas
desde diversas perspectivas y por diferentes razones (la primera por
el garantismo y la segunda por sus magros resultados en trminos de
delincuencia juvenil), pero sin duda marcan un hito en el proceso penal
chileno que debe ser relevado.
A lo anterior, otro hito refiere al proceso de concesin de crceles que
se encuentra desde 2006 funcionando. Frente a los altos niveles de
hacinamiento en las crceles pblicas y el aumento de la poblacin
penal, el Estado defini desde mediados de 2000 construir diez
nuevos penales y concesionar las tareas administrativas (la vigilancia
sigue en manos de Gendarmera). Hasta junio de 2013 siete penales
privados se encuentran en operacin2.
Lo que s cabe sealar es que, desde el punto de vista de los objetivos,
estos nuevos penales no han logrado disminuir el hacinamiento
en los penales pblicos y las condiciones de los reclusos siguen
siendo precarias y bajas respecto a los estandares internacionales
existentes. Y es que si la poblacin para 1987 era de 24.000
reclusos, para 2012 esta poblacin aument en el doble siendo de
54.000.3 Asimismo, tambin se ha atribuido (aunque no de manera
cientfica) a estos cambios en el sistema de justicia el aumento de
la poblacin total atendida por el sistema (entre personas recluidas
y personas con medidas alternativas), nmero que aument de
66.585 en 2000 a 103.189 en 20124. Y es que, como lo seala el
Informe del Consejo de la Reforma Penitenciaria de 20105, durante la
ltima dcada se aprecia un aumento de la poblacin por incremento
de penas: entre 2000 y 2009, la tasa de poblacin penal aument
de 220 a 318 cada 100.000 habitantes. Segn este mismo informe,
en esto incide la Reforma Procesal Penal y la dictacin de una serie
de leyes tendientes a incentivar los mecanismos de autoincriminacin
que aceleran los procesos, y que modifican el rgimen de medidas
cautelares, facilitando la aplicacin de la prisin preventiva y
endureciendo las penas respecto de ciertos delitos. De hecho, en el
ao 2000 existan alrededor de 16 mil condenas y en el ao 2009 la
cifra aument a 38 mil.
Como se ha introducido antes, la alta percepcin de inseguridad en
Chile ha incidido en que la respuesta durante la ltima dcada se haya
focalizado en estas polticas de control y de enjuiciamiento criminal. La
ciudadana solicita mayor sancin y la oferta pblica se ha centrado en
la mano dura contra la delincuencia. Como destaca Salazar en 2010,
el populismo punitivo ha sido una caracterstica comn en los pases
de la regin, y Chile en este sentido no ha sido la excepcin.6
No cabe duda que dichas iniciativas son necesarias y han sido un
gran avance sin embargo, ya sea por voluntad u omisin, el nfasis
en materia de control ha sido en detrimento de aquellas iniciativas
de carcter social, las que involucran ms tiempo en obtener

2 Para acceder a una evaluacin sobre la poltica de concesin de crceles se sugiere revisar el Informe Evaluacin del sistema concesionado versus el sistema tradicional sobre la reincidencia delictual,
elaborado por Fundacin Paz Ciudadana y el Banco Interamericano de Desarrollo de Junio 2013. Ver: http://www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2013/07/2013-07-02_Evaluaci%C3%83%C2%B3n-
del-sistema-concesionado-versus-el-sistema-tradicional-en-la-reducci%C3%83%C2%B3n-de-la-reincidencia-delictual.pdf
3 Para un completo anlisis del sistema penitenciario en Chile se recomienda revisar el Informe del Consejo de la Reforma Penitenciaria, 2010. Ver en: http://www.pazciudadana.cl/resultados-de publicaci
ones/?q=informe+consejo+para+la+reforma+penitenciaria
4 Zuniga, L. Porqu los problemas de delincuencia en Chile parecen menores que los de otros pases latinoamericanos?- Paper presentado en Wodrow Wilson Center for Scholars. Junio, 2013.
5 El Consejo para la Reforma Penitenciaria fue convocado por el ex Ministro de Justicia, Carlos Maldonado C. y participaron en ste: la Divisin de Defensa Social del Ministerio de Justicia, FLACSO-Chile;
Fundacin Paz Ciudadana (FPC); Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana (CESC) de la Universidad de Chile y Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA). El Consejo cont adems con la
presencia de otras autoridades de gobierno como: Subsecretara de Justicia, Subsecretara de Interior, Gendarmera y de la Sra. Mnica Maldonado, fiscal de la Excelentsima Corte Suprema.
6 Salazar, F. Duros con el delito? Populismo e Inseguridad en Amrica Latina. FLACSO Chile, 2010.

49
resultados. Si se consigna el estudio realizado por Salazar y Fernndez
en 2009, este desequilibrio se constata en la inversin de recursos
pblicos vinculados a cada mbito. Como se observa en este grfico,
son las fuerzas de orden y seguridad y luego el sistema de justicia
los que condensan la mayor parte de los recursos fiscales para los
cuatro aos en estudio. El presupuesto asociado al servicio nacional
de menores y a las polticas de prevencin (aqu referidas al Ministerio
de Interior) reciben los aportes ms bajos.
Grfico # 6. Inversin pblica en Seguridad diversos programas de prevencin social de la delincuencia que se
Ciudadana en Chile 2005-2008.
60.%
48.40% 47.50%
40.%
28.60% 29.70%
20.% 14.90% 14.40%
6.70% 7%
1.50% 1.50%
0.%
2005 2006
Interior Fuerzas de Orden y Seguridad Sistema para jvenes infractores
Fuente: Frnandez, G. y Salazar, F. El gasto pblico y la seguridad ciudadana en Chile.
En: Carrin,F. y Dammert,M.(comp.) Economa Poltica de la Seguridad Ciudadana. Ed.
FLACSO Ecuador, 2009.
Pero este desequilibrio tambin se evidencia- como se demuestra a
continuacin- al analizar la trayectorias de las polticas de prevencin
del delito y de prevencin terciaria (rehabilitacin y reinsercin social),
las que muestran un desarrollo menos estable en el tiempo.
IV. EL DFICIT POLTICO DE LA RESPUESTA
Una de las caractersticas de la evolucin de las polticas de seguridad en
Chile es la permanente preocupacin que ha existido sobre el qu hacer
(dimensin tcnica del problema) en cada mbito sin cuestionarse sobre
el porqu o para qu (dimensin poltica) se quieren lograr determinados
resultados. Es en el porqu, donde poco se ha discutido polticamente
respecto a cmo el Estado se hace cargo del problema desde una
perspectiva de derechos sociales, inclusiva y de sustrato democrtico.
Y es que, este enfoque considera las condiciones estructurales y
oportunidades que entrega la sociedad para lograr que las personas
no se desven de lo que se les demanda como ciudadanos. En este
sentido, cobra especial relevancia la dimensin social del delito, tanto
respecto a las causas sociales, econmicas y culturales que influyen para
que los sujetos inicien y desarrollen trayectorias delictuales como en las
posibilidades que se entregan para su rehabilitacin y reinsercin social.
En contrapunto a ello, el centralismo con que operan las polticas de
prevencin, la crisis del sistema penitenciario y el crecimiento exponencial
del mercado de la seguridad privada en Chile, nos hablan de mbitos que-
teniendo especial importancia en el desarrollo de una poltica democrtica,
inclusiva e integral- no han sido lo suficientemente desarrollados.
4.1 Exceso de centralismo en la prevencin del delito
Para el caso chileno, un indicador de este dficit poltico refiere a los
han implementando desde 2000 y que se han focalizado en el nivel
local y /o en grupos en riesgo al delito. Al revisar lo que han sido los
49% 49.20%
planes de gobierno se observan iniciativas de diversa ndole entre las
cules destacan aquellas implementadas por el gobierno central en
28% 27.90% el nivel local: el Programa Comuna Segura, Programa Barrio Seguro,
Planes Comunales de Seguridad Pblica, Consejos Regionales de
14.40% 14.50%
Seguridad Pblica, Fondo de Apoyo a la Gestin Municipal, Programa
6.90% 6.70%
1.50% 1.70% Barrio en Paz y el Fondo Nacional de Seguridad Pblica.Todos estos
2007 2008 programas implementados por la administracin de Lagos, Bachelet
Justicia Sistema penitenciario
y Piera si bien difieren en el nfasis respecto a las estrategias que
fomentan (prevencin primaria/secundaria o social/situacional), tienen
en comn reconocer el rol que juegan los gobiernos municipales
como actores claves en el desarrollo de polticas locales de seguridad
ciudadana y en especfico, en materia de prevencin de la criminalidad.
Sin embargo, ellas tambin tienen en comn la gestin centralizada
de los recursos, la definicin a priori de las reas prioritarias de
intervencin y comparten barreras jurdicas para hacer que los
municipios realmente puedan disear e implementar polticas adhoc
a cada realidad local. La principal implicancia de esta definicin
centralista de las polticas radica en que la focalizacin de los recursos
no siempre es adecuada en trminos de territorios ms vulnerables a
la delincuencia y la violencia.
Otro tipo de programas orientados a la prevencin social y que han
sido impulsados por las diferentes administraciones gubernamentales
son aquellos que se han focalizado en grupos en riesgo o vulnerables,
entre los cuales destacan por ejemplo el Programa 24 horas,
Programa Vida Nueva y estrategias de Terapia Multisistmicas de
atencin a casos ms crticos. Todas estas iniciativas de prevencin
social tambin se enfrentan a los lmites que impone la burocracia
centralizada (cortos tiempos de asignacin de recursos y rendiciones
anuales para programas de largo aliento) y an carecen de
evaluaciones que permitan destacar avances sustantivos en impedir
el desarrollo de trayectorias delictuales (an cuando sus diseos han
sido inspirados en experiencias internacionales exitosas).
50
Por otra parte, un indicador del centralismo chileno en materia
de seguridad ciudadana se observa en la misma Ley Orgnica
Constitucional de las municipalidades (Ley 18.695), la cual si bien
reconoce y entrega este rol, no entrega poder vinculante a estos
gobiernos respecto a las policas y tampoco refiere a marcos
presupuestarios especficos para la implementacin de polticas. As,
en el Art. 4 seala que entre las funciones de las Municipalidades se
encuentra el apoyo y fomento de medidas de prevencin en materia
de seguridad ciudadana y el colaborar en su implementacin. La ley
tambin determina que stas podrn autorizar, por un plazo de cinco
aos, el cierre o medidas de control de acceso a calles y pasajes, o
a conjuntos habitacionales urbanos o rurales con una misma va de
acceso y salida, con el objeto de garantizar la seguridad de los vecinos.
Cada municipio podr llevar a cabo directamente planes y programas
en materia de prevencin y de seguridad ciudadana pero ello debe ser
realizado de manera coherente con la Poltica Nacional de Seguridad
Pblica Interior. Por su parte, y respecto a gobiernos regionales la
Ley 20. 502 del 9 de febrero de 2011 establece que el rol de ellos
es slo de coordinacin sin atribuir poder descentralizado sobre las
definiciones de poltica pblica. Esta ley seala en el artculo 15 que
corresponder a los Intendentes la coordinacin con los municipios
en materias de seguridad pblica, de manera que la Poltica Nacional
de Seguridad Pblica Interior d cuenta de la realidad local. Para
estos efectos, los Intendentes establecern instancias que permitan
recibir las propuestas de las gobernaciones y de los municipios para la
elaboracin de la Poltica Nacional de Seguridad Pblica Interior.
4.2 El desenfoque de derechos y la
crisis del sistema penitenciario
Otro mbito que nos indica este dficit poltico y que refiere a la falta
de enfoque de derechos y de inclusividad social es el que tiene que
ver con las condiciones carcelarias y las posibilidades reales que
la sociedad le da a los condenados de rehabilitarse y reinsertarse
socialmente. Como quedo en evidencia con el incendio de la crcel de
Colina de 2010 (evento en el cual 81 reos murieron), las condiciones
carcelarias en Chile no cumplen con estandares mnimos. Esta fue
una de las conclusiones del Consejo para la Reforma Penitenciaria en
20107, grupo experto que analiz las condiciones de los penales del
pas.
En Chile el sistema penitenciario contempla tres regmenes o
7 El Consejo para la Reforma Penitenciaria fue convocado por el ex Ministro de Justicia, Carlos Maldonado C. y participaron en ste: la Divisin de Defensa Social del Ministerio de Justicia, FLACSO-Chile;
Fundacin Paz Ciudadana (FPC); Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana (CESC) de la Universidad de Chile y Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA). El Consejo cont adems con la
presencia de otras autoridades de gobierno como: Subsecretara de Justicia, Subsecretara de Interior, Gendarmera y de la Sra. Mnica Maldonado, fiscal de la Excelentsima Corte Suprema.
8 Ver cobertura de programas en Informe del Consejo para la Reforma Penitenciaria (2010).
51
modelos- de sancin: el sistema cerrado, el sistema abierto y el semi
-abierto. Las principales problemticas se observan en el medio
cerrado, entre las cuales destacan condiciones de hacinamiento y
sobrepoblacin carcelaria (que segn este grupo experto se explican
en parte porque ha existido una utilizacin de la respuesta penal
con mayor nfasis en la privacin de libertad y una disminucin de
beneficios intra penitenciario que permitieran mayores egresos del
sistema. Y es que si bien en las ltimas dos dcadas se han construido
nuevos recintos, el abandono de dcadas anteriores, sumado al uso
intensivo de la prisin, ha hecho que esos esfuerzos no alcancen a
cubrir las brechas existentes, contando an con plazas de mala calidad
e insuficientes. En consecuencia, el desarrollo de la infraestructura
no ha estado a la par con las tasas de crecimiento de la poblacin
carcelaria, agudizando las condiciones carcelarias de hacinamiento,
deficiente higiene y salubridad y la falta de programas de reinsercin y
de espacios para implementarlos.
Tambin destaca la carencia de una oferta adecuada de reinsercin
social y la precariedad de programas de reinsercin post penitenciaria.
Segn el Informe citado, falta personal profesional capacitado para los
programas de intervencin cuyo objetivo es la reinsercin. La oferta
programtica de reinsercin es dbil, tanto desde una perspectiva
cualitativa -en lo relativo a las caractersticas especficas de los
programas- como en lo que a cobertura y recursos disponibles para
el normal desarrollo de dichos programas se refiere. La tarea de
rehabilitacin se realiza a travs de diversos programas en tres reas:
programas de apoyo psicosocial, educativos y de carcter laboral. La
adhesin a estos programas es voluntaria e incentivada principalmente
porque es un requisito para acceder a beneficios intra penitenciarios.
Sin embargo, la expansin en estas reas ha sido inorgnica, mediante
la creacin de programas que abarcan un pequeo universo de la
poblacin usuaria y donde su crecimiento ha sido reducido8.
De esta forma, entre los principales problemas que afectan a una
persona que ha estado sometida a una pena privativa de libertad,
es posible identificar la reincidencia delictiva; la estigmatizacin y
segregacin que sufren ellos y sus familias por parte de la comunidad
donde viven (cuyo impacto se advierte especialmente en el mbito
escolar y social); la falta de programas y escasez de iniciativas de
intervencin focalizadas en estos casos y sustentadas por la red
institucional formal desde el mbito local. En este contexto, es que se
requiere de esfuerzos por abordar la reintegracin post penitenciaria
en forma intersectorial e interinstitucional, involucrando a actores V. REFLEXIONES FINALES
pblicos (locales y centrales) representantes de diversas reas de
servicios de bienestar social, y a la comunidad en general. Como se ha sealado en pginas anteriores, durante la ltima
dcada en Chile ha existido un avance significativo en materia de
4.3 La seguridad ciudadana privatizada seguridad ciudadana. Con diferentes nfasis, las estrategias que
Por ltimo, un tercer aspecto que interesa aqu relevar como indicador se han implementado han tenido continuidad pese a las diferentes
de un dficit poltico de la respuesta refiere al incremento permanente administraciones gubernamentales y a los cambios de las autoridades
de la industria de la seguridad privada en el pas. Como evidencia el pblicas en distintos mbitos. Ello se evidencia especialmente en
siguiente grfico basado en el Informe de Seguridad del Instituto de materia de control de la criminalidad, tanto en el sistema de justicia
Derechos Humanos de 2012, el crecimiento de esta industria- medido criminal como en el desarrollo institucional y en la medicin del
a travs del total de guardias privados, se ha duplicado en la ltima delito (todos mbitos que muestran dinamismo y mayores niveles
dcada. de consolidacin en sus reformas y procesos de modernizacin).
An cuando quedan grandes tareas pendientes y urgentes en estos
Grfico #7. Crecimiento Guardias privados aspectos (como mejorar el sistema penal adolescente; mejorar los
de Seguridad en Chile 1999- 2012 sistemas de formacin y de inteligencia de las policas; avanzar en
Nmero Guardias Privados reformas al cdigo penal, mejorar el catlogo de penas alternativas
120000
a la prisin y mejorar la eficacia del sistema penal en trminos de
100000
reincidencia, entre otros), lo cierto es que el control del delito ha
80000
ocupado en gran parte la agenda y esfuerzos de los gobiernos y de
60000
las autoridades del ltimo decenio.
40000 Sin embargo, no se observan niveles de desarrollo semejantes en
20000 mbitos como los de prevencin social de la criminilidad y de la oferta
0 penitenciaria.Tampoco el Estado ha regulado suficientemente la oferta
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (junio)
privada de la seguridad ciudadana, consitituyendo hoy en da un
Fuente: Informe Seguridad Ciudadana IDH, 2012 factor ms de desigualdad al acceso de derechos pblicos. Si bien en
el discurso poltico se utilizan conceptos como multidimensionalidad,
Si bien este incremento es comparable con lo que experimentan otros multifactorialidad, coproduccin del delito e inclusin, la prctica del
pases en la regin latinoamericana, lo que preocupa especialmente quehacer de poltica pblica- y como ha tratado de quedar reflejado
para el caso chileno es el un incipiente debate poltico y pblico que aqu- da cuenta de otra cosa. Y es que la dimensin social de la
existe respecto a las implicancias que el desarrollo de la industria delincuencia es la que ha estado ausente, ya sea en la explicacin
tiene. Y es que si se considera que el total de efectivos policiales de del fenmeno o bien en la respuesta que se ha dado. Ha faltado una
Carabineros es de 45.500 y de policas de la PDI es de 9.3019 para lectura poltica al problema de la delincuencia, y con ello un debate
2013, en Chile la fuerza privada de seguridad duplica a la fuerza pblica. del sentido que debe tener el quehacer estatal y la sociedad para
Ello habla de un acceso no igualitario a la seguridad, transformando enfrentar este fenmeno. Porque no se trata slo de seguir mejorando
a esta en un bien de consumo ms que en un derecho constitucional. el sistema de castigo y aumentando la poblacin carcelaria o punida,
Al respecto, Patricia Arias- quien ha estudiado el sistema de seguridad sino de lo que se trata es de dar una respuesta equilibrada que sea
privada en Chile y Amrica Latina, destaca la falta de regulacin que expresin de un debate poltico- social profundo de cmo se aborda
ha existido en el pas para asumir este crecimiento explosivo y los un fenmeno social complejo en una sociedad democrtica, inclusiva
dilemas polticos que este tipo de desarrollo implican para pases en e igualitaria.
vas de desarrollo, dado el lucro y las sumas de dinero que este tipo Tambin este debate debe incluir el anlisis sobre el porqu los
de industria moviliza10. chilenos manifiestan altos niveles de temor al delito. Si bien es cierto
9 Ziga, L. Porqu los problemas de delincuencia en Chile parecen menores que los de otros pases latinoamericanos?- Paper presentado en Wodrow Wilson Center for Scholars. Junio, 2013.
10 Arias, P. Seguridad Privada en Amrica Latina. El lucro y los dilemas de una regulacin deficitaria. FLACSO- Chile, 2009.
11 Para un anlisis de tendencia histrica de la criminalidad en Chile se recomienda ver el informe del Foro de Expertos de Seguridad Ciudadana de 2004.

52
que desde los ochenta en adelante Chile (al igual que la tendencia de
pases en Amrica latina) experimenta un aumento de la criminalidad11,
la tendencia desde mediados de los 2000 muestra una direccin
contraria y, pese a ello, el sentimiento de inseguridad ha permanecido
en niveles altos. Cmo se explica esta brecha?. Los estudios
especializados dan cuenta que esta inercia del temor es algo comn
en la mayora de los casos, y ello se explica porque socio culturalmente
el temor al delito expresa o canaliza otras preocupaciones y ansiedades
pblicas y personales. Es decir, el temor al delito tambin es producto
de miedos, ansiedades o incertidumbres respecto a otros riesgos o
procesos econmicos y sociales que refieren a contextos y territorios
determinados. En Chile an no se ha debatido suficiente respecto a
esta brecha y el fenmeno de la inercia del temor, pero sin duda es
una tarea necesaria en un contexto en el cul la respuesta de poltica
pblica ha sido reactiva a la demanda por seguridad de la ciudadana.
Zuniga, L. (2013) Porqu los problemas de delincuencia en Chile
parecen menores que los de otros pases latinoamericanos?- Paper
presentado en Wodrow Wilson Center for Scholars. Junio, 2013.
Pginas web consultadas:
Ministerio de Interior y Seguridad Pblica de Chile. Ver: www.interior.
gob.cl
Subsecretara de Prevencin del delito. Ver: www.seguridadpublica.gov.
cl
Biblioteca del Congreso Nacional. Ver: www.bcn.cl
Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Universidad de Chile. Ver:
www.cesc.uchile.cl/
Fundacin Paz Ciudadana. Ver: www.pazciudadana.cl

VI. Referencias bibliogrficas

Arias, P. (2009) Seguridad Privada en Amrica Latina. El lucro y los

dilemas de una regulacin deficitaria. FLACSO- Chile, 2009.
Consejo para la Reforma Penitenciaria (2010) Informe. Ver en: http://
www.pazciudadana.cl/resultados-de publicaciones/?q=informe+cons
ejo+para+la+reforma+penitenciaria
Frnandez, G. y Salazar, F. (2009). El gasto pblico y la seguridad
ciudadana en Chile. En: Carrin,F. y Dammert,M.(comp.) Economa
Poltica de la Seguridad Ciudadana. Ed. FLACSO Ecuador.
Foro de Expertos de Seguridad Ciudadana. (2004) Diagnstico de
la Seguridad Ciudadana en Chile http://www.bcn.cl/carpeta_temas/
temas_portada.2005-10-27.0803577082/documentos_pdf.2005-
10-27.3919290237
Fundacin paz Ciudadana y Banco Interamericano de Desarrollo
(2013). Informe Evaluacin del sistema concesionado versus el
sistema tradicional sobre la reincidencia delictual,. Ver: http://
www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2013/07/2013-07-02_
Evaluaci%C3%83%C2%B3n-del-sistema-concesionado-versus-
el-sistema-tradicional-en-la-reducci%C3%83%C2%B3n-de-la-
reincidencia-delictual.pdf
Programa Naciones Unidas para el Desarrollo (2012). Informe de
Seguridad Ciudadana.
Salazar, F. (2010)Duros con el delito? Populismo e Inseguridad en
Amrica Latina. FLACSO Chile, 2010.

53
DESARROLLO DE UNA POLTICA DE SEGURIDAD
CIUDADANA A NIVEL LOCAL: EL CASO DE PEALOLN
Norma Maray
Directora de Seguridad Ciudadana, Municipalidad de Pealoln

I. CONTEXTO COMUNAL

La comuna de Pealoln se encuentra ubicada en la zona oriente

de la capital, Santiago, y alberga a doscientos diecisis mil sesenta
habitantes (216.060 habitantes)1, siendo la sexta comuna ms poblada
de la regin. Se caracteriza tambin por ser una comuna joven, ya que
su poblacin predominantemente pertenece al segmento juvenil, y el
54% de los habitantes de Pealoln tienen treinta aos o menos2, y de
acuerdo a una variacin intercensal ofrecida por el Instituto Nacional
de Estadsticas, en los ltimos veinte aos la poblacin de esta comuna
ha experimentado un significativo crecimiento de 31,9%3. Toda esta
informacin caracteriza a una comuna con alto poblamiento, con Frontis Municipalidad de Pealolen.
predominancia de jvenes y con un crecimiento demogrfico constante
y acelerado. La pobreza en Pealoln adems se correlaciona directamente con
La comuna tiene una gran diversidad en su poblacin, siendo los factores que inciden en esta situacin: bajos niveles educacionales
considerada una de las comunas de la regin con una de las de los jefes de hogar, mayormente las jefas de hogar; tipos de
composiciones socioeconmicas ms complejas. Dicha distribucin trabajo de bajos ingresos por baja calificacin y/o instruccin de
responde a diferentes razones, entre las que destacan, primeramente, los jefes de hogar; elevado nmero de integrantes en los hogares
los procesos histricos de asentamiento urbano llevados a cabo desde de mayor nivel de pobreza en relacin al nmero de personas que
principios del siglo XX, y en segundo lugar, la multiplicidad de usos del aportan econmicamente al hogar; situaciones de mala calidad de la
suelo y el espacio que ofrece la comuna. vivienda y de pertenencia de enseres en el hogar y, fundamentalmente,
Pealoln es una de las comunas con mayor volumen de poblacin mujeres jefas de hogar con baja instruccin e ingreso, sin otro apoyo
en situacin de pobreza del pas y de la Regin Metropolitana, pero econmico importante en la familia.
debido a que su nmero de habitantes es elevado (ocupa el lugar En cuanto a la situacin laboral, la comuna de Pealoln presenta
nmero trece a nivel nacional), la proporcin de estos habitantes en condiciones relativamente similares al promedio regional. Un elemento
desfavorables condiciones socioeconmicas se reduce notoriamente4. que s es moderadamente diferenciador en Pealoln es la participacin
1 Informacin de CENSO 2002 entregada por el Instituto Nacional de Estadsticas.
2 Informacin entregada por el Observatorio de Pealoln, en www.observatorio.penalolen.cl a partir de datos entregados por el Instituto Nacional de Estadsticas (INE).
3 dem.
4 Un 10,1% de los habitantes de la comuna vive en condiciones de pobreza, informacin entregada por el Observatorio de Pealoln, www.observatorio.penalolen.cl , a partir de datos entregados por el
Instituto Nacional de Estadsticas (INE).

54
en la fuerza laboral de las jefas de hogar. Estas participan ms en
la fuerza laboral (53.1%) que los promedios nacionales (46.2%) y
regionales (48.6%). Asimismo su diferenciacin por quintiles de
ingreso es ms marcada entre las jefas de hogar que entre los jefes
de hogar.
Como consecuencia de lo expuesto, es la influencia de la participacin
en la fuerza laboral femenina de las jefas de hogar un elemento
importante para correlacionar con los niveles de menores ingresos
que migra hacia Pealoln, que preferentemente lo hace en la
bsqueda de soluciones habitacionales reales o potenciales, cuestin
que ha caracterizado histricamente a la comuna.
La poblacin econmicamente activa de Pealoln se concentra, desde
la perspectiva demogrfica, en el grupo etreo de 30 a 44 aos con el
42.3% de la Poblacin Econmicamente activa y en los hombres, con el
60.4% de la poblacin econmicamente activa. Las diferencias ocurren
con la composicin de la poblacin Econmicamente Activa Comunal, ya
que los ocupados, si bien se aglutinan en el grupo de los hombres, son
las mujeres quienes tienen una participacin porcentual mayor.
Finalmente, en cuanto al nivel educacional de la poblacin
econmicamente activa comunal, el 2.5% de ella no posee educacin
formal, aumentando al 2.7% en el caso de los desocupados,
particularmente incrementado en el caso de los desocupados varones
(3.1%). La poblacin econmicamente activa que slo tiene algn
grado de educacin bsica (completa o incompleta) alcanza al 25.1%,
siendo levemente menor en el caso de los ocupados (24.5%) y mayor
en el caso de los desocupados (29.6%), siendo muy superior en el
caso de los hombres desocupados (34.4%). La gran mayora de la
poblacin del rea de influencia corresponde a familias trabajadoras
asalariadas, sin embargo, son sectores que tienen un alto ndice de
desocupacin (13% y ms) y coinciden con un mayor porcentaje de
pobreza.
II. CONTEXTO NACIONAL DE
SEGURIDAD CIUDADANA
A partir de la dcada de los 90 se posiciona en Chile un creciente
inters ciudadano e institucional por abordar el problema de la
criminalidad y sus efectos en los estilos de vida de la poblacin. En
ese periodo comienza a instalarse como un tema prioritario junto a
demandas esenciales relacionadas con la satisfaccin de necesidades
5 Actualmente denominado Servicio Nacional para la Prevencin y Rehabilitacin del Consumo de Drogas y Alcohol (SENDA), dependiente del Gobierno de Chile.
6 Enrique Oviedo, Democracia y Seguridad Ciudadana en Chile, en Violencia, sociedad y justicia en Amrica Latina, CLACSO Chile, 2002.
7 Comuna Segura Compromiso 100. Documento descriptivo Fase Uno-2001, Ministerio del Interior, Fundacin Paz Ciudadana, Tinker Foundation Incorporated, 2002
bsicas como empleo, salud y educacin. El posicionamiento de este
tema, tiene directa relacin con el proceso de recuperacin de la
democracia. Junto con vislumbrarse como un problema fuertemente
sentido por la ciudadana, pasa a formar parte importante de los
discursos polticos por las potenciales ganancias electorales que
significara asumirlo como propuesta de trabajo. En este escenario,
los medios de comunicacin tambin asumen un rol definido como
de denunciante, el que en muchos casos y -vinculado con la lnea
editorial de algunos medios- termina impactando negativamente,
al incrementar la sensacin de desproteccin de la poblacin ante
eventos delictivos.
Las polticas pblicas implementadas como respuesta al problema de
la inseguridad tienen un historial que demuestra un proceso evolutivo y
de crecimiento constante, y que asume su tratamiento con un enfoque
cada vez ms profundo e integral, incorporando paulatinamente a los
diversos agentes que tienen relacin con las causas y factores que
definen el problema.
Los primeros ejercicios institucionales en que se menciona la necesidad
de disear polticas de seguridad corresponden al ao 1991, cuando bajo
el gobierno del Presidente Patricio Aylwin - en el marco del proceso de
recuperacin de la democracia - se crea el Consejo de Seguridad Pblica,
aunque con objetivos principalmente vinculados con la identificacin de
movimientos polticos que pudiesen dificultar la transicin democrtica.
Posteriormente, el ao 1993 mediante la Ley 19.212 se crea la Direccin
de Seguridad e Informacin, que en 1995 cambia su nombre a Direccin
de Seguridad Pblica e Informacin. De forma paralela en 1990 se crea
el Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE)5, como
una mejora de la anterior Comisin Nacional de Alcohol, del ao 19826
La orientacin definitivamente centrada en el control de la criminalidad
por sobre labores polticas, se evidencia el ao 1994 con la
elaboracin del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, documento
que fue redactado por una comisin de expertos del Ministerio del
Interior . En l se establecan propuestas relacionadas con revisar el
trabajo que se estaba desarrollando a nivel local y en los municipios
en relacin con la prevencin.
Otros antecedentes de la institucionalidad actual fueron el Programa
de Seguridad Vecinal de 1993 y los Comits de Proteccin Ciudadana
del ao 1995, ambas intervenciones de carcter centralizado y
que en su actuar permitieron evidenciar el posicionamiento de una
nueva concepcin vinculada al combate a la delincuencia, en la que
55
se potencia el desarrollo de iniciativas de carcter local, participativo
y preventivo como complemento necesario a las intervenciones
exclusivamente policiales, continuando el trnsito desde la concepcin
de seguridad pblica a una de carcter ciudadano.
El ao 2001 se crea la Divisin de Seguridad Ciudadana dependiente
del Ministerio del Interior, la cual disea el Programa Comuna Segura
Compromiso 1007, para una ejecucin de carcter local con el objetivo
de generar y fortalecer las capacidades locales para la implementacin
de una estrategia de prevencin y control en materias de seguridad
ciudadana. Con el logro de sus objetivos el programa pretenda:
habilitar tcnicamente a Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana
y Mesas Tcnicas Municipales para asesorar el programa en cada
comuna; transferir capacidades tcnicas a los municipios a travs
de un Secretario Tcnico; fortalecer la participacin comunitaria en la
reduccin de la delincuencia mediante la transferencia de capacidades
tcnicas y financieras para la ejecucin de iniciativas comunitarias.
Entre el 2001 y el ao 2004, el 100% de los recursos asignados se
concentraba en fondos para proyectos de carcter comunitario.
Para el ao 2005, y con el objetivo de dar respuesta a la demanda
municipal de ejecutar iniciativas carcter local, se instalan los Fondos
de Apoyo a la Gestin Municipal (FAGM), este fondo financia proyectos
presentados por los municipios, decididos segn las prioridades de los
Consejos Vecinales de Seguridad Pblica, en las reas de prevencin,
rehabilitacin y asistencia a vctimas. Estos fondos concentran
el 30% de la inversin ministerial, mientras el 70% restante
contina destinndose a los fondos concursables. Esta disminucin
es progresiva hasta el ao 2007, que el 100% de los recursos
asignados por comuna son ejecutados en carcter de FAGM. Esta
nueva orientacin permite a los municipios mejorar la oferta local en
materia de seguridad y desarrollar estrategias de intervencin que
respondan a los diagnsticos locales.
El ao 2010 se crea la Subsecretara de Prevencin del Delito
(desaparece la Divisin de Seguridad Pblica), y se modifica la frmula
bajo la cual se establece la asignacin de recursos a los municipios.
Por una parte, se definen 8 comunas para la implementacin de un
programa piloto orientado a la intervencin con poblacin infanto
juvenil, anteriormente cubierta por los proyectos diseados en el marco
de los FAGM. Por otra parte, una segunda va de financiamiento a travs
de la seleccin de comunas vulnerables en base a la concentracin de
delitos para la ejecucin del Programa Barrio en Paz, en sus versiones
residencial y comercial, los que suponen intervenciones de carcter
integral incorporando: la prevencin social con poblacin juvenil,
prevencin comunitaria y el mejoramiento de los espacios pblicos, as
como la vinculacin con otros actores institucionales para el desarrollo
56
de un trabajo coordinado por un profesional especializado en el tema.
Y una tercera va de financiamiento a travs de un Fondo Nacional de
Seguridad Pblica de carcter concursable abierto a organizaciones
privadas y gobiernos locales, con montos equivalentes a los proyectos
de los anteriores FAGM.
Inicialmente son muy pocos los municipios en los que estas
intervenciones se desarrollan en el marco de una poltica local de
seguridad, ms bien son principalmente recursos radicados en
las direcciones sociales o como programas externos escasamente
vinculados al funcionamiento municipal. En el caso de Pealoln stas
intervenciones, se ejecutan desde el ao 2005 bajo el alero de una
estructura institucional encargada de la prevencin del delito y en
relacin con una poltica y una estrategia local que son transversales
y que se orientan al tratamiento integral de la problemtica: la unidad
de seguridad ciudadana.
III. ANLISIS CONCEPTUAL
A partir del ao 2005, con la llegada del Alcalde Claudio Orrego al
municipio de Pealoln el trabajo en seguridad ciudadana se orienta
hacia el posicionamiento del Gobierno Local como un agente relevante
en el proceso de erradicacin del temor y el mejoramiento de indicadores
objetivos de seguridad. Para esto se hizo fundamental la incorporacin
de una serie de elementos tericos propios de la nueva visin de la
problemtica que se gesta en el pas desde los aos 90, profundizando
la intervencin existente y guindola en un trnsito desde una postura
centrada en el control, hacia una visin integral, multidimensional y
multicausal del problema.
Esta estrategia se enmarca en un modelo de hacer poltica local basado
a) en la profesionalizacin de la intervencin en cada uno de los mbitos
de desarrollo, b) en la extraccin del conocimiento propio del trabajo
local para su incorporacin en las polticas a emprender y c) en la
adopcin de medidas propias que sean complementarias a las lneas de
intervencin establecidas por el Gobierno Central para la erradicacin
del problema.
Para asumir este desafo fue necesario desarrollar una revisin terica
para incorporar ciertos factores fundamentales, que son parte de la
poltica local de seguridad y que han guiado el trabajo desarrollado
durante los 8 aos de gestin alcaldicia de Claudio Orrego.
En este sentido y en un marco que anticipa que la seguridad ciudadana
debe formar parte del plan estratgico del gobierno local, existen tres
factores que son fundamentales en la concepcin de la poltica local de
seguridad en Pealoln y que pese a las modificaciones implementadas a
raz de los desafos asumidos y de los aprendizajes incorporados, se han
mantenido vigentes durante estos 8 aos de intervencin:
Concepcin de la seguridad como Derecho Humano: la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos en su informe sobre Seguridad
Ciudadana del ao 2009, vincula el cumplimiento del rol del Estado en
sus funciones de brindar proteccin en contra del crimen y de la violencia
social con la necesidad del ciudadano de concretar sus derechos tanto
en el plano normativo como operativo. En esa lnea, si bien el derecho
a la seguridad relacionada con la criminalidad, no se encuentra
consagrado expresamente en la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos, si forma parte de los deberes del Estado en relacin con otros
derechos como: todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a
la seguridad de su persona8.
Multicausalidad del fenmeno: para desarrollar estrategias
efectivas, es necesario comprender que los hechos especficos de
violencia que consiguen afectar el sentimiento de seguridad no ocurren
en un contexto aislado, sino que se encuentran caracterizados por las
especificidades de los grupos sociales en que se desenvuelven, tanto
en los espacios donde se originan, como en aquellos a los que afectan
en trminos sociales y econmicos. El problema de la inseguridad es
un fenmeno multicausal, caracterstica segn la cual, mientras ms
factores determinantes sean posibles de identificar en un contexto
especfico, mayor complejidad adquirirn las estrategias orientadas a la
erradicacin de la problemtica.
Rol inexcusable del gobierno local: el tratamiento de la inseguridad
no est establecido entre las obligaciones legales de los municipios.
Sin embargo, se observa como parte de sus funciones compartidas
con otros rganos del Estado: las municipalidades, en el mbito de
su territorio, podrn desarrollar, directamente o con otros rganos de
la Administracin del Estado, funciones relacionadas con el apoyo y el
fomento de medidas de prevencin en materia de seguridad ciudadana
y colaborar en su implementacin, sin perjuicio de lo dispuesto en el
inciso tercero del artculo 90 de la Constitucin Poltica9. La amplitud
en el planteamiento de la funcin deja el espacio para que sea decisin
de cada municipio asumir o no esta funcin. Tanto este tema, como
otros propios de la complejidad y la constante transformacin de los
contextos comunales, son absolutamente necesarios e impostergables
de abordar desde la administracin local. A pesar del desafo que
implica responsabilizarse de problemticas para las cuales no existe
institucionalidad existiendo incluso cuerpos legales que acotan las
posibilidades de crearla- Pealoln asume tempranamente el desafo de
incorporar a los objetivos institucionales, la intervencin en seguridad
8 Artculo 3 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, Organizacin de Naciones Unidas- ONU.
9 Ley 18.695 Orgnica Constitucional de Municipalidades, Artculo 4, disponible va web en http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=251693
57
ciudadana, asignando recursos propios que permiten complementar los
que provienen desde la administracin central.
3.1 Anlisis de experiencias
El proceso y las estrategias utilizadas para la erradicacin de la
inseguridad no son patrimonio de una comuna ni de un Estado, y aunque
los enfoques utilizados dependen en gran parte de las orientaciones de
sus autoridades y de las caractersticas propias del territorio, el anlisis
del trabajo desarrollado en otras ciudades se consider vital en trminos
de la valoracin y seleccin de prcticas posibles de replicar y/ o adecuar
a la realidad local.
En el caso de Colombia existen dos alcaldes que han destacado en
cuanto a los resultados de sus ciudades en relacin a los indicadores
de violencia, el primero de ellos, Antanas Mockus, Alcalde de Bogot en
dos periodos, en los que bas su administracin en el desarrollo de una
cultura ciudadana y en la transparencia de la gestin, especialmente la
financiera. En este proceso, la tasa de homicidio de la ciudad disminuy
a un rango de 20 cada 100.000 habitantes, una cuarta parte de la
observada la dcada anterior. En Medelln en tanto, Sergio Fajardo
Alcalde en el periodo comprendido entre los aos 2004 y 2007,
logr que las tasas de homicidio tuvieran movimientos similares a los
descritos para Bogot. La estrategia de su administracin consisti en el
posicionamiento de la concepcin de espacio pblico como bien comn,
el desarrollo de la ciudadana y el impulso de iniciativas orientadas a la
reduccin de la violencia y mejora de la convivencia.
Por otra parte, el Alcalde de Nueva York hasta el ao 2001, Rudolph
Giuliani, tuvo como uno de los ejes principales de su gestin el
combate contra la criminalidad, en una ciudad caracterizada por altos
ndices de violencia y delincuencia. Utiliz medidas que contemplaban
la represin de cualquier tipo de transgresin de la ley, a travs del
programa denominado tolerancia cero, que incorporaba tambin la
reestructuracin del Departamento de Polica en base a la limpieza de
cualquier acto de corrupcin. Las cifras muestran resultados positivos,
sin embargo, las crticas a la frmula implementada aparecen desde
mltiples sectores, especialmente en relacin con el costo que este tipo
de polticas tiene para los derechos humanos.
Tambin en Estados Unidos, el alcalde de Chicago entre 1991 y el
2007 Richard Michael Daley gest programas de vigilancia centrados
en las escuelas en coordinacin con la polica, con el objetivo de
reducir la violencia en estas instituciones. Para ello, se implementaron
iniciativas de base comunitaria para el combate de la delincuencia y el
desarrollo de la identidad barrial.
Otro caso emblemtico que es necesario conocer, es el de Barcelona
bajo el mandato de Joan Clos entre 1997 y 2003, momento en que
se posiciona la conviccin de que las ciudades son espacios ideales
para el desarrollo de equilibrios, donde es necesario mantener la
convivencia entre grupos como base para la armona de los territorios.
Claro est que estas intervenciones responden a las caractersticas
propias de cada ciudad y a un momento histrico determinado, pero es
posible encontrar en ellas elementos comunes. El primer elemento en
comn de estas polticas, es la existencia de un liderazgo fuerte y una
de las caractersticas ms evidentes de observar en las experiencias
ms destacadas a nivel mundial respecto del trabajo de seguridad, lo
que converge con la voluntad poltica de asumir el desafo. En el caso de
Chile, la voluntad poltica de las autoridades ha sido el elemento que ha
posibilitado asumir el tema a nivel local, ya que como mencionramos
anteriormente, los cuerpos legales no exigen explcitamente a los
municipios hacerse cargo de la seguridad ciudadana, aunque s lo
hacen la contingencia y la demanda de la ciudadana. En este contexto
no es posible para un gobierno local chileno, eximirse de incorporar la
disminucin de la inseguridad entre sus objetivos.
Un segundo elemento comn, es la correlacin de actores desde
sus distintas atribuciones y responsabilidades, comenzando por los
cuerpos policiales, las administraciones centrales, las escuelas y la
comunidad. Es en este sentido que la afirmacin usualmente utilizada:
la seguridad es tarea de todos toma cuerpo, siendo necesario
adems de impulsar estas colaboraciones, establecer estrategias que
disminuyan la frecuente superposicin de funciones o atribuciones.
La incorporacin del gobierno local al trabajo de seguridad, como
un agente que orienta sus objetivos al desarrollo integral de los
territorios, permite facilitar el trnsito desde intervenciones centradas
en la represin y control del delito, propios de las agencias policiales,
a una que concibe el problema en sus mltiples dimensiones y que
requiere se trabaje sobre las condiciones sociales y econmicas
que favorecen la prevencin. Tambin es evidente la necesidad de
contar con equipos especializados en cada una de las dimensiones
del problema a abordar, los que deben ser capaces de definir planes
estratgicos, implementar y evaluar polticas y programas, y establecer
redes de trabajo con el resto de las agencias incorporadas y con otros
equipos interinstitucionales.
3.2 Anlisis diagnstico de Pealoln en 2005, 2 mil 146 denuncias cada cien mil habitantes, muy por debajo
materia de seguridad ciudadana
Simultneamente con el establecimiento de conceptos fundamentales
para la intervencin y la revisin de experiencias internacionales, se
recogen y analizan datos disponibles en relacin con el estado del
58
arte en seguridad, como base para la elaboracin de una poltica
local acorde a la realidad de la comuna. Esta revisin de datos,
congruentemente con la visin integral del tema, intenta incorporar
todas las dimensiones del problema, por esta razn aparte del anlisis
de datos estadsticos se desarrollar tambin un anlisis de los
recursos econmicos y tcnicos dedicados a la seguridad.
Con el transcurso de los aos, la complejidad en el diseo de
diagnsticos se fue profundizando en funcin de la especializacin
de los equipos, la ampliacin de los temas abordados, la capacidad
de gestin adquirida para el acceso a la informacin de entidades
externas y el desarrollo de procesos de generacin de informacin
propia. Sin embargo el panorama diagnstico construido a inicios del
primer periodo de gestin de Claudio Orrego -ao 2005- incorpora
datos principalmente de acceso pblico, referidos a la comuna sin
distincin de los distintos territorios que la integran.
En trminos estadsticos, se considera por una parte el ndice de temor
elaborado por la Fundacin Paz Ciudadana Adimark, que para el ao
2005 muestra que en Pealoln un 17% de la poblacin declaraba
vivir en una situacin de alto temor, situndola en el dcimo lugar
entre las comunas del Gran Santiago analizadas, pero tercera si se
considera el sector oriente y sur oriente de la capital, despus de la
Florida y Puente Alto.
Y por otra se considera, la medicin de victimizacin realizada por
la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC) del
Instituto Nacional de Estadsticas (INE) y el Ministerio del Interior y
Seguridad Pblica, que en ese ao situaba a la comuna en el lugar
30 de las comunas de la Regin Metropolitana, con un 32,9% de la
poblacin que declara haber sido vctima de delito en los ltimos 12
meses previos a la aplicacin de la encuesta, por debajo del 38,7%
regional y el 38,3% nacional.
Por otra parte y en la misma encuesta, la comuna mostraba una
percepcin de exposicin al delito mayor que los ndices regionales
y nacionales; mientras que en Santiago la cifra era de un 46,7%, en
Pealoln llegaba a un 49.7% de la poblacin que afirmaba sentirse
posible vctima en un periodo prximo.
Adicionalmente, la tasa de denuncias registrada por Carabineros
de Chile en su sistema estadstico de Automatizacin de Unidades
Policiales (AUPOL) respecto de las denuncias por delitos de mayor
connotacin social (DMCS) evidencia que la comuna concentraba el
de las 2 mil 681 que se registraban en la regin.
La comuna presenta en ese ao, un panorama comparativo ventajoso
en relacin a los indicadores de victimizacin y denuncias policiales
frente a los referentes regionales y comunales, sin embargo otros
ndices ms subjetivos vinculados principalmente con la percepcin
de seguridad o inseguridad muestran a Pealoln como una comuna
altamente vulnerable, situacin posiblemente incrementada por la
amplificacin constante de eventos delictivos por parte de los medios
masivos de comunicacin.
Otro de los indicadores fundamentales del diagnstico, es el dato
del ingreso de nios, nias y adolescentes en el sistema policial por
situaciones de infraccin de ley o vulneracin de derechos. La tasa de
ingreso por infraccin entre los aos 2001 y 2004 es de 280,9 mientras
que la de ingreso por vulneracin es de 65,1 cada cien mil habitantes.
Pealoln es una de las comunas de la Regin Metropolitana despus
de La Pintana (325,1) Recoleta (310), Lo Espejo (300,2), y San
Ramn (287,7) que concentra las mayores tasas de poblacin infanto
juvenil caracterizada como infractora en la Regin Metropolitana.
Por esta razn, estos datos fueron fundamentales en el diseo de la
poltica y de la intervencin comunal en seguridad, as lo demuestra
la implementacin ese mismo ao del proyecto: Construyendo a
Tiempo, uno de los proyectos emblemticos de la gestin, que ser
detallado ms adelante.
En trminos de recursos econmicos, la comuna contaba al 2005 con
una inversin anual de 48 millones 880 mil pesos para intervenciones
en seguridad, provenientes del nivel central, adems de la contratacin
de un profesional especialista. Este profesional desarrollaba la funcin
de asesorar al Alcalde en materias de prevencin del delito y la de
coordinar el Consejo Comunal de Seguridad, rgano consultivo
compuesto por representantes de la sociedad civil, unidades policiales
y encargados de programas municipales relacionados con infancia o
gnero y adems de supervisar la ejecucin de fondos concursables
dirigidos a organizaciones funcionales y territoriales, quienes disean
e implementan proyectos orientados a impactar positivamente las
condiciones de seguridad de las comunidades. Estos fondos, si bien
significaban un aporte relevante al desarrollo comunitario, no se
diferenciaban claramente en su impacto en materias de prevencin
del delito, de cualquier otro fondo municipal dirigido a organizaciones.
Otro recurso importante en materia de seguridad, fue la implementacin
el ao 2005 de la Oficina de Proteccin de Derechos de la Infancia
y la Adolescencia (OPD) y la existencia de una oficina comunal del
programa Previene, del entonces CONACE , ambos con foco en el
desarrollo de un segmento de la poblacin altamente vulnerable y con
grandes necesidades de intervencin.
Asimismo el ao 2006 se implement el Centro de la Mujer con una
lnea de accin dirigida a la atencin y prevencin de la violencia
10 Poltica Local de Seguridad Ciudadana, Municipalidad de Pealoln, en www.penalolen.cl.
intrafamiliar, la cual est asociada directamente a los problemas de
seguridad ciudadana.
Por otra parte y en un anlisis ms cualitativo, fue posible observar
en la comuna una serie de sucesos relacionados con la demanda
por soluciones habitacionales, que daban cuenta de una instalacin
validada de mecanismos de resolucin violenta de conflictos. La
frecuencia de estos eventos orient la revisin de las tipologas de
delitos ms frecuentes, ejercicio a partir del cual se evidencia una
mayor concentracin de denuncias por delitos de lesiones, amenazas
y otros relacionados con convivencia, que el promedio de las comunas
de la Regin Metropolitana. A esto se suma la frecuencia con la
cual se posiciona el tema de la integracin de barrios de distintas
caractersticas socioeconmicas en un mismo territorio. El desarrollo
inmobiliario tambin se vislumbraba como un elemento gatillador de
conflictos.
Este es el panorama que Pealoln debe dar respuesta con el desarrollo
y puesta en marcha de la poltica local de seguridad ciudadana.
IV. FORMULACIN E IMPLEMENTACIN
DE LA POLTICA DE SEGURIDAD
CIUDADANA EN PEALOLN
4.1 Etapa 1: Construccin de la poltica,
definicin de mbitos y actores 2005-2008
Una de las primeras acciones desarrolladas luego de la revisin
de experiencias y el anlisis de datos, fue la definicin del objetivo
estratgico de la Unidad de Seguridad Ciudadana- oficina creada
el ao 2005 e inicialmente dependiente de la Direccin de Desarrollo
Comunitario-, objetivo que se ha mantenido sin modificaciones
estructurales hasta hoy: Mejorar la percepcin y condiciones
de seguridad de la poblacin, incorporando la participacin y
corresponsabilidad de las coaliciones asociadas a la prevencin
y control del delito entendidas como Policas, Gobierno Central y
Regional, entidades privadas y acadmicas y la comunidad10.
Los objetivos especficos en los que se operacionaliza este desafo
son:
1. Fortalecer las coaliciones asociadas a la prevencin y control del
delito.
2. Fortalecer la construccin de barrios seguros, a travs de la
corresponsabilidad comunitaria e institucional.
3. Mejorar las condiciones sociales de la poblacin infanto-juvenil con
59
 alta vulnerabilidad para disminuir el ingreso a la carrera delictual.
La poltica local de seguridad de Pealoln, est basada en cinco
factores fundamentales que permiten dar coherencia al estilo de
gestin de la intervencin municipal:
1. Sistmico: se incorporan aspectos basales de la teora general
de sistemas en consideracin de la multiplicidad de causas y
efectos que la problemtica de la seguridad tiene. En este sentido,
junto con las implicancias de carcter personal existen tambin
elementos vinculados a la relacin con el entorno y su calidad, las
dinmicas familiares y las estructuras institucionales que obligan a
desarrollar estrategias holsticas de intervencin.
La comuna como sistema debe considerar la coordinacin y el
dilogo constructivo de los subsistemas existentes. La presencia
de sinergia entre ellos permitir la construccin de un sistema
integral. La comuna se concibe como un subsistema del sistema
regional y nacional11.
2. Integral: La comprensin de la delincuencia y la (in)seguridad
como un fenmeno multi causal obliga la generacin de estrategias
que permitan abordar cada uno de los factores que se identifican
como raz de la problemtica, en este sentido se establecen
intervenciones en distintos mbitos, pero con puntos de inflexin
que permiten complementar las propuestas.
Diversos factores de carcter psicosocial y situacional se
configuran en la realidad, determinando fenmenos delictuales
y de percepcin de inseguridad. Estas caractersticas obligan
al abordaje de la problemtica de una manera integral, donde
temticas como la infraestructura, el trfico y consumo de drogas,
la ocupacin de espacios pblicos, el desarrollo de habilidades
sociales y otras pautas conductuales personales y comunitarias,
se modifiquen positivamente, en virtud de mejorar condiciones
objetivas y subjetivas de seguridad.12
3. Transversal: La estrategia est fuertemente basada en la
vinculacin de todos los centros de responsabilidad institucionales
relacionados a algn aspecto del problema en cuestin, es
fundamental para la integralidad de las respuestas y para la
sustentabilidad temporal de las intervenciones. De la misma forma
y como la ley establece existen determinadas agencias pblicas
que son las responsables del trabajo en seguridad. En este
sentido es esencial transversalizar el trabajo tanto dentro de la
institucin como con el resto de los actores.
11 Seminario Transversal, junio 2010.
12 dem
13 dem
14 Seminario Transversal, junio 2010.
15 dem
60
Por la misma complejidad de la problemtica, y el rol del
municipio a nivel local, es necesario que se asuman estrategias
multisectoriales, donde la accin de los diversos actores locales
sea transversal, vale decir, el municipio, a travs de la gestin
de sus diferentes Direcciones, las policas, el gobierno central
y regional, la comunidad y los actores privados, articulen sus
objetivos, recursos y acciones, en beneficio del mejoramiento de
las condiciones de seguridad comunal.13
4. Participativo: La comprensin del fenmeno de la inseguridad
y su erradicacin como una tarea compartida, obliga tambin
al establecimiento de responsabilidades comunitarias, las que
claramente poseen un margen de accin restringido y observador
de las funciones que tienen las agencias institucionales que
deben por ley o voluntad custodiar la seguridad. Sin embargo su
mbito de accin es igualmente importante principalmente por
el alto grado de conocimiento que tienen de sus territorios y las
situaciones que en ste se desarrollan.
El fortalecimiento de la ciudadana, es un pilar fundamental de
la democracia, por lo que se debe potenciar las capacidades
organizativas y tcnicas y de la comunidad en la resolucin de
sus problemticas ms sentidas, entre las que se encuentra
la seguridad ciudadana. Se debe potenciar el sentido de
corresponsabilidad14.
5. Especificidad territorial: Se consider esencial la incorporacin
de las particularidades sociales, demogrficas, econmicas
y territoriales de cada sector de la comuna para el diseo
de iniciativas efectivamente congruentes con la multiplicidad
de realidades presentes en un territorio heterogneo como
Pealoln. Si bien existe conciencia de la imposibilidad econmica
de levantar diseos exclusivos para cada una de estas realidades,
s est presente la necesidad de incorporar las especificidades de
cada barrio o sector.
Tomar en cuenta las caractersticas especficas del territorio a
intervenir, en este caso cada sector y cada barrio. Pealoln es
una comuna diversa desde el punto de vista social y econmico.
Esta situacin ha sido considerada por la actual gestin municipal
como una fortaleza. La informacin internacional nos plantea que
las comunas integradas donde cohabitan personas de diversos
sectores culturales y sociales son ms seguras, pero ellas tienen
que valorar esta diversidad15
Cuadro 1: mbitos y lneas de trabajo 2005-2008
PREVENCIN
MBITOS PREVENCIN SOCIAL JURDICO POLICIAL
SITUACIONAL

LNEAS DE TRABAJO PROMOCIN COMUNITARIA LNEA PSICOSOCIAL DISEO URBANO LNEA POLICIAL LNEA JUDICIAL

Programa Construyendo Recuperacin de espacios Atencin a vctimas

OFERTA PROGRAMTICA Y AO DE IMPLEMENTACIN

Comits vecinales de seguridad Denuncias annimas

a tiempo pblicos participativa de delitos violentos
2005 2006
2005 2005 2008

Barrio seguro Colegio seguro Salidas alternativas

2008 2006 2006

Mediacin Vecinal Proyecto bandas juveniles

2006 2006

2007 2006

Fuente: Direccin Seguridad Ciudadana. Municipalidad de Pealoln, en base a Anlisis de la Poltica Local.

La gestin de una poltica con estas particularidades, es un proceso
complejo y obliga a que todas las alternativas de intervencin ya sean
propias de la administracin local, orientadas tcnicamente desde
el Gobierno Central, o de implementacin mixta, deban o intenten
tener en consideracin cada una de las caractersticas anteriormente
descritas. Si bien es complejo lograr la coexistencia de los ideales
de la transversalidad, la participacin, el sistema, el territorio y la
integralidad en un programa especfico, el esfuerzo debe orientarse
a esa convergencia.
La organizacin de la oferta programtica en esta etapa se estructura
en cinco lneas de trabajo distribuidas en 3 mbitos de intervencin,
que han ido modificndose conforme la poltica se ha ido consolidando.
Inicialmente se configura de la siguiente forma (cuadro 1).
Descripcin de los mbitos de intervencin:
1. Promocin comunitaria: Son aquellas intervenciones propias
del desarrollo comunitario enfocadas especficamente en la
prevencin de factores de riesgo y en una estrecha relacin con
las organizaciones delegadas de la ciudadana. La extraordinaria
importancia de estos organismos que representan a la comunidad,
es que la ley les concede facultades co-gestionarias que se ejercen
como derechos ciudadanos. Es mucho ms que ser odo, es tomar
parte en la planificacin y formulacin de programas de prevencin
apropiados para cada lugar, sobre la base de la informacin que el
propio foro da a la polica. Es tambin el derecho a cuestionar el
modo en que el personal policial cumple con su funcin16.
En el caso de Pealoln, esta lnea de trabajo es inicialmente
integrada por la estrategia comunal de fortalecimiento y formacin
de comits de seguridad vecinal y posteriormente se complementa
con iniciativas provenientes del financiamiento externo, como las
de mediacin vecinal y la de los proyectos que formaban parte de
la intervencin denominada Barrio Seguro17 .
2. Programas psicosociales: Las races de esta intervencin se
encuentran en el programa Construyendo a Tiempo, el que surge
como una inversin especial de la Divisin de Seguridad Pblica
y que posteriormente es integrado a los FAGM. Este proyecto se

16 Arslanin, Carlos, 1998, Violencia, Seguridad Ciudadana y Orden Democrtico, en Revista del Instituto Latinoamericano de Derechos Humanos, Vol. 28, Costa Rica.
17 Programa del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica en convenio con el Banco Interamericano de Desarrollo. El objetivo del programa Barrio Seguro fue Contribuir a disminuir la violencia y el temor
en barrios caracterizados por accin y control de grupos de narcotraficantes y crimen organizado que vulneran la seguridad y convivencia de esas comunidades (Alejandra Lunecke).

61
 constituye en la respuesta institucional a los constantes eventos
delictuales protagonizados por menores de edad de la comuna y
a otras problemticas del diagnstico inicial.
Con la misma orientacin, conviven en esta lnea iniciativas locales
tales como colegio seguro y bandas juveniles dirigidas a la
misma poblacin con diversos niveles de complejidad. El trabajo
con la Fundacin Paz Ciudadana ha sido clave en la instalacin
de esta oferta programtica, uno de los aliados estratgicos ms
constantes que el municipio ha tenido en materias de seguridad,
ya que ha sido la fundacin la que ha entregado las primeras
nociones diagnsticas sobre el panorama delictual juvenil de
Pealoln respecto de la regin.
3. Diseo urbano: Con un enfoque disuasivo y como adaptacin de
los trabajos de prevencin situacional CPTED (Crime Prevention
Trough Environmental Design), esta lnea el trabajo era
implementada inicialmente de manera exclusiva por la Direccin
de Operaciones Municipales, la cual a raz de la existencia de
mltiples micro basurales en la comuna, que eran sujetos de
permanentes operativos de aseo efectuados por dicha Direccin,
disea una intervencin de carcter participativo con la intencin
de fomentar la responsabilidad de los vecinos en la mantencin
de los territorios intervenidos. Esta estrategia supone que la
apropiacin comunitaria respecto del espacio pblico permite a
sus habitantes convertirse en agentes de cambio del territorio,
dejando de concebirse como beneficiarios de un servicio regular
con implementacin y diseo unilaterales.
Durante el desarrollo de estas intervenciones, el trabajo se
empez a transversalizar, incorporando a diferentes unidades
y direcciones municipales, principalmente el Departamento de
Gestin Comunitaria (dependiente de la Gerencia de Comunidad y
Familia) y la Direccin de Seguridad Ciudadana, convirtindose en
una de las intervenciones emblemticas de esta gestin.
4. Lnea Policial: Se vincula a la relacin de cooperacin que se
establece desde la institucionalidad municipal con las unidades
policiales de la comuna y la regin, este trabajo se desarrolla
con absoluto acatamiento de las fronteras funcionales de cada
institucin. En el caso especfico de la oferta programtica, sta
se remita originalmente a la gestin de denuncias ciudadanas
de forma annima. Si bien el trabajo especfico de investigacin
corresponde a las unidades policiales de la comuna, cierto
descrdito de las vas tradicionales de denuncias respecto del
anonimato necesario, conduce al municipio a asumir un rol de
receptor y derivador de denuncias.
En un inicio el trabajo est orientado a todas las reas de la unidad
62
de seguridad, desde recepcin de denuncias por trfico de drogas,
hasta tenencia irresponsable de mascotas o ruidos molestos; sin
embargo en funcin de la experiencia adquirida los temas se van
acotando considerablemente, lo que permite mejorar la capacidad
de derivacin y seguimiento, limitando la duplicidad de funciones
con otras direcciones o unidades municipales.
5. Lnea jurdica: Con una alta vinculacin a la lnea policial,
aunque con responsabilidades radicadas directamente en la
unidad municipal y con orientacin a la prevencin social de
carcter terciario y victimal, sus principales pblicos son, por una
parte, las vctimas de delitos violentos o que han tenido una alta
connotacin social o comunitaria y por otra, aquellas personas
que en calidad de infractores de ley, han sido beneficiados por el
sistema de conmutacin de penas y suspensiones condicionales
de procedimientos judiciales. Desarrollando en el primer caso
una red de apoyo psico jurdico basado en el establecimiento
de redes institucionales de apoyo, mientras que en el segundo
la red es psicosocial y se busca a travs de ella la generacin
de nuevas oportunidades de desarrollo, as como la activacin
de un proceso de responsabilizacin del infractor respecto de las
acciones desarrolladas y el impacto generado.
En la prctica, algunas de estas reas de intervencin contienen
una nica estrategia o bien consideran en su desarrollo, la
articulacin de programas y proyectos que son propios de
otras direcciones municipales. Debido al impacto que estas
intervenciones generan para la comunidad en alguna de las
dimensiones de la seguridad, se consideran parte de la estrategia
municipal en prevencin de la inseguridad y adems contribuyen
a la transversalidad e integralidad de las acciones.
En esta etapa, el Programa Construyendo a Tiempo se constituye
en el pilar de la poltica municipal de seguridad ciudadana, por
los logros obtenidos en beneficio de la poblacin infanto-juvenil
infractora de ley de la comuna.
Antecedentes diagnsticos:
El estudio Caracterizacin de Menores de Edad Ingresados por
Carabineros de Chile Domiciliados en la Comuna de Pealoln 2001
2004: Implicancias para la prevencin de violencia de y contra
menores de edad de la Fundacin Paz, muestra a Pealoln como la
quinta comuna del gran Santiago con mayores ingresos de nios, nias
y adolescentes infractores de ley alcanzando una tasa media de 280,9
ingresos cada 100.000 menores de 18 aos. Asimismo es la sexta
comuna con mayores ingresos de nios y adolescentes (NNA) por

Actividad con jvenes en espacio pblico
vulneracin en sus derechos. Este diagnstico es an ms complejo
ya que esta medicin muestra que Pealoln ocupa el primer lugar de
infraccin a la norma y conductas transgresoras de NNA ingresados
por concepto de robo y por porte de armas y/u explosivos, ambos
delitos de connotacin grave.
Otro antecedente relevante es que 2 mil 358 nios y jvenes de
Pealoln pasaron por una comisara durante los aos 2001-2004,
que representan un total de 3 mil 943 ingresos. El 77% de los NNA lo
hizo por primera vez, mientras que el 23% restante lo hizo de manera
reincidente. El estudio aporta elementos asociados a la necesidad
de intervencin con aquella poblacin que ingresa por primera vez,
atendiendo a la necesidad de prevenir la cronificacin de las conductas
trasgresoras hacia niveles de mayor complejidad. Adems, evidencia la
necesidad de focalizar la propuesta de intervencin considerando no
slo el nivel de complejidad (focalizacin en primerizos), sino tambin
la territorialidad (concentracin de casos en barrios especficos
de la comuna), la incidencia de la vulneracin de derechos en la
manifestacin de las conductas infractoras (19% de los menores de
edad con al menos un reingreso, ha tenido contacto con la polica tanto
por infraccin como por vulneracin de derechos) y los elementos de
gnero que pudieran estar a la base, considerando que el nmero
promedio de reingresos es significativamente mayor en hombres
(1,74) que en mujeres (1,48).18
Con estos antecedentes, se toma la decisin de realizar una
intervencin psicosocial con foco en esta poblacin, para lo cual se
firma un convenio de confidencialidad entre el municipio y la Direccin
de Proteccin de la Familia (DIPROFAM) de Carabineros, para la
obtencin de la nmina de NNA del Programa de Seguridad Integrada
24 Horas. Al mismo tiempo este programa postula al Fondo de
18 Norma Maray, 2013. Construyendo a Tiempo: modelo aplicado de intervencin con nios, nias y adolescentes inimputables e infractores de ley de la comuna de Pealoln, Municipalidad de Pealoln.
63
Apoyo a la Gestin Municipal, FAGM, el que es aprobado, iniciando su
intervencin en diciembre del ao 2005.
Objetivo y focalizacin del programa:
El objetivo general del programa es Generar una oferta de
intervencin psicosocial oportuna, integral y de calidad, que permita
abordar situaciones de vulnerabilidad social y disminuir conductas
transgresoras en nios, nias y adolescentes inimputables, residentes
en la comuna de Pealoln, interrumpiendo patrones socioculturales
ligados a la comisin de delitos.
Para el logro del objetivo sealado, se han priorizado los siguientes
objetivos especficos:
Diagnosticar la situacin psicosocial y eventuales condiciones de
vulneracin de derechos y/o factores de riesgo delictual en nios,
nias y adolescentes inimputables, preferentemente ingresados al
PSI 24 horas en la comuna.
Detectar oportunamente aquellas vulneraciones de derechos
constitutivas de delito.
Derivar situaciones de vulneracin de derechos a la red de
servicios pblicos y organizaciones privadas que puedan contribuir
a resolver dichas situaciones.
La focalizacin se realiz en los NNA infractores primerizos e
inimputables (hasta esa fecha menores de 16 aos). El modelo de
intervencin result exitoso con esa poblacin, sin embargo se
pesquisa a una gran cantidad de NNA de mediana y alta complejidad
que presentaban una realidad familiar y contextual refractaria a la
intervencin, para quienes ni el Municipio ni el Estado contaba con una
oferta especializada de intervencin.
A lo anterior se agrega un importante cambio de contexto. A mediados
del 2007 comienza la puesta en marcha de la ley de Responsabilidad
Penal Adolescente, que implica el fin de la evaluacin de discernimiento
para los mayores de 16 aos, creando un sistema de justicia juvenil y
definiendo como lmite de la inimputabilidad los 14 aos, obligando a
un rediseo de la intervencin.
En este sentido, se atiende la necesidad de focalizar la intervencin en
NNA menores de 14 aos y por tanto de carcter inimputable ante la ley.
Al modificar el perfil de primerizos a slo inimputables, se complejiza el
perfil, encontrndose un grupo fuertemente refractario a los procesos
de intervencin, muchos de ellos reincidentes y alternantes (ingresos
por vulneracin e infraccin).
Durante el ao 2008, adems de conservar la lnea de trabajo con NNA
menores de 14 aos inimputables, comienza un trabajo de exploracin,
desde un mbito grupal-recreativo, con adolescentes (mayores de 14
aos) reincidentes del sector de Lo Hermida, sector priorizado a travs
de la georeferenciacin de los domicilios de infractores obtenidos del
Listado 24 horas, como un sector altamente vulnerable que concentra
NNA con conductas disruptivas, tanto con sus pares como con su
entorno. El acercamiento a este foco de la poblacin se realiza a
travs de una actividad deportiva especial (Chigol), que permiti una
definicin preliminar del perfil de alta complejidad presente en el sector.
Esta lnea de trabajo de carcter psico-socio educativo y teraputico,
con nfasis territorial, considera los antecedentes del proceso grupal
de los aos anteriores, coordinado y articulado con todos los actores
institucionales y con aquellos liderazgos que estn presentes en el
territorio, a travs de mesas de trabajo barrial.
Metodologa de Intervencin
La intervencin se desarrolla en tres lneas o componentes que se
manifiestan en la realidad de manera integral.
Intervencin individual con el nio, nia o adolescente: la
intervencin se lleva a cabo de forma tutorial, la que va acompaada
de un encargado de caso, el cual mediante estrategias de vinculacin
como contactos frecuentes, visitas domiciliarias, acompaamientos ,
entre otras, se transforma en un adulto significativo insertndose en la
cotidianeidad del NNA. Con esto se pretende realizar una intervencin
en la cual se logre comprender los significados personales de cada
sujeto, adems de ver claramente la historia personal y familiar en la
cual est inserto, validando sus particularidades.
Las actividades asociadas a este componente son:
a) Aproximacin diagnstica: sta consta de la revisin o
reconstruccin histrica del caso mediante la revisin de fuentes
secundarias de informacin (Diprofam, Senainfo, Prestaciones de
Salud, Ficha Familia, entre otras)
b) Deteccin de realidades vinculadas a vulneracin de derechos y
activacin de protocolo de atencin.
c) Tutoras: Acompaamiento socio-afectivo, sistemtico, organizado,
para la co- construccin de proyectos personales y vinculacin
con redes de apoyo.
d) Atencin psicosocial: trabajo para un abordaje de las problemticas
detectadas para su resolucin. Estas atenciones pueden ser
desarrolladas directamente por el equipo o requerir de un nivel
de especializacin mayor, por lo que se deriva y acompaa en otra
instancia de la red local.
e) Derivacin y acompaamiento para atencin y tratamiento de
problemticas especficas (consumo de drogas, descontrol de
64
impulsos, dificultades en el aprendizaje, indicadores de depresin,
entre otros) que requieren intervencin de profesionales
especialistas, complementando la intervencin desde el proyecto.
f) Acciones motivacionales asociadas al desarrollo de destrezas
sociales, autocuidado, auto control, regulacin de emociones
y resignificacin de los elementos socioculturales ligados a la
infraccin.
Intervencin familiar: la intervencin familiar es fundamental,
dado que es en la familia donde el NNA adquiere su cosmovisin
y significados personales, adems de ser el espacio donde los
cambios a nivel relacional deben ocurrir. As, en un primer momento
con las familias se debe lograr generar adherencia, presentndoles
las oportunidades que ofrece la red local, entregando apoyo e
informacin para que puedan acceder a stas. Luego se comienza a
implementar acciones socioeducativas con madres, padres y/o adultos
responsables y significativos, favoreciendo el rol nutricio y normativo
que estos ejercen. Para el logro de los objetivos en esta lnea, algunas
de las actividades asociadas al componente familiar son:
a) Revisin de antecedentes en fuentes secundarias de informacin.
b) Aproximacin diagnstica y gestin de condiciones de derecho
(Modelo de Atencin Integral Familiar)
c) Visitas y entrevistas orientadas a abordar aspectos clave de la
dinmica familiar, a saber: estilos comunicaciones, rol nutricio,
rol normativo, expectativas de los padres y adultos significativos
respecto de los NNA, capacidad para identificar y desarrollar
prcticas de socializacin adecuadas, rol protector, contenedor,
afectivo y de cuidado.
d) Elaboracin conjunta de mapa de oportunidades, a fin de visibilizar
y fortalecer el contacto de la familia con la red local.
e) Derivacin y acompaamiento para atencin de problemticas
especficas (Problemas asociados a salud mental, violencia
intrafamiliar, asesora legal, entre otras). Coordinacin con la red
local.
f) Evaluacin participativa de la intervencin. Esta actividad implica la
visibilizacin de avances, nudos crticos y compromisos bilaterales
para aportar al desarrollo del nio, nia y adolescente.
g) Desarrollo de Talleres para padres y adultos significativos, para
trabajar temticas de inters y entregar herramientas para
potenciar o fortalecer el rol nutricio y formativo de las familias.
Intervencin socio-comunitaria: el trabajo se orienta a ampliar
y diversificar la red social de los NNA, incorporndolos a talleres
grupales diseados especialmente para ellos en los distintos territorios
que tiene Pealoln. En estos talleres participan usuarios que no
necesariamente desarrollan conductas transgresoras, esto con el fin
de sustituir grupos de pares infractores, mediante la participacin e
integracin en grupos diferentes a los cotidianos.
Las actividades del componente comunitario y de redes han sido hasta
la fecha las siguientes:
a) Levantamiento de necesidades e intereses en los NNA ingresados
al programa.
b) Contacto con organizaciones comunitarias y territoriales, adems
de otras instituciones con presencia territorial y oferta vinculada a
dichos intereses.
c) Implementacin de una oferta de talleres en los territorios con
mayor concentracin del universo de inimputables a partir del PSI
24 Horas.
d) Articulacin con agentes comunitarios y territoriales que puedan
contribuir al desarrollo de este componente.
e) Acompaamiento de las instancias grupales, a fin de rescatar

Figura N1: Flujograma de atencin del Programa Construyendo a tiempo

Listado 24 hrs Equipo de ASSET

DIPROFAM Evaluacin de
riesgo

Puntaje

Derivacin asistida EER a encargado de

Vinculacin CONSTRUYENDO A Otros programas Vida
caso Programa Construyendo a Tiempo
TIEMPO Nueva

Vida Nueva
Profundizacin PLAN DE INTERVENCIN INTEGRAL
Diagnstica
SAT

Diseo e implementacin de Estrategias Demanda

Ejecucin Plan de Intervencin espontnea
Preventivas Socio-Comunitarias Integral
focalizadas territorialmente
Otras redes

Evaluacin cumplimiento de Objetivos

Egreso

Seguimiento

65

Talleres grupales programa Construyendo a Tiempo (CAT)
elementos que contribuyan a los planes de intervencin, as como
tambin es factible detectar nuevos casos que ameritan atencin o
derivaciones efectivas.
f) Evaluacin de las instancias implementadas con participacin de
los y las usuarios/as.
Los componentes individual, familiar y socio comunitario se trabajan
de manera transversal, y se materializan en diversas fases de
intervencin a travs de las cuales el NNA va atravesando en una fase
continua hasta su egreso del programa. A continuacin se presenta un
esquema con el flujo de atencin del programa.
incorporan adolescentes con mayor compromiso delictual (no se limita
a intervencin con primerizos como en aos anteriores) situacin
que incide en los resultados obtenidos en los aos siguientes. Se
destaca la disminucin de casos de reincidentes ya que segn datos
de Servicio Nacional del Menor (SENAME) el ao 2005 llegaba a un
promedio anual del 50% de reincidencia en la infraccin, no existen
datos comparativos del listado 24 horas porque recin se implementa
a partir de 2005. Sin duda un promedio anual de menos de un 6%
de reincidencia en los casos atendidos por el programa se considera
muy exitoso.
Por otra parte, la revisin de resultados cualitativos permite sealar
que se ha observado un cambio a nivel parental, fortaleciendo normas y
estilos de crianza positivos, logrando una mejor y ms sana vinculacin
entre el adulto responsable y el NNA. Otro elemento relevante a nivel
familiar es el acceso a las redes locales, generando un impacto en
el conocimiento y ejercicio de sus derechos y obligaciones, adems
de relevar que las familias se sientan apoyadas para enfrentar las
adversidades.
Adems se refuerza la idea de que los NNA puedan hacerse
responsables de sus actos entendiendo sus conductas transgresoras
como un dao haca otros, favoreciendo un cambio cognitivo que
permite el darse cuenta de las consecuencias no slo para ellos, sino
que tambin hacia otros.

Resultados y Conclusiones: Fortalezas y logros del modelo de intervencin:

El indicador de resultado que se ha definido, es la reincidencia, Realizacin de un diagnstico dinmico: que articula la generacin
entendida como el reingreso de NNA al Listado 24 Horas, durante de conocimiento, con la capacidad de dar respuesta a las
el tiempo de intervencin y con 6 meses posterior al egreso, por problemticas que se presentan. De carcter flexible, incorporando
infraccin o en calidad de inimputable, segn sea el caso. Desde esta elementos emergentes, facilitando la actualizacin y favoreciendo
perspectiva, los resultados han sido los siguientes: la participacin de la familia en el diseo del Plan de Intervencin.
Trabajar las expectativas, relevando la corresponsabilidad en
Cuadro N2: resultados programa el logro de objetivos. Preguntar abiertamente qu es lo que se
Construyendo a tiempo 2006-2008 espera y qu est dispuesto a trabajar el adolescente y la familia.
AO N CASOS ATENDIDOS % DE REINCIDENCIA Trabajar de manera integral, se debe trabajar desde los recursos
2006 120 0,8% personales y familiares, desde las fortalezas y no desde las
2007 102 4,9% debilidades, desde los factores protectores ms que sobre los
2008 99 11,1% riesgos.
Total 321 5,6% A nivel familiar, trabajar ciertos elementos que son clave, en
Fuente: Direccin Seguridad Ciudadana. Municipalidad de Pealoln, en base a las primer lugar el ejercicio del rol normativo y la problematizacin
intervenciones de NNA.
de los estilos comunicacionales al interior de la familia para el
Cabe sealar que el mayor porcentaje de reincidencia se observa en establecimiento de normas y lmites. En segundo lugar, trabajar
perodos de adaptacin del modelo, respecto de la realidad contextual el vnculo afectivo materno o paterno filial. En tercer lugar, la
y cambios de la poltica pblica. En este sentido, durante el 2008 se comunicacin asertiva es un aspecto fundamental, se debe
intencionar que el adolescente sepa comunicar sus necesidades

66
 y que stas sean acogidas por el mundo adulto. Finalmente,
respecto del rol nutricio, se debe apoyar a los padres en funcin
de que sean capaces de detectar indicios asociados a un consumo
problemtico de alcohol y/o drogas u otras problemticas. En
muchos casos corresponde al equipo hacer ver a las familias la
compleja situacin en que se encuentran los NNA, ya que estas no
cuentan con las herramientas o para visualizar estos procesos.
Los mbitos educacionales, de salud y socio-ocupacional,
son necesarios de abordar en cada caso ya que aportan a
la integralidad de la intervencin. Desde tomar conocimiento
inmediato sobre el estado de situacin escolar, en trminos de
matrcula (dnde, curso, tiempo de desfase o rezago), asistencia
y conducta; hasta la deteccin de situaciones de salud, tanto del
adolescente como de las familias,
La situacin del NNA, en cuanto a su socializacin secundaria de accin en seguridad orientado a la integralidad. En este proceso,
es fundamental. Conocer la dinmica interaccional, el grupos
de pares, el territorio y los lugares que frecuenta, favorece
las posibilidades de acceder a los reales significados que el
NNA otorga a este elemento, de modo de reconstruir espacios
protegidos de desarrollo, uso del tiempo libre y horas de calle, con
sentido para el beneficiario/a.
Un acierto relevante fue trabajar temticas de inters, en relacin al estado de la seguridad en la comuna y dependiendo de
modalidad de talleres. En este sentido, existen dos niveles. En el
caso de los NNA ms pequeos, se aborda de manera preventiva
e informativa. Por otra parte con los adolescentes padres y
madres, adems de los talleres se abordan en sesiones de trabajo
aspectos vinculados al ejercicio de la maternidad o paternidad,
adems de fomentar prcticas asociadas a la responsabilidad y
autocuidado.
As como se trabaja el diagnstico dinmico e integral, el diseo comunidad, la idea de tener todos los programas en una nica
conjunto con la familia del Mapa de oportunidades para el NNA y su
familia, favorece las posibilidades de cambio, en la medida que se
visibilizan no slo las dificultades y problemticas, sino tambin los
recursos con los que se cuenta, en tanto posibilidades de cambio.
El ao 2007 la unidad de seguridad ciudadana se transform en
La Gerencia de Seguridad Ciudadana experimentado un proceso de
fortalecimiento institucional, influenciado entre otros factores, por
las capacidades desarrolladas para la gestin de recursos externos
-no exclusivamente financieros- pblicos y privados. Se desarrollaron
alianzas estratgicas con universidades y empresas que se tradujeron
19 Estos proyectos se describen en una ficha adjunta en anexo al final de este documento.
Presentacin nueva Prefecta de Investigaciones Pealolen ao 2007
en el posicionamiento de Pealoln como una comuna con un plan
la Universidad Alberto Hurtado a travs del Centro de Estudios de
Seguridad Ciudadana junto a la Fundacin Paz Ciudadana, se convierten
en los principales socios estratgicos, siendo parte importante del
consejo asesor permanente de alcalde en materias de seguridad.
Estos y otros actores externos han sido fundamentales para el
cumplimiento de los objetivos de desarrollo de la municipalidad en
sus diversas reas de experticia tcnica, participan de una u otra
instancia de asesora y trabajo, que han sido incluso incorporadas en
la estructura organizacional de la municipalidad, tal como muestra la
Figura 2, pgina 68.
Unidad de Programas sociales: es la una unidad dedicada
a coordinar los programas y proyectos sociales dirigidos a la
unidad de coordinacin evita la duplicidad de acciones y potencia las
intervenciones en el territorio. Sus mbitos de intervencin son la
promocin comunitaria, el diseo urbano y psicosocial. Los programas
que integran la unidad son: Comits vecinales de seguridad,
Programa Construyendo a tiempo, Recuperacin de espacios pblicos
participativa, Barrio seguro, Colegio seguro, Salidas alternativas,
Mediacin Vecinal, Proyecto bandas juveniles19.
Unidad Jurdico Policial: es una unidad que atiende los mbitos
policial, judicial y psicosocial. Los programas que la integran son
Denuncias annimas y Atencin a vctimas de delitos violentos. Adems
es la unidad encargada de coordinar el trabajo con las policas y las
instituciones del mbito judicial
67
Figura N2: organigrama ao 2005 2008

ALCALDE

CONSEJO ASESOR DE SEGURIDAD MESA JURIDICO POLICIAL

CIUDADANA

GERENCIA DE SEGURIDAD CIUDADANA

UNIDAD DE PROGRAMAS SOCIALES UNIDAD JURIDICO POLICIAL (2007) UNIDAD DE ASESORA TCNICA (2006)
(2005)

CONSEJO COMUNAL DE SEGURIDAD

Unidad de Asesora Tcnica: esta unidad es la encargada de

otorgar soporte tcnico a las intervenciones, adems de realizar
el levantamiento y anlisis de informacin. Realiza tambin la
coordinacin de los proyectos internacionales en los cuales participa
la Gerencia.
Consejo Asesor de Seguridad Ciudadana: es uno de los consejos
asesores de la municipalidad, constituido como una instancia consultiva
compuesto por personalidades expertas en las diversas aristas de la
seguridad y la prevencin. Algunos lo integran a ttulo personal y otros
en carcter institucional, asisten peridicamente a sesiones de trabajo
convocadas por la administracin local. En estas sesiones se analizan
diversos aspectos de la problemtica y en base a la discusin orientan Reunin del Consejo Asesor de Seguridad Ciudadana

la labor municipal y aportan a la generacin de nuevas estrategias
de intervencin. En este consejo han participado representantes de
la Universidad Alberto Hurtado, representantes de la Universidad
Cardenal Ral Silva Henrquez, Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO), Fundacin Paz Ciudadana, Subsecretara de
Carabineros, Fiscala Regional Metropolitana Oriente, Gerente General
de Producto Protegido, representante del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, Instituto Chileno de Estudios Municipales, Director Nacional
del SENAME, Secretario Ejecutivo Comisin Seguridad Ciudadana,
Asociacin Chilena de Municipalidades, entre otros.
Esta instancia surge de la conviccin institucional de que los fenmenos
que deben ser abordados son complejos, por lo que se configura como
necesario contar con distintos enfoques disciplinarios que orienten una
respuesta equivalentemente integral a la multidimensionalidad de los
problemas.
Mesa jurdica policial: a diferencia del consejo asesor, esta instancia
tiene un carcter operativo y se desarrolla con una frecuencia mayor.
En ella, participan ambas policas, Fiscala y el municipio a travs de
las Direcciones de Seguridad Ciudadana, de Operaciones y Jurdica,
y se presentan diversos temas de la contingencia delictual de la
comuna y las instituciones vinculadas al trabajo de control comunal,
se establecen estrategias y compromisos que son revisados en cada

68

Mesa Jurdico Policial
sesin. Es una instancia, al igual que el consejo asesor, dirigida por el
Alcalde y orientada al dilogo entre el Gobierno Local y las agencias
establecidas por ley para el control del delito. En esta instancia se
deja en evidencia la necesidad de la especificidad territorial, ya que
Pealoln tiene una diversidad de territorios que requieren estrategias
particulares para su intervencin.
Consejo comunal de seguridad: instancia instaurada por el
Ministerio del Interior a travs de la Divisin de Seguridad Pblica, que
tena como funcin analizar desde una perspectiva local el panorama
de seguridad de la comuna, instalando temas propios de cada uno de
los grupos a los que sus integrantes representan, adems de evaluar
y priorizar los proyectos a ejecutar en las comunas con los FAGM. Al
igual que las dos instancias anteriores es presidida por el Alcalde e
inicialmente apoyada por el Secretario Tcnico, figura que hoy no
existe.
Esta primera etapa, correspondiente al primer perodo de gestin
del Alcalde Orrego, estuvo basada fundamentalmente en iniciativas
con financiamiento externo o compartido, principalmente definidas
desde al Gobierno Central, con escasos mrgenes de accin para la
innovacin. Sin embargo y pese a las restricciones, se logr establecer
los espacios necesarios para la incorporacin de los principios
locales de intervencin, lo que permiti desarrollar una estrategia
de carcter integral, transversal y participativo, sello distintivo de la
gestin municipal. Por otra parte, a raz de los logros alcanzados por
los proyectos ejecutados con un carcter financiero exclusivamente
local, han sido objeto de un financiamiento en constante crecimiento.
El presupuesto municipal asignado a la Gerencia de Seguridad
Ciudadana el ao 2008, se incrementa en 109 millones 285 mil 433
69
pesos, considerando que al ao 2005 no haba presupuesto para el
rea. Esto pone de manifiesto la voluntad no slo declarada de la
autoridad municipal, sino que muestra un esfuerzo tangible en pos
de mejorar los indicadores de seguridad de la comuna. Sin embargo,
al 2008 an constituye un presupuesto municipal significativamente
inferior al de otras comunas de la zona oriente y sur oriente de la
Regin Metropolitana.
El trabajo se desarroll bajo la premisa de que si bien los recursos
financieros son absolutamente imprescindibles para abordar el
problema de la inseguridad en las comunas, su escasez es posible
de reducir con altas capacidades de gestin por una parte y con
evidencias de trabajo serio y resultados, por otra. El grfico 1 muestra
como se ha ido incrementando el presupuesto municipal propio, como
el gestionado con el nivel central;
Grfico N1: Inversin en seguridad Ciudadana 2005-2008
Inversin en Seguridad Ciudadana- Pealoln
Financiamiento Municipal ($ chileno) Fondos externos ($ chileno)
228,563,302
239,008,448
107,089,329
48,880,000
2,680,000 76,630,000 109,285,433
2005 2006 2007 2008
Fuente: Direccin Seguridad Ciudadana. Municipalidad de Pealoln.
Por otra parte, tanto el diseo como la adaptacin de las estrategias
implementadas, han estado permanentemente acompaados de
la visin de expertos que como ya se describi, solidariamente
comparten perspectivas profesionales con los equipos de trabajo, lo
que combinado con una voluntad local de carcter tcnico y poltico
permite profundizar y otorgar mayor integralidad a las intervenciones
desarrolladas.
Uno de los principales aprendizajes del proceso se vincula con la
importancia comprobada que tiene el desarrollo de alternativas
innovadoras que incorporan la participacin ciudadana y la
gestin de aliados estratgicos como policas y el mundo
acadmico, incluso por sobre la disponibilidad de recursos locales.
Por lo tanto es posible incidir en los indicadores de seguridad
de la comuna con voluntad poltica, capacidad de gestin y
un responsable trabajo comunitario.
En el mismo sentido y vinculado a los lazos de responsabilidad que
se establecen con entidades no municipales, se han desarrollado
estrategias de incorporacin de empresas privadas vinculadas a la
seguridad. Este tema se ha convertido proporcionalmente al inters
ciudadano, en una importante fuente de negocios para ellas, rentando
con productos que la poblacin considera necesarios para la provisin
privada de su seguridad. Lejos de cuestionar esta labor y en razn
a las relaciones de colaboracin que se ha logrado establecer con
algunos representantes del mundo comercial de la seguridad, creemos
que este sector de la sociedad debe profundizar su aporte
a travs de estrategias de responsabilidad social (RS) en
especfico en materias de seguridad.
Alcaldesa en tu barrio.
Otro actor fundamental en todo este proceso ha sido la comunidad
afectada, organizada o no. La comunidad debe convertirse en un
agente central a travs de su participacin activa en todas las
etapas de desarrollo de las estrategias de intervencin, son quienes
tienen un mayor conocimiento de las problemticas a intervenir y
son poseedores de recursos de los cuales es imposible prescindir
para la erradicacin efectiva de los factores objetivos y subjetivos
de la inseguridad. Las evidencias del trabajo desarrollado muestran
que a mayor involucramiento comunitario, mayores son
los indicadores de logro, ya sea en trminos de sustentabilidad
temporal, como de impacto directo en la problemtica. A raz de esto
es que concebimos tres aprendizajes importantes en relacin a la
participacin comunitaria en seguridad:
Es necesario institucionalizar modalidades de participacin establecimiento de sistemas de medicin constantes. La
ciudadana en la toma de decisiones de alto impacto urbano.
El mejoramiento de espacios pblicos es una modalidad de las estrategia comunal de seguridad. El esfuerzo de medicin, ha sido
intervenciones en seguridad que mayores niveles de participacin
requieren para ser sostenibles.
70
La participacin ciudadana debe estar presente con distintos
niveles de profundidad y mrgenes de accin en todas las
intervenciones en materia de seguridad.
Este constante nfasis que se ha dado a los procesos de participacin
comunitaria e involucramiento vecinal ha impactado en la profundidad
del conocimiento de las problemticas que se desarrollan en cada
barrio.
En otro sentido, pero en relacin directa con los principios que
orientan las intervenciones, la transversalidad en un gobierno local
no es una caracterstica que se presente de forma espontnea, muy
por el contrario son recurrentes los casos de descoordinaciones
entre direcciones municipales que pese a ser parte de una misma
institucionalidad y con misiones compatibles, desarrollan labores
en canales paralelos con escasos momentos de encuentro y que
en algunas oportunidades incluso se contraponen en las formas
o posturas asumidas. La evidencia indica que aquellas acciones
que se han desarrollado colaborativamente y en forma
articulada, han tenido una mayor sustentabilidad en el
tiempo. Tal es el caso de acciones relacionadas con los espacios
pblicos y poblaciones en situaciones de exclusin, donde las labores
de los centros de responsabilidad seguridad ciudadana, seguridad
social, espacios pblicos y organismos comunitarios convergen en
un trabajo integrado y articulado con mayores evidencias de impacto.
Recuperacin de espacio pblico participativo
Aunque no est de manifiesto en los principios de intervencin, un
elemento que se ha asumido como parte importante y diferenciadora
de las intervenciones respecto de otras experiencias locales, es el
creacin de un centro de anlisis local es un valor agregado de la
implementado en todo el proceso de intervencin. Se considera
fundamental la concepcin de observatorios permanentes de la
realidad local que sean capaces de generar datos no solo comunales, durante estos aos, permitieron mejorar de manera considerable las
sino tambin barriales y con ellos proveer de informacin relevante capacidades de diseo e intervencin, as tambin como los procesos
para la toma de decisiones e implementacin de nuevas o adaptacin de monitoreo y evaluacin; sin embargo no es posible afirmar que
de antiguas estrategias. En este sentido el esfuerzo debe estar la estrategia implementada sea la respuesta a los problemas de
concentrado en tres temas fundamentales: inseguridad de la comuna. La complejidad del fenmeno y la constante
Dar continuidad a los sistemas de medicin abarcando todo el modificacin del ambiente en el que nuestros sujetos y objetos de
ciclo vital de las intervenciones, intervencin se desenvuelven, obligan a que el cuestionamiento sea
Generar informacin al ms acotado nivel territorial posible, tambin permanente.
en consideracin de la heterogeneidad de los territorios y la Coincidentemente con el trmino de un primer periodo de gestin
coexistencia de diversos grupos sociales y alcaldicia y en base al anlisis descrito, se desarrolla una primera
Asegurar que los datos e informacin obtenida se conviertan reestructuracin del modelo a implementar en los siguientes cuatro
en conocimiento respecto de la realidad local, ms all de ser aos, la que evidentemente tambin queda sujeta a los nuevos
presentados como severas estadsticas. conocimientos y realidades que se manifiesten en el quehacer local.

Este nfasis en la generacin y manejo de datos e informacin
nos muestra que en el caso de Pealoln, pese a evidenciarse en
ciertos periodos indicadores objetivos favorables en relacin a
comunas similares socioeconmicamente o cercanas territorialmente,
esta analoga cambia al analizar aquellos ndices de carcter ms
subjetivo, como son aquellos vinculados al temor y a la probabilidad
manifiesta de ser vctima de delitos. Es entonces que se hace verbo
la premisa de que aquello que no se comunica no existe, la poblacin
est atemorizada y en la mayora de los casos esa sensacin es
independiente del hecho constatable de haber vivenciado una situacin
delictual, en parte importante est construida por el conocimiento de
la existencia de aquellos hechos y el desconocimiento de los sistemas
de proteccin. Las causas de este desbalance pueden ser asumidas
con un abordaje estratgico de las intervenciones desde un punto de
vista comunicacional que debe ser diseado e implementado con la
misma seriedad que las acciones de intervencin.
Todos los anlisis efectuados a partir del trabajo implementado
Grfico 2: Inversin en Seguridad Ciudadana 2005-2012
Inversin en Seguridad Ciudadana- Pealoln
Financiamiento Municipal ($ chileno)
4.2 Etapa 2: Fortalecimiento de la poltica
de seguridad ciudadana 2008-2012
Hacia el ao 2008, producto del anlisis sistemtico, del
permanente aprendizaje, de la capacidad de gestin de los equipos
y fundamentalmente de una voluntad poltica manifiesta tanto en
principios como en acciones, el escenario para la institucionalidad
municipal en seguridad es radicalmente diferente respecto del que
enfrenta en sus inicios. Es un escenario caracterizado por una mayor
disponibilidad presupuestaria, lo que permite fortalecer capacidades
tcnicas de los equipos y mejorar las posibilidades de inversin en
la comunidad. El grfico 2 muestra como el presupuesto ha ido
aumentando paulatinamente, llegando a una cifra de ms de 800
millones de pesos el ao 2012.
El aumento paulatino del presupuesto fue permitiendo la incorporacin
de profesionales especializados al trabajo desarrollado en la Gerencia,
es as como de contar con 8 profesionales el ao 2005, se comienza
esta etapa contando con 30 profesionales, llegando al ao 2012 a
Fondos externos ($ chileno)

426,434,000

297,165,000

249,840,320

239,008,448 228,563,302 219,550,000

107,089,329
48,880,000
2,680,000 75,630,000 109,285,433 118,571,000 315,375,000 402,915,000 432,000,000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Direccin Seguridad Ciudadana. Municipalidad de Pealoln.

71
tener un equipo compuesto por 55 tcnicos expertos en materia de
seguridad, tal como muestra el cuadro que se presenta a continuacin.
Grfico 3: Recursos Humanos
Seguridad Ciudadana 2005-2012
Contratacin de Recursos Humanos

60
55

50

40
30
30

20

8
10
3 5
1 Trabajo con la comunidad de los Microbuseros
0
Ao 2005 Ao 2008 Ao 2012

Personal Profesional Personal Administrativo

Fuente: Direccin Seguridad Ciudadana. Municipalidad de Pealoln.

La estructuracin del trabajo en este periodo distingue cuatro mbitos

en lugar de los cinco definidos en el periodo anterior. Los cambios
efectuados responden a la necesidad de relevar los aprendizajes y los
focos que se pretende fortalecer en esta segunda etapa. Mantiene su
denominacin y contenidos el mbito de prevencin social.
La primera modificacin que se genera es en respuesta al importante
trabajo comunitario que se ha desarrollado y a la categora en
que la comunidad tambin la sita; se ampla la denominacin del Comit Vecinal de Seguridad Ciudadana
mbito de prevencin situacional a prevencin situacional
y comunitaria. Este ltimo concepto estaba anteriormente
incorporado en el mbito social, sin embargo se traslada tambin
porque sus acciones especficas se vinculan a la recuperacin de
espacios pblicos y a la implementacin de sistemas comunitarios de
proteccin vecinal.
Una segunda modificacin de carcter conceptual que cambia el rea
de jurdico policial al de control y fiscalizacin, cambio que tambin
responde a la prctica. En el espacio jurdico policial, la administracin
local no tiene injerencia legal sobre las acciones policiales ni menos
en las de la justicia, sin embargo desde el rol que este municipio
asume, se desarrolla un trabajo mancomunado entre los agentes
mencionados. La orientacin de las acciones en este mbito se Central de cmaras de televigilancia
vinculan con el anlisis y disposicin de informacin recibida desde la transversalidad del trabajo con la Direccin de Operaciones
la comunidad y gracias a la confianza generada, la que es puesta a Municipales, quienes tienen mayores atribuciones respecto de actos
disposicin de las agencias responsables, desarrollando una red de que no necesariamente son constitutivos de delitos, pero que sin
trabajo que permita la elaboracin de diagnsticos ms completos y embargo son importantes generadores de temor en la comunidad.
el diseo de estrategias colaborativas. En este mbito se consolida El tercer cambio es la incorporacin de un mbito que anteriormente

72

Campaa Comunicacional, Denuncia Annima
se desarrollaba a travs de acciones especficas y asiladas en cada
una de las iniciativas ejecutadas, este nuevo mbito se denomina
Informacin y Comunicacin y responde a los aprendizajes obtenidos
producto de la participacin en iniciativas de carcter internacional,
coordinadas por Pealoln y en las que se evidencia la necesidad de
desarrollar estrategias comunicacionales en materia de seguridad que
complementen las iniciativas de intervencin y que tienen por objetivo
dar respuesta al desafo de mejorar los indicadores subjetivos de
seguridad. Est orientado entre otros temas, a dar una coherencia
lgica a la diversidad de recursos disponibles y asociados a cada
proyecto en particular y evitar la acumulacin de material grfico con
distinta informacin y fuentes que se dispone; a ordenar y administrar
la informacin, homogeneizar los mensajes que se pretende entregar y
diversificar los formatos y canales de distribucin, as como diferenciar
a sus receptores, quienes tienen distintos intereses y preocupaciones.
En el cuadro N 3 (pgina 74) se reproducen los mbitos descritos y
es posible tambin observar en l la ampliacin de oferta disponible
en comparacin con la etapa anterior. Es importante mencionar que
muchas de estas acciones u ofertas han sido histricamente parte de
la gestin implementada, pero que es luego del anlisis de la etapa
1, que se define relevarlas y visibilizar una proporcin relevante de
funciones, las que al no poder describir una poblacin beneficiaria
comunal se mantiene circunscrita a un registro interno, pese a la
importancia que tiene en relacin con los principios de la poltica. Esto
ocurre principalmente con aquellas acciones radicadas en el mbito
de Informacin y Comunicacin, son acciones permanentes que
se han profesionalizado y han ido adquiriendo caractersticas de
rigurosidad y temporalidad crecientes, tambin esta misma situacin
ocurre en algunas de las ofertas del rea de control y fiscalizacin.
20 Tiene por objetivo Contribuir a la superacin de situaciones de vulneracin de derechos, a la interrupcin de conductas transgresoras e/o infractoras de ley y potenciar la reinsercin social en nios,
nias y adolescentes derivados principalmente del Programa de Seguridad Integrada 24 Horas.
73
Es por esta razn que no se incorpora el ao de implementacin en
algunas de las ofertas.
Existen otras ofertas programticas expuestas y difundidas como de
seguridad pero que son ejecutadas por otras direcciones municipales,
ya sea con presupuesto municipal, compartido o externo, pero en
cuyos procesos se evidencia el trabajo transversal que se ha logrado
implementar y que sus impactos redundan en mejoramientos importantes
en los indicadores asociados a la medicin de la inseguridad.
En esta etapa se consolida el Programa Construyendo a tiempo,
complementndose con otras intervenciones. Como consecuencia de
la instalacin del Programa Vida Nueva20 el ao 2011, el programa
asumi en su ejecucin un nivel de complejidad asociado a la
superposicin de problemticas a nivel individual y familiar, amplios
historiales de vulneracin, intervenciones anteriores sin resultados y
el trabajo con reincidentes histricos.
Paseo con nios y nias del CAT
Se constata que el Listado 24 Horas no es el nico indicador
de riesgo sociodelictual o de conducta asociada a la comisin
de delitos y considerando que la oferta se ve fortalecida por el
Programa Vida Nueva, se define la atencin de NNA que presentan
conductas transgresoras y factores de riesgo sociodelictual y que no
necesariamente contaban con ingresos al Listado 24 Horas. Estos
casos eran derivados principalmente a partir del Sistema de Alerta
Temprana para la desercin escolar (estrategia local que integra a los
diversos servicios que intervienen con la poblacin infanto juvenil de la
comuna que construye indicadores que a su vez sientan las bases para
un trabajo preventivo de la desercin escolar), adems de la principal
fuente que era el Equipo de Gestin de Casos del Programa Vida Nueva.
Durante este proceso, se ha constatado la fuerte vinculacin existente
Cuadro 3: mbitos de trabajo y oferta programtica 2009-2012

PREVENCIN SITUACIONAL COMUNICACIN E CONTROL Y

MBITOS PREVENCIN SOCIAL
Y COMUNITARIA INFORMACIN FISCALIZACIN

Programa Formacin y fortalecimiento de

Diseo de campaas Denuncias
Construyendo a Tiempo comits de seguridad ciudadana
temticas de prevencin* annimas2006
2005 2005
Equipo de Gestin
Sistemas de proteccin vecinal Elaboracin de estudios
de Casos del Coordinacin de
(Alarmas comunitarias) comunales y barriales
Programa Vida Nueva operativos policiales *
2007 en seguridad*
2010
Programa de
Mediacin Vecinal y Comunitaria Bsqueda de financiamiento
reinsercin educativa Mesa jurdico policial*
2007 y diseo de proyectos*
2010

Centro de tratamiento Recuperacin y Mejoramiento Sistema comunal de

OFERTA PROGRAMTICA Y AO DE IMPLEMENTACIN

de drogas de Espacios Pblicos Programas de pasantas* cmaras de vigilancia

2010 2005 2010
Salidas alternativas
Atencin a vctimas
y conmutacin Iluminando para la seguridad Realizacin o participacin
de delitos violentos
de penas del JPL 2008 en seminarios temticos*
2006
2006
Sistema de Alerta
Temprana de la
desercin escolar
2010
Despus de Clases s
Importa de 4 a 7
2012

Centro de Tratamiento
Infanto Juvenil
2012

Previene se incorpora
al municipio
2005

Ruta Segura
2012

*trabajo transversal y constante desde el levantamiento de la poltica de seguridad ciudadana, que en este periodo se incorpora a una lnea de accin.
Fuente: Direccin Seguridad Ciudadana. Municipalidad de Pealoln.

74
Cuadro N 4: Casos atendidos por el programa Construyendo a tiempo 2006-2012

Casos de NNA atendidos 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Construyendo a tiempo intervencin
120 102 99 72 79 43 49
directa personal, familiar
Construyendo a tiempo atencin grupal 29 57 37 114 248 154 79

% de reincidencia en NNA intervenidos CAT 0,83% 4,90% 11,10% 38,89% 19% 40% 19,12%

Programa de reinsercin educativa (PDE) 40 41 53

Centro de tratamiento infanto

50 79 61
adolescente Pealoln (PDC)

Programa de Equipo de Evaluacin de Caso

(Diagnostico y derivacin de casos provenientes 263 347 502
del listado 24 horas de la DIPROFAM )

Terapia Multisistemica 19

Proyecto PASOS, NNA Cordillera

Barrio en Paz NNA 106

TOTALES intervenciones psicosocial 149 159 136 186 680 664 869

Acumulados 149 308 444 630 1310 1974 2843

Fuente: Direccin Seguridad Ciudadana. Municipalidad de Pealoln

entre comisin de delitos y conductas transgresoras e historial de
vulneracin, culminando la intervencin en muchos casos con Medidas
de Proteccin en Tribunal de Familia. La tendencia de ingreso de casos
se mantiene hasta la actualidad, no obstante es la dupla de Evaluacin
de Riesgo Socio delictual quien deriva, principalmente, los casos
intervenidos integralmente (individual, familiar y socio comunitario)
reposicionando el foco preventivo (prevencin secundaria) de la
estrategia, desde lo grupal.
En el cuadro 4 es posible observar la cobertura general de programas
de Prevencin Social de Seguridad Ciudadana en la comuna, en la cual
se observa una tendencia a la continua especializacin y focalizacin
de las intervenciones en materia de intervencin integral.
En esta etapa el programa ha aportado a disminuir factores de riesgo
asociados a conductas transgresoras, impactando en el reingreso de
los NNA al listado PSI 24 horas.
La revisin de resultados cualitativos permite sealar que se ha
observado un cambio a nivel parental, fortaleciendo normas y estilos
de crianza positivos, logrando una mejor y ms sana vinculacin entre el
adulto responsable y el NNA. Otro elemento relevante a nivel familiar es
el acceso a las redes locales, generando un impacto en el conocimiento
y ejercicio de sus derechos y obligaciones, adems de relevar que las
familias se sientan apoyadas para enfrentar las adversidades.
Adems se refuerza la idea de que los NNA puedan hacerse
responsables de sus actos entendiendo sus conductas transgresoras
como un dao haca otros, favoreciendo un cambio cognitivo que
permite el darse cuenta de las consecuencias no slo para ellos, sino
que tambin haca otros.
En relacin a los espacios socioeducativos, como fortaleza principal
de estos podemos mencionar el que se conozcan NNA que han
cometido alguna infraccin con pares pro-sociales, fomentando
conductas apropiadas para su grupo etario. Por otra parte, se ha
logrado disminuir la socializacin callejera de muchos de los NNA,
ya que adems de fomentar su participacin en estas actividades, se
ha logrado reinsertar a muchos de ellos a la escuela. Los talleres
se logran constituir en un espacio que permite visualizar situaciones
de vulneraciones de derechos, ya que se genera confianza entre los

75
participantes y los talleristas, logrando una comunicacin que muchas
veces los NNA no encuentran en sus hogares.
En esta etapa la poltica de seguridad ciudadana se consolida a
partir del modelo comunal de fortalecimiento familiar barrial que se
constituye en el pilar de la poltica en esta etapa, al igual que lo hizo el
Programa Construyendo a tiempo en la etapa anterior.
Antecedentes:
Se constata que la estructura del Estado, se ha ido complicando
cada vez ms, especialmente en lo que se refiere a la satisfaccin
de necesidades sociales de grupos heterogneos y dispersos en el
territorio nacional y a la emergencia de nuevos problemas, como
la seguridad personal, la drogadiccin y la proteccin del medio
ambiente; todo lo cual requiere de mayor focalizacin y coordinacin
de los proyectos sociales impulsados por el Estado. Es por esta razn
que la labor de los gobiernos locales cobra importancia, puesto que es
en el territorio local donde existe una mayor cercana con las personas
y donde se puede desarrollar de manera plena la democracia directa
desarrollando polticas de proximidad, donde la comunidad no sea
un mero cliente, sino un actor involucrado en el mejoramiento de la
calidad de vida de su localidad.
El diagnstico de la situacin de seguridad ciudadana en los barrios
con ms deterioro social y fsico de Pealoln, se puede resumir en:
Altos niveles de frustracin y desesperanza que provocan resentimiento
social con las autoridades del pas, una sensacin de abandono que
hace que miren con desconfianza cualquier tipo de intervencin que
se ofrezca.
Alto ndice de violencia existentes demostrada en rias callejeras,
enfrentamientos entre bandas, tomas de pasajes completos para el
microtrfico y amenazas a dirigentes vecinales, quitadas, ajustes de
cuentas y demostraciones de poder y balaceras a plena luz del da
con porte de pistolas automticas, revlveres y escopetas hechizas,
se convierten en factores de riesgo altsimos para los nios y jvenes
del sector.
Existencia de dirigentes amenazados, que influye en la participacin
comunitaria de los vecinos.
Desconfianza hacia las fuerzas policiales, debido a que frente a
acciones de violencia y trfico estos no ejerceran control, situacin
que lleva a que la comunidad asocie a las policas con hechos de
corrupcin.
21 Modelo Basado en la gestin de la Direccin de Desarrollo Comuna de la Municipalidad, DIDECO. Municipalidad de Pealoln, 2012.
76
Alto nivel de microtrfico de pasta base, cocana y marihuana, varios
de los sectores cuentan con niveles de organizacin comandadas por
familias completas. Es posible constatar pequeos grupos de micro
traficantes apostados en algunas esquinas de cantidad de pasajes,
estos puntos generalmente no cuentan con una iluminacin adecuada
y varias plazas pblicas se convierten en focos de trfico. Los
traficantes actan como benefactores en algunos casos, generando
una proteccin de los vecinos ante las policas. El tema trfico genera
economa local que se ve reflejada en el aumento de taxis colectivos
que se utilizan para tal labor.
Existencia de grupos de extrema izquierda, los que han usado
banderas sociales como allegamiento, corrupcin policial y falta de
oportunidades como caldo de cultivo para la promocin de la violencia
a nivel juvenil. Deterioro fsico urbano en los barrios ms pobres, plazas
abandonadas, microbasurales, luces en mal estado, apoderamiento
por parte de algunos colectivos de los espacios pblicos para el
consumo de drogas y alcohol. Altos ndices de embarazos adolescentes
y concentracin en algunos barrios de jvenes infractores.
Con el fin de asumir esta realidad a travs de una intervencin efectiva,
se levanta un modelo de fortalecimiento barrial.
Objetivos:
El objetivo estratgico del programa es fortalecer los barrios,
comunidades y territorios ofreciendo capacitacin, formacin y
asistencia tcnica integral a las familias, organizaciones, a las redes
de ayuda mutua y a los vecinos.
Este objetivo se operacionaliza a travs de los siguientes objetivos
especficos:
Promover la integracin comunitaria fortaleciendo las redes
vecinales para la construccin de barrios seguros y solidarios.
Potenciar el mejoramiento de los espacios pblicos y privados
Contribuir a mejorar las condiciones personales, familiares y
educacionales de nios, nias, jvenes y adultos en vulnerabilidad
social.
Metodologa de intervencin:
Esta metodologa se basa en ciertas premisas que guan la intervencin:
Lograr una comunicacin efectiva entre unidades municipales
(entre s y con la comunidad)
Integralidad temtica y transversalidad en la accin en un
territorio.
Trabajo colaborativo entre programas, pblicos, municipales,
 redes comunitarias y sector privado.
Focalizacin de la poblacin infanto - juvenil vulnerable como
prioritaria.
Intervencin territorial con caractersticas sistmicas

La metodologa consta de 4 lneas de accin para el fortalecimiento

barrial:
Promocin e integracin comunitaria: apunta a contar con una
institucionalidad territorial fortalecida mediante la efectiva participacin
ciudadana, es necesario que la comunidad se apropie de los espacios
que le pertenecen, no solo de los espacios recreativos, sino de los
servicios e instituciones que estn a su servicio, as como tambin de
las instancias de dilogo y cooperacin con la institucionalidad. Para Carnaval de los barrios

esto es necesario fomentar la participacin en las juntas de vecinos,
comits de seguridad y otros.
Mejoramiento habitabilidad: tiene el objetivo de mejorar la calidad
de vida a travs del mejoramiento de las condiciones reales de vida y
convivencia tanto privada como comunitaria. La habitabilidad se refiere
Figura N3: Modelo de fortalecimiento barrial de Pealoln
a la satisfaccin de necesidades objetivas y subjetivas de las personas.
Por esta razn se apunta a mejorar las condiciones de la vivienda y
de los espacios de relaciones sociales, como son las calles, plazas y
edificios institucionales donde no solo estn en buenas condiciones
sino que motiven el quedarse y apropiarse de estos espacios pblicos.

MODELO DE INTERVENCIN

Sistmico Participativo Integral Transversal Solidario Especificidad Territorial

OBJETIVO ESTRATEGIA
Fortalecer el desarrollo integral de los barrios y sus comunidades, Cmo se espera lograr este impacto?
promoviendo sus potencialidades y recursos.

Guas de la Intervencin
OBJETIVOS ESPECIFICOS - Integralidad temtica y transversalidad en la accin en un territorio.
- Trabajo colaborativo entre: programas pblicos, municipales, redes
comunitarias y sector privado.
Promover la integracin comunitaria fortaleciendo las redes vecinales
para la construccin de barrios seguros y solidarios

Potenciar el mejoramiento de los espacios pblicos y privados Lneas de accin

1. Promocin e integracin comunitaria
2. Mejoramiento de la habitabilidad interna y externa
3. Fortalecimiento familiar
4. Comunicacin y difusin
Contribuir a mejorar la situacin social, personal, familiar y escolar de
5. Coproduccin de seguridad
nios /as, jvenes y adultos en vulnerabilidad social.

Monitoreo y Evaluacin
Establecer canales y flujos de informacin bidireccionales interna y 1. Lneas de base
externamente. 2. Metas
3. Indicadores
4. Instrumentos

Fuente: Direccin Seguridad Ciudadana. Municipalidad de Pealoln

77
Fortalecimiento familiar: la familia es la unidad de intervencin, los recursos y la accin integral. Servicios municipales operan
fortalecer a la familia como eje central para la intervencin barrial integradamente entre s y en colaboracin con las redes de apoyo
permitir destinar mejor los recursos y obtener mejores y ms social comunitario.
significativos resultados. Fortalecimiento de capacidades de los/as funcionarios/as y de las
Comunicacin y difusin: tiene el objetivo de que existan canales familias.
de comunicacin y difusin claros y eficaces. La informacin tiene un
carcter instrumental, no finalista, y sirve de soporte en todos los Entre los principales resultados estn:
mbitos de intervencin. Integracin de servicios sociales: que se traduce en la formacin
A continuacin (Figura 3) se presenta un resumen esquemtico del de red social colaborativa por barrio y la articulacin entre la red
modelo. informal de apoyo mutuo y la red municipal.
Este modelo de intervencin se materializa a travs del Plan Barrial. Trabajo sobre fortalezas: a travs de la elaboracin de un mapa
de recursos y capacidades en los barrios.
Plan Barrial Metas de superacin de pobreza y desarrollo comunal definidas
El plan barrial es un plan estratgico en cada uno de los barrios en conjunto
priorizados con resultados medibles y contables pblicamente. Inversin en el recurso humano y en el capital social, mediante
Para definir los barrios en que se desarrollar a intervencin se la capacitacin para la colaboracin (equipos, organizaciones,
consideraron indicadores en distintos reas: vulnerabilidad social, vecinos), el intercambio de experiencias y aprendizajes, la
articulacin organizacional y potencial de desarrollo para la comuna. formacin de equipos de liderazgo y la formacin de facilitadores.
El cuadro siguiente da cuenta de las variables utilizadas para cada Como podemos apreciar, es parte del nuevo proceso, una asentada
uno de ellas. frmula de trabajo transversal que se ha validado en el tiempo y que
se ve incluso reflejada en el diseo del organigrama del rea. Este
En el desarrollo de estos planes se elabor una lnea de base con escenario est determinado tambin por la localizacin definitiva de
los equipos y las familias de los barrios priorizados, se definieron los la Gerencia de Seguridad Ciudadana en la estructura institucional, que
indicadores de cambio (resultados) y se desarroll un sistema de esta mediada por a las limitaciones que la Ley Orgnica Constitucional
integracin de datos. de Municipalidades impone a los Gobiernos Locales para la creacin
de nuevas direcciones municipales.
Fortalezas y logros del modelo de intervencin
Entre los principales factores que favorecen el xito de la intervencin
se destacan: La estructura que ha ido asumiendo el trabajo y por la va de los
Cambio de enfoque desde el asistencialismo a lo promocional hechos, naturalmente hace que sea necesario modificar la modalidad
(generacin de capital social y empoderamiento comunitario). de Gerencia asumida hasta ahora, que sta se independice de la
Disminucin de las condiciones sociales y econmicas que Direccin de Desarrollo Comunitario para transformarse tambin en
favorecen la desigualdad. una Direccin, quedando bajo el alero de la Administracin Municipal.
Valoracin del liderazgo del Alcalde, promoviendo coaliciones Esta transformacin da cuenta de cmo el tema de la seguridad
entre socios locales. ciudadana se ha ido posicionando en la estructura municipal y
La intervencin sobre los factores especficos de riesgo. fortaleciendo su accin e importancia. Adems la figura de Direccin
La solidaridad entre los actores participantes. (genera sensacin de Seguridad Ciudadana le otorga una mayor flexibilidad en trminos
de acompaamiento y proteccin). de la toma de decisiones y una mayor autonoma presupuestaria. Esta
La organizacin de la comunidad permite modelar conductas y figura se hizo posible al trmino de esta segunda etapa, a fines del
estrechar lazos. ao 2012.
Considerar a la familia como la unidad de gestin social, aumenta Una segunda modificacin refuerza la existencia del Consejo
las posibilidades de tener un impacto positivo en todos los Comunal Comunitario de Seguridad Ciudadana, que pasa de
integrantes. ser una instancia consultiva que posea un carcter de obligatoriedad
El trabajo colaborativo de todos los actores locales, potencia hasta el ao 2009, para configurarse como un rgano con nuevas

78

Consejo Comunal Comunitario de Seguridad Ciudadana
funciones y que evidencia los esfuerzos por incrementar cuantitativa y
cualitativamente los canales de participacin ciudadana en materias de
seguridad y en general en todas las reas de intervencin municipal.
En la figura 5 da cuenta de cmo se inserta la Gerencia de Seguridad
Ciudadana en la estructura municipal en esta etapa.
Una nueva instancia creada a nivel municipal, es la de los comits
estratgicos, los que son implementados en virtud de 8 ejes
estratgicos definidos como prioridades para la gestin municipal
en esta etapa. Una de los ejes de gestin definidos corresponde a
seguridad ciudadana, que implementa un comit compuesto por las
direcciones y departamentos municipales que tienen injerencia en la
Figura N 5: organigrama de funcionamiento ao 2008 2012.
prevencin o control del delito en sus ms diversos mbitos. Es as
como en esta instancia de carcter colaborativo est presente la opinin
de representantes de las reas de educacin, salud, desarrollo social
y comunitario, cultura, deportes, trnsito, operaciones, desarrollo
urbano y econmico entre otros, con el objetivo fundamental de
profundizar la transversalidad de la gestin a travs de diversas
acciones tales como: compartir diagnsticos, ofrecimientos de trabajo
colaborativo y bsqueda de soluciones conjuntas a los problemas
detectados.
Tanto el consejo asesor como la Mesa jurdico policial se mantienen
en la estructura orgnica de la Gerencia de Seguridad Ciudadana.
En el caso del consejo asesor, estuvo sujeto a modificaciones en su
composicin, incorporando un abanico cada vez ms amplio de actores
involucrados como respuesta al incremento de reas asumidas en la
oferta programtica y a la bsqueda del abordaje integral para el
tratamiento de la inseguridad.
Las reas en que se organiza la oferta programtica y las unidades que
componen la Gerencia mantienen una estructura similar a la establecida
desde el inicio de la gestin, modificndose solo en dos sentidos, el
primero de ellos en el carcter del enunciado, profundizando el sentido
de la intervencin, se transita desde un rea de programas sociales
a una de prevencin comunitaria, social y situacional y de una
jurdico policial a una de control y fiscalizacin, coherente con las

ALCALDE MESA JURDICO POLICIAL

CONSEJO ASESOR
GERENCIA

COMIT ESTRATGICO AREAS DE SEGURIDAD CIUDADANA

- G. De Comunidad y Familia Unidad Tcnica y

Control y Fiscalizacin Prevencin Social Comunitaria
- Educacin metodolgica
y Situacional
- Salud
- DIDECO
- Deportes
- Cultura AMBITOS DE ACCIN EN SEGURIDAD CIUDADANA
- Operaciones
- Trnsito
- G. de Desarrollo Urbano
- G. de Desarrollo Econmico PLAN BARRIAL

Fuente: Direccin Seguridad Ciudadana. Municipalidad de Pealoln

79
Figura N6: Esquema de la Poltica Comunal de Seguridad Ciudadana

OBJETIVO ESTRATGICO MODELO DE INTERVENCIN

Mejorar la percepcin y condiciones de seguridad de la
Sistmico Esp. Territorial
poblacin , incorporanddo la participacin y responsabilidad Integral
comunitaria Transversal Participativo

OBJETIVOS ESPECFICOS
MBITOS DE ACCIN
Fortalecer la construccin de barrios seguros, a travs de la
corresponsabilidad comunitaria e institucional
PREVENCIN SOCIAL

Fortalecer las coaliciones asociadas a la prevencin y control y PREVENCIN SITUACIONAL Y COMUNITARIA

delito

CONTROL Y FISCALIZACIN
Mejorar las condiciones sociales de la poblacin infanto juvenil con
alta vulnerabilidad para disminuir el ingreso a la carrera delictual
COMUNICACIN Y DIFUSIN

PLAN BARRIAL
Fuente: Direccin Seguridad Ciudadana. Municipalidad de Pealoln

atribuciones de la institucin y en segunda instancia el rea inicialmente recursos econmicos y tcnicos para mejorar la gestin municipal en
denominada asesora tcnica se transforma en la unidad tcnica beneficio del territorio y de las personas. Para esto, se priorizaron 3
y metodolgica transitando desde un espacio de apoyo a uno de ejes estratgicos de gestin: Comuna Digital, Desarrollo econmico
anlisis de informacin y generacin de propuestas. Local y Seguridad Ciudadana.
Todas estas modificaciones contribuyen al fortalecimiento de la poltica
local de seguridad ciudadana, y su estructura de funcionamiento URB-AL22
institucional configurndose tal como muestra la Figura 6. De esta manera el ao 2008, se present el Proyecto URB-AL el
En esta etapa otro de los elementos fundamentales que contribuy que tena por objetivo generar competencias en los funcionarios que
al fortalecimiento de la poltica de seguridad ciudadana, estuvo dado implementan la poltica de seguridad urbana a nivel local, mediante la
por la participacin de Pealoln en diversas redes internacionales y adquisicin de conocimientos e intercambio de experiencias asociadas
proyectos de cooperacin internacional, que permiti conocer nuevas a la resolucin de conflictos en el uso del espacio pblico, as como la
experiencias y gener transferencia de capacidades. sistematizacin de experiencias exitosas en la materia.
Los destinatarios directos del proyecto fueron los funcionarios
4.3 La experiencia Internacional de Pealoln y su de los gobiernos locales socios, que estaban a cargo del tema en
aporte a la poltica de seguridad ciudadana todas las instituciones y otros actores locales de la seguridad,
El ao 2005 Pealoln inicia su proceso de internacionalizacin de como universidades, expertos y asociaciones. Por otra parte, los
la ciudad con el objetivo de buscar alianzas que permitieran atraer destinatarios indirectos fueron los ciudadanos de las ciudades socias
22 URB-AL, es un innovador programa de cooperacin descentralizada de EuropeAid (Comisin Europea) con Amrica Latina cuyo objetivo es el impulso de polticas pblicas locales que contribuyan a
incrementar el grado de cohesin social en las colectividades subnacionales de la regin y que puedan convertirse en modelos de referencia. El Programa, con cerca de 1,8 millones de beneficiarios, est
integrado por 20 proyectos de cooperacin implementados en 74 territorios latinoamericanos y por una Oficina de Coordinacin y Orientacin (OCO). En el marco de URB-AL III se han generado o fortalecido
131 polticas pblicas locales que contribuyen a impulsar la cohesin social en ms de 500 municipios latinoamericanos.

80
y los gobiernos locales socios de la red 14 y de redes temticas
relacionadas con la seguridad. El proyecto URB-AL estaba orientado
a reforzar el dilogo y la colaboracin recproca entre las ciudades
socias en la perspectiva del desarrollo de vnculos directos y
duraderos entre entidades locales europeas y latinoamericanas.
En esa lnea, el proyecto surgi de la voluntad de poner en red y
compartir experiencias consolidadas durante el ltimo tiempo en las
comunidades latinoamericanas y europeas en materia de polticas
urbanas y de seguridad, con especial atencin a las intervenciones
centradas sobre la relacin entre espacio pblico y cohesin social.
Esto es relevante, en tanto habitualmente muchas de las iniciativas
implementadas a nivel local, incluso las ms destacadas y con alto
impacto, quedan aisladas e invisibilizadas, arriesgando entonces
duplicidad de esfuerzos y gasto inadecuado de recursos.
En el caso de Pealoln, es posible mencionar los siguientes proyectos
en el marco de URB-AL23:
Colegio La Puerta
Ramn Carnicer transversalidad de los enfoques temticos; y d) de los procesos
Cancha 3
Feria Arrieta
Los Mares
Curva Oriental
Salida Metro Las Torres seguridad ciudadana
Plataforma de Ciudades24
Plataforma de Ciudades, Planificacin Urbana y Seguridad Ciudadana,
corresponde a un espacio de coordinacin entre diversas ciudades
y actores polticos, acadmicos y tcnicos que mediante el dilogo
busca la produccin e intercambio de experiencias, la reflexin e
investigacin en el mbito de la Seguridad Urbana, que tiene lugar
desde el ao 2009.
El objetivo principal de la Plataforma de Ciudades es constituir
un espacio poltico y tcnico de coordinacin y planificacin entre
diversos gobiernos locales y entidades para la articulacin de polticas
de seguridad ciudadana centradas en la planificacin urbana y en
la promocin de la cohesin social y territorial. As mismo, pretende
configurar un espacio de intercambio permanente de experiencias
locales de planificacin del espacio urbano que aporten a la cohesin
social y la percepcin de seguridad en las ciudades; identificar y
diagnosticar experiencias de planificacin urbana a nivel local, en
Europa y Amrica Latina, de las que se pueden obtener buenos
aprendizajes; establecer estrategias de comunicacin integradas a
23 Para mayor informacin visite el sitio web www.urbal-espaciospublicos.cl/2008/
24 Para mayor informacin acerca de la Plataforma de Ciudades, visite el sitio web www.plataformadeciudades.com
81
las polticas pblicas orientadas a la reduccin de la percepcin de
inseguridad; e identificar y analizar las causas de la inseguridad, tanto
comunes como particulares de ciudades y barrios especficos.
La Diputacin de Barcelona, en Espaa, es el socio estratgico de
la Plataforma que en conjunto con la Municipalidad de Pealoln,
organiza esta iniciativa. Barcelona se destaca por su mbito de
cooperacin al desarrollo, abriendo espacio para la promocin de
polticas de cooperacin e intercambio internacional en el mbito local.
La Plataforma adems cuenta con seis municipios socios: Montevideo
(Uruguay), Godoy Cruz (Argentina), Rosario (Argentina), La Paz
(Bolivia) y Medelln (Colombia).
En cuanto a los ejes estratgicos transversales de la Plataforma de
Ciudades, cabe sealar que las experiencias de las ciudades socias
han dado cuenta de que el xito de la planificacin urbana en clave
de seguridad ciudadana y respecto de derechos depende: a) de la
voluntad poltica de los alcaldes y de otras autoridades locales; b)
de la constelacin de actores claves a distintos niveles; c) de la
participativos y tcnicos aplicados. En esa lnea, se propone un
abordaje a partir de tres grandes ejes estratgicos transversales:
Liderazgo poltico/institucional
Poltica multisectorial e interinstitucional de planificacin urbana y
Metodologas innovadoras de intervencin, comunicacin y
participacin.
Los ejes mencionados confluyen en la Plataforma de Ciudades
mediante el trabajo coordinado y cooperativo de diversas instituciones
que apunta a liderar un proceso en que se establezcan criterios de
deseabilidad, procesos de racionalizacin e impulso de intervenciones
coherentes con el desarrollo de comunidades en el marco de una
lgica de consolidacin de derechos.
Respecto a las lneas de trabajo especficas de la Plataforma, se
plantean las siguientes:
1. Lnea de investigacin y diagnstico: a partir de un enfoque
emprico de investigacin y diagnstico, se abordan las distintas
realidades locales buscando una reflexin integrada, focalizando el
desarrollo de metodologas de trabajo, investigacin y diagnstico,
y el anlisis e intercambio de estrategias de comunicacin, diseo
e implementacin de polticas locales y de cooperacin.
2. Lnea de coordinacin y planificacin: busca establecer prioridades
 conjuntas en cuanto a polticas y focalizacin estratgica de las
mismas, proyectando y ejecutando una agenda de trabajo
colectiva; la construccin de una red de cooperacin capaz de
sustentar investigaciones, acciones y evaluaciones en los temas
prioritarios que preocupan a las ciudades.
3. Lnea de implementacin estratgica y comunicacin social:
esta dimensin est compuesta por experiencias de promocin
locales y polticas, planes e iniciativas para implementar formas
de comunicacin social innovadoras y promotoras de seguridad,
prevencin y cohesin social en los territorios.
4. Lnea de formacin: pretende que los socios de la plataforma hagan
suyo un lenguaje comn en materia de seguridad, comunicaciones
y planificacin urbana, y adems difundir las experiencias de los
diferentes socios, sistematizndolas y promovindolas, para
constituir una base terica y prctica de libre acceso para los
diferentes actores ligados e interesados en la planificacin urbana
y la seguridad.
Uno de los resultados ms relevantes fue la confeccin de una Gua
para elaborar una Estrategia de Comunicaciones en Seguridad
Ciudadana
Equipo que elabora la Gua
Red de soporte interinstitucional y desarrollo metropolitano
para el fomento de acciones comunales
Este proyecto emerge hacia el ao 2009 desde la voluntad de crear
una red de soporte interinstitucional y de intercambio de experiencias
entre las comunidades de Pealoln y Badalona (Catalunya Espaa),
con el objetivo de establecer estrategias para el desarrollo de polticas
locales a favor de la cohesin y dinamizacin social, materializadas
82
en el impulso de procesos participativos y de relaciones ciudadanas
entre el vecindario, entidades sociales y administracin pblica. Este
proyecto de Mancomunidad persigue el fomento de capacidades
y competencias tcnicas de los recursos humanos implicados en la
red de servicios municipales que gestionan las siguientes reas de
intervencin:
Gestin medioambiental y movilidad (cohesin territorial)
Gestin de residuos
Gestin de espacios pblicos: participacin, convivencia ciudadana
y seguridad Gestin de la diversidad para la cohesin social
Esta red es concebida desde una perspectiva transversal, que
reconoce las especificidades y necesidades de cada municipalidad y
territorio, con el fin de consolidar estrategias, mediante la adquisicin
de conocimientos, intercambio de experiencias y la sistematizacin de
aquellas que han sido implementadas por Pealoln y Badalona con
xito.
Los ejes generales de intervencin son los siguientes:
1. Generar y/o aprovechar los espacios de intervencin creados
en la propia comunidad para desarrollar proyectos sociales que
favorezcan la inclusin de los grupos de ciudadanos en riesgo de
exclusin o en situacin de mayor vulnerabilidad.
2. Establecer una red de ciudades que presente como prioridad el
intercambio de experiencias, tcnicas y recursos en el desarrollo
de nuevas polticas locales, formando y capacitando a tcnicos
y/o autoridades electas, con responsabilidades en el desarrollo de
estas polticas pblicas.
3. Desarrollar el conocimiento y las experiencias adquiridas en las
reas de gestin medioambiental, de residuos y movilidad. Gestin
del espacio pblico para implementar polticas que favorezcan la
cohesin social, la seguridad urbana y la convivencia.
Visita proyecto MUNICIPIA
Hermanamientos
En un contexto globalizado y de permanente incertidumbre, el trabajo
descentralizado y cooperativo entre actores emerge como una
necesidad y una respuesta adaptativa en el abordaje de problemticas
de diversa ndole. En ese sentido, a la hora de desarrollar polticas
pblicas en seguridad e implementar programas y prcticas en la
materia, reconocer y aprender de las experiencias exitosas que
han tenido lugar en otros territorios sin descuidar ciertamente la
especificidad de la propia realidad territorial resulta fundamental.
La Direccin de Seguridad Ciudadana ha reconocido la importancia
de lo anterior, fomentando y participando de convenios institucionales
de hermanamiento con las ciudades de Godoy Cruz en Argentina y
Badalona en Espaa, que buscan la generacin y establecimiento de
relaciones estables con aquellos gobiernos locales, integrando fuerzas
para la gestin de objetivos y estrategias comunes, en un contexto
de comunicacin permanente, cooperacin descentralizada y alianzas
para el beneficio colectivo. En esa lnea, se trabaja en conjunto respecto
a problemticas e intereses especficos compartidos, puesto a que
pese a la diferenciacin de experiencias, necesidades y caractersticas
de cada territorio, es posible evidenciar aspectos comunes e historias
paralelas que le otorgan sentido al hermanamiento como proceso. As,
Pealoln gesta una la vinculacin solidaria con otros gobiernos locales
producto no slo de necesidades coyunturales, y que emergente de
una slida voluntad poltica trasciende los lmites de una cooperacin
asistencialista econmica, orientndose tambin hacia una cooperacin
tcnica, social, cultural, poltica y medioambiental.
4.4 Gestin de la informacin
El desarrollo de la informacin ha sido siempre un componente clave
al interior de la Direccin de Seguridad Ciudadana. Esto debido a que
un correcto uso y manejo de la informacin es un insumo sustancial
para la elaboracin de planes de intervencin focalizados y para la
distribucin de recursos. Al respecto se cuenta desde el ao 2009
con una Unidad Tcnica Metodolgica, cuya principal funcin es la de
proveer de informacin relevante para la toma de decisiones eficientes
relacionadas con los programas de prevencin y control del delito.
Sus principales fuentes de datos son, por un lado, externamente,
provedas por la Fiscala Metropolitana Oriente, por la 43 Comisara de
Carabineros y la de DIPROFAM, que contienen datos territoriales a nivel
comunal. Por otro lado se obtiene informacin proveniente de AUPOL
y MININT de carcter estadstico. A nivel interno la informacin tiene
relacin principalmente con recursos e intervenciones municipales
(reas verdes, instalacin de sistemas comunitarios de proteccin,
organizaciones comunitarias, adjudicacin de fondos, entre otros).
La construccin de informacin enfocada en los barrios se realiza a
travs de la gestin de esta unidad a partir de informacin macro
sectorial o comunal.
El flujo de gestin de la informacin comienza con un levantamiento
de la informacin (servicios municipales y/u otros servicios pblicos),
lo que nos permite realizar diagnsticos adecuados, luego el anlisis
e identificacin de variables y construccin de indicadores pertinentes
para un plan de intervencin, posteriormente la formulacin de
recomendaciones para levantar estrategias de accin que permitan
la disminucin de la victimizacin y aumento de la percepcin de
seguridad, y finalmente el seguimiento y evaluacin de stas. Algunas
de las tcnicas para la organizacin y procesamiento de la informacin,
llevadas a cabo son: anlisis univariado y anlisis bivariado,
geocodificacin, evolucin de datos estadsticos, entre otras.
Un ejemplo de mapeamiento de la informacin es el que se presenta
en la fotografa, que muestra la distribucin de los delitos ocurridos
en Bienes nacionales de uso pblico (BNUP), la ubicacin de las trece
cmaras existentes y la ubicacin estratgica de nuevas cmaras
propuestas, en funcin de la movilidad de estos delitos.
Este tipo de tratamiento de los datos y su utilizacin favorecen la
eficiencia en el gasto de recursos y la eficacia en la toma de decisiones,
tanto por parte de esta Direccin, como de otras unidades municipales
que hacen uso de esta informacin.
An quedan desafos para poder contar con un sistema de gestin
an ms eficiente: A nivel local, primeramente la homologacin de
los sistemas de registro municipales, para hacer ms uniforme los
procesos y los resultados. A nivel externo, falta avanzar en revisar los
convenios de colaboracin y recepcin de informacin para mejorar
83
aspectos como la periodicidad del ingreso de datos y la calidad en ambos casos son encuestas de carcter nacional con expresiones
de stos. Finalmente un gran desafo es poder disear sistemas comunales para las que evidentemente aumentan los mrgenes de error.
de captura de datos a nivel barrial, que permitan desagregar la
informacin manteniendo su significancia estadstica. 5.1 Productos y resultados de procesos
Los resultados se han organizado dependiendo de las caractersticas
de los grupos de beneficiarios intervenidos, principalmente
V. RESULTADOS DE LA IMPLEMENTACIN diferenciando entre prestaciones individuales y comunitarias y entre
DE LA POLTICA LOCAL DE SEGURIDAD aquellas de beneficio directo y las de anlisis de la realidad.
CIUDADANA 2005-2012 Atenciones individuales: si bien existe conciencia de que la
medicin de atenciones no es un indicador de logro, es necesario
Resulta complejo exponer resultados en materia de seguridad, exponerlo con el fin de evidenciar el crecimiento de la capacidad
especialmente cuando los indicadores ms frecuentemente utilizados de atencin y la constante ampliacin de la oferta programtica a
no tienen la suficiente sofisticacin para evidenciar los panoramas disposicin de la comunidad, ya sea como proyectos de demanda
locales o comunales y menos an aquellos micro territoriales que son espontnea u orientados a pblicos especficos.
el principal foco en la intervencin municipal. Sin embargo en Pealoln Entre el ao 2005 y el ao 2012 se atendi a 2.737 nios, nias
se ha insistido en la necesidad de establecer mediciones que ms all y adolescentes en situacin de conflicto con la ley en calidad de
de dar cuenta de los procesos desarrollados y las gestiones realizadas, primerizos. En este mbito de la intervencin el porcentaje de
muestren el impacto logrado en aquellos indicadores macro y/o en las reincidencia, calculado dentro del ao de intervencin es de 20%.
conductas o situaciones que justificaron la instalacin de la poltica y En el mismo periodo 718 nios y jvenes caracterizados como
sus distintas acciones. de mediana complejidad en relacin a la vulnerabilidad socio-
Otra materia de inters en el proceso de evaluacin es la utilizacin delictual han sido incorporados en una intervencin grupal
de procesos externos que permitan, dentro de sus limitaciones, preventiva.
comparacin a nivel comunal. En este caso, parte del proceso de Ambos indicadores se complementan con la accin especializada
evaluacin de la poltica local de seguridad est basado en el anlisis en el rea de tratamiento del consumo de drogas y de reinsercin
de la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC), del educativa, en los cuales, desde el ao 2010 se han intervenido
Instituto Nacional de Estadsticas (INE) y el Ministerio de Interior y el 190 casos.
del ndice de Seguridad, de Adimark y la Fundacin Paz Ciudadana, 811 personas han ejecutado labores comunitarias en el marco
Grafico N4: Evolucin comparativa
Evolucin de intervenciones
comparativa en prevencin
de intervenciones social,
en prevencin situacional
social, situacional yy control
control

2500 3000

2737

2500
2000

1974
2000

1500

1500
1310

1000

811 1744
1000

613
630 469
500
444
364 500
681
308 566
176
437 390 407
149 318 362
48 60
202 147
0
0 58 0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Atencin de vctimas de delitos violentos Personas atendidas a travs de Mediacin Vecinal Salidas alternativas y conmutacin de penas JPL Intervencin psicosocial

Fuente: Direccin Seguridad Ciudadana. Municipalidad de Pealoln.

84
 de sus suspensiones condicionales de procedimientos y seguridad es una de las herramientas ms exitosas implementadas.
conmutaciones de penas en los Juzgados de Polica Local con En paralelo a la formacin de nuevas, se capacita a la totalidad de
un incremento, desde el ao 2006 al 2012 de un 24,2%. El las organizaciones territoriales en materias de seguridad.
porcentaje de cumplimiento del ao 2012 es de 44,4%. En ambos casos las organizaciones son asesoradas por
Desde al ao 2006 a 2012 se han recepcionado 2.380 denuncias equipos tcnicos especializados en la materia. El objetivo no
por micro trfico, las que han sido analizadas y puestas a es la proliferacin de organizaciones con personalidad jurdica,
disposicin de Policas y Fiscala. sino que, que independiente de su calidad legal, desarrollen
En el marco de procesos de formacin y como parte de los capacidades colaborativas en la materia.
proyectos de mediacin vecinal y plan barrial, capacit a 31 Una de las intervenciones emblemticas en la gestin local, ha
lderes comunitarios como gestores en convivencia barrial, curso sido la de la instalacin de sistemas comunitarios de proteccin,
dictado por la Universidad Alberto Hurtado a travs de su Centro en especfico las de alarmas comunitarias. Existen al ao 2012,
de Estudios en Seguridad Ciudadana. 12.608 hogares cubiertos por el sistema, los que han sido
1.744 casos han sido atendidos por el centro de mediacin vecinal, focalizados principalmente por la incidencia de robos en viviendas
de ellos, 336 han resultado con acuerdo escrito. En esta rea y que son acompaados por un proceso de formacin y asesora
tambin se han desarrollado procesos de mediacin de carcter en el uso y responsabilidad de los sistemas. Estos hogares
comunitario, los que representan el 20,9% de los casos y que en representan el 20% de hogares de la comuna.
promedio consideran 365 personas involucradas El cuadro anterior muestra la relacin entre los indicadores de temor
El cuadro anterior muestra la evolucin que han tenido las atenciones y de victimizacin en relacin a la cantidad de comits de seguridad
y como estas han ido aumentando en el tiempo, mejorando ciudadana formados y a la cobertura de hogares con alarmas
considerablemente la cobertura en la etapa 2 del desarrollo de la comunitarias en la comuna. Como se puede apreciar a medida que
poltica de seguridad ciudadana. la cobertura de hogares cubiertos por alarmas y los comits de
seguridad ciudadana formados aumentan, los ndices de temor y
Atenciones comunitarias: estn orientadas a la modificacin de los victimizacin disminuyen o se mantienen sin aumentar.
espacios pblicos y sistemas de relaciones vecinales y reaccin frente Enmarcado en la estrategia municipal de intervencin barrial,
a la delincuencia. En este sentido se consideran: se focalizaron 30 barrios por presentar indicadores negativos
La creacin de 268 nuevas organizaciones funcionales orientadas en materia de seguridad donde se implement una estrategia
a la erradicacin del temor, la formacin de comits vecinales de integral que interrelaciona iniciativas propias de todas las reas
Grafico N 5: Innovacin en prevencin del delito y victimizacin Pealoln 2005-2013
Innovacin en prevencin del delito y victimizacin Pealoln 2005-2013

60 16000

54 14551
49.7 14000
50 49
12608
12000
40 10527 40 39
40 36.2
40.2 10000
33 38.7 299
29.2 268
32.9 29.4 7542
30 8000
31.4 30.1
24.51
27.7
5508 200 23.8 6000
20
157
3240 4000

10 129
2000
40 100
22
7 850
0 0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Percepcin de exposicin al delito ENUSC Victimizacin ENUSC Comits de Seguridad Hogares cubiertos por alarmas comunitarias

Fuente: Direccin Seguridad Ciudadana. Municipalidad de Pealoln.

85
 de intervencin: social, comunitaria y control y fiscalizacin de
delitos y otros sucesos generadores de inseguridad.
Tambin en trminos comunitarios, y en coordinacin con la intervenciones se orientan a la erradicacin de situaciones objetivas y
Direccin de Operaciones Municipales se han recuperado o
mejorado 43 espacios pblicos que han sido identificados por la
comunidad como focos de inseguridad.
Realizacin cabildos comunales de seguridad ciudadana:
como parte de las estrategias de participacin impulsadas por la
gestin municipal para el desarrollo del PLADECO, se desarrollaron
cabildos, en el ao 2005, 2009 y 2013 de carcter territorial, con el
fin de profundizar el conocimiento del panorama de seguridad en la
comuna, se desarrollan cabildos temticos, uno de los cuales fue el de
Seguridad Ciudadana los aos 2009 y 2013.
Ambos cabildos se desarrollaron para establecer un proceso
diagnstico que orientara la gestin inicial de los perodos alcaldicios.
Los principales resultados apuntan a la caracterizacin especfica
de las necesidades manifiestas en seguridad, as como tambin, la
necesidad de elaborar un indicador de temor por unidad vecinal,
lo que representa un avance significativo, especialmente frente a la
permanente deficiencia de indicadores barriales.
Implementacin de mediciones comunales de seguridad:
en el mismo sentido anterior y orientado a superar aquella dificultad
relacionada con la baja representatividad comunal y barrial de las
encuestas nacionales, se implementaron 3 procesos de medicin
de la seguridad en la comuna, con representatividad de cada uno
de los 5 macro sectores que componen Pealoln: La Faena, Lo
Hermida, Pealoln Alto, San Luis y Pealoln Nuevo. Estos procesos
se desarrollaron los aos 2006, 2009 y 2011, en conjunto con la
Universidad Catlica Silva Henrquez a travs de un convenio de
colaboracin. Estos estudios permitieron corroborar la tesis de la
necesidad de diferenciar las realidades territoriales para el diseo
e implementacin de estrategias de intervencin pertinentes y que
tengan posibilidades de impacto real.
Otros estudios de carcter territorial se implementaron en colaboracin
con la Fundacin Paz Ciudadana, quienes son responsables del diseo y
anlisis de los instrumentos, mientras que el municipio es el responsable
de su aplicacin. En este caso el anlisis se realiza a nivel de barrio.
Vinculado con la implementacin del plan de intervencin barrial,
se seleccionaron 5 casos emblemticos en materia de inseguridad.
Los resultados evidencian dos grandes realidades locales, la
primera de ellas es que los promedios comunales son escasamente
86
representativos de las situaciones micro territoriales. Otro de los
resultados radica en las causas del temor; mientras habitualmente las
penalmente descritas como delitos, la informacin extrada evidencia
que las principales causas de los altos indicadores estn concentradas
en la vivencia u observacin de situaciones que no son constitutivas
de delito o lo son de poca gravedad, pero que sin embargo se
encuentran fuera de las normas habituales de convivencia, entre las
que encontramos la existencia de basurales, la tenencia de armas de
fuego, el consumo de alcohol en espacios pblicos, entre otras.
5.2 Medicin del Impacto
Durante estos 8 aos se ha pretendido desarrollar una intervencin
de carcter integral, abarcando las reas de la prevencin social,
comunitaria, el control, la prestacin de apoyos jurdicos tanto en
trminos de asesoras como en representacin en aquellos casos de
mayor impacto social, avances que son cmodamente demostrables
debido el aumento constante y permanente en atenciones y coberturas
que ya han sido descritas en detalle. Sin embargo estos indicadores son
insuficientes para evaluar, si las medidas implementadas han logrado
afectar los resultados generales asociados a seguridad en la comuna.
En materia de metas, adicional a la exposicin de las coberturas y
atenciones, se considera necesario someter a verificacin los logros
locales a la lectura que se hace de las ms importantes mediciones de
carcter nacional en materias de seguridad, como son el ndice ITC y
la ENUSC. Estos instrumentos permiten evaluar con datos externos, la
intervencin desarrollada y su impacto en la seguridad comunal.
En el caso del ITC, que considera al porcentaje de personas que
declaran sentir un alto temor, Pealoln ha tenido entre los aos
2004 y 2012 un comportamiento inestable, sin embargo, pese a variar
anualmente en comparacin al resultado regional, (que considera 25
comunas del Gran Santiago) situndose ao por medio por debajo de
l, no se ha repetido la situacin de los aos 2004 y 2005, en los que
se mantuvo dos periodos seguidos por sobre el promedio de la ciudad.
Adems existe una tendencia general a la baja, llegando el ao 2012
a un 13,7% de la poblacin en ese rango de temor frente al peak
registrado el 2007 de 26,8%.
Al observar las curvas comparadas entre la comuna y el promedio
de comunas seleccionadas para el anlisis, Pealoln mantiene
un movimiento muy similar al del Gran Santiago, situacin positiva
considerando la permanente atencin de los medios de comunicacin
en la comuna en relacin con eventos delictuales registrados en el
territorio. No existen incrementos focalizados en la comuna.
Grfico N 6: ITC Fundacin Paz Ciudadana 2005-2012

Indice de Alto Temor Fundacin Paz Ciudadana 2005-2012

27%
25% 24%

22%

22% 21%
21%
18% 20% 19% 17%
18%
17% 18% 18%
19% 16%
14%
16% 16%
16% 16% 14%
13% 16%
14% 14%
13% 14%
13%
12%

08%

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Pealoln Macul La Florida Gran Santiago

Fuente: Direccin Seguridad Ciudadana. Municipalidad de Pealoln.

Evidentemente y pese a la tendencia general a la baja, hay una deuda
pendiente en esta materia, especialmente por la concepcin que se
asume frente al impacto que tiene el temor en la calidad de vida de la
poblacin, que resulta equivalente al dao que en ella produce el ser
efectivamente vctimas de delitos o situaciones objetivas de violencia.
De la misma forma que respecto de la curva de temor, en el caso de la
victimizacin que mide la ENUSC, Pealoln registra un comportamiento
similar al de la regin entre los aos 2005 y 2012, con un peak de
Grfico N 7: Victimizacin UNUSC 2005-2013 comparacin datos Pealoln y Pas
40,2% el ao 2008 y un registro menor el ao 2009 con 24,5%.
En casi 10 aos de medicin, nicamente los aos 2008, y 2011 la
comuna ha registrado un indicador de victimizacin mayor que el de la
regin a la cual pertenece.
Hasta el ao 2010, independiente de las variaciones en sus registros, la
comuna presentaba una tendencia general a la baja de la victimizacin,
situacin que se ha revertido con el alza del ao 2011 y que se ve
influenciada por un fuerte incremento registrado en varias comunas de

Victimizacin ENUSC 2005-2013

40
38 38 38

35 35
33 34
33
31 31
29 31

28
26 25
25

24

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Victimizacin en el pas Victimizacin en Pealoln

Fuente: Direccin Seguridad Ciudadana. Municipalidad de Pealoln.

87
la regin entre los aos 2007 y 2008, esto a diferencia de la tendencia
regional, que pese al alza del ltimo ao contina siendo a la baja.
Aunque es necesario recalcar que resulta ineludible disear indicadores
ms sensibles respecto de las intervenciones desarrolladas, es
evidente que pese a las interpretaciones favorables que se puedan
realizar con los resultados expuestos, existen dificultades para
transitar desde los resultados de procesos en las intervenciones a una
manifestacin de resultados de carcter comunal.
Adems queda en evidencia la dificultad que presenta el intento por
demonstrar los esfuerzos locales en materias de seguridad apoyados
en indicadores de carcter nacional y sus extractos comunales, ms an
cuando basados en los principios de la poltica, la mayor parte de ellos
son focalizados barrialmente segn los diagnsticos desarrollados. En
este sentido es necesario profundizar en la bsqueda de un equilibrio
en materias de evaluacin y regularizar ejercicios que se han ejecutado
en forma espordica y con apoyo externos, como los implementados por
Fundacin Paz Ciudadana en el caso de las intervenciones orientadas
a la poblacin infanto - juvenil en situacin de infraccin de ley o las
encuestas comunales desarrolladas en colaboracin con la Universidad
Catlica Silva Henrquez que integran en su aplicacin el principio de
focalizacin territorial. Tambin es necesario avanzar en la presentacin
de los resultados a la comunidad, por esta razn la estrategia
comunicacional es fundamental.
5.3 Gua para elaborar una Estrategia de
Comunicaciones en Seguridad Ciudadana
Uno de los resultados ms importantes obtenidos a travs de
la cooperacin internacional, fue la elaboracin de la gua para
la elaboracin de una estrategia de comunicacin en materia de
seguridad ciudadana. El objetivo de la gua es plantear un modelo
innovador para la elaboracin de una estrategia de comunicacin en
seguridad ciudadana a nivel local. Dicho objetivo plantea una serie de
desafos que estn dados por la complejidad de la temtica a abordar,
por la multiplicidad de factores involucrados en los procesos de
victimizacin, en la construccin del sentimiento de inseguridad y por
las diversas formas en que estos factores socio-culturales se articulan
en un contexto territorial especfico.
Es por esto que la elaboracin del documento se basa en los
diagnsticos locales elaborados por cinco gobiernos locales
(Badalona, Godoy Cruz, Medelln, Pealoln y Rosario) en el marco de
Plataforma de Ciudades, y ha contado con el valioso aporte de un
25 Compuesto por Elisabet Gerber, Directora de proyectos de Fundacin Friedrich Ebert, Chile; Cristin Caldern, acadmico de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, experto en Comunicacin Estratgica;
Ral Sohr, socilogo y periodista, experto en anlisis internacional; Franz Vanderschueren, Director del Centro de Seguridad Ciudadana de la Universidad Alberto Hurtado y Ren Jofr, Ex-Director de la
Divisin de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior de Chile.
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Comit Asesor25 compuesto por destacados profesionales del mbito
de la seguridad ciudadana y la comunicacin social.
Las comunicaciones en mbito de seguridad presentan particularidades
y lmites que deben ser reconocidos para plantear una estrategia
de comunicacin ticamente apropiada y viable, pues no existen
recetarios ni formulas universales, y existen mltiples factores
involucrados en los procesos de victimizacin y de construccin del
sentimiento de inseguridad. La identificacin de dichas problemticas
generales, y de aquellas especficas de cada territorio, constituye
un primer paso necesario para la elaboracin de una estrategia
comunicada innovadora en seguridad ciudadana. Pealoln ha estado
avanzando en la aplicacin de esta gua, para concretar la estrategia
de comunicaciones en materia de seguridad ciudadana para la comuna.
5.4 Nuevo periodo Alcaldicio 2013 2016
A partir del ao 2013, se inicia un nuevo periodo alcaldicio dirigido por
Carolina Leitao lvarez-Salamanca a la cabeza de la Alcaldia quien ha
asumido los lineamientos definidos los dos periodos anteriores y ha
enfatizado cuatro lneas de accin:
1.- Prevencin Social con un carcter ms transversal, donde se
han definido metas conjuntas entre la Direccin de Seguridad
Ciudadana, Salud, Educacin, Direccin de Desarrollo Comunitario
(Asistencia Social) y la Gerencia de Comunidad y Familia, cuyo
objetivo es promover espacios de desarrollo para los nios, nias
y adolescentes, tanto en sus barrios como en las escuelas, que
permitan una integracin mayor a la sociedad de los grupos en
riesgo mejorando la calidad de vida de ellos y sus familias.
2.- Barrio, comunidad de gestin territorial en donde se estn
definiendo barrios prioritarios que pueden tener caractersticas de
barrios en conflicto, barrios crticos y en transicin apostando a
una integralidad en la intervencin social comunitaria y urbana.
3.- Desarrollar una mirada desde la prevencin y el control, al cumplimiento
de normas de convivencia que erradiquen las incivilidades, apostando
a un cambio cultural de la ciudadana que fortalezca la bsqueda de
barrios ms amigables con conductas cvicas.
4.- Se ha incorporado una lnea de trabajo para la instalacin de un
observatorio permanente de seguridad y para ello se han creado
instrumentos de registro de informacin de seguridad por barrio,
cruzando datos de otras Direcciones haciendo una buena gestin
de la informacin.
A pesar de lo anunciado hay dos desafos pendiente, el primero
dice relacin con la promocin de mayor control social y policial
para la erradicacin de las redes de microtrafico y consumo de
estupefacientes en la va pblica, apostando a que el gobierno central
debe reforzar la labor de las policas, asumiendo nuevas tecnologas
y con indicadores que reflejen la labor realizada en esta rea. Y en
segundo lugar mejorar los sistemas de comunicacin e informacin
hacia la comunidad promoviendo la coproduccin de seguridad y
mejorando la percepcin de los vecinos.
Para finalizar, solo reconocer a todos los equipos de la Direccin de
Seguridad Ciudadana y de otras Direcciones que han hecho posible
avanzar en esta lnea, a los Alcaldes de esta comuna de Pealoln,
Claudio Orrego y Carolina Leitao lvarez-Salamanca, quienes han
permitido con su voluntad poltica, liderazgo y prioridad del tema,
mejorar la calidad de vida de los vecinos y vecinas de la comuna, para
esto quedan 3 aos por delante de arduo trabajo y compromiso.
VI. APRENDIZAJES, CONCLUSIONES Y DESAFOS
Uno de los aprendizajes fundamentales tiene que ver con entender
que, la seguridad ciudadana es una de las dimensiones de la
seguridad humana y por lo tanto del desarrollo humano y abarca la
interrelacin de mltiples actores, condiciones y factores. La Comisin
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)1 seala que la seguridad
ciudadana debe ser concebida como una poltica pblica y ella no puede
comprenderse cabalmente sin una referencia concreta a los derechos
humanos. Las polticas pblicas tienen como objetivo hacer que estos
derechos se concreten en los planos normativo y operativo, as como
en las prcticas de las instituciones y los agentes estatales. Asimismo
deben abordar las causas de la criminalidad y la violencia. Por esta
razn es necesario un cambio de enfoque, desde una perspectiva de
prevencin a una ms amplia de seguridad comunitaria y proteccin
como un bien pblico.
El fin ltimo de las polticas sociales es promover modelos de desarrollo
que propendan a mejorar la calidad de vida de las personas y dentro
de esa calidad de vida las condiciones de seguridad, tanto objetivas,
tales como menos victimizacin, como subjetivas, el sentirse seguros
disminuyendo la sensacin de temor. Hoy estamos trabajando sobre las
manifestaciones de la inseguridad y no estamos trabajando sobre las
causas que tienen que ver con modelos de inclusin social. Los pases
que tienen menores niveles de inseguridad son los pases nrdicos,
1 En su Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos, CIDH. OEA, 2009.
Por qu? porque tienen mejores modelos de inclusin social, donde
la educacin y el desarrollo de las personas es un derecho, que tiene
que ver con el mejoramiento de la calidad de vida. Hacia all tenemos
que apuntar.
Para lograr lo anterior el fortalecimiento de la sociedad civil es
fundamental, la convivencia ciudadana, el fomento de valores
democrticos como la cooperacin, la corresponsabilidad, la
solidaridad, ayuda a construir ciudades ms seguras, con mayor
equidad, inclusin y respeto a los derechos humanos.
En este sentido se refuerza la necesidad de que las polticas de
seguridad deben aportar a mejorar las condiciones sociales y
econmicas que favorecen la aparicin de violencias, por eso se hace
necesario la intervencin sobre factores especficos de riesgo de las
comunidades.
Existen grandes diferencias entre el panorama inicial de ambas etapas,
en la primera de ellas se encuentra una gestin municipal que enfrenta
no solo el cambio de signo poltico -con las dificultades y resistencias
que en todo caso implica-, sino tambin divergencias respecto del
modelo en que se basa la intervencin para enfrentar los problemas
de seguridad que se evidencian en el territorio, adems de un reducido
presupuesto y escaso personal lo que redunda en una oferta local
limitada.
El inicio del segundo periodo enfrenta un cuadro radicalmente distinto,
en el que las principales dificultades administrativas han sido resueltas,
existe una institucionalidad mejorada que se encuentra en proceso
de validacin, sumado a la evidente voluntad poltica de facilitar el
desarrollo de intervenciones locales en cada uno de los mbitos de la
seguridad que se han definido como prioritarios para la comuna; y por
sobre todo existe un cmulo de conocimientos extrados de la prctica
que han permitido la generacin de insumos que aportan a la mejora
de los planes de intervencin no solo locales, sino que han aportado
al desarrollo de poltica pblica. Esta etapa est basada en un fuerte
presupuesto municipal que se complementa con financiamiento
externo, lo que tiene como consecuencia una mayor autonoma de
gestin en relacin con la etapa anterior.
Como parte del trmino de este segundo perodo, es preciso analizar
el trabajo desarrollado de manera de extraer los aprendizajes que
permitirn la mejora continua de los procesos en ejercicio y el diseo
de otros nuevos y necesarios.
Las tareas municipales deben respetar las funciones policiales y de los
cuerpos judiciales y transformarse en un facilitador de sus funciones,
es fundamental acordar y respetar los lmites de accin establecidos
89
y a partir de eso generar un espacio de articulacin y coordinacin.
La institucionalidad nacional debe incorporar a los gobiernos locales
de manera formal en las tareas de erradicacin de las inseguridades
y profundizar las relaciones unidireccionales actuales basadas en la
transferencia de recursos financieros y tcnicos.
Dada la importancia relativa que la opinin pblica adjudica al
tratamiento de la seguridad, tanto por el impacto objetivo que tiene
en su calidad de vida como a modo de exigencia a los compromisos
electorales que habitualmente se hacen en este tema, es fundamental
que la intervencin, adems de ser parte de la institucionalidad local,
sea abordada como compromiso transversal de la gestin. La multi-
causalidad del fenmeno confirma la necesidad de establecer estrategias
complementarias entre las diversas reas de intervencin municipal. Es
imperativo posicionar el tratamiento de la seguridad con una importancia
equivalente a la que la ciudadana le otorga.
En congruencia con el compromiso institucional que debe desplegarse,
la gestin de recursos adicionales es fundamental, especialmente en el
caso de municipios con escaso presupuesto. La exploracin permanente
de nuevas fuentes de financiamiento o de transferencias de experiencias
tcnicas, debe ser una prctica que acompae a las tradicionales
intervenciones en terreno. Si bien las urgencias permanentes a las
que debe responder la administracin local generalmente delegan a
un segundo lugar de importancia este tipo de gestiones, es necesario
mantenerlas en el horizonte de trabajo. Es esencial diversificar las
fuentes y tipos de colaboracin. La gestin de alianzas con policas,
mundo acadmico, privados y la comunidad permite en muchos casos el
compensar la escasez de recursos disponibles.
Una de las acciones que ha ido tomando ms fuerza cada ao, es
aquella referida la necesidad de desarrollar mediciones e intervenciones
de carcter barrial. Como ya se dijo, los indicadores comunales son
escasamente representativos de la multiplicidad de escenarios que
tiene una comuna, ms an en el caso Pealoln que presenta un
nivel de heterogeneidad socioeconmica muy grande. El desarrollo de
diagnsticos territoriales ha permitido comprobar que estos difieren en
sus resultados de los con alcance comunal, mostrando cifras que en
algunos casos duplican las comunales. Adems de reducir los alcances
territoriales de los ejercicios de medicin, estos deben considerar tambin
aspectos de carcter cualitativo, profundizando as el conocimiento de
los territorios a intervenir.
La informacin extrada de estas mediciones, sumada a la sistematizacin
de la prctica, debe ser procesada y convertida en conocimiento, el
manejo nicamente de datos estadsticos es insuficiente para mejorar
la prctica social. La gestin de conocimiento debe involucrar a los
equipos del rea y a la institucin en su totalidad y no quedar radicada
90
en unidades tcnicas locales. El conocimiento generado a travs de
la intervencin local permite proveer de herramientas claves para el
diseo de polticas regionales y nacionales. Es necesario proveer de
esta retroalimentacin a las administraciones centrales para mejorar las
frmulas de trabajo a nivel local.
La realidad institucional en materias de seguridad en Pealoln ha dado
un vuelco radical; despus de 8 aos, hoy es parte de los desafos
estructurales de la administracin local, lo que se refleja en los esfuerzos
desarrollados en trminos tcnicos, financieros y administrativos para
generar un modelo de intervencin integral y en los avances que
cada una de las reas de trabajo ha logrado. Sin embargo y pese a las
voluntades manifiestas, es indiscutible que el desafo an es importante y
que ms all de dar continuidad a la gestin implementada es necesario
profundizar y extender territorialmente las intervenciones.
Un ejemplo de esto son las intervenciones desarrolladas con menores
de edad en situacin de conflicto con la ley, los recursos disponibles
en relacin con la complejidad de las problemticas presentes obliga
a focalizar y establecer cuotas de atencin, que habitualmente son
reducidas en relacin a la magnitud del problema. Pero es indiscutible
que es necesario y prioritario tener una poltica integral de infancia y la
adolescencia
En el caso de las intervenciones de carcter situacional profusamente
implementadas no solo por el municipio, sino que tambin por el
gobierno central y otras agencias que trabajan en el territorio, deben
ser desarrolladas con un carcter efectivamente participativo. La
institucionalizacin de frmulas de incorporacin de la comunidad en las
diversas etapas de desarrollo de estos proyectos genera la apropiacin
vecinal. La participacin ciudadana debe constituirse como un principio
en el diseo y ejecucin de las intervenciones en seguridad. Adems es
importante el reconocimiento del papel que pueden jugar los dirigentes
comunitarios como socios locales en estas intervenciones. Por otra
parte, aquellas intervenciones financiadas con fondos asociados a
seguridad deben responder a diagnsticos claros y relacionados
con la problemtica y no a aquellas demandas vinculadas con otras
problemticas del espacio pblico.
En este mismo sentido, es esencial la corresponsabilidad comunitaria
en la construccin de espacios pblicos seguros. Adicionalmente,
es importante el reconocimiento de la necesidad de incorporar a
actores ms all de la responsabilidad de las policas en las distintas
intervenciones comunitarias en seguridad ciudadana. Sumado a esto,
la transversalizacin de la accin es un elemento fundamental en el
proceso de dar sustentabilidad a los programas.
Pealoln ha sido pionero en materias de anlisis de datos para la
generacin de informacin y la focalizacin de nuevas intervenciones, en
este sentido el desafo apunta a la transversalizacin de esta informacin,
integrando las unidades tcnicas de las diferentes Direcciones para la
generacin de un conocimiento acabado que permita mejorar no solo la
intervencin en el rea de seguridad, sino que tambin implique mejoras
en otras prioridades comunales. En este mismo sentido es esencial
contar con una poltica comunicacional en el tema, que permita mostrar
a la ciudadana los avances y dificultades de las polticas y programas
implementados.
Principales desafos para el prximo
periodo (2013 - 2016)
Uno de los principales desafos es cmo asumir la funcin de
rehabilitacin, manteniendo la mirada de la prevencin? Para
responder esta pregunta hay que responder tambin la siguiente
pregunta, cmo los municipios podemos asumir programas a largo
plazo? La respuesta es por una parte, que la necesidad de contar
con un financiamiento plurianual asegurara la continuidad y resultados
ms profundos, requiere adems mejorar la asignacin de recursos
por parte del nivel central y tambin una mirada colaborativa y no
de competencia entre las distintas instituciones participantes en la
intervencin.
Necesitamos una poltica de seguridad ciudadana que apunte a la
cohesin social, al desarrollo de la persona. Est comprobado que en
sociedades donde el modelo de desarrollo es ms distributivo, es ms
equitativo, hay mayor seguridad, ya que hay una mayor inclusin social.
Esto significa que para que aumente la percepcin de seguridad es
necesario trabajar con la poblacin en riesgo debido a causas sociales,
es necesario que las personas se sientan seguras y tranquilas.
Por esto el plan de fortalecimiento barrial ha sido vital, ya que la
intervencin en el territorio es la clave del xito para desarrollar una
mayor integracin comunitaria, un mejoramiento de la convivencia que
contribuya a disminuir la percepcin de inseguridad.
Desde esta perspectiva debemos ser capaces de generar nuevas
formas de intervencin, el desafo entonces es la innovacin que permita
una mayor inclusin de la comunidad en la coproduccin de seguridad.
Tambin es necesario mejorar la forma de asignacin de los recursos
desde el nivel central de manera de poder generar iniciativas de carcter
colaborativo entre los distintos municipios y no competir por los recursos
como es ahora. El desafo es contar con polticas pblicas ms flexibles
que los municipios puedan adaptar segn la necesidad particular de
cada barrio. Adicionalmente sera fundamental contar con una asignacin
equilibrada entre recursos dirigidos a la prevencin y recursos dirigidos
al control, hoy es de 1 a 10.
Otro de los desafos importantes es la institucionalizacin de la
coordinacin existente entre policas y gobiernos locales, no puede pasar
por la voluntad de las partes como es hoy en da.
Un desafo trascendental es que las polticas de fiscalizacin y control
sean acordadas a nivel local para desarrollar una poltica armnica.
Tambin existe un desafo permanente, que es la profesionalizacin de
los equipos, para mejorar la capacidad de respuesta de la poltica local
de seguridad ciudadana.
Creemos en la necesidad de contar con una institucionalidad en el tema a
nivel local, hoy solo un 33% de los municipios de Chile tienen una unidad
dedicada a la seguridad ciudadana.
Asimismo, estamos convencidos de la necesidad de generar un
observatorio permanente a nivel local, que permita la generacin de
informacin ms sofisticada y detallada que evite la generalizacin. Que
permita un anlisis comparado, evaluacin y seguimiento de las polticas
y acciones implementadas.
Por otra parte, hasta hoy no se ha considerado el enfoque de gnero
en el diseo de la poltica de seguridad Ciudadana, estamos convencidos
que es fundamental incorporar las necesidades y diferencias de hombres
y mujeres en la percepcin de seguridad.
A nivel regional en Amrica Latina el gran desafo es la inclusin de los
jvenes a niveles de desarrollo humano, ya que es la poblacin excluida,
tanto como vctimas como victimarios. Una poltica que no considere las
generaciones del futuro es una mala poltica y esto es lo que tenemos
que abordar.
VII. ANEXOS
Formacin y Fortalecimiento de Comits
Vecinales de Seguridad y Sistemas de
Proteccin Vecinal (Alarmas Comunitarias)
Ao de implementacin: 2005
Fuente de financiamiento: Municipal (compartido con el Ministerio
de Interior hasta el ao 2009)
Direccin(es) que lo ejecutan: Direccin de Seguridad Ciudadana
Poblacin Objetivo: Poblacin organizada o no con problemas de
delincuencia o inseguridad en el barrio o permetro de residencia.
Focalizacin territorial: Comunal.
Descripcin: La conformacin de organizaciones funcionales con
objetivos vinculados a la erradicacin de la inseguridad y con una lgica
microterritorial es una intervencin de larga data, es sin embargo a
partir del ao 2005 cuando se establece un plan de trabajo para ellas y
91
una metodologa que incorpora a diversos actores locales.
El Comit Vecinal de Seguridad Ciudadana, es el lugar de accin
comunitaria, cercano al vecino y orientado a la bsqueda de soluciones
originales a la delincuencia y a la inseguridad de su barrio. Aqu se
renen y canalizan ideas, recursos y opiniones de todos los vecinos para
la prevencin y el desarrollo de planes de accin que mejoren la calidad
de vida. Se trabaja en cooperacin con la Municipalidad y las Policas
para disminuir la sensacin de inseguridad en el barrio, pero sin asumir
acciones represivas ni intimidatorias.
En este mbito de accin se desarrollan actividades de tipo educativas,
de diagnstico, planificacin, informacin y de coordinacin, algunos de cualquier otra emergencia, como accidentes o incendios. Una vez
ejemplos de ellas son:
1. Construccin de un Plan de Accin: Los socios del comit
evalan las diversas problemticas que han identificado a travs
del mapa de riesgos y recursos, y la marcha exploratoria, delegan
tareas y definen responsables y plazos para el mejoramiento de la
situacin.
2. La realizacin de un mapa de riesgo del barrio, identificando
grficamente los lugares del territorio que para la comunidad
signifiquen focos de inseguridad, ya sea objetiva, por presentar alta
frecuencia de asaltos o robos, o bien subjetiva, al tener condiciones
espaciales que promuevan el sentimiento de temor. Este mapa
permite identificar tambin recursos existentes en el barrio que
permitan orientar el trabajo hacia la bsqueda de las soluciones
ms pertinentes a cada problemtica.
3. Marchas exploratorias: en ocasiones, los comits invitan a las
policas y profesionales del municipio a explorar el territorio, para
la constatacin en terreno de las problemticas que han sido
identificadas a travs del mapa de riesgos y recursos. As mismo, se
abre espacio a la identificacin de nuevas problemticas.
4. Actividades comunitarias que favorezcan el proceso de
integracin vecinal: Los comits organizan diversas actividades,
fundamentalmente de carcter mensual, en la que celebran
conjuntamente festividades (navidad, fiesta nacional, pascua, etc.)
u otras orientadas a la recoleccin de fondos, como rifas y bingos,
para el mejoramiento del territorio.
5. Trabajo en Red: Bajo el supuesto de la coproduccin de seguridad,
los comits se coordinan con otros actores sociales (juntas de
vecinos, centros deportivos, etc.) e instituciones (Municipio,
Policas, Bomberos, etc.) para gestionar conjuntamente las acciones
orientadas a la prevencin del delito y otras emergencias.
Dentro de las estrategias de prevencin situacional del delito,
emergen los sistemas de proteccin comunitarios, los que a partir del
involucramiento de la comunidad, la participacin de los actores sociales
92
e institucionales y el reconocimiento de la situacin de seguridad en un
determinado territorio, buscan disminuir las condiciones de riesgo en el
entorno urbano, reduciendo la victimizacin y el temor de sus habitantes.
Una de las herramientas ms exitosas que Pealoln ha adoptado son
los sistemas de alarmas comunitarias, equipos que constan de una
sirena y una baliza, y que son activadas mediante la pulsacin de un
botn de pnico instalado en cada vivienda. La activacin de las alarmas
por parte de uno de los vecinos alerta a los dems acerca de que un
acto delictual tiene lugar al interior de su vivienda, en la de un vecino o
en el espacio pblico inmediato a stas. Tambin alerta la ocurrencia
alertados por el sonido de la alarma (intermitente o indefinido segn
la naturaleza de la emergencia), los vecinos tienen el compromiso de
activar las suyas y, segn corresponda, prestar ayuda al vecino afectado
o contactar organizadamente a Carabineros. Junto con todo esto, las
alarmas comunitarias tienen un efecto disuasivo en los delincuentes,
puesto que cada hogar beneficiado posee una placa visible de
advertencia, lo que aumenta en ellos la sensacin de que sern vigilados
por los vecinos por lo tanto eventualmente aprehendidos.
Una vez al ao se realiza un llamado comunal para participar del fondo
concursable de alarmas comunitarias. En l pueden participar todos
los comits de seguridad ciudadana con personalidad jurdica o bien
aquellos que no la tengan pero cuenten con el apadrinamiento de la
Junta de Vecinos u otra organizacin social del territorio.
Las organizaciones son asesoradas en la postulacin y en general en
el trabajo desarrollado como comit, por profesionales de la Direccin
de Seguridad del Municipio con especialidad en el fortalecimiento
organizacional y desarrollo de redes.
Resulta fundamental comprender que la entrega de esta u otra
herramienta de proteccin es una parte ms del trabajo desarrollado en
el marco de un plan de trabajo de fortalecimiento de la organizacin, que
comienza por un problema especfico de seguridad y que debe continuar
ms all de la solucin de la contingencia inicial con otros objetivos de
desarrollo.
Recuperacin y Mejoramiento de
Espacios Pblicos Participativo
Ao de implementacin: 2005
Fuente de financiamiento: Local.
Direccin(es) que lo ejecutan: Direccin de Operaciones y
Direccin de Seguridad Ciudadana
Poblacin Objetivo: Poblacin organizada frente a focos territoriales
de inseguridad.
Focalizacin territorial: Comunal.
Descripcin: El origen de estas intervenciones se encuentra en el
diagnstico comunal del ao 2005, momento en el que se catastran
a nivel comunal 52 basurales y microbasurales, los que en una
primera instancia y como suele funcionar el modus operandi de la
administracin local, son mejorados unilateralmente, sin embargo
estas intervenciones tienen un breve tiempo de duracin y rpidamente
vuelven al estado original.
En la bsqueda de un nuevo enfoque se desarrolla un anlisis que
entrega entre sus conclusiones el hecho de que los espacios pblicos
son objeto de un mayor deterioro en aquellos lugares en los que la
vecindad se desarrolla al interior de los hogares y existe una menor
apropiacin de lo colectivo y donde existe una mayor valoracin de
lo privado por sobre lo pblico. Es entonces que se decide otorgar
un valor agregado a los espacios deteriorados que se encuentran en
territorios con estas caractersticas.
Este programa concibe el espacio pblico como un espacio natural
de contacto y generacin de redes comunitarias y proteccin, que
dependiendo de las condiciones de su mantencin y diseo puede
convertirse en escenario de inseguridad o por el contrario e idealmente
de desarrollo de cohesin y vida social. En este proceso de diseo
la comunidad debe aportar en primera instancia con la identificacin
de la necesidad y los problemas asociados a ella y el municipio debe
configurarse como gua del proceso en que se extrae la historia y
creatividad de la comunidad y se converge en una estrategia comn
a travs de la realizacin de talleres de diseo y planificacin
participativa, materiales, tcnicas apropiadas de construccin, mano
de obra, legalidad y cuidado en el mantenimiento permanente de los
espacios recuperados, asumiendo los costos de riego de reas verdes
y los relacionados con la iluminacin.
Salidas Alternativas al proceso
judicial y Conmutacin de Penas
Ao de implementacin: 2006
Fuente de financiamiento: Compartido a travs de subvencin de
la Municipalidad de Vitacura
Direccin(es) que lo ejecutan: Direccin de Seguridad Ciudadana
Poblacin Objetivo: Residentes de la comuna que han sido
beneficiados por suspensiones condicionales o conmutacin de penas
en el Juzgado de Polica Local.
Focalizacin territorial: Comunal.
Descripcin: La Municipalidad de Pealoln ha impulsado la
generacin de un espacio institucional que permita a los vecinos de la
93
comuna beneficiados por este tipo de sanciones alternativas ejecutar
las condiciones que se les han impuesto. El objetivo es generar un
aporte efectivo a la implementacin del sistema judicial en materia de
salidas alternativas y el establecimiento de opciones concretas para
impedir los nocivos efectos que el contacto con el sistema penitenciario
tiene en quienes se hacen parte de l.
La intervencin est orientada a poblacin infractora sobre los 18 aos
de edad que hayan sido beneficiados por suspensiones condicionales
de procedimiento penal bajo la condicin de cumplimiento de horas en
servicio de la comunidad o bien han obtenido por parte de la Justicia
Local la sustitucin de una multa econmica, ya sea por infraccin de
ley u ordenanza municipal, por medio de horas de servicio comunitario.
Los anlisis de casos indican que la poblacin afectada a este tipo de
salidas se trata en su mayora de individuos en situacin de exclusin
social, quienes con bajo compromiso delictual se encuentran fuera
de los sistemas formales de trabajo y/o estudios, adems muchos
de ellos, han sido ingresados por infraccin de leyes en materias de
consumo de alcohol. Existe tambin una porcin menor de poblacin
afectada que posee caractersticas socioeconmicas favorables y
han sido detenidos por faltas o delitos similares. En ambos casos la
bsqueda de un espacio para la ejecucin de las horas de servicio
responde a las caractersticas de la persona en cuestin.
La intervencin se configura de la siguiente forma:
1. La documentacin fundante es recibida por el profesional a cargo,
quien es parte del rea de fiscalizacin y control, a partir de la
cual se efecta una primera entrevista con el beneficiario y se
realiza la derivacin a la unidad municipal que tenga una oferta
de funciones consistente con el perfil en cuestin. Entre estos
equipos se realiza el seguimiento, registro de cumplimiento y de
informar al respecto a Tribunales.
2. En paralelo un trabajador social elabora el diagnstico
de necesidades y potencialidades del caso y gestiona el
establecimiento de redes con los diversos actores locales que
pudiesen ser un aporte en el desarrollo del caso y su entorno.
Principalmente son derivaciones a la red de salud, educacin y
empleo.
Debido a la escasez de este tipo de oferta para Tribunales,
histricamente se han recibido casos de diversas comunas de la
Regin Metropolitana, en estos casos la intervencin se concentra
en la ejecucin de los trabajos y salvo excepciones se aplica una
intervencin de carcter social.
 Denuncia Annima
Ao de implementacin: 2006
Fuente de financiamiento: Local
Direccin(es) que lo ejecutan: Direccin de Seguridad Ciudadana
Poblacin objetivo: Vctimas directas o indirectas y denunciantes de
delitos de armas, drogas y receptacin de especies.
Focalizacin territorial: comunal
Descripcin: el municipio actualmente cuenta con un sistema para
fomentar la denuncia, de manera annima, asegurando el anonimato,
de manera de estimular la deteccin, seguimiento y posterior sancin
a los delitos asociados al consumo de drogas, el porte de armas y
la receptacin de artculos robados. Esto responde a la necesidad
de abarcar este tipo de delitos, de difcil identificacin y asociado
tambin a grupos organizados. A travs de este sistema se han
habilitado diversas vas para realizar la denuncia sin temor a posibles
consecuencias o represalias, por medio de lnea telefnica, pg.
web, buzones apostados en lugares estratgicos de la comuna, o
de manera presencial con un profesional encargado para esto. Esta
iniciativa, tiene por objeto, permitir que los vecinos de la comuna
que cuenten con informacin de calidad respecto de los delitos antes
mencionados, puedan canalizar sus denuncias en forma segura,
protegidos por el anonimato que nuestro sistema garantiza, figurando
como denunciante ante el Ministerio Pblico la Municipalidad, a
travs de la Direccin de Seguridad Ciudadana. Una vez puestas las
denuncias a disposicin de la fiscala, dicha institucin nos informa en
nuestra calidad de denunciantes, el rol nico de causa [RUC] y el fiscal
designado para llevar a cabo la investigacin.
Finalmente, se debe tener presente que la fiscala es la institucin
encargada y facultada por ley, para instruir a las policas las diligencias
investigativas a realizar, con el objeto de recabar los antecedentes y
reunir los medios de prueba que le permitan formular una acusacin
contra quienes trafican drogas e incumplen por tanto la ley N 20.000.
Sistema De Alerta Temprana de
Desercin Escolar; Presente
Ao de implementacin: 2010
Fuente de financiamiento: Fundacin San Carlos de Maip y
Municipalidad de Pealoln
Direccin(es) que lo ejecutan: Gerencia de Comunidad y Familia,
a travs del Centro de la Familia
94
Poblacin Objetivo: Estudiantes preescolares y bsica de 5 colegios
priorizados de la comuna (Eduardo de la Barra, Antonio Hermida
Fabres, Juan Bautista Pastene, Luis Arrieta Caas y Mariano Egaa)
Focalizacin territorial: Ubicacin de los colegios. Descripcin:
Radicado en la Gerencia de Comunidad y Familia, pero con impacto
directo en factores sociales de la seguridad, surge el ao 2010 como
iniciativa piloto el Sistema de alerta temprana de desercin escolar,
la que tiene como objetivo principal el detectar e intervenir a tiempo
situaciones de vulnerabilidad que ponen en riesgo el desarrollo y
la permanencia de los nios, nias y adolescentes en sus escuelas.
Emerge desde la conviccin consensuada de que la desercin escolar
es un problema que involucra distintos factores de vulnerabilidad, y
que acciones tempranas pueden evitar el desencadenamiento de otras
situaciones ms graves que afecten a los nios, nias y adolescentes,
sus familias y toda la comunidad.
En ese sentido, se entiende que la escuela constituye uno de los
principales espacios protectores y que permite tanto la deteccin
eficaz como la visibilizacin de conductas de riesgo, por lo que
la inasistencia reiterada a la escuela se identifica como el principal
indicador de alerta. Del mismo modo, Presente aborda la necesidad
de fortalecer integralmente a la Familia, articulando la oferta
programtica especializada en los diversos mbitos y ciclos de
vida de sus integrantes, enfocando los esfuerzos a las familias ms
vulnerables.
Este Sistema de alerta temprana de la desercin escolar parte de la
conviccin de que los nios, nias y adolescentes de Pealoln se
desarrollan bien y crecen armnicamente cuando sus familias son
fuertes y los protegen, y las familias se fortalecen si residen en un
territorio y comuna que las valora, las apoya y las respalda para
cumplir sus funciones de crianza y proteccin.
En esa lnea, Presente tiene los siguientes ejes de intervencin:
Promocin, educacin y fortalecimiento familiar
Fortalecimiento de la red social vecinal
Articulacin del trabajo en red
Fortalecimiento de comunidades escolares
De esta iniciativa -coordinada por la Gerencia de Comunidad y Familia
del Municipio- participa la Direccin de Seguridad Ciudadana a travs
del Equipo de Gestin de Casos de la Red Vida Nueva, el cual forma
parte del comit operativo del sistema en que se definen las lneas
de accin para todos los casos en fases ms complejas del nivel de
desercin.

Gerencia de Comunidad y Familia
Comisin Operativa SAT
Comunidad, Instituciones, Programas Municipales,
Familia.
Presente obtuvo el ao 2010 el primer lugar del Concurso de
Buenas Prcticas en Prevencin del Delito en Amrica Latina y el
Caribe, organizado por el Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana
del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile, en la
categora proyectos, siendo patrocinado por el Open Society Institute
y el Banco Interamericano de Desarrollo.
http://www.comunidadyprevencion.org/bbp_docs/03_sistema_
alerta_temprana_chile.pdf
Programa Vida Nueva26
Ao de implementacin: 2010
Fuente de financiamiento: Compartido
Direccin(es) que lo ejecutan: Direccin de Seguridad Ciudadana
Poblacin Objetivo: Nios/as y adolescentes que sus derechos han
sido vulnerados, nios/a menores de 14 aos que por ley no puedes
ser condenados, Jvenes de 14 a 17 aos que han cometido una
infraccin a la ley.
Focalizacin territorial: Comunal.
Descripcin: Los orgenes de este programa se encuentran en
aquella prioridad establecida en el Plan Chile Seguro del Ministerio
de Interior, especficamente en materia de rehabilitacin, y en relacin
con la poblacin infanto juvenil. El diseo de este plan permite dar
respuesta institucional a la necesidad de interrupcin de conductas
transgresoras por parte de esta poblacin.
Desde el ao 1996 Carabineros de Chile desarrolla las bases de datos
de los ingresos de menores de edad a unidades policiales del pas,
ya sea en calidad de infractores de ley o de vulneracin de derechos,
segn la categorizacin inicial. Esta informacin es enviada con
distintas periodicidades a los municipios en los que esta poblacin
26 Basado en el documento Lineamientos y metas de Terapia multisistmica (MST), 2013, Subsecretara de Prevencin del Delito, Gobierno de Chile.
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registra domicilio. En el caso de Pealoln a partir del ao 2005 se
desarrolla el proyecto Construyendo a tiempo que se configura
como antecedente al programa Vida nueva.
Este programa fue implementado el ao 2009, teniendo como objetivo
Contribuir a la superacin de situaciones de vulneracin de derechos
y/o interrumpir trayectorias de vida asociadas a infraccin de ley en
nios, nias y adolescentes en situacin de vulnerabilidad, asegurando
su adecuada derivacin y acceso a una red de atencin especializada
coordinada, adems de monitorear dicha derivacin y los resultados
de las intervenciones; y que se trabaja en forma piloto en 8 comunas
que deben trabajar en coordinacin con la Polica de Carabineros
y la Direccin de Proteccin de la Familia, Ministerio del Interior y
Seguridad Pblica, Ministerio de Justicia, Ministerio de Desarrollo
Social, el Servicio Nacional de Menores y el Ministerio de Salud
El programa se configura como un sistema de atencin y gestin de
casos que tiene como insumo principal el listado de casos generado
por el PSI 24hrs, aquel listado categoriza, luego de una serie de
modificaciones, 3 modalidades de ingresos, aquellos en calidad de
vulnerados que refiere a cualquier menor de edad en esta situacin,
inimputables, como aquellos nio/as menores de 14 aos que por ley
no pueden ser condenados e infractores; jvenes de 14 a 17 aos que
han cometido una infraccin a la ley.
El programa cuenta con dos equipos profesionales quienes evalan
los perfiles ya sean de riesgo socio delictual o bien de vulnerabilidad
social, estos son los Equipos de evaluacin de riesgo y Duplas de
la Oficina de Proteccin de derechos (OPD) Vida Nueva. Una vez
efectuada dicha diferenciacin el programa se soporta en la red
local en materia de infancia; Oficina de Proteccin de derechos de
la Infancia y adolescencia (OPD), Programas de Intervencin Breve
para la Prevencin Focalizada (PIB), Programas de Intervencin
Integral Especializada (PIE), otros programas parte de la oferta local
y programas de terapia multi sistmica.
La intervencin complementaria se soporta en Programas de
Intervencin Especializada para Nios/as y Adolescentes con
Consumo Problemtico de Drogas (PDC), Programa de Intervencin
Especializada en Reinsercin Educativa (PDE), Financiamiento de 6
camas de corta estada, Equipos de Salud Mental y otros programas
municipales, de organizaciones sin fines de lucro, pblicos o privados.
 VIII. BIBLIOGRAFIA

Arslanin, Carlos, 1998, Violencia, Seguridad Ciudadana y Orden

Democrtico, en Revista del Instituto Latinoamericano de Derechos
Humanos, Vol. 28, Costa Rica.
Maray, Norma, 2013. Construyendo a Tiempo: modelo aplicado
de intervencin con nios, nias y adolescentes inimputables e
infractores de ley de la comuna de Pealoln, Municipalidad de
Pealoln.
Ministerio del Interior- Fundacin Paz Ciudadana- Tinker
Foundation Incorporated, 2002, Comuna Segura Compromiso
100. Documento descriptivo Fase Uno-2001,
Municipalidad de Pealoln, Poltica Local de Seguridad Ciudadana,
disponible va web en www.penalolen.cl
Organizacin de Estados Americanos (OEA), 2009, Informe
sobre seguridad ciudadana y derechos humanos, Comisin
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), disponible va web
en http://www.cidh.org/countryrep/seguridad/seguridadindice.
sp.htm
Organizacin de Naciones Unidas (ONU), Declaracin Universal
de los Derechos Humanos, ONU, en Revista digital Enferm IMSS,
2001.
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Chile, en Violencia, sociedad y justicia en Amrica Latina, CLACSO
Chile, 2002.
Organizacin de Naciones Unidas (ONU), Declaracin Universal
de los Derechos Humanos, ONU, en Revista digital Enferm IMSS,
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